Mensajes clave
- En su 40 aniversario, el Acuerdo de Schengen sigue siendo uno de los pilares más visibles y valorados de la integración europea. Sin embargo, el recurso creciente a los controles fronterizos internos plantea interrogantes sobre su estabilidad y futuro.
- Este análisis examina la evolución empírica de este mecanismo de salvaguardia a través de tres variables: el número de notificaciones, la duración media de los controles y su distribución geográfica entre los Estados miembros.
- El análisis descriptivo de los datos revela un cambio estructural en el uso del mecanismo: menos notificaciones, pero de mayor duración y concentradas en un pequeño grupo de países. Esta evolución puede reflejar asimetrías crecientes en la gobernanza de Schengen y una erosión más profunda de la confianza mutua entre los Estados miembros. Si bien las amenazas externas han desempeñado sin duda un papel relevante, las dinámicas internas –como la fragmentación política y lo que algunos observadores describen como una “renacionalización silenciosa” de la política fronteriza– podrían representar un riesgo más significativo para la viabilidad a largo plazo del espacio Schengen.
- El futuro de este espacio dependerá de la capacidad de la Unión Europea para restaurar y preservar la confianza mutua, fortalecer los instrumentos comunes y reafirmar la libertad de circulación como piedra angular de la integración europea.
Análisis
1. Introducción
A mediados de junio, el Acuerdo de Schengen celebró su cuadragésimo aniversario. El espacio Schengen otorga a más de 450 millones de residentes el derecho a desplazarse libremente entre países sin someterse a controles fronterizos rutinarios. A lo largo de estas cuatro décadas, ha sido aclamado como uno de los principales logros del proyecto europeo –esencial tanto para el funcionamiento como para la propia existencia de la Unión Europea (UE)–.
El año de su 40 aniversario comenzó con la incorporación de Bulgaria y Rumanía al club. Una decisión del Consejo estableció el levantamiento de los controles fronterizos terrestres con estos dos países a partir del 1 de enero de 2025. Esto elevó a 25 el número de Estados miembros sin controles fronterizos internos, convirtiendo Schengen en una zona sin fronteras de más de cuatro millones de kilómetros cuadrados.
Sin embargo, incluso en un momento de celebración del hito y de reconocimiento de sus logros, muchas voces han expresado su preocupación por la vitalidad de Schengen, identificando señales de envejecimiento. Considerada de forma aislada –y especialmente en comparación con la situación de hace 25 años–, es cierto que los embates y desafíos prácticos son cada vez más acuciantes. Pero la pregunta clave es si estos desafíos, que afrontan también otras instituciones europeas, ponen en riesgo el propio proyecto de la UE en su conjunto.
2. Origen. El Acuerdo de Schengen y su desarrollo
El espacio Schengen se inició en 1985, con un tratado firmado ese año por cinco países europeos (Bélgica, Francia, Alemania, Luxemburgo y los Países Bajos) en la localidad luxemburguesa de Schengen. El acuerdo tenía como objetivo abolir gradualmente los controles fronterizos entre estos países, allanando el camino para la libre circulación de personas, bienes y servicios dentro de un espacio común. Se trató de un paso importante en la integración europea, que reflejaba el deseo de superar las divisiones de la Guerra Fría y fomentar la unidad.
La necesidad de lograr una verdadera libre circulación de personas, una Europa sin fronteras, estaba intrínsecamente ligada a la construcción de un mercado común: era una condición necesaria. Y alcanzar ese objetivo primordial exigía la eliminación de los controles fronterizos entre los países participantes. Al mismo tiempo, al suprimir los controles internos, los países europeos necesitaban reforzar la seguridad mediante la coordinación de los controles en las fronteras exteriores.
Los años siguientes estuvieron marcados por avances importantes e instrumentos de integración, impulsados por esa doble necesidad de eliminar los controles internos y reforzar la seguridad en las fronteras exteriores. Como consecuencia, el espacio Schengen se consolidó como una amplia e influyente zona de libre circulación y un componente esencial de la unidad europea. El Convenio de Schengen de 1990 proporcionó los mecanismos legales y operativos necesarios para su implementación efectiva. El marco jurídico incluía disposiciones sobre cooperación policial y judicial, intercambio de información entre países y políticas de visado armonizadas.
