Ver también versión en inglés: Institutional initiatives for a solid and participatory European democracy
Tema
Hay un importante debate sobre el reforzamiento democrático de la UE en torno a la elección del presidente de la Comisión, las listas transnacionales europeas y las convenciones ciudadanas.
Resumen
Este análisis se centra en tres vectores de actualidad sobre posibles desarrollos de la democracia supranacional europea: la consolidación del sistema de elección del presidente de la Comisión Europea a través de los Spitzenkandidaten (o candidatos principales que presentan los distintos grupos políticos europeos), la posible introducción de un distrito supranacional en el que competirían listas transnacionales y las propuestas del presidente francés Emmanuel Macron para impulsar convenciones con los ciudadanos en todos los Estados miembros. Estos tres desarrollos muestran la capacidad de avance del espacio político europeo que, sobre la base de una democracia representativa sólida, puede complementarse con mecanismos participativos y deliberativos.
Análisis
El primer debate, Spitzenkandidaten
La Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo (AFCO) reforzó el 7 de febrero la democracia supranacional europea a través de tres acciones: la aprobación del Informe relativo a la elección del presidente de la Comisión Europea, la posibilidad de poner en marcha las listas transnacionales europeas y la asignación de escaños después del Brexit. La salida del Reino Unido de la UE, y de sus 73 eurodiputados, conlleva un reparto entre los distintos países en el que España ganará cinco escaños.
Estos debates de calado democrático y constitucional son relevantes para la conexión de los ciudadanos con la UE y seguramente influirán en las próximas elecciones europeas de 2019. Su influencia en las elecciones europeas podría enfocarse en que son temas que impactarían directamente en los equilibrios interinstitucionales, en la democracia europea y en los poderes políticos. También influirían en la percepción de la legitimidad democrática que los ciudadanos tienen de la UE y de su método de toma de decisiones.
El Informe al que el Parlamento Europeo ha dado luz verde es el de la Revisión del Acuerdo Marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea.1 En este Informe se exponen las razones por las que en las elecciones europeas de 2019 debería consolidarse el proceso de la elección del presidente del Parlamento Europeo a través de los candidatos elegidos por el Parlamento. El precedente del modelo tuvo lugar en las elecciones europeas de 2014. Fue en esta cita electoral cuando, por primera vez, los ciudadanos europeos eligieron al presidente de la Comisión Europea a través de una elección previa de cada grupo parlamentario europeo.2 A nivel constitucional, representativo, el que el presidente de la Comisión Europea ya no fuese elegido por los jefes de Estado y de gobierno a puerta cerrada mostró un avance en la democratización de la UE y en su legitimidad democrática.
En relación a la comunicación, en el 2014 pudimos asistir a un debate europeo en televisión entre los candidatos que fue transmitido a todos los Estados miembros e incluso a otros continentes. Los cinco candidatos a presidir la Comisión Europea propuestos desde los grupos parlamentarios del PE fueron: Jean-Claude Juncker por el Partido Popular Europeo; Martin Schulz, por el Partido Socialista Europeo; Guy Verhofstadt, por la Alianza de los Liberales y Demócratas; Ska Keller y José Bové, por el Partido Verde Europeo; y Alexis Tsipras, por el Partido de la Izquierda Europea.
El escenario y el debate supusieron un salto en la transmisión del mensaje en clave UE y en el reforzamiento de su modelo de comunicación europeo. El Parlamento Europeo, después de las elecciones, respetó la elección de los ciudadanos y mostró su poder al afirmar que si era Jean-Claude Juncker el candidato más votado, él tenía que ser, por respeto a los votos de la ciudadanía europea y a la legitimidad democrática de la UE, el presidente de la Comisión Europea. David Cameron se opuso a la elección de Juncker, y el argumento en el que basó su oposición fue calificar a Juncker como un político “de la vieja guardia”. En realidad, Cameron veía que el europeísmo de Juncker, su voluntad de profundizar en la integración europea, entorpecería la manera light en la que el Reino Unido ha formado siempre parte de la UE.
