Mensajes clave
- Las narrativas de la ayuda evolucionan con el sistema mismo de cooperación internacional para el desarrollo. Así, el relato de la ayuda responde hoy a la crisis del sistema multilateral y al contexto de fragmentación geopolítica.
- El relato de la Cooperación Española también refleja la situación política nacional. En este sentido, y en relación con un ejercicio similar realizado hace cinco años, el discurso de los principales partidos políticos con representación parlamentaria (Bildu, ERC, Junts per Catalunya, PNV, PP, PSOE, Sumar y Vox) evoluciona en distintos sentidos: (a) la ayuda concebida como una herramienta para el interés nacional (además de la solidaridad) se extiende hacia el conjunto del arco parlamentario; (b) ganan centralidad los objetivos de paz y seguridad y la defensa o promoción de la democracia; (c) aumenta la exigencia de eficacia y eficiencia de la ayuda oficial al desarrollo; y (d) si bien se mantienen las prioridades tradicionales de la Cooperación Española (América Latina, Mediterráneo, Oriente Medio) se reconoce ahora, en mayor medida, la necesidad de flexibilidad y adaptación a un entorno altamente volátil, también en lo geográfico.
- Los partidos políticos españoles siguen teniendo, en su conjunto, vocación multilateralista y europeísta. Sin embargo, al igual que ocurre con la eficacia de la ayuda, hay, por una parte, una clara llamada a la reforma y mejora del sistema multilateral, de forma que pueda garantizar un orden internacional funcional y basado en reglas y, por otra, distintas visiones críticas sobre el papel de la Comisión Europea en el sistema internacional de desarrollo.
Análisis
Introducción
Desde la publicación, en 2021, del análisis del Real Instituto Elcano sobre las posiciones de los partidos políticos españoles en materia de cooperación internacional para el desarrollo, se han producido cambios significativos tanto en el entorno internacional como en el contexto político nacional. En apenas unos años –e incluso meses– han evolucionado de forma sustancial la arquitectura de la cooperación internacional, el sistema multilateral, las políticas de desarrollo de la Unión Europea (UE) y de España, así como la propia configuración del espectro político español. Este nuevo escenario hace necesario actualizar aquel ejercicio para identificar los principales puntos de consenso y disenso en torno a la cooperación al desarrollo.
En gran medida, el debate español reproduce las discusiones que están teniendo lugar a escala internacional. La creciente competencia geopolítica, la fragmentación del orden internacional, las tensiones presupuestarias y el cuestionamiento de algunas de las premisas tradicionales de la política de ayuda han transformado los términos de la conversación. No obstante, España presenta una particularidad relevante: este debate se desarrolla en un contexto de aumento de los recursos destinados a la cooperación, a diferencia de lo que está ocurriendo en los principales países donantes.
También han cambiado los incentivos que explican la distinta participación de los partidos políticos en este ejercicio de reflexión. Así como en 2021, la perspectiva de elaboración de una nueva ley de cooperación situó la discusión en torno a qué características debía tener esta política pública, hoy, en un contexto de mayor polarización política, el debate gira con más frecuencia en torno a la propia legitimidad de la cooperación internacional para el desarrollo. Como consecuencia, la discusión es al mismo tiempo más compleja, ya que debe responder a una realidad internacional cada vez más cambiante y multidimensional, y más básica, porque vuelve a plantear cuestiones relacionadas con los fundamentos políticos que justifican esta política pública.
Este análisis repasa, en primer lugar, el contexto internacional en el que se desarrolla el debate actual y presenta la metodología empleada para analizar las posiciones de los principales partidos políticos con representación parlamentaria en España. A continuación, examina sus planteamientos respecto a los motivos y objetivos de la ayuda, los medios, las prioridades geográficas y sectoriales y el papel de los ámbitos europeo y multilateral. El trabajo concluye con una síntesis de los principales consensos y discrepancias identificados y se complementa con un anexo que recoge el detalle de las posiciones de cada formación política.
