Mensajes clave[1]
- España, como nación marítima, necesita llevar a cabo una acción unificada en la mar que garantice la soberanía y seguridad en sus espacios de responsabilidad. Sin embargo, la dispersión de cometidos y responsabilidades entre múltiples organismos del Estado dificulta alcanzar ese objetivo, al generar disfunciones y competencias indeseables entre instituciones.
- Para mejorar esta situación no es necesario llevar a cabo una completa unificación orgánica de tales organismos, pero sí potenciar la coordinación entre ellos desde un nivel administrativo con jerarquía suficiente para asegurar los resultados, que sólo puede ser la Presidencia del Gobierno.
- El Consejo Nacional de Seguridad Marítima, encuadrado en el Departamento de Seguridad Nacional de Presidencia, se encuentra en la posición orgánica idónea para asumir tal responsabilidad, pero sus actuales cometidos –de carácter exclusivamente asesor y consultivo– no permiten que se lleve a cabo. Por ello, resulta necesario acometer una revisión de sus funciones, reforzando su responsabilidad ejecutiva y aumentando su capacidad de seguimiento operativo. Conseguirlo no requiere la inversión de grandes recursos, pero sí de una clara voluntad política para su aplicación.
Análisis
Resulta innegable que España es una nación marítima: lo es por situación geográfica, por estructura económica, y por supuesto por la Historia. Basta echar un vistazo a sus cifras para demostrarlo: es una península entre el Atlántico y el Mediterráneo, con dos archipiélagos y diversos territorios exteriores y 10.000 km de litoral; por la mar entran o salen el 90% de sus importaciones y el 60% de las exportaciones; posee la primera flota pesquera europea y su Zona Económica Exclusiva (ZEE) tiene el doble de su extensión territorial; y la industria del turismo es una de sus principales fuentes de ingresos gracias, sobre todo, a más de 3.000 playas y 360 puertos deportivos.
Siendo así, cabría esperar una atención prioritaria y permanente a los aspectos marítimos por parte de nuestra población, conforme a los sabios principios que el historiador y estratega naval Alfred Mahan asigna a las naciones marítimas; y sin embargo, es también una realidad el hecho de que los españoles viven bastante de espaldas a la mar, que normalmente se considera un lugar al que ir a bañarse en verano, pero con poca incidencia adicional en el día a día; por ello, y con cierta lógica política, esta actitud es en buena medida la asumida por sus dirigentes.
Esta situación ha sido muy bien descrita nada menos que por Joaquín Sabina (puede que de manera involuntaria), cuando en su canción Pongamos que hablo de Madrid nos recuerda que Madrid es “donde el mar no se puede concebir”. Y si en la capital de España la mar no se concibe, difícilmente se le prestará la atención debida.
Esto no quiere decir que no exista abundante normativa dirigida a regular el entorno y actividad marítimas: muy al contrario, en las últimas décadas han proliferado todo tipo de iniciativas, tanto estatales como autonómicas, encaminadas a controlar y ordenar este ámbito. Pero en ellas se echa de menos una visión coordinada y coherente de los problemas que se plantean, lo que merma significativamente su efectividad.
En las líneas siguientes se trata de aportar una visión general de esta situación, a partir de sus antecedentes, y esbozar diversas posibilidades de mejora, con especial énfasis en los aspectos relativos a la seguridad, que en gran medida son la base sin la cual cualquier otro esfuerzo o actividad resultan irrealizables.
Antecedentes y evolución
La actual situación de la administración marítima española es el resultado de una larga evolución que se inició en los años 70, en los inicios de la transición, y en la que la línea general de actuación ha sido una progresiva diversificación y “desmilitarización” de competencias, a partir de un entorno normativo general en el que buena parte de la responsabilidad recaía en las autoridades de la Marina de Guerra. El primero de los hitos en esta tendencia fue la asunción de competencias en la vigilancia de costas y puertos por la Guardia Civil, bajo el Ministerio del Interior, a partir de 1977 y que culminó con creación del Servicio Marítimo de la Guardia Civil (SEMAR) en 1991 que básicamente asumió el papel tradicional de una fuerza guardacostas.