El pasado 14 de febrero la Comisión Europea presentó su documento “Una Europa que cumple”.3 La Comisión Europea insta al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo a hacer posible la consolidación del modelo y proceso de elección del presidente de la Comisión Europea. Para ello, subraya que debe hacerse de manera conjunta y transversal entre las instituciones europeas. De esta manera, los ciudadanos podrán obtener una visión más clara y tangible sobre los programas políticos europeos y el futuro de la UE, así como lo que representa para la democratización de la UE este modelo.
Jean-Claude Juncker expuso el documento antes de la reunión informal de líderes europeos del 23 de febrero y en sus reflexiones después de la Cumbre informal. Juncker hizo una llamada a los partidos políticos europeos para que pongan en marcha la identificación de los candidatos principales correspondientes y puedan presentarlos a finales de 2018. Explicó que este proceso tendrá que llevarse a cabo de manera transparente, también en lo que se refiere a la regulación de los partidos políticos europeos y las fundaciones, con la vista puesta en la ley electoral europea que debería estar preparada, si la iniciativa prospera, en la primavera de este año 2018 para que todo esté preparado cuando comience el año europeo electoral 2019. Propone también repetir un debate televisado entre los candidatos tal y como se hizo en las elecciones europeas de 2014, pero dándole mayor visibilidad en las de 2019.
El Consejo Europeo, a través de su presidente Donald Tusk, expuso que la institucionalización del proceso de los Spitzenkandidaten requiere cambios en los tratados a lo que la Comisión Europea respondió que no serían necesarias esas modificaciones. El proceso no está enunciado en los tratados, por lo que queda abierta la opción a diversas interpretaciones. La interpretación de que el Consejo Europeo tendría en cuenta los resultados de las elecciones europeas se hizo a favor del proceso de los Spitzenkandidaten en 2014 pero, en las de 2019, el Consejo Europeo no quiere consolidar ese modelo. Los jefes de Estado no quieren utilizar de nuevo este sistema porque les quita el poder de nominar a sus propios candidatos, les quita control. Angela Merkel y Emmanuel Macron se han situado al lado de Donald Tusk. Merkel no se había posicionado de manera tajante pero el viernes 23 explicó que el proceso no puede ser completamente “automático”. Jean-Claude Juncker volvió a resaltar la posición de la Comisión Europea a favor del proceso que le llevó a su actual cargo.
El eurodiputado alemán Manfred Weber, presidente del Grupo Popular Europeo, volvió a destacar el Informe y la Resolución con luz verde del Parlamento Europeo en la sesión plenaria del 7 de febrero.4 Siguiendo la visión parlamentaria, su presidente Antonio Tajani recordó la posición clara del Parlamento Europeo a favor de repetir el proceso en las elecciones europeas de 2019 considerando que el modelo refuerza la democracia.
Es interesante observar que los eurodiputados podrían rechazar el nominado por el Consejo Europeo cuando ellos propongan el nuevo presidente el próximo año. Respecto al proceso de designación, el Tratado de la UE en su artículo 17 establece que el Consejo Europeo, teniendo en cuenta las elecciones al Parlamento Europeo, propondrá al Parlamento un presidente de la Comisión Europea por mayoría cualificada. El posible rechazo del Parlamento Europeo a este candidato supondría un bloqueo institucional con el consiguiente debate y nuevo reajuste de posiciones que llevaría asociado.
La consolidación del modelo de la elección de los candidatos principales, Spitzenkandidaten, en las próximas elecciones europeas de 2019 con la voz y el voto de los ciudadanos europeos a través del Parlamento Europeo, supone un salto en la legitimidad democrática de la UE. El sistema pone frente a frente de nuevo al método a puerta cerrada intergubernamental con el método representativo europeo.
El segundo debate: listas transnacionales europeas
En primer lugar hay que reconocer el logro de que se ponga sobre la mesa un debate europeo sobre las listas transnacionales. El 7 de febrero este tema fue presentado en la sesión plenaria del Parlamento Europeo en el marco del Informe sobre la composición del Parlamento Europeo.5 Se ha aprobado el reparto de escaños tras el Brexit y las listas transnacionales no han avanzado. Debemos analizar si la UE está preparada para dar este paso, qué conlleva en relación a los niveles de representación política y si, a escala electoral europea, todo está bien definido. La pregunta sería si Europa está bien preparada para las elecciones de 2019 al Parlamento Europeo o si es precipitada la implementación de las listas transnacionales europeas. La implementación de listas transnacionales europeas significaría la vertebración de una circunscripción europea, la sincronización y equiparación de los sistemas electorales de todos los Estados miembros y la armonización de su funcionamiento. Las listas transnacionales conllevarían un sistema electoral europeo con mayor grado de homogeneización y capacidad de funcionamiento a escala multinivel jurídico, político e intergubernamental.
