Mensajes clave
- España ha desarrollado considerablemente su Sistema de Seguridad Nacional en los últimos años. Aunque su contribución es crítica para la anticipación y gestión de crisis que afecten a la Seguridad Nacional, el Sistema no se ha activado preventivamente en casi ninguna de ellas y sólo se ha hecho cargo formalmente de su gestión tras la crisis de Ceuta.
- La imprevisión de la entrada masiva en Ceuta en 2026 vuelve a cuestionar la idoneidad del Sistema para anticiparse a supuestos susceptibles de derivar en situaciones de interés para la Seguridad Nacional. Su idoneidad para la gestión de crisis dependerá de si el Sistema aprovecha o no la oportunidad en Ceuta para recuperar su centralidad gestora.
- La crisis de Ceuta debe servir para que el Sistema aprenda la lección y acometa los ajustes que precisen la Ley, la Estrategia y el propio Sistema de Seguridad Nacional.
Análisis
Introducción
La Seguridad Nacional no se ocupa de gestionar políticas sectoriales como las fronterizas o las migratorias. Su función se limita a reforzar la coordinación intergubernamental en esas políticas cuando la capacidad de gestión sectorial se ve desbordada por crisis que exigen una gestión transversal. El Sistema de Seguridad Nacional (el “Sistema” de ahora en adelante) es el responsable de gestionar las situaciones de crisis que se declaren de interés para la seguridad nacional, pero también es responsable del seguimiento y anticipación de esas situaciones antes de que se produzcan.
El “ataque a la integridad territorial” que, en palabras del presidente del Gobierno Pedro Sánchez, se produjo el 30 y 31 de julio de 2026 en Ceuta ocurrió sin que el Sistema activara preventivamente los instrumentos y mecanismos de enlace y coordinación necesarios para el seguimiento de los supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la seguridad nacional de la Ley de Seguridad Nacional (arts. 25 y 26). No es posible determinar objetivamente si la activación preventiva hubiera evitado o no la entrada masiva. Sí puede afirmarse que la ausencia de una alerta estratégica integrada redujo el tiempo disponible para valorar y adoptar medidas preventivas y privó al decisor de una valoración transversal de la situación antes de que la crisis se materializara.
Este análisis se centra en evaluar la capacidad de anticipación estratégica del Sistema para prevenir crisis de interés para la Seguridad Nacional como la de Ceuta de 2026, no en su capacidad de gestión posterior. Lo primero es necesario para conocer la eficacia y fiabilidad del Sistema para anticiparse a crisis futuras y cuenta con antecedentes que facilitan su análisis. Lo segundo es prematuro porque es la primera vez que el Sistema declara a una de esas situaciones como de interés para la Seguridad Nacional y se hace responsable de su gestión.
Las situaciones de interés para la seguridad nacional
Según la Ley de Seguridad Nacional (LSN) de 2015, una situación de interés para la seguridad nacional es aquella en la que, por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución, requiere de la coordinación reforzada de las autoridades competentes en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, en el marco del Sistema de Seguridad Nacional, garantizando el funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles (art. 23). La LSN permite gestionar una crisis transversal que desborda la coordinación ordinaria mediante una arquitectura reforzada de dirección, coordinación y aportación de recursos, sin necesidad de recurrir a los estados de alarma, excepción o sitio.
