Introducción: ¿qué es una Estrategia de Seguridad Nacional para Estados Unidos?
Carlota García Encina
Las Estrategias de Seguridad Nacional (ESN) de Estados Unidos (EEUU) constituyen un instrumento central de articulación del pensamiento estratégico estadounidense. Su publicación responde, en primer lugar, a un mandato legal (Ley Goldwater-Nichols de 1986 que modifica la Ley de Seguridad Nacional de 1947) que obliga al presidente a informar periódicamente al Congreso sobre los intereses nacionales, las amenazas prioritarias y los medios para afrontarlas. Sin embargo, su función suele trascender este requisito formal: las ESN deben operar como el documento marco que pretende ordenar el conjunto de la acción exterior, la planificación militar, la diplomacia, la política económica internacional y, de manera creciente, ámbitos como la tecnología, la energía o la resiliencia de las cadenas de suministro. En este sentido, deben cumplir una doble función: interna, al coordinar una burocracia de seguridad nacional altamente fragmentada, y externa, al proyectar hacia aliados, rivales y socios la visión estratégica de Washington sobre el orden internacional. Además, deben llegar a concretar un vocabulario común para todos aquellos que deben ejecutarla a través de subestrategias –es una pieza básica para la elaboración de otros documentos como la estrategia de defensa nacional, la estrategia de defensa antimisiles, la revisión de la postura nuclear, etcétera– y planes de acción que a su vez se ligan a unos presupuestos y a unos recursos disponibles. Es decir, que todo lo que viene después de la estrategia es lo que realmente le da coherencia a ésta.
En la práctica, sin embargo, suele existir una brecha recurrente entre las estrategias formuladas y la política efectivamente llevada a cabo. Las ESN tratan de presentar una arquitectura de fines, medios y prioridades, pero la toma de decisiones real está sometida a dinámicas de crisis, condicionantes domésticos, restricciones presupuestarias y cambios imprevistos en el entorno internacional. En este sentido, las estrategias tienden a ser más aspiracionales que operativas, y su publicación no garantiza ni coherencia en la acción ni cumplimiento pleno de los objetivos anunciados. Incluso acaban funcionando menos como un “plan maestro” vinculante y más como ventanas a la narrativa estratégica de cada Administración: revelan cómo el presidente quiere que se entienda el papel de EEUU en el mundo, aunque la política real sea mucho más contingente y contradictoria.
Evolución
Históricamente, la evolución de las ESN ha reflejado con bastante fidelidad las grandes transformaciones del sistema internacional. Durante la Guerra Fría, las primeras estrategias se estructuraban casi exclusivamente en torno a la competición existencial con la Unión Soviética. La disuasión nuclear, el equilibrio estratégico, la contención del comunismo y el sostenimiento de las alianzas militares formaban el núcleo duro del concepto de seguridad nacional. El uso del poder militar, enmarcado en una lógica bipolar, dominaba ampliamente sobre otras dimensiones.
Con el colapso del bloque soviético, las estrategias de los años 90 introdujeron una redefinición sustantiva del concepto de seguridad. Bajo la presidencia de Bill Clinton, la ESN incorporó de manera explícita la expansión del libre comercio, la integración económica global y la promoción de la democracia como pilares de estabilidad internacional. La seguridad dejaba de entenderse únicamente como protección frente a un enemigo militar y pasaba a concebirse también como resultado de la interdependencia económica, la expansión institucional y la difusión de valores liberales. Paralelamente, ganaban visibilidad amenazas transnacionales como el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva o los Estados fallidos, que desbordaban los marcos tradicionales de la guerra interestatal.
Los atentados del 11 de septiembre de 2001 marcaron una nueva inflexión. Las ESN de la Administración Bush introdujeron el principio de la acción preventiva como eje central del pensamiento estratégico. La lucha contra el terrorismo se convirtió en la prioridad absoluta, acompañada de una reinterpretación expansiva del uso de la fuerza y de un acusado sesgo unilateralista. La seguridad nacional se reconfiguraba en torno a amenazas asimétricas y difusas, lo que legitimaba tanto las intervenciones militares en Afganistán e Irak como una profunda transformación del aparato de seguridad interior estadounidense.
Durante la presidencia de Barack Obama, sin romper completamente con el paradigma antiterrorista, se observó un reequilibrio hacia una concepción más amplia y multilateral de la seguridad, con mayor énfasis en las alianzas, la diplomacia y la cooperación internacional. Sus ESN admitieron que EEUU no podía asumir en solitario “las cargas de un joven siglo” y por ello se insistió en buscar respaldo más allá de los aliados tradicionales, mientras que el crecimiento económico y la puesta en orden de la situación fiscal debían ser consideradas prioridades de seguridad nacional.
Es en este periodo cuando comienza a adquirir importancia la competencia estratégica con China, anticipando el desplazamiento del foco principal de la política exterior estadounidense hacia la región indo-pacífica. Esta tendencia se consolidaría posteriormente con la primera Administración Trump y la de Joe Biden, aunque bajo marcos normativos y discursivos muy distintos: mientras Donald Trump adoptó un enfoque abiertamente nacionalista, transaccional y de enfrentamiento, Biden recuperó la retórica del orden internacional liberal, pero ya dentro de una lógica explícita de rivalidad entre grandes potencias. Biden, además, planteó en su ESN de 2022 un renovado papel de EEUU en el mundo y un cambio en la forma en que el país debía abordar sus intereses nacionales. A diferencia del cambio que se produjo tras el 11-S, no se trataba de una variación reactiva o impulsada por los acontecimientos en una sola región del mundo. Trataba de ser verdaderamente estratégica, basada en el reconocimiento de los cambios globales y en la anticipación de las consecuencias de las grandes tendencias que están cambiando el mundo.