En 1995, Schengen se hizo operativo y, en 1997, el Tratado de Ámsterdam incorporó las normas de Schengen al derecho de la UE, convirtiéndolas en parte central de las políticas comunitarias en materia de control fronterizo y libre circulación. La entrada en vigor del Protocolo Schengen en 1999 estableció Schengen como una forma de cooperación reforzada entre Estados miembros de la UE y países asociados, cerrando formalmente su integración en el marco jurídico e institucional de la UE.
A sus 40 años, el espacio Schengen se presenta como un logro importante y, al mismo tiempo, como un tema sujeto a renovado escrutinio. Aunque permite viajar sin controles fronterizos por la mayor parte de los Estados miembros de la UE y se ha convertido en un pilar central del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ), su orientación futura es cada vez más debatida. El ELSJ –una política clave de la UE– abarca migración, justicia, asuntos de interior y derechos fundamentales. Se diseñó para abordar las tensiones entre facilitar la libre circulación y garantizar la seguridad interior, un equilibrio que se ha vuelto cada vez más complejo en los últimos años. A medida que Schengen madura, la pregunta ya no es sólo cómo envejece, sino si se encuentra en un punto de inflexión y si podrá superar los desafíos venideros.
Actualmente, el espacio Schengen sin fronteras internas incluye 29 países: 25 Estados miembros de la UE y cuatro países no pertenecientes a la UE (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein). Chipre también participa en Schengen, aunque todavía no se han levantado los controles en sus fronteras internas. Dados los beneficios de la cooperación en el marco de Schengen, Irlanda, que no es parte de Schengen, ha solicitado participar en algunos ámbitos del acuerdo, incluido el Sistema de Información de Schengen, así como en la cooperación policial y judicial.
Un indicador particularmente significativo del estado de salud en el funcionamiento actual de Schengen es el creciente uso del mecanismo de reintroducción temporal de controles en fronteras internas. Concebido originalmente como un instrumento excepcional y de duración limitada para responder a amenazas específicas –como grandes eventos internacionales o riesgos graves para la seguridad–, este mecanismo se ha convertido en uno de los elementos más sensibles, tanto política como jurídicamente, del sistema. Su aplicación refleja las tensiones entre el principio de libre circulación y el imperativo de la seguridad interior. La sección siguiente analiza el marco legal que regula este mecanismo y su evolución empírica en los últimos años, centrándose en cómo su uso pone de manifiesto vulnerabilidades estructurales y desafíos persistentes para la gobernanza de Schengen. Aunque podría interpretarse como señal de presiones internas y externas crecientes sobre el sistema, también puede considerarse una salvaguarda pragmática que ha permitido la continuidad del Acuerdo de Schengen pese a esas mismas presiones.
3. El mecanismo de reintroducción temporal de controles fronterizos: marco legal y evolución empírica
3.1. Marco legal
Como se ha indicado, el sistema Schengen siempre ha incluido mecanismos excepcionales a sus previsiones generales. Entre estos mecanismos, la posibilidad de restablecer los controles fronterizos internos destaca hoy como uno de los indicadores políticos y jurídicos más sensibles del estado “de salud” actual del Espacio Schengen. El Código de Fronteras Schengen (Reglamento (UE) 2016/399), componente central del acervo de Schengen incorporado al ELSJ de la UE, establece un régimen general de supresión de controles en las fronteras internas. No obstante, los artículos 25 a 30 del Código prevén excepciones a esta norma, permitiendo a los Estados miembros reintroducir temporalmente controles fronterizos en casos de amenazas graves para el orden público o la seguridad interior.
La reintroducción de controles fronterizos internos debe ser siempre una medida de último recurso (artículo 25), aplicable únicamente en circunstancias excepcionales cuando no existan otros medios eficaces para abordar la amenaza. Debe respetar estrictamente los principios de necesidad y proporcionalidad (artículo 26) y tanto el alcance como la duración de los controles deben limitarse a lo estrictamente necesario para hacer frente a la amenaza concreta.
