Mensajes clave
- A pesar de los notables avances normativos, tras 25 años la efectividad de la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad está amenazada por un panorama global fragmentado y se enfrenta a importantes desafíos y retrocesos.
- En el nuevo contexto, destacan: (1) la mayor frecuencia y complejidad de los conflictos armados; (2) el aumento de los movimientos “anti género” y la erosión de los derechos de las mujeres en muchas regiones; (3) las divisiones geopolíticas, que dificultan la priorización de soluciones integrales para los conflictos; (4) la crisis de financiación de la Agenda; (5) la crisis del multilateralismo; (6) la reducción de la representación de mujeres como negociadoras y mediadoras; y (7) la pérdida de coherencia normativa y de su potencial transformador debido a la instrumentalización de la Agenda, utilizada a menudo con fines geopolíticos.
- Para que la Agenda siga siendo relevante, es crucial que evolucione y se adapte al nuevo entorno global y actualice sus principios entendiendo los contextos locales en los que debe traducirse.
- Para revitalizar la Agenda en este nuevo contexto se sugiere: (1) ponerla en el centro de una visión de la seguridad del siglo XXI, que va más allá de la defensa; (2) un papel garantista reforzado por parte de los países particularmente comprometidos con la Agenda; (3) la incorporación de necesidades de seguridad ampliadas y definidas a nivel local y la protección de las comunidades; (4) fomentar la mediación inclusiva, reconociendo la diversidad de tradiciones y actores; (5) proteger la integridad de la Agenda, evitando su instrumentalización con fines políticos y promoviendo su aplicación coherente; (6) invertir en la creación de espacios y fondos para que redes de mujeres y organizaciones de base influyan en las agendas de paz; (7) fortalecer la rendición de cuentas, incluyendo la voz de la sociedad civil en la supervisión de los planes de acción nacionales e internacionales; (8) repolitizar la Agenda, reconociendo y afrontando las dinámicas de poder y considerando la inclusión de las mujeres como una exigencia política; (9) reconocer el papel político de las mujeres, destacando su liderazgo en la resiliencia, la prevención de conflictos, la mediación y la gobernanza posconflicto; y (10) integrar los principios de la Agenda en la seguridad y la defensa estratégicas.
- Estas propuestas buscan hacer de la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad un marco dinámico y efectivo para lograr una paz más sostenible e inclusiva. Reconociendo que las barreras estructurales de la desigualdad de género son el principal obstáculo para lograr progresos en esta Agenda, estas medidas aspiran también a cerrar brechas y a promover los derechos de las mujeres y la igualdad de género.
Análisis
1. Introducción
El 25º aniversario de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el 30º aniversario de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing marcan fechas significativas en la Agenda global de Mujeres, Paz y Seguridad (MPS). Estas conmemoraciones apelan a una evaluación crítica de los avances conseguidos y los desafíos pendientes. A pesar de logros normativos notables –como el fortalecimiento del lenguaje de género en las resoluciones del Consejo de Seguridad y el compromiso de integrar la Agenda MPS en las operaciones de paz–, el panorama internacional actual está caracterizado por contradicciones. Mientras que los marcos de igualdad de género se han reforzado en el plano global, los derechos de las mujeres están siendo erosionados en muchas regiones del mundo. Además, los conflictos armados son cada vez más frecuentes y complejos, y el propio género se convierte en un campo de disputa política e instrumentalización. Estas tensiones plantean una pregunta fundamental: ¿cómo puede la Agenda MPS seguir siendo relevante y tener impacto en una dinámica cambiante de poder y conflictos?
Este análisis identifica dos dimensiones centrales que requieren mayor atención. En primer lugar, considera cómo las transformaciones del orden internacional, en particular el giro hacia una multipolaridad en un contexto geopolítico cambiante y fragmentado, y el surgimiento de políticas anti género, están reformulando tanto los fundamentos conceptuales como prácticos de la Agenda MPS.
