Resumen
Sexta edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España de cara al año, en este caso 2018, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior. El documento se inicia abordando el panorama general de una política exterior muy condicionada por la minoría parlamentaria del Gobierno y por la exacerbación en otoño de 2017 del conflicto territorial catalán. En segundo lugar se expone la coyuntura en los ámbitos de seguridad, defensa y lucha contra el terrorismo, en un contexto internacional que sigue siendo convulso y que ha animado a la UE a avanzar con más decisión en este terreno, con obvias consecuencias para España. A continuación se abordan las previsiones para la economía española y su conexión con el entorno exterior (incluyendo las cuestiones demográficas, energéticas, y de internacionalización tecnológica, científica y cultural) donde se mantiene tanto el pulso de la recuperación como la necesidad de reformas. Luego se pasa a explorar el –tímidamente creciente– papel jugado en los asuntos globales y multilaterales haciendo repaso a la agenda de los objetivos de desarrollo sostenible. La quinta sección se dedica a las cuestiones europeas y al potencial protagonismo que Madrid podría desempeñar en un año clave para la reflexión sobre el futuro de la UE, las negociaciones del Brexit, la agenda migratoria en su renovada mirada hacia África y las complicadas relaciones con los vecinos ruso y turco. Por último, se repasan las perspectivas y desafíos de la acción exterior en los demás espacios regionales relevantes para España: América Latina, Magreb y Oriente Medio, EEUU y Asia-Pacífico. El documento se cierra con unas conclusiones.
Contenidos
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2018?
- Panorama general: España como sujeto y como objeto de la política internacional
- Perspectivas en el ámbito de la seguridad: más viejas que nuevas amenazas
- Perspectivas en los ámbitos económicos: buena coyuntura pero retraso acumulado
- España ante los desafíos globales: los Objetivos de Desarrollo Sostenible
- España ante los desafíos europeos: futuro de la UE y relaciones con Rusia y Turquía
- España ante los desafíos regionales: Mediterráneo, América Latina, EEUU y Asia
Conclusiones: la política exterior en 2018 ¿regreso a la casilla de salida?
Presentación: ¿qué podemos esperar de 2018?
Esta es la sexta edición del ejercicio colectivo que el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano (RIE) viene realizando desde 2013 para examinar la agenda anual de la acción exterior española. El lector tiene en sus manos un documento que creemos útil porque ofrece, a la vez, un balance de lo ocurrido en el año anterior y una previsión de prospectiva a corto plazo. En ambos casos el análisis va acompañado de una valoración crítica sobre lo que o bien entendemos como desarrollos positivos, o bien carencias y retos a los que debe prestar atención nuestro país en el objetivo de reforzar su posición internacional, ofreciendo además algunas claves que a juicio de los investigadores de esta casa podrían ser de utilidad para conseguirlo.
El año 2017 ha sido muy desabrido en el nivel global. Para constatarlo, basta mencionar el deterioro de la paz internacional (con la guerra de Siria, las tensiones militares en Asia Oriental y el terrorismo yihadista que ha vuelto a golpear España) o las fuertes dinámicas contrarias a los valores liberales en EEUU y las potencias regionales vecinas de la UE. Tampoco ha sido un año fácil en el nivel europeo, con la cuenta atrás del Brexit y el auge del populismo euroescéptico en varios de sus Estados miembros (como se ha visto hace poco, ya en este año, en las elecciones italianas). Y basta recordar la profunda crisis constitucional vivida en España a raíz del proceso independentista catalán, para llegar al mismo balance a nivel interno.
Pero haríamos mal en hacer una mirada demasiado pesimista y coyuntural de la realidad. Es verdad que el frágil orden internacional liberal nacido después de 1945 y perfeccionado tras el fin de la Guerra Fría vive uno de sus momentos más complicados de las últimas tres décadas, y puede incluso que desde antes. No obstante, como se señala en varias secciones de este trabajo, ni mucho menos todo es negativo. Los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de Naciones Unidas se afirman al tiempo que se reduce la extrema pobreza, avanza la igualdad hombre-mujer o se extiende la conciencia sobre el cambio climático. También hay buenas noticias sobre los consensos y la eficacia general de la lucha contra el terrorismo y algunos de los focos más claros de amenazas a la seguridad mundial hasta ayer mismo, como Irán o incluso Corea del Norte, se gestionan en estos momentos más con lógica diplomática que militar. Desde el punto de vista económico, y pese a las amenazas proteccionistas, el crecimiento es relativamente sólido. La globalización tiene sus enemigos, pero el flujo de bienes, servicios, personas, tecnología e ideas es mayor que nunca. A pesar de todo, la democracia aguanta y resiste en todo el mundo, la economía de mercado crece más que retrocede, y la cultura basada en la racionalidad y la ciencia es ya casi hegemónica y se enseña en todas las universidades del mundo. La triada Democracia, Mercado y Ciencia, los tres vectores de la modernidad y de la globalización, aguanta envites y resiste otras lógicas.
