¿Qué hace diferente a la cumbre de Chicago de otras precedentes?
Las cumbres aliadas sirven para mantener la visibilidad de la Alianza y las agendas se diseñan más para atraer la atención mediática que para resolver problemas estructurales o evaluar el cumplimiento de acuerdos anteriores. Por lo tanto, no es de esperar ningún hecho noticiable relevante y decisivo para el devenir aliado. Sin embargo, la de Chicago es la primera cumbre en la que la puesta en escena –el espectáculo– gana posiciones sobre los contenidos, un mal propio de la globalización del que la Alianza Atlántica no se había contagiado hasta ahora. Es la primera cumbre que se realiza fuera del circuito de capitales aliadas –hasta ahora las estadounidenses siempre se habían llevado a cabo en Washington– y que cuenta con patrocinio privado para compensar todos los gastos asociados a un acontecimiento mediático que las autoridades locales y estatales no pueden afrontar: una cuarentena de donantes contribuirán con 36 millones de dólares.
La magnitud del espectáculo –49.000 pernoctaciones, 60 organizaciones y países invitados y más de 2.500 periodistas presentes– no sería comprensible si no existieran razones de fondo que han llevado al presidente Obama a organizar en Chicago una cumbre de estas características. Más allá del evidente rendimiento de imagen para su campaña electoral, el presidente tratará de poner a sus aliados transatlánticos ante la necesidad de demostrar con hechos su interés por preservar una relación de la que EEUU se siente ahora menos necesitado. Los aliados europeos deberán demostrar que están dispuestos a compensar los efectos de las reducciones presupuestarias y la retirada de tropas estadounidenses para preservar la credibilidad y operatividad de la organización. Cuando todavía resuenan las acusaciones que realizara el antiguo secretario de Defensa, Robert Gates, a sus aliados europeos en junio de 2011 sobre su creciente desmilitarización (sólo cuatro de ellos cumplen el objetivo de gasto del 2% del PIB), la Administración estadounidense espera que sus aliados europeos contribuyan a adquirir las capacidades que precisan y, además, a financiar el sostenimiento de las fuerzas afganas de seguridad.
También deberán alinearse con sus aliados norteamericanos para resistir la presión rusa que trata de dividir la Alianza, atrayéndose a Alemania y a Francia, oponiéndose a iniciativas sobre las que no dispone de veto y a cualquier ingreso en la OTAN de países de su órbita de atracción. Hoy por hoy, y a pesar de su progresiva reducción, los aliados europeos disponen de mayor gasto militar que China y Rusia juntos, pero no se puede sumar a los estadounidenses si la relación transatlántica no es fiable y sólida, un mensaje que la Casa Blanca necesita que sus congresistas y senadores oigan en Chicago para mitigar los vientos aislacionistas que recorren la Colina del Capitolio.
¿Qué va pasar con la retirada de Afganistán?
Los objetivos previstos por ISAF (International Security Assistance Force), a lo largo de más de una década en Afganistán se han ido reduciendo a un objetivo único: transferir cuanto antes la responsabilidad de la seguridad afgana a sus fuerzas militares y policiales para retirar sus fuerzas del país. El calendario aprobado en la cumbre de Lisboa establecía que la transición de responsabilidades acabaría en 2014, pasándose a partir de esa fecha a una labor de asistencia técnica, financiera y de instrucción, y en Chicago deberá decidirse si se mantiene esa fecha o se anticipa la retirada de las tropas. Todos los indicios apuntan a que se mantendrá la fecha final de retirada, pero lo importante a decidir en Chicago es precisar cuándo las tropas de ISAF, se dedicarán a combatir en apoyo de las fuerzas afganas “si es necesario”. A partir de la fecha que se decida en 2013 y hasta finales de 2014, las tropas internacionales dejarán de estar en primera línea y sus autoridades deberán decidir cuándo combaten para apoyar a los afganos o cuándo se vuelven a casa.
Los mandos de la OTAN sostienen que la transición progresa adecuadamente porque ha decrecido el número de ataques de la insurgencia (un 8% en 2011 sobre 2010) y ha aumentado el número de operaciones lideradas por las Fuerzas Nacionales de Seguridad Afganas –ANSF– (las que afectan a la mitad de la población). Sin embargo, lo anterior no significa que ISAF controle la transición, porque existen muchos factores que escapan a su voluntad y porque no todos los indicadores resultan favorables. Por un lado, los ataques se han vuelto más selectivos, buscando la espectacularidad, a la que son tan adictos los medios internacionales de comunicación, y la intimidación, a la que tan sensible son los afganos que todavía colaboran con ISAF. Por otro, y a pesar del incremento del número y capacidad de las ANSF, su operatividad y eficacia siguen dependiendo del apoyo y presencia internacional, por lo que una transición mal calculada podría desmoronar su consolidación antes de 2014. Con posterioridad a esa fecha, su sostenibilidad depende de los fondos y asistencia internacional que reciba, cuestiones que tendrán que cuantificarse en Chicago y para las que EEUU apela a la solidaridad de sus aliados.
Por lo tanto, la cumbre de Chicago debe precisar las posiciones nacionales sobre sus compromisos de combatir, apoyar o retirarse, de forma que quede claro si todos salen juntos de verdad, compartiendo riesgos y sacrificios según lo acordado, o unos saldrán “más juntos” que otros, dejando de combatir o retirando las tropas cuando les convenga.
¿En qué consiste la “smart defence” y qué capacidades necesita la OTAN?
