Resumen ejecutivo
Mejorar la salud de las poblaciones es un objetivo fundamental de política pública. Los sistemas de salud deben mejorar el nivel de salud de la población, asegurar su distribución equitativa y garantizar la protección financiera en salud. Fortalecer los sistemas de salud es, por tanto, una prioridad estratégica para lograr estos objetivos. En este contexto, las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) representan una herramienta clave para facilitar la eficiencia en los servicios de salud, optimizar los recursos disponibles y mejorar el acceso y la calidad de la atención médica.
Transformación digital en el sector salud
Para que esto ocurra, es necesario que exista una transformación digital en el sector salud; es decir, un proceso de cambio profundo, tecnológico, cultural y organizacional que conduzca a sistemas de salud más efectivos y eficientes. Para avanzar en este proceso es necesario contar con entornos habilitadores y de la participación de actores clave, así como de planeación estratégica, estructuras de gobernanza y hacer análisis para comprender los contextos en donde se implementa.
Tanto a nivel general como en el sector salud, la conectividad y uso de las TIC se aceleró y potenció en el contexto de la pandemia por COVID-19. En América Latina y el Caribe, durante esos años hubo avances importantes en la digitalización de procesos, se incentivó el fortalecimiento de la regulación de la telemedicina en algunos países y se alcanzaron cifras de utilización de servicios de salud digital nunca vistas. Lo anterior ha generado experiencias y evidencia de que la transformación digital de los sistemas de salud puede ayudar a construir sistemas de salud resilientes y contribuir a lograr la cobertura universal de la salud. Sin embargo, este proceso también reveló brechas sistémicas en la región, como el acceso desigual a la tecnología, preocupaciones sobre la seguridad de los datos y marcos regulatorios insuficientes.
Un estudio para “Reimaginar los sistemas de salud latinoamericanos en la era digital”
Con eso en mente se diseñó e implementó el estudio “Reimaginar los sistemas de salud latinoamericanos en la era digital”conel objetivo de generar evidencia sobre las barreras y facilitadores existentes en la implementación de políticas públicas que apuntan a la transformación digital del sector salud en cuatro países de la región: Uruguay, Argentina, Chile y México.
Los estudios de caso y su análisis se realizaron en el reconocimiento de que los países seleccionados comparten algunos elementos, pero también tienen diferencias importantes en sus sistemas políticos y economías. Así, por ejemplo, si bien los cuatro países pueden ser considerados democracias plenas, Chile y Uruguay tienen sistemas políticos centralizados, mientras que México y Argentina son países federales; por otro lado, a nivel económico, Uruguay y Chile se consideran como países de ingresos altos y Argentina y México de ingreso medio. Esto, entre otros factores, hizo que algunos rasgos del diseño e implementación de las políticas públicas respondan a contextos específicos, mientras que de otros es posible obtener lecciones en común.
El estudio se ejecutó con el convencimiento del potencial que la transformación digital tiene en el sector salud (al permitir alcanzar objetivos de forma más rápida, más eficiente y con mayor impacto), pero, a su vez, reconociendo que existe poca información sobre cómo encauzarla, a través de políticas públicas, de tal forma que fortalezca los sistemas de salud. A lo anterior hay que sumar que, por un lado, no se partió de un criterio definido de qué se entiende por política pública de transformación digital, sino que se buscó seleccionar casos que contuvieran aspectos y factores que pueden ser considerados como tal. Trabajar de esta forma ayudó a tener mayor claridad sobre los rasgos de la transformación digital para futuras investigaciones.
Una metodología cualitativa con enfoque participativo
La investigación se llevó a cabo utilizando una metodología cualitativa con enfoque participativo, por lo que se conformó una red regional de personas expertas en la materia con quienes se cocrearon cuatro casos de estudio para identificar facilitadores y barreras en la implementación de políticas públicas. Se realizaron entrevistas semiestructuradas guiadas por las siguientes preguntas de investigación (estas preguntas se adaptaron a cada uno de los países):
- ¿Cómo fueron los procesos de implementación de las políticas públicas?
- ¿Cómo influyeron los factores técnicos, políticos, culturales, organizacionales y financieros en la implementación de políticas públicas?
- ¿Qué facilitadores y barreras se han encontrado en la implementación de estas políticas públicas?
La información obtenida se procesó bajo un marco de análisis de implementación que considera los objetivos de las políticas públicas, los factores financieros, técnicos, culturales y organizacionales, políticos, así como las características de los equipos implementadores, las estrategias de implementación y de gestión de actores clave.
El foco de la investigación: los procesos de implementación (el cómo) de las políticas públicas
El foco de la investigación se puso en los procesos de implementación de las políticas públicas. Esto es así porque, si bien una política puede tener un buen diseño, en el proceso de implementación diferentes factores pueden facilitar o dificultar su ejecución. El proyecto no busca evaluar las políticas públicas ni cuantificar el impacto de estas políticas, sino examina los procesos, actores, estructuras e influencias contextuales que moldean la implementación, analizando desviaciones con respecto a la intención original de la política. En ese sentido, la selección de los casos por país se hizo en función de tener experiencias cuyas características, alcances, estrategias y procesos de implementación resultaran atractivas para extraer lecciones aprendidas y barreras enfrentadas.
