Mensajes claves
- La cumbre UE-China de julio de 2025 conmemorará el 50º aniversario del inicio de relaciones diplomáticas, en un momento marcado por la reconfiguración del orden internacional y una creciente desconfianza mutua.
- Aunque el regreso de Trump a la Casa Blanca abrió inicialmente la puerta a una posible distensión, las expectativas se han desvanecido ante la persistencia de tensiones estructurales.
- La agenda estará condicionada por estas fricciones, centradas en disputas arancelarias, el desequilibrio comercial y el estrechamiento de la relación entre China y Rusia en el contexto de la guerra en Ucrania.
- En este escenario, el análisis señala un margen muy limitado para una cooperación sustantiva e incluso para avances concretos. No obstante, concluye con propuestas orientadas a construir una agenda positiva
Análisis
1. Introducción
La cumbre UE-China de julio de 2025 celebrará el 50º aniversario del inicio de relaciones diplomáticas entre Bruselas y Pekín. Más allá del componente simbólico, el encuentro ofrece una ocasión clave para tomar el pulso a la relación bilateral en un contexto de especial relevancia, marcado por un realineamiento estratégico tras el regreso de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos (EEUU), la internacionalización de la guerra en Ucrania y la creciente inestabilidad en Oriente Medio. Este escenario internacional confiere a la relación entre Bruselas y Pekín una proyección que trasciende lo estrictamente bilateral, con implicaciones directas sobre la gestión de los principales desafíos globales y la estabilidad del sistema multilateral.
Sin embargo, la relación se ha enfriado notablemente tras el acercamiento entre China y Rusia, incluso después de la invasión de Ucrania. Estas tensiones geopolíticas han dado lugar a una securitización general de la relación y a una desconfianza mutua cada vez más arraigada. Esta situación limita el margen para avances significativos en los principales temas de la agenda bilateral. La negativa del presidente chino Xi Jinping a desplazarse a Bruselas para la cumbre pone de manifiesto que la Unión Europea (UE) no es el nivel de interlocución preferido por China, que sigue favoreciendo la vía bilateral con los Estados miembros como la forma más eficaz de promover sus intereses en Europa. Esta tendencia se ha reforzado tras las elecciones europeas, que, a ojos de China, consolidan la deriva antagonista de Bruselas.
En este escenario, la reunión de julio se perfila más como una plataforma para intercambiar posiciones que como un espacio con capacidad para generar resultados tangibles. El resto del análisis se estructura en cuatro secciones que abordan el estado actual de las relaciones bilaterales, las perspectivas políticas y económicas del encuentro y los márgenes reales para el diálogo. Pese al escaso margen de cooperación, el texto concluye con propuestas orientadas a construir una agenda positiva, articulada en torno a una responsabilidad compartida en el sostenimiento de bienes públicos globales y a la necesidad de reconstruir la confianza mutua a través del intercambio entre sociedades.
2. Persisten las diferencias entre Bruselas y Pekín
La última cumbre entre China y la UE, celebrada en diciembre de 2023, estuvo marcada por el giro de la UE hacia la política de de-risking –que busca reducir riesgos económicos sin romper vínculos comerciales–, con la publicación de la Estrategia de Seguridad Económica y por el inicio de la investigación sobre los subsidios a los vehículos eléctricos chinos. En aquel encuentro, la UE buscó reducir su dependencia de suministros estratégicos de China y avanzar en el reequilibrio de la balanza comercial, mientras que Pekín trató de disuadir a la UE de endurecer su postura en materia económica y tecnológica. Todo ello tuvo lugar en un contexto dominado por la guerra en Ucrania, que acentuó las fricciones entre ambas partes.
