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Durante el mes de mayo se han presentado varias propuestas para el futuro de la UE post COVID-19 que incluyen una revisión del MFP 2021-2027 y planes de recuperación.

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Tema

Durante el mes de mayo se han presentado varias propuestas para el futuro de la UE post COVID-19. Estas propuestas incluyen una revisión del MFP 2021-2027 y planes de recuperación.

Resumen

El 27 de mayo, la presidenta de la Comisión Europea (CE) presentó su propuesta renovada para el MFP 2021-2027 y su plan de recuperación. Un acuerdo en el sentido de la propuesta de la CE sería un gran paso hacia una Europa más unificada y una señal de que la pandemia podría realmente unir a los Estados en lugar de fragmentar a la Unión. Pero por el momento hablamos de propuestas que deben sobrepasar diversos obstáculos. En las próximas semanas veremos si la UE avanza en el sentido federal o si sigue la trayectoria de negociaciones anteriores, donde el resultado fue siempre el mínimo común denominador, pero aceptable para todos los Estados miembros. En este análisis se pretende revisar los puntos clave de la propuesta de la CE, además de exponer los de los Estados miembros, con un análisis más detallado de la propuesta franco-alemana. Considerando que no hay una solidaridad incondicional, se pretende también analizar qué intereses pueden estar interrelacionados en este debate.

Análisis

Introducción

El 27 de mayo la presidenta de la Comisión Europea (CE) presentó su propuesta renovada para el MFP 2021-2027 y su plan de recuperación económica de la UE post COVID-19. La presentación fue celebrada con entusiasmo y elogios históricos, al menos por parte de algunos Estados miembros; aunque se debe subrayar que hasta el momento se trata de propuestas que deben superar numerosos obstáculos en los próximos meses. Durante todo el mes de mayo, diferentes grupos de Estados miembros y también el Parlamento Europeo (PE) habían presentado las suyas y, en este sentido, la propuesta de la CE debe de ser interpretada también como un intento de acercar las posiciones y como un camino hacia un compromiso que debe ser alcanzado antes de que finalice el año.

Solo para puntualizar, no se trata del paquete de 540.000 millones de euros, compuesto por el instrumento de solidaridad de 100.000 millones de euros, denominado SURE, para mitigar los riesgos de desempleo en una emergencia, de la línea de crédito de hasta 240.000 millones del MEDE y del Fondo de garantías paneuropeas del BEI de 200.000 millones de euros, sino de fresh money. Quiere esto decir que no se trata de una reasignación de fondos ya comprometidos, sino de un nuevo plan con un presupuesto propio.

Aunque nos esperan arduas y complejas negociaciones –se trata de sumas gigantescas–, durante las últimas semanas las posiciones inicialmente inamovibles han experimentado unos “movimientos tectónicos”. Ya el pasado 18 de mayo la canciller alemana Angela Merkel y el presidente francés Emmanuel Macron anunciaron su propuesta conjunta para un plan de recuperación. Dicha iniciativa pretende sacar a Europa de la crisis “unida y solidaria” y preparar a la UE para los retos futuros: “El Estado-nación por sí solo no tiene futuro. Alemania sólo prosperará si Europa prospera” puntualizó la canciller en su rueda de prensa conjunta. Para ello anunciaron, entre otras medidas, un fondo de reconstrucción de 500.000 millones de euros.1 Tras el anuncio del plan, muchos observadores cambiaron la retórica y pasaron de denominarla “plan Marshall” a ponerle el nombre de otro personaje ilustre de la historia norteamericana: Hamilton. El vicecanciller y ministro alemán de Finanzas, no conocido precisamente por su euforia, Olaf Scholz, lo calificó como el “momento Hamilton”. A este respecto, también desde el mundo académico se acompañó el anuncio con esta designación: “Podemos estar ante un momento hamiltoniano”, escribió en este sentido Henrik Enderlein, director del Centro Jacques Delors de Berlín. La referencia al secretario del Tesoro norteamericano Alexander Hamilton se debe a que en 1790 consiguió que el gobierno federal asumiera la deuda en la que los estados habían incurrido durante la Guerra de Independencia. Este acto sentó las bases para la creación de un gobierno federal fuerte y contribuyó a la creación de una identidad colectiva en EEUU. La referencia a la historia de EEUU puede parecer exagerada, pero la propuesta ha significado sin duda un gran paso, porque ha sido la primera vez desde hace tiempo que Francia y Alemania llegan a un acuerdo que tiene su propia identidad federal.

En este documento se pretende analizar los puntos clave de la propuesta de la CE. Además, se estudian las propuestas de los Estados miembros –sobre todo la propuesta franco alemana–. Considerando que no hay una solidaridad incondicional, se pretende también analizar qué intereses pueden estar interrelacionadas en este debate.

Los Estados miembros

El debate sobre cómo la UE debe salir de la crisis actual no se manifiesta solamente entre los países del norte y del sur, tampoco entre los endeudados y acreedores, sino entre los contribuyentes netos sobre cómo financiar la recuperación, y entre los beneficiarios sobre las medidas que se deben financiar. El debate refleja entonces diferentes concepciones sobre el nivel de profundización del proceso de integración, desavenencias que son muy visibles desde los años 90.

La propuesta franco-alemana (española)

El plan presentado el pasado 18 de mayo por Angela Merkel y Emmanuel Macron fue un hecho sin precedentes, ya que el acuerdo no fue posible ni en la crisis económica y financiera, ni en la crisis migratoria. Con ello, Angela Merkel ha roto un tabú y ha dado un giro a décadas de pensamiento ortodoxo económico alemán, abriendo la puerta a la posibilidad de un endeudamiento colectivo e impuestos europeos. “Estamos experimentando la mayor crisis de nuestra historia… Debido a la naturaleza inusual de la crisis estamos eligiendo soluciones inusuales”, dijo Merkel en la videoconferencia conjunta con Macron. Varios factores a nivel doméstico facilitaron este cambio de paradigma en la política europea germana: la crisis del COVID-19 ha aumentado la popularidad del gobierno Merkel y de ella misma en la opinión pública. La opinión pública también considera que la crisis ha surgido por causas exógenas, en la que ningún Estado miembro es culpable de sus efectos. Además, el partido AfD, el que más se opone a estas medidas, está internamente dividido y según las encuestas no ha podido aprovecharse de la situación. Y, finalmente, la propuesta también tiene elementos que pueden tranquilizar a los oponentes en su propio partido. Algunos observadores comentan que, tras la sentencia del Tribunal Constitucional de Alemania del pasado 5 de mayo, el gobierno alemán necesitaba subrayar su compromiso con la UE.2

Asimismo, el comienzo de la presidencia alemana de la UE fue un factor adicional. Pero por supuesto, los intereses del gobierno alemán están relacionados con la economía y la importancia de la UE como mercado. Finalmente, queda evidente que tanto Alemania como Francia esperan obtener flexibilidad por parte de la UE para las ayudas públicas para sus empresas en dificultades y posibles fusiones en el sector industrial.

En lo que se refiere a este plan, Merkel y Macron proponen un modelo de cuatro pilares para la reconstrucción, ordenados según el nivel de dificultad para conseguirlos y sin referencias al MFP 2021-2027. Estos pilares recuperan temas que desde hace muchos años formaron parte del debate entre ambos países, y se puede tener la impresión de que con tres años (¡!) de retraso, la canciller responde con claridad a la llamada de Macron del año 2017, cuando presentó en la Sorbona su iniciativa para Europa.

En concreto, el primer pilar es una estrategia sanitaria con el objetivo de reforzar las competencias de la UE en el sector de la salud. Entre las posibles materias se incluye el desarrollo de una reserva conjunta de equipos y suministros médicos, la coordinación en la adquisición de vacunas y tratamientos, pero también planes de prevención de epidemias compartidos y métodos comunes para el registro de enfermos.

El segundo pilar configura el fondo de reconstrucción. El fondo de 500.000 millones de euros se orientaría a los sectores y regiones más afectadas por la crisis del COVID-19. Para este nuevo instrumento no se requeriría un cambio de los tratados, pero sí una modificación sustancial de la decisión sobre los recursos propios de la UE. El nuevo instrumento propuesto por el eje franco-alemán se basaría en el artículo 122 del TFUE, según el cual el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá acordar en determinadas condiciones una ayuda financiera de la Unión a los Estados miembros. La propuesta de este fondo tiene también muchos puntos en común con la iniciativa del gobierno de España presentado en un non paper el 19 de abril. Pero, a diferencia de la propuesta de Sánchez, el eje no propone una deuda perpetua sino emisiones limitadas en el tiempo que se refinanciarían mientras estuviese en vigor el fondo. Para el reembolso se prevén plazos muy amplios y, en todo caso, correría a cargo del presupuesto de la UE, bien a través de sus recursos habituales, bien mediante la creación de nuevas fuentes de ingreso. Aunque se trata de una deuda temporal emitida por la CE y respaldada por el MFP para acciones en un maro temporal limitado a tres años, en última instancia lo respaldarían los Estados miembros acorde con su peso en la financiación del mismo. En este sentido, no se trata de una mutualización de la deuda, sino que cada Estado miembro responde por su parte, respectivamente. También se subrayaba que se trataría de subsidios y no de créditos para los Estados miembros. Las subvenciones tienen un efecto neutral sobre las primas de riesgo y, por tanto, dan pie a tener una mayor capacidad para que cada Estado miembro tenga una recuperación más sostenible en el tiempo. No obstante, y según el plan, la asignación del fondo debería estar condicionada al cumplimiento de ciertos objetivos y reformas que no se han especificado. Asimismo, el fondo propuesto se basaría en la gestión de la CE y estaría bajo el control de los dos actores presupuestarios: el Consejo y el Parlamento.

El tercer pilar se orienta al impulso de la modernización de la economía europea, haciendo especial hincapié en los objetivos medioambientales y digitales.

El fortalecimiento del sector industrial europeo a través del apoyo a la producción europea y la diversificación de las cadenas de suministro y producción representaría el cuarto pilar. Con ello se pretende reducir la dependencia global de la economía europea. El último pilar también exige el rápido retorno a un espacio Schengen y un mercado interno con una mayor integración en áreas como la digitalización, la energía y los mercados de capital.

Perspectivas desde otros Estados miembros

Aunque Austria, Dinamarca, Suecia y los Países Bajos aceptarían las grandes líneas de la iniciativa franco-alemana, los llamados “Estados frugales” se han postulado contrarios a la misma, principalmente porque rechazan la posibilidad de que los recursos se distribuyan a través de subsidios. “Seguiremos dando muestras de solidaridad y apoyo a los países más afectados por la crisis del coronavirus, pero esto debe hacerse bajo la forma de préstamos y no de subvenciones”, anunció el canciller austriaco Sebastian Kurz. Según la propuesta de este grupo de Estados, la ayuda para la reconstrucción debería de recaudarse en los mercados financieros y prestarse a los Estados miembros con bajos intereses, pero condicionados a programas de reformas estructurales. En su propuesta no se determina una cantidad máxima para el fondo de reconstrucción, pero insistieron en una duración del plan de recuperación de dos años. En las últimas semanas ya había también señales de que los gobiernos de Austria (una coalición entre conservadores y verdes) y Dinamarca aceptarían transferencias hasta cierto grado. La alianza de “Estados frugales” representa una perspectiva liberal que se ha visto descabezada por la salida del Reino Unido, y refleja también la necesidad de los Estados miembros pequeños de posicionarse ante el eje franco-alemán. Aunque sus intereses tienen que verse reflejados en el acuerdo final, su propuesta es poco concreta y parece que la alianza intenta mejorar su posición negociadora para el MFP 2021-2027, donde países como Austria tienen interés en la PAC y Suecia en programas que ayudan a la integración de migrantes.

Mientras tanto, y como ya se ha analizado en otro ARI, entre los beneficiarios de los fondos de la UE existe un conflicto sobre la orientación de la futura política de cohesión y sobre los programas susceptibles a ser financiados con el fondo de reconstrucción.3 Estados miembros como Polonia temen que los recursos se desvíen hacia el sur en lugar de hacia el este. El primer ministro checo, Andrej Babiš, expresó en este sentido la injusticia de “ser penalizado por tener éxito”, refiriéndose al bajo número de casos de coronavirus en su país.

El Parlamento Europeo

El PE ya exigió el 15 de mayo un paquete de recuperación de 2 billones de euros para contrarrestar las consecuencias económicas de la crisis del COVID-19.4 Según esta posición, las inversiones para la recuperación deben sumarse a un MFP 2021-2027 sustancialmente mejorado y no en detrimento de los programas existentes y futuros de la UE. En este sentido, el MFP mejorado debe tener en cuenta tanto la necesidad de abordar eficazmente las consecuencias de la crisis, como los instrumentos e iniciativas adicionales ligados a la agenda política de la nueva Comisión. Los recursos deberían ir a programas dentro del presupuesto de la UE, para garantizar la supervisión y participación parlamentaria. El Parlamento también debería participar plenamente en la elaboración, adopción y aplicación de un futuro fondo de recuperación, en el caso contrario el Parlamento utilizaría sus poderes de veto.

La Comisión Europea5

El 27 de mayo la CE presentó su plan de recuperación. Las similitudes con el plan franco-alemán son obvias, pero la CE amplió el marco. En concreto, la propuesta de la CE se divide en dos partes: un presupuesto renovado de la UE para 2021-2027 y un plan de recuperación, Next Generation EU. La Comisión propone para el marco financiero plurianual 2021-2027, 1.100 billones de euros y 750.000 millones de euros corresponden al programa Next Generation EU.

¿Qué objetivos e instrumentos tiene el plan “Next Generation EU”?

El plan de reconstrucción Next Generation EU tiene tres grandes pilares que se financian con nuevos instrumentos, pero principalmente dentro de programas y esquemas ya existentes.

El primer pilar (un 80% del total) se centra en inversiones y reformas de los Estados miembros que seguirán las recomendaciones y políticas de la CE. Para ello se cuenta con los siguientes instrumentos:

  • El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Este mecanismo constituye el centro de la propuesta de la CE y ofrecerá apoyo financiero para inversiones y reformas, en particular relacionadas con las transiciones ecológica y digital y la resiliencia de las economías nacionales, vinculándolas a las prioridades de la UE. Ese mecanismo, que quedaría integrado en el Semestre Europeo, contaría con 310.000 millones de euros en subsidios y hasta 250.000 millones de euros en préstamos. Con ello la CE tendrá una herramienta muy importante para impulsar reformas en los Estados miembros conforme a sus objetivos políticos.
  • Un nuevo fondo, React-EU, dentro de la política de cohesión de 55.000 millones de euros que tendrá en cuenta sobre todo el impacto de la crisis durante los próximos dos años.
  • Un aumento del Fondo de Transición Justa hasta 40.000 millones de euros, para ayudar a los Estados Miembros a acelerar la transición hacia la neutralidad climática.
  • Un aumento de 15.000 millones de euros para el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, con el fin de apoyar a las zonas rurales en la realización de los cambios estructurales necesarios de conformidad con el Acuerdo Verde Europeo.

El segundo pilar (un 15% del total) se centra en el estímulo de la inversión en el sector privado. Estos fondos serán gestionados por el Banco Europeo de Inversiones (BEI):

  • Un Instrumento de Apoyo a la Solvencia, con un presupuesto de 31.000 millones de euros para empresas de todos los sectores económicos.
  • El programa EU-Invest (anteriormente Plan Juncker). La asignación para este programa de inversión se aumentaría hasta 15.300 millones de euros.
  • Un nuevo Fondo de Inversión Estratégica para avalar inversiones en sectores estratégicos de la UE, en particular los vinculados a la transición verde y digital, y las cadenas de valor clave en el mercado interior.

El tercer pilar (un 5% del total), contiene inversiones basadas en las lecciones de la crisis:

  • Un nuevo Programa. EU4Health, para reforzar la cooperación seguridad sanitaria con un presupuesto de 9.400 millones de euros.
  • Un refuerzo de 2.000 millones de euros de rescEU, el Mecanismo de Protección Civil de la Unión.
  • Una cantidad de 94.400 millones de euros para el proyecto en el ámbito de salud de I+D Horizon Europa.
  • El apoyo a la ayuda humanitaria en el ámbito de salud de 16.500 millones de euros.
Figura 1. Marco Financiero Plurianual 2021-2027
Figura 1. Marco Financiero Plurianual 2021-2027

¿Cómo se reparten los recursos?

El Mecanismo de Recuperación implica una importante redistribución de recursos entre los Estados miembros. Según la metodología presentada por la CE, en términos generales, el grupo de Estados miembros con un PIB per cápita superior a la media recibiría el 24,5% del paquete, el grupo de los Estados miembros con un deuda por debajo de la media el 25,0% y el grupo con un nivel de deuda por encima de la media recibiría alrededor del 50,6%.6 Con estos cálculos la CE propone que el fondo de recuperación reparta 500.000 millones de euros de subsidios a fondo perdido y 250.000 millones de euros de préstamos. Los subsidios se distribuirían según una cuota de reparto basada en criterios económicos, por ejemplo, un aumento del desempleo o el desempleo juvenil durante la crisis, la profundidad de la recesión, etc. Según los primeros cálculos, Italia recibiría 82.000 millones de euros en subvenciones y 91.000 millones de euros en préstamos. España recibiría 77.000 millones de euros en subvenciones a fondo perdido y 63.000 millones de euros en préstamos, es decir, el 18,67% del total del fondo de recuperación.

Figura 2. Posible reparto del Fondo de Recuperación (en millones de euros)
Figura 2. Posible reparto del Fondo de Recuperación (en millones de euros)
Fuente: FAZ, 27/V/2020.

 

Figura 3. Cálculo de las transferencias netas
Figura 3. Cálculo de las transferencias netas

¿De dónde viene el dinero?

Para conseguir los 750.000 millones de euros la Comisión emitirá deuda. La base jurídica se establece en la excepcionalidad de la situación. Aunque el art. 310.1 TFUE determina que “el presupuesto deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos”, el art. 352 TFUE permite una acción de la Unión dentro de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por estos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación necesarios a tal efecto. En este sentido, el artículo 311 del TFUE constata que “la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas.”, y el artículo 122 del TFUE confirma que en caso de dificultades o en caso de grave riesgo de dificultades en un Estado miembro, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar, el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá acordar, en determinadas condiciones, una ayuda financiera de la Unión al Estado miembro en cuestión. Sin embargo, la última palabra sobre la validez de esta base jurídica la tendrá sin duda el Tribunal de Justicia de la UE.

En concreto, la CE propone elevar de forma temporal el umbral de los recursos propios del presupuesto comunitario, que pasaría al 2% de la Renta Nacional Bruta de la UE. Esto significaría que los Estados miembros no tendrían que transferir más recursos al presupuesto, sólo garantizarían con su cuota de financiación los bonos emitidos. Para amortizar la deuda y devolver los intereses a partir de 2028 hasta 2058, la CE propone un conjunto de nuevos impuestos propios: la tasa al carbono en frontera, los derechos de emisión, la tasa digital o un impuesto a las grandes corporaciones.

En lo que se refiere al MFP 2021-20277

El presupuesto plurianual de la UE constituye la base de la propuesta de la CE. La Comisión propone utilizar los programas y mecanismos para distribuir los recursos ampliando estos a las nuevas necesidades, por ejemplo, en los sistemas sanitarios nacionales, en sectores como el turismo y la cultura, en el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, en las medidas de empleo juvenil, en la educación y las competencias y en las medidas de lucha contra la pobreza infantil. En mayo de 2018 la Comisión propuso un presupuesto para los siete años de 1.135.000 millones de euros en créditos de compromiso (a precios de 2018), lo que corresponde al 1,11% de la RNB de la UE-2.7.8 Esta propuesta fue interpretada como una clara decepción, tanto en lo que se refiere a los recursos previstos como en su estructura y financiación.9 En su nueva propuesta, el MFP 2021-2027 propone inversiones en valor de 1.000.000 millones, lo que supone una reducción desde su propuesta inicial pero un ligero aumento en relación al último acuerdo alcanzado en el Consejo a principio de 2020. En este sentido, la propuesta de la Comisión queda detrás de las expectativas. Además, los programas –especialmente los fondos estructurales– se pretenden invertir mayoritariamente en los primeros años, por lo que en los últimos años del MFP 2021-2020 habría menos recursos. Aunque se prevé un aumento en la política de cohesión, esta rúbrica asumiría nuevas tareas. Otros programas, como Erasmus, solamente tendrán aumentos muy limitados. No obstante, en la asignación del MFP 2021-2027 se mantiene la condicionalidad con el cumplimiento del Estado de Derecho, y la CE pretende también extender esta condicionalidad al plan Next Generation EU, que puede provocar la resistencia de Polonia y Hungría.

Un análisis

Durante el mes de mayo se han presentado importantes propuestas para el futuro de la UE post COVID-19. Por el momento, se trata de propuestas que deben superar varios obstáculos. En primer lugar, se requiere un acuerdo político en el Consejo, al que el Parlamento Europeo debe dar su consentimiento. Posteriormente, en lo que se refiere al aumento del umbral de los recursos propios, los parlamentos de los Estados miembros deben ratificarlo. Dentro de este recorrido, la propuesta de la CE puede ser modificada de forma considerable. Pero la propuesta de la CE evidencia también que durante las últimas semanas ha habido muchos contactos entre Berlín, Bruselas, París y Madrid, y las otras capitales. Por ello, la propuesta ya incluye las preferencias de varios Estados miembros y todos se verán beneficiados en sus demandas. Italia y España serán los países que más se beneficiarían de las ayudas y también son los dos Estados que más están sufriendo las consecuencias de la crisis del COVID-19. El enfoque en subsidios favorece a estos países, ya que sus niveles de endeudamiento no permiten un papel proactivo por parte de sus gobiernos. Si los subsidios son suficientes dependerá de la velocidad de la recuperación económica.

La propuesta de la CE se encuentra muy cerca de la propuesta franco-alemana, tanto en lo que se refiere al modo de financiación del fondo de recuperación como en la forma de la amortización. Ambos Estados miembros (como todos) tienen un gran interés en una recuperación rápida de la economía de la UE, pero esperarán también más flexibilidad para las ayudas estatales a sus compañías en problemas. El incremento de la resiliencia europea puede significar en este sentido también fusiones de empresas que no encontraron el beneplácito europeo en el pasado.

Los “Estados frugales” pueden considerar la condicionalidad política como punto a su favor. Además, la opción de asignar los recursos a través de préstamos confirma su posicionamiento, y dependerá de la futura negociación cómo se establezca finalmente la relación entre préstamos y subsidios.

Los países del Este pueden estar satisfechos con las modificaciones en la política de Cohesión. El aumento de los recursos para el desarrollo rural puede significar un respiro al sector agrario de la UE, que se ha manifestado en varias capitales por los recortes previstos en la PAC. No obstante, la CE ha evitado incluir un incremento sustancial en el MFP 2021-2027 y, basándose en las últimas propuestas de Charles Michel en el Consejo de Febrero, no ha provocado nuevos debates entre los Estados miembros. Sin embargo, el PE exigirá mejoras para dar su consentimiento, aunque mantendrá, tal y como ha demandado, el control y la supervisión de los recursos dentro de los programas del plan de recuperación. No se puede evitar la impresión de que el MFP 2021-2027 se convierte de nuevo en moneda de cambio en las negociaciones del plan Next Generation EU –esto no son buenas noticias para los que abogan por inversiones en políticas públicas con valor añadido europeo–.

No es una solidaridad incondicional lo que inspiran las propuestas, sino que los recursos están condicionados principalmente a las recomendaciones del semestre europeo. El plan Next Generation EU es también un instrumento muy poderoso en manos de la Comisión, que utilizando la condicionalidad podría determinar el futuro económico de los Estados miembros. En este sentido, cuando hablamos de un espíritu federal, hablamos también de una asimetría entre los Estados miembros. Un cambio de paradigma hacia un endeudamiento colectivo en la UE requiere, necesariamente, un alto grado de responsabilidad fiscal y política a escala nacional. En el caso de los países más vulnerables, esto pasa por avanzar en una agenda de reformas estructurales. Pero como se subraya en un reciente informe del Banco de España, estas reformas estructurales son una palanca natural para estimular el crecimiento económico, incluso también en el corto plazo.10 En este sentido, no se trata de la condicionalidad impuesta sino de condiciones políticas relacionadas con los objetivos comunes de la UE que los propios Estados miembros determinaron o determinarán. Por ello, el plan de recuperación no es sólo un instrumento de redistribución, sino un plan con un claro objetivo político basado en estrategias comunes.

Conclusiones

Sin caer en clichés y querer utilizar el término sobrecargado “histórico”, se puede afirmar que nos encontramos en la antesala de un nuevo paso en la integración europea. Un acuerdo en el sentido de la propuesta de la CE, pero también de la defendida por el eje franco-alemán, sería un gran paso hacia una Europa más unificada, y una señal de que la pandemia podría realmente unir a los Estados en lugar de fragmentar a la Unión.

En las próximas semanas veremos si la UE avanza en el sentido federal o si sigue la trayectoria de negociaciones anteriores, donde el resultado fue siempre el mínimo común denominador, pero aceptable para la mayoría de los Estados. En otras palabras, hablamos de propuestas y no hay nada acordado hasta que todo esté acordado y cabe ver si al final de la historia Ursula von der Leyen se convierte en la Hamilton europea. Pero por supuesto, no se trata sólo de la dimensión histórica, sino de que el acuerdo es crucial para el futuro de la economía y de la sociedad europea, y todavía quedan muchos meses de negociación por delante.

