Resumen ejecutivo
Este artículo analiza una de las tensiones estructurales más relevantes de la economía digital europea: la creciente brecha entre las elevadas necesidades de inversión del sector de telecomunicaciones y su capacidad real para financiarlas en un entorno de intensa competencia en precios. El argumento central es que esta brecha no puede explicarse únicamente por factores tecnológicos o de demanda, sino que responde en gran medida a una asimetría regulatoria persistente entre la facilidad de entrada y la dificultad de salida del mercado, derivada de la interacción entre la regulación sectorial y la aplicación del control de concentraciones en la Unión Europea.
El artículo sostiene que la política de competencia europea ha priorizado durante décadas la reducción de barreras de entrada sin desarrollar un marco equivalente que permita una salida ordenada y eficiente en sectores intensivos en capital. Esta asimetría ha debilitado la contestabilidad efectiva de los mercados de telecomunicaciones, entendida no como el número de operadores presentes, sino como la existencia de amenazas creíbles de entrada y salida sin costes prohibitivos. En un sector caracterizado por activos indivisibles, elevados costes fijos y ciclos de inversión largos, la imposibilidad práctica de salir del mercado mediante consolidación intramercado erosiona los incentivos a invertir, incluso cuando la entrada está ampliamente facilitada.
Desde el punto de vista analítico, el trabajo se apoya en la teoría de los mercados contestables y muestra que, en telecomunicaciones, la dimensión de la salida es particularmente crítica. La evidencia europea indica que la aplicación del test de competencia efectiva en el control de concentraciones se ha apoyado de forma predominante en efectos estáticos y de corto plazo, especialmente sobre precios, mientras que los beneficios dinámicos asociados a la inversión, la innovación, la calidad de red y la sostenibilidad financiera se evalúan de forma secundaria y bajo estándares probatorios extraordinariamente exigentes. Esta asimetría se ha visto reforzada por la jurisprudencia reciente que amplía la discrecionalidad de la Comisión Europea para bloquear operaciones de consolidación intramercado, incluso en ausencia de creación o refuerzo de una posición dominante.
El artículo documenta cómo esta lógica se ha traducido en una práctica decisoria orientada a preservar artificialmente la morfología previa de los mercados, en particular, la regla implícita de mantener cuatro operadores móviles con red propia mediante la imposición sistemática de remedies estructurales. La experiencia ex post en varios Estados miembros (Austria, Alemania, Irlanda, España) muestra que estos remedies diseñados para sustituir la salida por entrada regulada han tenido un éxito limitado a la hora de generar competencia sostenible basada en infraestructuras y, en algunos casos, han favorecido estrategias oportunistas más que una inversión de largo plazo.
Frente a este patrón europeo, el artículo analiza un conjunto de experiencias comparadas (Estados Unidos –EEUU–, Brasil, la India y Taiwán) en las que un enfoque más dinámico del control de concentraciones, centrado en inversión, objetivos de cobertura y calidad, ha coexistido con mejoras sustanciales en el desempeño de las redes, el despliegue de tecnologías avanzadas y, en muchos casos, sin efectos adversos sistemáticos sobre el bienestar del consumidor. Estas experiencias sugieren que la consolidación no es intrínsecamente anticompetitiva y que, en sectores de red, puede constituir un mecanismo necesario de ajuste eficiente cuando va acompañada de una gobernanza regulatoria adecuada.
El diagnóstico adquiere una relevancia estratégica particular en el contexto europeo actual. La persistente caída del ingreso medio por usuario, la inversión sistemáticamente inferior a la de otras economías avanzadas y una rentabilidad del capital estructuralmente por debajo de su coste ponen en riesgo la capacidad del sector para sostener el despliegue de infraestructuras críticas para la digitalización, la resiliencia y la autonomía estratégica de la UE. En este contexto, un marco de competencia que bloquea de facto la salida ordenada del mercado corre el riesgo de perpetuar una fragmentación excesiva y una subinversión crónica.
A la luz del proceso en curso de revisión de las Horizontal Merger Guidelines (Directrices sobre fusiones horizontales), el artículo propone una reorientación del control de concentraciones hacia un enfoque genuinamente dinámico. Ello implica integrar de forma operativa parámetros de inversión, innovación y calidad en el test de competencia efectiva; equilibrar el tratamiento probatorio de riesgos y eficiencias; rediseñar los remedies para que se orienten a resultados competitivos verificables y no a la preservación artificial de estructuras, y reforzar de manera sustantiva la supervisión ex post de los compromisos asumidos. El objetivo no es facilitar la consolidación per se, sino asegurar que, cuando la salida se produce, contribuya a crear estructuras de mercado económicamente sostenibles y competitivamente eficaces, capaces de sostener la inversión que la economía digital europea necesita a medio y largo plazo.
Imagen: Vista central del Edificio Berlaymont, Bruselas. Foto: © European Union, 2024.
