¿Caridad o necesidad? La política de ayuda y la explosión populista

Manifestación en Hamburgo contra el racismo, el populismo de derechas y las políticas antisociales. Foto: Rasande Tyskar (CC BY-NC 2.0)

Tema

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

Resumen

Los partidos de la nueva derecha radical populista en Europa han consolidado su éxito político en las tres últimas décadas. El nacionalismo exacerbado y el rechazo a la inmigración son el fundamento de estas formaciones. Durante la última década han ampliado su agenda programática de política exterior y de seguridad. Las posiciones programáticas de los partidos populistas en relación a la ayuda no son homogéneas: los partidos difieren en sus posiciones respecto a la reducción o el aumento del presupuesto de ayuda. Aquí se presenta una síntesis de la política de ayuda de dichos partidos en Finlandia, Suecia, Dinamarca, los países Bajos, el Reino Unido, Francia, Austria, Bélgica e Italia, países en los que la derecha radical populista ha obtenido visibilidad y representación en la última década. Asimismo, se analiza la influencia de los partidos de derecha radical populista en las políticas de ayuda durante el período posterior a la Gran Recesión (2008) y la crisis de refugiados (2015) en Europa. Finalmente, España deja de ser un caso excepcional con la irrupción de VOX y su posición programática con respecto a la ayuda.

Análisis

El auge de la derecha radical populista en Europa en las tres últimas décadas ha suscitado un creciente interés académico y político (Mudde, 2013).1 La esencia de la política de estos partidos es la primacía del “nosotros” (el pueblo) frente al “otro”, y se manifiesta en la centralidad de las políticas de inmigración. La heterogeneidad de los partidos ha suscitado numerosos debates académicos sobre quiénes están incluidos y excluidos (Odmalm y Rydgren, 2018; Zaslove, 2009). Este ARI se centra en investigar en qué medida los partidos de la derecha radical populista en Europa han incorporado la política de ayuda a su nicho programático y las principales demandas específicas que caracterizan a los partidos (Otjes et al., 2018). Se examina el escenario en los nueve países de la UE señalados arriba, todos ellos donantes miembros del CAD y en los que estos partidos de derecha radical populista han logrado visibilidad, éxito y representación, Perussuomalaiset (PS, Finlandia), Vlaams Belang (VB, Bélgica), Rassemblement National (RN, antes Front National, FN, Francia), United Kingdom Independence Party (UKIP, Reino Unido), Sverigedemokraterna (SD, Suecia), Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ, Austria), Partij voor de Vrijheid (PVV, Países Bajos), Lega Nord (LN, Italia) y Dansk Folkeparti (DFP, Dinamarca), aunque con diferencias notables.2 Se presenta un panorama dual, en el que los partidos populistas consideran la política de ayuda como caridad (y se intenta eliminar), o como necesidad (y se intenta  potenciar). La influencia directa del populismo de derecha radical en las políticas de ayuda se explica por la diferente posición de estos partidos en los respectivos sistemas de partidos.3

El carácter de estos partidos como partidos “nicho” que politizan una serie limitada de cuestiones permite explicar inicialmente la desigual atención a la política exterior y de seguridad, frente a la política interior (Meguid, 2005). Los partidos FN, VB, LN, DFP, PVV, FPÖ, SP y UKIP adoptaron posteriormente posiciones sobre política de ayuda al desarrollo cuando ésta en principio no pertenecía a las cuestiones politizadas en el marco de la política exterior y de seguridad (Schori Liang, 2007; Verbeek y Zaslove, 2015). El llamado nativismo (nacionalismo exacerbado) de estos partidos populistas no contiene elementos ideológicos para definir una política exterior y de seguridad determinada (Schori Liang, 2007; Zaslove, 2009). Esto explica la maleabilidad de los partidos a la hora de definir sus posiciones sobre el apoyo o rechazo a la política de ayuda exterior. La siguiente sección está dedicada a mostrar las posiciones de estos partidos en sus respectivos sistemas políticos (oposición, aislamiento-cordón sanitario, apoyo externo al gobierno y gobierno de coalición) y su influencia en las políticas resultantes durante la última década. Por último, el documento considera el caso español en perspectiva comparada y explica la política de ayuda propuesta por VOX.