No todos los ciudadanos europeos afrontan el futuro con las mismas expectativas de desarrollo económico. Ante el riesgo de que esta crisis incremente las divergencias en los niveles de bienestar entre los países de la UE, se requiere de instrumentos comunes para facilitar la reconstrucción de las economías de todos los Estados miembros. En este sentido, la valoración final dependerá tanto del volumen de las ayudas como de la relación entre préstamos y subsidios, de las condiciones y, finalmente, de la creación de impuestos europeos para financiar este gran paquete en última instancia.

El acuerdo sobre el MFP tiene que cerrarse bajo la presidencia alemana. Muchos países esperan que Alemania, como lo hicieron Kohl y Schröder, va a dar el último impulso para concluir las negociaciones –la propuesta de Macron y Merkel ha sido sin duda un primer paso–. Como ya se comentó en el ARI citado de finales de 2018, se daría la casualidad de que la canciller Merkel, bajo la presidencia alemana en 2005, cerró en su primera negociación a nivel europeo el acuerdo sobre el MFP 2007-2013, y la de 2020 podría ser su última gran negociación.

Mario Kölling
Profesor de Ciencia Política, UNED, y Fundación Manuel Giménez Abad


1 Dalibor Rohac (2020), “Europe needs an Alexander Hamilton, not more budget hawks”, Foreign Policy, 16/IV/2020.

2 En su sentencia del 5 de mayo el Tribunal Constitucional de Alemania apuntaba a problemas de legalidad en la participación del Bundesbank en el programa de compras de deuda soberana del BCE puesto en marcha en 2015, considerando que la acción del BCE no fue proporcionada por lo que le dio un plazo de tres meses para justificar su actuación. La sentencia no contempla que el BCE haya vulnerado su objetivo de lograr la estabilidad de precios, por lo que reconoce por tanto que las compras pueden continuar siempre que se cumplan “criterios de justificación y proporcionalidad”. Esto representa una opinión contraria a la ya favorable expresada por el Tribunal de Justicia de la UE en diciembre de 2018, cuando reconoció que las compras de deuda no exceden el mandato del BCE y se encuadran en el marco de la política monetaria. En resumen, lo que indica la sentencia es que se ha llegado al límite de lo que puede hacer la política monetaria, y que hay que actuar sobre la vía fiscal y política.

3 Mario Kölling (2018), “Creando nuestro futuro: diseñando el Marco Financiero Plurianual de la UE posterior a 2020”, ARI nº 19/2018, Real Instituto Elcano, 15/II/2018.

6 Comisión Europea (2020), “Identifying Europe’s recovery needs”, Commission Staff Working Paper, Bruselas, 27/V/2020 SWD(2020) 98 final.

7 European Commission (2020), “Communication: the EU budget powering the recovery plan for Europe”, 27/V/2020.

8 European Commission (2018), “A modern budget for a Union that protects, empowers and defends the Multiannual Financial Framework for 2021-2027”, COM(2018) 321 final, Bruselas, 2/V/2018.

10 Óscar Arce, Iván Kataryniuk, Paloma Marín y Javier J. Pérez (2020), “Reflexiones sobre el diseño de un Fondo de Recuperación europeo”, Banco de España.

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<![CDATA[ Efectos del COVID-19 frente al incremento de los delitos en el caribe mexicano ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari77-2020-barrachina-efectos-del-covid-19-frente-incremento-delitos-en-caribe-mexicano 2020-05-26T11:39:39Z

La pandemia del COVID-19 y sus efectos se presentan como un nuevo factor a considerar en la ecuación de la inseguridad en el caribe mexicano.

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Tema

En el caribe mexicano se encuentran importantes centros turísticos internacionales y diferentes grupos del crimen organizado se están disputando las plazas, generando una violencia sin precedentes. La pandemia del COVID-19 y sus efectos se presentan como un nuevo factor a considerar en la ecuación de la inseguridad local.

Resumen

La seguridad en el estado mexicano de Quintana Roo se ha ido deteriorando en los últimos años. Las autoridades del estado caribeño han tratado de maquillar la información relacionada con el número de homicidios, para que ello no afecte la imagen de los diversos destinos turísticos y repercuta tanto en las inversiones como en el flujo del turismo internacional. Diferentes grupos del crimen organizado se disputan el control de las plazas turísticas y la ruta de tránsito de las drogas y mercancías que atraviesan Quintana Roo hacia el resto de México. El gobierno estatal no ha invertido de forma adecuada en una policía profesional, como tampoco ha tenido una estrategia consistente; por ello no ha podido responder al reto que le plantean los diferentes grupos del crimen organizado. La pandemia del coronavirus SARS-CoV-2 generará desempleo, aumentará la inseguridad y no detendrá al crimen organizado, que va a seguir operando en un campo abonado ante la situación de crisis generada por la pandemia.

Análisis

En el estado de Quintana Roo, que es el único estado mexicano que colinda con el mar Caribe, y en el que se encuentran los destinos turísticos de Cancún, Isla Mujeres, Playa del Carmen, Tulum, Cozumel, Holbox, Mahahual y Bacalar, se ha experimentado en los últimos años un fuerte incremento en el número de homicidios, así como de otro tipo de actividades delictivas relacionadas en buena medida con el crimen organizado. En el año 2016 murieron 278 personas de forma violenta, en 2017 497, en 2018 872 y en 2019 1.504.1

¿Va a tener la pandemia del COVID-19 algún efecto en esta dinámica? Hasta el momento, las cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), que miden desde el 1 de enero al 31 de marzo de 2020, indican una continuidad ligeramente al alza respecto al año 2019. El año pasado en estos tres primeros meses se contabilizaron 381 homicidios y en 2020 397.2 Esta dinámica es consecuente con la nacional. En 2019 entre los meses de enero y marzo se contabilizaron en México 11.064 homicidios, y en 2020 10.962.3 Con base en el recuento diario del gobierno federal, el día más violento del año hasta el momento ha sido el domingo 19 de abril, a pesar de que México se encuentra en pleno proceso de combate a la pandemia. Según analistas como Alejandro Hope y Pablo Hiriart, el crimen organizado va a intensificar sus operaciones durante el período que dure la epidemia y la evolución de los homicidios probablemente continúe al alza.

La manipulación y el maquillaje de información es algo muy frecuente en diversos giros de la administración pública mexicana. En el caso de los homicidios se puede observar una deficiencia clara en la información presentada por nueve entidades federativas: en un grado más severo, Quintana Roo, Veracruz, Tamaulipas, Hidalgo, Chiapas, Oaxaca y Guanajuato; y, en uno más discreto, Michoacán y Guerrero. Esta circunstancia, derivada bien de la manipulación política, bien de la falta de capacitación de las fiscalías, hace que para establecer una comparación acertada del número real de homicidios en el país se tenga que recurrir a una cifra aproximada al número total de homicidios por cada entidad y no a la que habitualmente se toma en cuenta, que es la de homicidios dolosos.4

El caribe mexicano se ha convertido en uno de los territorios más violentos de México. Si se consideran los homicidios en general como un elemento de comparación entre las entidades federativas mexicanas, midiendo en tasas por 100.000 habitantes, en 2019 Colima fue el estado más violento del país, seguido muy de cerca por Quintana Roo y después por Baja California, Guanajuato, Chihuahua, Morelos y Guerrero.

En el caso de las ciudades mejor conocidas de México, las tasas más elevadas de homicidios se sitúan en este orden: Tulum y Playa del Carmen (Quintana Roo), Salamanca y Silao (Guanajuato), Ciudad Obregón (Sonora), Tijuana (Baja California), Cancún (Quintana Roo), Irapuato (Guanajuato), Ciudad Juárez (Chihuahua), Acapulco (Guerrero), Celaya (Guanajuato), Culiacán (Sinaloa), Reynosa y Ciudad Victoria (Tamaulipas), y León (Guanajuato).

Figura 1. Homicidios en entidades federativas y municipios con altas tasas por 100.000 habitantes, 2019
Figura 1. Homicidios en entidades federativas y municipios con altas tasas por 100.000 habitantes, 2019
Mapa elaborado por Claudia Elena Arias Aguilar. En el mapa se identifican las delimitaciones territoriales estatales y los municipios mexicanos que se seleccionan por sus altas tasas de violencia. El número indica el orden de mayor a menor de los municipios en relación a la tasa por 100.000 habitantes. Los colores de las entidades federativas reflejan el grado de violencia de los mismos: “bajo/moderado”, “alto” o “muy alto”. Se destaca el estado de Quintana Roo y la localización del mar Caribe por ser el objeto de este trabajo.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de incidencia delictiva del SESNSP.

La estrategia de seguridad en el caribe mexicano

México ha iniciado una nueva espiral de violencia que tiene que ver con la guerra de los diferentes grupos del crimen organizado por las plazas y por las rutas de tránsito de las drogas. Quintana Roo es una zona importante de consumo, especialmente por los polos turísticos, pero también forma parte de la ruta tradicional del tránsito de las drogas hacia EEUU. Con la irrupción en el estado de nuevos grupos del crimen organizado a partir de 2016 se abrió una lucha entre ellos, con el consiguiente aumento en el número de homicidios.

Para los destinos turísticos, la imagen y la seguridad son elementos básicos tanto para atraer inversión como para asegurar la llegada de visitantes extranjeros y nacionales. La reacción ante el incremento de la violencia de la administración del gobernador de Quintana Roo, Carlos Joaquín González (2016-2022), ha sido la de restar importancia mediática al fenómeno e implantar diferentes estrategias de gestión de la seguridad.

Se ha intentado de todo, y nada ha dado resultado: que la dirección de la policía estatal estuviera encargada a policías de carrera, a militares o a un político con experiencia en seguridad pública, como es el actual secretario Jesús Alberto Capella Ibarra; se pidió auxilio a la policía militar primero y a la guardia nacional, después; se implantó la estrategia de unificar las policías municipales bajo un mando único; y se aumentó la capacidad tecnológica a través de una costosa inversión en cámaras de videovigilancia.

Tanto la policía del estado como las corporaciones municipales presentan serias deficiencias de profesionalidad e infraestructura, a pesar de haberse invertido una gran cantidad de recursos en las mismas. Ello, sumado a la inexistencia de una estrategia clara, que se refleja en la implantación en muy poco tiempo de las diferentes líneas de gestión señaladas, ha llevado a una falta de respuesta eficiente.

El mando único policial impulsado en 2019 ha fracasado por diferentes razones, estando entre las más importantes: el grado de penetración del crimen organizado; el lamentable estado de profesionalidad y de condiciones para trabajar de las policías; y el estilo de liderazgo del secretario de seguridad pública.5

Quintana Roo tiene 11 municipios. En lo que se considera el norte del estado se encuentra el principal corredor turístico, integrado por Benito Juárez (Cancún), Isla Mujeres, Puerto Morelos, Solidaridad (Playa del Carmen), Cozumel y Tulum. En el centro se localiza el área rural de origen maya que se conforma por los municipios de Lázaro Cárdenas –en donde está la isla de Holbox–, Carrillo Puerto y José María Morelos. En el sur se ubican Bacalar y Othón P. Blanco (OPB), con su cabecera municipal, que es también la capital política del estado, la ciudad de Chetumal. En OPB está el puerto de cruceros y la playa de Mahahual. El sur tiene frontera con Belice y Guatemala y es una importante ruta de acceso del crimen organizado hacia México tanto por vía terrestre como aérea y marítima.

Como se aprecia en la Figura 2, el 86,5% de los homicidios en 2019 y el 87.6% en 2018 tuvieron lugar en municipios del norte del estado, especialmente en Benito Juárez, Solidaridad y Tulum, que es en dónde se concentra, por otra parte, el mayor número de población, tanto permanente como flotante.

Figura 2. Total de homicidios en Quintana Roo por municipios, 2016-2019
Figura 2. Total de homicidios en Quintana Roo por municipios, 2016-2019
Tabla y gráfico elaborados por Claudia Elena Arias Aguilar.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de incidencia delictiva del SESNSP.

Lo mismo sucede con otro tipo de delitos que también se cometen, especialmente en el norte del estado, y que al igual que los homicidios se han incrementado en los últimos años. Destacan el número de carpetas de investigación abiertas por la Fiscalía Estatal de Justicia para investigar lesiones dolosas, denuncias por delitos de violencia familiar o sexual y delitos que atentan en contra del patrimonio, que en muchas ocasiones también se relacionan con el crimen organizado.

Se puede notar en detalle en la Figura 3 la evolución de los delitos de diferentes tipos de robo en el municipio de Benito Juárez-Cancún. La estadística de lesionados dolosos, de violencia familiar o sexual y de robos no es tan determinante en la afectación de la imagen de un destino turístico. Sin embargo, en un país en el que se denuncia poco, porque no se confía en las autoridades, su aumento muestra una fotografía complementaria de la evolución del delito. No se aprecia en este caso ni la intención de maquillar la información, ni la falta de pericia de los agentes de la fiscalía, en identificar el tipo de delitos que se están integrando tras la denuncia ciudadana, lo que ayuda a corroborar que las cifras de homicidios dolosos y culposos que presentan las autoridades se encuentran alteradas a propósito.

Figura 3. Delitos relacionados con el patrimonio en Benito Juárez-Cancún, 2015-2019
Figura 3. Delitos relacionados con el patrimonio en Benito Juárez-Cancún, 2015-2019
Tabla y gráfico elaborados por Claudia Elena Arias Aguilar.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de incidencia delictiva del SESNSP.

El COVID-19 y la inseguridad en Quintana Roo

Quintana Roo es una de las entidades federativas que en la etapa inicial de la pandemia tiene una de las afectaciones per cápita más grande de México, tanto en contagiados como en fallecidos. Con una economía eminentemente turística, la casi totalidad de los hoteles y de los negocios relacionados con el sector de restauración han tenido que cerrar y sus trabajadores han sido despedidos. Esto ha generado desempleo y un proceso de retorno a las comunidades de origen de muchos de ellos, así como miedo en el interior de los lugares de origen por el desconocimiento sobre si estos trabajadores retornados están o no infectados por el virus.

Es también uno de los estados en los que se han tomado medidas más severas y autoritarias en relación con la población. Se han establecido filtros de entrada y salida en las ciudades para permitir o impedir que sólo accedan los que demuestren su residencia en las localidades. Se ha decretado toque de queda y prohibido que circulen automóviles matriculados en otros estados. En algunos casos se ha limitado la venta de alcohol, se han cerrado calles y negocios para impedir la actividad comercial y no se ha informado de forma adecuada sobre las condiciones de un sistema hospitalario muy débil.

El líder del senado, Ricardo Monreal, y la secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, han alertado y desaconsejado sobre la tentación de muchos gobernadores y presidentes municipales, de aplicar medidas que restrinjan arbitrariamente las libertades individuales de una forma caprichosa, autoritaria e innecesaria. Sin embargo, así están actuando muchos gobernadores que no pertenecen al partido del presidente del gobierno federal, como es el caso de Quintana Roo.

La falta de trabajo y de ingresos para la alimentación básica en México dificulta el que la gente se quede en su casa y el aislamiento social. En condiciones de mucho calor y humedad esto se torna aún más complicado. Sin embargo, la presión que está impulsando el gobierno, el miedo y el colapso del sistema hospitalario van a lograr que un gran porcentaje de la población se quede en su casa durante un tiempo indeterminado. La tensión social en este contexto es probable que agudice los problemas que ya existen de violencia familiar y sexual, así como los robos y la violencia en las diferentes comunidades de Quintana Roo.

Pablo Hiriart, columnista de El Financiero, señaló el 22 de abril que , ante una situación de desempleo, quiebra de la economía y falta de estrategia gubernamental, sería muy atractivo a muchas personas enrolarse en las filas del crimen organizado. Además, en muchas zonas del país los líderes de las organizaciones criminales han tenido más reflejos que el Estado y han repartido despensas y desarrollado activismo social. Coincide Alejandro Hope , columnista de El Universal, en el mismo día, al afirmar que los homicidios y el crimen organizado no se van a detener en México por la pandemia. Por una parte, señala, las medidas de confinamiento son poco estrictas y múltiples sectores no esenciales siguen funcionando; por otra, en México el homicidio se ensaña en personas jóvenes, pobres y con bajo nivel de instrucción formal y éstos no pueden teletrabajar y tienen que salir a la calle a ganarse el sustento. En su opinión esta situación, unida a la impunidad, provocará que la inseguridad se incremente en un contexto de una terrible crisis económica.

El presidente Donald Trump afirmó a finales de marzo que tenía informes de inteligencia que señalaban que la actividad del crimen organizado no sólo no se iba a detener, sino que se iba a incrementar en los próximos meses. Por esa razón redobló los esfuerzos militares en el Caribe, y amenazó a Nicolás Maduro con la detención por tener relaciones con grupos de narcotráfico.

Los diferentes grupos del crimen organizado no van a cesar en sus actividades. Se van a encontrar con un Estado desbordado y débil, tratando de sobrellevar la situación con medidas autoritarias, y a muchos ciudadanos desempleados, con necesidad de proveer recursos y alimentos para llevar a sus hogares. La corrupción y mal gobierno que se han cebado en los últimos años, especialmente en los sectores de seguridad y salud en México en general, y en Quintana Roo en particular, van a allanar el terreno a la informalidad y la inseguridad, generando el caldo de cultivo ideal para el fortalecimiento del crimen organizado.

Conclusiones

La pandemia del COVID-19 va a debilitar al Estado y va a facilitar que el crimen organizado opere con mayor libertad de acción. El caribe mexicano es un polo turístico muy importante y por ello es un gran mercado de distribución para los grupos del narcotráfico que se disputan las diferentes plazas. En ese sentido, la profunda crisis en la que va a entrar el sector turístico en los próximos meses va a afectar también el negocio de los narcotraficantes. Sin embargo, Quintana Roo también es una ruta muy importante de tránsito de drogas y otras mercancías hacia EEUU. Esta actividad va a seguir haciendo atractivo para el crimen organizado el control de sus territorios. La debilidad del Estado dejará un vacío de poder y presencia que será asumida por estos actores criminales.

La falta de trabajo y de recursos económicos va a generar inestabilidad en los próximos meses. El vandalismo que se presentó en Cancún, tras el huracán Wilma en 2005, cuando se asaltaron un buen número de centros comerciales, no invita a ser optimista sobre cuál será la reacción de la población más vulnerable en esta crisis.

Carlos Barrachina Lisón
Universidad Anáhuac-México


1 En México en la estadística de los homicidios se incluyen los que perdieron la vida en accidentes de tráfico: 95 en 2016, 134 en 2017, 139 en 2018 y 177 en 2019, 177. Es importante mencionar este número para tener una visión más precisa de la violencia homicida en el país.

2 En 2019, 56 fallecieron en accidentes de tráfico y 49 en el actual

3 En 2019, 2.809 fallecieron en accidentes de tráfico y en 2020, 2.848.

4 Sobre la manipulación de los datos de homicidios en Quintana Roo, el autor ha publicado diferentes artículos en el periódico regional Por Esto!: “¿A qué le tiene miedo Capella?, 22/II/2019; “¿Por qué hay simulación política en la seguridad pública?”, 13/III/2019; “El mando policial y los pactos políticos en Quintana Roo?, 8/V/2019; y “La manipulación de los datos de homicidios en Quintana Roo”, 17/II/2020. Fusión Q Revista publicó “La violencia homicida” el 9/III/2019.

5 Éste de forma sistemática ha amenazado y ha faltado al respeto a los integrantes de las corporaciones, y ha abusado de los focos mediáticos.

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<![CDATA[ El exitoso descenso de los homicidios en Honduras y el alcance de sus efectos en términos de seguridad ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt10-alda-exitoso-descenso-homicidios-en-honduras-alcance-de-efectos-en-seguridad 2020-05-22T06:07:14Z

¿Cómo se ha logrado el descenso del 50% de los homicidios en Honduras? ¿En qué aspectos de la realidad se ha incidido para lograr estos resultados? ¿Puede convertirse en un modelo de referencia para Centroamérica, considerada la región más violenta del mundo?

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Resumen

Ante el espectacular descenso del 50% de los homicidios experimentado por Honduras, hasta no hace mucho el país más violento del mundo, este documento se pregunta: ¿cómo se han logrado cifras tan positivas?; ¿en qué aspectos de la realidad se ha incidido para lograr estos resultados?; y ¿puede convertirse en un modelo de referencia para el resto de la región, considerada la más violenta del mundo?

Mediante estas preguntas se trata de plantear si se ha atacado únicamente el síntoma, expresado en los altos niveles de violencia, o también se ha incidido en las causas que generan esta situación de extrema violencia, donde el crimen organizado ha acumulado importantes cuotas de poder. Para analizar este aspecto se prestará particular atención a la fortaleza o debilidad del Estado de derecho, pues se contempla, como punto de partida, como un instrumento trascendental para proporcionar seguridad.

El examen de las políticas aplicadas permitirá comprobar hasta qué punto sus resultados son sostenibles y qué dimensión tiene realmente los positivos cambios alcanzados.

Índice

Resumen – 2
Introducción – 3
Descenso espectacular de la tasa de homicidios – 3
Análisis de posibles indicadores que expliquen el descenso de los homicidios – 4
Evolución de los indicadores del buen gobierno del Banco Mundial – 6
El imperio de la ley – 6
Índice de control de la corrupción – 7
Efectividad gubernamental – 8
Calidad regulatoria – 8
Voz y rendición de cuentas – 9
Otros indicadores de diferente naturaleza, bajo una visión multidimensional – 10
El índice de calidad democrática – 10
Evolución del Índice de Desarrollo Humano (IDH) – 11
Políticas y medidas de seguridad gubernamentales – 12
Claves de la política de seguridad – 13
Conclusión ¿resultados sostenibles? – 17
Referencias bibliográficas – 18

Introducción1

Honduras es un país olvidado e invisible. Sus menciones se reducen a pobreza, desigualdad e inestabilidad política. Su ubicación en los índices latinoamericanos e internacionales se encuentra invariablemente en los últimos puestos. También en los índices de homicidios, ya que ha llegado a ser el país más violento del mundo, en 2011 y 2012. De hecho, mientras que Honduras, por las características mencionadas, no figura como actor internacional en los mapas convencionales de las relaciones internacionales, sin embargo, es un punto neurálgico y trascendental en los mapas de las rutas de las organizaciones del crimen organizado transnacional, como lugar de paso, para transportar mercancías ilegales con dirección a EEUU, como la cocaína. A esta violencia se agrega la de las maras o bandas juveniles a las que la línea de separación con el crimen organizado es en ocasiones muy difusa.

En esta ocasión, la mención del país es por un motivo diferente. Se trata de poner de manifiesto el llamativo y espectacular descenso, al 50%, de los índices de homicidios en los últimos años. Después de ser el más violento, en este momento no hay un país en el mundo que haya logrado reducir la tasa de homicidios como lo ha hecho Honduras. Su evolución ha sido muy positiva mientras que en el resto de la región latinoamericana, a excepción de sus vecinos del Triángulo Norte, los homicidios han seguido creciendo.

Sin embargo, no es suficiente con dejar constancia de este hecho. Las preguntas obligadas son: ¿cómo se han logrado cifras tan positivas?; ¿en qué aspectos de la realidad se ha incidido para lograr estos resultados?; y ¿puede convertirse en un modelo de referencia para el resto de la región?

Mediante estas preguntas se trata de plantear si se ha atacado únicamente el síntoma, expresado en los altos niveles de homicidios, o también se ha incidido en las causas que generan esta situación de extrema violencia. Para analizar este aspecto se prestará particular atención al fortalecimiento que se haya logrado, o no, del Estado de derecho, pues es un instrumento trascendental para proporcionar seguridad. Esto nos permitirá comprobar hasta qué punto los resultados de la política aplicada son sostenibles y qué dimensión tiene realmente los positivos cambios alcanzados.

Descenso espectacular de la tasa de homicidios

En efecto, Honduras logró cerrar el año 2017 con una tasa de 42,8 homicidios por cada 100.000 habitantes, lo que implica un descenso del 17% con relación a 2016. Si bien los índices de violencia en el país siguen siendo altos, la cifra de homicidios bajó de 5.150 en 2016 a 3.866 en 2017. Los datos resultan aún más esclarecedores cuando se observa la evolución cronológica de la mencionada tasa de homicidios desde el año 2012 (Figura 1).

En ese año, el país había despuntado en el escenario mundial como el país más violento del mundo, con una tasa de criminalidad de 85,5 homicidios por cada 100.000 habitantes. El año anterior, en 2011, la tasa era incluso un punto mayor, alcanzando los 86,5.

Figura 1. Honduras: tasa de homicidios, 2006-2017 (por cada 100.000 habitantes)
Figura 1. Honduras: tasa de homicidios, 2006-2017 (por cada 100.000 habitantes)

Desde 2012 la tasa ha mostrado una tendencia descendente continuada y paulatina, de tal manera que Honduras ha logrado hoy reducir su índice de violencia en un 52%. Esto no significa que el problema este resuelto. Naciones Unidas considera que 20 homicidios por cada 100.000 habitantes es ya epidémico y el país está aún lejos de situarse por debajo de este índice, pese a los avances tan destacables alcanzados. Las dos ciudades más importantes de Honduras han experimentado descensos espectaculares. En el caso de Tegucigalpa, entre 2012 y 2018 el descenso de homicidios ha sido del 58%, al caer de 102 a 43 homicidios por cada 100.000 habitantes. En Tegucigalpa la disminución es aún mayor, alcanzando el 75%, al pasar entre 2013 y 2018 de 178 a 47 homicidios por cada 100.000 habitantes.2 Hay que tener presente que dicha ciudad fue la más violenta del mundo durante varios años, de ahí que sean tan destacables estos datos, pese a seguir duplicando la cantidad de 20 homicidios por cada 100.000 habitantes.

