El (largo) camino hacia la Unión Europea
El pasado 15 de junio, los Estados miembros acordaron la apertura de las negociaciones del primer grupo de capítulos para la adhesión de Ucrania y Moldavia a la Unión Europea (UE). Un año y medio después de que el Consejo Europeo proporcionara el visto bueno al inicio de las conversaciones de adhesión para ambos países, se da así un paso importante en el camino hacia la integración de los candidatos.[1]
Se trata, por lo tanto, de un hito destacado en el relanzamiento que ha vivido la política de ampliación de la UE desde la invasión rusa de Ucrania en 2022. Después de décadas de estancamiento, la ampliación del proyecto europeo se ha vuelto a poner en el centro de las prioridades europeas con un marcado componente geopolítico. De hecho, la Agenda Estratégica 2024-2029, que establece la hoja de ruta para la legislatura europea, define la ampliación como una “inversión geoestratégica en paz, seguridad, estabilidad y prosperidad”, mientras que la carta de misión de la comisaria de Ampliación, Marta Kos, afirma que se trata de un “imperativo geoestratégico, económico y moral”.
En este contexto, se han presentado diferentes propuestas para reformar la política de ampliación, abogando por un proceso más flexible y que responda mejor a dicho enfoque geopolítico: Alemania ha sugerido la creación del estatus de “miembro asociado” para acelerar el ingreso de Ucrania; y Francia y Alemania han puesto sobre la mesa la posibilidad de una ampliación gradual para los Balcanes Occidentales.
Sin embargo, en la UE sigue habiendo recelos sobre los riesgos que entraña la incorporación de nuevos miembros. Francia, Alemania, los Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo han propuesto que los nuevos miembros no puedan votar en temas relativos al presupuesto, seguridad y política exterior, y plantean una cláusula de salvaguardia que permita a la UE tomar medidas en caso de que muestren retrocesos democráticos y en el Estado de derecho. Por su parte, la Comisión Europea planteó una ampliación a la inversa, que se asemejaría a un acceso gradual a los beneficios y derechos de un Estado miembro, permitiendo una adhesión parcial temprana y condicionando la pertenencia completa al compromiso de reforma por parte del nuevo miembro.
En cualquier caso, el camino de Ucrania y Moldavia hacia la integración continúa siendo largo. A pesar de las propuestas y declaraciones políticas en favor de un proceso de ampliación más ágil, para avanzar en las negociaciones sigue siendo indispensable que los Estados candidatos asuman y apliquen el acervo de la UE. Esto puede resultar especialmente complejo en países candidatos con instituciones democráticas débiles y situaciones políticas internas de incertidumbre e inestabilidad. Cabe recordar que Ucrania es actualmente un país en guerra, en el que las fronteras postconflicto están todavía por definir. Así, la carta de misión de la comisaria de Ampliación insiste en que la adhesión es un proceso basado en méritos. Cabe recordar que el grupo de capítulos abiertos para Ucrania y Moldavia es el relativo al Estado de derecho, derechos fundamentales y democracia. Este grupo de capítulos es el primero en abrirse y el último en cerrarse, por lo que condiciona todo el proceso negociador. La propia Marta Kos ha anunciado que la UE está trabajando en salvaguardias para asegurar que no haya retrocesos en el Estado de derecho en los nuevos Estados miembros, ni usen su poder de veto para obstaculizar la toma de decisiones.
A esto hay que añadir el componente político. La derrota de Viktor Orbán en las elecciones húngaras ha supuesto el fin del veto de Hungría al progreso en las negociaciones de adhesión de Ucrania. El presidente ucraniano Volodímir Zelenski ha manifestado su deseo de que Ucrania forme parte de la UE en 2027; sin embargo, el nuevo primer ministro húngaro, Péter Magyar, ha avisado de que el proceso de ampliación a Ucrania puede durar más de una década. Además, en muchos casos, los bloqueos de Viktor Orbán han servido para que otros líderes europeos escondieran sus propios vetos. En un contexto de aumento de movimientos nacionalistas y euroescépticos, los Estados miembros pueden optar por aplazar las decisiones en un tema como la ampliación: al fin y al cabo entran en juego elementos históricos, políticos y de carácter económico que pueden ser especialmente sensibles en el debate nacional, ya sea en los referéndums que deban celebrarse para aprobar la incorporación de nuevos miembros o en próximas citas electorales nacionales.[2]
Por último, el debate sobre la ampliación suele ir de la mano del de la reforma interna de la UE, que permitiría una correcta incorporación de nuevos Estados miembros. De momento, esta cuestión se ha dejado de lado ante la falta de apetito y acuerdo entre las capitales. No obstante, si la UE ya tiene dificultades para tomar decisiones de manera rápida, una UE ampliada aumentará la dispersión interna. Junto a esto, las negociaciones para el próximo Marco Financiero Plurianual 2028-2034 muestran la falta de consenso para dotar a la UE de un presupuesto ambicioso; sin embargo, los recursos actuales podrían resultar insuficientes ya que, ante la falta de más fondos comunes, los nuevos miembros absorberían los existentes en detrimento de los actuales beneficiarios.
