Mensajes clave
- Multilateralismo, en Sevilla. Convocada por Naciones Unidas y acogida por España, la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo muestra la persistencia del sistema multilateral, sus necesidades de reforma y el creciente liderazgo de España en la agenda de desarrollo internacional y global.
- Se producen avances (o señales positivas) en los ámbitos de la deuda, la movilización de recursos domésticos, la banca de desarrollo y la financiación climática.
- La cumbre incumple, sin embargo, las expectativas en materia de reforma de la arquitectura internacional, los derechos especiales de giro y la ayuda oficial al desarrollo.
- Ante la crisis del sistema multilateral, se desarrollan iniciativas minilaterales, que se materializan en la Sevilla Platform for Action.
Análisis
1. Introducción
La semana pasada, la ciudad de Sevilla acogió la Cuarta Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo (FfD4). A pesar de las altas temperaturas, reunió a más de 8.000 participantes de países miembros de las Naciones Unidas, organizaciones multilaterales, sector privado, organizaciones de la sociedad civil, think tanks, universidades, filántropos y otros expertos. Este éxito de convocatoria, en el contexto internacional actual, muestra la persistencia del multilateralismo, aunque en nuevas formas –más minilaterales– como veremos más adelante. Es también una manifestación del creciente liderazgo de España en la agenda de desarrollo global e internacional –una agenda, además, forzada a competir con las agendas duras del comercio o la seguridad–. En un momento de fuerte cuestionamiento de la eficacia del sistema multilateral tal y como lo conocemos, España supo tener, además, una aproximación pragmática, contribuyendo a lanzar, en paralelo a la aprobación del documento de conclusiones, la Plataforma de Acción de Sevilla (SPA, por sus siglas en inglés), un espacio para iniciativas concretas, con un sistema de seguimiento que permita llevar Sevilla más allá de una declaración general de intenciones.
La cumbre tenía como objetivo debatir las posibles vías para cubrir el déficit de financiación para el cumplimiento de la Agenda 2030; déficit que las Naciones Unidas estiman en más de cuatro billones de dólares al año.
Puesto que las conclusiones de la Conferencia, recogidas en el Compromiso de Sevilla, ya se habían (pre)acordado en la sede de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) unos días antes, el foco de atención durante Conferencia estuvo en las ideas y propuestas debatidas en los más de 470 actos paralelos y actividades especiales y, particularmente, en los anuncios de iniciativas recogidas en la SPA.
El Compromiso se había aprobado tras la retirada de Estados Unidos (EEUU) del proceso negociador, que a su vez derivó de la negativa de incorporar los más de 400 cambios que el país norteamericano proponía al borrador de documento de conclusiones. No obstante, ya durante el proceso de negociación se había ido rebajando el nivel de ambición de algunas de las propuestas recogidas en el documento, en respuesta a peticiones de otros países. Fue el caso de todo lo relacionado con la reforma de la arquitectura financiera internacional, que depende en gran medida de las instituciones de Bretton Woods.
Las intervenciones inaugurales durante la Conferencia dejaron ver el papel adoptado por distintos países y organizaciones supranacionales. El Fondo Monetario Internacional (FMI) recordó su mandato, sin hacer referencia a posibilidades de reforma. La presidenta de la Comisión Europea, von der Leyen, señaló que la Unión Europea (UE) es el principal proveedor de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), a pesar de los importantes recortes en AOD anunciados recientemente por varios de sus Estados miembros; subrayó la necesidad de que los países en desarrollo movilicen sus propios recursos domésticos; así como de una mayor participación del sector privado en procesos de desarrollo, en parte a través de la iniciativa europea Global Gateway. Irak y Angola, como representantes del G77+China y del Grupo Africano respectivamente, enfatizaron la importancia del multilateralismo, la Agenda 2030, el peso de la deuda externa y los riesgos que acarrea la fragmentación geopolítica para el desarrollo.
2. Avances en deuda, movilización de recursos domésticos, banca de desarrollo, financiación climática y (quizás) TOSSD…
Uno de los debates centrales de FfD4 ha sido el de cómo prevenir y resolver las crisis de deuda en los países en desarrollo (ver § 47-51). A pesar de su naturaleza multilateral, los instrumentos existentes para evitar y gestionar las crisis de deuda están en manos de instituciones como el FMI, el Banco Mundial o el Club de París, donde los intereses de los acreedores están mejor representados. Entre las muchas propuestas innovadoras planteadas para resolver esto está la del establecimiento de un proceso intergubernamental auspiciado por las Naciones Unidas para facilitar el diálogo entre acreedores y deudores. Otras iniciativas incluyen el establecimiento de un registro de deuda global y de un grupo de trabajo para diseñar e implementar unos principios universales para prestar y tomar prestado con responsabilidad. Sin embargo, queda por delante el reto de aplicar éstas y otras propuestas, como el foro de prestatarios (Borrowers’ Forum), que no está recogido en el documento de conclusiones, pero sí se ha puesto ya en marcha como iniciativa SPA. Este Foro está pensado para que países endeudados puedan coordinarse y recibir apoyo técnico para gestionar su deuda. Otra iniciativa interesante es la Alianza por las Cláusulas de Suspensión de Deuda, lanzada por España, que permitiría aplazar el pago de los servicios de deuda en caso de desastres naturales, evitando así contribuir a los problemas de liquidez en estos supuestos.
