El Real Instituto Elcano publica la decimocuarta edición del documento anual colectivo[1] que analiza las perspectivas generales del panorama internacional y los desafíos concretos que enfrenta España.
Está escrito, en coautoría, por los miembros del equipo investigador del Instituto y se organiza en torno a 10 secciones temáticas expuestas con el siguiente orden: influencia e imagen exterior de España; seguridad; economía y tecnología; clima y energía; globalización, desarrollo y gobernanza; China-EEUU, relación transatlántica y Asia; Europa; vecindad; América Latina; y democracia, derechos y género.
El contexto geopolítico del nuevo año es adverso por la rivalidad entre las dos grandes potencias, el acelerado deterioro del vínculo euroatlántico y la agresividad rusa. Esas dinámicas generan riesgos que limitan la acción exterior española, pero también existen oportunidades en los ámbitos de la seguridad, la proyección económica, la innovación, la transición energética, la cooperación, la acción cultural y por supuesto la diplomacia.
El trabajo identifica seis frentes críticos para España en 2026: en Ucrania podría haber un alto el fuego sin que eso reduzca el esfuerzo a realizar en favor del país atacado ni la necesidad de mayor gasto militar junto a los aliados continentales. En segundo lugar, los equilibrios y espacios de margen usados en la relación con Estados Unidos (EEUU) y China son legítimos, pero se juzgarán por si contribuyen o no a la autonomía estratégica europea en defensa y tecnología. Tercero, España debe asumir su papel de Estado miembro grande en todos los debates clave dentro de la Unión Europea (UE), desde financiación conjunta de las prioridades hasta ambición climática y contención de dinámicas iliberales.
También toca aterrizar en acciones concretas el reciente protagonismo ejercido ante los países del “sur global” a propósito de Gaza y, especialmente, la financiación para el desarrollo. En quinto lugar, la influencia en América Latina se verá testada por los acontecimientos en Venezuela, la aprobación del acuerdo UE-Mercosur y el desenlace de la Cumbre Iberoamericana. Por último, y tal vez el más difícil de los seis grandes retos, hay que gestionar y aplacar la polarización interna que tensiona cada vez más la política exterior.
Esta edición es además especial por cumplirse un cuarto de siglo desde la fundación del Real Instituto Elcano. Ese hito ha llevado a incluir también en el documento un balance retrospectivo sobre cuál era la posición de España en el mundo en 2001 y una reflexión prospectiva para el horizonte de 2050.
Presentación: 2026, bajo la lógica de la coerción y el vasallaje
Si en 2025, tal y como advertíamos el año pasado, corríamos el riesgo de perder el norte, 2026 llega con la sensación de que lo que ha cambiado ha sido el propio mapa. Lo que entonces pronosticábamos como un giro de tuerca hacia una política global donde la fuerza iba desplazando a la cooperación, los últimos 12 meses nos han conducido a una rivalidad entre potencias que recuerda los patrones decimonónicos y que se ve exacerbada por la actual interdependencia económica.[2]
Apenas cerrando el primer cuarto del siglo XXI ya hemos constatado lo rápido que se puede transitar desde la relativa placidez de los años 90 del siglo pasado al actual desasosiego. De aquella ilusión de comercio abierto, desarrollo de cierta gobernanza multilateral y avances decisivos de la integración europea bajo el orden unipolar estadounidense, hemos pasado a una realidad mucho más áspera en la que Europa queda laminada y se percibe como desconcertada. Las reglas del juego global se han vuelto más opacas e instrumentales. De hecho, puede que ya no existan reglas si entendemos como tales unos determinados principios aceptados de modo generalizado que guían o restringen la conducta de los actores y que ayudan a resolver conflictos.
El sistema internacional, en efecto, ha dejado de organizarse en torno a consensos amplios. Mientras tanto, los dos grandes jugadores, China y EEUU, compiten por una hegemonía que otorgue al triunfador la posibilidad de imponer las nuevas normas. Aunque también es altamente posible que al final del camino no haya una única potencia hegemónica sino fragmentación entre esferas de influencia donde también tengan protagonismo Rusia, la India y otras potencias regionales. Tampoco es descartable un desenlace de multipolaridad más cooperativa, en el que la UE desempeñe un papel menos secundario que el que le auguran los otros escenarios.
