Comprender y superar la crisis de la ayuda humanitaria

Mensajes clave

• En este artículo se analiza la crisis actual de la ayuda humanitaria junto a sus causas. Se apunta a que el motivo que ha precipitado su caída es la multiplicación de los objetivos asignados a la ayuda. Al no cumplirse con las expectativas, la crisis de confianza resultante ha suscitado críticas tanto de los donantes como de los países receptores. En el estado de confusión actual, hay dos acciones que se antojan urgentes:
  • En primer lugar, volver a granjearse la confianza basando la ayuda en hechos veraces: hará falta una mayor transparencia sobre lo que se define como ayuda humanitaria y lo que no, sus objetivos y modalidades (desde la solidaridad a la promoción de las inversiones) y un marco más sólido de seguimiento y rendición de cuentas con indicadores clave de rendimiento que se correspondan con los objetivos asignados.
  • En segundo lugar, hay que dar las riendas a los países en desarrollo y poner en el centro del sistema las estrategias de los países en materia de desarrollo y financiación: para ello, habrá que cambiar de perspectiva en cuanto a la parametrización y la eficacia y aplicar un enfoque de mercado destinado a financiar el desarrollo sostenible con mecanismos nuevos que mejoren el funcionamiento del mercado y subsanen sus deficiencias.
• En el artículo se plantean ajustes en los parámetros, las prácticas y las normas actuales, entre ellos dotar de un nuevo protagonismo a plataformas existentes como el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, para que emprendan las acciones necesarias.
• Asimismo, se mira con optimismo al futuro de la ayuda humanitaria, ya que seguirá siendo un componente fundamental de cualquier política, incluso de las centradas en los intereses propios, al tiempo que se hace hincapié en el coste derivado de la demora en actuar y en la necesidad de superar cuanto antes esta crisis existencial de la ayuda humanitaria.

Análisis[1]
La ayuda humanitaria está en peligro: el cierre sin paliativos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y, a continuación, de la Millennium Challenge Corporation (MCC) no es más que la punta del iceberg, ya que muchos de los principales proveedores de ayuda a través del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se están planteando una reducción de sus presupuestos de ayuda exterior de hasta dos terceras partes en, entre otros, la Unión Europea (UE) en su conjunto, los Países Bajos, Finlandia, Francia, el Reino Unido, Suiza y Alemania. Según la OCDE, la ayuda oficial al desarrollo (AOD) cayó un 7,1% en términos reales en 2024 después de cinco años consecutivos de crecimiento. Estos recortes han ido acompañados de críticas airadas tanto del bando partidario de las ayudas como del bando contrario: ¿cómo se puede utilizar el dinero de los contribuyentes para ayudar a países que son nuestros rivales comerciales y políticos? ¿Por qué los países están dando la espalda a la ayuda y provocando millones de muertes innecesarias? A esas circunstancias se unen los problemas en materia de gobernanza, ya que se está ejerciendo presión para reconfigurar la arquitectura financiera mundial heredada de Bretton Woods y la década de 1960, incluido el CAD: ¿cómo pueden ser los países ricos los que fijen las normas que deberán acatar?

Cada bando ordena sus propios argumentos y contrargumentos y la ciudadanía queda envuelta en una confusión aún mayor: ¿se prestaba ayuda por solidaridad o por promocionar el comercio y la inversión? ¿La ayuda no consistía en donaciones, sino en préstamos que generaban beneficios netos a los “donantes”? ¿La ayuda no nutría necesariamente el presupuesto de los países en desarrollo, sino que se gastaba en los países donantes para cubrir costes de refugiados, instituciones académicas u ONG? El problema no reside tan sólo en el auge del nacionalismo porque las causas son más profundas: hace falta descifrar la caja negra de las necesidades en materia de ayuda y hay que cambiar la gobernanza en torno a esa ayuda.

Seguir como hasta ahora ya no es una solución y plantear una narrativa nueva tampoco resolverá el problema. Un problema de algunos ricos que buscan darle significado a la ayuda al desarrollo para justificar que la asignación presupuestaria no puede dejar en pausa las intervenciones ante problemas mundiales como el hambre, la pobreza, la salud, la educación, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad. El coste de no actuar es demasiado alto, sobre todo para los pobres, pero también para los propios países donantes, como quedó patente con los megaincendios o con la pandemia de COVID. Es necesario actuar con premura para responder a las preguntas de la gente sobre la ayuda exterior, así como replantearse el sistema desde cero para adaptarlo a los retos y las limitaciones de la actualidad.

1. Restaurar la confianza, restaurar la verdad

El primer paso es restaurar la confianza: la de la ciudadanía de los países de origen de esos flujos de financiación y la de la ciudadanía de los países de destino. La confianza se rompe porque ninguno de los bandos cumple con las expectativas en cuanto a la ayuda. No todos los países siguieron la trayectoria de Francia, el primer país receptor de un préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF, integrante del Grupo del Banco Mundial) en 1947, o la de Corea del Sur, país que pasó de recibir ayuda a ser miembro del CAD en 2009 tras cuatro décadas de políticas satisfactorias en materia de desarrollo. En África Occidental, los “favoritos” de la cooperación al desarrollo de Francia se rebelaron contra la antigua potencia colonial y rompieron todos los lazos sin ningún miramiento.