La aparición y el relieve de la política de ayuda al desarrollo

La política de ayuda exterior y de cooperación suele presentarse como un compromiso con la lucha contra la pobreza, el cual se resume en un indicador: la adopción a largo plazo de un 0,7% del PIB en programas de ayuda al desarrollo. Desde 1970 se convierte en un objetivo básico y consensuado por los países miembros del CAD para alcanzar a largo plazo los objetivos propuestos.4

La política exterior y de seguridad ha cobrado creciente protagonismo para los partidos de derecha populistas tras un período en el que el análisis de las políticas de inmigración representaba el núcleo de las demandas partidarias (Fennema y Tillie, 1996; Schori Liang, 2007). Como la inmigración y la integración europea, en la actualidad se ha convertido en una política de ayuda recogida en las propuestas programáticas de los partidos, y con una doble dimensión: exterior (ayuda) e interior (inmigración/refugio). La politización de la política de ayuda al desarrollo es un fenómeno que surge en la última década, siendo su aparición y politización desigual. La incorporación de la política de ayuda al “nicho” programático de los partidos de derecha radical populista se debe a la crisis económica después de 2008 y las consiguientes políticas de austeridad, y a la crisis de los refugiados que se inicia en 2015. Aparece una vinculación explícita de la política de ayuda con las políticas de inmigración, refugio, asilo y seguridad (Balfour, 2016). En contraposición al compartido euroescepticismo de los partidos y la homogeneidad de las políticas económicas en la última década, no existe una respuesta “nativista” unificada a la política de ayuda (Otjes et al., 2018). Aquí se trata de explicar la dualidad de la política de ayuda.5

El camaleón populista y la política de ayuda

La ideología de los partidos de derecha radical populista está compuesta por dos niveles. Por un lado, aparecen sus componentes primordiales: la dicotomía pueblo/elites, el maniqueísmo y su carácter inclusivo o exclusivo (Hawking y Kaltwasser, 2019). Por otro, existe un componente añadido dada la naturaleza del populismo como ideología “delgada”, es decir, precisa su asociación con distintas ideologías (Verbeek y Zaslove, 2015).6 Dada esta característica, y por lo que respecta a la política exterior, Verbeek y Zaslove sostienen que los partidos populistas persiguen una política exterior heterogénea, y que ésta última debe buscarse en las distintas ideologías que estos partidos vinculan con el pueblo (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 481).

Las posiciones de los partidos de derecha radical populista sobre la ayuda al desarrollo se han ido fijando durante la última década en un contexto internacional complejo. La crisis económica de 2008 ha erosionado el consenso sobre el objetivo de la ayuda al desarrollo. Además, la llamada crisis de los refugiados en 2015 ha puesto en entredicho la propia definición de la política de ayuda. Las respuestas de los partidos populistas ofrecen una dualidad básica sobre la que se construyen las demandas partidistas. Por un lado, se trata de una definición de la ayuda como una caridad hacia los países en desarrollo. En este grupo se incluyen partidos de ideologías diversas que comparten, sin embargo, la perspectiva de la ayuda como caridad. Partidos populistas neoliberales, como el PVV holandés y el UKIP británico, así como los nórdicos defensores del Estado del Bienestar (DFP, PS y SD), todos abogan por reducir los presupuestos de ayuda al desarrollo.

Los populistas nórdicos (SD, PS y DFP), todos defensores del Estado del Bienestar, vinculan los recortes de la ayuda exterior con el mantenimiento del mismo, representando así su posición con propuestas del “chovinismo del bienestar”. En 2010 el DS propuso eliminar la ayuda exterior ineficiente para mantener el Estado del Bienestar. A mediados de la década y ya con la crisis de refugiados en marcha, los partidos daneses propusieron reducir otras partidas de la ayuda oficial al desarrollo para aumentar los presupuestos de acogida a refugiados.7 El programa del PS finlandés en 2011 exigió la reducción de la ayuda al desarrollo, luego implementada cuando el partido entró en el gobierno de coalición de Finlandia en 2015.

