Mensajes clave
- El 11 junio de 2025, representantes de la Unión Europea, España, el Reino Unido y Gibraltar hicieron pública una “Declaración conjunta sobre las negociaciones para un Acuerdo UE-Reino Unido en relación con Gibraltar”, constatando un acuerdo político definitivo sobre el Tratado en negociación sobre Gibraltar, cuyo texto aún se desconoce.
- Este análisis examina el contexto, significado y consecuencias del anuncio de dicho “acuerdo político definitivo sobre los aspectos fundamentales” del futuro Tratado, que desbloquea cuestiones simbólicas y de seguridad y defensa, principales escollos para cerrar los diferentes aspectos de las negociaciones.
- España encuentra una original vía para, con bandera europea, incorporar formalmente el territorio de Gibraltar al espacio Schengen bajo su autoridad, al tiempo que promueve un territorio de “prosperidad compartida” con el Campo de Gibraltar, victima tradicional de la controversia hispano-británica.
- Gibraltar asegura su viabilidad político-económica en un nuevo contexto y con gran proyección de futuro, y el Reino Unido consigue una pieza esencial como potencia estratégica, al mantener con absoluta independencia el tesoro de valor incalculable en las puertas del Mediterráneo que representan las bases militares.
- Esta confluencia de los intereses nucleares de las partes, que logran sus objetivos primordiales al mismo tiempo y con cierto equilibrio, puede hacer posible lo que parecía la cuadratura del círculo: un territorio internacionalizado bajo bandera europea, incorporado al territorio federal de circulación de mercancías y personas, bajo responsabilidad de España y de la Unión en muchos aspectos, y que mantiene intacta su identidad y su sistema político-jurídico como Territorio de Ultramar británico.
Análisis
Tras el Brexit, se decidió que la relación de Gibraltar con la Unión Europea (UE) fuera negociada separadamente, mediante un Tratado específico Reino Unido-Unión Europea. El Acuerdo de Retirada ha permitido desde 2020 un peculiar modus vivendi con España y la UE, a la espera del Tratado sobre Gibraltar. Las negociaciones para este Acuerdo comenzaron formalmente en octubre de 2021 y aún no ha terminado. Sin duda, la opción de regular mediante un extenso articulado las diferentes situaciones han llevado a la demora y, especialmente, a atascar determinadas cuestiones por su fortísima carga simbólica o esencial para los intereses de las partes.
Estos temas espinosos sin duda están vinculados a una larga controversia supervisada por Organización de las Naciones Unidas (ONU) y donde cualquier negociación se topa fácilmente con afiladas cuestiones de soberanía, fronteras, descolonización, reclamaciones territoriales terrestres y de espacios marítimos, a veces con ribetes de encendido nacionalismo y marcado simbolismo.
Es en esta fase de negociación del Tratado UE-Reino Unido en la que nos encontramos cuando se anuncia en junio de 2025 la “Declaración conjunta sobre las negociaciones para un Acuerdo UE-Reino Unido en relación con Gibraltar”.[1]
La idea de “a conclusive political agreement” puede sorprender, en la medida en que una Declaración Conjunta/Joint Statement sería más lógico anunciarla con el cierre de la negociación que concluya con la adopción del texto final de un Tratado o Convenio. Y aún no conocemos el texto, ya que nos encontramos todavía dentro de la negociación, que es la primera fase del proceso de celebración de un Tratado internacional, cuyo articulado completo escrito se conocerá en otoño, según declaraciones oficiales. Tras la adopción formal del texto definitivo por el Reino Unido y UE, se procedería a la autenticación en todos los idiomas, quedando la fase de aprobación por el Parlamento británico y por el Parlamento Europeo, con la decisión final del Consejo UE (Art. 218 TFUE); y ya luego la ratificación, un trecho de meses hasta la entrada definitiva en vigor, que se contempla para principios de 2026.[2] Facilita mucho la tramitación final que el Tratado no sea considerado un Acuerdo mixto (que exigiría la participación de los Parlamentos de cada país de la UE) y que no haya intención de hacer un referéndum en Gibraltar sobre este Tratado.
La importancia del “acuerdo político definitivo sobre los aspectos fundamentales” (core aspects) del futuro Acuerdoradica en que desbloquea los temas simbólicos y de seguridad y defensa que impedían cualquier avance importante, sectorial o en el conjunto de las negociaciones.