Análisis de posibles indicadores que expliquen el descenso de los homicidios

La constatación de esta mejora obliga a analizar los factores que han favorecido la implantación de actores criminales y el ejercicio de la violencia, con el fin de comprobar la incidencia que estas políticas han tenido sobre los mismos.

Para ello, el punto partida es emplear una explicación multidimensional, si bien esta perspectiva no significa que no pueda darse particular relevancia a determinados factores. En concreto, la fortaleza del Estado de derecho es trascendental, pues dependiendo de esta variable será mayor o menor el espacio de corrupción y en consecuencia de impunidad, proporcionando un espacio de actuación a estas redes criminales muy ventajoso, ya que de esta manera logran la complicidad y la protección de representantes corruptos del Estado (Alda, 2014 y 2015).

En este sentido, si bien el Estado de derecho es un valor por sí mismo, indisoluble al de la democracia, en este caso se trata de contemplar su valor instrumental como medio imprescindible para garantizar la seguridad. Bajo esta visión, su importancia radica en contemplar la eficiencia y eficacia que proporciona la fortaleza del Estado de derecho y, en consecuencia, del imperio de la ley. En efecto, a mayor fortaleza, significa que la ley se aplica, sin excepciones, a todos los ciudadanos y en todo el territorio por igual, lo que implica la reducción de la impunidad y en consecuencia las posibilidades de actuar al margen de la ley, pues la impunidad es reducida. Lo cierto es que el crimen organizado existe en todo el planeta: ningún Estado, aún el más consolidado, ha impedido la acción criminal de estas redes. Sin embargo, sus espacios de actuación son menores ya que los niveles de corrupción, y en consecuencia de impunidad, son menores.

Ciertamente tampoco hay ningún Estado donde la corrupción sea cero. Pero cuanto menor sea, también serán menores las posibilidades de sobornar funcionarios para evitar que persigan e impidan su actuación criminal. Las posibilidades de controlar el desarrollo limitan necesariamente sus actividades, su dimensión y el poder que acumulan. Sus negocios se realizan bajo la presión y la persecución del Estado.

Sin embargo, si existe corrupción, hay la posibilidad de evadir el cumplimiento de la ley. De esta manera es posible que los funcionarios corruptos no persigan a estas redes sino que sean sus cómplices. En este contexto, las posibilidades de penetrar el Estado son mucho mayores y, por tanto, las de fortalecer el desarrollo y dimensión de estas actividades. En consecuencia, queda garantizada la impunidad y debilitado, en un círculo vicioso, el imperio de la ley.

Cabe señalar que la relación entre la fortaleza del Estado de derecho y la corrupción e impunidad es inversamente proporcional. Cuando la corrupción es alta significa que una parte de los representantes del Estado no aplican leyes y políticas de manera universal, sin excepciones y con total imparcialidad. Muy al contrario, utilizan su poder de manera discrecional, y no universal, tomando como criterio consideraciones subjetivas y no objetivas y universales para aplicar la ley. En consecuencia, el imperio de la ley es necesariamente débil. Este es el campo abonado para que las redes criminales puedan implantarse en la sociedad y contar incluso con la protección y la complicidad activa del Estado para la realización de sus negocios. Con esta opción es posible no sólo realizar actividades ilegales sino aumentar su número y dimensión y los ámbitos donde llevarlas a cabo (Alda, 2016 y 2017).

Sonia Alda Mejías
Investigadora principal y directora del Observatorio de Tráficos Ilícitos y Redes Criminales, Real Instituto Elcano| @soniaaldamejias


1 Los datos recopilados y los gráficos han sido elaborados por Ignacio Martínez Sánchez, ayudante de investigación en prácticas del Real Instituto Elcano (2020).

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<![CDATA[ 2020: el año en el que Vladimir Putin vive peligrosamente ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari75-2020-milosevich-2020-ano-en-que-vladimir-putin-vive-peligrosamente 2020-05-21T11:46:17Z

¿Cuáles son las consecuencias económicas y políticas de la crisis del COVID-19 en Rusia y en lo que se refiere al poder de Vladimir Putin?

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Tema

¿Cuáles son las consecuencias económicas y políticas de la crisis del COVID-19 en Rusia y en lo que se refiere al poder de Vladimir Putin?

Resumen

El Kremlin había hecho varios planes para el año 2020 a fin de reafirmar el putinismo como sistema político de Rusia y garantizar a Vladimir Putin mantenerse en el poder hasta 2036. Sin embargo, la combinación de la caída de los precios del petróleo y del gas, que actualmente representan el 39% del PIB de Rusia, y la crisis del COVID-19 plantean la cuestión de si el poder del presidente ruso puede erosionarse gravemente. En 2020 Putin se enfrenta a una crisis multifacética que puede acabar deteriorando su autoridad y la base misma que sustenta su gobierno, el acuerdo tácito entre el Kremlin y la sociedad rusa: que el putinismo ofrezca seguridad y estabilidad económica a los votantes a cambio de restricciones a las libertades políticas.

Por ahora, la crisis del COVID-19 no ha producido cambios significativos en la política interior y exterior rusa, pero está claro que 2020 será un reto a la extraordinaria habilidad de Vladimir Putin para mantenerse en el poder.

Análisis

Introducción

El pasado 7 de mayo se cumplió el 20º aniversario del ascenso de Putin al poder. En un análisis publicado en febrero de 2018, titulado “Putinismo, sistema político de Rusia”, expliqué las principales características del poder personalizado de Vladimir Putin en Rusia desde el año 2000. Los 18 años del putinismo se dividen en dos etapas, atendiendo a la imagen que el presidente ruso ha querido dar de su mandato. Entre 2000 y 2013, hasta el conflicto de Ucrania y la anexión de Crimea en 2014, la imagen de Putin fue la de salvador de Rusia y del pueblo ruso, librándolos de sus fuerzas destructivas internas y externas, de la corrupción y la influencia de los oligarcas en los asuntos del Estado, de los movimientos independentistas musulmanes del Norte del Cáucaso y de la influencia de Occidente. En esta fase existía un tácito acuerdo entre los rusos y sus gobernantes que consistía en que, a cambio de una relativa estabilidad económica, se recortarían las libertades políticas. El punto final de la primera fase del putinismo se sitúa en diciembre de 2011, el mes de las manifestaciones en las grandes ciudades de Rusia contra el supuesto fraude electoral en las elecciones legislativas. La reacción de la Duma consistió en la aprobación de varias leyes cuyo fin era dotar de un soporte legal a un régimen cada vez más autoritario, legalizar la represión política y frustrar cualquier intento de la oposición de competir políticamente con Putin.

Sin embargo, desde 2014, dado el empeoramiento de la situación económica en Rusia a causa de la bajada del precio del petróleo y de las sanciones económicas, Vladimir Putin tenía que reinventarse. La suerte de Rusia y la posición de Putin empezaron a empeorar con la crisis financiera mundial de 2008/2009. La economía rusa nunca se ha recuperado del todo del impacto de esta crisis. La disminución de las tasas de crecimiento –del 4,5% en 2010 al 1,8% en 2013–culminó en el estancamiento de finales de la década (el 1,3% en 2019), antes de la pandemia.

Con el conflicto de Ucrania y la intervención militar en Siria en 2015, el presidente ruso se asignó el papel de “guerrero”, de líder que se proponía recuperar el prestigio internacional de Rusia y que apelaba al sentimiento patriótico y al orgullo nacional por la pasada grandeza. En el período de 2000 a 2013, entre un 55% y un 63% de la población rusa aprobaba la gestión del presidente. Desde la anexión de Crimea en 2014, Putin ha gozado de una popularidad hasta entonces inédita: le apoyaba entre el 81% y el 83% de la población. El punto de inflexión de la segunda fase del putinismo se sitúa en el verano de 2018, a pesar de que Putin había ganado sólo unos meses antes su cuarto mandato presidencial para seis años, cuando la Duma adoptó unas reformas de pensiones ampliamente impopulares que elevaron la edad de jubilación. La popularidad del presidente ruso cayó de nuevo hasta alrededor del 60% (un nivel del que no goza ningún líder político en Occidente, pero que para un autócrata supone un índice bajo). La población rusa empezó cansarse del debate geopolítico y del gasto estatal para la recuperación del estatuto de gran potencia, que suponía inversiones económicas en los conflictos armados y promesas vacías de mayor gasto en sanidad y educación. Era el momento de crear un nuevo papel. En esto Putin es muy “lampedusiano”: su estrategia consiste en ver qué hay que cambiar para que todo siga igual, esto es, conservar su poder personal y mantener el sistema político del putinismo.

Desde enero de 2020 Vladimir Putin preparaba el terreno para mantenerse en el poder hasta 2036, anunciando una nueva y tercera fase del putinismo, en la que él ejercería la autoridad suprema, papel que se habría ganado por acumular experiencia y por haber tenido éxito como salvador y guerrero. Para garantizarle el poder hasta sus 84 años, el plan comprendía cuatro fases: la primera comenzó el 15 de enero, cuando el presidente ruso se dirigió a los miembros de la Asamblea Federal de Rusia anunciando, en su tradicional discurso acerca del Estado de la Nación, cambios importantes en la Constitución de 1993, la dimisión al completo del gobierno de Dmitri Medvedev y el nombramiento exprés de Mijaíl Mishustin, para sustituir a este último.

La segunda empezó el 10 de marzo, cuando la Duma votó a favor de superar los límites constitucionales del mandato presidencial, facilitando así a Putin mantenerse en el poder hasta 2036 para “promover la estabilidad de Rusia”. Era una oferta que Putin no podía rechazar y respondió aceptándola como autoridad suprema: “El presidente es un garante de la seguridad de nuestro Estado, de su estabilidad interna y de su desarrollo progresivo”.

Las otras dos fases se han pospuesto por la epidemia del COVID-19. La tercera estaba prevista para el 22 de abril, cuando el pueblo ruso debería pronunciarse en un referéndum sobre la propuesta de la Duma. En términos legales, los cambios pueden entrar en vigor sin el referéndum, pero, habiendo ofrecido a la población la oportunidad de expresarse, a Putin le puede resultar políticamente difícil cancelarlo por completo. Sin embargo, se llevaría a cabo más tarde y en un contexto económico muy diferente, lo que podría disuadir a los rusos de votar por 16 años más de putinismo. La cuarta fase comenzaría escenificando el indestructible poder del presidente ruso y su papel en la política internacional. Estaba prevista para el 9 de mayo, en el 75º aniversario de la victoria soviética sobre los nazis, y el vigésimo de la llegada de Putin al poder, con la presencia de este en la Plaza Roja, presidiendo la parada militar en compañía del presidente chino Xi Jingping y del francés Emmanuel Macron.

Hasta ahora, Vladimir Putin ha demostrado una extraordinaria habilidad para reinventarse como un líder autocrático, y ha tenido suerte con los precios altos del petróleo, sobre todo entre 2000 y 2008, pues le ayudaron a diseñar un plan de recuperación económica que casi duplicó el PIB nacional. Veinte años después, la ambición del presidente ruso se ha visto frustrada, por lo que cabe preguntarse si se erosionará aún más su posición como consecuencia de la crisis del COVID-19 y del derrumbe de los precios del petróleo y el gas.

¿Cómo está gestionando el Kremlin la crisis del COVID-19?

El coronavirus llegó a Rusia más tarde que a Europa Occidental (el 20 de febrero Rusia selló su frontera con China) pero desde finales de abril, la pandemia está cobrando fuerza, con 6.000 casos diarios de nuevos contagiados. En la contención del virus, los médicos rusos se han enfrentado a dos problemas principales que socavaban su intento de controlar la pandemia: (1) a las debilidades de un sistema de salud imperfectamente reformado después del colapso de la Unión Soviética; y (2) a una infraestructura de instalaciones médicas de calidad muy desigual (las grandes ciudades como Moscú, el epicentro de la infección, y San Petersburgo, gozan de mejores condiciones sanitarias que las regiones periféricas del país). Sin embargo, su experiencia en el control de la tuberculosis desde el colapso de la Unión Soviética les ha sido muy útil para desarrollar técnicas de contención del COVID-19.

El Kremlin ha delegado la gestión de la crisis en los gobernadores de provincia, pero el Ministerio de Salud coordina las pruebas para detectar los nuevos contagios y el Ministerio de Defensa supervisa la construcción de 16 nuevos hospitales.

Hasta el 30 de abril en Rusia se han realizado más de 3,49 millones de pruebas, lo que representa alrededor de un 2,4% de la población (a modo de comparación, la tasa de pruebas en EEUU es del 1,9%, la de Islandia 13,9% y, en un país tan afectado como Italia, del 3,2%). A finales de marzo el Ministerio de Defensa ruso anunció la construcción de 16 centros médicos multifuncionales en 15 regiones de los distritos militares occidental, meridional, central y oriental. Los centros son actualmente construidos por el contratista general del ejército, la Compañía de Construcción Militar (VSK, en sus siglas en ruso), con un presupuesto asignado de 8.8 billones de rublos (aproximadamente 120 millones de dólares). Las instalaciones provienen de estructuras prefabricadas (por lo tanto, la calidad y los resultados variarán) y las obras se han puesto en marcha entre el 15 de abril y el 15 de mayo, dependiendo de la región.

Rusia es el segundo país con más contagiados del mundo (sólo por detrás de EEUU), aunque llama la atención que el número de muertes sea muy bajo, según las cifras oficiales. Por ejemplo, Moscú, el epicentro del brote de coronavirus de Rusia, presenta una baja tasa de mortalidad en comparación con otras capitales mundiales importantes, con sólo 1,232 muertes de 126,004 infectados hasta el 10 de mayo. Los funcionarios de Salud de Moscú han afirmado que más del 60% de las muertes entre los pacientes con coronavirus de la capital no se incluyen en la cifra oficial de muertos, “porque no está demostrado que murieron por el virus y no por otras patologías previas”.

El impacto económico de la crisis del COVID-19 y la bajada de los precios del petróleo y el gas

El cierre parcial en todo el país para contener la pandemia y la fuerte caída de los precios del petróleo y del gas anuncian una recesión de la economía rusa. Las estimaciones de cómo la combinación de los bajos precios del petróleo y el gas y la crisis del COVID-19 afectarán a la economía rusa varían, pero dos de los pronósticos más pesimistas provienen del Banco Central de Rusia, que estima una caída del PIB del 4%-6% este año, y de Aleksey Kudrin, presidente de la Cámara de Auditoría de Rusia, que pronostica una caída del PIB del 7% al 8%. La previsión de Kudrin es similar al impacto de la crisis financiera mundial, cuando el PIB de Rusia cayó un 7,8% en 2009. El Fondo Monetario Internacional pronostica una disminución del 5,5% en el PIB en 2020 y un crecimiento del 3,5% en 2021.

En 2019 los ingresos por hidrocarburos representaron el 39% del presupuesto federal de Rusia (frente al 46% en 2018). El presupuesto se iguala contando un precio medio de 42 dólares por barril. En el caso de que el precio del barril sea más alto y se produzca un superávit presupuestario, este entra automáticamente en el Fondo Nacional de Bienestar. A finales de marzo de 2020 este Fondo disponía de 157.000 millones de dólares (equivalente a un 11% del PIB de Rusia). Según el ministro de Finanzas Anton Siluanov, con los bajos precios actuales de los hidrocarburos, el fondo duraría hasta 2024.

Para paliar el impacto económico del COVID-19, las decisiones más importantes que ha tomado el Kremlin se refieren a la ayuda a las empresas. El Estado proporcionará alrededor del 3% del PIB en préstamos y asistencia fiscal a las empresas que lo necesiten. Es una medida muy modesta si se compara con Alemania, que pone a disposición de las empresas necesitadas de ayuda alrededor del 60% del PIB (y el Reino Unido alrededor del 21% con la misma finalidad).

El Kremlin ha elaborado una lista de 646 empresas esenciales para la economía del país, por lo que supervisará directamente sus finanzas y les proporcionará apoyo financiero si fuera necesario. La lista incluye no sólo grandes empresas rusas como Gazprom y Rosneft, sino también filiales rusas de empresas como Volkswagen y Renault. Estas pueden obtener desgravaciones fiscales y apoyo directo. La medida es importante porque refleja que el Estado pretende proteger el tejido industrial y empresarial en el caso de empresas del sector público, pero sin olvidarse del privado. Obviamente abre el camino para la arbitrariedad. El Kremlin ayudará más a los empresarios cercanos y afines a su poder. Las pymes pueden obtener una exención fiscal de seis meses, más préstamos o subvenciones para cubrir parte de sus costes salariales. Por ahora no está claro si estos planes se pueden cumplir y si este presupuesto será suficiente para amortiguar los impactos de los bajos precios de los hidrocarburos y la contención del coronavirus.

Conclusiones

Es demasiado pronto para predecir una significativa erosión del putinismo. Los dos factores –el COVID-19 y los bajos precios de los hidrocarburos– influirán por ahora en el (in)cumplimiento de algunas promesas del Kremlin, como, por ejemplo, el mayor gasto social y en educación, y un menor gasto en política exterior, pero, de momento, no representan una amenaza grave para el poder personal de Vladimir Putin.

Para los rusos, la clave para valorar la gestión de Putin de la crisis del COVID-19 será la comparación de su líder con los líderes occidentales. Esta es una de las razones por las que los medios de comunicación oficiales se centran tanto en propagar lo mal que están gestionando EEUU y la UE la pandemia. La manipulación de los números de los muertos por el COVID-19 tiene el mismo objetivo: demostrar que Rusia lo está haciendo mejor que otros. Si Rusia supera la pandemia mucho mejor que los países occidentales (o si el Kremlin les convence de que es así), Putin podrá promocionar su liderazgo en un momento de crisis nacional y fortalecer la tercera fase del putinismo.

Respecto a los bajos precios del petróleo y del gas, Rusia tiene reservas hasta 2024 para soportarlo, y lo más probable es que hasta entonces suban de nuevo. Además, los rusos están acostumbrados a este tipo de crisis, y cabe suponer que ésta, aun en combinación con la pandemia, difícilmente se convertirá en la causa de la caída de Putin.

Las medidas económicas que tome el Kremlin para paliar el impacto de la pandemia se guiarán por la regla de oro que desde 2000 ha condicionado la política económica de Putin: la renuncia a tomar dinero prestado de los organismos internacionales o de otros países, porque la independencia económica es condición de la soberanía nacional.

Durante la pandemia del COVID-19, el Kremlin no ha perdido de vista sus objetivos clave en política exterior –conservar Crimea dentro de las fronteras rusas, mantener su presencia en las zonas de influencia y los conflictos congelados en Georgia y Ucrania, seguir apoyando al régimen de Bashar al-Assad en Siria, continuar con su papel de mediador en los conflictos del Oriente Medio, desafiar a EEUU, la OTAN y la UE a través de las operaciones de influencia política (campañas de desinformación), conservar su “asociación estratégica” con China, seguir apoyando el régimen de Nicolás Maduro en Venezuela y proyectar su poder virtual (su presencia a través de los medios de comunicación y redes sociales) en América Latina. Además, el Kremlin ha intensificado sus campañas de presión en las Naciones Unidas para que se ponga fin a las sanciones a Rusia, Venezuela e Irán, alegando razones “humanitarias” durante la pandemia. Lo más probable es que los recursos económicos disminuyan para la acción exterior, por lo que se puede prever el incremento del uso de instrumentos baratos –las campañas de desinformación– para debilitar a los que el Kremlin considera sus adversarios.

Teniendo en cuenta que los objetivos de la política exterior de Rusia no cambiarán a causa del COVID-19, la UE, EEUU y la OTAN deben mantener con firmeza su política hacia Rusia, prestando una mayor atención a las campañas de desinformación que el Kremlin puede usar eventualmente para camuflar su propia debilidad.

Pero la pandemia también depara a Occidente la oportunidad de cooperar con Rusia en la respuesta al COVID-19, porque sólo una coordinación multilateral permitirá una salida de esta crisis.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia's Foreign Policy del Instituto de Empresa (IE University) | @MiraMilosevich1

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<![CDATA[ El futuro de la globalización ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-steinberg-el-futuro-de-la-globalizacion 2020-05-21T11:35:32Z

Lo que en último término definirá la suerte que corra la globalización será en qué medida se produce un cambio en las ideas dominantes sobre la necesidad de tener un mundo menos interconectado y con fronteras menos porosas.

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Una versión de este texto fue publicada el 20/5/2020 en Expansión.

La pandemia del coronavirus está generando una recesión global y sincronizada de una profundidad nunca vista por nadie que esté hoy vivo. A la caída de la actividad económica, que en la zona euro este año seguramente superará el 10%, hay que sumar un colapso de los intercambios internacionales, que la Organización Mundial del Comercio cifra en hasta un 32% en 2020 . Y las cosas todavía podrían ser peores porque nos movemos en un escenario de incertidumbre radical en el que los modelos de predicción son poco fiables y hay cada vez más cosas que podrían ir a peor, desde rebrotes de la pandemia hasta una crisis financiera generada por impagos en la economía real, pasando por problemas de deuda en los mercados emergentes. Si a esto añadimos que la crisis nos coge con instituciones de cooperación multilateral muy debilitadas, que las fronteras están cerradas (y no se sabe cuándo se volverán a abrir), que EEUU ya ha amenazado a China con nuevos aranceles y que es posible que a la crisis económica le siga una crisis política que alimente las tesis nacionalistas, no debería sorprendernos que se esté hablando del fin de la globalización . De hecho, los historiadores no se cansan de recordar que la globalización es un fenómeno reversible. La anterior, la que arrancó bajo hegemonía británica en el siglo XIX y que antes de la primera guerra mundial parecía imparable, se vino abajo por la letal combinación de crisis económica, nacionalismo y conflictos bélicos.

“(…) las cosas todavía podrían ser peores porque nos movemos en un escenario de incertidumbre radical en el que los modelos de predicción son poco fiables y hay cada vez más cosas que podrían ir a peor (…)”

Pero nada está escrito. Cuando la pandemia quede superada, algo que tarde o temprano ocurrirá, la economía se reactivará, las fronteras se volverán a abrir y, aunque subamos con menos frecuencia a un avión y teletrabajemos más, recuperaremos cierta normalidad. De hecho, es posible que el comercio de ciertos servicios, sobre todo los relacionados con el mundo digital, se expanda de forma acelerada.

Sin embargo, lo que en último término definirá la suerte que corra la globalización será en qué medida se produce un cambio en las ideas dominantes entre la ciudadanía, sobre todo, entre las elites políticas y económicas, sobre la necesidad de tener un mundo menos interconectado y con fronteras menos porosas. Y también será crucial hasta qué punto, a la salida de la crisis, el Estado, además de ser más grande y más proclive a regular y recaudar impuestos para cuadrar las cuentas públicas, estará gobernado por individuos más nacionalistas y menos proclives a la cooperación internacional. Y eso todavía no lo sabemos.

Lo que sí sabemos es que, antes de la crisis del COVID-19, ya estaba en marcha un cuestionamiento de la globalización , o más concretamente, de la hiperglobalización de los últimos 30 años, que se abrió con la caída del Muro de Berlín y la hegemonía del modelo de capitalismo anglosajón y redefinió el equilibrio entre el mercado y el Estado a favor del primero, dando lugar a lo que a veces se conoce como neoliberalismo. Este modelo, cada vez más criticado incluso por muchos de sus antiguos partidarios –como Martin Wolf y Larry Summers– por generar demasiada desigualdad, fomentar un individualismo que ha debilitado el sentimiento de comunidad y predicar una igualdad de oportunidades cada vez más inexistente por el vaciado de las bases fiscales tradicionales, quedó deslegitimado por la crisis financiera global y sufrirá ahora un nuevo descrédito al ponerse de manifiesto que el mercado tiene grandes dificultades para responder a situaciones excepcionales e inesperadas. Los ciudadanos reivindicarán, con razón, mayor protección, tanto en términos sanitarios como económicos. Además, las autoridades, independientemente de su color político, considerarán que es necesario tener reservas estratégicas de algunos productos (ahora, por ejemplo, las tenemos de petróleo pero no de mascarillas), depender menos de otros países para bienes y servicios tan diversos como los medicamentos, los componentes de automóvil, las redes de telecomunicaciones o las nubes datos y avanzar hacia una mayor autonomía estratégica, que España sólo puede alcanzar como parte de Europa , nunca de forma aislada.

“(…) lo que en último término definirá la suerte que corra la globalización será en qué medida se produce un cambio en las ideas dominantes entre la ciudadanía, sobre todo, entre las elites políticas y económicas, sobre la necesidad de tener un mundo menos interconectado y con fronteras menos porosas (…)”

Todo esto llevará a cierto repliegue de las cadenas de suministro global, a una repatriación parcial de parte de la producción (utilizando las nuevas tecnologías como la impresión 3D y la automatización), a una redefinición y ampliación de lo que se consideran sectores estratégicos (con el consiguiente bloqueo de algunas inversiones extranjeras), a la nacionalización de muchas empresas que necesitarán ser rescatadas y a un aumento, en el medio plazo, de los impuestos (tanto los tradicionales como algunos nuevos, sobre todo verdes, digitales y sobre las transacciones financieras), para asegurar la sostenibilidad de las cuentas públicas. Todo ello vendrá acompañado por el auge de prácticas hasta hoy consideradas heterodoxas en política económica, desde un nuevo papel para los bancos centrales hasta incrementos en la regulación y el activismo público para poner, en algunos casos, la eficacia por encima de la eficiencia.

Si estos cambios se llevaran adelante con amplios consensos sociales y de forma cooperativa, tanto dentro de los países como a nivel europeo y entre grandes potencias, veríamos una transformación tanto de los anquilosados contratos sociales domésticos como del sistema internacional, que sería perfectamente compatible con el mantenimiento de la globalización, aunque esta sería menos intensa, pero tal vez más equitativa. Esto es difícil, pero posible, ya que los grandes shocks devastadores suelen permitir que se forjen grandes pactos que dan lugar a reformas y transformaciones al aumentar el sentimiento de comunidad y predisponer a las clases medias y altas a pagar más impuestos .

