El Pacto Europeo de Migración y Asilo (PEMA), es decir el núcleo de la nueva política europea de inmigración y asilo, lleva una década diseñándose, negociándose, dibujándose y decidiéndose. Europa se encontró tras 2015 en una encrucijada: o bien la Unión Europea (UE) avanzaba hacia una política migratoria y de asilo más cooperativa y solidaria entre los Estados, es decir se llegaba a un acuerdo de gestión compartida, o se producía la “deseuropeización” y renacionalización de la gestión hacia cada Estado miembro.
El PEMA busca combinar mayor control y seguridad con un sistema más coordinado y justo dentro de la UE.
El 12 de junio de 2026 se produce al fin la entrada en vigor, el comienzo en la aplicación, del PEMA. Como es bien sabido, fue un Pacto que tardó más de cuatro años en negociarse. Desde entonces, todos los países europeos, incluida España, han dedicado dos años a identificar sus necesidades de adaptación a la nueva normativa y a prepararse, bajo el paraguas de la Comisión Europea, para su efectiva puesta en marcha.
El Pacto aprobado en 2024 es un conjunto de normas que pretende reformar el sistema europeo de migración y asilo para gestionar de forma más ordenada y eficaz los flujos de migración y las solicitudes de asilo, estableciendo procedimientos comunes entre los países de la UE y un reparto más equilibrado de responsabilidades. Se organiza en torno a cuatro pilares principales: (a) reforzar el control de las fronteras exteriores mediante controles y registros obligatorios de las personas que llegan; (b) agilizar los procedimientos de asilo con decisiones más rápidas; (c) crear un sistema de solidaridad entre Estados miembros para apoyar a los países que reciben más llegadas en un momento puntual; y (d) fomentar la cooperación con países de origen y tránsito para prevenir la migración irregular y facilitar los retornos. En conjunto, el PEMA busca combinar mayor control y seguridad con un sistema más coordinado y justo dentro de la UE.
El PEMA está compuesto por 10 actos legislativos (nueve reglamentos y una directiva) que configuran ese sistema común de gestión migratoria en la UE: el Reglamento (UE) 2024/1351 sobre la gestión del asilo y la migración; el Reglamento (UE) 2024/1348 de procedimientos de asilo; el Reglamento (UE) 2024/1349 de procedimiento fronterizo de retorno; el Reglamento (UE) 2024/1356 de triaje o screening; el Reglamento (UE) 2024/1358 relativo a Eurodac; el Reglamento (UE) 2024/1359 para situaciones de crisis y fuerza mayor; el Reglamento (UE) 2024/1347 de cualificación; el Reglamento (UE) 2024/1350 sobre reasentamiento y admisión humanitaria; el Reglamento que refuerza la Agencia de Asilo de la UE; y la Directiva (UE) 2024/1346 sobre condiciones de acogida. Todos ellos están destinados a esos objetivos: regular de forma integrada la entrada, tramitación de solicitudes, acogida, reparto de responsabilidades y retorno o protección de las personas migrantes y solicitantes de asilo.
Como es bien sabido, el espíritu del PEMA viene marcado por esa crisis en la recepción de solicitantes de asilo y migrantes de 2015, gestión lastrada por problemas de respuestas a esa situación, como la falta de solidaridad entre los Estados miembros o las diferencias entre los sistemas de asilo de los diferentes países y, también, por asuntos de más largo recorrido como la ineficacia de las políticas de retorno o el bloqueo generado por el Reglamento de Dublín (Reglamento (UE) 604/2013), que atribuía la responsabilidad casi exclusiva de la gestión del asilo a los Estados miembros de primera entrada. Sin embargo, aun teniendo en cuenta que el PEMA incorpora esta visión a largo plazo, y que ha sido un modelo que ha llevado mucho tiempo acordar e implementar, sigue habiendo dudas y certezas sobre su futuro, así como detractores y apoyos que conviene no perder de vista.
Certezas y dudas
Entre las certezas cabe afirmar que el nuevo modelo implica un cambio estructural real en el sistema de asilo. En este ámbito, se pasa de un modelo fragmentado a uno más armonizado, con la mayor reforma del Convenio de Dublín de 1990. Para ello, serán una pieza central las normas de solidaridad interna flexible que permitan una gestión más coordinada y sostenible con un sistema híbrido (reubicación, contribución económica y apoyo técnico).
En el ámbito de la política migratoria de la UE, si se echa la vista dos décadas atrás, la reforma que introduce el PEMA es también sustancial. Esta política va a descansar en dos ejes: las fronteras y su control, y el pilar de externalización. Claramente, el PEMA institucionaliza la centralidad del control en frontera, mediante los procedimientos de screening o triaje y el refuerzo de los procedimientos que se realizan en ese espacio fronterizo. Junto con esto, la externalización se configura como un eje estable de cooperación con terceros países que deja de ser puntual para convertirse en estructural y creciente.
