Desde el día 5 de junio, la Unión Europea[1] (UE) tiene una Estrategia Digital Internacional oficial. La Estrategia tiene la ambición de servir como la hoja de ruta de la política exterior europea en materia de tecnología digital. Hasta ahora, esta misma había consistido en un mosaico de iniciativas, alianzas, normas y proyectos. Estaba complementada por los efectos en terceros países de las políticas internas europeas, como el Reglamento General de Protección de Datos y el Efecto Bruselas asociado y los Reglamentos de Mercados y Servicios Digitales,[2] cuya aplicación ha supuesto multas millonarias –pero pequeñas con respecto a ingresos– a gigantes estadounidenses. En este puzle, los Estados miembros reclamaban un documento que fijase una dirección común y dotase de coherencia a los esfuerzos anteriores, presentes y futuros en la política exterior europea.
La Estrategia tiene tres objetivos explícitos: (1) favorecer la competitividad europea, (2) promover la seguridad de la UE y sus aliados y (3) moldear la gobernanza digital y los estándares tecnológicos globales de manera que se mantenga un orden basado en valores, respete los derechos humanos y proteja las libertades fundamentales.
La Estrategia es una declaración de intenciones, pero se queda a medio camino entre documento de líneas políticas y plan de acción.
Para conseguir sus objetivos, la Estrategia propone estructurar la agenda digital internacional europea en torno a tres acciones. La primera es la de reforzar las alianzas, de manera que haya más, que éstas cubran más áreas y que se refuerce el elemento digital en las Alianzas de Seguridad y Defensa. También se pretende orquestar una Red de Alianzas Digitales, de modo que se forme una especie de minilateralismo técnico y político en el que testar iniciativas de cooperación concreta y reforzada. La segunda acción consiste en crear una Oferta de negocio de tecnología de la UE. Se trata de un paquete de tecnología integrada y a medida para cada país. La Oferta busca promover soluciones tecnológicas europeas, así como los enfoques regulatorios, los estándares y los valores de la UE. Para conseguirlo, se combinarán inversiones públicas y privadas a través de los mecanismos e instituciones involucrados en la Global Gateway. La tercera y última acción es la de continuar la participación y compromiso de la UE con la gobernanza global digital basada en reglas. En el marco de esta acción, se continuará la labor en foros multilaterales y en foros multiactor.
Teniendo en cuenta los objetivos y los ejes de actuación, destacan algunos elementos en los que la UE puede añadir valor en el panorama digital internacional. El primero de ellos es el marcado foco de la Estrategia en las alianzas. Actores como Estados Unidos (EEUU) y China están tejiendo sus estrategias con base en el poder de sus empresas, su gobierno y la transaccionalidad. En contraste, la retórica europea, al menos sobre el papel, posiciona a la UE en otra función. La sitúa como lugar de encuentro, como actor convocante que da espacio al minilateralismo, la interacción y la cooperación concreta entre países del norte y del sur en infraestructuras, productos y servicios, marcos regulatorios, desarrollo de talento, asistencia técnica… Éste podría ser un elemento diferenciador de la acción exterior digital europea frente a la de otros países y potenciar las relaciones digitales de la UE con el sur plural. En definitiva, favorecería especialmente el poder blando de la UE. Este papel aún no lo ha cumplido ni EEUU ni China mientras que la India se centra en infraestructura digital pública, por lo que existe un hueco para Europa.
El segundo elemento de interés es la promoción de estándares. Pese a no ser un eje de acción individual, la Estrategia parece apostar decididamente por la promoción de los estándares europeos. Esto es cierto tanto a nivel regulatorio (caja de herramientas de 5G o promoción de los principios de DSA y DMA), como técnico (establecimiento conjunto de estándares en 6G y tecnologías cuánticas, facturación electrónica o servicios de identidad digital basados en la cartera europea de identidad digital). La insistencia en la promoción de estándares destaca porque, pese a la apariencia aséptica o apolítica del trabajo de estandarización, éste tiene importantes implicaciones económicas y políticas. La implementación de estándares técnicos puede llevar a efectos de bloqueo en una determinada tecnología y/o proveedor que la monopoliza. Además, tras las especificaciones técnicas se esconden valores políticos. Así lo demostró la propuesta china rechazada en 2022 de un Nuevo Protocolo de Internet (New IP) en la Unión Internacional de las Telecomunicaciones (ITU por sus siglas en inglés). Bajo la apariencia de una propuesta técnica, New IP otorgaba mayor poder a los Estados para controlar el tráfico en internet, identificar a los usuarios y alejaba a internet de su arquitectura descentralizada. Por ello, la apuesta por la promoción de estándares europeos y el desarrollo de estándares comunes en tecnologías emergentes apunta a, por un lado, el favorecimiento de los intereses tecnológicos europeos; por otro, la convicción en la interoperabilidad de la infraestructura, productos y servicios digitales; y finalmente, un esfuerzo de promoción de los valores de la UE.