Esa gran transformación es algo que sucederá, en todo caso, a medio plazo. A corto, que es el objeto de la publicación que aquí se presenta, el mundo asiste al ocaso de un paradigma sin que haya surgido otro nuevo. Ese tránsito se estructura sobre relaciones de poder asimétricas, lealtades condicionadas y una creciente disposición a emplear la coerción. EEUU conserva una primacía considerable en términos militares y tecnológicos, por no hablar de lo que significa tener el dólar, pero su capacidad para convertir esos poderes en liderazgo aceptado se ha erosionado, en gran parte por decisión propia. China, por su parte, ha dejado atrás la fase de ascenso discreto para adoptar una estrategia de afirmación explícita de poder, consciente de que el tiempo ya no juega necesariamente a su favor.
De cara a 2026, esta hegemonía quebrada se traducirá en una intensificación de la lógica de la política de fuerza. Washington y Pekín seguirán evitando un enfrentamiento directo, pero ampliarán los escenarios de competencia indirecta. La tecnología, las cadenas de suministro críticas, el control de estándares y la influencia normativa serán campos de batalla tan relevantes como los estrechos marítimos del Indo-Pacífico. La interdependencia, lejos de amortiguar el conflicto, se ha convertido en un arma: la desglobalización selectiva, el friend-shoring y el uso estratégico de sanciones y controles de exportación seguirán profundizándose.
Este contexto favorece la emergencia de vasallajes. En ausencia de una hegemonía capaz de proporcionar bienes públicos globales creíbles, muchos Estados medianos y pequeños optan por alineamientos pragmáticos con la potencia que pueda ofrecerles protección, acceso a mercados o respaldo político inmediato. No se trata de alianzas estables y normativamente densas, sino de relaciones transaccionales, reversibles y, en ocasiones, simultáneas. En el nuevo año veremos cómo esta lógica se consolida, especialmente en regiones clave como Oriente Medio, el sudeste asiático y partes de África, donde la competencia entre grandes potencias se superpone a conflictos locales no resueltos.
Otro rasgo distintivo del año que comienza será la normalización de la coerción económica. Las sanciones, los aranceles punitivos y las restricciones financieras se han integrado plenamente en el repertorio de la política exterior. Esta tendencia erosiona la confianza sistémica y acelera la fragmentación del orden económico internacional. En 2026, el comercio global seguirá creciendo en términos agregados, pero lo hará de forma más regionalizada y politizada. La eficiencia dejará paso a la resiliencia como criterio dominante, con costes significativos para el crecimiento y la estabilidad, especialmente en economías dependientes de la exportación.
La dimensión militar tampoco puede obviarse. Aunque a corto plazo es improbable un conflicto abierto entre grandes potencias, el riesgo de escaladas accidentales aumenta. El debilitamiento de los mecanismos de control de armamentos y de gestión de crisis, unido a una retórica cada vez más nacionalista, crea un entorno volátil. En 2026, la disuasión seguirá funcionando, pero de manera más frágil y menos institucionalizada. La proliferación de capacidades militares avanzadas –drones, misiles hipersónicos, ciberarmas– reduce los umbrales de uso de la fuerza y complica el cálculo estratégico.
En este mundo de hegemonías incompletas, el multilateralismo no desaparece, pero se va vaciando. Las grandes instituciones internacionales sobreviven, aunque cada vez con menos contenido normativo. Se utilizan como foros de confrontación o como instrumentos selectivos al servicio de intereses nacionales. Paralelamente, proliferan mecanismos ad hoc y coaliciones flexibles, diseñadas para objetivos concretos y de duración limitada. En 2026 se consolidará esta arquitectura fragmentada, donde la gobernanza global es parcial, sectorial y profundamente politizada.
La UE afronta este escenario desde una posición incómoda. Sigue siendo un actor económico de primer orden, pero con enormes limitaciones para actuar como polo autónomo. La rivalidad sinoestadounidense presiona a los Estados miembros y erosiona la ambigüedad estratégica que Bruselas ha tratado de mantener. Europa tiene que decidir si asume los costes de una mayor autonomía en defensa, energía, tecnología y sistema financiero, o si acepta un papel subordinado en un sistema de bloques en formación. La tentación del vasallaje, aunque racional a corto plazo, conlleva una pérdida de capacidad de decisión que será difícil de revertir.