Contexto internacional
La retirada por parte de Estados Unidos (EEUU) de espacios multilaterales, la congelación de su Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y los recortes significativos de la misma por parte de varios países europeos, que ascienden en 2025 a algo más de 23% respecto del año anterior, obligan a replantearse el papel de la AOD , así como su complementariedad con otros flujos de financiación del desarrollo y la convivencia de distintos actores de desarrollo (sectores público y privado, instituciones financieras y banca pública/multilateral de desarrollo, espacios de concertación internacional como el G20 y el Club de París, entre otros). Son varios los donantes que se aproximan a la ayuda como una herramienta, a la vez, de solidaridad internacional y de contribución a los intereses propios, económicos y/o políticos.
En los últimos años, ha aumentado la presión, por parte de distintos grupos de países en desarrollo, para la reforma de la arquitectura internacional, de modo que ésta represente más fielmente el peso de los distintos países en la economía, el poder o la demografía mundiales. En este sentido, reclaman, por ejemplo, mayor profundidad en las reformas del Fondo Monetario Internacional (FMI). Estas reivindicaciones obligan a replantear las relaciones de donantes tradicionales como España con sus socios de desarrollo. En este sentido, la comunidad internacional ha acogido positivamente la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación del Desarrollo de Sevilla –tanto su celebración como el lanzamiento de iniciativas concretas en el marco de la Sevilla Platform for Action– que se interpreta como una muestra del compromiso continuado de la gran mayoría de países, entre ellos España, con el desarrollo y el multilateralismo.
Todo eso afecta a las instituciones multilaterales, muchas de las cuales han iniciado, por motivos políticos y financieros, procesos de reforma. De especial relevancia para España son, por ejemplo, el DAC Review, en el que el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se está replanteando los límites de la AOD, los procesos de graduación y las alianzas del CAD; o la iniciativa UN80 de Naciones Unidas, que trata de mejorar su eficiencia y coordinación entre sus distintas agencias. Además, han proliferado las instituciones multilaterales lideradas por países del sur, al margen de los espacios tradicionales, como la Organización de Cooperación de Shanghái.
En la UE, la agenda política y económica de autonomía estratégica genera tensiones entre, por una parte, las bases de la cooperación europea, como la proyección de valores democráticos y el respeto de los derechos humanos, y, por otra, la defensa de los intereses europeos vía iniciativas como la Global Gateway. El instrumento único de acción exterior de la UE (Global Europe Fund), que nacería del próximo Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034 deberá ser capaz de resolver dichas tensiones, dotar de mayor flexibilidad, celeridad y adaptabilidad a la UE en un entorno cambiante y, a la vez, presentar una oferta atractiva a los países del sur global, en un contexto de multialineamiento con diversas potencias mundiales (como EEUU y China) y regionales (como Turquía y Brasil).
Con la aprobación de la Ley de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, la cooperación española ha desarrollado la reforma de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), su Estatuto del Cooperante o el fortalecimiento de su cooperación financiera. Además, España se ha situado, en este contexto internacional, como defensora de la cooperación para el desarrollo y como puente entre países del “norte” y países en desarrollo, al estar entre los pocos grandes donantes europeos que no ha recortado su presupuesto de AOD y al haber acogido con éxito la Conferencia de Sevilla.
Metodología y contexto nacional
En 2021, el Real Instituto Elcano coordinó un ejercicio de reflexión entre los principales partidos políticos del arco parlamentario español, coincidiendo en el tiempo con el debate en el seno del Congreso que dio lugar a la nueva Ley 1/2023 de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global. Dicha reflexión giró en torno a cuáles debían ser los motivos, objetivos, prioridades –sectoriales y geográficas– y canales de la cooperación para el desarrollo española.
En ese ejercicio participaron siete partidos políticos –Cs, ERC, PNV, PP, PSOE, Unidas Podemos y VOX–, con los que se codiseñó un cuestionario que recogiera los elementos esenciales que esta política española debía tener para llegar a ser una política de Estado.
