Resumen ejecutivo
Cuando se cumplen 40 años de la entrada de España al proyecto europeo de integración, el documento analiza la evolución de la dimensión europea en la acción exterior española a partir de las tres Estrategias de Acción Exterior aprobadas desde la entrada en vigor de la Ley de Acción Exterior de 2014: la Estrategia 2015 a 2018, la Estrategia 2021 a 2024 y la Estrategia 2025 a 2028. El objetivo central es valorar hasta qué punto la vocación europeísta ha definido la política exterior española, cómo ha evolucionado en la última década y qué margen existe para mejorar futuras estrategias.
La principal conclusión es que la Unión Europea (UE) constituye un eje estructural y permanente de la acción exterior española. A pesar de los cambios, tanto a nivel doméstico como europeo e internacional, las tres Estrategias mantienen una orientación claramente proeuropea. España sigue concibiendo la pertenencia a la UE no sólo como un instrumento para defender mejor sus intereses, sino también como una prolongación de su identidad nacional y de su propio proyecto de modernización política, económica e institucional. No obstante, el análisis muestra una evolución relevante en el modo de entender esa vocación europeísta.
La Estrategia 2015 a 2018 aparece marcada por las consecuencias de la Gran Recesión y por la necesidad de recuperar credibilidad e influencia en la UE. Su aproximación es notablemente europeísta, con una clara vocación federalista; sin embargo, presenta un tono generalista, normativo y optimista, con escasa capacidad para anticipar algunos de los grandes shocks posteriores, como el Brexit, la presidencia de Donald Trump o el aumento de las fuerzas euroescépticas.
La Estrategia 2021 a 2024 incorpora un contexto internacional más duro, marcado por la pandemia, la crisis del multilateralismo, la competición entre grandes potencias y la creciente importancia de la autonomía estratégica europea. En este escenario, el documento busca adoptar un enfoque más estratégico, a partir de la defensa de una UE más integrada, resiliente y capaz de actuar como actor global. Aun así, la dimensión europea mantiene un fuerte componente normativo, centrado en la defensa del multilateralismo, los derechos humanos, la cooperación internacional y la integración regional.
Por último, la Estrategia 2025 a 2028 representa el giro más claro hacia un enfoque estratégico, realista y concreto. Por primera vez, la dimensión europea aparece claramente situada en primer plano dentro de la acción exterior española. El documento se alinea con debates centrales de la UE en el ciclo 2024 a 2029, como la autonomía estratégica, la competitividad o la seguridad económica. También muestra una España más asertiva, dispuesta a defender intereses nacionales específicos, especialmente en relación con el Flanco Sur, sin renunciar al compromiso con la seguridad del este de Europa y el apoyo a Ucrania.
El trabajo identifica, sin embargo, varias limitaciones persistentes. Entre ellas, se podría apuntar la tendencia a asumir “más Europa” –dejando de lado la dimensión bilateral de las relaciones con otros socios– como una prioridad automática y sin una distinción más matizada en función de ámbitos y sectores; a la vez, el protagonismo de la UE se difumina entre otras prioridades como la defensa del multilateralismo o los derechos humanos. También se señala el carácter excesivamente amplio de las Estrategias, pues al intentar abarcar todos los ámbitos temáticos y geográficos pierden foco, jerarquía y utilidad operativa.
Introducción
En 2014 entró en vigor la Ley de Acción Exterior, que define las Estrategias de Acción Exterior como instrumentos con los que establecer las prioridades y objetivos de la acción exterior española. Desde entonces, se han publicado tres Estrategias de Acción Exterior: para los periodos 2015-2018; 2021-2024; 2025-2028.
En el espacio de tiempo que cubren estos documentos, el contexto internacional en el que se insertan las Estrategias ha vivido un cambio profundo, el proyecto europeo ha hecho frente a desafíos de diferente naturaleza y la propia realidad política española ha experimentado importantes transformaciones. A pesar de ello, la pertenencia a la Unión Europea (UE) siempre se ha mantenido como un vector central de la acción exterior española y como una continuación del propio proyecto nacional.
Cuando se cumplen cuarenta años de la entrada de España a las entonces Comunidades Europeas, el objetivo de este trabajo es analizar hasta qué punto y de qué manera dicha vocación europeísta ha definido la política exterior española y cómo ha evolucionado. La utilización de las Estrategias se justifica por diferentes motivos: la Ley de Acción Exterior las define como una herramienta de planificación y seguimiento de la acción exterior del Estado; por otro lado, se trata de una práctica relativamente institucionalizada, que se ha mantenido a pesar de los diferentes cambios de Gobierno; por último, el conjunto de Estrategias cubre un periodo superior a una década, lo que ofrece una ventana temporal suficiente para extraer conclusiones sobre la acción exterior y europea reciente.
Para ello, este trabajo analiza comparativamente las Estrategias de Acción Exterior correspondientes a los periodos 2015-2018, 2021-2024 y 2025-2028. En primer lugar, se hace un estudio por separado de cada una de las Estrategias, combinando la lectura de los documentos con la evolución del contexto político doméstico y el escenario europeo, e internacional, en el que fueron elaborados. Posteriormente, se realiza un análisis comparado de diferentes variables para identificar momentos de cambio y tendencias de continuidad a lo largo de los diferentes documentos. En último lugar, se hace un balance de este ejercicio de reflexión y se proponen recomendaciones para maximizar el impacto y alcance de futuras Estrategias.
Imagen: Banderas de España y la Unión Europea. Foto: Gwengoat / Getty Images.