España ha experimentado varias crisis que formalmente reunían las cuatro características necesarias para la aplicación del art. 23 de la LSN, pero el Sistema ha optado por gestionarlas mediante instrumentos sectoriales sin llegar a declarar formalmente la situación de interés para la seguridad nacional. La Figura 1 recoge algunas crisis recientes en las que se podría haber reforzado la coordinación intergubernamental mediante la declaración de situación de interés, pero está declaración sólo se ha producido por primera –y única vez– en agosto de 2026.[1]
Figura 1. Modalidades de coordinación de algunas crisis posteriores a la LSN de 2015
| COVID 2019 | La Palma 2020 | Ceuta 2021 | Ucrania 2022 | Canarias 2023-24 | DANA 2024 | Ceuta 2026 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Activación del Sistema | Posterior | Posterior | Posterior | Anterior | Posterior | Posterior | Posterior |
| Coordinación | Estado de Alarma + Comité de Situación del SSN | Sistema de Protección Civil + Comunidad Autónoma | Comité de Situación ad hoc + Célula de Coord. Operativa (CELCOR) + Ciudad Autónoma y la Admon. General del Estado | CELCOR + Comité de Situación del SSN | Sistema de Protección Civil + Comunidad Autónoma | Sistema de Protección Civil + Comunidad Autónoma | Sistema de Seguridad Nacional |
En cada una de las situaciones anteriores se gestionó la crisis de forma diferente sin que fueran declaradas situaciones de interés para la Seguridad Nacional en el sentido de los arts. 23 y 24 de la Ley 36/2015. Por ejemplo, el COVID-19 se gestionó inicialmente como una emergencia sanitaria a la que siguió otra mediante estados de alarma de los que, posteriormente, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales algunos de sus aspectos. En algunas crisis se han utilizado elementos de gestión del Sistema sin llegar a declarar la situación de interés. Por ejemplo, el Comité Especializado de Situación (abreviado en Comité de Situación) se ha activado con posterioridad en la crisis del COVID y con anterioridad en la de Ucrania, pero en otras, como la de Ceuta en 2021 se activó un comité de situación ad hoc. De todas ellas, sólo se conoce la activación preventiva antes de la crisis de Ucrania de 2022: se activó una Célula de Coordinación (CELCOR) el 24 de enero y el Comité de Situación se activó el 2 de febrero (la invasión se produjo el 24 de febrero).[2]
A mejorar la gestión no ayuda que cada crisis se gestione de una forma distinta, sin que se conozcan, al menos en fuentes abiertas, cuáles son los criterios que sigue el Sistema para justificar la adopción de un modo de gestión u otro en función de la situación. Si la presencia de esas cuatro variables, en mayor o menor medida, no determina necesariamente que el Sistema se ocupe de la gestión y la coordinación, puede reforzarse mejor por otras vías, habría que replantearse su centralidad. Además, y mientras la gestión sectorial prevalezca sobre la transversal, la marginación del Sistema le resta potencial de especialización funcional, tanto para alertar sobre –y seguir– crisis graves, como se ha visto en Ceuta, como para gestionarlas después, como se verá a lo largo de su gestión en la misma Ciudad Autónoma. Por el contrario, la declaración de interés en Ceuta permitirá al Sistema pasar de la teoría a la práctica y acumular experiencia y lecciones de utilidad para futuras crisis, siempre que se le siga confiando la gestión en ellas.
Alerta temprana e integración de inteligencia
La Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de 2021 dice expresamente que la prevención y gestión de crisis requieren instrumentos de detección y alerta temprana capaces de integrar y analizar toda la información disponible. Ambos instrumentos son críticos para avanzar hacia un modelo de gestión de crisis con un enfoque anticipatorio y centrar la toma de decisiones en el análisis de hechos y datos objetivos. La LSN atribuyó al Consejo de Seguridad Nacional la determinación de los mecanismos de enlace y coordinación necesarios para que el Sistema se active preventivamente y realice el seguimiento de los supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional (art. 25.1). La ESN, aprobada en diciembre de 2021, tras la crisis de Ceuta de mayo, reconoció la necesidad de desarrollar un sistema de alerta temprana basado en indicadores y en la integración de la información que aportara indicadores críticos para los distintos ámbitos de la seguridad nacional.[3] El reconocimiento asumía su inexistencia o sus limitaciones y, para paliarlas, propuso desarrollar un sistema de alerta temprana basado en indicadores[4], en la integración de la información[5], con planes de preparación para escenarios de riesgo y el catálogo de recursos, entre otras medidas como la de elaborar un plan integral de seguridad para Ceuta y Melilla.
