Mensajes clave
- La Comunicación AccelerateEU contiene medidas a corto plazo de coordinación y protección de los consumidores ante la nueva crisis energética
- A largo plazo apuesta por la descarbonización y la electrificación para reducir la dependencia y la vulnerabilidad ante los combustibles fósiles importados
- La Comunicación ha sido bien valorada por los actores de la descarbonización y la electrificación, aunque criticada por falta de ambición y concreción
Análisis
La Comunicación de la Comisión Europea “AccelerateEU - Unión Energética: energía asequible y segura mediante acciones aceleradas” pretende responder a corto y largo plazo con un conjunto de orientaciones y medidas a la crisis energética derivada del actual conflicto en Oriente Medio. El análisis aborda primero el cambio fundamental de enfoque de la Comisión, que explicita que para la Unión Europea (UE) la descarbonización ya no es sólo un imperativo climático y medioambiental, sino una necesidad económica, social, de competitividad y de seguridad. Sustituye así el tradicional trilema energético entre objetivos económicos, ambientales y de seguridad por la figura de un círculo virtuoso entre las tres dimensiones. A continuación, se abordan los cinco grupos de medidas recogidos por la Comunicación: a corto plazo, coordinación de las medidas entre Estados miembros y protección de consumidores e industria; a largo plazo, pero con efectos inmediatos, acelerar la descarbonización y la electrificación, mejorar el sistema energético europeo e impulsar las inversiones.
El final del trilema energético europeo a largo plazo
Las propuestas parten de un doble diagnóstico: en primer lugar, que aunque la duración del conflicto sea incierta el efecto de la crisis energética sobre la UE puede prolongarse en el tiempo incluso en los escenarios menos extremos; en segundo término, que la concatenación de dos crisis energéticas en menos de cinco años causadas por choques geopolíticos expone los “peligros de la dependencia de Europa de las importaciones de combustibles fósiles”. Este diagnóstico ya estaba implícito en plan RepowerEU adoptado tras la crisis energética causada por la invasión rusa de Ucrania.
AccelerateEU lo explicita, consolidando un salto conceptual importante para la política energética europea al establecer claramente que a largo plazo la UE no afronta un trilema entre seguridad, competitividad y sostenibilidad; por el contrario, para Europa la transición energética no es sólo “una necesidad climática y ambiental, sino también un imperativo socioeconómico, de competitividad y de seguridad”, en línea con lo ya apuntado por el Informe Draghi.
Se trata de objetivos de política energética que lejos de contradecirse “se refuerzan y complementan entre sí”, por lo que el trilema desaparece para convertirse en un círculo virtuoso. La Comunicación pretende también anticiparse a futuros choques geopolíticos, aceptando que el problema de la UE no es sustituir unos suministradores de gas y petróleo por otros, sino reducir su dependencia de las importaciones de combustibles fósiles. Este planteamiento reconoce que la UE debe buscar su propia senda energética descarbonizada para competir con China y Estados Unidos (EEUU), y que para superar esa rivalidad debe avanzar en una descarbonización abierta basada en la diversificación de alianzas para evitar que sus rivales le impongan sus estrategias de dominio energético.
De este diagnóstico se derivan las respectivas consecuencias que se plasman en cinco grupos de propuestas que también mantienen la estrategia general del plan RepowerEU. Primero, la urgencia de actuar a corto plazo (1) para coordinar las respuestas de los Estados miembros y (2) proteger a los consumidores e industrias europeas vulnerables de la subida de los precios energéticos y prevenir el desabastecimiento. Segundo, la necesidad de actuar a largo plazo para transformar el sistema energético europeo y reducir su vulnerabilidad ante choques externos (3) acelerando la descarbonización y la electrificación, (4) mejorando su funcionamiento e integración y (5) acometiendo las inversiones necesarias para ello. En conjunto, AccelerateEU compone un mosaico de 44 medidas, varias de las cuales ya figuraban en RepowerEU y otras Comunicaciones previas de la Comisión que se detallan en los siguientes epígrafes de este análisis.