El desarrollo de partidos políticos verdaderamente transnacionales ha sido difícil dadas las circunstancias en las que se ha movido el proceso de integración y de toma de decisiones en la UE, donde ha primado el modelo intergubernamental, ya sea a través de las Conferencias Intergubernamentales –CIG– o dentro del Consejo de Ministros. Ello ha tenido como resultado el refuerzo del papel de los gobiernos nacionales a costa del poder de influencia y de control de los parlamentos y de los partidos políticos. Ha faltado que los partidos sean los conductores para impulsar una genuina elección “europea”. Y, sobre todo, una mayor comunicación compartiendo mensajes hacia los ciudadanos en clave europea entre los eurodiputados, los diputados nacionales y los gobiernos de la UE.
En la Cumbre informal del 23 de febrero, la posición general fue que se continúe reflexionando sobre las mismas y que, si así se decidiese, pudiesen implementarse en 2024. Las elecciones europeas de 2019 están demasiado cerca y el estudio sobre su alcance real sería muy precipitado para su calado político. También se hizo referencia al plan para revisar la decisión del 22 de mayo del 2013 sobre mantener la Comisión Europea con un miembro de cada Estado miembro o hacerla más pequeña, y considerar la posibilidad de que los cargos de presidente del Consejo Europeo y presidente de la Comisión Europea recaigan en una sola persona. Una doble presidencia, un doble sombrero. El “doble sombrero” también desencadena un debate de primer orden en relación al poder y a las soberanías de los Estados miembros y al propio entramado intergubernamental e interinstitucional.
Si en el futuro las listas transnacionales prosperan habrá que centrarse mucho en comunicar qué son, qué significan y cuáles son los rostros de los eurodiputados. Una de las cuestiones que se ponen encima de la mesa en este plano es si las listas transnacionales provocarían una elección de diputados de dos niveles, geográfico-político, distintos. Los ciudadanos europeos tienen que reconocer a esas personas, sus rostros, ya que tienen la oportunidad de elegir con su voto a sus representantes políticos más allá de su país. El debate sobre una ley electoral europea ha estado presente en las cuestiones del Parlamento Europeo en distintas etapas. Es lógico que un Parlamento Europeo supranacional, elegido por los más de 500 millones de ciudadanos de la UE, mantenga entre sus temas de debate la posibilidad de las listas transnacionales europeas.
El tercer debate: Macron y sus “consultas ciudadanas”
El presidente Emmanuel Macron se ha posicionado en contra del proceso de “candidato principal” para presidente de la Comisión Europea y a favor de las listas transnacionales. Estas posiciones no concuerdan con la respuesta que se ha dado desde el Parlamento Europeo y, por ejemplo, por Jean-Claude Juncker. La gran mayoría del Parlamento Europeo está a favor de repetir el modelo de elección del presidente de la Comisión Europea puesto en marcha en las elecciones europeas de 2014. Hay más seguidores a favor de consolidar el modelo de elección del Spitzenkandidaten que en asentar las listas transnacionales. Tal y como aparece destacado en el epígrafe dedicado al candidato principal, el Informe6 en el que está incluido el modelo de elección de los candidatos a presidir la Comisión Europea tuvo luz verde por amplia mayoría en el pleno del Parlamento Europeo del 7 de febrero.
En una primera observación la posición de Macron a favor de las listas transnacionales pero en contra de la elección del presidente de la Comisión Europea por los ciudadanos a través de los candidatos elegidos por los grupos parlamentarios del PE, llama la atención. La razón principal puede partir de que al ser un líder con personalidad muy marcada de estadista y no estar vinculado directamente a ningún grupo parlamentario en el PE, el presidente francés prefiera que sean los jefes de Estado y de gobierno los que mantengan el control de la elección del jefe del ejecutivo de la UE.