Entender ese contexto mundial y europeo es el primer paso indispensable para evitar que la pérdida del norte se convierta en una condición permanente. En las páginas que siguen se pretende ayudar a dicho entendimiento. Pero el auténtico propósito de este trabajo colectivo del Real Instituto Elcano consiste en conectar las grandes perspectivas internacionales con los desafíos concretos de la acción exterior española. Se trata de analizar y proponer alternativas para que España navegue mejor esa degradación progresiva del orden global.
España, como uno de los principales Estados miembros, es corresponsable de que la UE tenga suficiente claridad estratégica para no conformarse con un vasallaje ilustrado. Además, como potencia media con gran proyección exterior y demostrada capacidad de crecer, puede aprovechar oportunidades para la innovación, la diversificación inteligente de mercados y la diplomacia creativa. El mundo se hace más duro, menos predecible y más desigual, pero, como ya dijimos el año pasado, siempre hay espacios para el avance y la cooperación. Nuestro reto es comprender, sin buenismo y falsas ilusiones, un mundo con el tablero cambiado.
El fatalismo no es una opción y por ello, a pesar del panorama global turbulento, el Real Instituto Elcano desea contribuir a la resistencia ante el pesimismo. Para ello a lo largo del año nos hemos reforzado para poder seguir contribuyendo con análisis y propuestas independientes basadas en datos y con un capital humano mejor, más joven y diverso. También con una institución financieramente más sostenible gracias al renovado esfuerzo de nuestros patronos y socios.
Por ello debo empezar agradeciendo el apoyo institucional y corporativo que nos permite existir y crecer. El Instituto ha incorporado a tres nuevos patronos: Garrigues, el Grupo ACS y Amazon, y a nuevos socios protectores como Apple, KPMG y ABANCA. Esta ampliación de nuestro gobierno corporativo no sólo fortalece la estructura de financiación, sino que amplía la diversidad de sectores y actores comprometidos con la misión del Instituto, consolidando su gobernanza plural y transparente.
En 2026 celebramos nuestro vigésimo quinto aniversario, una efeméride que no es sólo simbólica, pues ha servido de marco para culminar un proceso de reflexión interna: el Plan Estratégico 2026-2030. Se trata de una hoja de ruta que reafirma el compromiso del Instituto con un análisis riguroso, abierto y útil en un entorno internacional cada vez más competitivo, marcado por la lógica geopolítica y las transformaciones aceleradas. El punto de partida es claro. La reconfiguración política mundial, la demanda creciente de análisis independiente y la existencia de una comunidad de 550 millones de hispanohablantes dibujan una enorme oportunidad. Al mismo tiempo, la revolución en la creación, gestión y difusión del conocimiento, impulsada por los avances tecnológicos está reconfigurando el modo en que se produce y consume análisis. Los think tanks no son ajenos a esta transformación y quienes no adapten su modelo quedarán al margen de un ecosistema cada vez más dinámico.
Las fortalezas acumuladas del Instituto ofrecen una base sólida para este salto adelante. Veinticinco años de experiencia, un reconocimiento internacional consolidado y datos que permiten dar la batalla por la agenda en la era del algoritmo: 1,2 millones de visitas anuales a la web, 200.000 visualizaciones en YouTube e Instagram, 130.000 seguidores en redes sociales, unas 30.000 suscripciones a los boletines y otras tantas descargas de pódcast. También merecen ser subrayadas las más de 5.000 menciones en medios nacionales e internacionales y nuestra participación en redes de excelencia y consorcios internacionales financiados con fondos públicos y privados que amplían el alcance del trabajo realizado.
Un trabajo de investigación y análisis que se ha plasmado durante 2025 en cerca de 200 actividades (81 encuentros privados, 75 sesiones de los grupos de trabajo y 33 actos públicos) y en más de 300 publicaciones, entre las que por cierto destaca este documento –“España en el mundo”–, que se ha consolidado como uno de los productos Elcano más consultados de nuestra web.