En segundo lugar, examina cómo los procesos de paz están evolucionando –volviéndose más fragmentados, competitivos y políticamente opacos– y lo que esto implica para la inclusión de las mujeres y otros actores tradicionalmente excluidos. Al hacerlo, se aboga por una comprensión más sensible al contexto y políticamente informada de la Agenda MPS como marco normativo y campo de práctica.
2. El orden global en transición: implicaciones para las normas de la Agenda MPS
El optimismo de la era posterior a la Guerra Fría, que sustentó los primeros años de la Agenda MPS ha dado paso a un entorno geopolítico notablemente diferente. El surgimiento de un orden multipolar ha alterado alianzas tradicionales, mientras el debilitamiento del sistema multilateral ha quebrado los marcos normativos relativamente coherentes que caracterizaron las décadas anteriores de gobernanza global. Los derechos de las mujeres, durante mucho tiempo considerados signos de progreso democrático, ahora son politizados y cuestionados. En varios contextos, la igualdad de género ya no se percibe como una aspiración universal, sino como una línea de fractura en luchas ideológicas. En este nuevo escenario, la agenda en materia de igualdad de género, incluida la Agenda MPS, afronta varios retos (algunos persistentes) que se superponen y refuerzan entre sí: (a) el reto de aplicación (la traducción en la práctica ha sido escasa y desigual); (b) la expansión y una mejor articulación de los movimientos “anti género”; (c) la crisis del multilateralismo; (d) una crisis de financiación para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (la Agenda MPS adolece de falta de financiación adecuada desde hace 25 años); y (e) la crisis del orden liberal y el regreso a una visión realista de las relaciones internacionales en la que el interés geopolítico prima sobre cualquier otro. Adicionalmente, a medida que el propio lenguaje de MPS se apropia con fines geopolíticos, la Agenda corre el riesgo de perder su coherencia normativa y su potencial transformador.
El tono y los datos del último informe del secretario general de las Naciones Unidas sobre mujeres, paz y seguridad (septiembre 2024)[1] alertan sobre el momento que atraviesa la Agenda MPS: en un contexto de niveles de conflicto armado y violencia sin precedentes, y tras varios años de estancamiento y retroceso de los indicadores clave, “los avances logrados a lo largo de estos 25 años se desvanecen”. Entre los factores que socavan dichos avances, el informe señala: (1) la creciente reacción contra los derechos de las mujeres y la igualdad de género (en un contexto en el que, como muestran los datos globales, las mujeres siguen estando infrarrepresentadas en la toma de decisiones políticas, económicas y sociales); (2) las menores oportunidades para hacer avanzar esta Agenda debido al aumento de las divisiones geopolíticas, que hace difícil priorizar soluciones integrales a los conflictos. Cada vez más gobiernos y grupos armados no estatales recurren a la acción militar y a la proliferación de armas, en lugar de a la diplomacia y la mediación, incluida aquella auspiciada por las Naciones Unidas y por organizaciones regionales; y (3) el hecho de que el poder y la toma de decisiones en asuntos de paz y seguridad sigan estando abrumadoramente dominados por los hombres y los avances hayan sido extremadamente lentos en lo que se refiere al fin de la impunidad de quienes cometen atrocidades contra las mujeres y las niñas.
La crisis del orden liberal basado en reglas, la fragmentación y la polarización en el escenario internacional tienen efectos negativos en las agendas en materia de igualdad de género. Estos impactos, a su vez, contribuyen a caracterizar este momento de transición en el orden global, más refractario a las agendas que pretenden actuar sobre las raíces de la desigualdad estructural (la construcción social que constituye el género y que asigna determinados roles y estereotipos a hombres y mujeres), y no solo los síntomas: brecha en el liderazgo político, económico, brecha salarial, o violencia de género.