Este proceso se aceleró durante los años 80 con la aprobación de las leyes orgánicas de Defensa Nacional y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y con la creación de diversos organismos dependientes de autoridades civiles que asumieron las competencias que hasta entonces había ejercido la Armada: el Servicio de Vigilancia Aduanera (SVA) en 1982, bajo el Ministerio de Hacienda; y la Secretaría General de Pesca Marítima, dependiente el Ministerio de Agricultura, en 1982, aunque manteniendo convenios de actuación con la Marina.
Un hito especialmente relevante en esta secuencia fue la aprobación de la ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en 1992, que separó definitivamente a la Armada de sus competencias sobre la marina civil. Dicha normativa supuso la creación de las Capitanías Marítimas, bajo la dependencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que asumieron las competencias (registro y abanderamiento, despacho de buques, rol de tripulaciones, control del tráfico marítimo…) que antes ejercían las Comandancias de Marina; la reordenación de la Marina Mercante bajo una reforzada Dirección General de Marina Mercante (DGMM), que asumió definitivamente todas las competencias en materia navegación, seguridad marítima y contaminación; y en lógica consecuencia, la creación de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítimas (SASEMAR), que asumió todas la responsabilidades en este ámbito, en cumplimiento de la normativa internacional en la materia (SOLAS, MARPOL).
Esta progresiva dispersión de competencias llevó a un relativo vacío de coordinación entre las distintas agencias, especialmente en sus inicios, que se puso de manifiesto al hacer frente a las situaciones críticas que se multiplicaron con la llegada del nuevo siglo, y principalmente las relacionadas con la seguridad (terrorismo, inmigración ilegal), pero también catástrofes medioambientales como el hundimiento del Prestige en 2002. Ello llevó a tratar de recuperar una cierta integración en el planeamiento y coordinación de las actividades en el ámbito marítimo, tanto en el campo civil –a través fundamentalmente de convenios entre agencias– como en el militar, con el refuerzo de la acción conjunta que supuso la creación del Mando de Operaciones (MOPS) y la creación por la Armada de la Fuerza de Acción Marítima (FAM) y su órgano ejecutivo, el Centro de Operaciones de Vigilancia y Acción Marítima (COVAM) en Cartagena.
Situación actual
Siguiendo esta línea, el paso más importante para tratar de integrar las actividades relacionadas con la Seguridad Marítima se dio en 2013 con la aprobación por el presidente del gobierno de la primera Estrategia de Seguridad Marítima Nacional (ESMN), documento que siguió a la publicación de la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN), que había visto la luz unos meses antes, y que enfatizaba la necesidad de mejorar la preparación contra las amenazas cibernéticas y en el entorno marítimo, atendiendo al carácter transversal de ambas.
La ESMN respondía a un intento deliberado de alcanzar una gestión integral en el entorno de la Seguridad Marítima y puso en marcha diversas iniciativas destinadas a este fin, entre las que destaca la creación del Consejo Nacional de Seguridad Marítima (CNSM) en 2014, organismo de apoyo encuadrado bajo la Presidencia del Gobierno y que, por primera vez, sentó en una misma mesa a representantes de todas las autoridades con responsabilidades en este ámbito[2] bajo la presidencia formal del Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD). Los principios generales de la ESMN se vieron plasmados de manera más práctica con la aprobación del Plan de Acción de Seguridad Marítima en 2015 (documento de difusión limitada, muy relacionado con la Estrategia de Seguridad Marítima de la Unión Europea –UE–), que definió diversas líneas específicas de actividad para impulsar una mejor gestión en este ámbito.
Todas estas iniciativas normativas se han ido actualizando y desarrollando a lo largo de las sucesivas legislaturas, con la aprobación de un nuevo Plan de Acción de Seguridad Marítima en 2019 y, especialmente, con la publicación de una nueva ESMN en 2024, documento que recoge los significativos cambios en el panorama geoestratégico ocurridos en la década anterior: inmigración, narcotráfico, medio ambiente y, muy especialmente, el incremento de los riesgos derivados de competencia entre potencias, de los que un aspecto muy visible es la creciente vulnerabilidad de las infraestructuras submarinas (cables de datos, conducciones de recursos energéticos), puesta de manifiesto con el sabotaje al gasoducto Nord Stream en 2022. La nueva ESMN, enfatiza la necesidad de una estrecha cooperación entre todas las instituciones estatales con competencias marítimas, aunque sin entrar en demasiados detalles sobre los procedimientos de dicha coordinación, ni establecer responsabilidades o jerarquías entre las autoridades implicadas.