En general, a lo largo de este primer cuarto de siglo, las distintas estrategias han visto la multiplicación el número de países, regiones y ámbitos funcionales cubiertos, lo que ha reflejado tanto la creciente interdependencia global como la tendencia a “securitizar” un número cada vez mayor de cuestiones –desde el cambio climático hasta la ciberseguridad, la inteligencia artificial (IA) y la resiliencia industrial–. La seguridad nacional ha dejado así de ser un campo estrictamente militar para convertirse en un concepto transversal, que atraviesa la política económica, tecnológica y social de cada momento.
La Estrategia de Seguridad Nacional de 2025 frente a la de 2017
Carlota García Encina
La ESN de 2017 –la primera de Donald Trump– sorprendió. Fue una de las más largas de la historia y se publicó antes de que la Administración cumpliera su primer año, algo poco habitual dada la complejidad del proceso interagencial. Esa rapidez alimentó dudas sobre hasta qué punto reflejaba realmente una coordinación sólida entre agencias, aunque en la letra se percibía la influencia –y cierta coherencia– de H. R. McMaster y de la cultura estratégica tradicional de Washington.
La presentación tampoco fue normal: la hizo el propio presidente, que convirtió el lanzamiento en un mitin de campaña. Desplegó una lista de supuestos logros y ataques a Obama, mientras el documento escrito iba por otro lado. La brecha entre el discurso y la estrategia mostraba la dificultad de traducir el instinto de “America First” en doctrina de política exterior. Fue especialmente reveladora la suavidad con la que Trump habló de China y Rusia, agradeciendo incluso gestos de Putin, frente al texto oficial, mucho más duro, que los presentaba como principales competidores geopolíticos.
En el fondo, la ESN de 2017 fue una amalgama de tradición estratégica estadounidense, republicanismo convencional y elementos netamente trumpistas. Mantenía el liderazgo global de EEUU, la prevención del desorden internacional y la atención a Irán, Corea del Norte y las amenazas transnacionales, al tiempo que consolidaba la competencia entre grandes potencias con China y Rusia como eje del marco estratégico. Defensa antimisiles, armas nucleares, reforma fiscal y desregulación encajaban en el mainstream republicano; la obsesión por las fronteras, la inmigración, el proteccionismo comercial, la ausencia del cambio climático y el tono “America First” llevaban ya la firma de Trump.
Esa estrella polar –la competencia con China y Rusia, sobre la que se había construido un consenso bipartidista– prácticamente desaparece de la segunda estrategia de Donald Trump que esta vez sí hace suya. Es más polémica que política: la dimensión geopolítica cede terreno frente a una lectura económica e ideológica del mundo que refleja con bastante transparencia las prioridades internas del presidente. De ahí la obsesión con la “confianza civilizatoria” europea –inspirada directamente en el discurso de J. D. Vance en Múnich y en la idea de “aliados civilizacionales” en Europa Occidental– y la concentración abrumadora en el hemisferio occidental, el comercio, la inmigración y otras cuestiones “cercanas a casa”.
El hemisferio occidental se eleva a máxima prioridad de EEUU, haciendo énfasis en asegurar el dominio estadounidense a través de un “corolario Trump” a la Doctrina Monroe. La Doctrina Monroe, proclamada en 1823, estableció que el hemisferio occidental quedaba cerrado a nuevas intervenciones europeas, que serían consideradas una amenaza para la seguridad de EEUU. A cambio, Washington se comprometía a no intervenir en los asuntos europeos. En su origen, fue una doctrina defensiva destinada a proteger tanto las nuevas repúblicas americanas como la autonomía estratégica estadounidense. Esta doctrina fue ampliada en 1904 con el Corolario Roosevelt, que legitimó la intervención de EEUU en América Latina cuando considerara que un país era inestable o incapaz de cumplir sus obligaciones internacionales. De este modo, pasó de ser un principio defensivo a un instrumento de intervencionismo estadounidense en el hemisferio. A lo largo del tiempo, la Doctrina Monroe ha sido reinterpretada según el contexto: sirvió para justificar la expansión de la influencia de EEUU, la contención del comunismo durante la Guerra Fría y, de forma más implícita, la idea de América Latina como esfera de influencia prioritaria tras la Guerra Fría. Donald Trump la retoma explícitamente al vincularla a la competencia entre grandes potencias y al rechazo de la presencia de actores como China o Rusia en América Latina, aunque no los menciona directamente. En este sentido, más que una doctrina normativa, la Doctrina Monroe reaparece como una afirmación directa de primacía estratégica estadounidense, que le sirve para justificar una política más coercitiva (presión diplomática, sanciones, despliegue militar) frente a países como Venezuela.
Otro rasgo llamativo con respecto a otras estrategias es la centralidad del propio presidente. Trump aparece como figura casi providencial que inaugura “una nueva edad de oro”, “presidente de la paz” que, gracias a su talento negociador, garantiza una “paz sin precedentes”. La estrategia fusiona sin pudor un documento de seguridad nacional con propaganda de campaña. Y eso puede tener consecuencias: desdibuja la frontera entre estrategia institucional y mensaje electoral, complica la evaluación de la fiabilidad de EEUU por parte de los aliados y aumenta la incertidumbre sobre la continuidad más allá de una persona.
Al mismo tiempo, algunos elementos de la ESN de 2025 remiten a cambios estructurales que probablemente sobrevivirán a Trump: la presión para trasladar –que no repartir– cargas a los aliados, el escepticismo hacia las instituciones globales, una definición más estrecha de los intereses nacionales y la centralidad de los intereses económicos. Es verosímil que una futura ESN, incluso demócrata, mantenga parte de este giro, aunque con un tono menos confrontativo con Europa y un lenguaje más tranquilizador hacia las alianzas.