Europa también afronta sus importantes desafíos políticos con una reflexión ambiciosa y un liderazgo renovados sobre el futuro a 27, incluyendo fortalecimiento democrático, mejor gobernanza del euro, más cooperación militar y política migratoria eficaz. España, por su parte, ha demostrado la resiliencia de su sistema constitucional y, pese a que puedan existir carencias, su solidez como potencia media y futuro cuarto Estado más importante de la UE.
Ese es el tipo de análisis equilibrado que queremos seguir ofreciendo desde el Real Instituto Elcano: señalando fortalezas y debilidades, e identificando amenazas y oportunidades, lejos de los catastrofismos pero también de la autoindulgencia. Se trata de una aproximación lo más rigurosa posible a los problemas globales o europeos y a la inserción de nuestro país en la UE y en el mundo, que nos ha hecho merecer importantes progresos en los rankings que miden la influencia de los laboratorios de ideas. De hecho, este enero se ha conocido el 2017 Global Go To Think Tanks Index, que elabora cada año la Universidad de Pensilvania, y el Real Instituto Elcano ha ascendido notablemente hasta pasar a ser considerado el noveno de Europa Occidental y el 23 del mundo en la categoría de Política Exterior y Relaciones Internacionales. Asimismo, la subida es muy significativa en la categoría de centros mundiales (incluidos los norteamericanos), consiguiendo este año el puesto nº 45 (de 171), lo cual significa un ascenso de 40 puestos. Otro trabajo elaborado por Iberglobal para España no sólo ha confirmado que somos el centro español de referencia en el ámbito de los estudios internacionales sino también, y por sexta vez consecutiva, el think-tank nacional más importante de cualquier ámbito.
Otro índice que me agrada mucho comentar, y que no mide la influencia ni la calidad sino la transparencia financiera, fue también publicado el año pasado. Según la metodología internacional de Transparify, estamos a la cabeza de los think-tanks españoles con 4 estrellas en el rating (sobre una escala de 1 a 5). Año tras año, y de manera sostenida, mejoramos la puntuación que evalúa un conjunto de variables como la publicidad de la composición del patronato, las cuentas anuales, o la visualización de la información, entre otras. El Real Instituto Elcano viene reafirmado su compromiso con la transparencia, el buen gobierno y la mejora de su funcionamiento interno, donde hay que destacar el trabajo realizado por la Comisión de Evaluación que, bajo la coordinación de Elena Pisonero, elaboró una reflexión estratégica que fue presentada en abril de 2017.
Lo cierto es que podemos estar satisfechos de la marcha institucional y financiera de la casa, incluyendo las nuevas empresas que se han sumado al Patronato y al Consejo Asesor Empresarial en los últimos 12 meses. También hemos crecido en el Consejo Científico y, en ese sentido, quiero destacar la incorporación de Nathalie Tocci, directora del Istituto Affari Internazionali (IAI), que en la última reunión del Consejo presentó una intervención sobre “La Estrategia Global europea y el futuro de la UE” en la que ella ha tenido un importante papel protagonista. Desgraciadamente, en este apartado hay también que hablar de pérdidas, pues en el año pasado nos dejaron Carme Chacón, Mila Hernando y Francisco Pérez Muinelo, que formaron parte activa de, respectivamente, Patronato y Consejo Científico. Les agradecemos su contribución y les echaremos de menos.
Es indudable que, con el paso de los años, y a medida que el Real Instituto Elcano ha ido dándose a conocer más allá de nuestras fronteras, la aportación que podemos realizar a la investigación y conocimiento de los temas internacionales ha ido suscitando un interés creciente. Como resultado de ello, estamos participando activamente en un número cada vez mayor de proyectos e iniciativas internacionales de diversa índole. En no poca medida, esta actividad refleja el buen funcionamiento de la Oficina de Proyectos, que acaba de poner en marcha el Proyecto H2020 MINDb4ACT titulado “Developing skills and opportunities for innovative, ethical and effective actions against violent extremism”, con objeto de contribuir a mejorar las políticas de lucha contra el extremismo violento ya existentes en el ámbito europeo. El proyecto tendrá una duración de tres años (2018-2021) y será desarrollado por un consorcio formado por 18 instituciones procedentes de 10 países, que lideramos, lo que supone un reto organizativo nada desdeñable.