Aunque la mayor parte de las competencias en el ámbito marítimo continúan siendo responsabilidad estatal, las Comunidades Autónomas también han incrementado gradualmente su actividad en este entorno: gestionan algunos puertos de titularidad autonómica, así como pesca y actividades deportivas en aguas interiores. En algún caso, como Galicia, se ha creado un servicio de guardacostas para salvamento o control de pesca en zonas próximas a la costa.
Paralelamente a la actuación en el ámbito nacional, España ha incrementado su presencia y participación en las iniciativas marítimas internacionales, tanto civiles como militares. Entre las primeras destacan la Organización Marítima Internacional (OMI) y por supuesto la UE, que ha desarrollado una Estrategia Marítima y cuenta con herramientas de control como FRONTEX, destinada a gestionar y proteger las fronteras europeas, incluyendo naturalmente las marítimas mediante la coordinación de los servicios de guardacostas. En cuanto a lo militar, la Armada participa activamente en operaciones navales relacionadas con la seguridad marítima en el ámbito de la Alianza Atlántica (operación Sea Guardian en el Mediterráneo) y de la UE (operación Atalanta en el océano Índico).
Dificultades del modelo
Como se desprende de lo expuesto en los puntos anteriores, la evolución nacional normativa en el ámbito marítimo –y especialmente la estatal, que concentra la mayor parte de las competencias– se ha caracterizado por el desarrollo de dos tendencias relativamente opuestas: por una parte, la que podríamos denominar “centrífuga”, consistente en una continuada dispersión de competencias entre múltiples autoridades y organismos; y por otra, la de carácter “centrípeto”, que busca mantener una acción razonablemente coordinada entre todos esos organismos y autoridades para favorecer la eficacia y eficiencia de los esfuerzos.
Resulta evidente que esta es una situación de “equilibrio inestable”, que inevitablemente conduce a disfunciones (redundancias, o vacíos ocasionales) y a una indeseable competencia entre instituciones debida a conflictos, con frecuencia de interés corporativo. La creación del CNSM en 2014 trató de mejorar esta situación en el esencial ámbito de la seguridad, pero la estructura de este organismo –de carácter esencialmente consultivo y sin competencias ejecutivas sobre sus miembros– no permite alcanzar una acción completamente coordinada, por cuanto su dinámica de funcionamiento es exclusivamente mediante consenso: su presidente (JEMAD) actúa así como un primus inter pares, sin capacidad real de imponer decisiones que no hayan sido fruto de acuerdo previo, que no siempre se alcanza debido a los ya mencionados intereses corporativos. Además, el CNSM, como organismo asesor, carece capacidad ejecutiva que permita ejercer supervisión o control sobre las múltiples actividades del Estado en la mar (que dependen exclusivamente de sus autoridades orgánicas), ni dispone de herramientas para hacerlo.
La llamada permanente a la coordinación entre instituciones que realiza toda la normativa, mediante el establecimiento de convenios entre agencias y protocolos operativos, resulta bienintencionada pero no necesariamente efectiva. Ha tenido, por descontado, efectos beneficiosos, entre los que cabe destacar la realización regular de ejercicios de Seguridad Marítima (MARSEC), organizados por la Armada y en los que participan la mayoría de los organismos representados en el CNSM. Pero persiste el hecho de que no existe una autoridad común, normativa o ejecutiva, que asegure la deseable efectividad en un entorno tan sensible como la mar, que, por sus dimensiones y características, penaliza con rigor cualquier disfunción. Y ello, en un entorno en el que, los riesgos –y, por tanto, las consecuencias de la inacción o la acción inefectiva– se han multiplicado: un buen ejemplo de ello es la situación del destacamento de la Armada en la isla de Alborán, que –a pesar de los múltiples incidentes registrados por inmigración irregular y actividad de narcotráfico– no tiene capacidad plena de actuación, ya que la competencia en estas materias es de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE).