Pero nada asegura que vayamos a seguir ese camino. Si la crisis económica da lugar a un nacionalismo exacerbado, el natural refugio en el Estado y la familia se convierte en xenofobia y la rivalidad entre China y EEUU reaviva las guerras comerciales y de divisas y termina por matar el ya debilitado sistema internacional, entonces sí que podríamos estar ante el fin de la globalización. Esperemos que no sea así porque ni las pandemias ni el cambio climático pueden abordarse sin cooperación internacional.

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @steinbergf

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<![CDATA[ Dos instantáneas sobre las noticias del COVID-19 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-badillo-dos-instantaneas-sobre-noticias-covid-19 2020-05-19T05:05:54Z

¿Cómo se ha informado acerca del COVID-19? ¿Qué países comenzaron a informar antes y cuáles más tarde? ¿Cuál es la presión informativa de este tema sobre la opinión pública?

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¿Cómo se ha informado acerca del COVID-19? ¿Qué países comenzaron a informar antes y cuáles más tarde? ¿Cuál es la presión informativa de este tema sobre la opinión pública? Para responder a algunas de estas preguntas venimos analizando, de forma intensiva, las noticias publicadas en algunos de los mayores países del mundo en busca del modo en el que la noticia sobre la nueva epidemia pasó a ocupar el centro de la conversación pública.1

“Las implicaciones políticas, económicas y de todo orden que tienen tanto la fecha efectiva del descubrimiento del virus como de la difusión de noticias sobre él son incalculables”.

Primero: los plazos. Los datos disponibles a la fecha de redacción de este texto permiten afirmar que las primeras hospitalizaciones por la neumonía en Wuhan se produjeron en torno a mediados de diciembre de 2019. Coincidiendo con el fin de año occidental, el 31 de diciembre, la agencia oficial de noticias china difundió por primera vez la noticia de los 27 casos de neumonía detectados en Wuhan, la capital de la provincia de Hubei, todos relacionados con el mercado de pescado de la ciudad. La nota es recogida inmediatamente por las principales agencias internacionales. Tras un primer comunicado ese mismo día, la Organización Mundial de la Salud (OMS) comenzó en los siguientes días a publicar boletines regulares acerca del brote y la situación en Wuhan, primero hablando del nCoV (novel-coronavirus) y, desde el 11 de febrero, de COVID-19, las siglas en inglés de la enfermedad del coronavirus 2019 (Coronavirus Disease 2019).

Las implicaciones políticas, económicas y de todo orden que tienen tanto la fecha efectiva del descubrimiento del virus como de la difusión de noticias sobre él son incalculables, y seguirán ocupando, no cabe duda, una parte vertebral del debate en torno a la pandemia durante meses. Ante todo, por la responsabilidad de las autoridades chinas en el control de la información relativa al virus en un país cuyas restricciones permanentes a la libre circulación de información son permanentemente denunciadas por las organizaciones internacionales. China ocupa el puesto 177 (de 180 países) en la clasificación internacional de libertad de expresión y sigue teniendo a día de hoy más de 100 periodistas encarcelados, recuerda RSF. Amnistía Internacional fue muy explícita al respecto a principios de febrero: "Los profesionales médicos de China trataron de dar la alarma sobre el virus. Si el Gobierno no hubiera intentado minimizar el peligro, el mundo podría haber respondido a la propagación del virus a tiempo". El oftalmólogo del Hospital Central de Wuhan, Li Wenliang, denunció el 30 de diciembre de 2019 la presencia de una nueva enfermedad, similar al temible SARS de 2002, y la noticia saltó de los grupos privados de WeChat a Weibo al día siguiente, dando inicio al año de la pandemia. Gracias al valor de Li Wenliang, las autoridades de Wuhan se vieron obligadas a reconocer la existencia de 27 pacientes afectados por una nueva enfermedad “prevenible y controlable”. Li fue obligado, el 3 de enero, a firmar una declaración asegurando que las informaciones que había difundido eran falsas; a los pocos días fue contagiado por una de sus pacientes en el hospital, mientras las autoridades trataban de reprimir el uso del hashtag “#WuhanSARS” en las redes sociales. El 7 de febrero, Li falleció por coronavirus. En ese momento, la enfermedad que trató de desvelar había matado ya a casi 600 personas en China.

Fueron esas primeras –y valientes– filtraciones las que obligaron al Estado chino a desvelar las primeras informaciones sobre la nueva enfermedad el 31 de diciembre, pusieron en alerta a los gobiernos de todo el mundo y activaron a las instituciones internacionales. Los medios occidentales le prestaron muy poca atención al coronavirus en esas primeras semanas, aunque el aparato ruso de desinformación sí comenzó entonces a difundir algunos de los bulos que comenzaron a circular por las redes, especialmente el que se refería a la autoría estadounidense del virus como arma biológica, transportada a China durante los juegos militares que se habían celebrado en Wuhan en octubre de 2019, destinada a acabar selectivamente con los enemigos de EEUU –se llegó a hablar de un diseño biológico destinado a ser especialmente mortal en China–, destruir a la UE e instaurar un nuevo orden internacional. La implicación de las grandes farmacéuticas, el papel de Bill Gates como cerebro de la trama (“Gates of hell”, era el lema de esos mensajes) y el objetivo último de reducir la población mundial son algunas de las apocalípticas ideas que circularon durante esas semanas en las redes sociales.

“Los medios occidentales le prestaron muy poca atención al coronavirus en esas primeras semanas, aunque el aparato ruso de desinformación sí comenzó entonces a difundir algunos de los bulos que comenzaron a circular por las redes”.

La mayor parte de la catarata de paranoia que circuló durante las primeras semanas en las redes sociales de occidente procedía de Rusia, como ha venido mostrando el observatorio de desinformación de la UE. Hay, sin embargo, una diferencia sustancial: la participación china replicando las técnicas y los instrumentos que habíamos visto en Rusia. Un reciente –y controvertidoinforme europeo del Servicio de Acción Exterior subraya que, aunque en menor medida, China está acompañando el esfuerzo ruso de dirigir campañas de desinformación sobre el coronavirus hacia Europa y su vecindario. Buena parte de esas campañas se dirigen, comprensiblemente, a lo que más que desinformación debemos llamar soft power; en palabras del SEAE “desviar cualquier responsabilidad por el estallido de la pandemia y subrayar la ayuda bilateral”. En la medida en que no puede probarse –a día de hoy– que el virus no haya aparecido de forma natural, es más que comprensible la preocupación china por evitar que al virus se le atribuya el gentilicio “chino” como a la gripe de 1918 se la etiquetó de “española”. Las referencias al virus como “gripe china” o incluso como Kung flu que surgieron de la Casa Blanca fueron rápidamente rechazadas por las autoridades del país. La decisión, el 11 de febrero, de la OMS de llamar COVID-19 a la enfermedad obedece a denominarla con un término que "pueda pronunciarse y no aluda a una localización geográfica específica, un animal o un grupo de personas".

COVID-19 en los medios del mundo

El intensivo seguimiento que desde el Real Instituto Elcano estamos haciendo de la pandemia y sus consecuencias geopolíticas nos permite tener algunas impresiones rápidas del modo en el que esta coyuntura excepcional se está reflejando en los medios mundiales en los últimos –y vertiginosos– cuatro meses. Y las diferencias son muy significativas.

Hemos trasladado esos datos a una herramienta en línea que permite ver, día a día, la cantidad de noticias dedicadas a la pandemia de COVID-19 desde el 1 de enero al 25 de abril de 2020. El gráfico activo permite seleccionar la fecha dentro de los últimos cuatro meses y observar la presión informativa en torno al COVID-19 en los medios nacionales y locales de una treintena de países.

 

Comprensiblemente, los medios de comunicación asiáticos fueron los primeros en ocuparse del nuevo virus, primero los chinos (en torno al comienzo de la cuarentena en Wuhan, el 23 de enero) y, más tarde y en menor medida, Corea del Sur y Japón. Conforme la epidemia se convertía en una amenaza internacional y con su llegada a Europa, los medios de nuestro entorno empezaron a tratar el asunto ya de un modo central. Los datos permiten apreciar claramente tres períodos:

  1. Un primer momento, desde inicios de enero hasta el final de febrero, en que el virus es tratado intensivamente por los medios asiáticos, pero apenas fuera de la región. Hacia el 22 de febrero, la situación en Italia hace que en ese país ya la mitad de las informaciones de los medios se dediquen al COVID; para entonces, los medios del resto de los países revisados ya están dedicando el 20% de su agenda a la enfermedad.
  2. Entre el 6 y el 10 de marzo se produce una variación muy importante, con los medios de muchos países dedicando la mitad de su repertorio informativo al virus, en un contexto internacional ya desbordado y con la presión informativa en Europa superando el 60%-80% de la agenda diaria. Es el sur de Europa donde esa presión es más importante, pero a partir de esos días son los medios europeos los que más atienden a la pandemia. Solamente a partir de la segunda mitad del mes de marzo los medios norteamericanos lideran la presión informativa, cercana al 80% de media. Curiosamente, en esas fechas Japón y Corea del Sur se mantienen en torno al 40%. Contemplando todos los países revisados, el 24 de marzo se produjo la mayor atención mediática, con el 61,4% de las noticias dedicadas a la epidemia en la treintena de países revisados.
  3. Finalmente, la presión informativa comienza también su agotamiento y su desescalada a partir del 10 de abril, con la mayor parte de los países revisados mostrando indicadores cercanos al 50%.

España en las noticias mundiales del COVID-19

La otra pregunta que nos hemos formulado revisando la información circulante en los medios internacionales sobre el COVID-19 es la del riesgo reputacional para España de aparecer en el centro del escenario, como consecuencia del grave impacto que la enfermedad está teniendo en nuestro país. Ya explicamos en un texto anterior que la enfermedad emergió en las agendas públicas con China en el centro del escenario hasta la irrupción de Italia que, para finales de febrero, pasó a convertirse en el principal punto de interés para los medios mundiales. Los medios británicos y alemanes son quienes mayor atención prestaron a la situación italiana, más incluso que a China a partir de esa fecha. Irán, en las primeras semanas de la pandemia, y el Reino Unido desde la primera semana de abril, se incorporaron también a la agenda mediática de los países que revisamos. Estudiando las noticias publicadas por medios nacionales del Reino Unido, Francia, Alemania, Italia y EEUU, España es el tercer país más mencionado, siempre por detrás de China e Italia, cuando se trata la actualidad del COVID-19.

Los datos sobre la presencia de España en las noticias mundiales del COVID-19 nos hacen preguntarnos también en qué momentos nuestro país ha ocupado el escenario. Para ello, hemos revisado expresamente las informaciones sobre COVID en las que se mencionaba a España en Alemania, EEUU, Italia, Portugal, el Reino Unido y Francia.

 

La entrada de España en el escenario informativo internacional se produce en torno al 1 de febrero, con la aparición de los primeros casos en Europa, también en nuestro país. Un día después, la confirmación del segundo caso tiene también la atención de los medios internacionales. El segundo pico de atención inicial se produce con las primeras muertes confirmadas por coronavirus en los primeros días de marzo, con especial atención a la situación en la Comunidad de Madrid. La declaración del estado de alarma el 14 de marzo marca la culminación del crescendo de las noticias sobre la pandemia en España en los días anteriores.

Hay que subrayar la atención que dedican el Reino Unido, EEUU o Alemania a la situación española ese día (siempre tras Portugal, cuya atención a España es siempre muy elevada). El volumen de noticias dedicado por los medios alemanes o británicos a España es desde entonces muy notable.

Es imprescindible seguir observando el interés de los medios internacionales por la incidencia de la pandemia –al menos en esta fase– en España para comprender adecuadamente el impacto que puede tener no sólo en el corto plazo sino en la reputación a medio y largo término. Como bien saben los especialistas en comunicación pública, los medios no sólo definen, sino que resaltan (y también relajan) las condiciones de las crisis. Si esta es una crisis sanitaria mundial sin precedentes, comprender el modo en el que es presentada y representada por los medios debe ser parte del análisis complejo del fenómeno.

Ángel Badillo
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @angelbadillo


1 Unas primeras notas sobre esta cuestión se publicaron en el blog del Real Instituto Elcano, “COVID-19: una gripe sin gentilicio”. La base de datos utilizada es Media Cloud, un proyecto del MIT Center for Civic Media y el Berkman Klein Center for Internet and Society de la Universidad de Harvard. Distribuidos en colecciones nacionales, los medios revisados han sido un total de 20.518 para 28 países. Los gráficos presentados en este análisis pueden consultarse en línea en https://public.tableau.com/profile/angel5981#!/vizhome/COVIDnews_2020/Dashboard1?publish=yes.

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<![CDATA[ El impacto económico de la crisis del coronavirus en América Latina: canales de transmisión, mitigantes y respuestas de políticas públicas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari73-2020-rios-impacto-economico-de-crisis-coronavirus-en-america-latina 2020-05-19T02:07:05Z

Este documento analiza los canales de transmisión económica del COVID-19 en América Latina, los principales mitigantes con los que cuenta la región y las políticas económicas implementadas hasta la fecha.

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Tema

Este documento analiza los canales de transmisión económica del COVID-19 en América Latina, los principales mitigantes con los que cuenta la región y las políticas económicas implementadas hasta la fecha.

Resumen

El impacto económico del COVID-19 en América Latina será considerable debido a la caída en las exportaciones, la fuga de capitales, el desplome del turismo, el colapso de las remesas y la contracción económica y el desempleo causados por las restricciones impuestas para controlar la pandemia. Lo complicado de esta crisis, aunque la región está acostumbrada a enfrentarse a choques externos, radica sin embargo en el hecho de que esta es la primera vez que tiene que hacerlo ante tantos retos de manera simultánea. Algunos mitigantes son: contar con una población relativamente joven, estar menos conectada internacionalmente que Europa y EEUU, haber tomado medidas de contención relativamente rápidas y estrictas, los aprendizajes de cómo gestionar choques económicos externos y sanitarios a lo largo de las últimas décadas, tomar medidas para proteger a familias y pymes utilizando los programas sociales ya existentes, y la recuperación de China, que aumentará la demanda de recursos naturales y sus precios. Si bien el impacto inmediato es considerable, la recuperación podría ser acelerada.

Análisis

Probablemente la única certeza sobre la crisis global causada por el coronavirus es que no es un tema de corto plazo, sino que podrían pasar meses, e incluso años, antes de que volvamos a algo parecido a la normalidad. Dependiendo de la duración y la profundidad de la crisis económica, se producirán cambios fundamentales en las dinámicas de los mercados, tanto de consumo como de producción. Se ha convertido en un lugar común afirmar que el mundo no volverá́ a ser el mismo después de esta pandemia, tanto por los impactos sanitarios y económicos, como por las políticas públicas sin precedentes que se están diseñando e implementando a nivel mundial para mitigar los efectos del COVID-19.

En medio de la incertidumbre en la que nos encontramos debido a la aparición del coronavirus, es muy difícil hacer estimaciones de crecimiento económico. Sin embargo, más allá de números específicos que cambian constantemente, principalmente para peor, lo cierto es que estamos ante una recesión global que pareciera ser muy profunda, pero aparentemente de corto plazo, aunque dejará cicatrices. Hasta ahora, a nivel mundial, los sectores más afectados han sido el automotriz, los servicios comerciales y profesionales, los hoteles y el juego, la industria del entretenimiento, las ventas al detalle, la energía, y las industrias aeroespacial y de defensa. Por el contrario, hay algunos sectores que se han desempeñado relativamente bien: gas, electricidad, bancos, seguros, almacenamiento y embalaje, servicios online y salud.

Estamos en territorio desconocido, donde los gobiernos han estado tomando decisiones a un ritmo frenético, sin mucho tiempo para reflexionar o planear, enfrentándose a decisiones morales complejas. La conexión entre macroeconomía y salud pública no es evidente, lo que complica analizar todos los escenarios posibles, y las discusiones sobre opciones de política macroeconómica se han centrado en los países desarrollados. Un tema importante es cómo será la recuperación (se ha hablado de forma de V, W o L); no obstante, dada la gradualidad de la desescalada, y la posible pérdida de capacidad productiva, pareciera que será lenta y probablemente no volvamos al mismo nivel de antes de la pandemia antes de mucho tiempo.

América Latina no escapa a esta realidad, y esta crisis además llegó en un mal momento. La región tuvo un desempeño económico mediocre en 2019, con un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de apenas el 0,1%, según datos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Antes de la irrupción del COVID-19, la expansión proyectada para la región en 2020 era un magro 1,3%, impulsada principalmente por la recuperación de las dos mayores economías del continente, Brasil y México. Adicionalmente, y a diferencia de lo ocurrido durante la crisis sub-prime, la región cuenta con limitado espacio fiscal para llevar a cabo políticas contracíclicas, y la sobreutilización de la expansión monetaria y del endeudamiento pueden conducir a problemas de sostenibilidad en el medio y largo plazo.

Esto acontece en un contexto de significativo descontento social en varios países de la región y ante una frustración creciente de la población debido a la falta de oportunidades y la desigualdad. De hecho, la pobreza y la desigualdad crecieron en los últimos tres años. Según la CEPAL, al cierre de 2019, un 31% de los latinoamericanos se encontraba en situación de pobreza (192 millones de personas), mientras que un 12% vivían en pobreza extrema (72 millones). A pesar de que la inequidad se ha reducido en los últimos años, América Latina es la región más desigual del mundo, con importantes problemas de protección social a los más desfavorecidos. El retroceso en términos de reducción de la pobreza se aprecia en la Figura 1, siendo especialmente preocupante la tendencia ascendente de la pobreza extrema.

Figura 1. América Latina: tasas de pobreza y de pobreza extrema, 2014-2019 (%)
Figura 1. América Latina: tasas de pobreza y de pobreza extrema, 2014-2019 (%)
Fuente: CEPAL.

Todos los choques económicos negativos al mismo tiempo

Los principales canales de transmisión de la crisis del COVID-19 hacia América Latina son la caída en las exportaciones, tanto por la baja de los precios de las materias primas, como de la demanda; la fuga de capitales buscando activos más seguros (especialmente hacia EEUU), que ha causado devaluaciones de las monedas y problemas de financiamiento de corto plazo; el desplome del turismo que afecta principalmente a Centroamérica, el Caribe y México; el colapso de las remesas por la crisis global; y la contracción tanto de la oferta como de la demanda de bienes y servicios debido a las restricciones impuestas para controlar a la pandemia. Lo complicado de esta crisis es que la región está acostumbrada a enfrentarse a choques externos; sin embargo, esta es la primera vez que tiene que hacerlo ante tantos de manera simultánea.

La caída de las exportaciones en 2020 será dramática. Según la Organización Mundial de Comercio (OMC) el comercio global podría caer entre un 13% y un 32%, mientras que la CEPAL estima que el valor de las exportaciones de América Latina y el Caribe se reducirá alrededor del 15%, tanto por la caída de precios (8,8%), como por la disminución de los volúmenes exportados (6%). La Figura 2 muestra el desplome de los precios de las materias primas, y algunas de ellas, como el petróleo, están en mínimos históricos, afectando a los productores y exportadores de hidrocarburos de la región, como Venezuela, Ecuador, Brasil, Bolivia, Perú, Argentina y México.

Figura 2. Índice de materias primas, 2019-2020
Figura 2. Índice de materias primas, 2019-2020
Fuente: Bloomberg.

Según el Fondo Monetario Internacional (FMI) las salidas de capitales desde América Latina, medida como desinversiones de cartera, se estiman en cerca de 30.000 millones de dólares en los tres primeros meses de 2020. Debido a la incertidumbre causada por el COVID-19, los inversores han buscado activos considerados más seguros, y gran parte de estos fondos se han destinado a la compra de bonos del tesoro norteamericano (T-Bills). Esto ha ocasionado presiones importantes sobre las principales monedas de la región, y ha ocasionado la intervención de los bancos centrales latinoamericanos. En los tres últimos meses, con respecto al dólar, el real brasileño se ha depreciado un 25%, el peso colombiano un 11% y el peso chileno un 4%. Algunos de estos flujos volverán a la región, una vez se reduzca la incertidumbre, puesto que los inversores buscarán mayor rentabilidad en los países más estables de América Latina.

Con respecto al turismo, aunque la caída de visitantes e ingresos será generalizada, afectará mayoritariamente a los países del Caribe y de América Central. Para tener una idea de la magnitud del impacto, según datos del Banco Mundial, en Panamá y la República Dominicana el tamaño de este sector representa cerca del 10% del PIB, mientras que en países como Aruba y Antigua y Barbuda sobrepasa el 50%. Este es uno de los sectores que probablemente tardará más en recuperarse, por una combinación de restricciones a los desplazamientos y cierres de frontera, en la medida en que el COVID-19 afecta de manera heterogénea a los países, y porque tomará tiempo para que los viajeros y los proveedores de servicios turísticos se adapten al mundo post-pandemia. La Figura 3 muestra la importancia del sector turismo en algunos países seleccionados de América Latina y el Caribe.

Figura 3. El sector del turismo (% del PIB)
Figura 3. El sector del turismo (% del PIB)
Fuente: FMI, Banco Mundial y OCDE.

Para muchos países latinoamericanos las remesas son una fuente de financiación muy importante, en algunos casos sobrepasando los flujos de inversión extranjera directa y otros financiamientos externos. En la medida en que la crisis económica sea profunda y prolongada, causando desempleo y contracción de la actividad económica en los países desarrollados, será complicado para los inmigrantes mantener los flujos que envían a sus países de origen. Todo parece indicar, que EEUU y Europa, serán particularmente impactados negativamente por el COVID-19, que son las regiones que concentran el mayor número de inmigrantes provenientes de América Latina. Entre los países más afectados están México, Guatemala, El Salvador, Honduras, República Dominicana y Colombia. En la Figura 4 se muestra la importancia de las remesas en la región, y cómo han crecido en los últimos años, después de desplomarse debido a la crisis de Lehman Brothers.

Figura 4. Remesas en América Latina, 2006-2018 (% del PIB)
Figura 4. Remesas en América Latina, 2006-2018 (% del PIB)
Fuente: Banco Mundial.

Finalmente, tenemos el impacto directo que los confinamientos están teniendo sobre las economías latinoamericanas. En una región en donde, en promedio, cerca del 50% de la población trabaja en el sector informal, las restricciones de movilidad y el cierre de negocios causa un impacto muy significativo sobre sus ingresos. Por ejemplo, en Argentina, diversos analistas estiman que por cada mes de cuarentena se reduce en un 50% la producción de ese mes. Esto implica que por cada semana de cuarentena, el PIB se contrae un 1%. No es casual que una de las discusiones políticas más importantes en los países latinoamericanos sea sobre la duración del confinamiento y la apertura gradual de la economía. Países como México y Brasil han dado más importancia al mantenimiento de la actividad económica que al control de la pandemia; sin embargo, no está claro el resultado de esta actitud si eventualmente la situación sanitaria se les va de las manos, haciendo más costosa su contención, tanto económica como políticamente. En la Figura 5 se observa la importancia de la economía informal en América Latina, comparada con otras regiones emergentes, y se constata que sólo es superada por el África Subsahariana.

Figura 5. Tamaño de la economía informal por regiones, 2010-2015 (promedio % del PIB)
Figura 5. Tamaño de la economía informal por regiones, 2010-2015 (promedio % del PIB)
Fuente: FMI.

La respuesta de política económica

Si partimos de que el choque negativo de la pandemia es principalmente de oferta, causado por el confinamiento, pero que sus canales de transmisión van tanto por la demanda como por la oferta (disrupciones en las cadenas de suministros), la política macroeconómica keynesiana tradicional no tiene mayor efecto, puesto que incrementar el gasto no estimula la producción. Esta tendrá más sentido en la fase de desconfinamiento. Por otra parte, el hecho de que el primer impacto sea sobre el empleo y las empresas hace más lenta la recuperación posterior. Por esto, en la fase de distanciamiento social, lo lógico es mantener a flote a las familias y a las empresas, para que una vez que gradualmente se vuelva a la normalidad, pueda haber gasto y producción. Esto es lo que han tratado de hacer la mayoría de los países de la región, a través de diversos programas de apoyo a las familias, financiamiento a las empresas y respaldo a las pymes.

Otra consideración importante es que el coronavirus debe ser considerado una situación coyuntural. Y, al igual que otras pandemias, debería disminuir bien por la inmunización de la población, bien porque se desarrolla una vacuna u otros medicamentos para mitigar sus efectos. Desde este punto de vista, tiene sentido que los gobiernos latinoamericanos creen todo el espacio fiscal que sea posible en el corto plazo, pero siendo prudentes para garantizar la sostenibilidad macroeconómica post-pandemia. Por ello, los gobiernos deben permitirse flexibilizar algunas reglas con respecto a la balanza fiscal y al endeudamiento, siempre dentro de lo razonable.

A pesar de la incertidumbre, lo deseable es estimar el período de confinamiento y la gradualidad de la recuperación de la actividad económica, por ejemplo, maximizar el endeudamiento por un período de aproximadamente 18 meses, utilizando una diversidad de fuentes, entre ellas, los mercados domésticos de deuda, el apoyo de los bancos centrales y el endeudamiento adicional de fuentes multilaterales como el FMI, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la CAF –Banco de Desarrollo de América Latina–. Las prioridades para la utilización del espacio fiscal deberían ser, por una parte, fortalecer los sistemas sanitarios, y por otra, proveer de ayudas a familia y empresas afectadas. Tiene sentido posponer gastos no esenciales en el corto plazo, como nuevos proyectos de infraestructura y redirigir los recursos a las prioridades en el sector salud y en el apoyo a hogares y pymes.

