Hace unos días, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) reunió a unas 500 personas en París para debatir acerca del futuro de la cooperación internacional para el desarrollo. Esta cita, necesaria y oportuna, llega tras el anuncio de fuertes recortes en la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) que, por otra parte, han dado lugar a la multiplicación de este tipo de foros. Con un futuro más bien oscuro para la ayuda, el de la cooperación al desarrollo se está debatiendo en todas partes –de Accra a Londres– en la academia, gobiernos nacionales y organismos multilaterales. En paralelo, los procesos de reforma como UN80, la revisión del Comité del Ayuda al Desarrollo (CAD) y la reforma del Banco Mundial que también han dado lugar a conversaciones varias sobre el papel del sistema multilateral, la capacidad de adaptación de instituciones creadas al finalizar la Segunda Guerra Mundial y durante la Guerra Fría, o las dinámicas competitivas entre bancos de desarrollo.
El futuro de la cooperación al desarrollo se ve todavía borroso y así seguirá por un tiempo, pero ya tenemos algunas pistas sobre hacia dónde se dirige. Después de todo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) fueron el resultado natural de las cumbres sociales de los 90, de la misma manera que la Agenda 2030 surgió de las críticas a los ODM por ser demasiado reduccionistas, excesivamente centrados en lo social y no suficientemente verdes. En este sentido, nos podemos hacer una idea del sistema del futuro viendo cómo se están aproximando estos debates –los participantes implicados, las agendas propuestas– así como las preferencias reveladas de los donantes, que se reflejan en su comportamiento en términos de escala y asignación geográfica y sectorial de la ayuda.
De modo que aquí van algunas ideas sobre los posibles por qué, qué y cómo de la cooperación internacional que está por venir.
¿Por qué? Porque conviene a todos
Durante décadas, en público, los donantes tradicionales sostuvieron las políticas de desarrollo en el principio de solidaridad. Esto era así a pesar del consenso relativamente amplio en la literatura académica sobre eficacia y asignación geográfica de la ayuda, según el cual ésta estaba pensada, esencialmente, para servir los intereses de los donantes.
Durante la última década, tanto el debate público como el análisis académico han evolucionado hacia explicaciones más complejas de los motivos tras la cooperación al desarrollo. Éstos pueden clasificarse en tres categorías generales: atender las necesidades de los socios (reducción de pobreza, lucha contra el hambre, educación, etc.); proveer de bienes comunes, como la salud global; y responder a los intereses nacionales de los donantes, desde los retornos económicos de la inversión hasta la seguridad y la estabilidad.
Esto no significa, necesariamente, que las motivaciones tras la ayuda internacional hayan cambiado. Más bien, somos ahora más explícitos y honestos, lo que podría suponer un cambio positivo en un contexto en el que, entre otras muchas crisis, las relaciones internacionales también se enfrentan a una creciente crisis de confianza.
¿Qué? Menos ayuda, vuelta a los básicos y la agenda de inversión
La comunidad de desarrollo está lejos de alcanzar un consenso acerca de a qué tendría que parecerse la cooperación del futuro. Sin embargo, hay similitudes entre las preferencias reveladas de donantes con muy distintos contextos históricos, geográficos e ideológicos.
Un presupuesto reducido. Hay poco interés en la ayuda, o al menos no tanto como el que era habitual entre los mayores donantes tradicionales, que hasta hace muy poco contribuían a una proporción considerable de la AOD. Aunque son sólo unos pocos –Alemania, Francia, Japón, el Reino Unido, Estados Unidos (EEUU)– sin la escala de sus aportaciones de las últimas décadas, es imposible que el sistema multilateral y de desarrollo sobrevivan en su estado actual.