La participación de las mujeres en los procesos de paz no ha dejado de descender en los últimos años. Según recoge la Escola de Cultura de Pau en su informe 2024[2], en el año 2022 las mujeres participaron como negociadoras o delegadas de las partes en conflicto en cuatro de las cinco negociaciones de paz que estaban lideradas por las Naciones Unidas. El porcentaje de representación de mujeres en las delegaciones negociadoras en que había mujeres era del 16%, lo que representaba un descenso en comparación con el 19% de 2021 y el 23% de 2020. La participación en procesos de paz en los que la ONU no desempeñaba un papel de liderazgo era todavía menor. El informe del secretario general de las Naciones Unidas de 2024 señala que, tras analizar más de 50 procesos en 2023, de media, las mujeres sólo constituían el 9,6% de los negociadores, el 13,7% de los mediadores y el 26,6% de los firmantes de acuerdos de paz y alto el fuego. Además, en el caso de las signatarias de acuerdos, esta proporción se reduce al 1,5% si se excluyen los acuerdos de Colombia. También se ha reducido el abordaje de cuestiones relacionadas con la igualdad de género en el Consejo de Seguridad. Según datos de la ONU, entre 2015 y 2023, más del 65% de las decisiones del Consejo de Seguridad incluían explícitamente cuestiones relacionadas con el género, frente al 35% en los 15 años anteriores. Sin embargo, la media ha tendido decrecer en los dos últimos años y en 2023 alcanzó el 58%, la más baja en siete años. Asimismo, se redujo el número de mujeres de la sociedad civil invitadas a intervenir como expertas en la Agenda MPS ante el Consejo de Seguridad, de 56 en 2022 a 45 en 2023.
Si bien la arquitectura normativa e institucional que se ha venido consolidando a lo largo de estas dos décadas y media debería contribuir a la incorporación de la perspectiva de género en cualquier iniciativa de paz y de seguridad, lo cierto es que resulta claramente insuficiente para impulsar la Agenda en el contexto actual.
En el lado de los progresos, cabría destacar, por un lado, el conjunto de países que, en los últimos años, han adoptado una política exterior feminista, en cuyo marco la Agenda MPS tiene –al menos sobre el papel– una clara centralidad. No obstante, si las políticas exteriores feministas no impulsan, con compromisos específicos y consistentes, la aplicación, eficacia e impacto de la Agenda, yendo más allá de la retórica, podrían contribuir a las narrativas actuales que cuestionan su relevancia. También cabe señalar como un avance relevante el aumento de las redes de mediadoras nacional, local y regionalmente. La más reciente es la Red Iberoamericana, que viene a sumarse a las redes nórdica, mediterránea, africana, de la Commonwealth y de la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN). La localización de esta Agenda resulta clave para mantener su relevancia e impacto en la práctica, particularmente en el contexto actual de proliferación de conflictos.
Los cambios en el orden global son particularmente visibles en la reformulación del concepto de protección. En la era de la paz liberal, la protección solía referirse a salvaguardar a las mujeres de la violencia de género, especialmente violencia sexual, en contextos de guerra, desplazamiento y posconflicto. Sin embargo, los conflictos contemporáneos, como la guerra en Ucrania, han ampliado esta noción. Ahora, la protección incluye la defensa colectiva de civiles contra bombardeos aéreos, ocupaciones y otras formas de violencia indiscriminada. Actores de la sociedad civil ucraniana junto con las autoridades están redefiniendo lo que implica la protección en el terreno, desafiando supuestos anteriores y buscando nuevos marcos para entender la seguridad de género en tiempos de guerra. Mientras afrontan el desafío de proteger a la población civil frente a los ataques aéreos indiscriminados con drones y misiles, así como de asistir a las personas refugiadas, las autoridades y organizaciones ucranianas han alertado sobre el aumento de la trata de personas[3] en las fronteras de Ucrania y más allá, con fines de explotación sexual, trabajo forzado y gestación subrogada ilegal. Estas labores de protección se ven aún más obstaculizadas en un contexto de polarización política y de creciente influencia de coaliciones anti género en la región. Se trata de un ámbito frente al cual las normas y políticas de la Agenda MPS aún no han ofrecido respuestas adecuadas.