A corto plazo la capacidad de la Comisión para adoptar medidas es muy limitada, pues son los Estados miembros los que controlan los resortes de las medidas económicas, energéticas y fiscales. De ahí el énfasis en la coordinación de las medidas y la propuesta de unas orientaciones generales para las políticas energéticas nacionales que eviten una mayor fragmentación del mercado energético europeo. Este enfoque indicativo ha sido criticado por no contener medidas más drásticas que afronten el riesgo de escasez de combustibles y el deterioro de los niveles de vida de los ciudadanos y la competitividad europea, pero debe recalcarse que las medidas a disposición de la Comisión son limitadas. A largo plazo, la estrategia consiste en acelerar las medidas ya propuestas de descarbonización y electrificación, así como preparar al sistema energético europeo para ello con reformas complementarias y nuevas inversiones. En este aspecto también se ha criticado a la Comunicación por proponer una amalgama de medidas ya existentes con pocas novedades.
Coordinación
La coordinación se aplicaría al almacenamiento de gas y la flexibilización de las obligaciones de almacenamiento, las compras conjuntas de gas y petróleo, la liberación de reservas de petróleo, las medidas nacionales de emergencia y la garantía de la disponibilidad de combustible de aviación y diésel, incluyendo la “optimización de la capacidad de producción de las refinerías de petróleo”. Dado que estas actividades están en manos de los gobiernos o las empresas privadas de los diferentes Estados miembros, su europeización no parece sencilla, como muestran las críticas al resultado limitado de las compras conjuntas de gas. Para posibilitar la coordinación también se propone crear un Observatorio de Combustibles que realice un seguimiento de su suministro y de las existencias disponibles, dando inicialmente prioridad a los combustibles de aviación.
Como ejemplo de las limitaciones, España tiene una posición más holgada en refino que otros países europeos, fruto de un importante proceso de inversión y de la presencia de tres empresas con actividad de refino en el país. Parte de los productos refinados en España se exportan a la UE, pero también a otros socios comunitarios, como Marruecos y EEUU. No queda claro en la Comunicación en qué consistiría la coordinación, ni si implicaría algún tipo de mecanismo de preferencia europea alternativo al juego de los mercados, que por sí solos deberían tender a satisfacer de manera prioritaria la demanda europea. La creación de un observatorio es bienvenida, pero falta especificar qué haría la Comisión con los datos obtenidos, cómo piensa optimizar la producción de las refinerías y qué medidas piensa adoptar para evitar el desabastecimiento en los países más afectados.
Protección de consumidores e industria
El segundo paquete de propuestas busca la protección de consumidores e industrias vulnerables basándose en unas orientaciones generales que se resumen en tres: una respuesta a tiempo para afrontar las urgencias de la crisis; que esta respuesta sea temporal, para que las medidas adoptadas no distorsionen los incentivos de la descarbonización a largo plazo; y que esté enfocada, para que se dirija exclusivamente a los ciudadanos y sectores más vulnerables. Esta nueva trinidad de las tres “Ts” de la política energética europea (en su formulación en inglés: timely, temporary y targeted) plantea sus propias dificultades. Respecto a la urgencia, en la reciente cumbre informal de Chipre del 23 y 24 de abril se acordó posponer las medidas a corto plazo y encargar a los ministros de Finanzas y Energía que continúen el debate en próximas reuniones programadas para mayo, presentando en junio propuestas concretas que aborden el aumento de los precios.
Respecto al uso de medidas enfocadas, las propuestas de AccelerateEU recogen las ya realizadas en la Comunicación del pasado marzo sobre el Paquete energético ciudadano: programas de apoyo diferenciado según ingresos; vales, tarifas sociales y reducción de impuestos especiales sobre la electricidad para hogares vulnerables e industrias de alto consumo energético; reducciones del IVA para instalar de bombas de calor, placas fotovoltaicas y baterías; incentivos fiscales a vehículos eléctricos; incentivos y facilitación de las comunidades energéticas y el autoconsumo, etc… Varios Estados miembros han adoptado medidas fiscales regresivas socialmente al no discriminar por niveles de renta; entre ellos Alemania y España, aunque en el caso español se hayan visto acompañadas de algunas de las medidas propuestas para ofrecer un escudo social a los hogares más vulnerables e incentivos a las comunidades energéticas y el autoconsumo.