En este sentido, la nueva política migratoria deja de tener un enfoque tridimensional. Se abandonan las “tradicionales” tres dimensiones de la política: control de fronteras, integración y ayuda al desarrollo hacia los países de origen, por unas nuevas dos dimensiones principales en las que, por un lado, se mantiene como eje el control de las fronteras exteriores del espacio de la UE, que se refuerza; y, por otro, la dimensión exterior se robustece y cambia el foco, ya que esas relaciones con terceros países ya no se articulan en torno a la ayuda al desarrollo, como forma indirecta de evitar la migración a Europa, sino que claramente se desvinculan de esa ayuda y se centran exclusiva y directamente en las devoluciones y el control de la migración.
Sin embargo, es una certeza también que, desde la firma in extremis del PEMA, justo antes de las elecciones al Parlamento Europeo de 2024, la política de asilo y migración de la UE ha seguido avanzando en una línea de restricción de la inmigración y el asilo, prueba de ello es el Reglamento de retorno, que sido objeto de acuerdo entre el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo el 1 de junio de 2026, y que busca la creación de centros de internamiento/retorno/tramitación en terceros países en línea con las prioridades de la actual Comisión y la primera Estrategia Europea de Gestión del Asilo y la Migración donde se establecieron los actuales objetivos políticos actuales. En este sentido, ahora el PEMA parece un acuerdo de mínimos y despierta dudas sobre su futuro.
Entre las dudas que están sobre la mesa en este momento en que comienza la aplicación del PEMA, algunas son más generales y otras más específicas. Las generales incluyen preguntas como ¿hasta dónde llegará este proceso de endurecimiento de las políticas de asilo y migración? Todavía hay iniciativas reglamentarias en proceso de negociación, como es el denominado Reglamento de “facilitación” que incluye una ampliación en la definición del delito de apoyo a la inmigración irregular y un aumento de las penas de prisión a los que “faciliten” esa inmigración –2023/0439 (COD)–. Con esta normativa, los Estados podrían criminalizar a las ONG, a los propios migrantes o a cualquier individuo que ayude de alguna forma a los inmigrantes irregulares. Quedará en manos de los Estados la opción de aplicar el Reglamento en su versión más amplia o bien excluir de su aplicación a las ONG y a los individuos que actúen sin ánimo de lucro.
En este grupo de incertidumbres, también están las consecuencias internas y externas del PEMA. En el ámbito interno, las ONG están especialmente atentas a las consecuencias para el respeto de los derechos humanos en el seno de la Unión, pero también puede tener efectos en el espacio Schengen. En la esfera de los derechos humanos, la pregunta es cómo se resolverá la tensión entre decisiones rápidas y garantías judiciales, especialmente en los procedimientos fronterizos.
Respecto al espacio Schengen la pregunta es si la aplicación del PEMA será suficiente para levantar los controles en las fronteras internas que lastran la libre circulación desde 2015 y que han llevado incluso a hablar de un proceso de “renacionalización” de las políticas migratorias. Esa reinstauración de controles en las fronteras internas debería desaparecer con la aplicación del Pacto, como así lo ha pedido la Comisión Europea a principios de junio de 2026 a seis Estados miembros. Pero algunos países, como Francia y Alemania, prefieren esperar a ver cómo se desarrolla esa aplica puesta en marcha.
La incertidumbre también afecta a la posición que tomarán los denominados terceros Estados a corto y a largo plazo, ¿cuál será el grado de cooperación de terceros países en el control de salidas o retornos?; ¿dicha cooperación con la UE tendrá un “precio asumible”? ¿cuál será la sostenibilidad del modelo y las dependencias que puedan crearse con estos países?
Entre las dudas más específicas en relación con el PEMA se pueden formular las siguientes preguntas: ¿funcionará realmente la flexibilidad en la solidaridad? Dicha flexibilidad puede permitir el mantenimiento del sistema ante una nueva crisis, pero también vaciar este mecanismo hasta hacerlo inoperativo para la reubicación de personas en una situación de gran afluencia de personas como en 2015. Otra duda concreta es la capacidad administrativa real de los diferentes Estados y si están preparados para aplicar procedimientos rápidos sin colapsos. También su aplicación que puede ser desigual, con divergencias nacionales pese a la armonización normativa.
Apoyos y resistencias
La aprobación y puesta en marcha del PEMA ha generado un mapa complejo de apoyos y resistencias que refleja tanto divergencias estructurales entre los Estados miembros como diferentes concepciones sobre la política migratoria y de asilo europea.