En contraposición, en cuanto a iniciativas para aumentar la democratización de la UE, el presidente francés ha impulsado una campaña de debates europeos en todos los Estados miembros, con los ciudadanos como protagonistas, para pulsar cuál es su opinión en relación al futuro de la UE.
El precedente de esta idea: las Consultas europeas a la ciudadanía, “haz oír tu voz”
La declaración relativa al futuro de la UE del año 2000 inició el proceso para la puesta en marcha de una Convención sobre la reforma institucional de la Unión. En esta declaración, los jefes de Estado y de Gobierno se comprometían a iniciar un debate sobre el futuro de la UE y a impulsar una reforma de conjunto. La Convención debía examinar cuatro cuestiones clave: el reparto de las competencias, la simplificación de los tratados, la financiación de los parlamentos nacionales y el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales.
Tras dos años de trabajo, la Convención presentó el Proyecto de Constitución Europea que fue aprobado en la Conferencia Intergubernamental en junio de 2004 y firmada en octubre de ese mismo año por los jefes de Estado y de Gobierno. Para que el “Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa” pudiese entrar en vigor era necesario que fuese ratificado por cada uno de los países signatarios. Algunos decidieron hacerlo por vía parlamentaria, pero dada la relevancia de este asunto, otros optaron por la vía del referéndum. Francia y los Países Bajos dijeron “no” al proyecto de una Constitución y la ilusión constitucional europea sufrió un duro parón.
La Constitución Europea se convirtió en el Tratado de Lisboa. El Tratado contiene la mayoría de los enunciados y contenidos del Proyecto de Constitución Europea, aunque sin incluir muchos de los elementos simbólicos de un texto constitucional comenzando por el primer símbolo: la palabra Constitución no transmite lo mismo que la palabra Tratado.
El Consejo Europeo decidió iniciar un proceso de reflexión, explicación y debate en todos los Estados miembros, y en este contexto se pone en marcha el “Plan D: democracia, diálogo y debate” con el objetivo de “fomentar un debate más amplio sobre el futuro de la UE entre las instituciones europeas y los ciudadanos”. El Plan D quería restaurar la confianza ciudadana en la UE, involucrar a grupos y personas a los que no se consiguió llegar en las campañas de los referéndums y crear mecanismos a través de los cuales se escuchase la voz de los ciudadanos.
Durante 2007 y 2009 la Comisión Europea decidió apoyar una serie de proyectos que cumpliesen con estas características. Entre ellos, se seleccionó una iniciativa sin precedentes, presentada por la Fondation Roi Baudoin con el apoyo de una red de organizaciones de la sociedad civil, que permitiría que ciudadanos de todos los Estados miembros debatiesen, por primera vez, sobre el futuro de la UE, sobrepasando los límites de la geografía y del idioma. El proyecto European Citizens’ Consultation: Making Your Voice Heard diseñó un proceso de consultas para que los ciudadanos europeos pudiesen intercambiar opiniones y desarrollar ideas conjuntas sobre la dirección futura de Europa, para después comunicar sus perspectivas a las instituciones europeas y a los gobiernos de todos los Estados miembros.
La propuesta de Macron
Esta vez, la propuesta de debates y convenciones ciudadanas es lanzada por el presidente de la República Francesa y no por una institución europea. Este hecho es importante, ya que relanza una idea supranacional desde un líder gubernamental europeo. En este tiempo político en el que afrontamos los retos del futuro de la UE, es fundamental analizar los desafíos de la UE y también lo conseguido para poder situarnos en el marco hacia las elecciones al Parlamento Europeo del próximo año, las elecciones más políticas y también las más sociales. Las más políticas por asuntos tan decisivos como el Brexit, la migración y la defensa, y las más sociales por los asuntos del día a día de los ciudadanos como el empleo, la educación, la economía. Un documento de referencia es el elaborado por el departamento de investigación del Parlamento Europeo “Diez asuntos a tener en cuenta en 2018”,7 con la mirada puesta en las elecciones europeas de 2019 y con las visiones del propio Parlamento Europeo, de Jean-Claude Juncker y de Emmanuel Macron sobre los temas a los que hay que atender con prioridad.