Un elemento muy criticado de la propuesta de la Comisión es dar vía libre a las ayudas de Estado, planteando el riesgo de fracturar el mercado único al poder aquellos Estados más ricos y con mejor posición fiscal otorgar mayores ayudas, algo destacado por países como Italia. Las ayudas de Estado serían especialmente dañinas si no se condicionan a medidas efectivas a corto plazo en favor de la electrificación que permitan un cambio estructural del sistema energético europeo. En cambio, la Comunicación no incluye la propuesta de Alemania, Austria, España, Italia y Portugal de un impuesto a los beneficios de las empresas energéticas, una medida muy polémica que en el pasado hizo que éstas señalaran la incongruencia entre aumentarles la carga fiscal al tiempo que se les incita a realizar grandes inversiones en descarbonización que podrían peligrar bajo un nuevo marco fiscal. En cambio, sí reconoce a los Estados miembros la posibilidad de hacerlo a nivel nacional, lo que ha sido criticado por asociaciones como Wind Europe. Eurelectric también ha advertido que las medidas no deben distorsionar los mercados ni afectar a la previsibilidad de la regulación.
Tampoco se han adoptado medidas destinadas a desacoplar los precios de la electricidad de los del gas, como la que durante la crisis de 2022 permitió aplicar la excepción ibérica y que también contaba con la oposición del sector eléctrico al considerarlo una distorsión del mercado marginalista que afectaba negativamente a las señales de precio e inversión. A este respecto debe considerarse que el nivel de precios alcanzado por el gas natural no ha llegado a los extremos de 2022, cuando se situó en el entorno de los 300€/MWh en el TTF de referencia en Europa, frente a los 45€/MWh registrados en el momento de escribir estas líneas. También hay que recordar que el despliegue de renovables llevado a cabo desde entonces ha permitido rebajar la incidencia del gas en la fijación de los precios de la electricidad, especialmente en países como España y Francia, con mayor peso de renovables y nuclear en su matriz eléctrica, respectivamente. Según los datos manejados en la propia Comunicación, desde 2021 la UE ha instalado unos 260 GW de capacidad renovable, equivalentes a un ahorro de gas en la generación de unos 15 bcm en 2025 y el 5% de las importaciones europeas de gas.
Acelerar la descarbonización y la electrificación
El tercer grupo de medidas referidas a la transformación a largo plazo del sistema energético se refiere a acelerar la transición hacia las energías limpias y la electrificación. La Comunicación recuerda que en las seis primeras semanas de la crisis energética causada por el conflicto en Oriente Medio la factura de las importaciones de combustibles fósiles en la UE aumentó en 24.000 millones de euros; también que en 2025 importó fósiles por valor de 340.000 millones de euros, equivalente a casi la mitad de los fondos NextGenerationEU (750.000 millones de euros). Destaca igualmente que aquellos Estados miembros con mayor penetración renovable y generación nuclear registran precios de la electricidad más contenidos. La Comunicación propone mitigar la vulnerabilidad que supone la dependencia de las importaciones fósiles acelerando el despliegue de todas las energías autóctonas que denomina limpias: solar fotovoltaica y térmica, eólica, geotérmica, biometano, biocombustibles sostenibles, hidrógeno y nuclear.
La apuesta por la descarbonización es clara y consolida la senda de las políticas energéticas europeas, incluida la defensa del mercado europeo de emisiones (ETS). No obstante, la Comunicación ha sido criticada por recuperar elementos de planes ya existentes, lo que resultaría en falta de ambición, integración y consistencia de las medidas. Por ejemplo, incluye que la capacidad de generación de electricidad renovable instalada anualmente debería aumentar a 100 GW anuales como ya recoge la Comunicación del Pacto Industrial Limpio. En materia de energía nuclear recupera una Comunicaciones previas proponiendo la construcción de nuevos reactores modulares pequeños (SMD) o “evitar la retirada prematura de la capacidad nuclear existente”. En defensa de la Comisión cabe preguntarse si en el actual contexto político europeo hay apetito por una mayor ambición renovable y si la oposición a la energía nuclear de algunos Estados miembros permite avanzar más en esta materia.