El valor de estas estrategias no reside tanto en ofrecer una arquitectura coherente como en mostrar cómo quiere una Administración presentarse ante la opinión pública. En ese sentido, la ESN de 2025 es brutalmente honrada: refleja sin maquillaje las prioridades trumpistas y exhibe su catálogo de contradicciones internas. Ensalza a Trump como “presidente de la paz” mientras ordena operaciones militares discutibles en el Caribe y coquetea con un cambio de régimen en Venezuela; advierte contra las “guerras de construcción de naciones” mientras legitima una postura militar ofensiva en el hemisferio occidental; exalta la soberanía mientras parece dispuesto a recompensar a Rusia pese a su violación de ésta en Ucrania. Proclama derechos naturales “otorgados por Dios” frente a un trato cruel a inmigrantes y refugiados; promete preservar la ventaja estadounidense en ciencia y tecnología mientras recorta la investigación.
En realidad, nada de esto es nuevo: todos los principios que recoge la ESN ya habían sido formulados por el presidente y su círculo más íntimo. La novedad está en la claridad con la que el documento fija una visión de la seguridad más personalizada, más ensimismada y limitada. La forma de publicación –sin ceremonias, de noche, sin discurso del presidente ni del asesor de seguridad nacional– sugiere, además, que la Casa Blanca la entiende más como un trámite que como una guía de acción. Sus destinatarios, dentro y fuera de EEUU, harían bien en leerla así: menos como una estrategia y más como la explicación condensada de una convicción de fondo. Que, al final, “America First” no es sino la idea de que EEUU ha hecho demasiado, durante demasiado tiempo, en demasiados lugares y que EEUU puede –o cree que puede– conseguir más haciendo menos.
Nuevas prioridades funcionales y geográficas
Luis Simón
La ESN de 2025 presenta una crítica profunda al paradigma tradicional del liberalismo internacional, al papel de las instituciones multilaterales, al carácter sacrosanto de las alianzas y a la globalización económica. Según la ESN, estos marcos –durante décadas percibidos como instrumentos al servicio del interés nacional– se han desacoplado de las necesidades estratégicas actuales. China habría explotado el orden liberal internacional y la globalización para erosionar la posición estratégica de EEUU, mientras que las alianzas incondicionales han generado dinámicas de dependencia poco saludables que ya no benefician a Washington.
De ahí que la ESN adopte un enfoque escéptico hacia las instituciones internacionales, abogue por un uso selectivo de la globalización y por un reequilibrio de las alianzas, insistiendo en la importancia de tener aliados capaces que no requieran una atención constante.
En el plano geográfico, la estrategia ordena sus prioridades colocando en primer lugar el hemisferio occidental, seguido por las tres regiones estratégicas tradicionales: Indo-Pacífico, Europa y Oriente Medio.
La decisión de priorizar el hemisferio occidental tiene un componente ideológico y retórico evidente, que emana de la plataforma de “America First”. Destaca la importancia de la frontera sur y de neutralizar o degradar a los llamados “cárteles terroristas”, cuyo potencial de amenazar directamente a EEUU se presenta como una novedad relevante. Está por ver si esta prioridad (retórica) se verá reflejada en la asignación de recursos, algo que la futura Estrategia de Defensa Nacional podría clarificar.
La priorización hemisférica incorpora además un elemento de competencia entre grandes potencias. El sistema Golden Dome, concebido como un escudo para el territorio continental frente a amenazas aéreas y balísticas, tiene como principal propósito neutralizar los disuasores nucleares chino y ruso, y asegurar así la ventaja estratégico-militar estadounidense. Al mismo tiempo, la preocupación por la injerencia externa en el hemisferio se dirige fundamentalmente hacia China y su penetración en infraestructuras y nodos críticos, como el canal de Panamá.
Entre las regiones globales, el Indo-Pacífico se consolida inequívocamente como la principal. La ESN lo define como “el teatro decisivo de la competición económica y geopolítica del siglo XXI” y afirma que EEUU debe prevalecer allí apoyándose en fuerzas capaces de negar la agresión en cualquier punto de la primera cadena de islas. Taiwán es descrito como un “punto de estrangulamiento geográfico vital” cuyo control influye en el equilibrio del noreste y sureste asiático, lo que convierte su seguridad en un requisito esencial para la estabilidad regional.
Europa y Oriente Medio se mantienen como prioridades de segundo orden. La ESN afirma que EEUU “necesita una Europa fuerte para prevenir que un adversario domine el continente”, pero exige que los europeos asuman la responsabilidad primaria de su propia defensa antes de 2027. Persisten interrogantes sobre lo que esto implicaría para el despliegue de fuerza estadounidense en el continente.
Más allá de la adopción de una postura hostil hacia la Unión Europea (UE), la mayor fuente de ambigüedad e incertidumbre en lo que respecta a Europa está relacionada con Ucrania y Rusia. Aunque la ESN critica la falta de liderazgo europeo en la búsqueda de la paz y alude a la importancia de “estabilizar la relación entre Europa y Rusia”, también sostiene que Ucrania debe sobrevivir como una “entidad geopolítica funcional”. Si tomamos esa afirmación al pie de la letra, deberíamos esperar apoyo a las Fuerzas Armadas ucranianas, así como a garantías de seguridad creíbles. La coherencia con esa premisa será seguramente el principal test para la cohesión transatlántica y la seguridad europea.
América Latina
Carlos Malamud
Tras largos años de desinterés por América Latina, EEUU vuelve a poner el foco en el hemisferio occidental, incluso por encima de otras regiones. En principio es algo altamente positivo, aunque las formas no sean las mejores ni las más adecuadas en el actual contexto regional. De hecho, la sección de la ESN “¿Qué queremos en y del mundo?” comienza, desde la perspectiva de la seguridad nacional, con una invocación a que el hemisferio occidental sea “lo suficientemente estable y bien gobernado” para controlar las migraciones ilegales y el narcotráfico, y para protegerlo “de incursiones extranjeras hostiles o del control de activos clave”, respaldando “las cadenas de suministro esenciales” y garantizando el “acceso… a ubicaciones estratégicas”. Todo esto justifica el redespliegue de buena parte del aparato militar.