Estos puntos de tensión siguen marcando las relaciones bilaterales en la antesala de la próxima cumbre. En respuesta a la investigación europea, China abrió sus propias investigaciones sobre productos europeos como el brandy y el porcino, mientras que en octubre de 2024 la Comisión Europea formalizó la imposición de aranceles a los vehículos eléctricos chinos. Estos episodios reflejan diferencias estructurales, que dificultan una relación más fluida entre China y la UE. En el plano económico, el modelo chino, caracterizado por una elevada sobrecapacidad industrial, genera fricciones constantes con una UE preocupada por el creciente déficit comercial y la necesidad de proteger su tejido productivo. Además, ambas partes tienden a ver sus relaciones desde del prisma de sus respectivas prioridades geopolíticas: China percibe a la UE como un actor subordinado a EEUU mientras que Bruselas ve a Pekín como un facilitador de la guerra rusa en Ucrania.
Esta realidad ha atenuado las expectativas de una posible distensión en las relaciones bilaterales que comenzaron a esbozarse tras el regreso de Trump a la Casa Blanca, en los primeros meses de 2025. En este contexto, China intentó presentarse como un socio fiable para Europa, como evidenció el discurso de Wang Yi, el ministro de Exteriores chino, en la Conferencia de Seguridad de Múnich. Ursula von der Leyen, la presidenta de la Comisión Europea y una de las voces más críticas con China en los últimos años, también adoptó un tono conciliador hacia Pekín, subrayando que existe margen para una cooperación constructiva y para reforzar vínculos económicos. En abril, durante una conversación telefónica con el primer ministro Li Qiang, la presidenta insistió en la responsabilidad compartida de Europa y China en la defensa del sistema comercial multilateral. El mes siguiente, en un gesto simbólico, China y el Parlamento Europeo levantaron de manera simultánea las sanciones que habían interrumpido sus intercambios diplomáticos desde 2021.
El retorno a una postura abiertamente crítica por parte de Bruselas apunta a una mayor cautela en lo que respecta a este acercamiento diplomático, que ya no se manifiesta con la misma determinación que a comienzos de año. En la última cumbre del G7, la presidenta de la Comisión respaldó abiertamente a Trump, acusando a China de socavar la propiedad intelectual y otorgar subsidios masivos para dominar las cadenas globales de suministro. Poco después, la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y vicepresidenta en la Comisión Europea, Kaja Kallas, abogó por dar “una dosis de realismo” para atemperar las expectativas de acercamiento entre la UE y China. En su intervención en el foro de Shangri-la, uno de los principales encuentros de defensa de Asia-Pacífico, vinculó a actores chinos con operaciones híbridas dirigidas contra infraestructuras críticas europeas.
Todo esto indica que las diferencias de fondo entre Pekín y Bruselas siguen marcando el tono de las relaciones bilaterales. La decisión de China de restringir las exportaciones de tierras raras en represalia por los aranceles estadounidenses sirvió como recordatorio en Bruselas de las vulnerabilidades europeas en sectores críticos, y confirmó la necesidad de avanzar en la estrategia de reducción de riesgos. Desde la óptica de Pekín, el continuo endurecimiento de la posición europea, incluyendo el establecimiento de restricciones de exportaciones de alta tecnología como equipos de litografía de la empresa neerlandesa ASML para la fabricación de semiconductores, refuerza la imagen de que es un actor subordinado a los intereses estadounidenses.
Aunque marcada por tensiones persistentes, la cooperación sectorial entre la UE y China no se ha interrumpido. En los meses previos a la cumbre se han mantenido canales activos en ámbitos como el seguimiento de posibles desvíos comerciales, la ciberseguridad y los derechos humanos. El desplazamiento de varios líderes europeos a Pekín refleja una voluntad política de sostener el diálogo, aunque ambas partes dan señales cada vez más visibles de frustración ante la falta de avances sustantivos.
3. No habrá grandes acuerdos políticos
El devenir de la 13ª ronda del Diálogo Estratégico de Alto Nivel China-UE, celebrada el pasado 3 de julio entre la alta representante Kaja Kallas y el ministro de Exteriores chino Wang Yi, deja entrever un panorama poco halagüeño para la próxima cumbre bilateral. A juzgar por los comunicados emitidos por ambas partes tras dicho encuentro, no hay señales de aproximación sustantiva en sus respectivas posturas. La continuidad discursiva desde Bruselas y Pekín respecto a reuniones previas revela desconfianza mutua y una percepción de la relación a través del prisma de la seguridad, la competencia y la rivalidad sistémica.