El Compromiso de Sevilla también habla de los esfuerzos domésticos para movilizar más recursos públicos, que deben ser complementados por una cooperación fiscal internacional eficaz y por asistencia técnica (§ 26). Subraya que la cooperación en esta materia debe abordar los desafíos que afrontan los países en desarrollo, con mayor apoyo por parte de sus socios de desarrollo (§ 27n). Los Estados miembros de las Naciones Unidas se comprometen también a abordar los flujos financieros ilícitos, así como a participar de manera constructiva en las negociaciones, ya iniciadas, de una Convención Marco de Naciones Unidas sobre Fiscalidad Internacional –de la que, por cierto, también se ha retirado EEUU–.
Además, a diferencia de Conferencias FfD anteriores, el documento de conclusiones menciona el gasto fiscal. Esto se refiere a las exenciones fiscales, incentivos, tasas impositivas reducidas y otras medidas fiscales diseñadas para beneficiar a determinados grupos, actividades o sectores económicos. Este tipo de medidas puede llegar a costar, de media, el equivalente al 4% del PIB o el 25% de los impuestos recaudados de un país, a pesar de que a menudo no logren su objetivo de atraer inversión privada. El Compromiso de Sevilla, pues, se propone monitorear más de cerca estos gastos tributarios, entre otras cosas mediante una mayor transparencia (§ 27).
El documento final (§ 30, § 33, § 37-40) hace hincapié en el papel de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y de los bancos públicos de desarrollo (BPD) en la financiación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), llamando a los BMD a triplicar su capacidad de préstamo anual. Las prioridades estarían en asegurar que el conjunto de los BMD funcione mejor como sistema –tanto coordinándose entre sí como con los bancos nacionales de desarrollo–; movilizar capital público y privado adicional mediante instrumentos financieros innovadores; ofrecer financiación asequible a largo plazo y, en caso de necesidad, en moneda local; contribuir a una mayor apropiación por parte de los países en desarrollo; y tener en cuenta el peso de la deuda, los espacios fiscales reducidos y la naturaleza multidimensional de la vulnerabilidad. Todo ello incluye el establecimiento de “plataformas país” nuevas o el fortalecimiento de las existentes.
Esta lista de compromisos, aunque extensa, supone un marco de referencia para que las instituciones financieras contribuyan a la puesta en práctica del documento de conclusiones, que es el objetivo final de todo ello. En este sentido, cabe mencionar que (a) más de una quinta parte de las iniciativas SPA ya registradas está liderada o co-liderada por un banco público de desarrollo; que (b) se presta particular atención a la movilización de capital privado (al incluir al sector empresarial en la conversación), a la resiliencia climática, la protección social y la deuda –todos ellos temas tradicionalmente tratados de manera fragmentada y desconectada–, y que (c) algunos bancos regionales de desarrollo del sur global, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe, son algunos de los líderes de estas iniciativas, que el Banco Mundial también apoya.
La financiación climática también ocupa un lugar importante en el Compromiso de Sevilla (§ 62-65), que renueva el compromiso colectivo de movilizar 100.000 millones de dólares anuales para la acción climática (§ 62) y recuerda la necesidad de aumentar la financiación de adaptación, en especial para los Países Menos Adelantados (PMA) y los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (§ 63-64). El texto demanda un mayor alineamiento de los flujos financieros con los objetivos climáticos, incluidos los canalizados por los BMD (§ 65). Sin embargo, el documento en gran medida repite compromisos ya existentes y apela a la importancia general de alinear la financiación con las metas climáticas. Otro elemento importante en el texto es la transparencia en la rendición de cuentas de la financiación climática (§ 41b), algo defendido por países del sur global durante las negociaciones.