En particular se trataba de acordar, al máximo nivel, cuestiones de principio, especialmente, sobre dos temas muy cargados de simbolismo e intereses nacionales: la presencia de policía española en el aeropuerto y puerto de Gibraltar, y la posible afectación de las bases naval, aérea y de inteligencia del Reino Unido en Gibraltar.
El desbloqueo lo determinó el convencimiento británico de poder mantener con absoluta independencia las bases, esenciales para la seguridad británica. A su vez, esto se inscribe en una progresiva tendencia a una normalización británica en Europa. Pareciera como si la nueva era geopolítica que eclosiona definitivamente con la Presidencia Trump haya llevado a mejor acomodar el encaje del Reino Unido en Europa, en su sentir de nación europea no integrada en la UE como organización internacional, pero con una clara voluntad de cooperación intensa con la UE y sus Estados miembros. En estas líneas podría inscribirse los acuerdos del Consejo Europeo de 19 de mayo 2025, entre los cuales un acuerdo sobre cooperación en Seguridad; y la publicación de su Strategic Defence Review de 2025, que determina el papel absolutamente esencial para el Reino Unido del Gibraltar militar.
Por otra parte, progresivamente se ha ido reconfigurando y matizando el rechazo gibraltareño y británico a la presencia, uniformada o no, de la Guardia Civil y la Policía Nacional en el territorio de jurisdicción británica. Objetivamente se trata, con la incorporación (no la “integración”) de la Ciudad de Gibraltar al área Schengen, de una nueva situación en la que España ya no sólo tiene una reclamación internacional en el marco descolonizador ONU y al menos un droit de regard sobre este territorio, sino una participación directa como Estado de la UE en decisiones de inmigración, extranjería y fronteras en el interior de un espacio de jurisdicción (aeropuerto) y soberanía (puerto) británicas. Con la presencia, además, de agentes del Cuerpo Nacional de Policía, excluyendo así la inicial idea pactada de una operación de la agencia Frontex para la realización de controles en estas nuevas fronteras exteriores del espacio Schengen.
Este control por agentes de otros países no es ninguna novedad en el ámbito internacional de control de fronteras: es el caso del tren Bruselas-París-Londres, con controles en las estaciones de tren o en ruta por parte de Francia, el Reino Unido y Bélgica, y de donde se ha tomado el referente de los controles duales existentes en la Estación de tren de Saint Pancras International en Londres. Pero un control así es desde luego toda una primicia en el marco gibraltareño. Una vez abandonada la inicial pretensión de una misión Frontex provisional, queda claro que, independientemente de las intervenciones, con uniforme o no, de los cuerpos y fuerzas de seguridad españolas, las decisiones en materias de control fronterizo exterior Schengen serán tomadas por España en el territorio de Gibraltar, por encargo de la UE. España queda como el Estado de la UE responsable del territorio gibraltareño en Schengen, pues una cosa es el control –que será de las policías gibraltareña y española– y otra las decisiones cotidianas de fondo sobre los temas de inmigración y extranjería en el Gibraltar incorporado al área Schengen. Y con la responsabilidad para España de preservar tres pilares del proyecto europeo: el área Schengen, la Unión Aduanera y el Mercado interior europeo.
De esta forma, se ha producido una rara confluencia de intereses nucleares de las partes: El Reino Unido mantiene sus bases con independencia, los gibraltareños resuelven su mayor dilema político-económico desde el cierre de la Verja de 1969, y España queda en posición de privilegio respecto al territorio de Gibraltar en Schengen. En cierta medida, España vuelve (de alguna forma) a Gibraltar, la legendaria Ciudad perdida del Reino en el imaginario colectivo español. Naturalmente que todo gracias a la UE y en el bien entendido de congelación de reclamaciones territoriales de soberanía.
A esta confluencia estructural de intereses se han añadido circunstancialmente otros elementos, como la inmediata aplicación por la UE de los nuevos sistemas de entrada y salida del territorio Schengen: EES y luego del ETIAS en los controles de frontera exterior en toda Europa, incluyendo el paso fronterizo La Línea/Gibraltar; o el deseo manifiesto británico de incorporarse a programas de cooperación en seguridad y defensa UE.
Factores que, en conjunto y coincidentes en el tiempo, han espoleado la declaración apoyada por todas las partes involucradas, con la proclamación del “acuerdo político definitivo”. Acuerdo que, en lo sucesivo, debe permitir desbloquear en la redacción del articulado las cuestiones enredadas o enmarañadas en la madeja del simbolismo, principalmente, con el tema de la policía y la seguridad, además de las cuestiones técnicas de un Tratado muy extenso, en los que directa o indirectamente hacen aparición las cuestiones de la controversia histórica, como el control en Gibraltar por agentes españoles de personal militar británico o estadounidense.