La restauración de la confianza debe comenzar por la restauración de la verdad. La ayuda al desarrollo no es una panacea que vaya a arreglar todos los problemas del mundo. Si echamos un vistazo a las reservas de activos gestionados en todo el mundo –se calcula que ascienden a unos 460 billones de dólares– y a los flujos de financiación disponibles para los países en desarrollo –como comercio, inversiones, ingresos públicos, remesas, etcétera–, la AOD es la única fuente de financiación en el orden de los miles de millones, frente a los billones que se mueven en las demás. Aun así, se tiene la impresión de que la AOD lo tiene que hacer todo y, década tras década, los objetivos de la ayuda exterior no han hecho más que multiplicarse, con ejemplos recientes en la Agenda 2030, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático. Al intentar abarcarlo todo, la ayuda al desarrollo ha perdido su esencia y su credibilidad.

Restaurar la verdad implica esclarecer los objetivos de la ayuda y exigir cuentas a autoridades políticas y proveedores de ayuda sobre el impacto y los resultados correspondientes.

2. ¿Cómo se metió la ayuda humanitaria en este atolladero?

2.1. Las capas diferentes de objetivos

El concepto de ayuda exterior vio la luz en el siglo XVIII, cuando Prusia prestó asistencia militar a algunas partes beligerantes de gran importancia estratégica. Desde entonces, los niveles de récord de la ayuda enviada a Ucrania y el crecimiento de los presupuestos militares a principios de la década de 2020 no hacen más que cerrar el círculo.

No obstante, hace tiempo que se olvidaron las raíces originales de la ayuda, y sus propios objetivos han seguido evolucionando con el tiempo. Tras la Segunda Guerra Mundial, la ayuda exterior sirvió para reconstruir Europa; durante la Guerra Fría, se puso al servicio de la pugna de las superpotencias por la influencia en todo el mundo; durante el periodo de la descolonización, se utilizó para apuntalar el vuelo libre de las nuevas economías independientes; a finales del siglo XX, respaldó la globalización del comercio y la inversión; desde principios del siglo XXI, con la aprobación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000-2015) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015-2030), el objetivo central de la ayuda ha pasado de la erradicación de la pobreza y el hambre a abarcar un amplio abanico de objetivos, entre ellos los “bienes públicos mundiales”; con la pandemia del COVID-19, la multiplicación de las crisis y los conflictos relacionados con el clima y el desplazamiento forzoso de poblaciones, la ayuda exterior ha apoyado intervenciones ante crisis cada vez más frecuentes y a mayor escala. En resumen, con el paso de las décadas, los objetivos primarios de la ayuda han ido cambiando, pero también han ido expandiéndose hasta generar confusión.

Esta confusión en torno a los objetivos se ha visto agrandada por la evolución de las estadísticas sobre la ayuda al desarrollo. El CAD lleva 60 años protegiendo la integridad de la AOD y ha hecho todo lo que ha estado en su mano para ajustar los parámetros a la evolución de los objetivos y la práctica de la AOD. Recientemente, el CAD concluyó los 10 años de debates sobre modernización de la AOD que, por ejemplo, permitieron incluir instrumentos del sector privado en la AOD. Se ha creado también el nuevo parámetro del apoyo oficial total para el desarrollo sostenible, gestionado ahora por un grupo de trabajo internacional e independiente. Aun así, las estadísticas sobre AOD se asemejan al movimiento de un reloj suizo por el nivel de complejidad tan difícil de entender para los legos en la materia, lo que plantea una serie de preguntas como, por ejemplo: ¿por qué se incluyen en la AOD los costes de los refugiados en los países donantes? ¿Cuál sería la metodología equivalente en formato donación? El objetivo de las Naciones Unidas del 0,7% del INB en AOD también ha contribuido a esta complejización al crear un incentivo para ampliar la definición de AOD con el fin de acercarse al 0,7%, y al mismo tiempo ha sido un factor político esencial de la AOD.

En ese contexto, la ayuda exterior sólo puede resultar engañosa, puesto que no es capaz de cumplirlo todo: no puede colmar los cuatro billones de dólares de brecha de financiación de los ODS o ni siquiera los 300.000 millones necesarios solamente para el ámbito del clima. Incluso si los donantes del CAD lograsen alcanzar el objetivo del 0,7%, la AOD apenas podría satisfacer una décima parte de las necesidades de financiación previstas. En un contexto de restricciones presupuestarias en el que los gobiernos buscan ámbitos en los que meter tijera, una política que no cumple con sus objetivos –por muy poco realistas que sean– es un blanco fácil.

2.2. El emperador está desnudo

El brutal cierre de la agencia USAID hizo aflorar una crisis latente de la AOD y, justo entonces, numerosos donantes anunciaron recortes en la ayuda exterior. Hay quien calcula que la AOD podría caer cerca de un 30% de aquí a 2027. Aun así, lo más probable es que no estemos presenciando el canto del cisne de la ayuda exterior. La AOD ha demostrado ser la fuente de financiación más resiliente de los países en desarrollo tras haber atravesado numerosas crisis en sus seis decenios de existencia, en particular cuando sus objetivos fueron cambiando. Al final de la Guerra Fría, cuando la geopolítica mundial cambió con fuerza de rumbo, la AOD cayó un 25% a lo largo de cinco años (1992-1997), en un escenario similar al de las proyecciones actuales. En los últimos años, la ayuda exterior ha consistido principalmente en responder a crisis e irán apareciendo algunas nuevas que impulsarán nuevas formas de ayuda. Incluso es posible que la ayuda humanitaria aumente a medio y largo plazo, ya que el coste de hacer realidad los ODS, la adaptación al cambio climático, la paz y la seguridad no hará sino aumentar a consecuencia de la pasividad actual y los recortes en la ayuda.