Los ejes hemisféricos de la ESN son “enlist and expand” (“alistar e incrementar”), la vía más directa de alcanzar los objetivos planteados. Se quiere encuadrar a los amigos tras sus metas, incrementando su número y favoreciendo a los gobiernos, partidos políticos y movimientos afines para que, por convicción o bajo presión, elijan EEUU como el primer socio, descartando otras colaboraciones.
La estrategia busca sumar a los “campeones regionales”, aunque sin definirlos. ¿Son Brasil, México y Canadá? ¿O Argentina y El Salvador, identificados con el MAGA? Aquí surgen los problemas de una estrategia pensada más en el control tradicional de América Central y el Caribe que de México y América del Sur. ¿Bastará con apoyar a la extrema derecha para que la región se encuadre detrás de EEUU?
Así, se aplicará el “corolario Trump” de la Doctrina Monroe en su versión más paternalista e injerencista, con el gran objetivo regional de frenar la presencia china y de cualquier “competidor extra hemisférico” (Rusia, Irán). A todos se les niega la posibilidad de poseer o controlar activos estratégicos, reservados para EEUU. A la vista del trato dado a la UE, la duda es si ésta es equiparada a China en tanto amenaza extrarregional. Por ejemplo, ¿cómo se considerarán las empresas europeas y los tratados de libre comercio firmados por la UE, comenzando por el del Mercado Común del Sur (Mercosur)?
Pese a mencionarse que China es un destacado socio comercial de la mayoría de los países hemisféricos, no queda clara la capacidad del mercado estadounidense para reemplazar las importaciones de materias primas a corto y medio plazo. Otro hecho vinculado al papel de la UE como tercer socio comercial y primer inversor regional abunda en la capacidad y la velocidad de EEUU y sus empresas para reemplazar mercados e inversiones ajenas. Eso no se hace de un día para otro y puede provocar serias resistencias en actores políticos y económicos. Lo ocurrido con Jair Bolsonaro y Javier Milei al intentar cortar las relaciones financieras o comerciales con China revela las dificultades existentes y, en contra de la Estrategia, podría reforzar a China.
Antes de presentarse, la ESN comenzó a aplicarse en la región, como prueba el respaldo a los gobiernos de centro izquierda de Bolivia y Guatemala, el apoyo financiero a Argentina, la apuesta política en Honduras y el despliegue militar en Venezuela. La Administración Trump parece dispuesta a utilizar todos los medios a su alcance, tanto de hard como de soft power, para lograr sus objetivos hemisféricos. La duda es cuánta resistencia encontrará una propuesta que tiende a reemplazar el diálogo por la imposición, prácticamente centrada en las relaciones bilaterales y que se queda corta al impulsar la democracia y el Estado de derecho.
China y el Indo-Pacífico
Mario Esteban
La visión hacia China y el Indo-Pacífico presenta modificaciones sustantivas respecto a las estrategias de la primera Administración Trump y la de Biden, aunque sea menos rupturista que hacia otras regiones. La competencia con China y el Indo-Pacífico pasan a ser segunda prioridad regional, por detrás del continente americano, lo que rebaja la presión directa sobre Pekín a la vez que dificulta su proyección en el hemisferio occidental.
Utilizando la terminología de la UE, podemos decir que China deja de ser presentada como rival sistémico que pugna por un orden alternativo y se redefine fundamentalmente como gran competidor económico y tecnológico en una región, el Indo-Pacífico, que es clave para la prosperidad y el liderazgo estadounidenses. La premisa central es que la mejor base para disuadir a China de amenazar el liderazgo estadounidense es la superioridad económica, tecnológica y militar, por encima de la confrontación ideológica. Además, el énfasis en la no injerencia y el respeto a la soberanía sobre la agenda liberal-intervencionista busca estabilidad internacional para favorecer el crecimiento económico.
El papel de los aliados se reinterpreta desde esta lógica competitiva. Más que como comunidad de democracias, se les concibe como multiplicadores de poder para contener y gestionar a China, alineando sus decisiones de seguridad y sus políticas económicas con las prioridades estadounidenses. Por ejemplo, para presionar a las autoridades chinas para que abandonen prácticas económicas desleales y un modelo de desarrollo desequilibrado que genera un déficit comercial internacional insostenible. En cuanto a países concretos, se subraya el refuerzo de la relación con la India –incluida la cooperación en defensa y el Quad– y se reclama a Japón y Corea del Sur un mayor gasto militar y nuevas capacidades, en línea con el reparto de cargas y la protección de la primera cadena de islas. En cualquier caso, el tratamiento de los aliados asiáticos es claramente más amable que el de los europeos y, al hablar de terceros países en los que se compite con China, más que exigir alineamientos rígidos se ofrecen paquetes de incentivos como cooperación tecnológica, material militar y acceso a mercados de capital.
En cuanto a los focos de inestabilidad, el documento se concentra casi exclusivamente en Taiwán y en la libertad de navegación en el mar de la China Meridional, obviando cuestiones como el programa nuclear norcoreano y el alineamiento entre Rusia, China y Corea del Norte. Taiwán se sitúa en el núcleo de la estrategia por su dominio de los semiconductores y por su valor geoestratégico. De ahí la prioridad de preservar un balance militar favorable y capacidades aliadas para negar cualquier intento de toma de la isla, manteniendo la política de no aceptar cambios unilaterales del statu quo en el Estrecho.
En resumen, la estrategia configura una competencia estructural pero contenida con China, con menos carga ideológica y un liderazgo estadounidense más modesto, anclado en el interés nacional y en relaciones transaccionales. Washington combina coerción económica y disuasión militar con menor presión normativa, dejando espacio para una relación más negociada con Pekín siempre que la supremacía estadounidense no esté amenazada.
