Mensajes clave
- El reparto de la carga en defensa sigue siendo un debate abierto y complejo; los porcentajes del PIB como inversión son útiles políticamente, pero insuficientes para reflejar la equidad entre aliados y la suficiencia de coste de las capacidades necesarias.
- El aumento de los objetivos de gasto (3,5% y 5% del PIB) genera tensiones y obliga a repensar criterios técnicos, transparencia y flexibilidad para evitar desigualdades y garantizar la legitimidad de las decisiones colectivas.
- Persisten desafíos de complementariedad entre la OTAN y la UE. Es necesario consolidar una voz única de la UE en materia de industria y capacidades, y hacerla presente en el marco del NDPP.
Análisis
1. Introducción
¿Es o no arbitrario el dictado político estadounidense para que la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) invierta el 5% del PIB en defensa? La formulación política en la Unión Europea (UE) sobre aumentar la inversión en defensa en 800.000 millones de euros en los próximos cuatro años ¿es o no arbitraria?
El debate sobre el reparto justo de la carga en defensa sigue vivo. No existe una fórmula sencilla para definir lo justo y equitativo. Fijar un porcentaje del PIB para defensa es una solución simplista, pero no debe ser arbitraria; debe basarse –al menos parcialmente– en criterios técnicos económico-militares. Aun así, estos porcentajes ofrecen una referencia política útil.
Decidir el gasto en defensa es, ante todo, una decisión política, aunque se base en asesoramiento técnico. Clausewitz ya advertía que el gasto debe ser mesurado, incluso en guerra. Por eso, también en paz, la defensa debe buscar una disuasión suficiente sin llegar a un esfuerzo máximo de guerra, para no comprometer el bienestar y el desarrollo económico.
Se considera que un gasto superior al 10% del PIB, y especialmente entre el 20-40% o más, es propio de una economía de guerra total, donde la movilización de recursos es casi absoluta y la economía civil queda subordinada al esfuerzo bélico. Así, por ejemplo, Ucrania ha destinado aproximadamente el 34% de su PIB a su esfuerzo bélico desde 2022. Para Rusia, se estima que su inversión superará el 6% en 2025.
Durante la Guerra Fría, los principales países europeos de la OTAN mantenían niveles de gasto en defensa significativamente superiores a los actuales. En los años 50, el Reino Unido llegó a invertir hasta un 7% de su PIB en defensa, mientras que, en las dos décadas previas a la caída de la Unión Soviética, el Reino Unido y Francia gastaban entre el 4% y el 5% del PIB, Alemania entre el 3% y el 4%, e Italia entre el 2% y el 3%. España, tras incorporarse a la OTAN en 1982, alcanzó el 2% a finales de los años 80, en un contexto marcado por la percepción sobre la amenaza soviética.
Históricamente los niveles de gasto han cambiado según se perciben las amenazas y el contexto estratégico. La presión por nuevos compromisos, como el 3,5% o el 5% del PIB en la OTAN, reabre el debate sobre la suficiencia y proporcionalidad de los esfuerzos entre aliados.
2. Limitaciones para el reparto justo de la carga en defensa
Iustus, en latín, significa justo o equitativo, y la solidaridad en defensa implica que quienes tienen más contribuyan más, mientras todos los aliados asumen un esfuerzo similar. Una forma sencilla de aproximar la equidad es el porcentaje del PIB dedicado a defensa. Sin embargo, aunque la seguridad es un “bien público puro” a nivel estatal, trasladar este concepto a la seguridad colectiva en la OTAN o la UE es complejo: no todos los Estados se benefician igual, ni es fácil medir qué parte del gasto nacional responde al interés común. Los porcentajes de PIB son una referencia política útil, pero no reflejan las desigualdades ni la complejidad real del reparto de la carga.
Definir criterios equitativos es esencial para la solidaridad y cohesión de la Alianza y, en el futuro, para una posible defensa común en la UE. Un reparto percibido como injusto genera tensiones entre países “proveedores” y “consumidores” netos de seguridad, o entre quienes obtienen mayores beneficios estratégicos o industriales y los que asumen más riesgos operativos. Por eso, el debate no sólo aborda cuánto invertir, sino también qué capacidades y resultados se logran, así como la necesidad de transparencia y flexibilidad para adaptar los compromisos nacionales a contextos cambiantes. Establecer reglas claras y aceptadas para el reparto de la carga es clave para la eficacia colectiva y la legitimidad de las decisiones en defensa.