La duración de la reintroducción temporal permitida depende de la base jurídica invocada por el Estado miembro. Como norma general, los controles pueden aplicarse inicialmente por un máximo de 30 días y prorrogarse por períodos que no superen los seis meses en total (artículo 25.4). En casos de amenazas excepcionales y prolongadas, el artículo 29 permite una prórroga de hasta dos años.
Cualquier decisión de reintroducir controles fronterizos debe notificarse previamente a la Comisión Europea, a los demás Estados miembros y al Parlamento Europeo (artículo 27), incluyendo información detallada sobre los motivos, el alcance territorial, la duración prevista y las medidas adoptadas. Aunque la Comisión puede emitir un dictamen sobre la necesidad y proporcionalidad de la medida, no tiene poder para vetar dichas decisiones, que siguen siendo una prerrogativa soberana de los Estados miembros (artículo 27.4).
3.2. Evolución empírica
La evolución del mecanismo para la reintroducción temporal de controles en las fronteras internas del espacio Schengen revela un cambio notable en cuanto a su escala y frecuencia. Diseñado como una medida de último recurso ante amenazas excepcionales, este mecanismo se ha convertido progresivamente en una característica más recurrente de la gobernanza de Schengen. Esta tendencia genera preocupación sobre la normalización de una herramienta originalmente concebida como excepcional y su posible impacto en los principios de libre circulación y confianza mutua. Para comprender mejor el alcance de esta transformación, el análisis explora tres dimensiones clave: el volumen de notificaciones, la duración de los controles reintroducidos y los Estados miembros que activan el mecanismo.
En cuanto al número de notificaciones, entre 2006 y julio de 2025 se emitieron 472 notificaciones por parte de países del espacio Schengen bajo el mecanismo de reintroducción temporal de controles fronterizos (Figura 1). Durante los primeros años (2006-2014), las notificaciones fueron poco frecuentes –de uno a ocho por año– y generalmente asociadas a circunstancias excepcionales como cumbres internacionales de alto nivel. Un punto de inflexión se produjo en 2015, con un marcado aumento en el número de controles. Este cambio puede atribuirse a dos crisis convergentes: la llegada de refugiados –a través de las rutas de los Balcanes occidentales y del Mediterráneo central– impulsada por la guerra en Siria y la violencia provocada por el autoproclamado Estado Islámico; y, al mismo tiempo, la creciente amenaza del terrorismo. Estado Islámico no sólo fomentó los desplazamientos forzados, sino que también instó a individuos radicalizados a viajar a Siria e Irak o a perpetrar atentados dentro de Europa. En respuesta, varios Estados miembros comenzaron a depender de manera más sistemática de los controles fronterizos internos como medida de seguridad, ampliando frecuentemente su duración más allá de las fechas iniciales.
Un segundo punto de inflexión se dio en 2020, cuando el estallido de la pandemia del COVID-19 desencadenó una oleada sin precedentes de reintroducciones de controles fronterizos internos. Con el objetivo de contener la propagación del virus, la mayoría de los países Schengen cerraron temporalmente sus fronteras, lo que resultó en más de 100 notificaciones en un solo año –la cifra anual más alta desde la creación del mecanismo–. Aunque la emergencia sanitaria fue formalmente excepcional, la magnitud de estos controles marcó un salto cualitativo en el uso del instrumento. Cabe destacar que los niveles elevados de uso han persistido más allá de la pandemia. En los años posteriores a 2020, los Estados miembros han seguido invocando motivos de seguridad interior para justificar nuevos controles o su prolongación, citando con frecuencia las consecuencias de la invasión rusa de Ucrania en 2022 y la renovada presión migratoria en diversas rutas.
Figura 1. Número de notificaciones de reintroducción de controles fronterizos por año
Esta evolución empírica refleja una clara intensificación en el uso de un mecanismo originalmente concebido como temporal y excepcional. Lo que comenzó como una salvaguarda poco utilizada se ha convertido en un instrumento recurrente ante crisis superpuestas –en especial la pandemia– que ejerce una presión constante sobre los principios de libre circulación y confianza mutua. No obstante, una lectura más matizada de los datos sugiere un cambio reciente en dirección opuesta. A pesar de la inestabilidad geopolítica derivada de la guerra de Rusia contra Ucrania, el número de notificaciones ha disminuido de forma significativa: 38 en 2024 y sólo 15 en lo que va de 2025. Aunque estas cifras siguen siendo superiores a los niveles anteriores a la pandemia, indican que el uso de controles fronterizos internos vuelve a convertirse en la excepción más que en la norma. En un contexto tan volátil, esta moderación podría interpretarse como una señal de resiliencia dentro del marco de Schengen.