Además de los bien conocidos casos de “chovinismo del bienestar” de los países nórdicos ya mencionados, existen partidos de derecha radical de carácter populista neoliberal, como el PVV holandés y el UKIP británico, que han abogado por drásticos recortes en la ayuda al desarrollo. El PVV sostenía en su programa ya a principios de la década: “No más dinero para la ayuda exterior”. De la misma manera, el UKIP ha apoyado la reducción del presupuesto de ayuda exterior y su programa de 2015 prometía cortar radicalmente el presupuesto de ayuda.8 En 2017 reclamaba la reducción de la ayuda exterior en un 80%, pasando el dinero a integrar los presupuestos para asuntos internos. De forma sustantiva, la política de ayuda se planteaba como un asunto de ayudas privadas con, en su caso, desgravaciones fiscales a través de ONG.9

Otros partidos populistas plantean la política de ayuda al desarrollo como una cuestión de necesidad (tanto económica como política), como parte de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). Esto supone el favorecimiento de la ayuda y el aumento del presupuesto de ayuda exterior como medida para controlar los flujos migratorios (VB belga, RN francés y LN italiana).

En Italia la LN de Matteo Salvini propone el principio de Aiutateli a casa loro.10 En el caso italiano la fuerza electoral de la LN y subsiguiente presencia en el gobierno de coalición con el Movimento Cinque Stelle desde 2018 no se ha traducido en una política visible de recortes a la ayuda exterior. Radicalmente opuesta en su concepción y cuantía, la política de ayuda del VB belga y especialmente del RN francés considera la ayuda como una necesidad de la política actual. El VB ha dado menos importancia a la política de ayuda al desarrollo. Los programas del partido para las elecciones de 2010 y 2014 (la política de ayuda aparecía ya en el programa para las elecciones europeas de 2009) contenían una llamada de atención para dotar más ayuda al desarrollo y desarrollar una política de ayuda más eficiente.11

RN, considerado –como el FPÖ austríaco– el partido inspirador de la derecha populista radical en Europa desde el punto de vista programático, ha centrado sus objetivos geográficos de la ayuda en África para servir los intereses franceses, sobre todo a través del apoyo estatal a las inversiones privadas en el continente a cambio de la reversión de los flujos migratorios a Europa. El objetivo no es reducir la ayuda en sí, sino aumentarla hasta llegar a cumplir el objetivo del 0,7%.

La política de ayuda fue incluida por Marine Le Pen, líder del FN/RN, en sus 144 propuestas para las elecciones presidenciales de 2017. Entre ellas, la propuesta 124 incluía una verdadera política de co-desarrollo con África dedicada a la educación, la agricultura y la seguridad. Apoya explícitamente el objetivo del 0,7% del PIB de AOD. La ayuda incluye una clara crítica a la reducción de la ayuda en Francia durante la presidencia de François Hollande. Para RN la ayuda a África es el único impedimento a la llegada de inmigrantes a Francia. En palabras de Marine Le Pen, la ayuda no es una cuestión de solidaridad, sino de seguridad nacional (“aumentaremos la ayuda al 0,7% porque es condición para la seguridad nacional”).12 La política de ayuda se define como la herramienta más eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo.

El vínculo potencial entre inmigración y refugio y ayuda exterior se ha desarrollado en los partidos de la derecha radical populista, en particular desde 2015 con la crisis de los refugiados. Este vínculo se recoge en la AOD a través de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). El vínculo que se establece entre la política de ayuda y de inmigración se distingue nítidamente. Las políticas de inmigración deben desplegarse en los puntos de origen de los flujos migratorios (énfasis que comparten RN y la LN). VOX en España explícitamente utiliza este mismo marco, como veremos más adelante, vinculando la ayuda a los flujos migratorios en su programa.

La posición de los partidos en el sistema de partidos y su influencia en las políticas

Por influencia política entendemos la capacidad de los partidos de derecha radical populistas de conseguir que sus objetivos de ayuda acaben convirtiéndose en política pública. En este sentido, el impacto de los partidos populistas puede ser a través de un efecto contagio (sus posiciones programáticas son adoptadas por otros partidos, en particular los partidos populares y conservadores) o de una influencia directa a través de acuerdos, pactos y coaliciones con otras formaciones políticas. La crisis financiera de 2008 ofreció la oportunidad de politizar la cuestión y la cuantía de los presupuestos de ayuda en algunos países, de forma que la política de ayuda quedara subsumida en las políticas de austeridad, como en los Países Bajos y Finlandia a principios de la década (2010-2012).