El ave fénix resurgirá de sus cenizas, pero la ayuda cambiará de rostro como ha venido haciendo hasta ahora. La ayuda exterior se integra de nuevo en la política exterior, incluido el nivel institucional, y los ministerios de Desarrollo se están fusionando con los de Asuntos Exteriores (véase, por ejemplo, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), integrado en la Oficina de Asuntos Exteriores, Commonwealth y Desarrollo (FCDO); o la absorción de USAID por parte del Departamento de Estado). Cuando la prevención fracasa, la ayuda sirve para gestionar las crisis. El ejemplo de Ucrania da buena muestra de cómo puede pasar de estar centrada en el desarrollo y tener matices políticos de baja intensidad a convertirse en una política firme de rearme.

Ahora que los presupuestos de la AOD están bajo presión, se ponen de relieve las prioridades de los donantes y sus límites correspondientes. La solidaridad es un reto: los países de renta baja y los más necesitados, como son los países menos adelantados, han sido las primeras víctimas de los recortes en la concesión de AOD, mientras el porcentaje de donaciones de AOD se reduce a favor de los préstamos. En épocas de recortes, lo lógico sería “blindar” la AOD que beneficie a los países –y a sectores como la sanidad– que más lo necesiten y no cuenten con fuentes de financiación alternativas. Sin embargo, las exigencias actuales de “sacar el máximo partido” de la AOD podrían tener el efecto contrario y desviar aún más recursos destinados con anterioridad a la ayuda. La idea es que la AOD se aproveche mejor y se haga más escasa, de modo que el efecto catalizador compense los recortes. No obstante, tal y como ha demostrado la OCDE recurriendo al ejemplo de la financiación multilateral para el desarrollo, “estirar” el balance tiene un coste que podría suponer la exclusión de algunos de los países más pobres y debería ir acompañado de un incremento del capital y el blindaje de los recursos destinados a los más pobres para evitar su desvío. En resumen, existe el riesgo de que las reacciones actuales magnifiquen los recortes en los países y los sectores sociales que más lo necesitan, además de provocar retrocesos masivos en materia de pobreza, hambre o salud.

Cada vez son más numerosas las estrategias en materia de desarrollo que plantean objetivos egoístas para la ayuda exterior, como son la promoción de los intereses empresariales nacionales, poner en tela de juicio los principios acordados con anterioridad de “no condicionar la ayuda” o, por último, difuminar la frontera entre la ayuda exterior y los subsidios a la exportación (véase la nueva estrategia de los Países Bajos en materia de ayuda exterior, dirigida a proporcionar más oportunidades a las empresas neerlandesas de adjudicarse contratos de desarrollo). La mayoría de los proyectos de financiación combinada cuentan con la participación de inversores nacionales. La afectación específica de la ayuda exterior canalizada a través del sistema multilateral, que recientemente ha pasado a incluir a los bancos multilaterales de desarrollo, también socava la eficacia y la propia razón de ser del multilateralismo, lo que no es un reflejo de las prioridades colectivas, sino de las de algunos donantes individuales, amén de intensificar la fragmentación del sistema.

El problema no es que los donantes compitan por las oportunidades de inversión de la ayuda exterior e intenten sacar provecho de la AOD; al contrario, se deberían medir y reconocer mejor esas iniciativas, además de ajustar las normas necesarias para potenciarlas y garantizar la igualdad de condiciones entre todos los interlocutores. Por ejemplo, el principio de ayuda tiene como objetivo garantizar el aprovechamiento del dinero asignado y evitar la competencia con las industrias emergentes en el país receptor, pero ¿sigue existiendo esta justificación en países que ya cuenten con industrias competitivas? El problema radica en mentir acerca de los objetivos y meter bajo el mismo paraguas la solidaridad y la inversión, por lo que se corre un grave riesgo de desvío de recursos sin compensación sistemática (como queda patente en el vacío dejado por los recortes en las iniciativas de solidaridad de Estados Unidos, que no está siendo colmado por el resto de países porque les interesan sin más los préstamos relacionados con la inversión). Cada vez son más los autores que piden que se distinga con claridad el tipo de financiación en función de sus objetivos. Los recortes se pueden absorber parcialmente estirando los balances en lo que atañe a la inversión, pero también deberían impulsar una protección férrea de la AOD por el lado de la solidaridad para evitar el desvío de recursos y no dejar a nadie atrás.

3. La verdad sobre la ayuda

3.1. Lo que no es ayuda

La AOD es una política pública: su presupuesto y su asignación están sujetos a las decisiones soberanas de gobiernos y parlamentos. Argumentar a favor de la AOD suele ser más difícil que en el caso de otras políticas públicas porque los beneficios son más remotos a nivel geográfico y temporal. En un periodo de restricciones presupuestarias, el coste político de recortar en ayuda exterior es menor que el de hacerlo con otras políticas internas. Asimismo, la ayuda al desarrollo fluctúa junto a los imperativos de la política exterior y el nivel de aislacionismo o expansionismo del país donante, como dejan patente las tendencias actuales.