También estamos satisfechos con el impacto de otra apuesta reciente, la Oficina Elcano en Bruselas que se acaba de trasladar a una sede más grande y que nos está permitiendo trabajar más estrechamente con los funcionarios y expertos que operan en el ámbito de la UE y de la OTAN, a la vez que facilita notablemente la labor de divulgación de nuestras publicaciones y actividades en la capital de Europa, tarea que se está intensificando y lo seguirá haciendo a lo largo de 2018. También en este año vamos a incorporar al equipo de investigadores a una experta en África Subsahariana, región a la que hasta ahora no habíamos podido prestar la atención que sin duda merece.
Por último, y antes de dar paso a los contenidos de este documento, aprovecho para mencionar las numerosas líneas de trabajo a desarrollar en 2018, de acuerdo al Plan de Actuación. Pueden resumirse en cuatro grandes líneas de trabajo: la primera aborda las “Claves de la política exterior española” y contempla ocho proyectos. La segunda lleva por título “Un relato español de la gobernanza política y económica europea” y centrará su atención en siete temas. La tercera se orienta a los “Retos y desafíos globales: diagnósticos y propuestas” y contiene otros siete proyectos. Por último, la cuarta línea de actuación hace referencia a las “Herramientas Elcano para el análisis de las relaciones internacionales y la posición e imagen de España en el mundo”, incluyendo nuestros índices, de Presencia Global y el SIDIR, así como los conocidos barómetros que desarrollamos: BRIE y BIE.
A lo largo de 2018, por tanto, seguiremos publicando cientos de análisis, organizando decenas de seminarios y otros actos, convocando reuniones de los muchos grupos de trabajo, participando en comparecencias parlamentarias, atendiendo a los medios o, en fin, realizando colaboración académica y con toda la sociedad. Gracias a todos, a los lectores, las empresas, las entidades públicas y los expertos, por acompañarnos.
Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
Conclusiones: la política exterior española en 2018 ¿regreso a la casilla de salida?
Las conclusiones a la edición anterior de este documento estuvieron marcadas por el clima de desconcierto en el panorama mundial y europeo derivado de dos acontecimientos muy impactantes: el referéndum sobre la permanencia o salida del Reino Unido de la UE y la elección de Donald Trump como nuevo presidente de EEUU. El desarrollo de los mismos durante 2017 ha confirmado su gran relevancia. Estos hechos, unidos a sus repercusiones negativas internas y el relativo declive de ambas potencias, acelerarán la transformación del orden internacional liberal que precisamente construyeron dichos Estados. Pero en contra de los pronósticos más derrotistas, que ya dejamos claro que no compartíamos, hemos constatado la capacidad de resistencia, e incluso de avance, que tienen la gobernanza global y europea. Con éxitos en distintos frentes multilaterales (sobre todo en lo referido al cambio climático y al desarrollo sostenible), con una ambiciosa reflexión en marcha sobre el futuro de la integración y con un buen momento económico general, no parece que estemos ante una situación apocalíptica ni que asistamos pronto al abandono de la globalización o de la europeización como grandes paradigmas políticos e intelectuales de nuestro tiempo.
Sin embargo, y como ya se predijo entonces, la mayor parte de los ámbitos sectoriales aquí analizados han sufrido el efecto distorsionador de las erráticas decisiones de la Casa Blanca en estos meses, y hasta cierto punto, también del Brexit. Pese a que una mayoría social en Francia y Alemania han renovado la apuesta por la integración europea, los populismos antiglobalización o euroescépticos siguen afirmándose como potentes actores políticos en el mundo occidental, la tensión aumenta en Oriente Medio por el alineamiento reforzado de Washington con Israel y Arabia Saudí, y no es descartable que se desaten guerras comerciales entre EEUU y China o México. Por su parte, la OTAN no ha tenido daños reseñables, pero también es cierto que se está redefiniendo la relación transatlántica a toda velocidad.
Nos satisface comprobar que, al repasar la edición del año pasado para ver hasta qué punto se han cumplido los pronósticos que allí se contenían, la evaluación de nuestro acierto sea tan alto. La labor de prospectiva resulta siempre difícil, y cuando es a corto plazo se corre el riesgo añadido de someterse a una comprobación inmediata, pero debemos volver a concluir, como en los años anteriores, que se han confirmado la mayor parte de las previsiones, positivas o negativas, referidas al panorama internacional y europeo. No sólo en lo que ya se ha mencionado sobre el aislacionismo de EEUU, sino en lo relativo al crecimiento económico sostenido, la caída del autoproclamado Estado Islámico en Siria e Irak (sin que ello haya puesto fin a los conflictos de Oriente Medio), el desarrollo del programa nuclear y de misiles norcoreano, la elevada amenaza terrorista que tristemente golpeó en Barcelona, el avance en la transición energética hacia una economía de menores emisiones, el ligero aumento de los precios de la energía, la reactivación de la defensa europea, los desacuerdos en materia migratoria dentro de la UE o la relativa estabilidad de Marruecos y América Latina. Quizá no se advirtió del todo que Rusia multiplicaría su activismo anti-occidental, incluyendo en este caso España, y su presencia en escenarios de conflicto como Siria, lo que ha llevado por cierto a que los elementos estructurales profundos en su rivalidad con EEUU y Europa hayan evitado cualquier complicidad seria entre la Casa Blanca y el Kremlin.