La influencia de las propuestas de los partidos populistas ha estado determinada en primer lugar por la posición de los partidos en los respectivos sistemas de partidos y su acceso al gobierno. La posición de los partidos se define durante la última década en un abanico de escenarios en estos países, que van desde la oposición-cordón sanitario a la mera oposición, apoyo externo al gobierno, socio minoritario de gobierno o miembro de gobierno de coalición. Akkerman, De Lange y Roodjjuin (2016) muestran que los partidos de derecha radical populista en el gobierno no llegan a comprometer sus demandas esenciales –como la inmigración, el islam, la ley y orden o la integración europea, aspectos que definen el perfil de su “nicho” ideológico–. En el caso de los partidos de derecha radical populista es preciso analizar los gobiernos de coalición como socios minoritarios de gobierno (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 4).Figura 1. Partidos y posiciones en el sistema de partidos y de gobierno

PaísPartido% de voto última elección general% voto elecciones europeas 2014Gobierno/oposiciónOtros miembros de la coalición% AOD (2)
AustriaFPÖ20,50 (2017)18,70Gobierno de coalición (2017-)ÖVP-30
BélgicaVB5,84 (2014)4,26Cordón sanitario-7
DinamarcaDFP12,30 (2015)26,60Apoyo externo al gobiernoVenstre y DKF-10
Finlandia (1)SP17,70 (2015)9,80Gobierno de coalición (2015)Kokoomus y Keskusta-3
FranciaRN8,75 (2017)24,85Cordón sanitario11
ItaliaLN37,00 (2018)6,20Gobierno de coalición (2008)Centro-derecha, FI y AN (2008)38
5,00Gobierno de coalición (2018)M5S (2018)
Países BajosPVV13,20 (2017)13,20Apoyo externo al gobiernoCDA (2010-2012)-25
D66, CDA y CU
SueciaSD12,909,67Cordón sanitario4
Reino UnidoUKIP1,80 (2017)27,59Oposición62

(1) Finlandia celebró elecciones generales el 19/IV/2019 con la victoria del Partido Socialdemócrata.
(2) Variación en el porcentaje de ayuda en la última década.
Fuente: elaboración propia.

En Finlandia, desde 2015 SP entró en un gobierno de coalición en el que obtuvo cuatro ministerios, incluido el de Asuntos Exteriores, ocupado por el entonces líder Timo Soini. En 2017 hubo un gobierno de coalición de centro-derecha formado por Keskusta (“Partido del Centro”), Kokoomus (“Partido de Coalición Nacional) y Sininen tulevaisuus (SIN, “Reforma Azul”), esta última creada en 2017 como escisión del SP tras la elección de Jussi Halla-aho como presidente del partido. El gobierno resultante incluía cinco ministros del SIN (todos ex miembros del SP, incluido Timo Soini). Toda la década el SP ha defendido el recorte presupuestario de la ayuda.

Los partidos populistas que más han influido en la política de ayuda son aquellos que han formado parte de gobiernos de coalición (en Austria, Italia y Finlandia) y en los que han ocupado las carteras de Exteriores. En Austria, desde 2017 el Ministerio de Asuntos Exteriores ha estado formalmente en manos de un candidato independiente nominado por el FPÖ, miembro de la coalición de gobierno. La coalición entre Sebastian Kurz del ÖVP y Heinz-Christian Strache del FPÖ en 2017 se ha traducido en una línea más dura en la política de inmigración. Se produjeron recortes en la ayuda exterior en este período (OECD, 2018), si bien los debates políticos se centraron en la política de inmigración interior, tanto en su contenido como en las cantidades destinadas a la ayuda.13

En el caso de apoyo externo al gobierno y su impacto en la política de ayuda, a principios de la década el DFP danés y el PVV holandés negocian el apoyo al gobierno a cambio de recortes a los programas de ayuda. En el caso del DFP, apoyó externamente al gobierno de Rasmussen en 2010-2012. En 2012 dejó caer al gobierno para mantenerse en la oposición en los gobiernos Rutte II y, en 2017, con Rutte III en un contexto de amplio consenso en relación a la política de inmigración y de refugio. En el caso del PVV holandés el programa demandaba la finalización de la ayuda exterior en cuanto fuera posible.