La segunda idea clave es la apuesta por acelerar la electrificación “para acabar con la exposición a las fluctuaciones de los precios de los combustibles fósiles y la dependencia de las importaciones”. Para algunos analistas, uno de los logros más importantes de la respuesta europea a la actual crisis energética sería que la UE adoptara “una estrategia de electrificación real”. El Pacto Industrial Limpio y el Plan de Acción para la Energía Asequible ya contemplan un objetivo del 32% en la tasa de electrificación para 2030 como referencia, pero AccelerateEU propone fijar un nuevo objetivo de manera inmediata. Hay que recordar que España está retrasada en el objetivo del 35% marcado para 2030. La Comunicación hace referencia explícita a las bombas de calor y la electrificación del transporte. Por ejemplo, propone adoptar medidas para “promover las ventas de vehículos eléctricos” y acelerar el desarrollo de “una infraestructura de recarga suficiente”.
Además de la electrificación, la Comunicación también propone apoyar el desarrollo del biogás, el biometano y el hidrógeno renovable, sobre el cual propone revisar los criterios de producción para impulsar la descarbonización industrial. Asimismo, propone acelerar el desarrollo de combustibles sostenibles para la aviación (eSAF) y para el sector marítimo (eSMF).
Mejora e integración del sistema energético europeo
El cuarto grupo de medidas se refieren a la mejora del sistema energético, aunque se concentra en acelerar el ya aprobado paquete europeo de redes para desarrollarlas, dotarlas de flexibilidad y avanzar en una mayor integración a nivel europeo capaz de integrar más renovables. La Comisión se compromete a concluir las negociaciones sobre el paquete europeo de redes para este verano (julio), incluyendo acelerar la Iniciativa de autopistas energéticas (Energy Highways) para desbloquear los principales cuellos de botella europeos; entre ellos están las interconexiones eléctricas con la península Ibérica y el corredor sudoeste de hidrógeno que la conectará con Alemania. También insiste en el objetivo de una tasa de interconexión del 15%, pero como con otras de sus propuestas lo hace a título indicativo y no introduce nuevas obligaciones ni compromisos financieros adicionales a los ya aprobados.
Para desarrollar las capacidades de red, la Comunicación quiere adoptar una propuesta legislativa sobre tarifas e impuestos a las redes para facilitar la electrificación y reducir las facturas. El objetivo es ofrecer incentivos para un uso óptimo de las infraestructuras de red, clarificar el marco para que las autoridades reguladoras nacionales puedan aplicar reducciones específicas a las tarifas de red, además de garantizar que la electricidad soporte menos carga impositiva que el gas. Para aumentar la flexibilidad, la Comunicación destaca la necesidad de adoptar medidas de apoyo al almacenamiento, cuya capacidad actual en la UE es de 55 GW y propone aumentar hasta los 200 GW en 2030, especialmente en baterías. Sin embargo, la Comisión ha sido criticada por las asociaciones solares al no proponer medidas concretas para alcanzar estos niveles de almacenamiento en baterías y otras formas de flexibilidad energética no fósiles.
Inversiones
El quinto grupo de medidas persigue aumentar las inversiones en transición energética y economía circular para “romper con el ciclo de dependencia de los combustibles fósiles de una vez por todas”. El objetivo es movilizar inversiones públicas y privadas para anticipar y acelerar la transición energética. AccelerateEU destaca que los fondos públicos no pueden por sí solos cubrir las inversiones necesarias en transición energética, estimadas en 660.000 millones de euros anuales hasta 2030 y en 695.000 millones de euros anuales entre 2031 y 2040. Para movilizar la inversión privada la Comunicación recurre a la Estrategia de Inversión en Energías Limpias lanzada por la Comisión el pasado marzo, que busca “catalizar” la inversión privada mejorando el acceso a los mercados de capitales para los operadores de redes eléctricas, reducir el riesgo de las tecnologías limpias innovadoras y crear un Consejo de Inversión para la Transición Energética con la comunidad inversora.
Uno de los puntos más interesantes, aún por concretar, estriba en una propuesta legislativa para actualizar y modernizar el ETS que incluya un Impulsor de la Inversión financiado con 400 millones del ETS para apoyar la descarbonización de las industrias de alto consumo energético. Se propone que la Comisión preste asistencia a los Estados miembros que deseen explorar el uso de los ingresos del ETS para invertir en electrificación y descarbonización industrial.