Naturalmente que hay muchas cuestiones a decidir y resolver en esta madeja. En la Declaración conjunta se anuncia el compromiso en diversos temas: cooperación en medio ambiente, ayudas estatales, fiscalidad, trabajo, medio ambiente, comercio y desarrollo sostenible, lucha contra el blanqueo de capitales, transporte y aeropuerto (de gestión conjunta mediante una empresa mixta hispano-británica), derechos de los trabajadores transfronterizos y coordinación en seguridad social; también se incluirá una cooperación específica en materia de medio ambiente. Pero su aplicación práctica y las consecuencias de todo orden que pueden conllevar son por ahora desconocidas.[3]
Uno de los puntos más decisivos será el lugar y el modus operandi del doble control español-gibraltareño en puerto y aeropuerto. Otro, determinante de la viabilidad del Tratado, el cuándo y el cómo del llamado desmantelamiento, derrumbe o demolición de la Verja (removing the physical barriers), pues la Declaración afirma que “se eliminarán la totalidad de las barreras físicas, los chequeos y los controles sobre las personas y mercancías que circulen entre España y Gibraltar”. Y si la eliminación del “último muro de Europa” va referida a todo el vallado protector de las instalaciones militares y aeroportuarias de la RAF existentes a lo largo de la Verja (erigida unilateralmente por el Reino Unido en 1909) o va referida sólo al corto tramo que hace de “puerta” o verja en el paso fronterizo, cuyo cruce expedito es lo que puede garantizar la fluidez circulatoria cotidiana. En realidad, el cruce fronterizo fluido de personas y mercancías constituye el punto nuclear del acuerdo.
Otro aspecto de poderoso efecto es el mecanismo financiero que pretende asegurar el objetivo de “prosperidad compartida” y la convergencia y reequilibrio económico en la misma área con el Campo de Gibraltar, que ha sufrido históricamente la distancia y el abandono institucional. Muy en particular, la Línea de la Concepción, que tiene la singularidad de ser una ciudad fronteriza única en Europa.[4] Este objetivo implica situar, en palabras del ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, José Manuel Albares, “la equidad como política de Estado”.[5]
En este análisis referiré finalmente dos cuestiones de control democrático importantes para España, que deben abordarse respecto a este Tratado o en paralelo al Tratado.
En primer lugar, no está determinado cómo será el control democrático en las Cortes General del futuro Tratado Reino Unido-UE. Para lo que debe encontrarse una vía particular y varias opciones son posibles para una cierta aceptación de este Tratado en España por el órgano de la soberanía nacional.[6]
En segundo lugar, el control democrático en las Cortes Generales de las bases militares británicas que están, conforme al planteamiento tradicional de España, completamente rodeadas por territorio terrestre y marítimo español. A diferencia de la base de Rota, objeto de negociación y Acuerdo España-Estados Unidos, las bases británicas operan sin que las Cortes Generales intervengan en su aprobación o funcionamiento. Estas bases quedaron fuera de la negociación entre el Reino Unido y la UE para el Tratado post-Brexit, y reconducidas a algún tipo de entendimiento paralelo hispano-británico.[7] Hay que recordar los riesgos para los 300.000 españoles del Campo de Gibraltar de las bases militares, que acogen escalas de submarinos de propulsión nuclear e, incluso, de submarinos con capacidad de misiles balísticos intercontinentales de cabeza nuclear.[8] No existe concertación con España para casos de accidente, ni hay planes de evacuación o emergencia civil.
Conclusiones
La Declaración conjunta sobre un “acuerdo político definitivo”, alcanzado en la negociación del Tratado Reino Unido-UE sobre Gibraltar, refleja una insólita confluencia de intereses entre las partes interesadas. Particularmente, España encuentra una original vía para con bandera europea incorporar formalmente el territorio de Gibraltar al espacio Schengen bajo su autoridad; y al mismo tiempo promover un territorio de “prosperidad compartida” con el Campo de Gibraltar, víctima tradicional de la controversia hispano-británica.
Por su parte, Gibraltar asegura su viabilidad político-económica en un nuevo contexto y con gran proyección. Y el Reino Unido consigue una pieza esencial como potencia estratégica, pues mantener con absoluta independencia el tesoro de valor incalculable en las puertas del Mediterráneo, que representan las bases –en el futuro, la base de la Royal Navy acogerá portaaviones–, le permite ostentar y ejercer misiones de gran potencia.