La Figura 2 ilustra la evolución de otra dimensión crucial: la duración media de los controles fronterizos internos. Durante casi una década (2006-2014), la duración media se mantuvo constantemente baja, oscilando entre 5 y 16 los días promedio al año. Un aumento pronunciado comenzó en 2015, alcanzando los 116 días de duración media en 2016 y un pico de 155 días de duración media en 2019, es decir llegando casi a los seis meses de máximo establecidos en el artículo 25.4. Esta escalada refleja el uso creciente de prórrogas sucesivas que, si bien son formalmente compatibles con el Código de Fronteras Schengen, ejercen una presión acumulativa sobre el principio de libre circulación. El estallido de la pandemia del COVID-19 en 2020 provocó una caída repentina en la duración media (40 días), probablemente debido al alto número de notificaciones sanitarias de corta duración. Sin embargo, la tendencia volvió a invertirse tras 2021, con una nueva curva ascendente que alcanzó los 143 días de duración media a mediados de 2025. Estos datos confirman que el mecanismo ya no se emplea únicamente en casos puntuales y acotados en el tiempo, sino como una respuesta prolongada, cerca de los seis meses máximos, y recurrente ante crisis sostenidas o superpuestas, lo que refuerza su progresiva normalización dentro de la gobernanza de Schengen.
Figura 2. Duración media de los controles en fronteras interiores (en días)
Esta tendencia al alza en la duración media puede parecer contradictoria si se considera junto a la reciente disminución en el número total de notificaciones. Sin embargo, ambos indicadores apuntan a la misma evolución estructural: aunque los Estados miembros activan el mecanismo con menor frecuencia, quienes lo hacen tienden a mantener los controles durante períodos más largos –a menudo mediante prórrogas sucesivas–. Este cambio sugiere la consolidación del instrumento como herramienta de gestión a largo plazo más que como respuesta de emergencia, reforzando la impresión de que los controles fronterizos internos se están convirtiendo en un componente casi permanente de la gobernanza Schengen.
Más allá de la frecuencia y la duración media, la tercera dimensión relevante es la distribución de las notificaciones entre los Estados miembros (Figura 3). Los datos revelan una marcada asimetría en el uso del mecanismo de reintroducción: Austria encabeza la lista con más de 67 notificaciones, seguida de Alemania con 51 y Noruega con 44. Otros países como Finlandia, Francia y Dinamarca también presentan un uso considerable, mientras que un gran número de Estados miembros –incluyendo los Países Bajos, Letonia y Malta– han activado el mecanismo sólo de forma esporádica. Esta concentración sugiere que un grupo limitado de países recurre sistemáticamente a esta herramienta, posiblemente en respuesta a preocupaciones de seguridad recurrentes o preferencias políticas por una gestión más estricta de las fronteras.
Figura 3. Reintroducción de controles en fronteras interiores por país
Cuando se agrupan por región geográfica (Figura 4), las disparidades en el uso del mecanismo se hacen aún más evidentes. Los países de Europa central –como Austria, Alemania, Polonia y República Checa– concentran la mayor proporción, con 199 notificaciones. Les siguen los países nórdicos (Noruega, Suecia, Finlandia, Dinamarca e Islandia), que en conjunto emitieron 142 notificaciones. En contraste, Europa del sur (62 notificaciones), Europa occidental (46) y Europa del este (23) presentan niveles significativamente inferiores de activación. Estas cifras sugieren que la proximidad a fronteras exteriores o rutas migratorias no es el único factor determinante. En su lugar, las percepciones nacionales de amenaza, las tradiciones políticas de control fronterizo y los distintos niveles de confianza en los países vecinos podrían ofrecer una explicación más convincente. La divergencia regional apunta a crecientes asimetrías en la gobernanza de Schengen, lo que plantea interrogantes sobre la coherencia y aplicación uniforme de las normas comunes.