Europa
Ignacio Molina
Con la experiencia acumulada tras el primer mandato de Trump y casi un año del segundo, parecía difícil que la ESN pudiera provocar sobresaltos en los gobiernos europeos. Y, sin embargo, la sacudida ha sido similar a la ya experimentada el pasado invierno (cuando oyeron al vicepresidente Vance atacarles en Múnich o vieron el trato a Zelenski en el Despacho Oval), en primavera (que incluyó el Liberation Day o el ultimátum del 5% en defensa) y este verano (con el recibimiento a Putin en Alaska o la Casa Blanca empezando a sostener que Ucrania cediera territorio). Como el presidente republicano es un hombre disruptivo for all seasons no ha querido que acabe el otoño en calma y eso que la estación ya venía con el susto de los 28 puntos del llamado plan de paz anunciado en noviembre. Con tanta alarma acumulada, más bien sorprende la sorpresa en la UE y sus Estados miembros.
Es comprensible que se aferren a la idea de enfrentarse a una Administración transaccional y flexible antes que férreamente ideológica. De ahí el relativo doble alivio que supuso firmar en La Haya el compromiso del 3,5% de gasto (a cambio de mantener vivo el Artículo 5) y en Escocia el del 15% de arancel (evitando un proteccionismo unilateral mayor o un nuevo cuestionamiento del paraguas de seguridad). Negociar y llegar a acuerdos, aun en condiciones tan desequilibradas, demostraría que Washington sigue siendo racional. Y sí, claro que lo es. Pese a la caricatura, Trump no actúa como un loco desorientado. Ahí aciertan Bruselas y las capitales. Su error es creer que en esa racionalidad prima un realismo sin principios y que los desafíos recibidos durante 2025 en el plano comercial y militar, por agresivos que resulten, se orientan en el fondo a mejorar la posición estadounidense en la rivalidad con China.
De hecho, hay otros capítulos de la nueva Estrategia que apuntan en ese sentido pragmático. EEUU admite debilidades de seguridad y prosperidad tras haber llegado a la conclusión de que ya no le conviene el comercio abierto, la interdependencia y el multilateralismo ni tampoco defender por el mundo las virtudes de la democracia liberal. Por eso se repliega sobre su propio hemisferio (“las Américas”) y se pertrecha para una dura competición en el Indo-Pacífico. Si en el paradigma posterior a 1945 Europa era la región prioritaria, ahora pasaría a tercer plano. Una conclusión nada grata, pero que podría llegar a ser entendida.
Pero el auténtico problema de la ESN para el viejo continente no está en el creciente desinterés de su gran aliado ni en que éste se guíe ahora por crudos intereses geopolíticos ajenos a los valores compartidos. Al contrario, el capítulo dedicado a Europa muestra mucha atención, incluso fijación, y da un papel protagonista a esos ideales occidentales. Lo malo es que no lo hace del modo mayoritario entre los gobiernos (salvo el húngaro) ni en el seno de las sociedades; al menos, no todavía. Y ese adverbio podría ser el talón de Aquiles sobre el que Trump y Vance pretenden golpear. El creciente sector de votantes europeos reaccionarios y euroescépticos hace que no sea remoto el riesgo de que se pueda frenar el proceso de integración. Una Europa fragmentada, sin un potente mercado interior ni ambición de jugador global, no podría ser competidora de EEUU en cuanto a reglas ni evitar la subordinación total en política internacional. La apuesta iliberal resulta así, simultáneamente, ideológica y racional.
Rusia
Mira Milosevich-Juaristi
La ESN de 2025 reconoce que Europa ve a Rusia como una amenaza existencial, en especial tras la invasión de Ucrania, pero considera que esta percepción no es objetiva, ya que Europa mantiene una ventaja militar convencional significativa sobre Rusia, “salvo en armas nucleares”. Esta perspectiva contrasta con la ESN de 2017, que describía a Rusia como un desafío estratégico y un actor revisionista en competencia con EEUU por el orden europeo, y con la ESN de 2022, que la caracterizaba como un agresor directo contra el orden internacional basado en reglas. La ESN de 2025 no evalúa a Rusia por su agresión contra Ucrania, sino como un actor disruptivo pero secundario y como una potencia nuclear cuya amenaza estaría sobredimensionada.
Respecto a Ucrania, el documento considera que los socios europeos mantienen expectativas “poco realistas” sobre la guerra. Su prioridad declarada es un “cese rápido de hostilidades” que estabilice la economía europea, evite escaladas accidentales y la regionalización del conflicto, restaure la estabilidad estratégica con Moscú y permita apoyar la reconstrucción de Ucrania como un Estado “viable”. El debate sobre la seguridad europea ya no gira en torno a la ampliación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), pero sí se insiste en el gasto del 5% del PIB en defensa para los miembros de la OTAN. La ESN ve la estabilidad nuclear como un interés vital y el motor para desescalar la relación con Rusia y volver a un marco de relación previsible.
La Estrategia desplaza a Rusia del centro de la estrategia estadounidense, la desideologiza y la convierte en un asunto europeo que debe gestionarse diplomáticamente. Para entender este giro es necesario situarlo en la ruptura que plantea la ESN con la política exterior de EEUU desde el fin de la Guerra Fría y con el orden liberal internacional. El documento responde a la experiencia de los “errores de los últimos 30 años”: promover la democracia mediante compromisos internacionales desvinculados de los intereses nacionales. Ahora, el principal objetivo de Washington es preservar la soberanía estadounidense y asegurar un equilibrio del poder global, configurando una visión del orden mundial articulada en torno a la rivalidad entre grandes potencias.
Según las palabras del portavoz del Kremlin, Dmitri Peskov, hay puntos en común entre la ESN y el Kremlin. Recuperar la estabilidad estratégica respecto al armamento nuclear es la prioridad de ambos países y devuelve a Rusia el estatus de gran potencia. La visión de un orden mundial basado en el equilibrio del poder entre las grandes potencias y los Estados-civilización (que tácitamente reconoce las zonas de influencia) es otro punto con el que Moscú se siente muy identificada.