En este contexto, resulta altamente improbable que se alcance algún acuerdo político de calado durante la próxima cumbre. De hecho, es muy sintomático que las negociaciones previas estén girando más en levantar diferentes tipos de restricciones que limitan la relación bilateral que sobre cómo profundizar la cooperación en temas bilaterales o multilaterales en los que tienen intereses comunes.
Uno de los principales obstáculos para el entendimiento radica en la extendida percepción europea de China como un rival estratégico. Figuras clave en Bruselas, como Ursula von der Leyen y Kaja Kallas, abanderan una línea proatlántista que está dispuesta a utilizar China como moneda de cambio en las relaciones de la UE con EEUU. Esta aproximación se ha visto aún más consolidada ante el papel que desempeña Washington en la arquitectura de seguridad del continente, especialmente en el contexto de la guerra en Ucrania. La dependencia europea de EEUU en materia de defensa, particularmente en los países más expuestos a la amenaza rusa, condiciona profundamente el margen de maniobra autónomo de la UE hacia Pekín.
Desde esta perspectiva, el papel de China como facilitador indirecto de la agresión militar rusa genera una enorme frustración en Europa que cristaliza en oposición a avanzar en una relación estratégica con Pekín mientras este continúe ofreciendo apoyo diplomático, económico o tecnológico a Moscú. La posible decisión del bloque comunitario de incluir a dos bancos chinos en su 18º paquete de sanciones contra Rusia ha tensado aún más el ambiente. La advertencia de Wang Yi sobre represalias ante esta medida refleja un endurecimiento de posiciones que aleja cualquier perspectiva de entendimiento político.
Otro factor que contribuye a esta dinámica de desconfianza son las crecientes preocupaciones europeas en torno a la participación de actores chinos en amenazas híbridas contra la UE. Desde cortes de cables submarinos en el mar Báltico, ciberataques dirigidos a instituciones públicas y empresas privadas, a operaciones de influencia, los servicios de inteligencia europeos han venido alertando sobre un patrón de actuaciones que minan la confianza mutua. Pese a que las autoridades europeas han optado en muchas ocasiones por no hacer públicas estas acusaciones, sí han dejado claro en foros privados y técnicos que estas prácticas son incompatibles con una relación basada en la confianza y el respeto mutuo.
Desde la perspectiva china, las motivaciones estructurales tampoco invitan al optimismo. Pekín considera que el mantenimiento de un régimen afín en Moscú es crucial para su propia estabilidad política. Rusia es la única potencia internacional con un firme interés en que no haya un cambio de régimen político en China. Es más, Rusia es vista no sólo como un aliado estratégico, sino también como un escudo frente a los intentos occidentales de fomentar procesos de democratización en su entorno regional, los cuales podrían tener un efecto contagio sobre China. Una hipotética transición democrática en Rusia no sólo debilitaría a un socio clave, sino que también permitiría a Washington concentrar más recursos en la contención directa de China en el Indo-Pacífico. Además, aunque Xi y su entorno desearían que Europa fuera estratégicamente más autónoma de EEUU, consideran que no hay expectativas realistas de que la UE se emancipe estratégicamente de Washington a corto o medio plazo. Por tanto, en Pekín muchos dan por hecho que Bruselas servirá de instrumento en el esfuerzo de contención contra China liderado por EEUU. Esta visión refuerza la lógica de desconfianza mutua y reduce los incentivos para ceder en cuestiones sensibles o explorar acuerdos políticos de alcance estratégico. Por tanto, lejos de constituir un punto de inflexión, la próxima cumbre corre el riesgo de convertirse en una mera escenificación diplomática sin impacto político real.