Esta confluencia de los intereses nucleares de las partes, que logran sus objetivos primordiales al mismo tiempo y con cierto equilibrio, puede hacer posible lo que parecía la cuadratura del círculo: un territorio internacionalizado bajo bandera europea, incorporado al territorio federal de circulación de mercancías y personas, bajo responsabilidad de España y de la UE en muchos aspectos, y que mantiene intacta su identidad y su sistema político-jurídico como Territorio de Ultramar británico.
También es relevante que este Tratado supondrá para España admitir definitivamente la vecindad jurídico-internacional con un territorio fronterizo bajo jurisdicción británica, y hace entrar la controversia en una etapa diferente, al involucrar a la UE mediante Tratado Internacional. Se creará así en el Estrecho un territorio con un estatuto internacional y europeo original, en un contexto de entendimiento estratégico estable de España con el Reino Unido.[9] Pero no cambia la reclamación española de soberanía, respaldada por la doctrina ONU desde hace 60 años.
Todos obtienen garantías con el acuerdo político y emiten una potente señal de que el Tratado es real y su adopción y ratificación están próximas. Tratado al que le queda aún un cierto recorrido, pero en el contexto actual de los gobiernos de España, del Reino Unido y la UE no debe dar problemas en principio culminar la redacción, adoptarlo y ratificarlo.[10]
Este acuerdo político anuncia con firmeza un Tratado único. Un Tratado que puede proyectar hacia generaciones futuras un enorme potencial de estabilidad y prosperidad en la zona, con la posibilidad, ahora real, de ofrecer una oportunidad estratégica para el cambio histórico que supondrá regular y blindar por un Tratado Internacional de la UE la convivencia de los ciudadanos de uno y otro lado de la Verja, dejando atrás cicatrices y vallados fronterizos propios de otros tiempos.
[1] La version en inglés “Joint statement on the negotiations for an EU-UK Agreement in respect of Gibraltar”, https://www.exteriores.gob.es/es/Comunicacion/Comunicados/Documents/Joint%20statement%20on%20the%20negotiations%20for%20an%20EU.pdf; también en https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_25_1481 y en https://www.gov.uk/government/news/uk-eu-agreement-in-respect-of-gibraltar-joint-statement.
[2] El Tratado de Retirada del Reino Unido fue adoptado formalmente en octubre de 2019, y entró en vigor en febrero de 2020.
[3] Y que pueden comportar situaciones imprevistas: “Gibraltar suspende temporalmente las nuevas solicitudes de residencia ante un ‘aumento sin precedentes’ de demandantes. El Gobierno justifica la medida para proteger los recursos del Peñón tras triplicarse las peticiones desde junio, cuando se anunció la conclusión de un acuerdo político para el Peñón.”, Europasur, 08/X/2025.
[4] Del Valle Gálvez, A., González García, I., y Verdú Baeza, J. (2020), “Claves sobre la singularidad de La Línea de La Concepción a la luz del Derecho Internacional y del Derecho europeo – Informe Previo” Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports, nº 3, 2018-2019.
[5] “Gibraltar y el Campo de Gibraltar: una nueva era” (2025), El País, 19/VI/2025.
[6] Algunas consideraciones en A. del Valle e I. González (2022), España y Gibraltar tras el Brexit. Nuevo tratado y marco de relación con la Unión Europea, AEDEUR-Marcial Pons, pp. 126-132.
[7] Un Real Decreto de 2014 sobre los temas de comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso, se modificó en 2022 para regular específicamente el tránsito en Gibraltar de este material: Real Decreto 414/2022, de 31 de mayo, por el que se modifica el Reglamento aprobado por el Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto, BOE 151 de 25/VI/2022.
[8] Por ejemplo, escalas de los submarinos SSBN-740 USS Alaska (junio 2021) y SSBN-732 USS Rhode Island (noviembre 2022).
[9] Chislett, W. (2025), “Spain and the UK deepen bilateral ties within a strategic framework”, Inside Spain, Real Instituto Elcano, 07/X/2025.
[10] “El camino está ahora despejado para que los equipos negociadores ultimen rápidamente el texto jurídico completo y procedan con los respectivos procedimientos internos conducentes a la firma y ratificación del futuro Acuerdo”, señala la Declaración conjunta.