Por lo tanto, las peticiones de la sociedad civil y de algunos países de acordar un convenio de cooperación internacional al desarrollo (CID) ponen de manifiesto cierto malentendido sobre la naturaleza de la ayuda exterior. Si se firmase ese convenio, las Naciones Unidas no podrían conminar a sus miembros a destinar una asignación concreta o cierto nivel de gasto a la AOD. Del mismo modo, la idea de una “deuda de AOD” no tiene sentido porque el 0,7 % no era más que un objetivo normativo –y no reconocido por todo el mundo, aunque aquellos países que lo incorporaron a su ordenamiento jurídico nacional lo acabaron respetando–. Al contrario, lo más probable es que un convenio de CID provocara retrocesos en la AOD, alejándola más aún del pueblo y de sus representantes soberanos. Parece improbable que lo que no pueden acordar entre 33 en el CAD lo logren acordar 193 en las Naciones Unidas. Para invalidar al CAD y la AOD, haría falta responder a preguntas como: ¿quiénes son los donantes y los receptores? ¿China pasaría a ser donante y aceptaría las normas establecidas por las Naciones Unidas para los donantes? ¿Cómo se abordaría la relación de compensación o complementariedad entre la vulnerabilidad y la pobreza a la hora de decidir los criterios para recibir AOD? ¿Cuál sería el nuevo objetivo para el coeficiente entre la ayuda exterior y el PIB? ¿Quedaría fuera la financiación climática? La idea de universalidad de las Naciones Unidas pasa por alto la importancia que reviste la participación de todos sus miembros en las normas que se establezcan: preservar las Naciones Unidas y el multilateralismo implica también no condenar al fracaso a la institución acumulando mandatos cuando se están llevando a cabo recortes presupuestarios al mismo tiempo.

Los miembros del CAD de la OCDE no han transferido su soberanía al comité. Dentro del CAD, se mantiene la regla del consenso, mientras que sus recomendaciones, pese a estar sujetas al escrutinio y la presión de entidades homólogas, no son vinculantes. Aun así, el CAD sigue siendo un legado bastante singular del multilateralismo de posguerra con una serie de países que se han puesto de acuerdo para utilizar definiciones, parámetros, normas y mecanismos de rendición de cuentas comunes en aras de una mayor efectividad.

No obstante, habría argumentos para crear un mecanismo de solidaridad internacional de verdad que fuese independiente de las decisiones soberanas nacionales, por ejemplo, para la gestión de las tasas de solidaridad mundiales. La financiación multilateral para el desarrollo y los fondos mundiales ya deberían haber cumplido ese propósito, pero mantuvieron su dependencia de las asignaciones a AOD (decisiones de reponer o no un fondo) y la afectación específica cada vez más frecuente de la financiación, además de ser víctimas de una fragmentación que vuelve a poner de manifiesto el deseo de los donantes de mantener el control sobre organizaciones o fondos específicos. Una gestión de los gravámenes de solidaridad mundiales que fuese verdaderamente independiente y un incremento de la financiación básica destinada a fondos y organizaciones multilaterales podrían remediar en parte este problema.

3.2. Lo que debería ser la ayuda

Restaurar la verdad sobre la ayuda exterior exigiría que el CAD y todos los donantes hiciesen un gran ejercicio de transparencia y ajustasen sus comunicaciones en torno a esa ayuda. Las comunicaciones sobre la ayuda exterior han consistido en gran medida en “concursos de belleza” en los que a los donantes sólo les ha interesado el panorama general y su posición en las clasificaciones: ¿quién da más dinero? No se pueden seguir mezclando peras con manzanas: deben desglosarse los datos sobre la ayuda exterior para distinguir, entre otras cosas, lo que se gasta en el propio país, cómo se asigna o en qué punto del espectro solidaridad-inversión se sitúa. De ese modo, se respondería en parte a la petición previa a la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo de una mayor transparencia en torno a la ayuda programable por países y el apoyo presupuestario (véase el párrafo 31 del borrador del documento final de la Conferencia).

La mayor transparencia debería ir acompañada de una simplificación o, como mínimo, de una explicación mejorada de las estadísticas. El CAD deberá proporcionar información sobre todo el espectro de la ayuda exterior, desde las donaciones y los instrumentos en condiciones más ventajosas, por el lado de la solidaridad, a los préstamos y los instrumentos con condiciones más onerosas, por el lado de la inversión. Las estadísticas también deberían mirar más allá de la ayuda para incluir el vínculo con el comercio, la inversión y la cooperación entre pares. Para ello hace falta que el CAD coopere con otros comités de la OCDE y, además, combinar los datos sobre ayuda exterior con los datos sobre inversión y comercio para abarcar los flujos privados. Hay una serie de normas de la OCDE, por ejemplo sobre las cualidades de la IED o la sostenibilidad de las cadenas de valor, que tienen efectos positivos para el desarrollo incluso si se aplican a las relaciones comerciales. Esas normas servirían para blindar la AOD, lo que, junto a una mayor transparencia y el reconocimiento de los esfuerzos dedicados a ámbitos ajenos a la AOD, promovería el crecimiento y el desarrollo.

4. Hacia una mayor rendición de cuentas y un impacto más amplio

4.1. Una política pública

La ayuda exterior debe ajustarse a las mismas normas que cualquier otra política pública. Hay que mejorar el seguimiento y exigirles a los responsables políticos que rindan cuentas por los resultados. Si bien las políticas en materia de ayuda exterior se someten a evaluaciones, también es función del CAD revisar los resultados, llevar a cabo una revisión por pares (con amplias consultas y visitas sobre el terreno) y garantizar la eficacia de la AOD. No obstante, el proceso podría mejorarse para hacerlo más inclusivo y responsabilizar a los donantes a título individual y colectivo. Podrían incluirse nuevas formas de evaluación como las siguientes:

• Revisiones temáticas por pares (regionales o sectoriales).
• Diálogo y consultas constantes con los países receptores para garantizar que las normas y las prácticas se ajusten al objetivo buscado (más allá de la Alianza Mundial de Cooperación Eficaz para el Desarrollo o GPEDC, en las reuniones periódicas del CAD).
• Un programa de eficacia revitalizado que garantice la aplicación en la práctica de los principios acordados e incluya una evaluación crítica del GPEDC.
• Un mecanismo firme de seguimiento y supervisión para el futuro acuerdo y compromiso para la acción de Sevilla que pudiera basarse en las metas de los ODS y otros indicadores pertinentes.