El debate sobre el reparto justo oscila entre lo político y lo técnico. La perspectiva política prioriza compromisos como fijar porcentajes del PIB (2%, 3,5% o 5%) para demostrar solidaridad y equidad, mientras que lo político-técnico se refleja en el NATO Defence Planning Process (NDPP), que evalúa capacidades y riesgos con asesoramiento militar e incorpora valoraciones políticas. En la práctica, ambas ópticas se mezclan, generando ambigüedad: decisiones como el 5% del PIB se superponen a evaluaciones técnicas de necesidades y carencias, sin una fórmula clara que vincule ambición política y coste real.
Una valoración completa del reparto debe incluir la inversión en PIB (input) y las capacidades/despliegues operativos (outputs), como establece el Defence Investment Pledge de la Cumbre de Gales (2014). Benjamin Zyla, en el manual de Oxford sobre la OTAN (2025), propone añadir “outcomes”e “impacto a largo plazo”, pero su medición es compleja; por ejemplo, el efecto disuasorio en Europa del este resulta intangible y difícil de cuantificar.
La medición de la equidad enfrenta al menos tres retos. Primeramente, la falta de métricas universales: no existe una fórmula que vincule el porcentaje del PIB (input) con el coste de capacidades (output), debido a diferencias nacionales en eficiencia. En segundo lugar, la cuestión de los beneficios desiguales: algunos aliados obtienen mayores réditos industriales o de seguridad, y factores como las capacidades nucleares (excluidas del NDPP) distorsionan la equidad. Además, la OTAN prioriza desde 2022 la disuasión en el este europeo, mientras se mantienen actividades en Irak, se relega el flanco sur africano o el frente en el Sahel, lo que genera asimetrías geográficas. En tercer lugar, es imposible cuantificar gastos distinguiendo qué parte del gasto nacional sirve intereses exclusivos versus colectivos (por ejemplo, Estados Unidos (EEUU) en el Indo-Pacífico vs. OTAN –suponiendo que el Indo-Pacífico no fuera de interés directo para la Alianza–; Francia en sus territorios de Ultramar al sur del Trópico de Cáncer; España en Ceuta y Melilla).
Esta complejidad mantiene abierto el debate, con soluciones simplistas (como porcentajes del PIB) útiles políticamente pero técnicamente insuficientes.
3. Perspectiva político-económica en la Cumbre de la OTAN de La Haya
En 2022, antes de la Cumbre de la OTAN de Madrid, algunos ya consideraban el 2% del PIB como un mal objetivo para la OTAN, operativamente insuficiente y estratégicamente contraproducente. Hoy, otros enfatizan que es más importante centrarse en qué capacidades invertir (el qué) y no en porcentajes del PIB (el cuánto) que se califican como simplistas o arbitrarios. Ambas cuestiones son relevantes, cuánto y en qué invertir.
Antes de la Cumbre, Rutte señalaba que “EEUU aporta casi el 44% de todas las capacidades de la OTAN, cifra que se reducirá al 30% para 2032. Esto significa que los aliados no estadounidenses aumentarán su participación del 56% al 70%.” Parece –por ahora– que se avanza hacia “una OTAN más europeizada” para materializar poco a poco el Burden shifting.
Las decisiones en La Haya respondieron a la presión de EEUU y a la percepción de una amenaza creciente desde Rusia. Se incluyó la obligación de presentar planes anuales para alcanzar el objetivo de inversión, que se acordó en la referencia del 5% del PIB, con un 3,5% destinado a capacidades militares y un 1,5% a infraestructuras y ciberseguridad y otros gastos relacionados indirectamente con la defensa.
Los planes anuales “creíbles” que ahora piden los máximos líderes de la Alianza, ayudarán al secretario general a elaborar sus informes anuales. El informe del secretario general de abril 2025, que incluye lo acontecido hasta 2024 incluido, recordaba lo acordado en la Cumbre de Washington de 2024 (aún bajo presidencia de Biden): “Los líderes de la OTAN reafirmaron su compromiso de implementar plenamente el Compromiso de Inversión en Defensa. También reconocieron que, en muchos casos, se necesita un gasto superior al 2% del Producto Interior Bruto (PIB) para subsanar las carencias existentes y satisfacer las necesidades en todos los ámbitos.”
Tras la cumbre, el presidente Donald Trump defendió el 5% y criticó a países como España por su menor compromiso. El secretario general de la OTAN, Mark Rutte, había admitido la necesaria flexibilidad, pero argumentando que el 3,5% era imprescindible. Tras la cumbre, el presidente español Pedro Sánchez seguía declarando la firmeza del límite del 2,1% del PIB para España, alegando suficiencia para desarrollar las capacidades requeridas y riesgos para el bienestar social caso de mayores porcentajes de inversión en defensa, aunque había firmado la declaración de la Cumbre.