Vuelta a los básicos. Dada la magnitud de los recortes –y de los que están aún por venir– la comunidad de desarrollo no puede limitarse a hacer simplemente un poco menos de las mismas cosas. En general, se coincide en la necesidad de hacer menos con menos –idealmente mejor con menos–, si es que las ganancias de eficiencia son posibles. Sin embargo, definir prioridades en el contexto actual es difícil, cuando todo tipo de crisis están absorbiendo una parte considerable de la ayuda. Por citar sólo un ejemplo, Ucrania es, de lejos, el principal receptor de ayuda de las instituciones europeas. Esto es también, por cierto, un síntoma del reposicionamiento de la ayuda para los objetivos de estabilidad y seguridad. Asimismo, desde la perspectiva de los bienes comunes, y con la experiencia aún reciente y traumática de la pandemia del COVID, la salud global se está consolidando como una prioridad de los principales donantes.
La agenda de inversión. Se lleva años hablando de la necesidad de pasar de miles de millones a billones anuales de financiación del desarrollo, lo que requiere aproximarse a la financiación con la caja de herramientas completa, en la que la ayuda es sólo una pequeña pieza. Esto incluye el comercio, la inversión, la cooperación fiscal, la movilización de recursos domésticos, la gestión de la deuda, las remesas y la colección de instituciones, espacios y procesos políticos que traen consigo. El foco en la inversión explica la proliferación de bancos de desarrollo, o mecanismos financieros similares, como la International Development Finance Corporation (DFC) en EEUU, la Banca de Investitii si Dezvoltare (BID) rumana y el Fondo Español para el Desarrollo Sostenible (FEDES) español. Es también la lógica tras la iniciativa Global Gateway de la Comisión Europea.
¿Cómo? París 2.0 más el conjunto de la FfD
El dialecto de la eficacia de la ayuda está de vuelta: apropiación, armonización, coordinación, transparencia, rendición de cuentas. La Declaración de París al completo. Esto suscita, naturalmente, las preguntas de por qué estamos debatiendo esto ahora y cómo puede ser que esto se esté presentando como algo nuevo, dado que la declaración tiene ya más de 20 años. La respuesta rápida es que París, en realidad, nunca se llegó a aplicar y esto, por al menos dos motivos. Por una parte, París partía de la falsa premisa de que la ayuda al desarrollo estaba exclusivamente orientada a atender las necesidades de los países receptores, de la forma más eficiente posible –una visión algo miope de las motivaciones de los donantes–. Por otra parte, realmente, los donantes tampoco tenían por qué cumplir con estos principios. Dicho de otro modo, la ayuda podía seguir canalizándose de forma más bien vertical, siguiendo las prioridades del donante y partiendo de sus marcos institucionales. El motivo por el que ahora las cosas podrían ser algo diferentes es porque los donantes tradicionales quizás ya no tengan otra alternativa. Tal y como se está planteando en cada foro sobre desarrollo, el sur global ha ganado soberanía e independencia como resultado de unos mayores pesos político y económico y de un menú más amplio de opciones a la hora de elegir sus socios de desarrollo.
¿Y ahora qué?
A corto plazo, posiblemente mucho debate (y muy necesario) y no demasiado en términos de cambios institucionales tangibles. Según varios ponentes en la conferencia, los procesos de reforma de las Naciones Unidas y del CAD están resultando alto decepcionantes. Estarían llegando algo tarde y con poco nivel de ambición. O quizás, la ambición es poca porque el resultado es demasiado temprano. La crisis del sistema de desarrollo está lejos de haberse terminado. Sin una idea medianamente clara de cuál será la escala del sistema en las próximas décadas, también es difícil ajustar las instituciones y los fines a los medios realmente disponibles.
Entretanto, con un diagnóstico compartido, los debates deberán enfocarse en el lado práctico de la (re)fundación del sistema de desarrollo. Por tomar un solo ejemplo, ya se reconoce abiertamente que, durante décadas, el supuesto sistema (liberal) de cooperación al desarrollo se regía por prácticas (realistas) de competencia entre sus miembros. En el actual contexto de fragmentación geopolítica, cabe preguntarse acerca de la voluntad real de los países de moverse hacia posiciones más coordinadas y colaborativas. Esto es particularmente relevante, dado que uno de los motivos tras la mayor autonomía del sur global ha sido, precisamente, la mayor competencia entre donantes tradicionales y no tradicionales.