Esas mejoras no deberían añadir nuevas capas de complejidad ni aumentar la carga de informes para los países en desarrollo, sino todo lo contrario: aspirar a la simplificación. A pesar de las numerosas publicaciones del CAD, no existe ahora mismo ningún informe en el que se evalúe el rendimiento de los donantes como grupo; por ejemplo, un informe de un tribunal de cuentas que también brindara la oportunidad de dar voz a los asociados de países en desarrollo. Todo esto lleva a situaciones como la actual, en la que los donantes sopesan los 10 años de aplicación de la Agenda de Acción de Adís Abeba (AAAA) y constatan la ausencia de avances en muchos ámbitos fundamentales como la eficacia o la movilización de financiación privada. Se deben establecer y supervisar indicadores clave de rendimiento (cuantitativos y cualitativos) con mayor frecuencia (informe anual del CAD o el informe sobre cooperación al desarrollo reconfigurado para centrarse en la rendición de cuentas).

4.2. Indicadores clave de rendimiento acordes con los objetivos

Durante las negociaciones previas a la celebración en Sevilla de la Cuarta Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, se destacó con fuerza el concepto de “impacto”, entre otras cosas para hacer un llamamiento a trabajar en la adecuada parametrización del impacto en toda su tipología y todas las modalidades de la cooperación al desarrollo (y la financiación climática). El borrador del documento final de la Cuarta Conferencia incluía 47 referencias al impacto y exigía implantar nuevos parámetros o nuevas metodologías de valoración para medirlo en muchos sitios. Incluía también los impactos para el desarrollo y las perspectivas en torno a otras políticas en ámbitos como comercio, competencia, clima e inversión, con especial hincapié en la necesidad de contar con una mayor coherencia entre políticas y de prestar más atención a los posibles efectos transfronterizos de las políticas nacionales.

Medir el impacto de la cooperación al desarrollo es una tarea compleja que ha dado pie a un vasto compendio de obras académicas, como quedó patente con la atribución en 2009 del Premio Nobel a Abhijit Banerjee, Esther Duflo y Michael Kremer por someter a ensayo los resultados derivados de una serie de intervenciones en distintos ámbitos de la cooperación al desarrollo recurriendo a experimentos de campo. Sin embargo, ninguna metodología ha suscitado un consenso. Por ejemplo, tras dos decenios de existencia, la ayuda basada en resultados ha sido objeto ahora de un interés renovado y gira en torno a estrategias que vinculen la prestación de servicios públicos en los países en desarrollo a subvenciones de objetivos específicos relacionadas con los resultados.

Una labor más sistemática y la integración de marcos de medición del impacto y rendición de cuentas con objetivos e indicadores clave de rendimiento claros, tanto a nivel de donante individual como a nivel colectivo, deberían ayudar sobremanera a restaurar la confianza en la cooperación al desarrollo e incrementar su eficacia. La mayor parte de la información ya está ahí, pero se encuentra dispersa por publicaciones y comunidades de práctica: habría que recopilarla en un informe anual de las actividades y resultados del CAD y compararla con indicadores clave de rendimiento en aras de una mayor transparencia y rendición de cuentas.

4.3. Un giro copernicano para la ayuda exterior

Durante 60 años, el debate en torno a la ayuda exterior se ha centrado en los donantes o en la oferta: medir y comparar las iniciativas de los donantes (clasificaciones de AOD), intercambio de buenas normas y prácticas (evaluaciones de donantes, revisiones por pares), cuantificar y mejorar la eficacia (rendimiento de la inversión de los donantes) y sacar partido de la AOD (la capacidad de los donantes de movilizar otros recursos). Incluso las organizaciones de la sociedad civil (OSC) caen con facilidad en la trampa de pedir más ayuda para solucionar todos los problemas en materia de desarrollo, lo que supone negar la capacidad de autodeterminación de los países en desarrollo. Esa circunstancia no ha ayudado a generar confianza ni sentido de la responsabilidad entre los países destinatarios. Cuando se cumplen entre 60 y 80 años de la oleada principal de descolonización, ha llegado el momento de cambiar de paradigma y poner encima de la mesa los puntos de vista de los países en desarrollo, no sólo mediante un cambio meramente semántico (en este informe se emplean deliberadamente los términos “ayuda” o “donantes”, obsoletos desde hace tiempo y reemplazados por “cooperación” y “proveedores”, para denunciar la falacia del cambio a nivel semántico), sino a través de un cambio en la perspectiva y en la práctica.