La solución a este problema no es sencilla, tanto por la entidad de los retos a los que ha de enfrentarse como por la misma complejidad interna de su estructura. Entre las posibilidades presentadas existe una que casi podría denominarse como “clásica” y que es la creación de un “Ministerio del Mar” que agrupase todas esas competencias dispersas y las colocase bajo una autoridad única, responsable de una acción unificada y, por ello, más eficaz y eficiente. Es una idea atractiva en la teoría, pero que en la práctica se encontraría con dificultades difícilmente soslayables: para empezar, contaría con la reticencia de los múltiples organismos que actualmente se reparten esas competencias, que inevitablemente verían reducidas algunas de sus responsabilidades y, probablemente, su presupuesto y su personal. Además, y de materializarse, supondría la incorporación de un actor adicional en el entorno político y administrativo general, sometido a la misma competencia por recursos y responsabilidades, y muy posiblemente desde una posición de inferioridad frente a los grandes ministerios tradicionales (Hacienda, Interior, Defensa, Transportes), lo que con toda seguridad reduciría su potencial rendimiento.
Además de la falta de un mando único para la acción del Estado en la mar (o como consecuencia de ello), también se ha señalado con frecuencia la falta de una fuerza unificada para estos cometidos: cada una de esas autoridades o agencias cuenta con unidades propias, con deficiente coordinación entre ellas, tanto para la actividad operativa en sí misma como para los esenciales aspectos de planificación y diseño de esa fuerza, con la consiguiente duplicación (o triplicación) de esfuerzos e inversiones para generar y mantener esa fuerza. También existe una solución clásica a ese problema: la creación de una fuerza de Guardacostas que concentre el esfuerzo en recursos humanos, económicos y operativos en aras de una mayor efectividad y eficiencia fiscal, en línea, por ejemplo, con el servicio del Coast Guard de los Estados Unidos (EEUU). La UE ha puesto en marcha un programa en esta línea, muy ligado a FRONTEX, con tales objetivos, aunque debe reseñarse que su actividad se lleva a cabo sin apenas coordinación con responsables españoles de la vigilancia marítima, como lo es la Armada.
Una vez más, esta propuesta tiene atractivas ventajas teóricas, pero presenta notables dificultades prácticas y no sólo por las ya comentadas razones de intereses corporativos; además, la actual división de tareas presenta la relativa ventaja de la especialización: SASEMAR como agencia específica para el salvamento marítimo es un excelente ejemplo.
A todas estas dificultades debe sumarse el hecho de que muchas de las actividades relacionadas con la seguridad que el Estado debe realizar en la mar –sobre todo en la alta mar y zona económica exclusiva, pero también en el mar territorial– están reguladas por normativa internacional, y muy especialmente la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho en el Mar (CONVEMAR), un cuerpo legislativo que no todas las naciones han firmado o ratificado (EEUU, por ejemplo, se cuenta entre las que no lo han hecho). Además, y debido a su carácter garantista, la CONVEMAR resulta notablemente restrictiva para acometer muchas de las posibles acciones necesarias para combatir actividades ilícitas, como lo prueba la escasa eficacia de las acciones para aplicar los embargos a Rusia y la relativa impunidad con la que operan los buques de su “flota fantasma”. Es también cierto que podrían tomarse acciones más efectivas aplicando una cierta flexibilidad (y agresividad) en la interpretación de las normas de la CONVEMAR, como ya hacen algunas naciones: un buen ejemplo es el Reino Unido, lo que ha obligado a Rusia a escoltar a algunos de sus buques. Pero ello requeriría un cambio de mentalidad por parte de nuestras autoridades (europeas y, desde luego, españolas) que no parece demasiado probable.
Una alternativa razonable
Por todo ello, y si efectivamente se busca una capacidad real de hacer frente a los retos planteados en el entorno marítimo, la solución no ha de buscarse simplemente en la unificación administrativa de todos los elementos, sean de mando y control u operativos, sino en la concentración de la capacidad de decisión sobre todos ellos. Para ello, la única solución efectiva es que su nivel de autoridad se encuentre por encima de los diferentes estratos administrativos, algo que sólo puede darse en la Presidencia del Gobierno.