Debido a la emergencia, no hay tiempo para diseñar e implementar nuevos programas de asistencia social, por lo que sería mejor utilizar y expandir los existentes, con énfasis en atender a los trabajadores del sector informal. Por ejemplo, se pueden ampliar los mecanismos de transferencias condicionadas para atender a sectores más amplios de la población.

Finalmente, la comunidad internacional debe apoyar a la región, hay que explorar mecanismos para reciclar los recursos que salen de la región y van a EEUU, apreciando el dólar. El gobierno norteamericano debería diseñar mecanismos similares a las líneas de crédito de la Reserva Federal, expandiéndolos a todos los países de la región, y utilizar sus mecanismos de compras de bonos, incluyendo papeles de organismos internacionales y bonos de países latinoamericanos. Es fundamental la utilización de las líneas de crédito de rápido desembolso de los bancos de desarrollo, y buscar fortalecer su capital para incrementar el apoyo a las economías latinoamericanas. Si algo queda claro de esta crisis, es que las instituciones de Bretton Woods han quedado obsoletas, y la reforma de la arquitectura financiera internacional pareciera impostergable.

Algunos mitigantes

A pesar de que América Latina no tiene la misma preparación sanitaria que la de los países industrializados, tiene algunas ventajas en la lucha contra el COVID-19. La estructura de edad de la población es mucho más joven que en la UE y EEUU. Mientras en América Latina la media de edad es de 31 años, en la UE es de 43 años y en EEUU de 38 años. Dadas las características de esta pandemia, que es particularmente dañina para los mayores, esto podría causar menos muertes y también menos pacientes con necesidades de cuidados intensivos en la región. Además, la región esta menos conectada internacionalmente con respecto a los países desarrollados, y podría aprender de las buenas y malas prácticas en la lucha contra el coronavirus, puesto que este ha llegado un poco más tarde. Por otra parte, ha tenido que atender otras crisis sanitarias en el pasado, como las causadas por el dengue, el chikungunya y el H1N1, entre otras, lo que le da cierta preparación dentro de sus limitaciones.

Un aspecto positivo es la velocidad con la que la mayoría de los gobiernos de América Latina han actuado con respecto a las medidas de distanciamiento social, aprendiendo de la experiencia de otros países. Por ejemplo, Chile y Brasil decretaron el cierre de escuelas a los 12 y 21 días respectivamente, una vez que el primer caso fue confirmado. En Italia y España, esta medida se tomó 33 y 41 días, respectivamente, después de que el primer caso había sido detectado. La mayoría de los países latinoamericanos cerraron sus fronteras, declararon el estado de emergencia, suspendieron acontecimientos multitudinarios, pusieron en cuarentena regiones altamente afectadas, impusieron toques de queda y cerraron cines, bares, restaurantes y acontecimientos deportivos mucho más rápidamente que en EEUU y que en algunos países de Europa. Los niveles de cumplimiento y de aplicación por parte de los gobiernos han sido estrictos en casi todos los países. Las únicas excepciones han sido México, Brasil y Nicaragua, que han reaccionado tarde, con los costes sanitarios, y probablemente económicos, que eso implica.

Desde el punto de vista económico, América Latina es una región acostumbrada a los impactos de choques externos negativos, y aunque el COVID-19 no llegó en el mejor momento, la región tiene algunas ventajas para mitigar el impacto que estos puedan producir. Las más importantes son que la mayoría de los países cuentan con adecuados niveles de reservas internacionales que pueden usarse durante la emergencia, tipos de cambio flexibles que les ayudan a absorber las consecuencias de la fuga de capitales, baja inflación, lo que permite llevar a cabo política monetaria expansiva y, en algunos casos, algo de espacio fiscal y ahorros para llevar a cabo políticas contracíclicas.

Con respecto a las políticas económicas para mitigar los efectos de la pandemia sobre personas y empresas (especialmente pymes), se han implementado rápidamente y dentro de las posibilidades de cada país. Incluyen transferencias directas a los grupos más afectados, facilidades de pagos de servicios públicos, alquileres y de compromisos financieros a familias y empresas, y postergación y/o reducción de obligaciones tributarias. A pesar de contar con poco espacio fiscal, la mayoría de los gobiernos están actuando de manera decidida para mitigar los efectos negativos de la reducción de las actividades económicas para detener la expansión del COVID-19. América Latina ha sido innovadora en el diseño y la implementación de programas sociales, especialmente del tipo de transferencias condicionadas, lo que hace más fácil implementar medidas adicionales, aunque los altos niveles de informalidad sean un enorme reto.

Finalmente, hay buenas noticias desde el principal socio comercial de América Latina: China. El país asiático comienza gradualmente a volver a la normalidad y algunos indicadores muestran los primeros indicios de recuperación. Por ejemplo, las actividades de manufactura y consumo han comenzado a repuntar, aunque los servicios lo hacen más lentamente. Varios analistas esperan que China implemente varias medidas para acelerar la recuperación, como una mayor expansión monetaria e incremento en la inversión en infraestructura. Esto es positivo para América Latina, porque implican un incremento en la demanda de materias primas y de sus precios, lo que beneficiará principalmente a los exportadores de alimentos y de minerales de América del Sur, mitigando así el impacto que tendrá el COVID-19. En el caso de México, Centroamérica y el Caribe, donde la dependencia de EEUU es mayor, la recuperación podría ser más lenta.

Conclusión

El fenómeno de la pandemia del coronavirus ha producido un choque negativo de oferta que se ha transmitido a través de restricciones a la demanda (para controlar su diseminación) y de cortes en las cadenas de suministros, agudizando el impacto sobre la oferta. Está claro que esto producirá una recesión global, especialmente aguda en Europa y EEUU. América Latina no escapa a esta realidad, pero tiene una serie de ventaja que podrían causar que la recuperación económica sea más veloz que en otras partes del mundo, principalmente en 2021.

Contar con una población relativamente joven, estar menos conectada internacionalmente que la UE y EEUU, haber tomado medidas de contención relativamente rápidas y estrictas, haber aprendido como gestionar choques económicos externos y sanitarios a lo largo de las últimas décadas, tomar medidas para proteger a familias y pymes utilizando los programas sociales ya existentes, y la recuperación de China, que impulsará la demanda de materias primas y sus precios, hacen prever una recuperación económica relativamente más acelerada en América Latina que en otras partes del mundo. Aunque hay mucha incertidumbre, y probablemente es muy pronto para cantar victoria, lo cierto es que en la mayoría de los países latinoamericanos se ha capeado la crisis sanitaria hasta el momento y han comenzado a transitar las fases de desconfinamiento.

Germán Ríos
Profesor asociado y director del Observatorio de América Latina en IE University | @grrios

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<![CDATA[ El Tribunal Constitucional alemán y su “fuego amigo” sobre el Tribunal de Justicia de la UE y el BCE ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari72-2020-mangas-tribunal-constitucional-aleman-fuego-amigo-sobre-tribunal-de-justicia-ue-y-bce 2020-05-18T03:07:27Z

El Tribunal Constitucional alemán ha quebrado la primacía y unidad del sistema jurídico común de la UE ordenando no aplicar una norma del Banco Central Europeo y ha decidido no respetar parte de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión.

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Tema

El Tribunal Constitucional alemán ha quebrado la primacía y unidad del sistema jurídico común de la UE ordenando no aplicar una norma del Banco Central Europeo y ha decidido no respetar parte de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión.

Resumen

El Tribunal Constitucional alemán ha consumado una doble y grave vulneración del Derecho de la UE. Ha ordenado no aplicar en Alemania una norma del Banco Central Europeo –compras de bonos soberanos y corporativos– si no justifica adecuadamente esa medida en tres meses; y ha decidido no respetar parte de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión que declaraba la validez de ese acto del BCE. Se levanta contra los Estados, dueños y señores de los Tratados, que han atribuido la última palabra al Tribunal de Justicia en casos de duda sobre la validez de un acto del poder constituido de la UE. El Tribunal alemán estima que la sentencia del TJUE adolece de graves defectos de razonamiento y deduce de la divergencia su responsabilidad última de controlar la validez de los actos de la UE contra la voluntad del poder constituyente de la UE –los Estados miembros–. Se erige en poder constituyente alterando de hecho los Tratados. El Alto Tribunal alemán ha quebrado la primacía y unidad misma del orden jurídico común, la exigencia fundamental de la seguridad jurídica y el principio de igualdad de los Estados miembros.

Análisis

(1) Introducción: la persistente rebeldía del Tribunal Constitucional alemán

El Tribunal Constitucional Federal alemán (en adelante, TCA), cíclicamente, ha amenazado con erigirse en el vigilante de la integración europea por ser el guardián de las esencias de la Constitución alemana (Grundgesetz, Ley Fundamental).

Desde la fundación de las Comunidades Europeas (1951 y 1957) el único Tribunal que tiene atribuida en exclusividad la garantía del respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados y derecho derivado (art. 19 TUE) es el actualmente denominado Tribunal de Justicia de la UE (TJUE).

Con la coartada del respeto a la Constitución alemana über alles, el TCA ha asumido desde finales de los años 60 del pasado siglo una competencia y responsabilidad que no tiene atribuida en los Tratados de la Unión. Se cree obligado a ordenar y dirimir si las instituciones de la UE hacen un buen ejercicio de las competencias atribuidas por los Estados miembros.

Los casos de procedimientos judiciales alemanes ante el TJUE en temas muy sensibles, que confrontaban los principios de ambos ordenamientos, han sido frecuentes. Resulta obvio recordar que un Tribunal Constitucional es independiente de los poderes del Estado, pero no es independiente del Estado, de las obligaciones constitucionales e internacionales asumidas por el Estado.

Antes de 2010 ya hubo media decena de sentencias de franca rebeldía o provocadoras amenazas o anuncios. De hecho, su sentencia de 1993 admitiendo la compatibilidad del Tratado de Maastricht contiene explícitamente todos los anuncios que ejecuta en 2020. Ahora, en menos de cinco años, se ha enfrentado dos veces por una misma decisión material del Banco Central Europeo (BCE), con variantes entre ellas, y con sendas sentencias interpretativas obligatorias del TJUE en el marco de la cooperación judicial entre el Tribunal con sede en Luxemburgo y los tribunales nacionales (reenvío prejudicial, art. 267 Tratado de Funcionamiento de la UE, TFUE).

El foco de atención del TCA es amparar a sus ciudadanos frente a actuaciones presumiblemente contrarias a los principios democráticos y las obligaciones de los poderes públicos alemanes. A partir de la relativa facilidad de los ciudadanos alemanes para interponer recursos ante el TCA, éste ha tenido que pronunciarse ya dos veces sobre la decisión del BCE de compras de títulos soberanos.

El nudo actual del doble enfrentamiento del Tribunal alemán con el BCE es el anuncio en 2012, mediante un comunicado de prensa, de la autoridad monetaria europea de abrir válvulas de liquidez al sistema financiero y aliviar la presión sobre los costes de financiación de las deudas soberanas de los Estados miembros imprudentes con un programa de compras monetarias directas. Se impugnó un comunicado de prensa. Cuando el anuncio de Draghi se formalizó en 2015 de nuevo hubo recursos ante el TCA. Sendas sentencias del TJUE en 2016 y 2018 validaban los actos del BCE. Pero ahora, en la reciente sentencia del Tribunal Constitucional alemán, de 5 de mayo de 2020, rechaza aplicar la interpretación y validación dada por el TJUE en 2018.

(2) El centinela de Europa: sus razones desde 1967

(2.1) Los casos “Solange”: aviso sobre los derechos fundamentales en la UE

Esa amenaza las ejecutó en una sentencia de 29 de mayo de 19741 a pesar de que los actos comunitarios impugnados ya habían sido sentenciados como válidos por el Tribunal comunitario.2 En esa sentencia de 1974 el TCA ya recurre al mismo argumento que en 2020: la obligación de proteger la identidad constitucional de Alemania, fundada entre otros aspectos en la protección de los derechos fundamentales. Y formuló las condiciones para renunciar al control de compatibilidad del derecho derivado de la UE con la Constitución alemana repitiendo “mientras” o “en tanto que” (solange) en cadencias sucesivas, por lo que la sentencia se la conoce como “Solange I”.3

Hay que reconocer que se fueron cumpliendo todos los requisitos, por lo que años después, en la sentencia del 22 de octubre de 1986 Solange II,4 declaraba que se abstendría de ejercer jurisdicción “en tanto se sigan cumpliendo sus condiciones”. Aun así, apuntaba que dejaba de ejercer control “en tanto que” se mantuviera un nivel de protección adecuado desde su perspectiva constitucional alemana, luego conservaba como espada de Damocles su reserva por si la protección del Tribunal comunitario dejara de ser suficiente con carácter general.5

En los 80 los desencuentros vinieron por las reticencias para aceptar la doctrina del efecto directo de las directivas de armonización fiscal, siguiendo la estela rebelde del Consejo de Estado francés; en los 90, se mostró crítico con la creación judicial del Derecho por la sentencia Francovich6 en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por la falta de transposición de directivas.

(2.2) De las sentencias Maastricht y Lisboa del TCA vienen estos barros

Sus momentos estelares fueron los recursos contra las grandes reformas adoptadas en los Tratado de Maastricht y Lisboa. Los recursos de ciudadanos alemanes sobre la conformidad del Tratado de Maastricht de 1992 con la Constitución alemana (modificada ampliamente con carácter previo) hicieron aflorar un argumento esencial del TCA en su Urtail-Maastricht:7 la transferencia de soberanía del Banco Federal alemán (Bundesbank) al BCE, a pesar de que Alemania impuso que el BCE tuviera las mismas obligaciones que el Bundesbank, como son velar por la estabilidad de precios, prohibir los descubiertos, prohibir dar créditos a los Estados miembros, compras directas de deuda, etc.

Otro argumento estrella era la violación del principio democrático. El TCA abrió una grieta considerable: la participación democrática no es sólo el derecho individual de votar en elecciones periódicas, sino también la participación en la influencia sobre el ejercicio de ese poder público por el parlamento. Al transferir competencias del Parlamento alemán a una institución de la UE, si aquel tiene limitado su poder de decidir sobre las políticas que condicionan la vida ciudadana, es decir, si la transferencia es tan amplia que ya el ciudadano elector no influye sobre su ejercicio, entonces no se respetaría el principio democrático de la Constitución alemana exigido por el art. 20.

Lanzaba un órdago que ha ejecutado en nuestros días: advertía que los órganos del Estado alemán no podrían aplicar en Alemania actos jurídicos que no se mantuvieran dentro del marco de los Tratados y que él sería su vigía. Se reservaba la competencia última para examinar si las instituciones de la UE cumplen los Tratados al tiempo que insinuaba el derecho de retirada de Alemania –lo que causó conmoción allí–. Es cierto que el TCA apreció la compatibilidad del Tratado de Maastricht en su sentencia del 12 de octubre de 1993, pero sembró el futuro jurídico de minas. De estos lodos (argumentos), vienen estos barros (la sentencia de 2020 sobre las compras de bonos soberanos y corporativos del BCE).

También fue recurrido ante el TCA la reforma adoptada en Lisboa en 2007. En su sentencia del 30 de junio de 20098 insiste hasta la saciedad en la identidad constitucional inalienable de Alemania (“garantía de eternidad”, que no puede ser modificada por el poder legislativo constitucional, pues el poder constituyente no permite su reforma y otorga un derecho de resistencia a los ciudadanos, art. 20). Reitera la centralidad del principio democrático sobre la influencia del pueblo soberano que decide su futuro político a través de elecciones, y advierte sobre la pervivencia de un Estado que tenga todavía competencias suficientes. Aunque no se cruza “la delgada línea roja”, previene que ampliar las competencias de la UE podría privar a los Estados miembros de su propia soberanía. Y que no desistirá del control de los actos –a su juicio– ultra vires de las instituciones que quedarán bajo su atenta mirada. Ponía un veto unilateral, erigía una muralla a la progresión de la integración y alertaba de lo que iba a hacer: su oportunidad en mayo de 2020.

En estas sentencias sobre los tratados de Maastricht y de Lisboa, el TCA era competente para hacer los exámenes de compatibilidad del Derecho originario (los tratados) con la Constitución, pues esa no es competencia atribuida al TJUE. La ratificación o no de cualquier tratado internacional debe hacerse de conformidad con la Constitución del Estado y, por tanto, sus guardianes son los tribunales constitucionales. Cosa muy distinta e inaceptable jurídicamente desde la igualdad soberana de los Estados era la argumentación del TCA sobre la Ley Fundamental como límite infranqueable de la integración europea y como su horma para todos en la UE.

(3) El cordón sanitario sobre el BCE: primer “round” en 2015

El primer round fue el bien conocido Programa de Transacciones Monetarias de Compraventa (Outright Monetary Transactions, OMT) establecido en septiembre de 20129 por el BCE, basado en la famosa declaración de Mario Draghi, presidente del BCE, aunque sin “armar” entonces un acto jurídico.

Mostraba la predisposición del BCE de intervenir en los mercados secundarios para recomprar con condiciones, si fuera necesario en cantidades ilimitadas, la deuda pública de los Estados de la zona euro para afrontar la crisis financiera de 2008-2014. Las OMT no se ejecutaron, sino que su mera existencia tuvo efectos reductores de la especulación en torno a la prima de riesgo de las deudas soberanas.10

La decisión política de hacer “todo lo que sea necesario para salvar el euro” mediante las OMT suscitaron dudas de inmediato sobre su fundamento y viabilidad jurídica. Para la Deutsche Bundesbank esa medida de “creación monetaria” arriesgaba la estabilidad de los precios y para el BCE era imprescindible para el mismo objetivo de estabilidad de precios. Pero el Banco Federal alemán no se opuso al Programa OMT.

Y pronto la divergencia e inhibición dio lugar a varios recursos de amparo ante el TCA presentado por ciudadanos alemanes (como siempre, profesores, políticos, periodistas, 11 miembros del partido Die Linke...)11 contra el Gobierno alemán (y a la Cámara Baja del Parlamento) por no recurrir ese Programa12 ante el TJUE. De forma correcta, antes de decidir sobre recursos tan delicados, el TCA presentó la primera cuestión prejudicial de interpretación, ¡desde 1951!, ante el TJUE.

El TCA suscitaba la duda sobre la competencia del BCE, conforme a los Tratados de la UE, pues estimaba que el Programa no era una medida de política monetaria, sino de política económica (fuera del mandato del BCE). Además, para el TCA no respetaba la prohibición de financiación monetaria y convertía al BCE en un “prestamista de última instancia” para los Estados de la zona euro. El BCE reconoció en el proceso ante el TJUE que era una “medida no convencional” y con riesgos, pero temporal para poder volver a ejercer su mandato en el marco de la política monetaria.

La sentencia del TJUE13 rechazó las interpretaciones del TCA. No había compra directa de los bonos soberanos sino una previsión de ir al mercado secundario; por tanto, la compra no era directamente a las autoridades y organismos públicos de los Estados miembros emisores, sino a los operadores que los hubieran adquirido previamente en el mercado primario. El Tratado de Funcionamiento de la UE no prohíbe las operaciones en el mercado secundario.

El TJUE subraya que nadie ha rebatido que el mero anuncio de este programa bastó, por sí solo, para restablecer el mecanismo de transmisión de la política monetaria y la unicidad de esa política y que en 2015 el programa aún no se había aplicado. Confirmaba que el programa OMT formaba parte de la política monetaria (y no de la económica, aunque tenga efectos en ella), al garantizar la unicidad de la política monetaria y con ella la estabilidad de precios, competencia monetaria atribuida en exclusiva al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC, formado por el BCE y los Bancos centrales nacionales, o Eurosistema). Estaba, pues, autorizado a adoptar un programa con las características del programa OMT, que exige que la operación esté estrictamente supeditada a los objetivos perseguidos y al respeto al principio de proporcionalidad, al exigir que la recompra quede circunscrita a ciertos tipos de bonos emitidos por Estados miembros seleccionados con arreglo a criterios específicos relacionados con tales objetivos.

El TJUE toma nota de las prevenciones temporales y otras adoptadas por el SEBC y le previene para que el programa OMT pueda “neutralizar en los Estados miembros la incitación a aplicar una sana política presupuestaria y, por tanto, capaz de eludir el objetivo que se persigue al prohibir ofrecer financiación monetaria a los Estados miembros”.

En este embate el TCA se reservó y no se rebeló contra el TJUE, pero tampoco endosó sus argumentos: se consideró incompetente. Lo que validaba el TJUE era un simple barco de papel, un comunicado de prensa. El TCA tenía la munición preparada para hundir el barco tras la botadura o formalización jurídica de las compras de bonos soberanos y corporativos.

(4) Los nuevos recursos al formalizarse la Decisión: el segundo y actual “round” del enfrentamiento (2020)

Sin esperar a que el TJUE dictase la comentada sentencia de junio de 2015 ni tener en cuenta sus condiciones, el BCE aprobó Decisiones que contenían una oleada de nuevas medidas de expansión cuantitativa (QE) en 2015.14 Fue un gesto de cierta soberbia. El BCE aprobó un subprograma de compras de bonos soberanos en los mercados secundarios (Public Sector Asset Purchase Programme, PSPP) del programa ampliado de compras de activos (Expanded Asset Purchase Programme, APP). Ya no era un comunicado de prensa y nuevos recursos de miles de ciudadanos alemanes, entre ellos Gauweiler, Weiss y muchos recurrentes del asunto anterior, no se hicieron esperar ante el TCA.

Los diversos recursos apuntaban a la participación del Banco Federal alemán en las decisiones del BCE y a las inhibiciones del Gobierno y Cámara Baja del Parlamento en decisiones que los recurrentes estimaban actos ultra vires, además de vulnerar el principio democrático y la consabida identidad constitucional alemana.

El TCA, al igual que en 2012, volvió a plantear cuestión prejudicial en julio de 2017 ante el TJUE poniendo en duda seriamente la validez de las decisiones sobre compras de activos del sector público (PSPP) como normas ultra vires por sobrepasar los límites del mandato del BCE, por incumplir la prohibición de la financiación monetaria; también planteaba el análisis del régimen de reparto de pérdidas derivado de este programa pues de ello se podía derivar una afectación inconstitucional a la potestad presupuestaria del Parlamento Federal y, en consecuencia, vulnerar el principio democrático de la identidad constitucional alemana.

La sentencia del TJUE del 11 de diciembre de 201815 rechazó todos los argumentos del TCA y estimó su validez. Algunos de los pobres y superficiales razonamientos del TJUE están en el origen de la irritada y despectiva sentencia del TCA del 5 de mayo de 2020,16 que ha originado gran conmoción general en las instituciones17 y en los ambientes jurídicos, económicos y financieros.

(5) Lo que el TCA acepta: la legalidad de la financiación monetaria en mercados secundarios y la no afectación al Parlamento alemán

El Tribunal Federal alemán no rechaza por completo el análisis de la validez del programa de compras ni toda la interpretación dada por el TJUE. El TCA reconoce, aceptando el razonamiento del TJUE, que el programa PSPP no incumplía la prohibición de la financiación monetaria establecida en el Tratado, ni equivalía a la adquisición de bonos en el mercado primario (art. 123 TFUE) ni neutralizaba de cara a los Estados miembros los incentivos para aplicar una política presupuestaria sana. También considera que está argumentado que el programa de compras contiene prevenciones con límites estrictos de compra por emisión y por emisor y que priorizaba los bonos emitidos por operadores privados. El TCA estima pues que el SEBC respetó el principio de proporcionalidad en ese punto concreto, por lo que no se había establecido ninguna norma general de reparto de pérdidas que afectara a las competencias del Parlamento alemán. Reconoce cualidades al programa de compra de deuda.18 Dos escollos importantes se salvan.

(6) Lo que el TCA declara contrario a las competencias atribuidas al BCE y al TJUE

La sentencia del TCA, de mayo de 2020, declara la inconstitucionalidad parcial del Programa PSPP, por lo que es una grave vulneración del Derecho de la Unión. No obstante, esta ilegal reacción del Tribunal Federal tiene una correlativa explicación –que no justificación– en la simpleza de la descuidada respuesta del Tribunal de Justicia sobre la motivación de la Decisión relativa a compras de bonos soberanos y corporativos.

(6.1) La falta de motivación

El Tribunal alemán planteaba en su prejudicial de julio de 2017 que las decisiones PSPP carecen de motivación –tal como exige el art. 296 TFUE– en concreto de “motivación específica, en particular en cuanto a la necesidad, al volumen y a la duración de los efectos de política económica”. La respuesta del TJUE en este punto genera decepción.

El TJUE reconoce que apenas hay motivación en las Decisiones PSPP; tras citar de forma mecánica sus sentencias –sin aplicarlas–, resuelve que ha habido abundante motivación “por la publicación de notas de prensa, declaraciones preliminares del presidente del BCE en conferencias de prensa, junto con las respectivas respuestas a las preguntas de la prensa, e informes de las reuniones de política monetaria del Consejo de Gobierno del BCE” (FJ 37) y por los estudios del Boletín Económico del BCE. Inadmisible respuesta.

La motivación que exige el art. 296 TFUE a una norma de la UE para que sea válida es que tiene que figurar en el propio acto jurídico; la explicación sobre la finalidad del acto forma parte de su proceso de elaboración (de la nomogénesis). La motivación debe proporcionar “elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto”.19 La motivación “debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control”.20

El TJUE concluyó de forma incongruente que la motivación de la Decisión 2015/774 no adolecía de ninguna carencia que pueda implicar su invalidez. Por el contrario, y con razón, el TCA estima que es arbitraria: se separa de sus propias exigencias esenciales habituales en el procedimiento normativo.