En los países que aplican un cordón sanitario a la derecha radical populista –Suecia, Francia y Bélgica–, los partidos populistas sí han logrado visibilizar sus posiciones frente a la ayuda a través de sus campañas, si bien han estado alejados de la toma de decisiones. Durante la década pasada, los países que han reducido la ayuda son Austria, los Países Bajos, Dinamarca, Bélgica y Finlandia. Los países aquí analizados terminan la década en posiciones muy dispares en relación al objetivo a largo plazo, el 0,7% del PIB. A pesar de la presión ejercida por algunos de sus partidos populistas (en la oposición), el Reino Unido (0,7%), Suecia (1,02%) y Dinamarca (0,72%) son los únicos países del CAD que con fecha de hoy cumplen con el objetivo de dedicar un mínimo del 0,7% del PIB a la ayuda al desarrollo.

Conclusiones

VOX y la desaparición de la excepción española

España no pertenecía al grupo de países de la UE en los que la derecha radical populista dejó su impronta en las tres últimas décadas. De hecho, la ausencia de un partido de derecha radical populista con presencia parlamentaria había suscitado el interés de la literatura comparada (Alonso y Rovira Kaltwasser, 2013; González, 2018).14

En España, los programas de los principales partidos (PSOE, PP, Cs y Podemos) y sus acuerdos en la Comisión de Cooperación del Congreso de los Diputados durante la legislatura anterior no establecen ningún vínculo entre las políticas de ayuda e inmigración. Reflejan un consenso vago sobre la pertinencia de recuperar el presupuesto de ayuda y sobre la necesidad de reformar o modernizar las instituciones e instrumentos de la ayuda. Centrado en aspectos técnicos, el debate partidista en España no ha puesto mucho énfasis en cuestiones políticas relativas a la naturaleza de la política de ayuda y sus objetivos (Olivié y Pérez, 2016, p. 61).

Este diagnóstico debe ser revisado a la luz del reciente éxito electoral de VOX, que aparece formalmente como partido político en 2013, pero sin gran repercusión. El primer programa de VOX, en las elecciones europeas de 2014, recogía algunas ideas imprecisas sobre la estructura territorial del Estado, pero no incluía referencias a la política de inmigración ni a la de ayuda. Sin embargo, el programa de VOX para las elecciones autonómicas andaluzas de 2018, extensible para las elecciones generales de 2019, proporciona una imagen mucho más completa de las posiciones de esta formación política. El nacionalismo y las demandas relativas a la deportación de los emigrantes encajan en el perfil básico de la nueva derecha radical.

En el nuevo programa de VOX se recogen dos artículos relacionados con la ayuda exterior (“100 medidas para la España viva”, 2018). En primer lugar, “ayudar a los países en desarrollo, víctimas también de las mafias de tráfico de personas, que debilitan sus naciones extrayendo sus recursos humanos y económicos para ofrecerlos luego como esclavos en Europa” y “condicionar la ayuda al desarrollo a que los países acepten la repatriación de inmigrantes ilegales y delincuentes”. La clave está en vincular la política de ayuda con la de inmigración.15 En segundo lugar, “impulsar un gran Plan Nacional de Cooperación Internacional con las naciones de la comunidad histórica hispana para la ordenación de las inversiones, ayuda a las empresas españolas, garantizar la seguridad jurídica en los países de acogida y ordenar el flujo migratorio”. Se trata aquí, como en el caso del RN francés, de priorizar los lazos con los países del espacio cultural común.

Margarita Gómez-Reino Cachafeiro
Profesora titular de Ciencia Política, Departamento de Ciencia Política y de la Administración, UNED

Referencias

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1 Para una definición de los partidos y los criterios de clasificación más recientes, véase Gómez-Reino (2018). Entre los numerosos trabajos sobre la clasificación, destaca el clásico de Cas Mudde (2007).