Este cambio de perspectiva que pone por delante la demanda y da las riendas a los países en desarrollo debería provocar una auténtica revolución copernicana de la ayuda en cuanto a medición, evaluación de las necesidades, estrategias, eficacia y resultados. Solo un enfoque de mercado podría conciliar la necesidad imperiosa de la rendición de cuentas tanto en el país de origen de la financiación como en el de destino y dejar un margen suficiente para que las políticas mejoren el funcionamiento del mercado y subsanen sus deficiencias. Desde el punto de vista de los países en desarrollo, el objetivo es bastante sencillo: satisfacer las necesidades en materia de financiación, es decir, garantizar el acceso a financiación (pública y privada, nacional y exterior) para el normal funcionamiento del Estado y la promoción del crecimiento y desarrollo del sector privado, con las transferencias pertinentes de capacidades para utilizar esos recursos de la mejor manera posible (dimensiones cualitativas y no financieras de la ayuda). La mejora del funcionamiento del mercado debería permitir cumplir este objetivo al reequilibrar y ajustar en mayor medida la demanda con la oferta. Sin olvidar lo anterior, los países en desarrollo, al igual que los donantes, también tienen objetivos de política exterior, y la cooperación al desarrollo presenta una dimensión no financiera.

Asimismo, este cambio de paradigma pondría fin al “Haz lo que digo y no lo que hago”. Obligaría a ajustar el relato a la actuación, en vez de al revés (generando desconfianza por la falta de avances; por ejemplo, con los miles de millones destinados, billones incluso, o la aplicación de los principios de eficacia), y las comunicaciones versarían sobre los resultados del CAD frente a otros donantes y sus ventajas comparativas, en lugar de partir del supuesto de que el sistema gira en torno al comité.

5.Del punto de vista del donante al del receptor/cliente

5.1. Dejar las riendas en manos de los países en desarrollo

El borrador del documento final de la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo pide que se den las riendas a los países en desarrollo de las estrategias en materia de desarrollo y financiación. Aunque el sentido de apropiación por parte de los países ha sido desde hace tiempo uno de los principios de eficacia, su plena aplicación se corresponde con un cambio profundo de paradigma y perspectiva, desde una cooperación al desarrollo centrada en la oferta a otra centrada en la demanda. Ahora bien, es algo más fácil de decir que de hacer, y exigiría en muchos casos un refuerzo de las capacidades para diseñar y ejecutar estrategias de desarrollo y financiación, como ocurre, por ejemplo, en el contexto de los marcos nacionales de financiación integrados.

Este nuevo enfoque ascendente basado en las necesidades exigiría dar una respuesta sistemática a las preguntas siguientes:

• ¿Cuáles son las necesidades del país en materia de desarrollo, determinadas a través de un diálogo inclusivo de múltiples partes interesadas?
• ¿Cuáles son las soluciones más idóneas y de mayor impacto, partiendo de una cesta de distintos instrumentos?
• ¿Cómo –y por parte de quién– se pueden financiar y aplicar estas soluciones de la forma más eficaz posible?

Algunos donantes emergentes como Brasil han empezado a aplicar este enfoque ascendente basado en las necesidades con la puesta en marcha, durante la reunión del G20, de la Alianza Mundial contra el Hambre y la Pobreza, la cual proporciona un amplio abanico de instrumentos normativos evaluados con rigurosidad para garantizar que las inversiones de los donantes se destinen a iniciativas de alto impacto con eficacia de costes. En ese sentido, la Alianza hace las veces de facilitador neutral que reduce los costes de transacción y evita la duplicación de esfuerzos al sacar partido de una base de datos unificada, integrando la detección de los conocimientos y las necesidades y oportunidades en materia de financiación.

5.2. El nuevo paradigma en la práctica

Cambiar de paradigma tendría una serie de consecuencias prácticas al adoptar la perspectiva del país en desarrollo en lugar de la del donante (la revolución copernicana).

Las estrategias de los países en materia de desarrollo y financiación deben conformar el núcleo mismo del sistema. Deben proporcionar una evaluación clara de las necesidades y, en la medida de lo posible, incluir presupuestos ajustados a los objetivos de sostenibilidad. Los debates preparatorios de cara al encuentro de Sevilla han puesto de manifiesto el carácter múltiple de las plataformas nacionales (algunas por actores, como los marcos nacionales de financiación integrados o los bancos multilaterales de desarrollo; algunas por sectores, como las Asociaciones para una Transición Energética Justa o ATEJ) y la necesidad –así como la dificultad– de armonizarlas para reducir la carga impuesta a los países en desarrollo (párrafo 33 del primer borrador del documento final de la Cuarta Conferencia). Del mismo modo, se deben mejorar e integrar la ejecución, el seguimiento y la evaluación de las estrategias de los países para evitar la multiplicidad de informes a través de las revisiones voluntarias nacionales de los ODS y los exámenes de las medidas de financiación (párrafo 58 del primer borrador del documento final de la Cuarta Conferencia). En todos los escenarios posibles, la asistencia técnica y el desarrollo de capacidades para respaldar esas estrategias requerirán de una ampliación considerable (párrafo 33 del primer borrador del documento final de la Cuarta Conferencia).

La medición de los flujos de financiación para el desarrollo también debería ajustarse a la perspectiva del receptor. Este cambio ya ha echado a andar con el nuevo parámetro del apoyo oficial total para el desarrollo sostenible, el cual adopta el punto de vista del receptor y añade una serie de datos a la estadística de AOD, entre ellos la cooperación sur-sur y triangular o la financiación privada movilizada. Este parámetro también incorporó un prisma de sostenibilidad (armonización con los ODS) y ofrece la posibilidad a los destinatarios de rebatir y mejorar las estadísticas que, a su juicio, no reflejen la realidad. Asimismo, su cobertura va más allá de la AOD y utiliza otros criterios aparte del PIB para determinar lo que cabe incluir en los informes. Aun así, el parámetro sigue estando en fase de elaboración y tiene que ser perfeccionado y asimilado por todos los países en desarrollo. Además, sería importante contar con una visión completa de todos los flujos de financiación –no sólo los oficiales– para que los gobiernos puedan elaborar estrategias más precisas. Los debates previos a la reunión de Sevilla apuntan también a la necesidad de desglosar en mayor medida la AOD para incluir información sobre la ayuda programable, que no es sino un reflejo del mismo objetivo de proporcionar más información y previsibilidad a los gobiernos a la hora de diseñar las estrategias nacionales.