A finales de marzo, Josep Borrell, ex alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, conferenciaba sobre la necesidad de que la UE tomara las riendas de su propia seguridad. ¿Es suficiente dedicar el 3,5% puramente a defensa, para que los 23 aliados y otros europeos asuman la responsabilidad de la disuasión y defensa convencional en Europa? Para responder adecuadamente, habría qué saber previamente qué capacidades seguiría o no prestando EEUU; habría incluso que imaginar si rompen amarras con Europa, tal como Simon y Boswinkel recientemente se planteaban.
4. La perspectiva político-técnica, el NDPP
El NDPP es el mecanismo político-técnico de la OTAN para definir las capacidades convencionales necesarias, excluyendo las nucleares. Sin embargo, las capacidades nucleares también absorben parte del presupuesto de defensa de algunos aliados y benefician a los 23 de la UE. La disuasión nuclear, más efectiva por unidad de gasto que la convencional, introduce asimetrías al medir la equidad, ya que existen proveedores (EEUU y el Reino Unido) y consumidores claros de esta disuasión, además de quienes aportan capacidades convencionales aptas para portar armas nucleares, como ocurre con cazas de Alemania, Italia, Bélgica, los Países Bajos y Turquía.
El NDPP sigue un ciclo básico de cuatro años. Comienza con una Guía Política que fija el nivel de ambición militar y otros objetivos (paso 1). A partir de ahí, se identifican las capacidades mínimas necesarias (paso 2), que luego se asignan a cada aliado como Capability Targets (paso 3), estableciendo un horizonte temporal para su desarrollo. Cada dos años, se revisa el progreso de estas capacidades (paso 5). De forma continua, la OTAN apoya a los países en la implementación (paso 4), fomentando la interoperabilidad. Cada país decide cómo desarrollar las capacidades asignadas, pudiendo –por ejemplo– recurrir a la colaboración y la agregación de demanda en el marco de la UE. La revisión bienal incluye tanto una evaluación técnico-militar como una valoración política (paso 5) a cargo del staff de la Alianza.
Las últimas actualizaciones cuatrienales de la Guía Política (paso 1) incrementaron los requisitos militares (paso 2) en 2015 y 2019, pero la referencia política del 2% del PIB para defensa no varió, reflejando la primacía del criterio político sobre las necesidades técnicas. En 2019, se aprobó una nueva Estrategia Militar y, en 2022, el Concepto Estratégico de Madrid, antecedentes de la Guía de 2023, mientras el 2% seguía como referencia oficial. Hasta la Cumbre de La Haya, este desfase persistió.
Según el NDPP (especificaciones de 2016 y 2022), los países mantienen soberanía sobre cómo desarrollar las capacidades requeridas. En 2024, se aprobó un aumento del 30% en las capacidades necesarias (paso 2) y una mejora significativa en la preparación de las fuerzas, en línea con el modelo de fuerzas adoptado en Madrid en 2022, para responder a las amenazas. En junio de 2025, los ministros de Defensa asignaron estos objetivos individualmente a cada aliado (paso 3), lo que supondría un esfuerzo financiero adicional para cubrir carencias previamente identificadas.
La magnitud exacta del aumento de inversión para el paso 3 es sólo estimativa. Los porcentajes propuestos son aproximaciones, basados en previsiones futuras no calculables con exactitud. No obstante, establecer una referencia política porcentual del PIB para inversión en defensa puede ser útil como herramienta de los ministros de Defensa para evitar recortes impuestos por los de Hacienda.
Las revisiones del NDPP (paso 5) combinan evaluaciones técnicas y valoraciones políticas: expertos militares analizan la adecuación de capacidades y los riesgos de carencias (Military Committee Suitability and Risk Assessment), mientras que el Capability Report valora cómo los países integran los objetivos asignados en sus planes nacionales, incluyendo recursos y financiación. Estas evaluaciones, de carácter clasificado pero que los países pueden compartir internamente, se distribuyeron a finales de 2024 y se repetirán en 2026, 2028 y 2030.
El comunicado de la Cumbre de La Haya exige a los aliados presentar planes anuales para alcanzar los objetivos de inversión acordados y prevé revisiones periódicas para ajustar el rumbo. Estas exigencias, en principio ajenas al NDPP, corresponden exclusivamente al nivel político.
El 19 de junio, el presidente español envió una carta al secretario general de la OTAN. En su respuesta (SG(2025)0124), Mark Rutte afirmó que la Cumbre otorgaría a España flexibilidad para definir su camino soberano hacia los Objetivos de Capacidad, añadiendo que debe presentar planes anuales y que el gasto se revisará en 2029 según el entorno estratégico y objetivos actualizados. Ambas cartas incluían argumentos políticos y técnicos.