La ESN no favorece a la UE por suponer la ruptura del orden liberal internacional basado en reglas y el multilateralismo, pero es una apuesta pragmática por la realidad, más que una visión moral del orden internacional.
Es sensato aceptar límites a la expansión del sistema occidental y admitir el fracaso del intento de EEUU de “universalizar” el orden liberal internacional después del final de la Guerra Fría. Sin embargo, el alejamiento estadounidense de Europa cumple el sueño ruso desde la Unión Soviética. Una Europa sola, difícilmente encontrará una estrategia común satisfactoria hacia Rusia y eso representa una gran ventaja para Moscú.
África
Marta Driessen
África no es una región prioritaria para la segunda Administración Trump, como evidencian la brevedad y la falta de detalle de la sección de la Estrategia dedicada al continente. Con todo, el texto sí dibuja, aunque con trazos impresionistas, tres áreas de interés. La primera es la explotación de recursos naturales y la promoción del sector privado estadounidense, especialmente en el marco de la “competición por minerales críticos y otros recursos” con otras potencias –principalmente China–. En segundo lugar, la Estrategia pone el foco en la prevención y mediación de conflictos, aunque una observación recurrente es que estos acuerdos están desligados de la realidad y no priorizan la paz durable, sino la estabilización de zonas estratégicas para EEUU –como la República Democrática del Congo, por los yacimientos minerales–. Por último, la Estrategia nombra los riesgos derivados del terrorismo yihadista, sin referencias a regiones concretas y descartando presencia o involucramiento estadounidense.
La nueva Estrategia busca romper con las aproximaciones previas hacia África. En primer lugar, preconiza explícitamente el fin de la “difusión de los valores liberales” que caracterizaba la acción exterior estadounidense, centrada discursivamente en la promoción de la democracia y los derechos humanos. Asimismo, el texto desplaza el foco desde la cooperación al desarrollo hacia el comercio y las inversiones (“trade, not aid”), en coherencia con los recortes presupuestarios a la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y con el fin del African Growth and Opportunity Act, que desde el año 2000 otorgaba acceso libre al mercado estadounidense a ciertos países del continente. Así, la Estrategia refleja un claro giro hacia un enfoque transaccional en la relación con África, convergiendo con el modelo promovido por China y Rusia, y dejando atrás el componente normativo que durante décadas definió la política exterior estadounidense.
Este nuevo enfoque goza de una popularidad significativa entre algunos líderes africanos, especialmente aquellos de orientación neosoberanista. Para ellos, la eliminación del componente normativo –especialmente, demandas sobre igualdad de género y derechos del colectivo LGTBIQ+– y el nuevo énfasis en el comercio y las inversiones representan un alejamiento del paternalismo y la injerencia del pasado. En un orden internacional crecientemente multipolar, África exige relaciones exteriores más horizontales y mutuamente beneficiosas. En apariencia, esta aproximación encaja con dicha demanda, al ser transparente sobre los intereses estadounidenses en el continente y tratar a los países africanos como sujetos activos y responsables de su propio destino.
Economía
Judith Arnal
En el plano económico, la ENS no descubre nada nuevo, limitándose a repetir mensajes ya trasladados ampliamente por la Administración Trump.
En primer lugar, lista las virtudes de la economía estadounidense, en particular, su capacidad innovadora, sus mercados de capitales desarrollados con el dólar como moneda de referencia mundial y el sector tecnológico más avanzado y rentable del mundo.
A continuación, enumera sus objetivos, también sobradamente conocidos: (1) reindustrializar la economía estadounidense, apoyando a la clase media y controlando las cadenas de valor y las capacidades productivas; (2) devolver la libertad económica a su ciudadanía por medio de rebajas impositivas históricas y desregulación; (3) invertir en tecnologías emergentes y ciencia básica; y (4) preservar la dominancia del sector financiero estadounidense.
En lo que respecta a las relaciones con el resto del mundo, pone el acento en tres elementos: (1) la importancia de revertir los desequilibrios comerciales; (2) la necesidad de emplear las instituciones multilaterales de manera estratégica para aumentar su influencia; y (3) la necesidad de que otras naciones aumenten su gasto público en defensa sobre el PIB, prometiendo además un trato comercial e inversor más indulgente para aquellos que más inviertan y que alineen sus controles de exportaciones con los de EEUU.
Mención especial en el ámbito económico merece China, a la que acusa de haber conseguido una posición dominante en el ámbito económico gracias a prácticas desleales como Ayudas de Estado o robo de propiedad intelectual y que reconoce que ha empleado sus superávits comerciales de forma estratégica para aumentar su posición en otras regiones, en clara alusión a América Latina, a través de préstamos. Se jacta de haber sido, durante su primer mandato, el primer presidente de EEUU que ha comenzado a poner freno a una situación desequilibrada con China. Indica que es fundamental que países de otras regiones tengan claro que invertir en bienes, servicios y tecnologías estadounidenses es mucho mejor a largo plazo, en la medida en que se evitan problemas de espionaje, ciberseguridad y ataduras financieras. Y a este respecto, pone como ejemplo a los Estados del golfo Pérsico, que en mayo de 2025 reconocieron la superioridad de la tecnología de la IA estadounidense.
En lo que a la UE respecta, además de referirse a Europa fundamentalmente, hay una fortísima crítica sobre el exceso de regulaciones. Subraya que la guerra en Ucrania ha aumentado las dependencias económicas de Alemania, en la medida en que el país teutón se ha visto obligado a trasladar fábricas químicas a China para poder seguir beneficiándose de gas ruso barato, que en Alemania no pueden adquirir. Reconoce que el comercio transatlántico constituye uno de los pilares de la economía global y de la prosperidad de EEUU y confía en la apertura de los mercados europeos a los bienes y servicios estadounidenses.