Con los datos disponibles en fuentes abiertas no es posible conocer el grado de progreso alcanzado en el desarrollo de esos instrumentos de detección y alerta temprana del Sistema desde 2021, pero parece que son insuficientes a la vista de lo ocurrido en Ceuta y del reconocimiento de que precisan mayor desarrollo. Así, la Orden de mayo de 2025 por la que se aprueba el procedimiento para elaborar una nueva Estrategia de Seguridad Nacional vuelve a señalar como pendientes las mismas tareas: sistema de alerta temprana basado en indicadores, integración de información en una plataforma segura nacional, catálogo de recursos, planes de preparación.[6]
A las reservas sobre la idoneidad de los instrumentos disponibles se añaden las de su utilización. La Figura 2 esboza una aproximación teórica al proceso de anticipación estratégica del Sistema desde la obtención de la información, su procesamiento para generar inteligencia, su remisión para su integración, la activación preventiva y, en su caso, la declaración de interés para la Seguridad Nacional y su gestión por el Sistema.
Figura 2. El proceso de anticipación estratégica
| Fase | Responsables |
|---|---|
| Obtención de información | CNI, CNP, GC, CIFAS, MAUEC, CENIF… |
| Integración de la inteligencia | COMITÉ ESPECIALIZADO DE INMIGRACIÓN (inteligencia migratoria sectorial)CELCOR / DSN (integración transversal y conocimiento situacional) + COMITÉ DE SITUACIÓN (directrices político-estratégicas) |
| Alerta estratégica | COMITÉ DE SITUACIÓN |
| Declaración de interés | PRESIDENTE / CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL |
| Gestión de crisis tras la declaración | SISTEMA DE SEGURIDAD NACIONAL |
La recolección de información y su procesamiento para inteligencia puede permitir anticipar una situación de seguridad capaz de devenir en una crisis para la Seguridad Nacional de naturaleza sectorial, por ejemplo, un flujo masivo que genere una crisis migratoria, u otra transversal, si ese flujo se utiliza como instrumento para generar una crisis estratégica en relación con campañas de desestabilización, desinformación o guerra híbrida más amplias. La determinación del enfoque sectorial o transversal de la anticipación depende de la capacidad de integración de inteligencia del Sistema, responsabilidad que corresponde a sus comités especializados de Inmigración y Situación.
El Comité Especializado de Inmigración es el órgano encargado de la anticipación estratégica para identificar riesgos migratorios, incluidos los susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional, así como de integrar la información, analizar escenarios y formular propuestas desde una perspectiva sectorial.[7] Lo preside el titular de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior o, en su defecto el titular del DSN. No existe constancia pública de su activación preventiva para integrar la inteligencia recibida y valorar la inminencia de una crisis migratoria.
Figura 3 Comité Especializado de Inmigración.
El Comité Especializado de Situación (abreviadamente Comité de Situación) asiste al Presidente, y al Consejo de Seguridad Nacional, en la dirección de la política y del Sistema de Seguridad Nacional.[8] Participan en él los titulares de la Secretaría General de la Presidencia y la Dirección Adjunta del Gabinete de Presidencia, con el apoyo del DSN.[9] En materia de gestión de crisis, es el responsable único para todo el conjunto del Sistema de gestionar los supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional, así como de la propia situación una vez declarada por el Presidente del Gobierno. El DSN es responsable de la alerta temprana y el seguimiento de los riesgos, amenazas y situaciones de crisis en coordinación con los órganos y autoridades competentes según el reparto de funciones vigente en la actual estructura de Presidencia.[10]
Figura 4. Comité Especializado de Inmigración
En caso de activación preventiva del Sistema o de una declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional por el presidente del Gobierno, el DSN puede constituir una Célula de Coordinación (CELCOR) como las habilitadas preventivamente en Ucrania de 2022 o tras la declaración de interés en Ceuta de 2026 .[11] La Célula de Coordinación es el instrumento técnico del DSN para integrar y analizar la inteligencia que recibe el Sistema de todos los organismos implicados, generar y actualizar un conocimiento situacional y transversal de la situación y trasladarlo a sus destinatarios.