La UE afronta en 2018 el enorme reto de cerrar la difícil negociación del Brexit y marcar un nuevo rumbo al proceso de integración, con reformas muy necesarias en el terreno económico, migratorio y de seguridad, y sobre todo, de recuperar el apoyo de la ciudadanía. Además, el futuro de la UE se conecta a su ambición de convertirse en un auténtico actor global, comenzando por el vecindario inmediato pero sin olvidar que es en Asia hacia donde se desplaza el poder mundial, y que en regiones como América Latina hay un valor añadido europeo que no se puede desaprovechar y en el que España tiene algunas cartas que jugar.
Precisamente en relación con nuestro país, el cambio de año se ha saldado con una cierta impresión de regreso a la casilla de salida. A pesar de que la situación económica y financiera ha seguido mejorando e incluso el saldo migratorio vuelve a ser positivo, 2017 ha interrumpido la gradual recuperación de la posición española dentro de la UE y de su imagen internacional. Ya advertíamos el año pasado que la debilidad parlamentaria del Gobierno dificultaba el objetivo de impulsar la proyección exterior y recuperar protagonismo internacional y, sobre todo, señalábamos que el principal elemento de incertidumbre radicaba en la evolución del proceso soberanista catalán. Después de cuatro años subrayando que la pretensión de internacionalizar esta cuestión no tenía ningún recorrido, al principio del año pasado advertíamos que el anuncio de un referéndum unilateral de independencia para otoño “y su muy previsible prohibición por el Tribunal Constitucional [desencadenaría] respuestas en el mundo nacionalista que, entre otros objetivos, buscarían lograr cierta complicidad exterior”, llevando a que “el trabajo diplomático [quedase] condicionado, al tener que desviar atención de otras prioridades, para dedicar esfuerzo a la contra-secesión”. Y añadíamos que “un agravamiento de la conflictividad en Cataluña durante 2017 podría lógicamente lastrar esa reciente evolución positiva de nuestra imagen exterior”. Pronóstico que, en buena medida, hemos visto cumplido.
La crisis constitucional abierta con el conflicto catalán y la coyuntura política tan complicada hace prever que 2018 no será el año en el que la acción exterior española progrese al modo que en otras circunstancias sería no sólo conveniente (después de un largo estancamiento o incluso de pérdida de posiciones), sino también posible, dadas las grandes potencialidades existentes como futuro cuarto país más importante de la UE. Al mirar a medio plazo somos, en cambio, razonablemente optimistas. Seguimos creyendo que el pluripartidismo que parece confirmarse en España abre interesantes oportunidades si se supera la actual fase de enroque ideológico, pues puede servir para reforzar el (por ahora muy escaso) papel del parlamento en política exterior, y para hacer más sostenibles determinadas actuaciones estratégicas y con gran trascendencia para nuestra proyección internacional (por ejemplo, en el terreno de la innovación, de la defensa o de la igualdad de género).
Como señalaba S.M. el Rey en enero al cuerpo diplomático acreditado en Madrid, el año que viene, por estas fechas, iniciaremos la conmemoración del V centenario de la primera vuelta al mundo por la expedición de Magallanes y Elcano. Al circunnavegar el mundo por primera vez, España inauguró la primera globalización. Es una alta responsabilidad histórica seguir explorando y seguir conectados con el mundo. Esa es nuestra función como think- tank. Y, como siempre, queremos hacerlo de la mano de una ciudadanía más informada sobre los asuntos internacionales y europeos.
Real Instituto Elcano
Coordinado por Ignacio Molina, con la colaboración de Jessica Almqvist, Haizam Amirah Fernández, Francisco Andrés, Félix Arteaga, Ángel Badillo, Gonzalo Escribano, Mario Esteban, Carlota García Encina, Carola García-Calvo, Carmen González Enríquez, Manuel Gracia, Lara Lázaro, Patrícia Lisa, Salvador Llaudes, Carlos Malamud, José Pablo Martínez, Mira Milosevich-Juaristi, Iliana Olivié, Andrés Ortega, Miguel Otero Iglesias, Aitor Pérez, Fernando Reinares, María Solanas, Federico Steinberg e Ilke Toygür, y con presentación a cargo de Emilio Lamo de Espinosa y conclusiones de Charles Powell.