Figura 4. Uso del mecanismo de reintroducción de controles fronterizos internos por país y región
| Región | Total de notificaciones |
| Europa central (Austria, Alemania, Suiza, República Checa, Polonia, Eslovaquia, Hungría, Liechtenstein) | 199 |
| Países nórdicos (Noruega, Suecia, Finlandia, Dinamarca, Islandia) | 142 |
| Europa del sur (España, Portugal, Italia, Malta, Eslovenia, Grecia) | 62 |
| Europa occidental (Francia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo) | 46 |
| Europa del este (Estonia, Letonia, Lituania) | 23 |
El análisis combinado de la frecuencia, duración media y distribución geográfica revela una transformación gradual pero inequívoca en el uso del mecanismo de control fronterizo interno dentro del espacio Schengen. El descenso en el número de notificaciones en los últimos años podría sugerir un retorno al uso excepcional previsto. Sin embargo, esta tendencia se ve contrarrestada por el aumento de la duración media de los controles y su concentración persistente en un grupo limitado de países, en particular en Europa central y del norte. Estos patrones indican no sólo una intensificación, sino también un cambio en la lógica de activación: menos controles, pero más prolongados y anclados en dinámicas nacionales sostenidas. Lo que emerge es un modelo de aplicación diferenciada, en el que algunos Estados miembros han integrado de facto el mecanismo en su gobernanza habitual de la movilidad transfronteriza. Esta evolución desafía el supuesto original del marco Schengen como un espacio de confianza y simetría, y ofrece una lente crucial para entender las tensiones políticas y las ambigüedades jurídicas que se abordan en la siguiente sección.
4. Importancia y futuro
El espacio Schengen es ampliamente reconocido como uno de los hitos más notables de la integración europea, al permitir la libre circulación de sus habitantes y servir como columna vertebral del mercado interior de la UE y de su cohesión social. Su importancia práctica y simbólica es reiteradamente subrayada tanto en informes oficiales como en el discurso público. Los datos del Informe sobre el Estado de Schengen de 2025 y de estudios del Parlamento Europeo confirman que la supresión de los controles en las fronteras interiores ha generado profundos beneficios económicos y sociales, facilitando el comercio transfronterizo, la movilidad laboral y la vida cotidiana de los ciudadanos y las empresas. Este reconocimiento institucional se ve reflejado en la atención que Schengen recibe en el debate político y en los medios de comunicación, especialmente en los países donde su funcionamiento se ha convertido en una cuestión de relevancia nacional.
La relevancia de Schengen va más allá de las estadísticas oficiales y las evaluaciones institucionales. El debate mediático en Europa –particularmente en países como Alemania, Francia, Polonia y Austria– se ha vuelto cada vez más intenso y visible. Los principales medios informan con regularidad sobre la reintroducción de controles fronterizos internos, las controversias políticas en torno a la migración irregular y la seguridad, y la creciente preocupación pública por el futuro de los viajes sin fronteras. Por ejemplo, en 2025, al menos 10 países Schengen –incluidos Alemania y Francia– restablecieron controles fronterizos internos, citando la migración irregular, amenazas terroristas e inestabilidad regional. Los medios alemanes han destacado el efecto de estos controles sobre el comercio y la vida diaria, mientras que la prensa francesa y polaca ha debatido el equilibrio entre la seguridad nacional y la unidad europea. Esta atención mediática subraya que Schengen no es sólo un marco técnico o jurídico, sino una cuestión de relevancia cotidiana y sensibilidad pública.
El futuro de Schengen está marcado por la incertidumbre. En los últimos años, el sistema ha estado sometido a una presión constante a raíz de una sucesión de crisis: la crisis de refugiados de 2015, las amenazas terroristas, la pandemia del COVID-19 y las tensiones geopolíticas derivadas de la guerra en Ucrania. Estos choques externos han llevado a muchos Estados miembros a reintroducir controles fronterizos internos, medidas concebidas originalmente como temporales y excepcionales. Sin embargo, cada vez más, estos controles se están convirtiendo en elementos estructurales del panorama Schengen, con sucesivas prórrogas que ponen a prueba los límites de necesidad y proporcionalidad establecidos en el derecho de la UE.
