Resumen ejecutivo[1]
¿Qué podemos aprender de la promoción comercial de Alemania o Australia?
¿Cómo es la estrategia de Países Bajos para atraer inversión extranjera? ¿Quién articula mejor la cooperación en ciencia y tecnología, Corea o Israel? ¿Cuáles son los elementos claves de la marca país en Francia e Italia? ¿Qué países tienen una diplomacia económica integral y cuáles no? Estas son algunas de las preguntas que nos llevaron a preparar este análisis comparado de la diplomacia económica, buscando identificar mejores prácticas que pudiesen servir de lecciones para la estrategia económica de España en el plano internacional.
A través del estudio de ocho aspectos de la diplomacia económica, abarcando desde temas tradicionales como la promoción de exportaciones o la participación en organismos económicos internacionales, hasta el intercambio científico y la diplomacia cultural, buscamos cubrir todas las áreas de este concepto tan amplio. Para ello analizamos ocho países, cuatro en la UE (Alemania, Francia, Italia y Países Bajos) y otros tantos fuera de ella (Australia, Brasil, Corea del Sur e Israel), intentando profundizar en los modelos, estrategias y actores principales que configuran la diplomacia económica en su acción exterior.
La primera sección está dedicada a la revisión de la literatura. El objetivo fue examinar (i) los aspectos teóricos y conceptuales de la diplomacia económica, (ii) la “nueva” diplomacia económica que emerge a finales del s. XX, (iii) las distintas disciplinas que estudian la diplomacia económica, y (iv) la estrategia del Reino Unido cómo referente de nuestros subsecuentes casos de estudio:
- Para entender qué es la diplomacia económica, destacamos algunas de las principales definiciones, distinguimos los distintos modos de practicarla, apuntamos los factores principales que afectan su formación, e identificamos los distintos actores, foros y procesos que definen el marco conceptual.
- También explicamos la “nueva” diplomacia económica que surge con el fin de la Guerra Fría, el avance de la globalización, y el auge de potencias emergentes. Esta se caracteriza por un rango de temas más amplio, mayor transparencia, y una diplomacia triangular, con la participación de nuevos actores, públicos y privados, y el esfuerzo por configurar estrategias de “todo el gobierno” (whole-of-government).
- A continuación, destacamos las cuatro disciplinas de estudio de la diplomacia económica (relaciones internaciones, economía, economía política internacional y estudios diplomáticos), aprovechando el estudio multidisciplinar de Okano-Heijmans (2011)x y su marco analítico, que tiene en cuenta los cuatro ámbitos y la relación entre ellos. Sus preguntas relativas al “cuándo” (contexto), “dónde” (teatros), “con qué” (herramientas), y “cómo” (procesos), informan el “por qué” de la diplomacia económica.
- Finalmente, observamos el caso del Reino Unido cómo referente transversal de modelo, estrategias y actores principales. En particular, nos interesó la reorganización diplomática para centralizar la planificación bajo un único órgano, extender las actividades comerciales de los diplomáticos, e integrar formalmente los intereses del sector privado.
Una vez consultada la literatura, el informe aplica este marco analítico-conceptual a nuestros casos de estudio. El primer paso fue mapear los actores clave. Para cada uno de los países, preparamos una ficha (ver los anexos en inglés) observando (i) las instituciones a la cabeza de la diplomacia económica, (ii) las agencias asociadas que colaboran con aspectos específicos, (iii) la estrategia general, distinguiendo entre los aspectos comerciales, financieros, y públicos, y (iv) las mejores prácticas sobre las áreas de interés relevantes en cada país.
Con esta información, preparamos también para cada caso un “mapa universo” con las distintas instituciones responsables de cada área de diplomacia económica. Luego de compilar las distintas partes, finalizamos nuestra investigación con una serie de entrevistas en las embajadas de estos países en Madrid y también a una serie de expertos españoles para profundizar todavía más en las lecciones y mejores prácticas.
Una diplomacia económica integral es un requisito imprescindible para la competitividad de cualquier país.
La segunda sección del documento está dedicada a la recopilación de las distintas mejores prácticas. Estas se encuentran agrupadas por los ocho temas de estudio, que describiremos a continuación:
Modelos, estrategias y actores
Nuestro punto de partida para entender la configuración de la diplomacia económica en nuestros países. Distinguimos entre modelos verticales (Australia, Brasil y Países Bajos) u horizontales (Francia e Italia), entre estrategias más enfocadas en los elementos “duros” como el comercio o las que integran aspectos más “blandos” como la diplomacia cultural o científica y la imagen de país, y los distintos actores a cargo de aspectos específicos, así como el grado de participación del sector privado y su colaboración con el sector público.