Ante esta situación, la tentación por parte de la UE y sus Estados miembros puede pasar por recurrir al proteccionismo, al considerar que EEUU ya no es socio fiable. Esta no sería una buena idea, en la medida en que décadas de evidencia empírica demuestran los efectos nocivos para el crecimiento económico y el bienestar de los ciudadanos de las políticas proteccionistas. No se trata de ser ingenuos, habrá áreas estratégicas en las que el papel predominante de empresas europeas tenga sentido. Pero la reacción a esta Estrategia al otro lado del Atlántico debería pasar por más mercado interior, es decir, más UE, en lugar de más proteccionismo y fragmentación. Y ello, además, debe venir acompañado de un esfuerzo de simplificación regulatoria. Una potencia como EEUU no está estratégicamente interesada en enemistarse con un mercado interior de 27 Estados miembros y 450 millones de habitantes. Tampoco le interesa la fragmentación: es mucho más cómodo para sus empresas operar en un único mercado de 450 millones de consumidores con una regulación homogénea que en 27 marcos jurídicos distintos. Por ello, nuestro esfuerzo debe concentrarse en seguir respetando los principios del libre comercio de manera no ingenua y en profundizar de manera urgente en nuestro proyecto común europeo, para realmente tener un único mercado interior regido por unas reglas comunes.
Energía y clima
Gonzalo Escribano, Lara Lázaro e Ignacio Urbasos
La ESN otorga un papel protagonista al dominio energético en la proyección de poder de EEUU mediante las exportaciones energéticas (petróleo, gas, carbón y nuclear) y las ventajas comparativas industriales y en IA. El concepto de dominio energético fue acuñado en la Estrategia de 2017 de la primera Administración Trump, pero destacan actualizaciones como la exclusión de las renovables como activo energético estadounidense y el rechazo de lo que denomina “ideologías” del cambio climático y de las emisiones netas nulas, acusadas de dañar a Europa, amenazar a EEUU y beneficiar a China. Un cambio significativo con respecto a la ESN de 2017 en la que asumía que las políticas climáticas continuarían transformando el sistema energético, reivindicaba el liderazgo de EEUU en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y abogaba por el equilibrio entre seguridad energética, desarrollo económico y protección ambiental. Además, se comprometía a facilitar el acceso universal a la energía, también a través de las energías renovables. Así, entre 2017 y 2025 pasa de proyectar a EEUU como “modelo” para el mundo en la reducción de emisiones basado en la innovación y en la eficiencia (no en la regulación) al rechazo frontal al cambio climático y a las políticas para hacerle frente. También refuerza la importancia de los minerales estratégicos para la seguridad energética estadounidense. Subraya la necesidad de desplegar una fuerte diplomacia empresarial en los sectores energético y minero, y de utilizar a los servicios de inteligencia para monitorizar sus cadenas de valor.
El documento destaca la posición de EEUU como exportador de gas y petróleo y la considera una herramienta fundamental de proyección de poder, tanto con aliados como con rivales. Para la UE, cuyos esfuerzos de diversificación energética después de la invasión rusa de Ucrania han pasado en gran medida por EEUU, es un mensaje preocupante. La instrumentalización rusa de la dependencia energética europea debería activar las alarmas ante esta visión estratégica. Las compras de gas natural licuado (GNL) a EEUU adquieren ahora una connotación geopolítica que, unida a la hostilidad del documento hacia la UE, exige reflexionar sobre los riesgos de nuevas dependencias.
Para América Latina la ESN destaca por la naturaleza injerencista del “corolario Trump” de la Doctrina Monroe en relación con las infraestructuras críticas. El rechazo expreso a la posesión de infraestructura crítica por parte de rivales no hemisféricos es otro motivo de preocupación para la UE, dado su importante stock de inversiones en infraestructuras energéticas y sus planes para insertar a América Latina en las cadenas de valor descarbonizadas, incluidos sus minerales. La estrategia explicita que los países latinoamericanos más dependientes de EEUU serán más sensibles a su influencia, otro aviso para los navegantes europeos sobre la vulnerabilidad de aumentar en exceso la dependencia del gas estadounidense. También contempla que esos países firmen contratos en exclusiva con empresas estadounidenses para el suministro de minerales, otra propuesta gravosa para la UE, que incluye en sus acuerdos con la región un acceso no discriminatorio a sus minerales estratégicos.
Respecto a China, se busca reequilibrar la relación económica bilateral, priorizando la reciprocidad y evitar las prácticas predatorias que ponen en riesgo el acceso estadounidense a los minerales críticos. Para Oriente Medio, la ESN confirma el repliegue estadounidense tras la consecución de la autosuficiencia en petróleo y gas, aunque continúa identificando el estrecho de Ormuz y el mar Rojo como corredores estratégicos. La relación con África pasa de la ayuda a centrarse en acuerdos de comercio e inversión que proporcionen retornos elevados en los sectores energético y minero. Aunque el apartado sobre Europa no tiene un contenido energético explícito, éste puede deducirse del conjunto del documento: dominio energético, exclusión de empresas europeas en el acceso a minerales y posesión de infraestructuras en terceros países y alineamiento con los partidos políticos negacionistas calificados como patriotas europeos.
Migraciones
Rut Bermejo
La nueva ESN, aunque continuista en algunos aspectos con la de 2017 y con la política migratoria introducida por la Administración Trump a su llegada al poder, también ha sorprendido en algunas de sus afirmaciones presentado la inmigración como una amenaza en toda regla a la seguridad nacional. El texto sigue en la línea de la primera ESN de 2017, al reafirmar que el país quiere “pleno control sobre nuestras fronteras y nuestro sistema de inmigración”, pero el nuevo texto evita toda referencia a la aportación positiva de los inmigrantes al país. De manera novedosa, el documento introduce además la acusación de que el sistema migratorio ha sido “manipulado cínicamente para crear bloques de votantes leales a intereses extranjeros”, desplazando así la migración al terreno de la integridad democrática y enmarcándola como un riesgo político interno de gran alcance.