Entre las acciones impulsadas por Macron se encuentran las llamadas “convenciones ciudadanas”. Estas convenciones, partirían de la organización de consultas en los Estados miembros para conocer la opinión de los ciudadanos europeos sobre asuntos importantes para el futuro de Europa. Para que este tipo de acciones consigan una repercusión real, hay que tener en cuenta desde el comienzo de su puesta en marcha los elementos que deben marcar su desarrollo. Los modelos de calidad de este tipo de consultas están determinados por la elección de participantes de manera aleatoria, que reflejen un abanico real, primero geográfico y, en segundo lugar, representativo del espectro socioeconómico, ideológico, de género, edad y profesiones de los participantes. La calidad y fiabilidad de las consultas también vendrá determinada por la elección y el trabajo de las personas que guíen las mismas, por lo que tendrán que ser académicos y profesionales con trayectoria consolidada en los procesos de participación a nivel europeo. Durante las consultas es necesario un seguimiento exhaustivo de las mismas junto con un análisis riguroso de cada paso. Respecto al Informe final, tendrá que establecerse un modelo de exposición en el documento homogéneo para todos los Estados miembros que haga posible la visualización rápida de los parámetros tanto de contenidos como de funcionamiento. Esta homogeneización es la que hará posible la identificación de qué asuntos aparecen de manera constante en la percepción de los ciudadanos que hayan participado en las consultas y, también, de aquellos asuntos respecto a los que los ciudadanos muestran diferencias en cuanto a grado de preocupación, interés y aportación de ideas. Los informes deberían llegar a los líderes europeos, en primer lugar, realizando unos sub-informes indicativos de los resultados de las consultas celebradas en el Estado miembro al que pertenezca cada líder europeo y, en segundo lugar, presentando un informe más completo, global, con el análisis transversal de cada Estado miembro. Los informes transversales, finales, de cada Estado miembro deberían presentarse en un acto común de dimensión europea con los representantes institucionales, gubernamentales, académicos y de las organizaciones de la sociedad civil. Este acto debería tener una repercusión política real, que establezca un compromiso de todos los representantes de volcar y hacer política teniendo en cuenta los datos y los resultados. Además, los medios de comunicación deberían comunicar tanto el significado de las consultas, como su proceso y su influencia real.
En el marco de las acciones proeuropeas de Emmanuel Macron, hay que resaltar su discurso en la Universidad de La Sorbona del 26 de septiembre de 2017,8 en el que desplegó su visión europeísta. El discurso se ve como un trampolín para el salto hacia la renovación europea. La visión europea de Macron se plasma en tres palabras enlazadas a sus conceptos: soberanía, unidad y democracia con un eje en el centro, que Europa recupere su soberanía compartida y reforzada trabajando en la cooperación entre los Estados miembros. Para conseguirlo, señala seis áreas clave en soberanía europea: seguridad, control de fronteras, partenariado con África, ecología, tecnología digital y Unión Económica y Monetaria. Sobre la manera de alcanzar esta soberanía europea fijándose en las áreas clave, Macron habla de multiplicidad de velocidades. Este punto es difícil quizá de defender ya que las velocidades en la UE pueden no dar visibilidad a la unión en bloque de los Estados que la integran. Aunque en la práctica se lleva a cabo en políticas y en etapas concretas, la variedad en la velocidad de los países no es una seña de identidad en la unidad y construcción del propio proceso de integración europea. Quizá se podría hablar de un paso más a la cooperación reforzada, la “integración reforzada”, como un avance en la profundización del proceso de integración que sería posible reforzando el compromiso conjunto entre los países de la UE.