Es importante señalar que el objetivo del estudio no era comparar el diseño y/o implementación de los casos, sino tener un panorama amplio que arrojara aprendizajes alrededor de los factores que influyen en la implementación de políticas públicas en materia de salud.
Específicamente, se consideraron cuatro experiencias de política pública y estrategias para la transformación digital del sector salud.
| País | Política Pública/Estrategia |
|---|---|
| Uruguay | Mi Historia Clínica Digital (Mi HCD) |
| Argentina | Estrategia Nacional de Salud Digital (ENSD) |
| Chile | Sistema de Información de la Red Asistencial (SIDRA) |
| México | Sistema de Información Básica en Salud (SINBA) |
El estudio de los casos permitió extraer lecciones aprendidas para cada país. Por otro lado, también permitió estudiar la implementación de políticas públicas de transformación digital en contextos y enfoques distintos: estrategias centralizadas vs descentralizadas, implementación “de abajo hacia arriba” vs implementación instruccional, acceso a recursos financieros nacionales vs internacionales para sostener la implementación, con lo cual se tuvo un panorama más amplio para el análisis integral.
Entre las principales recomendaciones, destacan las siguientes:
1. Elementos esenciales:
- Objetivos claros que apuntan a la resolución de un problema sanitario: debe existir mucha claridad sobre cuál es el verdadero problema de salud que la política de transformación digital quiere resolver (no se trata de digitalizar por digitalizar). Para ello, es importante que los objetivos estén siempre vinculados a procesos multisectoriales de transformación digital nacional y que apunten a mejorar la salud de la población. Visto de esta forma, las soluciones digitales y tecnológicas se convierten en medios para alcanzar objetivos mucho más amplios en materia de salud (sistemas más eficaces, eficientes, rápidos, con mayor cobertura y calidad en los servicios).
- Equipo implementador: la implementación de políticas públicas para la transformación digital necesita equipos con roles bien definidos, con legitimidad para hacer su trabajo, flexibles, conformados por perfiles diversos y con la capacidad de comunicar la utilidad y beneficios de la política en cuestión a los diferentes actores.
- Realizar diagnósticos sobre el estado de madurez en cuanto a la transformación digital a nivel subnacional: las políticas de transformación digital deben partir del conocimiento sobre el estado actual de la transformación digital a nivel nacional y subnacional para desarrollar estrategias de implementación que respondan al contexto local.
2. Puntos de decisión que la persona o equipo encargados de la implementación deben considerar:
- Estrategias de implementación: la forma en la que se implementan las políticas puede variar dependiendo de los contextos y necesidades. En algunos casos puede ser por instrucción (“de arriba abajo”) mientras que en otros es mejor -o la única opción- hacerlo a través de procesos de negociación y consensos. Estas estrategias, si bien deben estar estructuradas, también deben ser flexibles.
- Trabajar con actores clave: identificar e incorporar a diferentes actores clave en la implementación puede tener beneficios múltiples y construir una mirada diversa y multidisciplinar; sin embargo, siempre hay que hacerlo sin comprometer los objetivos de la política. La identificación de personas/organizaciones aliadas o “campeonas” en la implementación suele ser una estrategia efectiva para que la política permee en la práctica de los servicios de salud.
- Beneficios diferenciados: en la implementación de políticas públicas siempre habrá grupos y personas que se ven beneficiadas –directa o indirectamente- y otras que “quedan fuera”. Tener claridad en los objetivos ayuda a tomar decisiones y asegurar que se beneficia a los grupos a los que están destinadas las estrategias Al tiempo, las soluciones tecnológicas deben tener la capacidad de resolver problemas para diferentes actores; esto, a veces, no ocurrirá al mismo tiempo.
- Decisión sobre las herramientas/productos: la transformación digital es un cambio de paradigma que debe trascender la “digitalización”. Las decisiones se tienen que tomar pensando en generar cambios en los procesos, estructuras de gobernanza, formación de personas y alineación con los objetivos de los sistemas de salud.
3. Habilitadores:
- Mostrar los avances y logros en todas las etapas: para asegurar la sostenibilidad de la implementación en el tiempo, es importante identificar y comunicar los logros y beneficios en espacios y a actores estratégicos, así como tener claridad, siempre, de quién y cómo se está beneficiando de la política pública.
- Estructuras de gobernanza: las políticas públicas para la transformación digital de los sistemas de salud deben estar acompañadas por estructuras y normas que den claridad de los niveles de responsabilidad y propiedad de los procesos. Esto se puede traducir en la correcta implementación, así como en el despliegue de procesos de monitoreo, evaluación y rendición de cuentas.
- Flexibilidad para la transformación digital: la transformación digital es incierta, por lo que las políticas públicas deben de ser flexibles y tener capacidad para adaptarse a procesos y contextos dinámicos sin perder de vista los objetivos centrales y la población a la que se quiere beneficiar.
A partir del análisis de los casos y los hallazgos, podemos decir que tenemos mayor conocimiento sobre el potencial y sobre los “cómos” de la implementación de políticas públicas para la transformación digital de los sistemas de salud. Confiamos en que los hallazgos recogidos en forma de recomendaciones de política pública sean útiles de cara a implementar estrategias más eficientes, sostenibles y que ayuden a alcanzar la cobertura universal en salud.
Imagen: América Latina en la vista del planeta Tierra desde el espacio. Foto: inkoly / Getty Images.