A partir de ahí, el Comité de Situación recolecta e integra, con el apoyo del DSN, la información e inteligencia de los distintos comités especializados y de todas las autoridades y organismos a su disposición para valorar si situaciones como la de Ceuta constituyen una crisis de naturaleza migratoria y sectorial o la entrada masiva tiene que ver con crisis estratégica más amplia (calificada como “fronteriza” en la crisis de Ceuta de 2021[12]). Aunque, como refleja la Figura 1, el Comité de Situación se ha activado en varias crisis, las fuentes abiertas disponibles no permiten identificar con claridad un patrón consolidado de activación preventiva ante situaciones susceptibles de evolucionar hacia una crisis de Seguridad Nacional.
Conclusiones
El fallo funcional del Sistema ocurrido en Ceuta en 2026, con las cautelas necesarias sobre su grado de conocimiento actual, revela que su principal debilidad no es tanto la inexistencia de información o incluso de indicadores, sino la aparente incapacidad de los mecanismos existentes para transformar información sectorial dispersa en una valoración estratégica transversal capaz de activar preventivamente al Sistema y elevarla al nivel político de decisión.
Según las evidencias disponibles en fuentes abiertas, y salvo error, no se dispone de constancia pública de que la Célula de Coordinación, el Comité de Situación o el Comité de Inmigración se activaran formalmente ni de alguna convocatoria extraordinaria del Consejo de Seguridad Nacional en relación con Ceuta antes del 30 de julio. Esta ausencia resulta particularmente significativa porque el Comité de Situación sí que se reunió el 27 de julio, tres días antes de la entrada masiva, aunque no consta públicamente que se dedicara a Ceuta pese a la existencia de señales, sino a la crisis de Oriente Próximo. [13] Pudiera ser que alguno de ellos se activara de modo informal, pero entonces se desperdició la señal de alerta que conlleva la activación formal para movilizar la respuesta política y social y disuadir a quienes puedan estar detrás de su gestación. La vacilación del Sistema para alertar a tiempo potenció la alarma social sobrevenida.
La información disponible no es suficiente para valorar en qué momento se integró la inteligencia disponible en el Sistema para convertirla en una valoración estratégica de que podía producirse una situación susceptible de afectar a la Seguridad Nacional. Tampoco es suficiente para conocer cómo se trasladó posteriormente esa valoración al mecanismo transversal de alerta y gestión de crisis del Sistema para declarar la situación de interés para la seguridad nacional. Una declaración realizada el 25 de agosto tras solicitarla el presidente de la Ciudad Autónoma el 30 de julio.[14]
Sí que existen evidencias de seguimiento anticipatorio por el Sistema como en las notas sobre el incremento de flujos migratorios del DSN o en los informes desclasificados por el Gobierno.[15] Su existencia, aunque existen controversias sobre su calidad y transmisión[16], permite conocer la existencia de información e inteligencia antes del 30 de julio pero no permite conocer si el Sistema ha activado a tiempo sus mecanismos de prevención (el DSN no figura en ninguno de los informes desclasificados como destinatario o emisor).
La integración de la información y la inteligencia disponible no hizo prever una irrupción masiva de naturaleza migratoria o una instrumentalización del flujo migratorio de naturaleza estratégica. Las evidencias disponibles no permiten determinar si la insuficiente anticipación se produjo en la integración sectorial, en su elevación e integración transversal o en la posterior transmisión y decisión política. En todo caso, la posibilidad conocida de que el comportamiento de Marruecos afectara decisivamente a la evolución de la situación fronteriza constituía una variable que justificaba su incorporación a un escenario transversal de riesgos. Y al fallo de las anteriores, o debido a ellas, el seguimiento anticipatorio no se tradujo en una decisión política del presidente y del Consejo de Seguridad Nacional hasta el 25 de agosto cuando se declaró la situación como de interés para la Seguridad Nacional.
Esa declaración puede marcar un antes y un después en el Sistema para paliar que las carencias señaladas se repitan. El ejercicio práctico de la gestión de crisis tras tantos años de ejercicio teórico puede robustecer al Sistema si se aprovechan las lecciones aprendidas. Debe hacerlo porque los antecedentes disponibles plantean dudas significativas sobre la capacidad de anticipación estratégica del Sistema. Y no sólo para prevenir una crisis en materia tan cercana y perceptible como la migratoria, sino para anticipar las crisis del complejo contexto geopolítico en el que nos movemos, mucho menos tangibles, más inciertas y de evolución no lineal.