Mientras que en los debates previos a Sevilla se solicita una modernización de la agenda de eficacia (párrafo 32 del borrador del documento final de la Cuarta Conferencia), el cambio de paradigma podría exigir no quedarse ahí. Al adoptar el punto de vista del receptor, la inquietud principal es encontrar la cooperación al desarrollo que resulte idónea y satisfaga las necesidades de la estrategia nacional de desarrollo y financiación. La eficacia se convierte en “idoneidad”. Para ello hará falta que, además de evaluar las necesidades (demanda), el país encuentre también el mejor asociado/instrumento para satisfacer esas necesidades (oferta), y la función de la arquitectura financiera en el desarrollo pasa a ser la de facilitar la adecuación entre la oferta y la demanda (enfoque de mercado). En concreto, para el CAD implica explicar y comunicar mejor su propuesta de valor, aclarando los motivos por los que sus normas y la calidad de su ayuda lo convierten en el socio idóneo para satisfacer las necesidades del país asociado. En consecuencia, el CAD podría preparar unas tarjetas de idoneidad para justificar su oferta.

En resumen, todos los pilares actuales de la cooperación al desarrollo deberán ser rediseñados para reflejar los puntos de vista de los países en desarrollo sin perder el interés de los países donantes (todo el mundo gana).

6.Un enfoque de mercado para la financiación del desarrollo

6.1. Adecuar la oferta a la demanda

Esta revolución copernicana de la ayuda al desarrollo exigirá el desarrollo de nuevas herramientas y prácticas para evaluar y adecuar de la mejor manera posible la oferta a la demanda de los distintos tipos de financiación del desarrollo.

Por lo que atañe a la evaluación de la demanda, los debates previos a la reunión de Sevilla destacaron la necesidad de gestionar mejor las transiciones a lo largo del proceso de desarrollo (párrafos 30 y 31 del primer borrador de la Cuarta Conferencia). La OCDE ha elaborado una metodología de financiación de transición que permite encontrar la combinación financiera óptima de financiación pública/privada y nacional/exterior para países en distintas fases de desarrollo y con distintos contextos nacionales. Se incorporó junto a otros instrumentos al conjunto de herramientas de políticas para los marcos nacionales de financiación integrados a disposición de los países en desarrollo que estén diseñando o ejecutando sus estrategias de financiación. Ese enfoque facilita que se lleve a cabo una evaluación dinámica de las necesidades con un panorama integral de todos los tipos de financiación disponibles en los distintos contextos nacionales. Los diagnósticos nacionales sobre la financiación son esenciales para fundamentar las estrategias y decisiones gubernamentales; sin embargo, no deberían aumentar la carga impuesta a los países (fatiga diagnóstica) y deben evitar la duplicación de una plataforma a otra. El diagnóstico debe armonizarse y sería el propio país el que optaría a una u otra institución para conformar su estrategia.

Por lo que afecta a la evaluación de la propuesta de valor, el nuevo enfoque partiría del concepto de idoneidad: ¿quién puede ofrecer qué a quién? La proliferación de interlocutores en la cooperación al desarrollo exige contar con transparencia en torno a lo que ofrece cada asociado en potencia, sea o no el CAD. Con frecuencia, la decisión de elegir un proveedor concreto de cooperación al desarrollo se basa en criterios no objetivos y procesos no transparentes, con el riesgo de que el país (o un miembro de su gobierno) tome una decisión mal fundamentada por motivos políticos o de otra índole, en ocasiones con consecuencias duraderas. Cada donante presenta sus ventajas e inconvenientes en comparación, cada uno presta distintos servicios y cada uno sigue procesos diferentes y aplica sus normas específicas. Por lo tanto, en principio no existe una solución mejor que las demás, sino que la decisión debe estar bien fundamentada y garantizar la “idoneidad” de la oferta del proveedor frente a las necesidades nacionales en materia de financiación y desarrollo. Las pruebas anecdóticas no bastan para orientar las decisiones, por lo que hace falta aplicar un enfoque más sistemático que permita comparar las distintas ofertas. Entre las preguntas clave para las tarjetas de idoneidad, se cuentan las siguientes:

• ¿A qué debe prestar atención un país al interactuar con un donante?
• ¿Cuáles son los elementos principales para sopesar una decisión de interactuar con un donante específico, sabiendo que habrá que hacer las compensaciones necesarias, por ejemplo, entre la velocidad y la diligencia debida?
• ¿Cómo pueden mejorar los donantes el uso de indicadores de rendimiento, evaluaciones comparativas y mejores prácticas para adaptarse de la mejor manera posible a las necesidades de los posibles socios?