Impacto geopolítico en la Europa postsoviética
Las disputas sobre el orden regional en la Europa postsoviética y Eurasia están en el centro de la ruptura de las relaciones entre Rusia y Occidente y han creado grandes desafíos económicos y de seguridad para los Estados atrapados en el medio: en primer lugar, Ucrania, pero también Bielorrusia, Moldavia, Georgia, Armenia y Azerbaiyán. Los intentos de crear un orden regional, es decir, el conjunto de reglas, normas e instituciones que gobiernan la región, han fracasado, como prueba la invasión rusa de Ucrania. Desde la llegada al poder de Vladímir Putin en 2000, el objetivo estratégico de la Westpolitik rusa (la política de su frontera occidental) era bloquear la integración euroatlántica de los Estados situados entre Rusia y la UE.
Para Rusia, la ampliación de la UE hacia Ucrania y Moldavia significa una pérdida de control sobre el espacio postsoviético occidental porque representa una amenaza directa a uno de los principios centrales de su política exterior: la preservación de una zona de influencia privilegiada en las exrepúblicas soviéticas. Desde esta perspectiva, Ucrania y Moldavia no son simplemente dos Estados vecinos que eligen libremente su orientación estratégica, sino piezas centrales del espacio intermedio entre Rusia y Occidente. Por eso, la entrada de Ucrania y Moldavia en la senda de adhesión europea tiene un significado que va más allá de la ampliación normativa o económica de la UE. Supone la refutación práctica de la idea rusa de que existe una frontera geopolítica legítima entre una Europa liberal, integrada en las instituciones occidentales, y una Europa eurasiática sometida a la influencia de Moscú. La adhesión eventual de estos países implicaría que la UE deja de ser únicamente un actor regulador y comercial para convertirse, también, en un actor de orden territorial y seguridad en el vecindario oriental.
Si se produce la integración de Ucrania y Moldavia en la UE, será una clara señal del fracaso de la estrategia de Moscú de usar la guerra, los conflictos congelados, las minorías rusófonas, la presión energética, la desinformación y el apoyo a fuerzas políticas prorrusas para impedir que estos dos Estados consoliden una soberanía efectiva fuera del perímetro de influencia ruso. Sin embargo, la coerción rusa ha producido el efecto contrario al buscado. En lugar de frenar la orientación europea de Ucrania y Moldavia, la ha acelerado. La invasión rusa de 2022 transformó la ampliación de la UE en una respuesta estratégica a la guerra y convirtió la integración europea en una forma de anclaje político, económico y de seguridad. Rusia ha logrado devastar Ucrania y desestabilizar la región, pero también ha reforzado la identidad nacional ucraniana, ha acercado Moldavia a Bruselas y ha obligado a la UE a asumir que la ampliación ya no puede separarse de la seguridad europea.
Aun así, la ampliación geopolítica encuentra obstáculos importantes. En el caso moldavo, Transnistria sigue funcionando como un mecanismo de presión estructural. En el caso ucraniano, la guerra, por ahora, bloquea su integración euroatlántica y debilita su capacidad de actuar como Estado plenamente independiente.
[1] Coincidiendo en el tiempo, Montenegro cerró otros dos capítulos en su negociación, mientras se ha empezado a redactar su Tratado de Adhesión, situándolo más cerca de formar parte de la UE.
[2] En 2027 habrá procesos electorales en Francia, Italia, España y Polonia, entre otros.