[1] Real Decreto 681/2026, de 25 de agosto, por el que se declara la situación de interés para la seguridad nacional en la ciudad de Ceuta.
[2] Nota del Departamento de Seguridad Nacional (2026), “Articulación y coordinación ante la crisis de Ucrania”, 06/IX/2026.
[3] ESN 2021: “Desarrollar el modelo de gestión integral de crisis en el Sistema de Seguridad Nacional a través de la elaboración de un reglamento de gestión de crisis; la implantación de un sistema de alerta temprana basado en indicadores; la creación de un catálogo de recursos y de planes de preparación y disposición de recursos; y el diseño de un Plan de ejercicios de preparación en el marco de la Seguridad Nacional”, línea de acción 9.
[4] “Sistema de Alerta Temprana basado en indicadores. El modelo integrado para hacer frente a las situaciones de crisis, de forma preventiva, ágil y eficaz, está basado en un sistema que permita la toma de decisiones sobre la base de la información proporcionada por unos datos objetivos de determinación de impactos y la evidencia científica. A tales efectos, se desarrollará un sistema de indicadores críticos de los distintos ámbitos de la Seguridad Nacional, cuya monitorización y análisis permitan desplegar acciones preventivas y, llegado el caso, la ejecución de medidas de respuesta y conducción en tiempo oportuno”. ESN, opp. 35.
[5] “Integración de la información de Seguridad Nacional. Se adoptarán soluciones tecnológicas basadas en la gestión del conocimiento, y también, con técnicas de Inteligencia Artificial, para la evaluación de la situación de seguridad y el apoyo al análisis estratégico. Estos desarrollos permitirán la integración y el análisis de toda la información relevante, su distribución y puesta a disposición de todos los actores intervinientes en la gestión de la crisis, así como la interoperabilidad de los sistemas involucrados”. ESN, p. 35.
[6] Orden PJC/521/2025 de 23 de mayo por la que se aprueba el procedimiento para la elaboración de una nueva Estrategia de Seguridad Nacional.
[7] Orden PRA/31/2018 de 23 de enero por la que se regula el Comité Especializado de Inmigración.
[8] Orden PRA/32/2018, de 22 de enero por la que se regula el Comité de Situación del Sistema de Seguridad Nacional.
[9] https://www.boe.es/boe/dias/2018/01/23/pdfs/BOE-A-2018-798.pdf.
[10] Real Decreto 676/2025, de 28 de julio, por el que se aprueba la estructura de la Presidencia del Gobierno, apartado 5e.
[11] Así, por ejemplo, se recoge en el protocolo de activación de alertas espaciales de la Orden PCM/1067/2022, apartado tres, punto tres (situación de alerta) y en la Estrategia Aeroespacial de 2025.
[12] El mismo Informe Anual de Seguridad Nacional de 2021 que constató que las regiones fronterizas de la UE eran objetivo preferente de las estrategias híbridas hostiles, definió la crisis como “fronteriza” en lugar de migratoria, excluyendo en consecuencia del cómputo migratorio anual el resultante de la entrada masiva de los días 17 y 18 de mayo. Páginas 85 y 189 respectivamente.
[13] Nota del Departamento de Seguridad Nacional, 27/VII2026.
[14] La Sentencia de Tribunal Constitucional (STC 184/2016) avaló la participación de las entidades autonómicas en la gestión de las crisis que les afectaran desde sus inicios (considerando 6).
[15] Además de los informes y comunicaciones desclasificadas por el Gobierno, Si que hay constancia, por ejemplo, de la evolución de las entradas terrestres en Ceuta a cargo del Departamento de Seguridad Nacional: 1.819 el 31 de marzo (+ 435%); 2.281 el 31 de mayo (+224%) y 2.826 el 15 de julio (+150%).
[16] Redacción Cadena Ser, “El delegado del Gobierno en Ceuta asegura que no supo de los mensajes y llamadas del CNI a la Delegación: no suponen un una alerta ni un informe”, 9/IX/2026.