Es destacable el claro énfasis que hace el texto en el alineamiento de todas las estrategias y operaciones financieras con los ODS. Más allá de compromisos generales para movilizar y catalizar inversión a escala para los ODS (§ 6), también subraya la importancia de alinear el apoyo internacional con las estrategias y los marcos nacionales, incluidos los Marcos Nacionales Integrados de Financiamiento (INFF), respetando así la soberanía de los respectivos países en la consecución de los ODS (§ 8), aunque recordando que la existencia de estos Marcos no supone un requisito para recibir ayuda al desarrollo (§ 40a). También invita a que los países diseñen sus presupuestos nacionales teniendo en cuenta los ODS (§ 27c), así como a la adopción de mecanismos de financiación basados en resultados y a mejoras en la fiscalidad de los recursos naturales (§ 27). En cuanto a la financiación privada, el Compromiso de Sevilla hace hincapié en la importancia de que las políticas públicas contribuyan a generar climas de inversión favorable a todos los niveles (§ 32a) y pide a los BMD que refuercen su alineamiento con los ODS para garantizar el cumplimiento de estándares sociales y medioambientales en todas sus operaciones (§ 37h). Todo ello requerirá una implementación eficaz que sepa aprovechar las experiencias y metodologías existentes, sobre todo las desarrolladas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y las de los BPD.
Hay otras fuentes de financiación que, sin ser centrales en el documento de conclusiones, o en los debates que se dieron durante la Cumbre de Sevilla, están emergiendo como posibles respuestas a la caída de la ayuda y a la (a veces) paralizante fragmentación del sistema multilateral. Con sólo una mención en el Compromiso de Sevilla (§ 40d) y un solo acto paralelo, el apoyo oficial total al desarrollo sostenible (TOSSD, por sus siglas en inglés) podría ser una de ellas. En línea con lo planteado en las conclusiones de FfD4, el debate durante la actividad paralela se centró en los aspectos técnicos de hacer más “inter-operables” los distintos sistemas contables (AOD, TOSSD, Cooperación Sur-Sur) pero también en su trasfondo político, que es el de una mayor coordinación entre el Foro Internacional de TOSSD, la OCDE, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB).
3.… algo menos en arquitectura financiera internacional, derechos especiales de giro y ayuda al desarrollo
La crisis de legitimidad del sistema multilateral se explica, en parte, con que éste fue diseñado por un número reducido de países. Esto merma su representatividad y crea desigualdades sistémicas internacionales en la capacidad para participar en la toma de decisiones y, por lo tanto, en el acceso a la financiación. Este hecho ha colocado la reforma de la arquitectura financiera internacional (AFI) entre las principales prioridades del sur global, que demanda una reforma del sistema y persigue trasladar determinados procesos políticos del FMI o el Banco Mundial –un dólar, un voto– a Naciones Unidas –un país, un voto–.
A pesar de ello, el lenguaje sobre la reforma de la AFI se ha ido diluyendo en sucesivas versiones del texto de conclusiones, en parte debido a las presiones de EEUU a lo largo de todo el proceso y hasta su retirada de este, pero también tras dicha retirada. Aunque esto haya podido generar un sentimiento de frustración entre Estados miembros y organismos multilaterales, muestra también la voluntad de generar un texto de conclusiones que sea realista y no ignore el contexto internacional actual, dado que, por ejemplo, no será posible una reforma del FMI sin el apoyo de EEUU, que ostenta el poder de veto en la institución. En consecuencia, es posible que ciertas conversaciones y negociaciones se alejen paulatinamente desde estas instituciones hacia otras más representativas y/o operativas, como podría ser el caso del G20.
Los Derechos Especiales de Giro (DEG) se mencionaron sólo brevemente en la Agenda de Acción de Addis Abeba aprobada en 2015, tras la Tercera Conferencia Internacional de Financiación para el Desarrollo. Sin embargo, desde su asignación general en 2021 –crucial en la respuesta de los países en desarrollo a la pandemia del COVID-19–, los DEG han reemergido como una herramienta importante de financiación del desarrollo y cooperación internacional. Desde entonces, se han recanalizado más de 100.000 millones de dólares hacia países en desarrollo y se han planteado propuestas para utilizarlos para el fortalecimiento de los BMD.
En este contexto, las expectativas en torno a los DEG, para esta FfD4, eran altas, lo que quedó reflejado, de hecho, en los primeros borradores. Sin embargo, presiones varias –incluidas, pero no limitadas a la de EEUU– resultaron en que el Compromiso de Sevilla, en su versión final, quedó notablemente diluido en este punto. Aunque se mencionan los DEG 15 veces en el documento, básicamente se reiteran los llamamientos para que los países más ricos canalicen al menos 50% de sus DEG hacia países en desarrollo, en parte a través de los BMD. Otras propuestas más transformadoras –como la posibilidad de adoptar un enfoque basado en reglas en futuras asignaciones de DEG o su papel en el sistema monetario internacional– se cayeron del documento.