4. Los aranceles marcan las relaciones económicas
Desde el punto de vista económico, los medios estatales chinos ven factible que la cumbre pudiera concluir con un acuerdo significativo. El rumor es que la UE estaría dispuesta a retirar los aranceles a los coches eléctricos chinos o, por lo menos, aceptar unos niveles mínimos en los precios de estos, si China eliminase totalmente los aranceles al coñac, los lácteos y el cerdo y sus trabas a la exportación de las tierras raras y también se comprometiese además a realizar inversión de alto valor añadido en tecnología verde en Europa. El contexto es propicio. El retorno de Donald Trump a la Casa Blanca y la amenaza de una política comercial mucho más proteccionista por parte de la mayor potencia mundial debería ser un aliciente para mejorar las relaciones económicas entre la UE y China y lograr objetivos concretos en esta cumbre bilateral, en línea con lo que von der Leyen ha definido antes de la misma como un acercamiento a China orientado a lograr resultados concretos.
El proteccionismo estadounidense pone a China y la UE en una situación complicada. La UE puede permitirse su actual déficit comercial con China gracias a su tradicional superávit con EEUU, pero si Washington aplica altos aranceles a los productos europeos, la apertura del mercado chino se convertiría en una necesidad absoluta. China, por su lado, ve como el mercado estadounidense cada vez se cierra más y por lo tanto el mercado europeo se convierte en vital para exportar su sobrecapacidad. Pero si hace eso, Europa va a seguir poniendo más barreras a los productos chinos. La solución pasa por que China consuma más, y de manera sostenida y sostenible. Lo que es insostenible es que el país asiático represente cerca del 30% de la inversión en capital y de la producción industrial mundial y sólo el 13% del consumo global. Sin embargo, pese a la retórica oficial en China favorable al aumento del consumo interno, la prioridad política sigue estando en consolidarse como una potencia industrial y tecnológica, con su consecuente capacidad exportadora, y eso hace difícil que las relaciones con la UE mejoren desde el punto de vista económico. Un acuerdo de inversiones como el firmado en 2020 parece muy improbable, y lo mismo se puede decir sobre una mayor coordinación para reformar la Organización Mundial del Comercio.
La invasión rusa de Ucrania y la sobrecapacidad o, mejor dicho, el infra-consumo chino, y el de-risking europeo siguen tensionando la relación, que continúa marcada por la desconfianza y los reproches mutuos. Por la parte europea las quejas son bien conocidas. No hay un terreno de juego equilibrado entre las dos economías. Las empresas europeas, y así se puede leer en los informes anuales de la Cámara de Comercio de la UE en Pekín, denuncian que el mercado chino se mantiene muy cerrado e intervenido y que el entorno de negocios es muy difícil. También se mantienen el malestar en cuanto a las ayudas de estado, el espionaje comercial y las trabas para repatriar beneficios.
En general, la sensación es que las empresas chinas no operan bajo las mismas condiciones que las europeas y eso se ve reflejado en el importante déficit comercial en bienes que tiene la UE con China (300.000 millones de euros en 2024, 100 millones menos que en 2022, cuando el déficit llegó a niveles récord) y que sigue generando mucha tensión en la relación. Sobre todo, porque, aunque la UE tenga un superávit en servicios con China, éste sólo es de 15.000 millones de euros y, por lo tanto, no compensa el déficit que se genera en bienes. La demanda europea es, así, clara: China tiene que consumir más.
Desde el punto de vista chino, sin embargo, ese déficit se ve como la consecuencia lógica de la mayor competitividad que han adquirido las empresas chinas en los últimos años y el remedio para reducirlo está en que las empresas europeas diseñen y produzcan mejores productos, aunque es verdad que últimamente los funcionarios chinos admiten que su gobierno debe impulsar la demanda interna. Pero también insisten en que, si las empresas europeas no tienen mejores productos, y lo cierto es que los bienes europeos cada vez suponen un porcentaje menor de las importaciones chinas, no se beneficiarán de ese mayor consumo. A lo que las empresas europeas responden insistiendo en que no es un problema de sus productos sino de las barreras de entrada que hay al mercado chino.