Los objetivos transformacionales para 2030 aspiran a convertirnos en un referente global del análisis en español sobre asuntos internacionales y estratégicos, aunque buena parte de nuestros productos también están en inglés, encabezar el uso responsable de la inteligencia artificial en la investigación y asegurar una sostenibilidad financiera robusta y diversificada. La ambición proyectada para el final de la década incluye un alcance digital de entre ocho y 10 millones de visitas anuales y la consolidación de un equipo de joven talento global capaz de competir en un entorno altamente cualificado para ayudar a la sociedad española a comprender la compleja realidad internacional.
El Real Instituto está comprometido y volcado en el objetivo de destacar la perspectiva e intereses de España en todos y cada uno de los grandes temas de la conversación global. Gracias a nuestros patronos, socios, a todo el equipo Elcano y a nuestras amplias y diversas audiencias estamos en una situación óptima para convertirnos en uno de los mejores think tanks europeos, y con la ayuda de todos no vamos a dejar pasar esta oportunidad.
José Juan Ruiz – presidente del Real Instituto Elcano
Conclusiones
Como es tradicional en los documentos de la serie “España en el mundo: perspectivas y desafíos”, esta sección de conclusiones se destina a valorar el grado de acierto que tuvo la prognosis realizada por el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano en la edición previa. Sin perjuicio del repaso desagregado por los distintos ejes, que se hace a continuación, una primera valoración general apunta a que en el año recién terminado se cumplieron en gran medida las previsiones a corto plazo que aquí se habían formulado; algo que, por otro lado, es la norma desde que se inició este ejercicio anual en 2013.
Lo sucedido en el mundo a lo largo de 2025 confirma, en efecto, la hipótesis central planteada el pasado enero: que con el arranque del nuevo mandato de Donald Trump nos adentraríamos en una fase más acentuada de desorientación y confrontación geopolítica. Por supuesto, muchas de las dinámicas eran previas, pero su regreso a la Casa Blanca ha sido consistente con casi todas ellas y, en buena medida, las ha acelerado: la abierta rivalidad entre China y EEUU, la generación de obstáculos al libre comercio, la pérdida de relevancia de los foros multilaterales de gobernanza, las perspectivas inquietantes de la larga guerra en Ucrania y otros escenarios convulsos (Oriente Medio, Venezuela), la erosión democrática y de derechos generalizada o, en fin, el estancamiento estratégico en el seno de la misma UE.
La posición internacional de España tampoco mejoró, aunque en ese panorama dominado por las malas noticias, haber evitado que se deteriorase puede considerarse un relativo éxito. Para mayor detalle, repasemos ahora cómo se comportó la prospectiva Elcano en las 10 secciones temáticas concretas. En cada una de ellas el juicio considera tanto la evolución del contexto internacional como los resultados de la acción exterior española.
En el eje de Globalización y desarrollo se confirmó el pronóstico de un retroceso en el multilateralismo y la integración económica mundial, tal vez algo más intenso del esperado. Se cumplió además la tendencia anunciada, aparentemente contradictoria, de que no habría caída en el volumen total de intercambio de bienes o de servicios, pese al auge del proteccionismo, el mayor énfasis en la seguridad económica o la pérdida de peso de la OMC. Como apuntan los últimos resultados del Índice Elcano de Presencia Global, la globalización no ha muerto, pero ha cambiado: es más “dura”, menos homogénea y los flujos, que siguen siendo intensos, están ahora más fragmentados regionalmente. En cuanto a los objetivos de desarrollo, la Agenda 2030 también siguió erosionándose por falta de recursos y liderazgo político.
En un mundo donde Asia sigue ganando cuota de presencia, EEUU estaría batiéndose en retirada a un ritmo más acelerado del inicialmente previsto, tal y como muestran las medidas arancelarias o el trascendental cierre de la agencia USAID. La UE ha tratado de adaptarse al nuevo panorama empujando la autonomía estratégica o dando mayor orientación geoeconómica a su iniciativa de desarrollo Global Gateway. España, por su parte, no tuvo un mal año pues su sólido crecimiento impulsó un aumento de proyección exterior abarcando desde la dimensión económica a la de flujo de personas. También disfrutó de cierto protagonismo por acoger la 4ª Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo, cuyo impacto fue más allá del valor simbólico sin llegar tampoco a producir avances transformadores.