El tercer elemento para destacar es la continuidad de la apuesta de la UE por la gobernanza global de la tecnología. La UE explicita su compromiso con las Naciones Unidas y con procesos y foros multiactor.[3] Es cuanto menos esperanzador que la UE insista en su posición a favor de la cooperación mundial y multilateral en un entorno internacional convulso en el que se suceden acontecimientos desoladores. La agresión rusa de Ucrania, el ataque israelí en Gaza, el fin de la ayuda al desarrollo de EEUU o la guerra abierta entre Israel e Irán son sólo algunos ejemplos. La UE debe continuar siendo el bastión de la gobernanza tecnológica global, que es absolutamente necesaria dada la ubicuidad de la tecnología en nuestras sociedades, y su eliminación parcial de las barreras físicas. Los procesos multilaterales son, si cabe, aún más importantes en Inteligencia Artificial (IA) por su potencial transformador. Sin embargo, y como tarea pendiente, la Estrategia no apunta a acciones en las que se incluyan perspectivas del sur plural para la gobernanza global de la IA.
Pese a los elementos positivos, quedan muchos e importantes deberes por hacer. La Estrategia es una declaración de intenciones, pero se queda a medio camino entre documento de líneas políticas y plan de acción. No consigue convertirse en una hoja de ruta aterrizada, un cambio de paradigma ni una dirección política novedosa. El documento agrupa lo que la Unión ya hace y lleva buscando hacer en los últimos años, pero no aporta una visión de futuro estructurada, política y coherente sobre el papel que quiere desempeñar la UE en el mundo digital. Las actividades listadas no tienen calendarios, financiación y objetivos asociados. Por ejemplo, no se identifican los países con los que se debería profundizar la cooperación y cuyo potencial no está siendo aprovechado.
Donde más falta hace la concreción y acción ágil por parte de la UE –tanto de la Comisión como de los Estados miembros– es en la Oferta de negocio de tecnología europea que la UE va a presentar a terceros países. Las expectativas con respecto a la Oferta, que ha sido recibida positivamente en distintos foros, son enormes. Esta es la acción que permitiría a la UE convertirse en un jugador real en el tablero tecnológico y no sólo un poder regulatorio y normativo. Pero más allá de ofrecer un guiño al sector privado europeo y a la defensa de sus intereses, las incógnitas sobre la Oferta son innumerables. La UE debe encontrar respuesta rápidamente a la definición operativa de la Oferta, los criterios de participación en la misma (incluido si la tecnología de geografías extracomunitarias pero afines en valores sería elegible) y el nivel de apoyo a recibir por las empresas.
En otras palabras, la pregunta que queda sin responder por la Estrategia es ¿en qué medida se diferencia la Oferta de lo que la Global Gateway lleva años tratando de conseguir y cómo se van a superar los obstáculos que no lo han permitido hasta ahora? A nivel legislativo, la Comisión Europea tiene el derecho de iniciativa. A nivel presupuestario, la dotación para el desarrollo y la cooperación es de las más generosas de la UE –si bien es cierto que el presupuesto se diluye entre las numerosas prioridades de la acción exterior europea–. Por tanto, si la Comisión tiene claro el camino a seguir, debe concretar rápidamente cuál es. Si, en cambio, el obstáculo son los Estados miembros, hace falta algo más que la Estrategia para identificar el paquete de tecnologías de la Oferta. Si no se consigue, existe el peligro de que la Oferta quede en otro nombre atractivo que cree expectativas (especialmente en el sector privado) sin recorrido. Y la UE no necesita de otro papel que promete, pero no cumple.
Como en múltiples ocasiones, la Estrategia Internacional Digital de la UE tiene luces y sombras. Pero el tiempo apremia. EEUU tiene sus grandes tecnológicas, que operan plataformas digitales, ofrecen servicios de conectividad y de cloud en todo el mundo. China sigue el mismo camino y se apoya en la Nueva Ruta de la Seda para exportar al sur plural sus redes 4G y 5G, sistemas de vigilancia, cables submarinos y servicios de pago digitales. La UE puede ser diferencial como espacio de encuentro para el diálogo regulatorio, la cooperación técnica y la interoperabilidad de la tecnología. Pero si ambiciona también promover sus empresas y tecnología en el exterior, el contenido de la Estrategia no es suficiente. Europa tiene que actuar. Y tiene que hacerlo pronto.
[1] La autora agradece a Miguel Otero Iglesias y a Darío García de Viedma sus comentarios, que han enriquecido y mejorado este texto.
[2] DMA y DSA por sus siglas en inglés.
[3] Los procesos y foros que menciona son, por sus siglas en inglés, GDC, IGF, WSIS y ITU.