La disputa en torno al coche eléctrico es la última batalla que refleja bien estas tensiones. Gracias a una política industrial a largo plazo, basada en ayudas de Estado, las empresas chinas se han hecho altamente competitivas, pero ese progreso se considera desde Bruselas competencia desleal y por eso se ha decidido introducir unos aranceles de entre el 27% y el 45%, dependiendo de si la empresa china cooperó con la Comisión Europea en la investigación de esos subsidios. Con ese arancel se intenta lograr dos cosas. Por un lado, proteger a la industria del coche europea, y por otro, incentivar que las marcas chinas produzcan sus coches en Europa. España, en particular, tiene gran interés en que así sea ya que es el segundo mayor productor y exportador de vehículos dentro de la UE después de Alemania y quiere mantener la actividad en este sector tan estratégico.
Este debate denota que la relación bilateral va a estar marcada por acciones unilaterales por las dos partes que pueden forzar acuerdos, pero también mayores tensiones, y una mayor escalada. La insistencia de Pekín en apostar por equipos médicos chinos ha provocado que la UE haya usado por primera vez el Instrumento Internacional de Contratación Pública, para excluir a las empresas chinas de la contratación pública en este mismo sector, lo que ha provocado otra contramedida de Pekín.
En definitiva, la vuelta de Trump a la Casa Blanca y sus políticas proteccionistas podrían ser un aliciente para mejorar las relaciones entre la UE y China, pero la desconfianza mutua y los intereses enfrentados hacen ese acercamiento improbable. Pekín sostiene que las negociaciones para abordar estas tensiones se encuentran en su fase final, aunque la negativa de la UE a celebrar el Diálogo de Comercio y Economía antes de la cumbre refleja las escasas expectativas de avance real. Además, que, previsiblemente, la cumbre vaya a reducirse de dos días a solo uno, eliminando la visita a la ciudad de Hefei, donde se encuentra mucha de la industria del coche eléctrico e IA de China, es un fiel reflejo de la falta de sintonía entre las dos partes.
Conclusiones
Posibles márgenes de cooperación
A falta de expectativas realistas sobre un realineamiento geopolítico entre la UE y China, los resultados más plausibles de la próxima cumbre se limitarían a medidas de bajo perfil: formas de cooperación concreta, de carácter táctico, verificable e inmediato, que puedan servir para generar confianza y, con el tiempo, allanar el camino hacia formas de colaboración más ambiciosas. Sin embargo, incluso estos avances modestos están lejos de ser garantizados. Persisten obstáculos estructurales, como la creciente instrumentalización geopolítica de cualquier iniciativa de cooperación, la amplia brecha normativa entre ambas partes o la profunda disparidad en el equilibrio entre Estado y sociedad que condiciona sus respectivos marcos de actuación en numerosos ámbitos. Pese a ello, en el marco del proyecto EU-China Think-Tank Exchanges, financiado por la Comisión Europea, se han planteado diversas propuestas que podrían contribuir a dinamizar este tipo de cooperación pragmática y limitada. A continuación, se recogen algunas de las más relevantes.
En un escenario internacional marcado por la fragmentación geopolítica y la erosión del multilateralismo, tanto la UE como China tienen una responsabilidad compartida en el sostenimiento de bienes públicos globales. Ámbitos como la cooperación al desarrollo o la lucha contra el cambio climático exigen respuestas coordinadas, capaces de generar resultados tangibles. En este contexto, la cumbre UE-China representa una oportunidad para avanzar en la articulación de compromisos conjuntos que permitan no sólo reforzar la confianza mutua, sino también proyectar una imagen de corresponsabilidad en la gobernanza global. Resulta por tanto pertinente explorar la posibilidad de emitir comunicados conjuntos en estos campos, sustentados en medidas concretas que vayan más allá de las declaraciones de principios y que reflejen una voluntad política compartida de contribuir a la estabilidad y sostenibilidad del sistema internacional.