Los múltiples cambios en el contexto internacional, descritos más arriba, y la evolución del contexto nacional –con, por ejemplo, cambios en la configuración misma de las fuerzas políticas con presencia en el Parlamento– explican la pertinencia de actualizar esta reflexión. Es así como, entre 2025 y 2026, el Real Instituto Elcano vuelve a coordinar un ejercicio de reflexión de los principales partidos del arco parlamentario español, con el objetivo de identificar los puntos de consenso (y disenso) respecto a cómo debe la cooperación española situarse en el sistema internacional de desarrollo y cómo debe la ayuda contribuir a la proyección internacional de España.
Para ello, se invitó a representantes de los ocho principales partidos del arco parlamentario (Bildu, ERC, Junts per Catalunya, PNV, PP, PSOE, Sumar y VOX) a una reflexión acerca de los motivos, objetivos, prioridades (sectoriales, geográficas), canales (bilateral, europea y multilateral), medios (cooperación técnica, financiera), valores e intereses de la cooperación española.
El análisis que se presenta en este ARI es el resultado de un proceso en tres etapas. En la primera etapa, se analizan los contenidos de las propuestas de todos los partidos políticos listados más arriba. Concretamente, se estudian: (i) los programas electorales propuestos para las últimas elecciones legislativas, celebradas en 2023;[1] (ii) las intervenciones de las distintas fuerzas en la Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo del Congreso de los Diputados y, concretamente, durante las sesiones dedicadas a la presentación y debate del VI Plan Director de la Cooperación Española para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global 2024-2027[2] y a la IV Conferencia Internacional de Financiación para el Desarrollo,[3] por tratarse de temáticas amplias, en las que pueden aflorar las posiciones de los distintos partidos respecto de los motivos y objetivos de la ayuda, sus prioridades sectoriales y geográficas, su posición respecto de los medios financieros y técnicos, de la UE y del sistema multilateral; y (iii) documentos compartidos por los partidos políticos, específicamente para este ejercicio. Esta documentación ha resultado particularmente útil en un entorno volátil, en el que se producen cambios, respecto de los programas electorales de 2023, en la jerarquía de prioridades para algunos partidos.
En una segunda etapa, durante los meses de abril y mayo de 2026, se mantuvieron reuniones bilaterales y/o intercambios por escrito con las fuerzas políticas con el fin de presentar y, en su caso, afinar los resultados obtenidos en el análisis de contenidos. Los intercambios con ERC, Junts per Catalunya, PNV, PP, PSOE, Sumar y VOX permitieron refinar los resultados obtenidos, en algunos casos con información complementaria, facilitada por las propias fuerzas políticas consultadas.[4] Esta segunda etapa permitió también incorporar los cambios de posición que se hubieran podido producir en los distintos partidos desde que se elaboraran los programas electorales de 2023, dada la velocidad de la crisis de la ayuda en Europa y en el conjunto de la OCDE. En una tercera y última etapa, este análisis, junto con su anexo, fueron remitidos a todos los grupos analizados en este ejercicio, para una consulta final.
La evolución del contexto nacional explica en parte las diferencias metodológicas respecto del análisis de 2021. En aquel trabajo, la implicación de los grupos fue mayor –participaron en la elaboración de un cuestionario que la mayor parte de los grupos, además, completó– en un ejercicio, que fue colectivo –se reunió a representantes de distintos partidos en dos ocasiones–. A pesar de que en esta ocasión se trató de seguir el mismo método, esto no fue posible debido a, por una parte, la falta de respuesta inicial por parte de la mayoría de las fuerzas políticas y, por otra, las dificultades para celebrar reuniones grupales. Estos cambios pueden explicarse con que en 2021 hubiera un incentivo en la preparación de la Ley 1/2023. No obstante, las autoras no descartamos que el ambiente generalizado de tensión y polarización haya podido influir en la menor proactividad de los partidos en 2026, respecto de 2021.
La ayuda: ¿por qué y para qué?