En Seguridad, lo ocurrido en 2025 también corroboró el planteamiento del documento. La guerra en Ucrania se adentró en una suerte de punto muerto donde el frente de batalla apenas cambia y no avanzan las negociaciones. El apoyo estadounidense ha disminuido, sin llegar a la retirada completa. En ese contexto de incertidumbre, alimentado por violaciones rusas del espacio aéreo y otras provocaciones, los europeos han seguido apoyando a Kyiv y están aumentando aceleradamente sus presupuestos de defensa, en parte para convencer a Washington de que no abandone al continente o, al menos, lo haga gradualmente. Desde luego, la incertidumbre sobre la fiabilidad del vínculo transatlántico es ahora mayor de lo que se preveía hace un año. España, que partía del gasto militar relativo más bajo de toda la OTAN, se sumó al esfuerzo colectivo y superó el umbral del 2% del PIB, acordado 11 años antes. No obstante, rechazó el fuerte incremento ulterior exigido por Trump y aceptado por los demás aliados, poniendo el énfasis en el volumen total (donde ocuparía el 8º lugar entre los 31 miembros), las capacidades y su despliegue exterior.
En el flanco sur, continuó la inestabilidad del Sahel, donde resurgen conflictos y se expanden los grupos armados, incluyendo compañías paramilitares rusas, que agravan los riesgos para la seguridad europea. Aun así, la persistente amenaza yihadista siguió contenida y no hubo escalada terrorista en Europa. En Oriente Medio, EEUU mantuvo su apoyo a Israel en los ataques a Irán y actores asociados, pero lo hizo evitando una escalada regional y presionando para que se pusiera fin, o al menos pausa, al durísimo castigo sobre Gaza que tanto rechazo ha causado en España.
En Clima y energía el resultado observado fue también el escenario base. La COP30 en la brasileña Belém se saldó con algunos avances, que fueron insuficientes en financiación, deforestación o abandono de combustibles fósiles, para cumplir el objetivo de limitar el calentamiento global a 1,5°C. China reforzó su liderazgo en renovables, mientras Trump volvió a sacar a su país del Acuerdo de París, pero sin retirarlo por completo de la gobernanza internacional del clima. Además, la tensión comercial entre las dos potencias dominantes desestabiliza el mercado de materias primas críticas esenciales para la transición energética, lo que añade dificultad a los planes de descarbonización. La UE mantuvo el Pacto Verde, pero se ha enfrentado a dinámicas internas de oposición en el Parlamento Europeo y en ciertos Estados miembros –entre los que no se encuentra España– que piden ralentizar la ambición regulatoria.
En energía, a diferencia de lo ocurrido en años anteriores, no ha habido problemas de abastecimiento ni se han vivido oscilaciones significativas en los precios de la energía, aunque el elevado riesgo geopolítico asociado a la situación en Oriente Medio y Ucrania sigue presente y, además, se ha añadido la incertidumbre de la política estadounidense hacia Venezuela. La principal noticia energética del año en España fue el apagón del 28 de abril que afectó a toda la red ibérica causando graves dificultades en transporte y telecomunicaciones, y suscitando un debate sobre cómo garantizar la estabilidad de los sistemas eléctricos que tienen una alta proporción de energías renovables variables.
Economía y tecnología es de los pocos ejes donde haprevalecido una ligera desviación hacia el escenario optimista, al menos por lo que respecta a España, como demuestra que tanto el FMI como la Comisión Europa tuvieran que mejorar a lo largo del año sus previsiones. Las agencias de calificación también le subieron la nota crediticia. El sólido crecimiento del PIB situó el país a la cabeza de Europa, con fuerte demanda interna motivada por la llegada de inmigrantes y el dinamismo del turismo, pero también aumentó la inversión y se registró un buen desempeño del sector exterior. No obstante, no se ejecutaron por completo los fondos de recuperación y desde luego persisten vulnerabilidades estructurales vinculadas a la vivienda, la dependencia energética, la productividad y la innovación. España sigue sin consolidarse como potencia tecnológica media, aunque en 2025 se invirtió en algunas iniciativas digitales y hubo avances regulatorios y de gobernanza.