Relacionado con este tipo de debates con los ciudadanos, Jean-Claude Juncker anima a los Estados miembros a que se involucren en la preparación de la Cumbre de Sibiu del 9 de mayo del 2019. Juncker expuso en su discurso del estado de la Unión del 13 de septiembre de 20179 la propuesta de celebrar esta Cumbre en el marco de la presidencia de turno semestral de Rumanía del Consejo de la UE. Tras el discurso de Emmanuel Macron en la Universidad de la Sorbona del 26 de septiembre, Juncker retomó la propuesta enlazándola al discurso europeísta de Macron, afirmando que “Europa necesita valor” y que para lograr “una Europa más unida, más fuerte y más democrática” la UE tiene que trazar una hoja de ruta. En esa hoja de ruta se enmarca la Cumbre de Sibiu, así como la voluntad del presidente francés de organizar el “grupo de la refundación europea” integrado por los países que acepten participar y las instituciones europeas, que trabajaría en el establecimiento de medidas concretas fundamentales para el futuro de la UE.
En la Cumbre participarán los 27 Estados miembros de la UE una vez que se lleve a cabo la decisión del Reino Unido de salir de la Unión. Esta Cumbre, el “Día de Europa”, tan cerca de las elecciones al Parlamento Europeo de 2019, propone implicar a las instituciones, a los Estados, a los gobiernos y a los Parlamentos, junto al propio Parlamento Europeo, en una conexión constante con los ciudadanos europeos a través del desarrollo de los Diálogos Ciudadanos sobre el futuro de Europa y con las convenciones ciudadanas propuestas por Emmanuel Macron.
Conclusiones
Una democracia supranacional europea ordenada y viva
Como conclusión, es importante mirar a los tres ejes: elección del presidente de la Comisión Europea con el modelo del “candidato principal”, listas transnacionales y convenciones ciudadanas impulsadas por Macron y reflexionar sobre en qué grado fortalecen la legitimidad democrática de la UE.
Respecto al proceso del Spitzenkandidaten, es importante consolidarlo en las elecciones europeas de2019, ya que tanto el proceso en sí mismo como el debate entre los candidatos constituyen una manera eficaz de dar visibilidad a la política y a los políticos de la UE y a que los ciudadanos decidan, a través del Parlamento Europeo, el gobierno de la UE. El proceso muestra un modelo de elección más “normal”, más parecido al de la política de cada uno de sus países.
La vertiente que se abriría en el caso de que las listas transnacionales siguieran adelante sería la más delicada y arriesgada. Las listas requieren de tiempo para pensar con perspectiva qué supondrían para la UE y qué alcance real tendrían. Se hace indispensable reflexionar sobre si la UE, su entramado y, sobre todo, sus ciudadanos están preparados para el desarrollo de estas listas y su implementación a escala europea. Las listas necesitan de mucho análisis sobre los contrapesos democráticos.
Las convenciones democráticas propuestas por Emmanuel Macron serán positivas sólo si se llevan a cabo con modelos de calidad, identificando asuntos que preocupan a los ciudadanos y con la elección de espacios y fórmulas rigurosas de debate. También es necesario para que sean válidas que haya una garantía de cómo van a recopilarse los resultados y cómo van a llegar los informes a los líderes europeos.
Todo lo expuesto en este análisis quiere anclar un mensaje: la necesidad de una democracia ordenada, conducida por la democracia representativa, dando un poder medido a la democracia participativa para que sea mayor su despliegue e incluso haga crecer su poder. Una democracia de calidad que muestra a sus ciudadanos que sigue incorporando ideas, mirando lo concreto y también lo abstracto. Identificando sueños que la permitan seguir avanzando y, al mismo tiempo, profundizando en el modelo de integración europeo. Todo junto hará posible una democracia ordenada, representativa, con voz real para los ciudadanos y con vida.
Susana del Río Villar
Doctora en Ciencias Políticas y Sociología, miembro del Comité de expertos independientes de la Comisión Europea en “Citizens and Governance. Democracy in a Supranacional context” y directora del proyecto Upgrading Europe | @Su_delRio
2 “Building on the Spitzenkandidaten Model. Bolstering Europe’s Democratic Dimension”.
3 “The European Commission’s contribution to the Informal Leaders’ meeting of 23 February 2018”.
7 European Parliamentary Research Service Blog, “European elections. Ten issues to watch in 2018”.
8 Discurso de Emmanuel Macron, presidente de la República Francesa, 26/IX/2017.
9 Discurso de Jean-Claude Juncker en el debate sobre el estado de la Unión, 13/IX/2017.