En la nueva estrategia se sostiene que los Estados soberanos deben cooperar para “detener, en lugar de facilitar, flujos de población desestabilizadores”. A ello se añaden afirmaciones de carácter estructural como “la era de la migración masiva ha terminado” y la idea de que “la seguridad fronteriza es el elemento principal de la seguridad nacional”, que elevan el control migratorio a principio rector de la seguridad nacional.
El conjunto de estas formulaciones, el control absoluto de fronteras, la cooperación interestatal para frenar flujos considerados desestabilizadores, la vinculación de la migración con la estabilidad nacional y la sospecha de manipulación electoral permite afirmar que la Estrategia de 2025 sitúa la inmigración dentro de la “alta política”, transformándola en un asunto diplomático y estratégico central más allá de la política interna y la protección de las fronteras. En consecuencia, se puede afirmar que en la ESN de 2025 la movilidad humana pasa a ser únicamente concebida en términos negativos y constituir un eje de alta política internacional, estrechamente vinculado a la estabilidad hemisférica, la competencia geopolítica y la defensa de un orden global considerado favorable a los intereses de EEUU.
Poder ¿suave? y cooperación internacional para el desarrollo
Ángel Badillo e Iliana Olivié
La ESN de 2025 consuma una redefinición ontológica del poder suave (soft power) estadounidense, alejándolo definitivamente de la concepción original del recientemente fallecido Joseph S. Nye (1937-2025) basada en la atracción a través de valores democráticos universales y la cultura, para convertirlo en un instrumento de la guerra cultural interna y la competencia nacionalista. El documento establece explícitamente que el poder suave “sólo es efectivo si creemos en la grandeza y decencia inherente de nuestro país” (“soft power that serves America’s true national interest is effective only if we believe in our country’s inherent greatness and decency”), vinculando la proyección exterior a una victoria sobre lo que la Administración califica como ideologías radicales (“woke”) que han provocado una supuesta decadencia cultural interna. La ESN parece así plantear la necesidad de exportar al mundo la guerra cultural que divide al país. Esta visión se traduce en una diplomacia “sin complejos” (“unapologetic about our country’s past and present”), que rechaza la autocrítica histórica o la promoción de derechos humanos como herramientas de política exterior, considerándolas debilidades que los adversarios explotan. El mensaje subyacente es que EEUU ya no busca ser emulado por su virtud moral o su sistema democrático, sino respetado por su éxito económico y su soberanía nacionalista.
Este giro narrativo se extiende a la política de cooperación internacional para el desarrollo. En línea con las decisiones adoptadas en este primer año de mandato, los valores no materiales desaparecen del discurso de la cooperación, que se orienta exclusivamente a la consecución de objetivos económicos alineados con los intereses nacionales. En la misma línea que China y que otros donantes europeos, como Italia y la propia Comisión Europea, este relato se complementa con elementos característicos del discurso decolonial, presentes en la sección de la ESN que hace referencia a África –énfasis en lo bilateral y el beneficio mutuo, transición de relaciones basadas en la ayuda a la intensificación de los vínculos comerciales y financieros–. En este sentido, quizá la única excepción apreciable en el documento de la ESN es la referencia a que la ayuda al desarrollo se orientará a la prevención de la injerencia de actores externos a la región, en el epígrafe sobre América Latina.
En cualquier caso, la mayor contradicción de la estrategia reside en su ambición de mantener la “preeminencia” tecnológica y económica, mientras erosiona sistemáticamente los activos humanos que la hacen posible. La obsesión por la seguridad fronteriza y la retórica sobre el fin de la “migración masiva” y el cierre a estudiantes extranjeros en disciplinas STEM chocan frontalmente con la capacidad histórica de las universidades estadounidenses para atraer talento global, uno de los pilares más resilientes de su poder blando (la reducción anunciada en mayo del presupuesto para intercambios educativos es del 93%, 691 millones de dólares). La instrumentalización de agencias de diplomacia pública, como la U.S. Agency for Global Media (USAGM) –que tras los episodios del primer mandato está hoy sin responsable tras el rechazo del Congreso al candidato de Trump–, y el desmantelamiento de estructuras de ayuda como la USAID, transforman la diplomacia pública en una herramienta de mensajería gubernamental, restándole credibilidad. En la práctica, al atacar la interdependencia y la atracción, la ESN de 2025 socava cimientos e instrumentos fundamentales de su poder e influencia trasladando al ámbito internacional la guerra cultural interior que el país vive en esta última década.
Para la UE y el resto del mundo, esta estrategia plantea una paradoja: Washington exige lealtad y alineamiento frente a China, pero desmantela los puentes culturales y normativos que facilitaban esa cooperación. Al sustituir la atracción por la transacción y el liderazgo moral por la afirmación nacionalista, la ESN de 2025 asume el riesgo de dejar un vacío de legitimidad internacional que rivales sistémicos, paradójicamente mediante sus propias campañas de influencia, se apresurarán a llenar.
En un plano más operativo, la ESN retoma las directrices de la cooperación al desarrollo estadounidense ya dibujadas en la Estrategia de 2017. La diferencia, en esta edición, está en que la Administración cuenta ahora con las herramientas para aplicarlas y que, por tanto, esta ESN también gana en precisión. Así, la Development Finance Corporation (DFC), citada en la ESN y creada durante la primera Administración Trump, será el banco de desarrollo que permita identificar oportunidades de inversión a las compañías estadounidenses, particularmente en el sector energético, y acceder a materias primas críticas (ver secciones 9 y 10 del presente documento).