En el conjunto de la UE, el panorama fue más desigual. Entre los Estados miembros orientales hubo buen desempeño, pero Alemania continúa con dificultades industriales, Francia sufre una fragilidad política que ralentiza las reformas fiscales y laborales necesarias, e Italia, que sí goza de gobierno estable, sigue atrapada en un patrón de bajo crecimiento y deuda elevada. En la dimensión tecnológica, el retraso europeo respecto a EEUU y China se mantuvo inalterado. Asia se consolida como epicentro mundial del dinamismo, aunque la economía estadounidense también se ha comportado bien sin que por ahora se observen grandes impactos negativos de sus propias medidas arancelarias.
En el eje de Europa, el año se ha decantado entre el escenario base y el pesimista. Y lo ha hecho en lo relativo a los desarrollos en Bruselas, a la acción exterior común y a la política europea de España. La UE ha adolecido en 2025 de falta de liderazgo político, pese a que arrancaba legislatura para la Comisión y que a principio de año se formó un nuevo gobierno alemán. Las divergencias entre capitales han dificultado el impulso de una agenda común ambiciosa y el muy citado Informe Draghi apenas se ha traducido en reformas concretas de competitividad o gobernanza económica. Tampoco ha habido avances en ampliación y reforma institucional.
En el plano externo, la UE tuvo un año negativo, sobre todo frente a una Administración Trump que ha oscilado entre ningunearla –por ejemplo, en las conversaciones sobre Ucrania– o atacar abiertamente el proceso de integración, como hace la nueva ESN. El deterioro de la relación euroatlántica ha sido peor de lo que se preveía hace un año, incluyendo intentos de injerencia en las dinámicas internas de la UE que han puesto a prueba su cohesión y la capacidad de actuar como un verdadero actor global. Más allá del distanciamiento político, Washington impuso aranceles unilaterales del 15% que la UE prefirió aceptar antes que responder con una guerra comercial que pudiera perjudicar la defensa del continente. A España también le ha ido algo peor de lo esperado en ese contexto reactivo y dominado por la seguridad en el flanco oriental, reduciendo la influencia de Madrid que es hoy menor de lo que le correspondería. En el siempre importante dosier de Gibraltar se alcanzó un acuerdo político con Londres, pero no se pudo culminar la negociación del tratado ni el desmantelamiento de la verja.
En la Vecindad, el escenario base ya era negativo y 2025 lo ha confirmado con conflictos que se prolongan sin soluciones políticas sostenibles a la vista. En Ucrania, ni la situación sobre el terreno ni las negociaciones sobre la guerra han sido propicias para el país agredido, que sufre lentos avances de Rusia y menor ayuda estadounidense. Los europeos han intentado compensarlo buscando mecanismos alternativos de financiación para sostener el esfuerzo ucraniano. Frente a algunos estados miembros reticentes, España apoyó las distintas opciones sobre la mesa y a final de año la UE decidió emitir deuda pública dejando congelados, pero sin usar, los activos rusos custodiados en Bélgica. Por lo que hace a los Balcanes Occidentales, el año se cerró sin apenas avances en sus candidaturas de adhesión.
En Oriente Medio, Israel lanzó en junio un ataque sorpresa a Irán con respaldo de EEUU y la diplomacia española fue de las pocas europeas que condenó la acción. Pero el episodio que suscitó más reacción internacional y nacional fue la continuación hasta octubre de las duras operaciones militares israelíes en Gaza. El alto el fuego, patrocinado por Trump y apoyado formalmente por España, no ha evitado que sigan los ataques puntuales y una catástrofe humanitaria que la ayuda internacional no puede aliviar. El norte de África siguió siendo fuente de inestabilidad para Europa, pero el Magreb proporcionó noticias relativamente positivas para España: la interlocución con Argelia quedó en parte normalizada mientras que en Marruecos se confirmó la funcionalidad de la relación bilateral actual en las dimensiones económica, migratoria y de seguridad, aunque no tanto en la gestión de las cuestiones territoriales.