En materia de cooperación al desarrollo, podría proponerse una mayor coordinación entre los programas europeos y chinos en las regiones más vulnerables del planeta, particularmente aquellas que han visto disminuir el apoyo internacional en el actual contexto de repliegue de actores tradicionales, especialmente EEUU. Esta cooperación podría materializarse en la identificación de sinergias entre la iniciativa Global Gateway impulsada por la UE y la Iniciativa de la Franja y la Ruta promovida por China. Un ejemplo concreto sería la apuesta compartida por el Eurasia Middle Corridor, también conocido como Trans-Caspian International Transport Route (TITR). Esta ruta multimodal, que conecta Europa y China a través de Asia Central y el Cáucaso, representa una alternativa estratégica a los corredores tradicionales del norte (vía Rusia) y del sur (vía Irán), y podría convertirse en un terreno fértil para la cooperación práctica en materia de infraestructuras, logística y desarrollo sostenible.
Por otra parte, la lucha contra el cambio climático ofrece un espacio idóneo para compromisos más ambiciosos, especialmente de cara a la próxima cumbre climática COP30 que se celebrará en Brasil en noviembre. En un debate en el Parlamento Europeo sobre las relaciones entre la UE y China en vísperas de la cumbre de julio, von der Leyen señaló la cooperación en materia climática como uno de los tres ejes prioritarios de la relación bilateral. En este sentido, sería deseable un alineamiento de posiciones entre Bruselas y Pekín en torno a objetivos climáticos para 2035, acompañado de gestos concretos como la eventual contribución de China al Fondo Verde para el Clima de Naciones Unidas.
También podría haber un entendimiento general que establezca que la inversión mutua en tecnología verde debe tener en cuenta tres asuntos de capital importancia para las dos partes: (1) La localización de la producción, es decir, que se genere empleo y valor añadido en el lugar de destino, tanto en Europa como en China; (2) La importancia de desarrollar tecnología de manera conjunta por el bien común; y (3) diseñar un marco de gobernanza de los datos que se generen a través de esa tecnología para que la seguridad nacional no se vea comprometida ni del lado europeo ni del chino.
Asimismo, podría explorarse una iniciativa conjunta orientada a la promoción del comercio verde a nivel global. En lugar de limitarse a criticar el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM) como una medida proteccionista, Pekín podría valorar la posibilidad de cooperar con la UE en el diseño de un marco multilateral que incentive prácticas comerciales más sostenibles. Este ámbito tiene un enorme potencial, si se considera que, en 2024, la UE y China concentraron conjuntamente cerca del 50% del comercio internacional de bienes. Sin embargo, hay pocas expectativas de lograr avances concretos: la UE ha rechazado firmar una declaración conjunta sobre cambio climático ante la falta de compromisos sustantivos, pese a la insistencia de China. Estos desacuerdos previos a la cumbre ilustran cómo el estado actual de la relación bilateral dificulta progresos significativos, incluso en ámbitos donde ambas partes reconocen que existen intereses compartidos.
En un contexto de desconfianza estructural entre gobiernos, la promoción de los intercambios entre sociedades cobra una importancia estratégica creciente como herramienta para reconstruir la confianza desde abajo hacia arriba. Entre estos intercambios, la cooperación científica y académica desempeña un papel especialmente valioso por su capacidad para generar vínculos duraderos, fomentar el entendimiento mutuo y producir beneficios concretos para ambas partes. En este sentido, la cumbre UE-China debería explorar medidas tangibles que faciliten y amplíen estos flujos. Una primera prioridad sería eliminar las restricciones y sanciones que aún pesan sobre determinados académicos y centros de pensamiento europeos en China, y avanzar hacia una mayor seguridad jurídica para investigadores europeos que desarrollan su labor en territorio chino. A nivel operativo, sería deseable suprimir requisitos excesivos como la necesidad de presentar cartas originales para la solicitud de visado por parte de ciudadanos chinos, así como ampliar los acuerdos de visa free a todos los Estados miembros de la UE. Por otra parte, se podría establecer un mecanismo bilateral de evaluación de riesgos en los intercambios académicos y científicos, acompañado de la elaboración de una lista blanca de áreas no sensibles, pero de alto valor estratégico, como la agricultura, el clima, la lengua y la cultura. Todo ello permitiría articular una cooperación más estructurada, previsible y mutuamente beneficiosa.