La evolución reciente de las narrativas políticas en torno a la cooperación española muestra un progresivo pero claro reconocimiento de la multidimensionalidad de esta política pública. Aunque ya en el ejercicio realizado hace cinco años, y antes incluso, se concebía que la política de la cooperación pueda contribuir a una amplia variedad de motivos y objetivos, esta realidad gana riqueza y granularidad narrativa en años recientes.
Así, los tipos de motivos que podríamos considerar “de interés propio” formaban parte fundamentalmente, hace cinco años, de las posiciones de la derecha/centro-derecha del espectro político (que ya defendían, por ejemplo, la cooperación internacional como vehículo de internacionalización de las empresas españolas), mientras que esta lógica justificadora de la cooperación se extiende recientemente. En concreto, se generaliza en el espectro político la visión de la cooperación como instrumento que también contribuye a la estabilidad y la seguridad propias. Además, PP y PSOE, que son los partidos que han estado tradicionalmente a cargo de la política de cooperación en la Administración General del Estado, comparten la idea de que la cooperación contribuye al liderazgo, a la influencia y a la imagen de España en el mundo, y que por tanto debe consolidarse como política de Estado.
Esta tendencia, que es en parte una respuesta al contexto geopolítico internacional y que se observa también en otros muchos países, encapsula un cambio significativo con respecto a cómo se percibía el interés propio en la cooperación hace cinco años. Lo que entonces se concebía como un resultado colateral a los motivos fundacionales de solidaridad, está ahora en el centro de los debates sobre el cómo y el cuánto de la ayuda y de la pertinencia misma de la política de cooperación.
Estas visiones conviven, no obstante, con la continua defensa de la solidaridad como motivo fundacional de la ayuda. De hecho, la solidaridad está entre los motivos compartidos por más partidos tanto en 2021 como en el ejercicio actual, que analiza documentos desde 2023 hasta 2026. Sin embargo, este principio, que se consideraba aglutinador y básico de la política de cooperación, gana ahora varios matices: mientras algunos partidos establecen una jerarquización que sitúa valores como la solidaridad y la justicia global por encima de los intereses propios, otros lo hacen al revés y otros consideran que todos los motivos deben cumplirse simultáneamente. Incluso surgen recientemente discursos que condicionan el principio de la solidaridad a determinados desempeños (por ejemplo, en materia de política migratoria) por parte de los países socios. En conjunto, conviven un grado razonable de consenso político respecto a que la cooperación puede y debe servir múltiples motivos y objetivos, con un grado significativo de disenso respecto al tipo de motivos donde debe ponerse el foco.
En la multiplicidad y naturaleza variada de los objetivos de la ayuda coinciden también los partidos. En varios casos, los objetivos que se atribuyen a la cooperación están alineados con la agenda global de desarrollo y, por tanto, con su concepción multidimensional del desarrollo: Agenda 2030, lucha contra la pobreza y las desigualdades y lucha contra el cambio climático. En este sentido, ganan centralidad, en los últimos años, los objetivos de paz y seguridad, y la defensa o promoción de la democracia. Sin embargo, algunos partidos enfatizan más la democracia y los derechos humanos como motivos intrínsecos para cooperar, mientras que otros se enfocan más en su promoción como objetivo o prioridad sectorial. A grandes rasgos, coinciden en torno a estos objetivos las tres mayores fuerzas políticas del país –PSOE, PP y VOX–, aunque con matices y condicionantes en el caso de VOX.
¿Por qué medios?