Promoción comercial (bienes y servicios)
El apoyo a la internacionalización de la economía y las empresas nacionales[2] para promover la exportación de bienes y servicios, usando las lecciones de Alemania, Italia y los Paises Bajos, en Europa, y Corea, Brasil y Australia, fuera de la UE. Aquí las diferencias se hallan en el grado de participación del Estado en la actividad económica, que se traduce en diversas agencias e instrumentos particulares para ayudar a las empresas, por ejemplo, las oficinas comerciales, las agencias de crédito a la exportación, o las cámaras de comercio. En general estasherramientas se asemejan, pero se distinguen modelos más eficaces por su mayor coordinación entre agencias y gobierno y el sector privado, como es el caso de Australia y Alemania.
Promoción comercial (inversiones)
La segunda pata de la promoción comercial, la atracción de inversión, trata de lograr transmitir una imagen de un destino dinámico, estable y seguro. En general, los casos de Alemania, Países Bajos e Israel muestran un ecosistema favorable para atraer empresas extranjeras, pero se diferencian en sus sectores competitivos y ligeramente en los servicios que ofrecen para apoyar a las empresas. También hay países más abiertos (Países Bajos) y más cerrados (Brasil).
Cooperación en ciencia y tecnología
La atención a la cooperación científica es relativamente reciente en la estrategia diplomática, y no todos los países la han hecho parte oficial de sus objetivos y prioridades. Destacan en este caso Alemania, Francia e Israel, quienes articulan una estrategia con un enfoque en los conceptos de diplomacia en la ciencia, ciencia en la diplomacia, y diplomacia para la ciencia. Por el contrario, Corea del Sur, quien se sitúa también a la cabeza en inversión en ciencia y tecnología, no materializa una “diplomacia científica” como tal.
Impulso de la marca país
La imagen y reputación del Estado cada vez más se están convirtiendo en partes esenciales del patrimonio estratégico, por tanto, todos los casos de estudio exhiben una marca país potente. Destacan, sin embargo, (i) el refuerzo a la competitividad del sector turístico en Italia y Corea, a través de la digitalización y la buena gobernanza, (ii) la promoción de la gastronomía, educación e idioma de Francia e Italia, los campeones de la diplomacia cultural, y (iii) la cooperación al desarrollo de Brasil y Corea, quienes pivotan sobre su reputación como economías emergentes y “middle-powers”.
Gestión de la deuda soberana
Una parte más sutil de la diplomacia económica que se basa en apoyar la política de relación con inversores del tesoro público a través del control de cierta narrativa. Aquí se distinguen los países que han atravesado crisis financieras y tienen esta lección particularmente presente, como es el caso de Italia quien hace un gran esfuerzo a la hora de publicar estadísticas y reportes sólidos y fundamentados, de aquellos que nunca se han visto con la necesidad de promover su deuda soberana por tener unos indicadores macroeconómicos más estables, como Alemania, donde cuesta más encontrar informes con el nivel de detalle que exhiben otros.
Influencia en la agenda de la UE
En el caso de los países europeos, nos fijamos también en su capacidad para marcar objetivos y prioridades en la agenda de la Unión Europea. Más que su músculo económico o político, distinguimos las estrategias específicas y modelos particulares entre la “panzer-divison” alemana, el “centralismo” francés, y la “famiglia” italiana a la hora de proyectar mejor los intereses del Estado en la mesa de negociación. En general, identificamos que aquellos modelos que son capaces de anticiparse a sus socios, adaptar rápidamente sus posturas, y coordinar a sus ministerios, son los más eficaces, que sin embargo no impiden a un modelo más desorganizado, como es el caso de Italia, de ocupar posiciones importantes dentro de las instituciones europeas.
Cooperación en organismos internacionales
Por último, examinamos la estrategia diplomática en organismos económicos internacionales como el G20, FMI, OCDE, y el Banco Mundial, entre otros. Aquí se distinguen países más activos en la participación en el plano multilateral, como Francia y Alemania, quienes lideran en gran medida la postura de la Unión Europea, de aquellos más enfocados en el marco regional/bilateral como son Brasil, o incluso de red, como es el caso de Italia. Igual que en el apartado anterior, son aquellos con modelos más organizados y capacidad de articular un pensamiento estratégico que defina claramente el interés nacional, los que son más eficaces a la hora de influenciar estos organismos.
La conclusión general del trabajo es que, en un entorno internacional cada vez más marcado por la geopolítica, donde la vulnerabilidad que supone la interdependencia genera que la economía se convierta en una parte esencial del papel de defensa del Estado en el exterior, una diplomacia económica integral es un requisito imprescindible para la competitividad de cualquier país.
[1] Nuestros agradecimientos a Enrique Fanjul y Pablo Vázquez, por comentar versiones anteriores de este informe, y a los participantes de varias embajadas que han aclarado dudas a lo largo de la investigación.
[2] Cabe aclarar que existe un cierto debate sobre lo que conforma una empresa nacional; si se debe clasificar en función de su capital, sus centros de decisión, sus directivos o dónde generan puestos de trabajo. Sin embargo, aunque esta discusión es relevante para poner en contexto el papel de la diplomacia económica, va más allá del foco de este informe.