En América Latina el año estuvo también dominado por la segunda Administración Trump, que adoptó un enfoque de abierta injerencia en los procesos políticos internos, apoyando los candidatos de ideología más cercana. Hubo también una lógica de confrontación estadounidense con algunos gobiernos ideológicamente distantes, con aumento del despliegue militar en el Caribe, el planteamiento de la anexión del Canal de Panamá y, sobre todo, una intervención unilateral en Venezuela al inicio de 2026 que ha causado profundo impacto en la región. En ese entorno de panorama internacional tenso y alta polarización doméstica se reducen los espacios para la influencia de la diplomacia española. No obstante, se trabajó desde la Secretaría pro tempore de la Conferencia Iberoamericana para revitalizar el alicaído sistema iberoamericano ante la próxima cumbre a celebrar en Madrid. También hubo desarrollos positivos que no se podían dar por sentado hace un año –como la relativa mejora de las relaciones con Argentina y México–, combinados con otros que eran más propios del escenario pesimista. Entre estos destaca haber retrasado la aprobación del acuerdo comercial UE-Mercosur, aunque esa decepción no refleja tanto un fracaso de España sino los límites de la ambición europea, desaprovechando la demanda existente en la región que desea alternativas al creciente antagonismo entre las dos grandes potencias.
En el eje de China-EEUU, relación transatlántica y Asia se cumplió la previsión que apuntaba igualmente a Trump como principal factor disruptivo del año. El nuevo presidente adoptó una política más agresiva de contención hacia China, intensificando las restricciones tecnológicas y los controles comerciales. Pese a ese aumento de la tensión estratégica, que incluye más presencia militar en el Indo-Pacífico, la rivalidad ha perdido contenido ideológico y han operado la transaccionalidad y mecanismos de desescalada que evitan la ruptura entre las dos grandes potencias. Tampoco se ha producido desacoplamiento entre China y Europa, aunque siguieron las fricciones, especialmente en torno a la sobreproducción industrial china y las medidas proteccionistas de la UE. España, cuya economía ha tardado más en interrelacionarse con Asia y es consciente de que allí continúa estando el principal motor de crecimiento global, ha visibilizado en 2025 una posición ambigua de acercamiento relativo a Pekín, incluyendo una visita de Estado y la defensa en Bruselas de un de-risking selectivo.
En cuanto al vínculo transatlántico, el documento anticipó que el regreso de Trump auguraba distanciamiento comercial y de seguridad hacia Europa y problemas específicos para España. Como ya se ha dicho, eso fue lo que ocurrió, aunque el deterioro de la relación con la UE fue mayor del previsto. Así, a los aranceles o las dudas sobre el compromiso estadounidense hacia Ucrania y la defensa del continente, se añadieron episodios muy hostiles como el apoyo a fuerzas euroescépticas, el veto de entrada a un excomisario por haber impulsado determinada regulación o ambiciones territoriales explícitas sobre Groenlandia. También empeoró la relación bilateral Madrid-Washington por el bajo gasto en defensa o el perfil diplomático propio en América Latina y Palestina, pero el deterioro se materializó sólo parcialmente y más en el nivel retórico que en el sustantivo.
En materia de Democracia, derechos y género se confirmó el sombrío escenario base, aunque se evitaron derivas todavía más pesimistas. El retroceso democrático y en derechos humanos continuó mientras los escasos avances en igualdad coexistieron con reacciones antifeministas en muchas regiones. Ese clima y el auge de fuerzas iliberales en los países occidentales erosiona los consensos internacionales de modo que los foros multilaterales sobre derechos y libertades han dejado de promocionar su expansión, conformándose con el mal menor de resistir. La visión securitaria sobre inmigración avanzó en EEUU y, de forma más matizada, también en Europa. España, que se incorporó como miembrodel Consejo de Derechos Humanos, no se sumó a esa tendencia y mantuvo un discurso normativo coherente en las crisis humanitarias de Gaza y Ucrania, en materia de defensa de las mujeres y en el ámbito migratorio, con una sociedad menos propensa a los discursos xenófobos. Con todo, la capacidad española para influir en tendencias globales y en una UE escorada ideológicamente resulta limitada. Por otro lado, la creciente polarización interna y desarrollos negativos en corrupción y Estado de derecho afectaron tanto a la calidad del debate político como a la proyección exterior.