6.2. Optimizar el funcionamiento del mercado

Por lo tanto, el objetivo debe consistir en mejorar la adecuación entre la oferta y la demanda a través de una financiación más eficaz para un “mercado” de desarrollo. Sólo lo anterior ya aportaría una mayor transparencia de la oferta (mapeo de las distintas fuentes de financiación y evaluación de su idoneidad) y de la demanda (estrategias de los países), pero debería contarse con mecanismos para mejorar el funcionamiento y la regulación del mercado en función de las necesidades.

Aquí también, las plataformas nacionales deben desempeñar un papel importante para la adecuación de la oferta y la demanda y garantizar una movilización uniforme y el acceso a todas las fuentes de financiación basándose en las necesidades del país. Se podría asignar a instituciones consolidadas como el CAD una función de ayudar a mejorar la regulación del mercado, por ejemplo, mediante:

• Diagnóstico: ayudar a los países con sus estrategias a lo largo de todas las fases de desarrollo con una evaluación rigurosa y neutral de las necesidades, así como de las soluciones que resulten idóneas.
• Puesta en común y adecuación de los recursos: facilitar la adecuación de la oferta y la demanda a través de acciones coordinadas o de intermediación –por ejemplo, mediante plataformas digitales o reuniones de coordinación con donantes específicos– y fomentar la financiación conjunta y las acciones complementarias que faciliten las estrategias nacionales, adaptando la oferta a las necesidades del país.
• Elaboración de normas nuevas para mejorar el funcionamiento del mercado: en la actualidad, el CAD está implantando una serie de normas para sus miembros, pero carece de contacto con interlocutores ajenos al comité y le vendría bien tener una conversación más amplia sobre sus normas para ajustarlas y armonizarlas: partiendo de las tarjetas de idoneidad, los debates con no miembros podrían dar pie a un ajuste de las normas del CAD (tras comprender los distintos planteamientos) o al diseño de normas de “competencia” para que otros interlocutores puedan estar en igualdad de condiciones.

Haría falta un análisis más profundo para llevar a cabo ajustes en la gobernanza y la arquitectura de la ayuda al desarrollo y determinar una nueva función para instituciones como el CAD. Asimismo, estas reflexiones deberían incluir variables como la complejidad del mercado del desarrollo y los precios (nivel de condiciones ventajosas, gestión de la deuda, distribución de riesgos, garantías, etcétera).

6.3. Subsanar las deficiencias del mercado

Las tendencias actuales en materia de financiación dejan al descubierto las deficiencias del mercado: algunos países están en peligro de quedarse atrás y tienen grandes dificultades para atraer financiación privada y movilizar recursos internos. El resultado es una dependencia mayor de un número menor de fuentes de financiación y la exposición a las crisis de financiación en caso de que esos recursos lleguen a escasear. Es el caso de muchos países de renta baja y de los países más necesitados (países menos adelantados, pequeños Estados insulares en desarrollo, países sin litoral, países menos desarrollados y países frágiles y afectados por conflictos), los cuales dependen en gran medida de la AOD y son vulnerables a los recortes en la ayuda exterior. Cabe aplicar el mismo razonamiento a los sectores que, por ejemplo, tienen más dificultades para atraer financiación privada en sectores sociales como la sanidad, con la única salvedad de la infraestructura. En ese sentido, deberían implantarse algunas normas o mecanismos para subsanar esas deficiencias. La AOD podría asumir la función de centrarse en esos países o sectores con una protección férrea de determinados recursos y, al mismo tiempo, la liberación de otros recursos por el lado de la inversión para que se lleve a cabo una redistribución.

En 2017, el Grupo del Banco Mundial adoptó el enfoque en cascada para optimizar la financiación del desarrollo, distinguiendo entre ámbitos en los que el sector privado podría intervenir en solitario, otros en los que debería haber apoyo público o en los que únicamente debería haber financiación pública disponible. Este enfoque debería replantearse ante el nuevo panorama de la financiación para el desarrollo con el fin de optimizar la combinación de fuentes financieras atendiendo a los contextos nacionales específicos y las funciones respectivas de los donantes (multilaterales y bilaterales), las organizaciones benéficas y el sector privado (empresas y finanzas). Esa optimización solo podría tener lugar mediante un diálogo avanzado entre los distintos interlocutores, probablemente aprovechando el poder de convocatoria de las Naciones Unidas.

Conclusiones

Más allá de la financiación: la ayuda como política

La ayuda no consiste únicamente en la financiación, sino que también es una política. Como se ha argumentado, podría tener muchos objetivos, algunos de ellos siguiendo más o menos una lógica de mercado, a pesar de que las reformas normativas tienen su coste y podrían responder a una lógica de mercado con la oferta y la demanda de apoyo presupuestario, asistencia técnica y desarrollo de capacidades. Una oferta unilateral sin una demanda real puede dar pie a situaciones como la del África Occidental, donde la disparidad entre los objetivos de algunos donantes y destinatarios puede provocar una crisis de confianza y el rechazo de la ayuda. La cooperación al desarrollo solo debería tener cabida cuando la demanda se corresponda con la oferta, con el debido respeto al espacio normativo del país receptor.

El reto consiste por tanto en aunar las dos perspectivas y garantizar la compatibilidad entre los objetivos del donante y los del destinatario. En ese caso, el beneficio mutuo que se persigue no quedaría limitado a consideraciones financieras, sino que incluiría la política exterior y otras dimensiones. Aquí también, un enfoque basado en la demanda con un aumento de la competencia entre donantes serviría para evitar los desequilibrios por el lado de los beneficios.

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[1] Las opiniones y los argumentos expresados son personales y no reflejan necesariamente las posturas oficiales de la OCDE ni de sus países miembros.