Paralelamente, la creciente presencia de actores mediadores no occidentales en los procesos de paz ha diversificado las formas en que se aborda el género. Mientras la mediación encabezada por las Naciones Unidas y las organizaciones regionales ha adoptado perspectivas desde el feminismo liberal, otros procesos se inscriben en tradiciones de feminismo estatal o emplean marcos culturales, jurídicos y políticos alternativos (Pratt, 2020; Ní Aoláin, 2016).[4] En determinados contextos, el término “género” es rechazado explícitamente, mientras el concepto de derechos de las mujeres resulta más aceptable y menos polémico (True, 2013).[5] Esta diversidad de aproximaciones subraya la necesidad de adoptar enfoques flexibles y la comprensión del contexto social en la aplicación de los principios de la Agenda MPS –no como normas estáticas, sino como prácticas vivas moldeadas por realidades sociales específicas–, especialmente en escenarios de mediación caracterizados por una pluralidad de normas y valores sociopolíticos (Basu y Confortini, 2017).[6]
3. Procesos de paz en evolución y la política de la inclusión
La arquitectura de los procesos de paz también ha sufrido transformaciones significativas. El modelo lineal teórico –que comprende prenegociación, negociación, acuerdo aplicación– rara vez se concreta en la práctica. Los entornos de mediación de hoy están más fragmentados, a menudo incluyen múltiples vías paralelas, una proliferación de actores y objetivos políticos competitivos. Estos procesos se complican aún más por relaciones de poder asimétricas, intervenciones regionales y exclusiones estratégicas.
Dentro de este terreno fragmentado, la inclusión ya no opera únicamente como un objetivo normativo, sino como una práctica política evaluada y cuestionada. La participación de las mujeres, por un lado, y de grupos tradicionalmente discriminados, por otro, no sólo “agrega” valor a los procesos de paz, sino que los transforma. A medida que las demandas de inclusión se hacen sentir, especialmente por parte de la sociedad civil y organizaciones de base, a menudo chocan con la naturaleza cerrada y confidencial de las negociaciones de alto nivel. Estas tensiones revelan un conflicto más amplio entre acuerdos impulsados por las élites y los llamados acuerdos populares en términos de transparencia y legitimidad. La mediación ya no trata únicamente de alcanzar alianzas; también implica gestionar la política de la visibilidad, la representación y el acceso a las negociaciones.
Además, la proliferación de actores mediadores –incluidos Estados, organizaciones regionales e intermediarios informales– ha dado lugar a nuevas formas de “control de acceso”. Estos actores pueden moldear no sólo la agenda de las conversaciones, sino también determinar quién participa y qué temas se consideran negociables. En consecuencia, la inclusión se politiza y las disposiciones de género pueden quedar al margen o ser instrumentalizadas según los intereses estratégicos de los mediadores.
4. La Agenda MPS como campo político y en evolución
En un cuarto de siglo, la Agenda MPS ha madurado hasta convertirse en un campo de políticas multidimensional, marcado por la adaptación y la innovación, así como por contradicciones. Si bien ha generado compromisos normativos e institucionales valiosos, también se ha convertido en un terreno de lucha ideológica. Diferentes actores dentro del ecosistema de la Agenda MPS promueven enfoques divergentes: unos enfatizan la paz feminista y desmilitarizada, mientras otros promueven la integración de las mujeres en las estructuras militares y de seguridad existentes. Esta divergencia refleja debates más amplios sobre la naturaleza de la paz y el significado de la justicia de género.