Finalizamos estas conclusiones con una mirada al eje transversal de Influencia e imagen exterior donde se volvió a cumplir el escenario base: no hubo salto cualitativo adelante de la diplomacia española en 2025, pero tampoco rupturas ni retrocesos significativos. Como se ha dicho, España empeoró su relación bilateral con EEUU y perdió centralidad en Bruselas. En el resto del mundo, por el contrario, se ha logrado aumentar presencia, interlocución y visibilidad en foros multilaterales. Se aprobó una nueva Estrategia de Acción Exterior europeísta, pero que también presume de identidad propia y así ha sido a lo largo del año en asuntos muy relevantes y controvertidos –rearme, Israel, China– donde se ha actuado conforme a prioridades fijadas por el gobierno. No se alcanzaron, sin embargo, otros hitos en los que se invirtió capital político como el funcionamiento efectivo de las aduanas en Ceuta y Melilla o el uso en Bruselas de las lenguas cooficiales. Por fin, la imagen internacional permaneció alta en el nivel de la opinión pública, con alguna penalización reputacional entre las élites de los aliados europeos por la resistencia a gastar más en defensa y, a cambio, mejoras de prestigio en el sur global.
En resumen, la edición anterior de este documento acertó en el grueso de sus pronósticos. Hubo, por supuesto, desarrollos inesperados, pero las predicciones base sirvieron casi siempre como guía sustancial de lo que finalmente se produjo. En cuanto a los escenarios alternativos de signo optimista y pesimista, que también se incluyeron aquí el año pasado bajo la condición de que resultasen verosímiles, lo cierto es que los primeros se materializaron en dosis muy escasas mientras sí que hubo unas cuantas desviaciones en sentido negativo. Ni siquiera mirando a las grandes tendencias socioeconómicas de tipo estructural, 2025 trajo desarrollos positivos que compensasen la adversidad en el ámbito político y coyuntural. Aunque hubo progresos en países concretos –en América Latina y la India– y siguió el ritmo de avances globales en tecnología, educación, acceso a la electricidad, uso de renovables, saneamiento del agua, y cobertura sanitaria, es triste constatar que a nivel mundial se estancó la reducción de la pobreza extrema, empeoró la mortalidad infantil y aumentó la desigualdad, con una creciente brecha digital. Fue también un año récord de emisiones de CO2 y de retrocesos en la situación de las mujeres.
Nos habría gustado analizar unas perspectivas mundiales mejores y unos desafíos menos arduos para la UE y nuestro país, pero la realidad no lo permitió. Esperamos volver dentro de un año y que, si no acertamos tanto, sea porque ha habido buenas noticias que no fuimos capaces de prever.
Charles Powell – director del Real Instituto Elcano
[1] Documento coordinado por Ignacio Molina y Pablo del Amo con la colaboración de Jessica Almqvist, Judith Arnal, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Rut Bermejo, Andrea Briones, Marta Driessen, Gonzalo Escribano, Cristina de Esperanza Picardo, Mario Esteban, Lucía Fernández, Carlota García Encina, Raquel García Llorente, Carola García-Calvo, Darío García de Viedma, Fernando Gijón, Carmen González Enríquez, Manuel Gracia, Javier Ivars, Lara Lázaro, Elena López Gunn, Carlos Malamud, José Pablo Martínez, Mira Milosevich-Juaristi, Rogelio Núñez, Paula Oliver, Iliana Olivié, Miguel Otero Iglesias, María Santillán O’Shea, Luis Simón, María Solanas, Federico Steinberg, Ernesto Talvi, Sofía Tirado, Ignacio Urbasos y Álvaro Vicente, con presentación a cargo de José Juan Ruiz y conclusiones de Charles Powell.
[2] José Juan Ruiz (2025), “Hegemonías quebradas y vasallajes emergentes: ¿hacia dónde va el mundo?”, ARI, Real Instituto Elcano, 22/IX/2025.