(6.2) El principio de proporcionalidad y las opciones del BCE: política monetaria legal frente a política económica ilegal

El TCA no sólo cree que adolece de motivación; también de justificación objetiva de la competencia. Para el Tribunal alemán el BCE no justifica sus opciones en sus sucesivos actos jurídicos y le irrita que el TJUE no exija respeto al principio de atribución de competencias ni al principio de proporcionalidad; tampoco el BCE aprovechó el procedimiento prejudicial para convencer de sus medidas. El Tribunal alemán cree que es clave que el BCE justifique por qué el PSPP era indispensable para la estabilidad de precios (mandato monetario atribuido al TBCE) y por qué no optó por medidas sin implicaciones fiscales (es decir, sin invadir la competencia de los Estados). Es clave para apreciar si el BCE se excedió de las competencias atribuidas, es decir, si incurrió en un acto ultra vires contrario a las atribuciones hechas por los Estados.

El TJUE da una respuesta superficial: se limita a desgranar y repetir preceptos sobre la política monetaria (fundamentos 45 a 55, entre otros) y a constatar que “no hay error manifiesto” como si el error fuera la esencia de la invalidez o incompatibilidad sin más análisis. Para el TCA esa “restricción autoimpuesta” viola el mandato del TJUE (art. 19 TUE).

Al renunciar el TJUE –en opinión del Tribunal alemán– a su responsabilidad de custodio de los Tratados, permite que “el BCE expanda gradualmente sus competencias bajo su propia autoridad”, excediéndose el TJUE de las competencias atribuidas y no respetando los principios de atribución de competencias ni de proporcionalidad.

Hecha esa constatación por el TCA, ante ese vacío de no control que deja el TJUE, el TCA da un salto: lo tiene que asumir el propio TCA como órgano constitucional para defender los ámbitos soberanos que no han sido atribuidos por el Parlamento alemán.

La sentencia del TJUE de 2018 no cuidó como debiera los argumentos jurídicos, sobre todo porque no hace un examen en profundidad de las consecuencias económicas del programa de compras más allá de aspectos procedimentales de la ortodoxia monetaria. Su análisis es formal sin tener en cuenta los efectos materiales21 de las compras de los bonos. Lo que irrita extraordinariamente al TCA es que, al ignorar los efectos reales del PSPP en su evaluación de la proporcionalidad del programa y abstenerse de realizar una evaluación y valoración general a este respecto, impidió al principio de proporcionalidad cumplir su función correctiva (art. 5.4 TUE).

El TJUE, cierto, no hizo un análisis exhaustivo, sobre las consecuencias económicas de las medidas aparentemente monetarias tal como le había pedido el Tribunal alemán. El TJUE se esfuerza poco más allá de frases hechas sobre la estabilidad de precios (mandato monetario). El TJUE no calibra si, en las compras de bonos por el Eurosistema, el peso de las consecuencias económicas es mayor que las monetarias o muy significativas, lo que supondría una invasión de las competencias soberanas –no atribuidas al Eurosistema–.

En este aspecto fundamental sobre el respeto al principio de la atribución de competencias o invasión de competencias nacionales hay un divorcio claro entre la posición del TJUE, con un razonamiento negligente y pro domo sua a favor de la legalidad, y la del TCA; el Tribunal alemán estima que al no haberse ahondado por el TJUE en los efectos de las decisiones del Eurosistema para saber si hubo exceso o no, deduce que la falta de justificación convierte a tales decisiones en actos inválidos con incompetencia o exceso de los poderes atribuidos al BCE y Bancos Centrales nacionales (SEBC): actos ultra vires. La política económica y la fiscal son competencias no atribuidas a la Unión por los Tratados.

La reacción del TCA sólo en parte se comprende si se limitara a la crítica el mediocre desempeño del TJUE. Muy distinto es, y resulta paradójico e inadmisible, porque en modo alguno tiene competencia para decir lo que es política monetaria y lo que no lo es, ni para juzgar a instituciones como el BCE o el propio Tribunal de Justicia. La competencia para constatar la invalidez de un acto de la Unión le está reservada por los Tratados al propio Tribunal de Justicia (art. 19 TFUE y procedimiento de anulación, arts. 263, 265 y 267 TFUE). Es lo que pactaron los “dueños y señores de los Tratados”, los Estados, Alemania.22

El TCA rechaza frontalmente en este punto la sentencia del TJUE; no acepta la validez de las Decisiones por doble acto ultra vires, del BCE y Bancos centrales nacionales y del propio Tribunal al no haber ejercido su competencia de garantizar el respeto del Derecho. Para el TCA el análisis del TJUE sobre la proporcionalidad del programa de compras “no es comprensible” pues omite por completo los efectos de política económica del programa y se aparta del enfoque metodológico que sigue habitualmente.

El Tribunal Federal vierte acusaciones muy graves y algo desproporcionadas sobre el TJUE: “incomprensible”, “excede su mandato judicial”, arbitrariedad y carece “del mínimo de legitimación democrática”. El TCA puede criticar la sentencia de Luxemburgo, pero no puede no acatarla.

Hay que reconocer que hay partes de su sentencia en las que el TJUE no razona y no argumenta en su labor interpretativa y de control; como dice el TCA, no aplica “principios metodológicos reconocidos” (prácticas constitucionales comunes); al no razonar resulta “arbitraria” desde una perspectiva objetiva.

El Tribunal alemán no declara directamente la invalidez de las Decisiones, sino que dentro de su competencia ordena su inaplicación en Alemania a los órganos constitucionales alemanes si en un plazo de tres meses no se subsana y se justifica la competencia del Eurosistema y la proporcionalidad de su medida o bien restablezca la conformidad con los Tratados.

El Tribunal Federal ordena al Gobierno Federal y al Bundestag (Cámara Baja), junto al Bundesbank, que recaben del Consejo de Gobierno del BCE una nueva decisión que demuestre “de manera comprensible y comprobada que los objetivos de política monetaria perseguidos por el PSPP no tienen efectos desproporcionados de política económica y fiscal”. De no ser aceptable, el Bundesbank no podrá participar en la aplicación del PSPP: no podrá comprar bonos y venderá los que tenga en cartera.

El efecto de la sentencia del TCA es quebrar la primacía del Derecho de la UE, la unidad del ordenamiento común y la seguridad jurídica.

(6.3) Alemania contra Alemania: los ciudadanos alemanes y el TCA versus Gobierno, Parlamento alemán y Banco Federal

En esta sentencia de 2020 el TCA no se atreve a constatar la inhibición del Gobierno y el Parlamento (Cámara Baja) para haber impedido o controlado la proporcionalidad de la medida hasta tener la justificación que le exige al BCE.

De todos modos, la omisión por parte del Gobierno Federal y del Bundestag (Cámara Baja) de tomar medidas para garantizar la rescisión o la no implementación de las decisiones del BCE es la clave de la legitimación ciudadana para recurrir ante el TCA. Los ciudadanos son el último resorte para el control del poder público, especialmente cuando los poderes públicos se inhiben de combatir con los medios de defensa políticos y judiciales para proteger a la Constitución misma.23 Un primer apunte positivo del sistema constitucional alemán (otra cosa son los daños colaterales sobre la Unión) es que no atribuye sólo a los poderes públicos el control constitucional como único medio de respeto de la Constitución.

En el fondo de las reticencias alemanas flota en el razonamiento, a su favor, que no puede permitirse a las instituciones europeas hacer indirectamente (política fiscal y económica) lo que los Tratados prohíben hacer directamente. Y que cuando esto se hace hay que motivar con detalle, deslindar y justificar el acto.

Alemania, como miembro en el Consejo de ministros de la UE, debe velar por el respeto de su Constitución y de las competencias atribuidas a la Unión; si el Gobierno no lo consigue en el Consejo de la UE, puede y debe recurrir al TJUE. Claro, siempre que el Gobierno alemán estime que la decisión del BCE o de otras instituciones son contrarias a los Tratados; y ni en 2012 ni en 2015 el Gobierno alemán impugnó el anuncio y las posteriores decisiones sobre compras en mercados secundarios.

Ni el Gobierno ni el Banco Federal –que forma parte del Sistema Europeo de Bancos Centrales, SEBC– se opusieron o recurrieron la Decisión de 2015 y sus paquetes complementarios. Tampoco el Parlamento exigió al Gobierno que lo hiciera.

Son los ciudadanos, el “pueblo alemán”, los que le piden controlar la inhibición del cumplimiento por los órganos federales de sus obligaciones constitucionales.

(7) El rechazo a la autoridad del TJUE por el Tribunal alemán

El Tribunal alemán no declara directamente la invalidez parcial de las decisiones de compras de bonos; no llega a tanto ni lo necesita. De forma tan ingeniosamente construida desde la sentencia “Maastricht” y confirmada en la sentencia “Lisboa”, el TCA trata así de eludir que, de entrada, el examen de normas de derecho derivado pueda constituir per se una violación de la competencia exclusiva del TJUE: el examen de compatibilidad es una cuestión incidental... que acaba dando en el blanco. No examina la compatibilidad del derecho derivado directamente con la Constitución alemana, sino el respeto por el Gobierno y Parlamento alemán de sus obligaciones constitucionales, de respeto a la Constitución.24 El TCA pretende lavarse las manos de una acusación de infringir directamente el Derecho de la UE por asumir la competencia del TJUE.

Italia pidió al TJUE en 2017 la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial del TCA en su conjunto. El Gobierno italiano intuía con fino juicio que el TCA “no reconoce valor vinculante a la respuesta que pueda darse a esta petición de decisión prejudicial” y estima, en cambio, que el TCA cree tener la responsabilidad última de pronunciarse sobre la validez de los actos de la UE “a la luz de las condiciones y los límites establecidos por la Ley Fundamental alemana”; también acusa que el TCA había aceptado “un recurso directo contra la validez de un acto de la Unión” neutralizando el procedimiento prejudicial (FJ 17, 18, 20).

El TJUE rechaza la solicitud italiana partiendo de un a priori: que sus sentencias prejudiciales “vinculan al juez nacional en cuanto a la interpretación de ese Derecho o a la validez de tales actos, a efectos de la resolución del litigio principal” y que la solicitud de prejudicial es posible también cuando un juez nacional “conoce de un litigio real en el que se cuestiona, con carácter incidental, la validez de un acto de la Unión”. No se daba por aludido de las amenazas y deslealtades del TCA desde 1974. En favor del TJUE fue generoso y legal, pero descuidado en su respuesta a la petición prejudicial sabiendo lo que se estaba jugando.

Pero claro que el TCA hace control de compatibilidad del acto del Eurosistema con el Derecho primario de la Unión; lo considera contrario a los tratados, lo declara inaplicable y prohíbe a los órganos internos su aplicación. Ya he señalado que cualquier juez nacional puede examinar si hay motivos para invalidar un acto de las instituciones y si estima que no hay motivos, confirmar la validez (agiliza los procedimientos y no quiebra la primacía ni la seguridad jurídica); pero si sospecha que es inválida debe acudir al TJUE (acudió) y respetar la sentencia del Tribunal legal del derecho de la UE, el TJUE.

Una doble divergencia como la mantenida por el TCA, declarando la inaplicación en Alemania de un acto obligatorio del BCE y al tiempo negando la competencia y autoridad del TJUE quiebra la unidad misma del orden jurídico común y la exigencia fundamental de la seguridad jurídica.

La coherencia del sistema exige que la competencia para constatar la invalidez de un acto esté reservada al Tribunal de Justicia y, por ello, los art. 19 TUE, 263, 265 y 267 TFUE le confían con carácter exclusivo el control de la legalidad.25 Esa fue la voluntad de los “dueños y señores de los Tratados” (expresión propia del TCA, Herren der Verträge) contra la que ahora se rebela el TCA. ¿Y quién decide que la materia es atribuida o no a la UE?

(7.1) La competencia sobre la competencia jurisdiccional (“kompetenz-kompetenz”)

Cuando se llega a esta situación hay que reconocer la gravedad del conflicto de competencias. En una situación así se plantea una cuestión tradicional propia de la atribución de competencias a una jurisdicción internacional. No me refiero a la competencia sobre la atribución de competencias soberanas y su conformidad constitucional que siempre corresponderá a los tribunales constitucionales (compatibilidad de tratados con la constitución).

¿Quién tiene la competencia sobre la competencia judicial? Este dilema se conoce universalmente en lengua alemana: kompetez-kompetenz. ¿Cuándo se plantea un conflicto entre jurisdicciones nacionales e internacionales, qué tribunal dirime la competencia?

Todo Tribunal internacional tiene la “competencia de la competencia”: tiene el poder inherente de determinar su propia jurisdicción, decidiendo, frente a los Estados o su poder judicial, sobre su propia competencia. La misma solución se sigue en los sistemas federales para controversias competenciales entre tribunales internos (EEUU, o la propia Alemania).

Los Estados miembros de la UE le han atribuido al TJUE la competencia exclusiva de controlar los actos de las instituciones y su conformidad con los tratados (art. 19 TUE; 263, 265 y 267 TFUE). Lo mismo se acepta en Naciones Unidas para el Tribunal Internacional de Justicia (art. 36.2 de su Estatuto); o en las dos Cortes penales ad hoc (para los crímenes cometidos en la antigua Yugoslavia y la de Ruanda)26 y también en la Corte Penal Internacional creada por el Estatuto de Roma (art. 19). Como decía el inolvidable presidente Antonio Cassese en la sentencia Tadic, cada Tribunal en el ordenamiento internacional es self-contained, capaz de decidir sobre su propia competencia de acuerdo a sus propias normas.

(7.2) ¿“Quis custodiet ipsos custodios”?

El TCA proclama que no respeta la autoridad del Tribunal de la Unión porque estima que el mismo Tribunal de Justicia actúa ultra vires. No la respeta, y a renglón seguido se la atribuye y asume las competencias propias del TJUE. Sin embargo, los Tratados que autorizó Alemania no le reconocen la competencia de controlar la compatibilidad de los actos de las Instituciones de la UE. Es el propio TCA el que actúa claramente ultra vires.

No es admisible la deducción que hace el TCA ante tal ineptitud y desidia del TJUE –que la hubo–: que no debe respetar la decisión del TJUE. Desde luego, la obligación de respeto a la autoridad del TJUE es clara, incluso cuando adopte una decisión contra la cual puedan formularse críticas de peso en contra.

No hay fundamento alguno en los Tratados para que ante una hipotética sentencia de mala calidad del TJUE, cualquier Tribunal nacional actúe unilateralmente.

Lo grave es que ahora el TCA ha estimado, contra una previa sentencia del TJUE que confirmaba la validez, que hubo violación del tratado y que no es aplicable a Alemania.

El TCA no respeta la obligación de Alemania de no interferir en el monopolio conferido al TJUE para examinar la validez de los actos de las instituciones. Los tratados son claros; sin embargo, el TCA sólo reconoce ese monopolio en tanto (solange) no estime que el TJUE ha ejercido mal su competencia. Se erige en el custodio del custodio.

Pero esta reserva en favor del Tribunal Federal alemán no tiene resquicio de viabilidad en los tratados. Es evidente que el TJUE es el único al que los Estados miembros han conferido esa competencia en las materias atribuidas a la UE y para los actos de las instituciones; por tanto, es el único que debe juzgar si la norma del BCE ha sido adoptada en virtud de una competencia atribuida. Si no gusta el razonamiento por fallos argumentativos del Tribunal común, el TCA no es el guardián de las esencias jurisdiccionales. Es la respuesta ortodoxa.

Pero es claro que el TCA sospecha que cuando el TJUE confirma la legalidad competencial sin ver un probable exceso, puede estar tentado de que, como institución comunitaria, haya decidido “en interés propio”. Aun así, no estaría legitimado de forma unilateral un tribunal constitucional para asumir la competencia del TJUE. Es su posición unilateral. No es una sospecha o convicción que llegue a todos o la mayoría de los Estados miembros, al poder constituyente de la UE. Si esa sospecha se apoderara de la mayoría de los Estados, entonces habría que examinar la nueva situación.

Si el nivel de disconformidad con el ejercicio de las competencias atribuidas el TJUE fuera evidente para varios Estados, estaríamos –y no lo estamos– ante una controversia internacional entre los Estados dueños y señores de los Tratados.

El Estado alemán no ha visto controversia jurídica grave. Y si la hubiera, afectaría al poder constituyente de la Unión. Sería una controversia de “puro” Derecho Internacional Público. Una diferencia jurídica, si la hubiera, entre los Estados que respaldan el acto jurídico potencialmente lesivo por exceso de competencia y los Estados que no aprecian la existencia de una ilegalidad competencial.

El árbitro, si hubiera dudas sobre el custodio del Derecho de la UE, sobre el TJUE, debe ser la negociación política y la confianza mutua entre Estados e instituciones. Los hacedores de las normas y actos comunitarios deberían examinar y contribuir a dilucidar si el contenido de la norma proyectada puede vulnerar el espacio irreductible de los Estados y originar tensiones constitucionales costosas entre los Estados y la Unión. De todos ellos, instituciones y Estados hay que esperar una cooperación leal en el proceso de decisión y presumir que van a respetar sus respectivos ámbitos de competencia y conjunto de equilibrios que dan vida al sistema.

Conclusiones

El TCA proclama abiertamente un rechazo frontal a la autoridad del TJUE de modo que no se somete –como es su obligación– a la interpretación dada por el TJUE en su sentencia de 11 de diciembre de 2018. Esta actitud es de una gravedad insólita. Y esto es independiente de que su insubordinación la excuse por el supuesto exceso de competencia del TJUE y una supuesta arbitrariedad y desidia argumentativa en este caso. Se niega a aplicar parcialmente la sentencia del TJUE de 2018.

La sentencia del TCA ha consumado una grave infracción de los Tratados de la UE de la que es responsable la República Federal de Alemania27 al erigirse su Tribunal Constitucional en el juez supremo de la integración en lugar y por encima del TJUE. La Comisión podría demandar por incumplimiento a Alemania (art. 258 TFUE), pero hay que reconocer que el Gobierno alemán ha sido leal y cooperativo hasta donde ha podido constitucionalmente.

La autonomía de decisión del TJUE sirve en interés del objetivo de la integración y de la seguridad jurídica. Las tradiciones y práctica internacionales lo confirman. De forma expresa así se ha aceptado durante 70 años en los propios Tratados de la UE por los “dueños de los Tratados” y se determina que es el TJUE el que tiene la competencia última sobre la legalidad de los actos de las instituciones europeas y no los tribunales nacionales.

No podría garantizarse la primacía del Derecho de la Unión, su unidad y la seguridad jurídica. No podría garantizarse la igualdad de los Estados miembros (art. 4.2 TUE) si un tribunal nacional pudiera imponerse sobre el tribunal común.

De esa rebelión del TCA y asunción de competencias que no le corresponden se pueden derivar daños colaterales, pues el Tribunal constitucional alemán pretende quebrar la independencia obligada del BCE, sometiéndole a sus exigencias y estimulando el activismo del Bundesbank para que influya sobre el BCE bajo la amenaza del centinela de la hegemonía monetaria alemana. La falta de independencia del BCE ya no preocupará al TCA ni a Alemania: el hegemón monetario identifica la independencia con la ortodoxia germana y su exclusivo sentido de lo que es o no proporcionado.

Araceli Mangas Martín
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Facultad de Derecho, Universidad Complutense de Madrid, académica de Número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas y miembro del Patronato del Real Instituto Elcano


1 BVerfGE 37, 271.

2 TJCE, 17/XII/1970, Internationale Handelsgessellschaft, pp. 11-70.

3 Sus condiciones: en tanto no hubiera un Parlamento elegido por sufragio universal y con atribuciones legislativas, en tanto las instituciones europeas no fueran responsables políticamente ante ese parlamento y en tanto no hubiera un catálogo codificado de derechos fundamentales al que se atuviera el Tribunal de Justicia, el TCA sería competente para examinar la validez de los actos y la competencia de las instituciones europeas.

4 BVerfGE 73, 339.

5 Hay que reconocer que esa reserva discreta y proporcionada también se asume por el Tribunal Constitucional español en su excelente Declaración de 13/XII/2004 examinando la compatibilidad del Tratado de Lisboa con la Constitución española.

6 TJCE, 9/XI/1995, C-479/93.

7 BVerfGE 89, 115.

8 BVerfG, 2 BvE 2/08.

9 Al margen de ese contencioso, poco antes, el TCA tuvo que resolver –favorablemente– otros recursos, con más de 37.000 demandantes contra la Decisión del Consejo de modificar el art. 136 TFUE, la ratificación del tratado sobre el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG), 2 BvR 1390/12, de 12/IX/2012.

10 En aquella época también la Reserva Federal de EEUU (Fed) y el Banco de Inglaterra adoptaron similar medida (quantitative easing, QE).

11 En descargo del TCA se debe recordar algo obvio: que no juzga por iniciativa propia sino, como es habitual en toda jurisdicción constitucional, es “justicia rogada”. Es decir, decide a petición de parte con legitimación activa reconocida en la propia Constitución. En Alemania, la Grundgesetz abre con generosidad los recursos de amparo frente a decisiones de los tres poderes a cualquier ciudadano con relativa facilidad para justificar su interés en el proceso (legitimación activa) mediante recursos de amparo que pueden ser interpuestos por toda persona que se crea lesionada por el poder público en uno de sus derechos fundamentales o en determinados derechos, como el principio democrático (art. 20 de la Grundgesetz).

12 El Programa no era un acto jurídico sino un comunicado de prensa: “Decisiones del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo, de 6/IX/2012, sobre ciertas características técnicas de las operaciones monetarias de compraventa de títulos por parte del Eurosistema en los mercados secundarios de deuda soberana”.

13 TJUE, sentencia de 16/VI/2015, C-62/14, Gauweiler y otros, ECLI: EU: C: 2015:400.

Decisión (UE) 2015/774 del Banco Central Europeo, de 4/III/2015, sobre un programa de compras de valores públicos en mercados secundarios (DO 2015, L 121, p. 20). Esta Decisión ha sido modificada y ampliada por varias Decisiones posteriores de 2016 y 2017.

15 TJUE, sentencia de 11/XII/2018, C-493/17, Weiss y otros, ECLI: EU: C: 2015:1000.

16 2 BvR 859/15; ECLI:DE:BVerfG:2020:rs20200505.2bvr085915..

18 El TCA advierte que sus razonamientos se circunscriben al programa PSPP y no al programa excepcional aprobado por el Eurosistema para hacer frente a la pandemia COVID-19. Era obvio, pero la sentencia es un aviso para la autoridad monetaria sobre lo que el TCA estima equilibrado (monetary correctness a la alemana). Los recurrentes están bien organizados y volverán a poner presión sobre el Eurosistema.

La jurisprudencia es abundante: entre muchas, sentencias de 11/VI/1991, Comisión c. Consejo –dióxido de titanio–, C-300/89; 9/XI/1995, Alemania c. Consejo, C-426/93; 7/III/1996, PE c. Consejo, C-360/93 (Memorándum CEE-US sobre contratación pública) e innumerables asuntos PE c. Consejo. De la motivación depende que se pueda controlar efectivamente la legalidad del acto.

20 Entre otras, sentencias de 17/VII/2008, cp-Pharma Handels GmbH c. República Federal de Alemania, C-448/06; y 19/XI/2013, Comisión/Consejo, C-63/12.

21 En la parte II de la sentencia del TCA se detallan los posibles efectos de política económica y fiscal del programa PSPP en los que cree ver el exceso de mandato del BCE y la falta de respeto al principio de proporcionalidad que el propio TJUE había exigido en su sentencia de junio de 2015. El examen de los mismos y su evaluación es lo que reprocha que no han hecho ni el BCE ni el TJUE.

22 El Tribunal de Justicia ha aceptado que las jurisdicciones nacionales puedan examinar la validez de un acto de la UE a fin de confirmar su legalidad; ahora bien, si, a resultas de ese examen por el juez nacional, creen que el acto de la Unión puede ser inválido, no pueden, en modo alguno, declarar la invalidez de un acto de las Instituciones: esa prerrogativa es del TJUE. Sentencia de 22/X/1987, Foto-Frost, 345/85.

23 Ello ha sido un no pequeño incordio para las reformas y actuaciones de la UE, pero es un bálsamo para proteger la Constitución democrática de un pueblo frente a las inacciones y excesos de los poderes públicos nacionales tanto en su política interna como en la europea e internacional. La esencia de la democracia, desde Montesquieu y Tocqueville, es que el poder político tenga contrapesos en otros poderes. Los ciudadanos son el contrapeso.

24 Se podría decir, sarcásticamente, que el TCA no hace el control directo de los actos de la UE –del BCE– sino que van al “mercado secundario” de las instituciones nacionales que el TCA estima unilateralmente permisivas: si hay inhibiciones de los órganos constitucionales entonces juzga el acto permitido por las instituciones como el BCE. Es lo que hace en la sentencia de 5/V/2020.

25 Sentencia Foto-Frost, citada, n. 22.

26 Véase The Prosecutor v. D.Tadic, Decisión on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, case IT-94-1-AR72.

27 Para el Tribunal de Justicia de la UE, siguiendo las exigencias propias del Derecho Internacional, “la responsabilidad de un Estado miembro en caso de incumplimiento (art. 258 TFUE) queda comprometida sea cual sea el órgano del Estado cuya acción u omisión esté en el origen de la infracción, aún en el caso de que se trate de una institución constitucionalmente independiente” (sentencia de 5/V/1970, Comisión c. Bélgica, 77/69). De forma todavía más explícita, el Tribunal ha declarado que “un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno, ni siquiera las que derivan de su organización federal, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos...” (SSTJCE, 11/X/2001, Comisión c. Austria, C–110/00; 12/XII/1996, Comisión c. Alemania, C–298/95; y 6/VI/2000, Comisión c. Bélgica, C–236/99).