La representación de las mujeres en el discurso de la Agenda añade complejidad. Las narrativas comunes oscilan entre presentar a las mujeres como víctimas de violencia sexual y como agentes de paz y reconciliación. Según argumentan académicas feministas como Laura Shepherd[7], esta dualidad corre el riesgo de reproducir una lógica problemática: las mujeres deben primero ser “salvadas” para luego actuar como “salvadoras”. En muchos foros internacionales, el trauma de las mujeres se presenta como un reclamo de reconocimiento e intervención, pero su agenda política suele verse restringida por los mismos marcos que pretenden empoderarlas. Las víctimas también son sobrevivientes y las sobrevivientes frecuentemente emergen como actores políticos, liderando movimientos, moldeando el discurso y exigiendo formas más justas de paz.
Además, la geografía de la aplicación de la Agenda MPS refleja jerarquías globales persistentes. En muchos países del norte global, los Planes Nacionales de Acción se orientan a la acción externa –vinculando el género a la política exterior, la ayuda al desarrollo y la asistencia en materia de seguridad–, mientras que las regiones en conflicto se designan como espacios principales de implementación. Sin embargo, la guerra en Ucrania ha interrumpido esta dicotomía, convirtiendo la Agenda MPS en una preocupación directa de las políticas de seguridad domésticas y regional en Europa.
En este contexto, las feministas de Europa central y oriental están redefiniendo las nociones de seguridad y protección, y subrayando que las mujeres ucranianas no son simplemente receptoras pasivas de protección; son actores centrales que están dando forma a los debates sobre seguridad y a las respuestas políticas en la región. Están, entre otros temas, abriendo el debate sobre la defensa como una noción de protección. Han advertido que los enfoques de la Agenda MPS son insuficientes o no logran abordar la multiplicidad de inseguridades de género, tanto domésticas como regionales, relacionadas con la agresión rusa. Como argumentan O’Sullivan y Krulisova (2022 y 2024)[8], los enfoques desarrollados desde la región, que cuestionan activamente los supuestos (y liderazgos) liberales y occidentales de la Agenda, y los recontextualizan en el marco de las políticas anti género prevalecientes en Europa central y oriental, constituyen un desafío a la tradicional división norte-sur que ha estructurado históricamente el discurso de la Agenda.
Conclusiones: 10recomendaciones para revitalizar la Agenda MPS
Para garantizar que la Agenda MPS siga siendo relevante y eficaz en este escenario geopolítico cambiante, se proponen las siguientes 10 medidas:
- Reconceptualizar la seguridad en el siglo XXI, poniendo la Agenda MPS en el centro de una visión de la seguridad que va más allá de la defensa y que prioriza y fortalece la prevención de los conflictos como la mejor inversión en paz y estabilidad, en particular en el ámbito local. La localización de la Agenda es esencial para lograr impacto.
- Garantizar, por parte de los Estados que defienden más activamente esta Agenda, el cumplimiento de los compromisos de mayor relevancia, superando la retórica y contribuyendo así a mostrar su eficacia y efecto positivo. Será esencial liderar con el ejemplo y fijar objetivos concretos irrenunciables.
- Repolitizar la Agenda MPS reconociendo y afrontando las dinámicas de poder presentes en los procesos de paz. La inclusión debe considerarse como una exigencia política que desafía las negociaciones cerradas impulsadas por élites y no como un ejercicio meramente técnico.
- Apoyar interpretaciones contextuales de la protección, incorporando necesidades de seguridad definidas localmente, especialmente en situaciones de violencia a gran escala u ocupación. Ampliar los marcos de protección más allá de intervenciones centradas en individuos hacia enfoques colectivos y dirigidos hacia la población civil.
- Fomentar estrategias de mediación flexibles y plurales que reconozcan la diversidad de actores y tradiciones involucrados en los procesos de paz. Animar a las personas mediadoras a interactuar con múltiples comprensiones del género, los derechos de las mujeres y la inclusión que trasciendan los marcos liberales.