Al abordar los medios que deben emplearse para poner en marcha la cooperación, y a pesar de su cuestionamiento en debates internacionales recientes, la amplia mayoría de partidos reitera el compromiso con el objetivo de destinar el 0,7% de la Renta Nacional Bruta a los presupuestos de AOD. Más allá, una coincidencia clara en la amplitud del espectro político es la necesidad de asegurar la eficacia y la eficiencia de la política de ayuda, mediante transparencia, medición de resultados y efecto. Aunque esta idea ya estaba presente en el ejercicio realizado en 2021, entonces era defendida particularmente por el centro y la derecha del espectro político. En la actualidad, no obstante, esta preocupación por la eficacia y la eficiencia gana fuerza en el conjunto del espectro político. De forma adicional, distintos partidos ponen también mayor énfasis en otros elementos de la agenda de eficacia de la ayuda, como la apropiación por parte de los países del Sur, defendida por los partidos de izquierda con implantación nacional; o la idea de que la cooperación debe ir más allá de la ayuda.
Precisamente en cuanto a la conjunción de la ayuda con otros recursos financieros, y a la agenda de financiación del desarrollo más ampliamente, la celebración de la Cuarta Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo (FfD4) en Sevilla en 2025 propicia que los dos principales partidos del gobierno estén más presentes en esta agenda, particularmente respecto a partidos más pequeños y/o en la oposición. En cualquier caso, algunos de estos partidos sí comparten la idea de la necesidad de combinar los recursos públicos con los privados. En concreto, la izquierda comparte la preocupación por contar con un sistema internacional de financiación del desarrollo justo, con la correspondiente regulación de mercados y fiscalidad justas.
También destaca entre los medios de implementación de la ayuda la importancia de la cooperación descentralizada como seña de identidad de la cooperación española; idea que comparte la casi totalidad del espectro político, con la excepción de VOX, que reivindica la recentralización de las competencias de acción exterior. La defensa generalizada de la cooperación descentralizada ya se observaba en 2021, aunque recientemente gane peso, en paralelo al aumento de la presencia de las regiones en espacios políticos internacionales (como la UE y la FfD4). Finalmente, la educación para el desarrollo y la ciudadanía global, así como la participación de la sociedad civil en la política de cooperación internacional para el desarrollo están entre los medios prioritarios defendidos por la izquierda.
¿Dónde? Sectores y geografías
Tal y como ya sucedía en 2021, los partidos políticos españoles coinciden en identificar consistentemente a América Latina, Iberoamérica o Hispanoamérica como área prioritaria de la cooperación española. También coinciden en gran medida en destacar África y Oriente Medio como regiones importantes, con algún énfasis adicional en Palestina, el Sáhara Occidental y el Sahel en distintos partidos políticos. El Mediterráneo también se encuentra entre las prioridades de algunos partidos, especialmente los catalanes, independientemente de su color político, lo que se explicaría por su ubicación geográfica.
Respecto de 2021, se observan dos cambios de tendencia en el enfoque de la asignación geográfica de la ayuda. Por un lado, crecen, en varios partidos, las propuestas de mantener un cierto margen de flexibilidad para afinar las prioridades geográficas más concretas, en función del contexto cambiante. Además, aparece en la derecha la noción de condicionar la asignación geográfica de la ayuda al desempeño de los países socios y, en particular, al cumplimiento, por su parte, de los acuerdos migratorios alcanzados.
Sectorialmente, la ayuda humanitaria recaba más consenso que ningún otro sector, seguida de la salud. El PP y el PSOE coinciden en la promoción de la democracia como sector prioritario, mientras que los de izquierda de implantación nacional, PSOE y Sumar, comparten la priorización de las desigualdades y la pobreza, el género y el clima; esto último en contraste directo con las peticiones, por parte de VOX, de desvincular la cooperación de las agendas de género, ecológica y 2030.
La cooperación en su contexto geopolítico: multilateralismo y UE
El compromiso con el multilateralismo recaba un consenso cuasi completo entre los partidos políticos españoles –con la excepción de VOX, que se decanta generalmente por el bilateralismo–, así como lo hace la percepción del sistema de Naciones Unidas como mecanismo de mantenimiento de la paz, de respuesta a problemas globales y de articulación de esfuerzos en torno a la agenda global de desarrollo, la Agenda 2030. No obstante, la apuesta política por cumplir los compromisos multilaterales, que se percibe en términos generales como parte importante del desempeño del papel de España en el mundo, convive con claras llamadas a reformar, reforzar y mejorar ese mismo sistema, de manera que garantice un orden internacional basado en reglas y funcional. La excepción en este sentido es VOX, que vincula la pertenencia de España a cada organismo internacional a su capacidad para velar por nuestros intereses nacionales y a su uso del dinero del contribuyente español, y defiende también la recuperación completa de las competencias de relaciones internacionales, ahora parcialmente compartidas con la UE, por parte del gobierno nacional.