Apenas se mencionaron los DEG durante la Cumbre: en su discurso durante la ceremonia de apertura, el director gerente adjunto del FMI no los mencionó y se le dedicó sólo uno de los 400 actos paralelos. Es una muestra más del muy escaso margen de maniobra en todo lo que se refiere al FMI, debido en parte, y como se menciona más arriba, al poder de veto de EEUU en la institución.
Las alusiones a la AOD en el documento de conclusiones no tienen el menor sentido de urgencia, no se hacen eco de los recortes presupuestarios en los Estados de la OCDE –incluyendo los que se dan en el único país que se retira del proceso– y podrían haber sido escritas hace 10 o 20 años. En esta misma línea, la AOD no estuvo particularmente presente en la semana de Sevilla, sobre todo en comparación con otras fuentes de financiación. Mientras se sigue reconociendo la capacidad de la AOD para llegar a determinados lugares –como los Estados frágiles– y mercados –como una palanca concesional para la financiación privada–, también hay una creciente percepción de que la ayuda necesita una actualización. En términos generales, ya no se considera un sustituto para otras fuentes de financiación, sino un elemento catalizador para la creación de capacidades, incluidas las necesarias para movilizar capital privado y recursos domésticos.
Cabe mencionar, en este contexto, la declaración publicada el 30 de junio, primer día de la Cumbre, por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, en la que los miembros anuncian “un proceso de revisión para examinar las implicaciones del contexto cambiante de la financiación del desarrollo y los debates en Sevilla, incluyendo los que se refieren al papel de la AOD y del CAD mismo”.[1] Aunque no se mencione explícitamente la gobernanza de la ayuda, el proceso de revisión debería ser capaz de abordar los debates más delicados, por ejemplo sobre la escasa representatividad de este foro; debates en los que el Compromiso de Sevilla no pudo avanzar sustancialmente.
Algunas áreas clave en conferencias anteriores de financiación para el desarrollo, como el comercio, la inversión extranjera directa (IED) o las remesas internacionales de migrantes, han estado poco presentes en los debates de Sevilla. Esto se debe, por una parte, al contexto geopolítico –una Organización Mundial del Comercio (OMC) gripada desde hace años, la más reciente guerra comercial y su escalada de aranceles, la caída de los flujos y stocks de IED–, pero también, por otra parte, a los avances que se han dado en algunas de estas líneas –como la caída de los costes de envío de remesas, particularmente desde la pandemia del COVID-19–.
Conclusiones
Y ahora ¿qué?
A la luz de la crisis del multilateralismo y de la escasez de recursos, los países han optado por estrategias minilateralistas y coalitions of the willing, con el fin de seguir avanzando en sus agendas compartidas. Por ejemplo, la Comisión Europea apoyó una declaración adicional sobre la movilización de recursos domésticos. Ésta es quizás una de las lecturas más relevantes de la Conferencia. No solamente ésta se celebró. Además, (a) los Estados decidieron utilizarla para forjar nuevas alianzas que trascienden el grado de ambición del documento de conclusiones en algunas áreas, (b) a diferencia de en conferencias previas, el sector empresarial tuvo un papel activo durante toda la semana y (c) la sociedad civil y los actores estatales han encontrado un espacio común en su compromiso compartido.
Más allá del documento de conclusiones, la semana cerró con 130 iniciativas registradas en el SPA, que se lanzó oficialmente el lunes 30 de junio. Entre estas iniciativas, destacan la de incorporar cláusulas de pausa en los acuerdos de deuda en caso de desastres naturales, crear un hub para canjes de deuda, gravar a los superricos, crear un foro de prestatarios en el que los países endeudados puedan coordinar posiciones e intercambiar información y un catálogo de asistencia técnica para BPD. Estas iniciativas facilitarán, gracias a su concreción, la rendición de cuentas y el seguimiento de los compromisos.
Lejos de ser un punto de llegada, Sevilla ha desencadenado procesos políticos necesarios y adaptados al contexto actual. El trabajo debe ahora continuar y, en este sentido, conviene seguir los avances que se produzcan en la Asamblea General del Foro Internacional de TOSSD, que se celebrará próximamente en España, y en la Cumbre Africana de Financiación de Infraestructuras que tendrá lugar en Angola en los próximos meses.
Los nuevos equilibrios de poder en el contexto de la FfD plantean también preguntas (y expectativas) importantes sobre la participación de la UE y de sus Estados miembros en estos próximos encuentros.
[1] Traducción de los autores.