Y, sin embargo, debe recordarse que ya existe un organismo que se encuentra encuadrado en de ese nivel, del que depende directamente, y que es el CNSM. Pero, como ya se ha señalado, el carácter de este organismo es meramente asesor y carece de capacidad de decisión sobre los distintos organismos que lo componen, además de no disponer de recursos humanos ni estructura orgánica para ejercer funciones en ese sentido.
Ambas dificultades serían subsanables sin necesidad de invertir excesivos recursos, en personal o estructura, y siempre que existiera una clara voluntad política para implantarlos. Para ello, sería necesario modificar la normativa actual sobre la composición y cometidos del CNSM, reforzando su capacidad en funciones ejecutivas, y que sus decisiones pudieran aplicarse sin necesidad de un completo consenso entre sus miembros, atendiendo a razones de eficacia/eficiencia en el cumplimiento de las responsabilidades de la acción del Estado en la mar; además, debieran incluir también aspectos de planeamiento: determinación y priorización de cometidos, generación de medios y políticas de gestión de personal, con el fin de evitar duplicidades y garantizar una acción unificada. Para conseguirlo sería necesario un refuerzo en su estructura y plantilla, creando un órgano de trabajo permanente compuesto por personal de todos los organismos implicados, bajo la dirección del presidente del CNSM y aprovechando la estructura del Departamento de Seguridad Nacional (DSN) de Presidencia del Gobierno.
Además, y si bien no puede esperarse que el CNSM tenga capacidad de dirigir operaciones en la mar –algo que requiere una compleja estructura de mando y control, y significativos recursos técnicos y humanos–, sí resultaría conveniente que pudiera desarrollar cometidos de seguimiento de la actividad, recibiendo información de todas las autoridades y centros de mando ya existentes (COVAM, SEMAR, SIVE, Centros de Coordinación de Salvamento, Capitanías Marítimas) y solucionando en tiempo real eventuales disfunciones operativas. Para ello necesitaría mantener una célula de seguimiento encuadrada en el órgano de trabajo ya mencionado.
En esta nueva estructura, el CNSM mantendría la composición y funciones asesoras y normativas que ejerce en la actualidad, pero estaría mejores condiciones para desarrollar y aplicar dicha normativa, y además podría mantener un seguimiento de la situación en la mar en caso necesario. Su presidencia se mantendría en la persona del JEMAD o –al encontrarse su actividad más enfocada a la seguridad que a la defensa– podría también ser asumida por el secretario de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.
Conclusiones
La importancia de los recursos y actividades en la mar exige de las autoridades españolas una actuación eficaz y coordinada, que en la actualidad deja bastante que desear debido a la excesiva dispersión de competencias y a la falta de coordinación adecuada.
Una manera relativamente sencilla de mejorar esta situación sería potenciar la autoridad y medios del CNSM, organismo en el que están representados todos los organismos responsables de la administración. Con ello, el CNSM pasaría de ser un órgano meramente consultivo a una autoridad de carácter más ejecutivo, con capacidad de decisión y seguimiento en el planeamiento y supervisión de las actividades del Estado en la mar, lo que mejoraría su eficacia y coordinación.
Esta solución no requiere drásticas reformas orgánicas ni la asignación de excesivos recursos, pero sí de una clara voluntad política para su aplicación.
[1] El autor agradece las valiosas aportaciones del vicealmirante Victoriano Gilabert Agote (Instituto de Historia y Cultura Naval), los capitanes de navío Antonio Notario Ezquerra (Departamento de Seguridad Nacional) y Jesús Viñas Barciela (División de Planes del Estado Mayor de la Armada), y el capitán de fragata Juan Evangelista Pintado (id. ant).
[2] En el CNSM participan el Departamento de Seguridad Nacional de Presidencia del Gobierno y los Ministerios de Hacienda, Defensa (incluyendo el CNI), Asuntos Exteriores, Interior, Transportes, Trabajo, Industria, Agricultura y Pesca, Comercio, Sanidad, Ciencia e Innovación, Transformación Digital y Transición Ecológica