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<![CDATA[ Desde España para Europa: propuestas para una recuperación verde a la crisis del COVID-19 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-lazaro-escribano-desde-espana-para-europa-propuestas-recuperacion-verde-crisis-covid-19 2020-05-18T01:48:29Z

Cabe plantearse qué tipo de propuestas podría aportar España para contribuir simultáneamente a su recuperación económica y al Pacto Verde Europeo.

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En los próximos días se anunciará el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 de la UE, en el que se espera un papel muy importante para las estrategias de recuperación verde y el reforzamiento del Pacto Verde Europeo. España es uno de los países que ha demandado esa dimensión verde de las propuestas de recuperación desde un contexto difícil por la situación sanitaria, social y económica del país, pero más favorable desde la perspectiva de la política energética y climática española. Los objetivos de España en materia de descarbonización son de los más ambiciosos de la UE si se tiene en cuenta el esfuerzo que debe hacer España desde 2017 hasta 2030.

“España es uno de los países que ha demandado esa dimensión verde de las propuestas de recuperación desde un contexto difícil por la situación sanitaria, social y económica del país, pero más favorable desde la perspectiva de la política energética y climática española”.

Así se refleja en el Plan Nacional Integrado Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, el documento de base que debe guiar las decisiones de inversión para la transformación del modelo económico de España hasta 2030. Su objetivo es avanzar en la descarbonización y para ello hace especial énfasis en el ámbito energético, ya que es el sector que genera las tres cuartas partes de las emisiones. La inversión requerida por el PNIEC es de 241.412 millones de euros desde 2021 hasta 2030, el 80% de la cual provendría del sector privado. Algunas de las medidas clave del plan son:

  • La transformación del sector eléctrico para que en 2030 el 74% de la electricidad y el 42% de la energía final provenga de fuentes renovables. El objetivo es alcanzar 161GW de potencia renovable instalada en 2030: 50GW de energía eólica, 39GW de solar fotovoltaica, 16GW de hidráulica, 9,5GW de bombeo y 5GW de solar termoeléctrica, si bien el PNIEC indica que la distribución por tecnologías dependerá de los costes relativos, entre otros.
  • La renovación de edificios (envolvente térmica de 1,2 millones de edificios y calefacción y ACS de 300.000 edificios al año hasta 2030), aunque hay problemas por solventar, pues nunca hemos sido capaces de llevar a cabo una renovación a semejante escala y hay que buscar fórmulas aceptables para financiarla.
  • Respecto al transporte, el objetivo es alcanzar 5 millones de vehículos eléctricos en 2030. Aunque la bajada en el coste de las baterías hace esperar la paridad en el precio de compra de los vehículos con motor de combustión interna y los vehículos eléctricos entre 2023 y 2024, estas cifras pueden resultar optimistas y hay que contar con la aprobación de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética para poner en marcha la red de recarga en todo el territorio.

En este doble contexto español de dificultades económicas y claras oportunidades de salida verde de la crisis, cabe plantearse qué tipo de propuestas podría aportar España para contribuir simultáneamente a su recuperación económica y al Pacto Verde Europeo. Según un análisis recientemente publicado por Hepburn et al. (2020), en el que se analizan 700 políticas de estímulo propuestas o adoptadas desde 2008 y se presentan los resultados de una encuesta a 231 expertos que trabajan en bancos centrales y ministerios de finanzas, se destaca que entre las medidas que generan un mayor impacto positivo para el clima y mayor efecto multiplicador a largo plazo se incluyen: la inversión en energías renovables y en infraestructuras limpias, la inversión en I+D+i (en general y enfocada a la descarbonización) y la inversión en educación.

Figura 1. Impacto en la economía y en el clima de distintas políticas de estímulo
Figura 1. Impacto en la economía y en el clima de distintas políticas de estímulo
Fuente: Hepburn et al. (2020).

Además, la opinión pública española es claramente favorable a esas medidas. Según el último Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE), la lucha contra el cambio climático es la primera prioridad en materia de política exterior para los españoles, la mayoría de los cuales piensa que estamos ante una emergencia climática (61%) o en una situación grave en relación con el cambio climático (31%). De hecho, en relación con las partidas presupuestarias que deben incrementarse en el próximo presupuesto europeo 2021-2027, los españoles revelan su prioridad por invertir más en ciencia y tecnología, y en energías renovables, seguidas por la política agraria y el apoyo a las regiones menos desarrolladas de la UE.

Figura 2. Preferencias para el presupuesto europeo
Preferencias para el presupuesto europeo. Áreas en las que la UE debe invertir más. 41ª Oleada BRIE, abril 2020
Fuente: Real Instituto Elcano (2020), p. 19.

En paralelo, una parte significativa de la comunidad empresarial, a través del Grupo Español de Crecimiento Verde, que representa casi la mitad del IBEX-35, apoya firmemente una estrategia de salida verde a la crisis del COVID-19 en una declaración publicada recientemente. Los partidos políticos, por su parte, con la única excepción de VOX, tienden a estar razonablemente alineados (para los estándares políticos españoles) respecto a la necesidad de promover una salida verde a la crisis del coronavirus. Al igual que los partidos de coalición del gobierno, el Partido Popular y Ciudadanos firmaron la Alianza Europea para la Recuperación Verde promovida por Pascal Canfin, presidente de la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento Europeo.

En consecuencia, parece oportuno que España plantee propuestas ambiciosas de recuperación verde para Europa, que incluirían los siguientes elementos:

  1. Sería necesario contar con los análisis que permitan priorizar las inversiones propuestas en el PNIEC incorporando los nuevos datos económicos post-COVID-19 y utilizando dicho plan como una herramienta clave de la recuperación económica alineada con nuestros compromisos climáticos. Sería necesario establecer un diálogo con el sector privado para determinar si ese 80% de inversión contemplado en el PNIEC sigue siendo factible en el nuevo contexto de la crisis del COVID-19, o si incluso pudiera aumentarse por parte de algunos sectores y empresas. También sería importante proporcionar un marco regulatorio adecuado para el despliegue de las renovables, incluyendo las subastas por tecnologías (Mora et al., 2017).
  2. Debe asegurarse una salida verde a la crisis de suerte que las inversiones se centren en aquellos sectores con mayor potencial de creación de empleo a corto plazo, con mayor impacto en la reducción de emisiones y con mayor efecto multiplicador a largo plazo. Para ayudar a alinear las inversiones con los objetivos climáticos el Grupo de Expertos Técnicos en Finanzas Sostenibles (TEG) de la Comisión Europea ha desarrollado tres herramientas entre 2018 y 2020 con el fin de ayudar a guiar las inversiones tanto de gobiernos como del sector privado, y que pueden servir de guía en la salida del COVID-19: la Taxonomía Sostenible, el estándar de Bonos Verdes y los índices de referencia de Transición Climática y Alineados con París. Según la literatura académica y nuestro PNIEC, esto supondría apostar por invertir en el despliegue de renovables, con la priorización que indiquen los nuevos análisis del PNIEC, si los hubiera. También supondría implementar los objetivos de mejora de la eficiencia energética en edificios, impulsando el sector de la construcción sostenible.
  3. Debería trabajarse para consolidar la electrificación del transporte en el nuevo contexto. También debe apostarse por establecer zonas de bajas emisiones en las ciudades que mejoren la calidad del aire, que aporta importantes co-beneficios para la salud de los ciudadanos, además de contribuir a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (medida que cuenta, además, con un fuerte apoyo ciudadano, como se observa en la Figura 3). Ello requeriría nuevas medidas de movilidad sostenible, incluyendo mejores infraestructuras de transporte público, el fomento de nuevos modelos de movilidad urbana, como el despliegue de flotas sostenibles para el transporte individual compartido, la peatonalización y más carriles bici.
     
    Figura 3. Apoyo ciudadano a las restricciones al tráfico en el centro de las ciudades
    Grado de apoyo a la restricción al tráfico en el centro de las ciudades. Escala 0-10.41ª Oleada BRIE, abril 2020
    Fuente: Real instituto Elcano (2020), p. 27.

  4. Deberían establecerse criterios claros relativos a la condicionalidad de las ayudas que eventualmente puedan recibir los sectores y empresas intensivos en emisiones: transporte pesado, aviación, refino, química, acero, fertilizantes, cemento y cal, cerámica, papel, vidrio y metales no ferrosos, entre otros. Estos sectores deberían presentar planes de descarbonización con el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono en 2050. Deberían además indicar objetivos intermedios de descarbonización a 2030 y 2040. El progreso en la consecución de estos objetivos debería ser evaluado periódicamente. Si los objetivos de descarbonización no se cumplieran se podría plantear que la financiación se recuperase vía participaciones en las empresas (Hepburn et al., 2020).
  5. Finalmente, los resultados del proyecto H2020 MUSTEC (Market Uptake of Solar Termal Electricity through Cooperation), en el que participa el Real Instituto Elcano , indican que España se convertiría en el mayor exportador de electricidad de origen renovable de la UE si se cumplen todos planes de descarbonización de manera cooperativa entre Estados miembros. Para poder exportar esa electricidad, según las modelizaciones preliminares manejadas en el proyecto, necesitamos aumentar nuestra capacidad de interconexión hasta cerca de 25GW en 2030 y a 40GW a mediados de siglo. Esto supone multiplicar varias veces nuestra capacidad de interconexión actual con Francia. Sería necesario contar con la financiación suficiente para asegurar estas interconexiones si España aspira a exportar electricidad renovable en base a sus ventajas comparativas naturales y empresariales (estáticas y dinámicas), y contribuir así a la recuperación económica de la UE y a cumplir con sus objetivos de energía y clima.

Lara Lázaro
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora de Teoría Económica en el Centro de Enseñanza Superior Cardenal Cisneros (adscrito a la Universidad Complutense de Madrid) | @lazarotouza

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano y profesor titular de Política Económica en el Departamento de Economía Aplicada de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) | @g_escribano

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<![CDATA[ Los riesgos y oportunidades del COVID-19 para el desarrollo de los países pobres ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari71-2020-fanjul-vilasanjuan-riesgos-y-oportunidades-del-covid-19-para-desarrollo-de-paises-pobres 2020-05-14T03:38:43Z

La pandemia y la crisis derivada de ella supondrán un golpe sin precedentes para los objetivos y políticas globales de desarrollo. El trauma colectivo ofrece la oportunidad de reconsiderar algunos de los supuestos con los que hemos operado hasta ahora.

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Tema

La pandemia y la crisis derivada de ella supondrán un golpe sin precedentes para los objetivos y políticas globales de desarrollo. El trauma colectivo ofrece la oportunidad de reconsiderar algunos de los supuestos con los que hemos operado hasta ahora.

Resumen

La crisis del coronavirus ha alineado a países ricos y pobres alrededor de una agenda que incluye la lucha contra la pandemia y la protección de las economías. Sin embargo, la desigual capacidad de respuesta tendrá consecuencias devastadoras para la salud, el bienestar y la seguridad de cientos de millones de personas, así como para la capacidad de la comunidad internacional de apoyarles. La pandemia no sólo nos ha enseñado que dejarles caer sería tan inmoral como insensato, sino que abre la oportunidad a reformas largamente esperadas en las estrategias de desarrollo. Este análisis destaca cinco de ellas.

Análisis

Ni guerra nuclear, ni terrorismo global: ha sido un virus. Algo tan sencillo y a la vez tan desconocido como una bola microscópica ha dado al traste con la idea de que la globalización podía ser exclusivamente económica y que sus problemas encontrarían solución inmediata en aquellos países con recursos y economías avanzadas, sin importar el resto. No ha sido así. La invasión del SARS-CoV-2, ha llegado por sorpresa a pesar de que era una crisis que venía cocinándose a fuego lento. Sabíamos que estaba ahí. Había signos suficientemente claros. Bill Gates la había pronosticado en una célebre conferencia TED y el organismo de vigilancia global de emergencias anunció el pasado verano, mucho antes de que apareciera en China, que el riesgo de que una pandemia por virus se llevara la vida de millones de personas y hundiera un 5% la economía global era probable.

Desde que en el año 1979 se acabara con la viruela, la carrera por erradicar todas las enfermedades infecciosas dejó el mundo divido en dos: a un lado los países con recursos donde no había grandes epidemias, al otro el resto, donde la gente muere por enfermedades infecciosas perfectamente tratables. La ilusión apenas duró una década y la irrupción del VIH, primero, y posteriormente epidemias como el SARS, la gripe aviar o el Ébola fueron el anuncio de que el muro económico que habíamos construido no era suficiente para garantizar la seguridad global. Ni la población ni sus líderes fueron conscientes de la amenaza y no se tomaron medidas, pero, como el fuego del volcán, todas las crisis, por lentas que se gesten, acaban teniendo manifestaciones abruptas.

Es importante que entendamos que esta crisis no es la única, ni desgraciadamente será tampoco la última que vivirá nuestra generación. Entre los grandes retos globales que avisan sin que tomemos las medidas necesarias, el cambio climático es otra gran amenaza anunciada, que no tardará en tener manifestaciones abruptas. ¿Estamos preparados? Como con el COVID-19, el principal problema para dar respuesta a un reto que afecta a todo el mundo es la falta de mecanismos globales para hacerle frente. La idea de que a este lado ya estamos salvados, dividiendo el mundo entre los que tienen recursos y los que no, sólo demuestra arrogancia, pero no soluciona nada de lo que nos afecta a todos.

¿En qué punto estamos ahora? La pandemia del COVID-19 ha alineado de manera temporal pero firme las prioridades de las regiones desarrolladas y en desarrollo. Un buen resumen de esta hoja de ruta es el que proponía el profesor Jeffrey Sachs en un reciente seminario de la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible (SDSN, por sus siglas en inglés):

  • Detener la epidemia.
  • Reforzar las capacidades hospitalarias.
  • Apuntalar (o levantar) sistemas de salud pública.
  • Proteger a las poblaciones vulnerables (por edad, situación social u otros).
  • Financiar la respuesta de emergencia.
  • Restaurar la actividad económica en cuanto sea posible.
  • Desarrollar nuevos tratamientos y vacunas.

Todos los países se organizan ahora alrededor de una versión u otra de esta misma agenda. Lo que cambia de manera abrumadora es la capacidad de respuesta y, por tanto, el impacto en personas y economías. El punto de partida es simple: lo que a los ciudadanos de los países ricos les parece perfectamente normal y exigible, en la mayor parte del planeta es una quimera. No hay posibilidad de confinamiento en asentamientos humanos deprimidos y dependientes de los ingresos diarios, y las medidas de prevención –incluso las más simples, como el lavado de manos– están fuera del alcance de cientos de millones. La alarmante vulnerabilidad de partida de las familias y la incapacidad de los Estados para establecer redes de protección básicas actuarán como combustible ante el fuego de la pandemia. La mortalidad derivada directamente del COVID-19 será un problema menor en comparación con las consecuencias que se deriven de la recesión económica y el colapso de los endebles sistemas de protección.

Salud, economía y financiación: tres shocks del COVID-19 para los países pobres

La magnitud de los acontecimientos dependerá de la evolución incierta de la pandemia y de las respuestas científicas, políticas y económicas que la comunidad internacional proporcione. Pero estos son algunos de los impactos más inmediatos que ya estamos observando:

1. Consecuencias para la salud

En el momento de escribir estas líneas (finales de abril de 2020), el epicentro de la pandemia se sitúa todavía en Europa y EEUU. Las cifras con respecto a las regiones en desarrollo ofrecen un panorama menos preocupante tanto en número de infectados como en fallecidos atribuibles a la COVID-19. En el conjunto de África, por ejemplo, la cifra oficial de contagiados está ligeramente por encima de los 37.000 y la de muertos no llega a los 1.600. El subcontinente indio, con 1.353 millones de habitantes, ofrece cifras muy similares. Son magnitudes que España o Italia hubiesen acumulado en un fin de semana y por separado.

La realidad es que no sabemos todavía lo suficiente sobre la epidemiología de la enfermedad, pero lo prudente es pensar que estas cifras responden más a la falta de información que a otros factores. Las regiones pobres pueden verse beneficiadas por edades medias más bajas y temperaturas ambientales más altas. Pero, sin duda, acusarán la proliferación de patologías previas que pueden disparar los efectos del coronavirus sobre el sistema inmunitario. Y es evidente que los sistemas sanitarios del mundo en desarrollo están menos preparados para una escalada de las neumonías atípicas como la que hemos vivido en Europa.

Todo esto, sin embargo, preocupa mucho menos que los daños colaterales del COVID-19 en otros ámbitos de la salud. Las medidas de distanciamiento social y la congelación de la ayuda no destinada a la pandemia amenazan el tratamiento de enfermedades como las infecciones respiratorias de los niños, el VIH, las diarreas, la malaria o la tuberculosis. Sólo estas cinco patologías segaron en 2016 (el último año comparable) las vidas de 3,1 millones de personas en África, 14 veces el número de muertos hasta ahora por el coronavirus en todo el mundo, durante toda la crisis. Es lo que el director ejecutivo de la Alianza Mundial por la Vacunación (GAVI) ha calificado como “una decisión diabólica”: si la estrategia contra el COVID-19 pasa por congelar los programas de vacunación rutinaria contra enfermedades como la neumonía infantil –una patología perfectamente prevenible y tratable, que provoca cada año la muerte de 800.000 menores de cinco años de edad en todo el mundo–, tal vez lo más prudente sea ignorarla. No es una mera amenaza, pues la OMS advertía el 29 de abril de un rebrote de polio en Níger como consecuencia de la suspensión de las vacunaciones por la crisis del COVID-19.

2. Consecuencias socioeconómicas

De acuerdo con las referencias que recoge y actualiza el Center for Global Development, el crecimiento global podría caer alrededor de 10 puntos porcentuales con respecto a las estimaciones previas a la pandemia (FMI). Esto supone la pérdida de unos 195 millones de empleos (Organización Internacional del Trabajo) y un desplome de los ingresos fiscales que no tiene precedentes desde la Gran Depresión.

Para las regiones pobres, que carecen del tipo de rescates públicos que ya estamos viendo en muchos países de la OCDE, la realidad será una versión aumentada de estos efectos. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe ha estimado que la región podría ver crecer el número de pobres en 35 millones, la mayor parte de ellos condenados a la pobreza extrema. La situación podría ser aún peor en África subsahariana, donde una caída del consumo de las familias de entre el 7% y el 10% llevaría a incrementos de la pobreza extrema de entre 40 y 59 millones de personas.1 La mitad de ellos serían niños y niñas.

Uno de los ámbitos que más preocupación despierta es el de la seguridad alimentaria. La crisis derivada del COVID-19 puede generar una tormenta perfecta en la que la caída de la producción, el proteccionismo agrario, la ruptura de las cadenas de aprovisionamiento y el desplome del ingreso de las familias disparen el número de seres humanos que no pueden alimentarse con dignidad. La estimación más reciente de la FAO advierte que las cifras de inseguridad alimentaria aguda podrían doblarse en 2020 hasta los 265 millones de personas. El efecto dominó de esta vulnerabilidad fundamental en los indicadores de salud es fácil de prever.

3. Consecuencias para la financiación del desarrollo

Una de las consecuencias contraintuitivas de la Gran Recesión fue la notable resistencia de algunas de las fuentes que financian el desarrollo de los países pobres. Con excepción de países como España –que desplomó sus presupuestos de cooperación un 70%–, el esfuerzo medio de los donantes se mantuvo relativamente estable alrededor del 0,30% de la Renta Nacional Bruta (RNB).2 Las remesas que envían los inmigrantes a sus comunidades de origen crecieron de manera constante entre 2008 y 2019, hasta doblarse y alcanzar los 554.000 millones de dólares este último año.

No es probable la Gran Reclusión tenga efectos similares. La magnitud y la rapidez del shock de la pandemia en las cuentas públicas hacen prever una caída de los recursos disponibles para la ayuda en el medio y largo plazo. En cuanto a las remesas –importantes en términos absolutos para los países de rentas medias, pero fundamentales en términos relativos para los de rentas bajas–, la previsión del Banco Mundial es una caída sin precedentes del 20% en 2020. Estos recortes castigarán de manera desproporcionada a los grupos más vulnerables de las sociedades afectadas, como las mujeres, desplazados forzosos, víctimas de conflictos y las propias comunidades migrantes. Muchos de estos grupos ya se han visto directamente amenazados por la disrupción de las intervenciones de emergencia y ayuda humanitaria.

En el plazo más inmediato, la respuesta de algunas organizaciones internacionales y agencias donantes puede ayudar a aliviar el golpe con nuevos instrumentos y mayor flexibilidad en la utilización de sus fondos. El Banco Mundial, por ejemplo, aprobó este mes de abril un programa de 160.000 millones de dólares destinado a hacer frente a la emergencia en los países en desarrollo a lo largo de los próximos 15 meses. Es la iniciativa más voluminosa de un paquete de respuesta que en el caso de los organismos multilaterales y subregionales se acerca a los 350.000 millones de dólares –más del doble de toda la ayuda global en 2019–, a los que hay que sumar unos 1.500 millones comprometidos por las agencias bilaterales y otros tantos por parte de filántropos privados (con la donación destacada de 1.000 millones de dólares anunciada por el CEO de Twitter, Jack Dorsey).3

Muchos de estos mismos donantes oficiales trabajan con el G7 para introducir medidas de moratoria y condonación de deuda para decenas de países que ya sufrían sobreendeudamiento antes de esta crisis. Como advierten ONG internacionales como Oxfam, el alivio de la deuda debe ser una prioridad para esta primera fase de la respuesta al COVID-19. Antes de la pandemia, 64 países pobres destinaban más recursos al servicio de sus acreedores que a la financiación de sus sistemas de salud. La crisis desencadenada estas semanas puede empujar a muchos de ellos al precipicio, provocando crisis humanitarias en sus países y amenazando la estrategia global contra el virus. Alrededor de 200 organizaciones internacionales, 750.000 ciudadanos (el Papa incluido) y un consenso inusitado en la prensa internacional abogan por medidas de condonación que alcanzan el billón de dólares.

La respuesta hasta este momento ha sido mixta, entre la (inadecuada) moratoria concedida por los acreedores bilaterales a 77 países pobres y hasta final de año, la (insuficiente) cancelación de la deuda de 25 países al FMI y el (intolerable) silencio de acreedores privados.

Para miles de millones de personas en el mundo en desarrollo, el COVID-19 tendrá los efectos de una bomba de racimo. La gestión inadecuada de sus consecuencias puede expandir las barreras de desigualdad, destruir el camino recorrido durante tres décadas de progreso económico y sanitario, y poner en jaque la seguridad epidemiológica y financiera del resto del planeta. Peor aún, las investigaciones de ONG como Human Rights Watch muestran que demasiados gobiernos han aprovechado la ocasión para reforzar modelos autoritarios que vulneran derechos fundamentales sin contribuir de manera reconocible a la lucha contra la pandemia.

Permitir que esto ocurra sería tan inmoral como insensato, aunque la abulia de las respuestas que estamos observando en muchos países ricos y organismos internacionales no dejan demasiado espacio al optimismo. Como una gran pelota en el pico de una montaña, lo único que sabemos con certeza es que nada será igual en la era post COVID-19. Pero de qué lado caiga esa pelota –un mundo más inseguro, nacionalista e insolidario, o uno construido alrededor de los bienes públicos comunes– dependerá de las decisiones que tomemos en los próximos meses.

La última sección de este análisis repasa brevemente algunas de las fabulosas oportunidades que tenemos ante nosotros.

Cinco oportunidades del COVID-19 para el desarrollo y en interés común

Una vez más, la incertidumbre es el punto de partida. La duración y comportamiento de la pandemia, así como el éxito de la desescalada tras los confinamientos, van a determinar mucho de lo que ocurra en los próximos meses. Pero bien puede suceder que el shock colectivo de estas semanas se traduzca en un trauma generacional cuyas consecuencias hemos observado puntualmente a lo largo de los últimos 100 años. La Gran Recesión es, en este sentido, un referente menos útil que la Gran Depresión de los años 20 y 30, la II Guerra Mundial o el terremoto geopolítico tras el 11 de septiembre de 2001. En cada uno de estos casos las sociedades y los Estados respondieron abriéndose a transformaciones profundas y a una reconsideración de las reglas del juego, no siempre para bien.

Esta sección breve se centra en las oportunidades, antes que los riesgos. Estas son cinco transformaciones positivas a las que el COVID-19 podría dar lugar si nos empeñamos en ello:

1. La salud como un bien público global (real)

La pandemia que barre medio planeta ha sido un recordatorio trágico del papel de la salud pública como inversión en seguridad humana, antes que como mero gasto fiscal. Los sistemas nacionales, incluso los de los países más ricos, estaban mal preparados para hacer frente a una crisis que tampoco ayudaron a prevenir con suficiente investigación y control epidemiológico. El riesgo de una expansión de los contagios demuestra el valor de los sistemas de salud primaria y comunitaria, así como de la necesidad de entender mejor los determinantes medioambientales de estas enfermedades. Todo, desde el comercio hasta la propia vida, depende en parte de ello.

En términos de políticas públicas, lo que eso supone es una reivindicación de metas establecidas (pero esencialmente arrinconadas) como la Cobertura Sanitaria Universal y la investigación en enfermedades de la pobreza (ver más adelante). También de conceptos como la Salud Planetaria, que vincula este tipo de amenazas con el calentamiento global, el deterioro de la biodiversidad y otros límites ignorados del planeta.