2 Comité de Ayuda al Desarrollo. Se ha eliminado del análisis el caso húngaro ya que, a pesar de la presencia de dos partidos populistas, Jobbik y Fidesz (este último controvertido en su adscripción), Hungría no ingresó en el grupo de países del CAD hasta 2016. Tampoco se ha incluido en el análisis Alemania porque, a pesar de ser miembro del CAD, la presencia de la derecha populista radical ha sido irregular, desde el éxito y fracaso Republikaner en los años 80 hasta el más reciente auge de AfD a partir de las elecciones europeas de 2014.

3 Los efectos indirectos dependen en gran medida de factores contextuales y aquí se tratarán de manera secundaria. Es la participación en el gobierno y, en particular, la posibilidad de acceder al Ministerio de Asuntos Exteriores, la clave para entender los efectos de estos partidos.

4 OECD

5 En este trabajo se examina la influencia de los partidos en la política de ayuda de los Estados miembros de la UE. No se describe la influencia de estos partidos en las instituciones europeas: para un análisis, véase Gómez-Reino (2019).

6 Así aparecen ya, por ejemplo, en los trabajos de Betz, las dos caras de populismo, el populismo neoliberal y el populismo nacionalista, más tarde reelaboradas en diferentes tipologías (Betz, 1993).

7 Este intercambio en las políticas de ayuda y de refugiados en Dinamarca suscitó la alarma de Naciones Unidas y la petición expresa de no reducir la ayuda.

8 El UKIP quiere ayudar a la gente a través del comercio y no de la ayuda –trade not aid–. Nigel Farage afirmaba contundentemente en 2014 que la caridad empezaba en casa.

9 Austria representa un escenario caracterizado por un populismo cuya prioridad es la política de inmigración. El programa del FPÖ afirma que el papel de Austria en el mundo debe moldearse por la responsabilidad humanitaria, la auto-consciencia y la preservación de los intereses austríacos (FPÖ Party Program, 2011).
En política exterior, el FPÖ lanza un llamamiento a una política común desde una alianza de Estados europeos.
El principio sobre el que se sustenta la política de ayuda al desarrollo es la auto-ayuda: “El principio básico aplicable a la política de ayuda al desarrollo austríaca es facilitar la auto-ayuda. Promueve la libertad y responsabilidad y es una respuesta a la situación de crisis y refugiados” (Programa del FPÖ).

10 Es evidente que cada proyecto de largo alcance necesita un marco de intervención internacional: “Podemos reivindicar la paternidad de un eslogan afortunado pero no escuchado: ayudémosles en su propia casa” (“aiutiamoli a casa loro”, Programma político, Lega Nord-Salvini, 21/V/2017.

11 El programa lo afirmaba rotundamente: el presupuesto de ayuda debe aumentarse (“Het budget voor ontwikkelingssamenwerking moet worden opgetrokken: Vlaams Belang”).

12 Según Marine Le Pen: “No es sólo una cuestión de solidaridad: si ese fuera el caso, la ayuda francesa no habría caído hasta el 0,37% con el gobierno socialista. ¡Aumentaremos la ayuda hasta el 0,7 porque es una condición de nuestra seguridad nacional! Los franceses deben entender que este esfuerzo… para contribuir a la seguridad y prosperidad de los africanos, es el único bloqueo eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo” (Le Monde, 11/IV/2017).

13 El último escándalo de corrupción política protagonizado por Strache ha hecho saltar recientemente la coalición.

14 El auge de VOX ha iniciado un debate político, periodístico y académico sobre la definición del nuevo partido y su clasificación como derecha populista radical o extrema derecha, en atención a la comparación de rasgos “viejos” y “nuevos”. En este trabajo no me extiendo sobre las características de la formación, parto de la sustancial identidad con la derecha populista europea y su nicho.

15 El contraste con otras formaciones populistas de izquierda como Podemos está en que este último rechaza la necesidad establecer un vínculo entre políticas de inmigración y ayuda.