Ya en 2018, la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, mediante la Resolución 447, había instado a los países a elaborar planes nacionales creíbles para alcanzar los niveles de inversión requeridos, en línea con la Defence Investment Pledge. Cada año, el secretario general viene publicando informes sobre la evolución de los recursos empleados por cada aliado. La credibilidad de estos planes dependerá del respaldo político: a mayor rango institucional del firmante, mayor confianza en el compromiso. La resolución citada también valoraba la cooperación OTAN-UE, destacando iniciativas como la Permanent Structured Cooperation (PESCO) y el Fondo Europeo de Defensa.
5. El debate en la UE, cálculo y complementariedad político-técnica con la OTAN
La identificación de capacidades prioritarias se realiza mediante el Capability Development Plan (CDP), liderado por la Agencia Europea de Defensa (EDA) incluye tanto las necesidades para misiones de la UE, como para las operaciones de la OTAN (23 Estados miembros son aliados); las últimas prioridades se fijaron en 2023.
El Informe Draghi estimó necesario inversiones adicionales en defensa de 500.000 millones de euros en 10 años, citando estimaciones de la Comisión de junio de 2024. En marzo de 2025, el Libro Blanco elevó la cifra a 650.000-800.000 millones en sólo cuatro años. Dependiendo del uso del SAFE, supondría alcanzar aproximadamente el 3,5% del PIB agregado de la UE en 2028-2029.
Figura 1. Gasto en defensa, 2024-2028 (con o sin utilización del SAFE)
| Año | Gasto nacional en defensa (miles de millones de €, precios 2023) | Incremento respecto a 2024 | % PIB UE | PIB UE (mil millones de €, precios 2023) |
|---|---|---|---|---|
| 2024 | 326 | 1,90 % | 17.157,89 | |
| 2025 | 390,34 | 64,34 | 2,28 % | |
| 2026 | 454,68 | 128,68 | 2,65 % | |
| 2027 | 519,03 | 193,03 | 3,03 % | |
| 2028 | 583,37 | 257,37 | 3,40 % | |
| Aprox. 650.000 millones de € | 643,42 |
| Año | Gasto nacional en defensa (miles de millones de €), usando anualmente 37,5 mil millones de € SAFE (precios 2023) | Incremento respecto a 2024 | % PIB UE | PIB UE (mil millones de €, precios 2023) |
|---|---|---|---|---|
| 2024 | 326 | 1,90 % | 17.157,89 | |
| 2025 | 427,84 | 101,84 | 2,49 % | |
| 2026 | 492,18 | 166,18 | 2,87 % | |
| 2027 | 556,53 | 230,53 | 3,24 % | |
| 2028 | 620,87 | 294,87 | 3,62 % | |
| Aprox. 800.000 millones de € | 793,42 |
Dado que las carencias en capacidades no pudieron variar sustancialmente entre junio de 2024 y marzo de 2025, resulta difícil de justificar objetivamente el incremento de inversión necesaria (las prioridades del CDP no habían cambiado), lo que sugiere un posible error en la estimación de junio de 2024 o arbitrariedad en marzo de 2025, o como hipótesis más plausible, un alineamiento con la agenda política de la Alianza.
Tras la Cumbre de La Haya, el Consejo Europeo del 27 de junio no trató la cuestión del justus burden sharing en defensa, pero sí debatió sobre necesidades de defensa urgentes y a medio plazo, así como sobre el avance de iniciativas como el CDP, la European Defence Industry Strategy y el European Defence Industry Programme (EDIP). Se acordó acelerar el aumento del gasto en defensa y mejorar capacidades militares, en línea con los compromisos de la OTAN. Se destacó la urgencia de consolidar la industria europea de defensa, utilizar rápidamente los fondos SAFE y flexibilizar las reglas fiscales para facilitar la inversión militar. Además, se propuso movilizar fondos comunitarios, como los de cohesión y de investigación, hacia tecnologías duales e infraestructuras de defensa. Esta podría ser parte de la solución UE para ayudar a que los países materialicen el 1,5% del PIB que en la Alianza se propugna como inversiones relacionadas indirectamente con la defensa.
La coordinación de agendas políticas entre la OTAN y la UE sobre el aumento de inversión en defensa parece evidente; si bien los cálculos matemáticos sobre cuánto aumentar la inversión en defensa y en qué plazo de tiempo no coincidan exactamente. No obstante, en la Unión, los Estados miembros no asumen compromisos individuales, en términos de porcentajes concretos del PIB, en la PESCO, no hasta el momento.