Entre los apoyos, el PEMA ha contado con un respaldo claro por parte de las instituciones europeas, especialmente la Comisión y el Consejo, que lo han presentado como un instrumento imprescindible para “recuperar el control” de la política migratoria y evitar situaciones de crisis como la de 2015. Asimismo, los Estados miembros de primera entrada, como España, Italia y Grecia, han mostrado un apoyo general al Pacto en la medida en que introduce, al menos formalmente, mecanismos de solidaridad que pueden aliviar la presión sobre sus sistemas nacionales de asilo. No obstante, este apoyo ha sido matizado y condicionado a la efectividad real de dichos mecanismos.
Desde el punto de vista político, el PEMA es ampliamente respaldado, especialmente por los partidos más a la derecha de la escala ideológica y por el Partido Popular Europeo, así como por aquellos Estados con gobiernos que promueven un enfoque más restrictivo de la política migratoria. Para estos actores, el valor del Pacto reside principalmente en el refuerzo del control de fronteras, el esperado aumento de los retornos y la consolidación de la dimensión externa “europea” de la política.
Por último, cabe destacar un apoyo de carácter técnico-administrativo, representado por las agencias europeas como Frontex y la Agencia de Asilo de la Unión Europea (EUAA), que ven reforzadas sus competencias y su papel en la gestión del sistema común.
Frente a estos apoyos, el PEMA también ha suscitado importantes resistencias, tanto a nivel de Estados miembros como a nivel político europeo. En el ámbito de los Estados miembros, es bien sabido que algunos países de Europa central y oriental, especialmente Hungría y Polonia, han mostrado desde el principio un rechazo frontal al mecanismo de solidaridad, al considerarlo una imposición contraria a su soberanía. Hungría, sin embargo, con la reciente salida del poder de Orbán, parece estar abandonando esa posición contraria. A ellos se suman otros Estados miembros que, sin oponerse al Pacto en su conjunto, han presionado para endurecer aún más sus disposiciones; es el caso de Austria y los Países Bajos. En el punto de mira, por sus reticencias a la aplicación del PEMA está también Eslovaquia que, junto con Austria, se abstuvo en el momento de su aprobación.
Sin embargo, el número de países que buscan medidas duras en política migratoria europea, con el argumento de tener el control sobre el fenómeno, ha ido creciendo desde la aprobación del PEMA. En este grupo están ahora Alemania, Italia, Dinamarca y Grecia. El acuerdo de estos países junto con el voto favorable en el Parlamento Europeo ha permitido acordar, sólo 11 días antes de la entrada en vigor del PEMA, el llamado Reglamento de retorno.
Estos países siguen apostando, en las instituciones europeas, por unas posiciones más duras frente a la inmigración, lo que ha hecho que países como España, que fue uno de sus impulsores durante el proceso de negociación, se esté situando en una creciente oposición a los desarrollos normativos más recientes. Ese es el caso no sólo del Reglamento de retorno, sino también del Reglamento sobre la “facilitación” de la inmigración irregular. Esta postura refleja una discrepancia entre el apoyo al marco general del PEMA y el rechazo a determinadas medidas que implican un endurecimiento significativo de la política migratoria. Su posición ejemplifica muy bien el contexto de tensión en el que se va a aplicar el PEMA.
En definitiva, estas resistencias evidencian que, pese al acuerdo alcanzado con el PEMA, persisten profundas divisiones entre los Estados miembros y divisiones políticas en torno al futuro de la política europea de migración y asilo, tanto en relación con el reparto de responsabilidades como con el grado de restricción que debe caracterizar esta política europea.
Conclusiones
La entrada en vigor del PEMA supone un punto de inflexión en la evolución de la política migratoria de la UE. El Pacto introduce, por primera vez, un marco relativamente coherente de gestión común que combina procedimientos armonizados, mecanismos de solidaridad y una mayor implicación de las agencias europeas. Sin embargo, este avance se produce en un contexto marcado por un desplazamiento claro hacia el refuerzo del control y la restricción, tanto en el ámbito interno de los Estados miembros como en la dimensión de las Instituciones Europeas.
En este sentido, el Pacto no resuelve plenamente las tensiones que han caracterizado tradicionalmente este ámbito de política pública: entre solidaridad y soberanía, entre eficacia y garantías, y entre cooperación interna y externalización. La propia diversidad de apoyos y resistencias evidencia que el consenso alcanzado es, en gran medida, frágil y condicionado.
Por ello, el verdadero alcance del PEMA no dependerá únicamente de su arquitectura normativa, sino de su aplicación práctica por parte de los Estados miembros, de la evolución del contexto político, de la efectividad real de los mecanismos de solidaridad y de la sostenibilidad de sus relaciones con terceros países. En última instancia, su aplicación permitirá comprobar si la UE ha logrado avanzar hacia una mayor integración en este ámbito o si, por el contrario, persisten dinámicas de fragmentación bajo un marco formalmente común.