En relación con esta dimensión europea de la cooperación española, los partidos señalan tanto la necesidad de forjar alianzas europeas que permitan a España alinearse con sus vecinos europeos y amplificar su voz, como una visión crítica del papel de la Comisión Europea en cuestiones relacionadas con las relaciones de la UE con los países socios. Estas últimas, de hecho, llevan a los partidos de los dos extremos del abanico político parlamentario a abogar por un mayor desmarque español de la acción comunitaria europea, aunque por motivos muy distintos en cada lado del espectro. Los partidos regionales, por su parte, coinciden en su reivindicación de la cooperación delegada.
Conclusiones
Las transformaciones recientes del contexto internacional y nacional han modificado el marco en el que se debate la cooperación internacional para el desarrollo en España. En este contexto, el análisis de las posiciones de los principales partidos políticos muestra una creciente aceptación de la naturaleza multidimensional de la cooperación. La solidaridad sigue siendo un elemento central de legitimación de esta política pública, pero convive cada vez más con argumentos vinculados a la seguridad, la estabilidad, la influencia internacional y la defensa de intereses nacionales. Del mismo modo, los objetivos atribuidos a la ayuda se amplían y diversifican, incorporando con mayor fuerza cuestiones como la democracia, la paz y la seguridad, junto a prioridades tradicionales como la lucha contra la pobreza, las desigualdades o el cambio climático.
Aunque persiste el respaldo mayoritario al objetivo de destinar 0,7% de la Renta Nacional Bruta a AOD, aumenta la preocupación por la eficacia, la eficiencia y la rendición de cuentas. También gana presencia el debate sobre la movilización de recursos privados y sobre la financiación del desarrollo más allá de la ayuda.
Existe un amplio consenso respecto de la prioridad geográfica en América Latina, acompañada por África y Oriente Medio, mientras que la ayuda humanitaria y la salud destacan entre los sectores que generan mayor acuerdo. Finalmente, el compromiso con el multilateralismo y la idea de la UE como un espacio político clave para la ayuda española están también ampliamente compartidos. Hay, sin embargo, demandas de reforma y coexisten diferentes visiones sobre el grado de alineamiento que debería tener la cooperación española con las instituciones europeas e internacionales.
Los principales consensos entre los partidos están en la defensa de la cooperación como instrumento con múltiples objetivos, en el mantenimiento del compromiso con el 0,7%, en la importancia de la eficacia de la ayuda, en la prioridad de América Latina, en el valor de la ayuda humanitaria y en el respaldo general al multilateralismo. Los principales disensos aparecen en la jerarquía de motivos, entre solidaridad e interés propio, en la vinculación de la ayuda a objetivos de seguridad o migración, en la relevancia de las agendas de género, clima y Agenda 2030, en los criterios de asignación geográfica y en el papel que deben desempeñar la UE y las instituciones multilaterales en la acción exterior española.
[1] Véanse las propuestas de Bildu, ERC, Junts per Catalunya, PNV, PP, PSOE, Sumar y VOX.
[2] Concretamente, se analizan las intervenciones durante las sesiones del 11 y del 18 de junio de 2024.
[3] Sesiones del 18 de marzo, 9 de junio, 20 de octubre y 18 de noviembre de 2025.
[4] En este sentido, resultaron particularmente útiles los programas electorales de los partidos regionales para las convocatorias autonómicas, espacio en el que se concentra la mayor parte de sus propuestas en materia de cooperación internacional para el desarrollo.