- Proteger las normas de la Agenda MPS frente a su instrumentalización, garantizando que la igualdad de género y la participación de las mujeres no se apliquen de forma selectiva o como herramientas geopolíticas. Promover coherencia en el empleo de los principios de la Agenda en todas las regiones y actores, tanto en la política interior como exterior. Invertir en infraestructuras para la mediación inclusiva, creando fondos, formación y espacios políticos para que redes de mujeres, grupos de sobrevivientes y organizaciones de base influyan activamente en la agenda de paz, no sólo como participantes, sino como actores que la definen.
- Fortalecer mecanismos de rendición de cuentas en los Planes Nacionales de Acción y en las instituciones internacionales. Superar compromisos simbólicos mediante revisiones periódicas e independientes de la implementación de la Agenda, que incluyan voces de la sociedad civil, especialmente de comunidades afectadas por el conflicto.
- Reformular las funciones de las mujeres en paz y seguridad para reflejar tanto sus vulnerabilidades como su papel político. Evitar reforzar dicotomías víctima/salvadora en el discurso internacional y, en su lugar, destacar el liderazgo de las mujeres en la resiliencia, la prevención de conflictos, la mediación y la gobernanza posconflicto.
- Incorporar la Agenda MPS en las políticas estratégicas de seguridad y defensa, no confinarlas a marcos de desarrollo y ayuda. Particularmente en Europa, con el conflicto bélico en Ucrania, la Agenda debe informar respuestas de nivel estratégico relacionadas con seguridad, planificación de resiliencia y reforma de la defensa.
Estas acciones políticas son esenciales para que la Agenda MPS sea no sólo un logro normativo, sino un marco dinámico y eficaz para una paz inclusiva y sostenible en el siglo XXI. Dado que la principal barrera para aplicar la Agenda es el carácter estructural de la desigualdad de género (en particular en el ámbito político y económico) que persiste en todos los países del mundo, las medidas propuestas pueden actuar también como palancas para lograr avances sustantivos con el fin de cerrar las brechas de género, más allá de su marco de actuación de paz y seguridad.
[1] Las mujeres y la paz y la seguridad, Informe del Secretario General, 24/IX/2024, Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, https://docs.un.org/es/S/2024/671.
[2] Negociaciones de paz 2024. Análisis de tendencias y escenarios. Escola de Cultura de Pau, Universidad de Barcelona, https://escolapau.uab.cat/ca/inicio/negociacions-de-pau-analisi-de-tendencies-i-escenaris/.
[3] UN Office on Drugs and Crime, Conflict in Ukraine (2025), “Study on Trafficking in Persons and Smuggling of Migrants in the Context of the Displacement caused by the War against Ukraine”, February.
[4] Pratt, N. (2020), “The gender logics of resistance to the Women, Peace and Security agenda”, International Affairs, 96(2), 521–538, https://doi.org/10.1093/ia/iiaa001; Ní Aoláin, F. (2016), “The ‘war on terror’ and extremism: Assessing the relevance of the women, peace and security agenda”, International Affairs, 92(2), 275–291, https://doi.org/10.1111/1468-2346.12504.
[5] True, J. (2013), The political economy of violence against women, Oxford University Press.
[6] Basu, S., & Confortini, C. C. (2017), “Weakest ‘P’ in the 1325 Pod? Realizing Conflict Prevention through Security Council Resolution 1325”, International Studies Perspectives, 18(1), 43–63, https://doi.org/10.1093/isp/ekw001.
[7] Kirby y Shepherd (2024), Governing the Feminist Peace. The Vitality and Failure of the Women Peace and Security Agenda, Columbia University Press.
[8] O’Sullivan, M., y Krulisova, K. (2023), “Women, peace and security in Central Europe: In between the Western agenda and Russian imperialism”, International Affairs, 99(2), 625–643, https://doi.org/10.1093/ia/iiad021; O’Sullivan, M., y Krulisova, K. (2022), “Feminist perspectives from Central and Eastern Europe: Rethinking the Women, Peace and Security agenda”, European Journal of International Security, 7(1), 44–62, https://doi.org/10.1017/eis.2021.22.