La defensa colectiva no ha podido sustraerse a los efectos de la crisis financiera y económica internacional y la OTAN se encuentra con el doble problema de necesitar nuevas capacidades en unos momentos en los que todos los presupuestos aliados buscan recortes. El secretario general, Anders Fogh Rasmussen, acuñó el término de smart defence en la Conferencia de Seguridad de Múnich en febrero de 2011 para referirse a la racionalización del gasto colectivo que se ha encontrado con serios obstáculos. Primero, la utilización de lemas como “gastar mejor” o “más seguridad con menos dinero” han incentivado la desinversión militar en lugar de contenerla porque han creado la percepción de que se puede hacer más con menos y la sospecha de que se está gastando mal. Segundo, porque la división del trabajo, la especialización o el poner en común recursos y compartirlos –lo que en la UE se denomina pooling and sharing– ponen en riesgo la soberanía nacional porque no existen garantías de que se pueda disponer de ellos cuando se necesiten. La idea es atractiva pero sólo tiene oportunidades de progresar cuando se comparte entre países próximos que comparten problemas de seguridad (intereses), criterios para el uso de la fuerza (cultura estratégica) y confianza mutua (precedibilidad). Sin esos requisitos, los países se arriesgan a desprenderse de capacidades militares indispensables y, además, se exponen al riesgo de desmantelar su tejido industrial en beneficio de quienes dirigen el reparto y a que sus contribuciones se utilicen en beneficio de quienes consumen más seguridad de la que producen.
Finalmente, la smart defence perpetúa el planeamiento basado en las capacidades en lugar de adaptarlo a otro basado en los recursos. Los planificadores de las necesidades militares de la OTAN (NATO Forces 2020) esperan que en Chicago se establezcan los objetivos, las capacidades que se mantienen, descartan o precisan y los recursos con los que se cuenta. Pero en lugar de ajustar el nivel de ambición a los recursos disponibles, la OTAN sigue poniendo primero las capacidades y luego los recursos, algo que ya fracasó con la Iniciativa de Capacidades de Defensa. Ahora la OTAN cree haber seleccionado mejor las capacidades y presentará en Chicago un paquete con una veintena de proyectos asociados con tecnologías críticas de vigilancia, inteligencia y mando y control, pero es difícil que identifiquen los recursos que precisan o las capacidades que ya no son necesarias.
¿Cómo funcionará la OTAN tras la cumbre de Chicago?
La OTAN sigue adelante con el proceso de transformación acordado en Lisboa que afecta a su organización civil y militar. Son procesos a largo plazo –el cambio a un nuevo cuartel general en Bruselas está previsto para 2016– en los que resulta más fácil reducir la parte militar (de 13.000 en 2011 a 8.800 en 2015) que la civil debido a la adopción de nuevas funciones de seguridad, a la creación de una capacidad civil de gestión de crisis y a la resistencia de las agencias a desaparecer.
Bajo el principio de la seguridad cooperativa, la OTAN enunció en Lisboa su voluntad de cooperar con terceros (partners) en la medida que compartan intereses comunes. Con ello, la OTAN dejaba de ser la organización regional y de autodefensa que fue en el pasado para convertirse en una plataforma global de seguridad. Apoyada en su ventaja militar comparativa, la OTAN se ha abierto a colaborar de forma flexible con terceros en la solución de problemas internacionales de seguridad. Aunque no es brazo armado de ninguna organización internacional, sí que colabora con alguna de ellas, como Naciones Unidas, la UE, la Unión Africana y la Liga Árabe, al igual que con cualquier país que desea participar en sus operaciones militares tradicionales o en sus nuevas misiones de seguridad marítima (47 países y organizaciones en el Océano Índico), ciberdefensa (ejercicios como los Cyber Coalition 2011, con participación de Finlandia y Suecia y observadores de Australia, Nueva Zelanda y la UE), defensa contra misiles y la prevención del terrorismo (proyecto Standex con Rusia).
Al generalizarse las oportunidades de cooperación, los países que deseen colaborar con la OTAN disponen de más de 300 modalidades de cooperación a la carta, y aunque algunos partners como la UE, Rusia, Ucrania y otros intentan preservar una relación privilegiada, se reduce la exclusividad (formato 28 +1). La proliferación de nuevos socios y acuerdos lleva a algunos miembros de pleno derecho a reforzar sus vínculos bilaterales con EEUU para preservar sus derechos adquiridos (la participación reciente de Polonia, Rumanía, Turquía y España en la iniciativa de defensa contra misiles balísticos son una prueba de esta bilateralización compensatoria).
A medida que progrese la orientación adoptada en Lisboa, la OTAN funcionará más como un semillero de coaliciones –toolkit o hub– que como una organización militar, tal y como ha ocurrido en Afganistán y en Libia, y en el futuro podrían formarse coaliciones para actuar en los escenarios de conflicto que se están abriendo en Medio Oriente, el Golfo, África o Asia. Hasta ahora, la OTAN ha sabido sacar adelante todos sus cometidos militares pero no ha acertado a resolver los retos civiles con los que se ha encontrado en Kosovo o Afganistán. Tampoco ha sabido resolver los problemas estructurales sobre el reparto de la carga, el bloqueo de las decisiones o la diferenciación de las culturas estratégicas que lastran el cumplimiento de los acuerdos y decisiones. Solo dentro de unos años se podrá saber si los acuerdos alcanzados en la próxima cumbre se materializarán en los años siguientes o si, parafraseando el dicho de quienes acuden a las convenciones de Las Vegas, lo que ocurre en Chicago se queda en Chicago.