Es importante reseñar que la Comisión no tiene competencias en defensa, pero sí en mercado interior e industria y otras políticas, y con base en ello se vienen impulsando distintas iniciativas relacionadas indirectamente con la defensa; no obstante, no es la Comisión sino la EDA la que por mandato de los países determina las capacidades en las qué conviene invertir. No obstante, desde 2022, y recogida en la propuesta EDIP de 2024, se viene conformando una voz única de la UE, a través del Defence Industrial Preparedness Board –formado por la Comisión (DG DEFIS) y la EDA– para tratar con los Estados y con las industrias de defensa, por ejemplo, favoreciendo la agregación de demanda.
En la OTAN, el NDPP continuará su curso y procede profundizar en la complementariedad entre procesos con la UE. Más allá de las declaraciones políticas de los líderes de las organizaciones sobre la buena relación OTAN-UE, es necesario mejorar la cooperación interinstitucional en niveles ejecutivos.
Una forma adecuada sería reforzando la presencia de la voz de la Unión en el “Grupo de Capacidades OTAN-UE” creado en 2003; sería una manera de ir construyendo el pilar europeo de la Alianza. En general, se coincide con Sven Biscop cuando aboga por la conveniencia de facilitar un enlace operativo entre un NDPP revisado y la Comisión Europea, pero se discrepa ya que no es el momento de desmantelar iniciativas y herramientas en marcha en la UE, como el CDP y otras, para quedarse sólo con la revisiones bienales de la Revisión Anual Coordinada de Defensa (CARD). Por ahora, la prioridad debe ser fortalecer la voz única europea a través Defence Industrial Preparedness Board, asegurando su presencia y cooperación durante el paso 4 del NDPP, para avanzar hacia una mayor coordinación y presencia de la Unión en las dinámicas para el desarrollo de capacidades en el seno de la Alianza.
El Defence Industrial Preparedness Board debería coordinar –oficialmente– con el staff de la OTAN para facilitar que los 23 aliados de la UE puedan alcanzar sus objetivos de capacidades de forma colaborativa, si así lo deciden, y en el tiempo debido. Esto permitiría construir un verdadero pilar europeo en la Alianza, con una voz propia de la UE (actorness), actuando con pragmatismo y respeto institucional, pero sin docilidad. Hay que dar una oportunidad al mercado europeo de la defensa, lo que puede incluso interesar a EEUU a medio plazo. Además, en la próxima revisión de la PESCO, los socios podrían establecer un compromiso sobre un porcentaje concreto del PIB a defensa, al menos para los Estados miembros que son aliados, lo que sería coherente con los objetivos y compromisos actuales en OTAN.
Conclusiones
El debate sobre el reparto justo de la carga en defensa sigue siendo complejo y está lejos de resolverse, oscilando entre referencias políticas simplificadas –como los porcentajes del PIB– y la necesidad de criterios técnicos más ajustados a las capacidades y necesidades reales de la Alianza.
La experiencia reciente, tanto en la OTAN como en la UE, demuestra que la fijación de umbrales mínimos de gasto responde más a presiones políticas y a la búsqueda de cohesión que a una evaluación precisa de riesgos y objetivos estratégicos. Sin embargo, la utilidad de estos porcentajes como referencia política es innegable, ya que facilitan la rendición de cuentas y la coordinación entre aliados, aunque no resuelvan por sí solos las asimetrías y dificultades inherentes al reparto de la carga.
El reparto justo de la carga deberá adaptarse a la evolución del entorno estratégico para garantizar que los compromisos asumidos sigan siendo relevantes y sostenibles en el tiempo.
El futuro del reparto justo en defensa dependerá de avanzar hacia una mayor transparencia y flexibilidad, así como de mejorar la coordinación entre la OTAN y la UE, reforzando la voz de la Unión en el proceso de planeamiento de defensa aliado. Sólo mediante reglas claras, compromisos creíbles y una cooperación interinstitucional efectiva –no sólo mediante declaraciones de los líderes– será posible garantizar la eficacia colectiva y la legitimidad de las decisiones.
Las formulaciones políticas que establecen un porcentaje del PIB como criterio para repartir la carga buscan ofrecer una referencia sencilla que justifique la solidaridad y la equidad en la defensa, entendida como un bien colectivo. En esta coyuntura crítica, el debate sobre el reparto de la carga y los porcentajes del PIB también debe trasladarse al ámbito de la UE, ya sea a través de la PESCO –por vía intergubernamental– o mediante iniciativas impulsadas desde lo supranacional. Como advirtió Robert Schuman, en 1950: “Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho».