No obstante, la Comunicación no propone la creación de nuevos fondos, refiriéndose al último tramo del Fondo de Recuperación y Resiliencia, a los fondos de la Connecting Europe Facility, al Fondo de Cohesión y a los destinados a investigación, desarrollo e innovación en tecnologías limpias. Sí propone evaluar la adopción de medidas adicionales para simplificar las normas y acelerar el despliegue de los fondos UE para transición energética. Tampoco explora la posibilidad de que las inversiones públicas en infraestructuras de transición no computen en los procedimientos de deuda como ha propuesto Italia. Ni que las inversiones en transición energética puedan financiarse con eurobonos como propuso recientemente la presidenta del Banco Central Europeo.
Conclusiones
En general, las propuestas de la Comisión han sido bien recibidas por la mayoría de los defensores de la descarbonización y la electrificación. La apuesta explícita por ambas como sendas centrales para alcanzar sus objetivos económicos, de seguridad y ambientales consolida el rumbo de la política energética europea en un contexto político difícil y se alinea con la mayoría de los análisis independientes. Quizás el elemento más interesante sea la introducción de un objetivo de electrificación ambicioso, aunque falta por ver si será vinculante. También es importante la visibilidad otorgada a la reforma del ETS en el sentido de orientarlo a la inversión en descarbonización de sectores intensivos en energía, en vez de erosionarlo como pedían algunos países y sectores. Las propuestas a corto plazo frente a la crisis energética relacionadas con la coordinación de medidas y la protección de los consumidores también han sido bienvenidas a título conceptual y orientativo. Aunque se han criticado por insuficientes, debe considerarse que la influencia de la Comisión en las políticas de los Estados miembros es limitada dadas sus escasas competencias y las diferentes preferencias entre países.
La Comunicación también ha recibido críticas por agrupar iniciativas ya en marcha sin introducir grandes novedades en materia de objetivos, nuevos instrumentos ni financiación adicional. Estas críticas pueden ser matizadas por el hecho de que poco aporta introducir nuevos objetivos muy ambiciosos, por ejemplo, en materia de electrificación, sin movilizar los recursos necesarios para alcanzarlos. Algunos analistas y asociaciones también han mostrado su temor a que las intervenciones distorsionen y fragmenten los mercados al permitir a los Estados miembros aplicar ayudas de Estado e impuestos sobre beneficios extraordinarios. En cambio, esos mismos actores han valorado positivamente que la Comunicación no responda a las demandas de algunos países de aplicar estos últimos a nivel europeo ni de reformar el mercado eléctrico para desacoplarlo del precio del gas.
A partir de ahora, los ministros de Economía y de Energía de la UE deberán adoptar decisiones para concretar las medidas retenidas. En la cumbre de Chipre del 23 y 24 de abril se acordó proseguir en mayo con la discusión de las medidas a corto plazo para paliar la crisis energética. La Comisión ha propuesto ofrecer un catálogo de medidas de ahorro y eficiencia energética en mayo, basado en una evaluación de las medidas más exitosas adoptadas desde la crisis energética de 2022 para reducir rápidamente el consumo de petróleo y gas a corto plazo. Las medidas a largo plazo también deberían ser tomadas de forma inmediata, o al menos así se contempla en el calendario de AccelerateEU, cuyas 44 medidas se prevén para los próximos meses.
En perspectiva nacional, AccelerateEU responde en gran medida a las preferencias españolas. Aunque se ha perdido una oportunidad para hacer vinculante el objetivo de interconexiones, pese a la relevancia otorgada en la propia Comunicación y a las conclusiones de los Informes Letta y Draghi en el mismo sentido, vuelve a destacar la necesidad de una mayor interconexión. Aunque desaconseja la adopción de medidas no enfocadas a los consumidores y sectores más vulnerables como algunas de las adoptadas por España, sí recoge otras medidas del gobierno encaminadas a su protección y el empleo de incentivos al autoconsumo y las comunidades energéticas. Fijar un objetivo de electrificación puede ayudar a que España recupere su retraso al respecto y, en todo caso, se alinea con las preferencias españolas. Finalmente, AccelerateEU apenas menciona la cooperación con terceros países, pero las consideraciones sobre la acción exterior de la UE resultan de interés para España, aunque figuren como notas a pie de página: la importancia de consolidar un hub mediterráneo, la implementación de la Iniciativa Transmediterránea para las Energías Renovables y las Tecnologías Limpias y la dimensión latinoamericana del Global Gateway.