Esta tendencia no es simplemente una reacción a acontecimientos externos; probablemente revela una crisis más profunda de confianza mutua entre los Estados miembros. Las dudas sobre la eficacia de los mecanismos de la UE para gestionar las fronteras exteriores, el mal funcionamiento del sistema de asilo y la resistencia a una cooperación más profunda en ámbitos sensibles como la policial y los servicios de inteligencia han contribuido a lo que algunos académicos describen como una “renacionalización silenciosa” de la política fronteriza o incluso una tendencia más general –no exclusiva de Schengen– hacia la des-europeización. Los intereses nacionales están imponiéndose cada vez más sobre los compromisos colectivos, lo que amenaza no sólo el sistema Schengen sino el propio proyecto de integración europea.
Los datos anteriores muestran que, a pesar de la naturaleza temporal prescrita para los controles fronterizos internos, varios Estados del espacio Schengen han prolongado dichos controles hasta el máximo de seis meses, –aunque es cierto que aún no se ha recurrido nunca al artículo 29–, alegando a menudo presiones migratorias irregulares, amenazas a la seguridad y la pandemia. Sin embargo, esta justificación merece un examen más detenido. Las solicitudes de asilo registradas durante el periodo 2015-2016, aunque elevadas, estaban bien dentro de la capacidad agregada de la Unión para gestionarlas, como quedó demostrado posteriormente con la acogida –a gran escala y relativamente bien coordinada– de refugiados ucranianos en 2022. Por tanto, el problema parece menos una cuestión de capacidad objetiva que de voluntad política, solidaridad desigual y preferencias nacionales divergentes. En mayo de 2025, 11 Estados Schengen mantenían controles fronterizos internos, un aumento considerable respecto a años anteriores y un signo de estrés persistente dentro del sistema. Tanto la Comisión Europea como el Parlamento han advertido de que dichas medidas, si se normalizan, amenazan la integridad del espacio y el funcionamiento del Mercado Único.
El Informe Letta de 2024 refuerza aún más este argumento, al sostener que la salud de Schengen es inseparable de la salud del Mercado Único. Insiste en que “las instituciones europeas deben oponerse firmemente a cualquier intento de limitar la libertad de circulación entre los Estados miembros. Esto incluye las restricciones técnicas sobre rutas y el transporte por carretera, así como cualquier suspensión del Acuerdo de Schengen”. Para Letta, los fallos en Schengen pueden poner en peligro los propios cimientos de la integración económica y la competitividad europeas.
La erosión de los principios fundacionales de Schengen –responsabilidad compartida, confianza mutua y primacía de la libre circulación– corre el riesgo de alimentar el euroescepticismo y las fuerzas centrífugas dentro de la Unión. La reaparición visible de controles fronterizos, colas y verificaciones socava la experiencia cotidiana de una “Europa sin fronteras” y alimenta narrativas de división y repliegue. Tal como advirtió Letta, la UE se enfrenta a su “última oportunidad” para consolidar los pilares funcionales de Schengen y evitar un deterioro progresivo de uno de sus logros más visibles. La libertad de circulación no es sólo un derecho simbólico; es una de las expresiones más tangibles y visibles del proyecto europeo para su ciudadanía. Su degradación tendría profundas consecuencias para la legitimidad y la cohesión futura de la Unión.
Conclusiones
De cara al futuro, el porvenir de Schengen dependerá de la capacidad de la UE para restaurar la confianza entre sus miembros, equilibrar seguridad y libertad, y demostrar a su ciudadanía que la integración europea sigue siendo tanto viable como valiosa. Esto requerirá reafirmar el carácter estrictamente temporal y excepcional de los controles fronterizos internos, reforzar los mecanismos de gestión de fronteras y asilo a nivel europeo, profundizar la cooperación policial y en materia de inteligencia, y, sobre todo, reconstruir un pacto político basado en la confianza mutua. Las decisiones que se tomen en los próximos años determinarán si Schengen continúa cumpliendo años como modelo de soberanía compartida o se convierte en una víctima de los intereses nacionales resurgentes y de una gobernanza fragmentada.