En el nuevo escenario la salud global deja de ser un mecanismo solidario o un trasvase de recursos entre las economías avanzadas y los países más pobres para apoyarles en su desarrollo económico. No es que este propósito desaparezca, pero el COVID-19 introduce el nuevo parámetro de la seguridad global, por la que la salud se convierte en una vía para avanzar en el desarrollo de todos. Sin mecanismos de detección precoz o sin acceso a profilaxis y tratamiento, una epidemia –esta u otras que puedan venir– es una amenaza para todos, no sólo para los países cuyos sistemas de salud no puedan hacerle frente.

Existe la posibilidad de que la comunidad internacional se conjure alrededor de una agenda reforzada de salud global que demandará mejor coordinación, más recursos económicos e, inevitablemente, la reforma largamente esperada de los mecanismos de gobernanza. El cuestionable papel de la OMS durante estas semanas ha llevado a propuestas tan radicales como la de Gordon Brown, que defendía un “gobierno global” para la gestión sanitaria y económica de la crisis.

2. Un Estado protector reforzado

Es inevitable levantar una ceja cuando democracias de alto standing imponen a sus ciudadanos controles de movimiento y sistemas de vigilancia electrónica como parte del recetario inevitable contra la pandemia. Y es sorprendente la docilidad con la que la inmensa mayoría de los ciudadanos lo hemos aceptado. Tendremos que cuidar con esmero las garantías y cortafuegos que eviten que estas medidas se trasladen a otros ámbitos sensibles de las libertades y derechos fundamentales.

Pero esta crisis también ha transformado el papel del Estado como red de seguridad y protector último del bienestar de sus ciudadanos. La magnitud de la intervención pública –préstamos, rescates, intervenciones, condonaciones, regulaciones extraordinarias– es de tal calibre que será difícil confundirla con las respuestas controladas y de último recurso que vimos durante la Gran Recesión. En España, por ejemplo, la introducción acelerada de medidas nacionales de sostenimiento de renta como respuesta al shock de la crisis debería derivar en una evolución estructural de nuestro sistema de protección, que carecía de una herramienta común en países de nuestro entorno.

Cuánto de todo esto podrá ser llevado a escala global –donde impera un sistema mendicante de protección, basado en la cicatera ayuda al desarrollo y los rescates leoninos– constituye uno de los grandes desafíos de esta crisis. Durante el New Deal y el Plan Marshall la generosidad de los Estados y sus contribuyentes vino acompañada de reformas legales e institucionales que sometían a todos los actores al interés público. En el mundo de 2020, estas reformas no pueden quedar limitadas a los límites estrechos de Estados individuales, sino afectar a las reglas de juego globales.

3. La innovación farmacéutica al servicio del interés público

Uno de los ejemplos más ilustrativos y urgentes de los dos puntos anteriores es el que se refiere al modelo de innovación farmacéutica y acceso a medicamentos. Los próximos meses van a enfrentar al conjunto de la comunidad internacional –ricos y pobres por igual– a las limitaciones de un sistema cuyas reglas e incentivos ignoran las necesidades farmacéuticas de una parte mayoritaria de la población mundial. Es lo que las investigadoras Marianna Mazzucato y Els Torreele han denominado recientemente “ciencia en propiedad”: “[la que] promueve una competencia sigilosa, prioriza la aprobación regulatoria de los países ricos frente al acceso generalizado y el impacto en la salud pública global, y erige barreras a la difusión tecnológica”. Un modelo que, según la OMS, condena a dos terceras partes de la humanidad a vivir sin los medicamentos que les garantizarían una vida digna y saludable.4

La pregunta es obvia: cuando las vacunas y tratamientos contra el COVID-19 salgan de los laboratorios, ¿aceptarán las sociedades de los países ricos las mismas condiciones que sus gobiernos y compañías imponen a los países pobres? ¿Seguiremos atados a un sistema de propiedad intelectual que deja inermes a los sistemas de salud pública (incluso a los más sofisticados, como vimos en el caso de los nuevos tratamientos contra la Hepatitis C)?

Si tuviésemos que apostar, diríamos que la respuesta a estas preguntas es un contundente “NO”. Lo que está menos claro es si veremos soluciones parceladas o una transformación de este modelo que reconozca la contribución crítica de la financiación pública en los procesos de investigación y embride a los actores privados a través de incentivos positivos y negativos. El empujón final a una reforma que incluso la industria consideraba inevitable desde hace años.

Debemos generar mecanismos de cooperación para el fortalecimiento de los sistemas de salud, la investigación y la distribución de tratamientos de acceso universal. No podemos esperar a que aparezcan los tratamientos en los países ricos para empezar a negociar su precio para el resto de la humanidad, como ocurrió con el VIH. El Acuerdo sobre los aspectos de derechos de propiedad intelectual referentes al comercio (ADPIC, 1995), así como las flexibilidades reconocidas en la Declaración de Doha (2001), contemplan que los Estados recurran a licencias obligatorias para permitir la producción de tratamientos, especialmente en caso de pandemia. Los gobiernos e instituciones que están financiando o contribuyendo al desarrollo de medicamentos, vacunas o tecnologías contra el COVID-19 deben incluir en sus acuerdos con las industrias un compromiso de partida para compartir sus derechos de propiedad intelectual. Compartir no es necesariamente renunciar. Se trata, en palabras sencillas, de que los Estados pidan algo a cambio de la inversión masiva de dinero público: que las empresas cedan sus licencias sin limitación geográfica a una estructura global que garantice la producción de tratamientos eficaces y seguros, lo que también permitiría bajar los precios. Aunque sería una actuación sin precedentes, no tiene nada de utópico: ya hay países que han votado resoluciones en este sentido, como Alemania, Chile, Australia y Canadá. Una parte del sector privado, además, está también dispuesta a colaborar.

4. La racionalización del régimen migratorio internacional

El COVID-19 es una fuente añadida de problemas para poblaciones que ya sufren un importante grado de vulnerabilidad y desprotección, como los desplazados forzosos y los migrantes sin papeles. Pero hemos sido testigos durante las últimas semanas de algunas señales que sugieren ventanas de oportunidad para la reforma del sistema de movilidad humana. En concreto, el debate abierto acerca de los llamados “trabajadores esenciales”, que ha recordado a muchas sociedades de los países de destino el valor insustituible de los trabajadores extranjeros. El hecho de que un símbolo moderno del nacional-populismo como Boris Johnson saliese del hospital cantando las virtudes de los sanitarios inmigrantes que le atendieron da una idea de la evolución del debate público en este asunto.

Portugal fue el primero en anunciar en marzo una regularización amplia de inmigrantes sin papeles, y lo hizo apelando a la inteligencia epidemiológica tanto como a la decencia social. El debate de la regularización se ha abierto también en España, Francia e Italia, y otros países reconsideran un sistema de puerta estrecha que encaja mal con sus necesidades laborales y demográficas. Las posibilidades de esta reconsideración parcial del modelo migratorio no sólo dependen de la voluntad de unos líderes en estados de excepción, sino de la capacidad de sustituir una narrativa pública que ve la movilidad humana como una amenaza, un coste o un simple desafío humanitario. Es difícil exagerar las extraordinarias oportunidades que un sistema migratorio más racional y justo ofrecería al desarrollo de los potenciales migrantes y sus países de origen.

5. La ayuda como acicate y palanca de estas transformaciones

Incluso en medio de sus estrecheces financieras, existe una oportunidad fabulosa para el sistema internacional de ayuda al desarrollo: convertirse en una palanca de las transformaciones que serán necesarias. En el mundo post COVID-19 apreciaremos especialmente características como la multidimensionalidad de las respuestas, la capacidad de generar coaliciones de improbables, la posibilidad de asumir riesgos en soluciones innovadoras de interés público, la virtud de trabajar en contextos hostiles y cambiantes, o la creatividad para generar nuevas formas de financiación. Cada uno de estos elementos son inherentes a un buen sistema de ayuda al desarrollo. De hecho, en países de renta media y economías emergentes la ayuda lleva años jugando un papel cada vez más importante como transmisora de conocimientos y capacidades que como financiadora de proyectos y presupuestos.

La respuesta a la pandemia ofrece un buen ejemplo de esta transformación posible en la naturaleza de la ayuda, donde el impacto jugará cada vez más un papel estratégico en la definición de prioridades. ISGlobal ha propuesto recientemente al Gobierno español que considere una Estrategia de Salud Global en la que su cooperación internacional actúe de palanca y aglutinadora de otras políticas como la investigación biomédica, la innovación financiera o la gobernanza internacional. Son asuntos que dependen de otros sectores de la administración y la sociedad, pero ante los cuales un sistema de ayuda ágil, innovador y bien dotado puede jugar un papel estratégico y alinear lo mejor de cada parte alrededor de objetivos comunes. Esta es precisamente la lógica de iniciativas internacionales como la Coalición para la innovación en la preparación ante epidemias (CEPI, por sus siglas en inglés) y la Alianza Global para la vacunación (GAVI, por sus siglas en inglés), que serán protagonistas en la respuesta a los desafíos de inmunización del COVID-19.

Conclusiones

Casi nada de todo lo anterior es nuevo. Algunas de estas propuestas llevan años boqueando en los márgenes del debate público. Pero el trauma colectivo de esta pandemia ofrece la oportunidad de trasladarlas al menú de opciones del día después. Más aún, contamos con los Objetivos de Desarrollo Sostenible como un vehículo poderoso y definido para transportarlas. España y todos los demás firmantes de la Agenda 2030 se habían comprometido con una hoja de ruta común que incluye buena parte de estas aspiraciones. El COVID-19 demuestra hasta qué punto eran relevantes e ineludibles.

El fracaso de la gobernanza global, consecuencia de un sistema que ha demostrado ser incapaz de hacer frente a los grandes riesgos de seguridad que nos acechan, ha sido tan evidente que cuando se abra la puerta no veamos un mundo nuevo, pero no podremos perder tiempo para empezar a construirlo. Harán falta cambios en profundidad en nuestra manera de gestionar los recursos globales, en nuestro modelo de producción y consumo y su huella sobre el medioambiente, en los movimientos de población y en la definición de bienes públicos globales como la sanidad o el oxígeno que respiramos. Y la respuesta ya no será una frontera entre ricos y pobres. El dique de contención se ha roto.

Gonzalo Fanjul y Rafael Vilasanjuan
Instituto de Salud Global de Barcelona, ISGlobal | @ISGLOBALorg


1 Save the Children, sobre datos del Banco Mundial.

2 CAD de la OCDE.

3 Información recogida y actualizada por el Overseas Development Institute. Estos datos corresponden al 12 de abril de 2020 y podrían haber aumentado en el momento de la publicación del análisis.

4 Pueden encontrar en esta publicación de ISGlobal una descripción de los principales desafíos en este ámbito.

Una vacuna contra el pasado (aún no publicado).

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<![CDATA[ La inmigración en los tiempos del virus ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari69-2020-gonzalezenriquez-la-inmigracion-en-los-tiempos-del-virus 2020-05-13T05:55:51Z

La epidemia del COVID-19 afecta radicalmente a la movilidad humana y, por tanto, a la migración, pero también puede producir efectos duraderos que se mantengan más allá de la pandemia.

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Tema

La epidemia del COVID-19 afecta radicalmente a la movilidad humana y, por tanto, a la migración, pero también puede producir efectos duraderos que se mantengan más allá de la pandemia.

Resumen

La reacción de los Estados ante la extensión de la epidemia ha incluido en casi todos los países un cierre de sus fronteras exteriores, que ha hecho imposible la migración internacional. A la vez, la crisis económica provocada por el confinamiento ha dejado en el paro y en situaciones de gran precariedad a decenas de miles de inmigrantes en todo el mundo. A corto plazo, la epidemia provoca una reacción hacia el proteccionismo, a la vez que pone de manifiesto la dependencia de la fuerza de trabajo migrante en un sector básico, el agrario. El impacto a largo plazo es dudoso y depende de la duración e intensidad de la crisis económica causada por la epidemia.

Análisis

Un virus, como el que causa el COVID-19 y que se contagia de persona a persona, tiene como resultado inevitable un movimiento protector hacia el aislamiento social, que comienza en el individuo y la familia, y se extiende después hacia unidades más amplias de solidaridad, desde el bloque de vecinos al barrio, la ciudad, la región y, finalmente, la nación. Una de las primeras medidas que los Estados han tomado para proteger a su población de la extensión del virus ha sido el cierre de sus fronteras externas y ello ha tenido un efecto inmediato congelador de la movilidad internacional y, por tanto, de la migración.

Aquí se examinan las consecuencias de esa paralización repentina de los movimientos migratorios, con atención a tres niveles geográficos: España, la UE y el conjunto mundial.

Comenzado por el nivel más amplio, el mundial, esta frenada en seco de la migración se produce en un contexto previo de crecientes restricciones en muchos de los países receptores, no sólo entre los tradicionales, como EEUU, sino también en los nuevos receptores, como muchos de los latinoamericanos que comenzaron ya en el 2019 a adoptar políticas más restrictivas ante la llegada de inmigrantes procedentes de Venezuela, de Colombia o de Centroamérica. El discurso abiertamente antiinmigración de Donald Trump tuyo ya antes de la pandemia un impacto legitimador sobre la expresión de posiciones xenófobas en muchos otros lugares del mundo, y explica la negativa de varios países a firmar el Pacto Mundial sobre migración a finales de 2018.

Puesto que los cierres de frontera decretados para evitar los contagios se produjeron hace sólo unas semanas, resulta imposible ahora cuantificar cuántas personas de las que habrían migrado en condiciones normales han dejado de hacerlo por esta interrupción a la movilidad internacional. Esto es algo que sólo las estadísticas que se publiquen en 2021 podrán mostrar. Sin embargo, en diferentes zonas del mundo, el cierre de fronteras y su impacto sobre los flujos migratorios han tenido ya un efecto notorio: el caso más claro es el de la agricultura de los países desarrollados, que tanto en Europa como en EEUU es muy dependiente de la aportación temporal de mano de obra extranjera para tareas estacionales, sobre todo para la recolección. Los mexicanos que acuden anualmente a California y otros estados de EEUU, las mujeres marroquíes que llegan todos los años a las labores de la fresa en Huelva, los trabajadores de Europa Oriental que año tras año participan en labores agrícolas en Alemania, Francia e Italia, los asiáticos que hacen lo mismo en Portugal… todos ellos se han encontrado sin poder acudir a estas tareas mientras que los empresarios agrícolas o pequeños agricultores han visto el riesgo de perder sus cosechas. En esta situación los Estados han intentado distintas fórmulas, hasta ahora de resultados dudosos: animar a la población local que ha quedado en paro a participar en las tareas agrícolas, regularizar de forma extraordinaria a inmigrantes ya residentes, abrir de forma temporal canales de entrada para los inmigrantes estacionales… En cualquier caso, esta crisis ha servido para hacer evidente ante la opinión pública de cada país algo que estaba semioculto: la dependencia de la agricultura intensiva de la mano de obra extranjera y de la inmigración irregular.

Otro sector aún más central en estos momentos, el sanitario, es dependiente en muchos países desarrollados del trabajo de médicos, enfermeras o personal de apoyo procedentes de otros países. En Europa el caso emblemático es el británico: un 28% de los médicos del Sistema Nacional de Salud (NHS) son inmigrantes. A este respecto, varios Estados se han apresurado a facilitar a los inmigrantes con cualificación médica un canal de entrada en sus sistemas de salud, bien acelerando la homologación de sus títulos (para los que ya están dentro del país), bien ofreciendo regularizaciones personales. Incluso la Administración de EEUU ha hecho una excepción a su discurso y política antiinmigración para atraer médicos, aunque después ha dado marcha atrás ante las críticas por estar promoviendo una fuga de cerebros de los doctores que son necesarios en otros países.

También en otro sentido la crisis sanitaria ha hecho emerger la inmigración irregular en cada país: los inmigrantes sin permiso de residencia y trabajo se han encontrado fuera de todos los programas de apoyo a los trabajadores, empleados o autónomos, sin red de ningún tipo, sin posibilidades de trabajar (pocos lo hacen en empleos que admitan el teletrabajo) y en muchos casos siendo expulsados de sus viviendas por no poder pagar los alquileres o por temor de sus compañeros de piso al contagio. Muchos de ellos han “emergido” así convertidos en “sin techo”, usuarios de los comedores sociales y receptores de las ayudas de organizaciones benéficas. Además, puesto que en muchos países los inmigrantes irregulares tienen denegado o restringido el acceso a la sanidad pública, su situación en tiempos de pandemia se convierte en una amenaza de enfermedad para ellos mismos y para el conjunto de la población.

Para los países de origen de los inmigrantes, el cese de la actividad económica en los países de destino y su impacto en la inmigración más desprotegida implican una reducción sustancial de las remesas. En 2019, según las estimaciones del Banco Mundial, el valor total de las remesas fue de 554.000 millones de dólares. Las remesas superan desde los años 90 el monto total de la ayuda al desarrollo y el año pasado superaron también el valor de la Inversión Exterior Directa en los países en desarrollo. Es por ahora imposible ofrecer datos del alcance de esa reducción en las remesas, aunque el Banco Mundial estima que la disminución en 2020 será del 20% y a la vez señala que, pese a su reducción, su peso en las economías de los países en desarrollo será mayor porque la inversión extranjera directa y la aportación de capitales a los mercados financieros descenderán aún más (el 35% y el 80% respectivamente).

En términos globales, a largo plazo, pensando en la situación post-pandemia, es decir, cuando exista una vacuna y/o medicamentos que eviten el daño causado por el virus, es probable que el impacto sobre la inmigración de esta extraordinaria experiencia sea neutro: por un lado se mantendrá durante algunos años el temor a lo exterior, que afectará al turismo y a la migración y, por otro, ese factor negativo puede resultar parcialmente contrarrestado por la evidencia de la necesidad de inmigración para mantener sectores vitales para las economías nacionales, como la agricultura. En cualquier caso, serán malos tiempos para el avance del Pacto Mundial de migración, firmado en diciembre de 2018 por 164 países, aunque sólo sea porque las prioridades de los Estados, todos ellos afectados por la crisis económica provocada por la epidemia, estarán situadas en otros temas.

En el terreno europeo, la epidemia ha llegado cuando se esperaba que la Comisión presentase su propuesta del nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo, que debería sustituir al aprobado en 2008, y que constituye la expresión de la voluntad política europea común en este ámbito. El Pacto debería haberse presentado en marzo, fue aplazado hasta después de Semana Santa, y por ahora sigue pendiente. Su núcleo y a la vez el nudo gordiano que debe resolver y que lo ha retrasado hasta ahora, es la reforma del sistema de asilo, y, en concreto, del Reglamento de Dublín, que establece que el país responsable de atención a los peticionarios de asilo es ése por el que entraron en territorio europeo. Los países del sur de Europa –Grecia, Italia y España–, convertidos en la principal puerta de entrada de los peticionarios de asilo, llevan años demandando una reforma de este Reglamento, para que la atención a estos peticionarios se distribuya de forma proporcional entre todos los Estados miembros. En esta tensión, que enfrenta al Sur con el Norte, y al Oeste con el Este –por la cerrada negativa de los países orientales a aceptar las cuotas obligatorias de acogida de refugiados–, la Comisión se ha encontrado paralizada e incapaz de encontrar una oferta aceptable por todos.

A su vez, la epidemia se ha producido cuando la atención de la Comisión en materia migratoria se ha visto obligada a desplazarse hacia el sureste, hacia la frontera greco-turca, cuando Turquía, a finales de febrero, declaró que no seguiría impidiendo la salida de refugiados hacia Grecia. Ese anuncio del gobierno turco vino acompañado por reclamaciones a la UE para que se implicara en el conflicto sirio, una demanda esgrimida también por la OTAN. El gobierno turco está alarmado por la situación en la provincia siria de Idlib, de la que han salido un millón de civiles huyendo del avance de las tropas de Bashar al-Assad, y se encuentran ahora en la frontera con Turquía. Si las tropas sirias conquistan la provincia, esos desplazados intentarán la entrada en Turquía, que está ya desbordada por la atención a los casi cuatro millones de refugiados sirios que acoge. Para evitar una nueva entrada masiva desde Siria, el gobierno turco ha erigido un muro de hormigón y está usando fuego real para frenar a los que intentan entrar. Esto le acarrea críticas que provienen, entre otros, de la UE, a las que Turquía responde exigiendo a la UE que se implique en la resolución del conflicto sirio. Junto a esta demanda, Turquía pide a la UE que cumpla su compromiso de 2016 de eximir de visado a los ciudadanos turcos, algo que, de acuerdo con la letra del compromiso firmado en 2016, no puede hacerse antes de que Turquía realice reformas internas relevantes en el terreno de los derechos humanos y la democracia.

En respuesta al anuncio del gobierno turco de no impedir la salida hacia Grecia de los refugiados, ésta decretó el 2 de marzo la suspensión de todos los trámites para la petición de asilo y comenzó a deportar sumariamente a los que llegaban a sus islas o a su territorio continental desde Turquía. Finalmente, la extensión de la epidemia en Turquía obligó al gobierno turco a desmantelar los campamentos que miles de refugiados habían levantado en su extremo occidental, a la espera del paso hacia Grecia, y a repatriarlos hacia otras zonas de Turquía. Este conflicto no está de ningún modo resuelto, sólo congelado por el impacto de la pandemia, y volverá a plantearse en toda su crudeza en cuanto Turquía y Europa vuelvan a la normalidad.

Mientras tanto, las noticias que han trascendido sobre el contenido del nuevo Pacto de Migración europeo muestran una gran continuidad con lo que la UE ha estado haciendo en los últimos años: énfasis en los acuerdos con los países de origen y paso para evitar la inmigración irregular y para facilitar la readmisión de los que no tienen derecho a asilo, y promoción de la apertura de canales legales de migración. Una novedad importante es la inclusión de políticas de formación profesional para los países de origen de la inmigración, destinadas a favorecer su capacidad de integración laboral en los mercados de trabajo de los países europeos. Este es el resultado de la constatación de la escasa formación con que cuenta la gran mayoría de los inmigrantes irregulares que llegan desde África a Europa, lo que dificulta gravemente su posibilidad de contribuir a las economías europeas y los confina en tareas de muy baja cualificación en sectores de la economía sumergida, incluso tras obtener un estatus de residencia legal.

Sin embargo, la política europea de migración va a encontrarse en los próximos años con una fuerte dificultad añadida: su coste. La crisis económica producida por el COVID-19 va a obligar a la UE y a los Estados miembros a una redefinición de sus prioridades de gasto, que tendrán que ocuparse en primer lugar de promover la recuperación económica interna, lo que va a disminuir sustancialmente los fondos disponibles para la ayuda al desarrollo y la política exterior en general, y por tanto para la actuación en los países de origen o de paso de la inmigración irregular. El Marco Financiero Plurianual para 2021-2027, en discusión desde hace meses, probablemente reflejará ese cambio de prioridades.

Desde la perspectiva de la movilidad intra europea, la epidemia ha tenido un efecto paralizante, con el cierre sucesivo de todas las fronteras nacionales, terrestres, aéreas o marítimas, lo que implica la inactivación del espacio Schengen y una interrupción temporal de cualquier movimiento migratorio interno. Esta reacción de los Estados, aceptada por sus poblaciones, ha mostrado palmariamente, por si no era ya suficientemente claro, que son ellos, los Estados-nación, los depositarios de la solidaridad básica de las sociedades europeas y que la UE está todavía lejos de constituirse en la expresión política de un pueblo. El cierre, además, se ha realizado de forma descoordinada y unilateral, sin respeto a las normas previstas en el Tratado de Schengen.1 Por otra parte, los cierres fronterizos han causado problemas en el aprovisionamiento de mercancías y material sanitario a los países, ante los que la Comisión ha actuado con celeridad proponiendo la apertura de carriles rápidos en las fronteras para los camiones, evitando así el desabastecimiento de productos necesarios y promoviendo la coordinación entre los Estados implicados. El riesgo era no sólo el cierre de Schengen, sino el del Mercado Único.

A medio plazo, cuando la existencia de una vacuna y/o de medicación eficaz contra el SARS-CoV-2 permita la vuelta a la normalidad, todos los problemas que estaban pendientes antes de la epidemia volverán a plantearse de la misma forma. La UE sigue sin tener respuesta a los problemas que afronta en relación con la inmigración y que han constituido desde 2015 uno de los principales motivos de conflicto interno en la UE. El más evidente es el de los refugiados, cuya situación ahora se agrava por el COVID-19, especialmente para los que habitan en campamentos, muchos de ellos en condiciones deplorables de salubridad y hacinamiento. El acuerdo a que llegaron en 2019 Francia, Alemania, Finlandia (que ejercía la presidencia rotatoria de la UE), Italia y Malta sólo responde en parte, en una pequeña parte, a las necesidades de Malta e Italia, pero no a las de España ni a las de Grecia, que se ha convertido de nuevo, como en 2015, en el principal punto de entrada a la UE de refugiados e inmigrantes irregulares.

Por otra parte, no parece que el futuro Pacto europeo de Migración vaya a contemplar medidas para abordar el problema de la gestión por parte de los Estados de la inmigración irregular de motivación económica que reciben y que no pueden devolver. No existen propuestas de medidas comunes para abordar la situación de esos inmigrantes, más allá de los esfuerzos de la política exterior europea para la firma de nuevos pactos de readmisión que permitan reducir su número. Y esa inmigración de tipo económico constituye el grueso de la que llega a Europa del Sur, especialmente en el caso de Italia y España. Tampoco se esperan propuestas para que la UE aborde de forma homogénea la gestión de la inmigración como respuesta al grave desafío demográfico que sufren las economías europeas, ni la necesidad de conservar el talento europeo en Europa (que sigue saliendo hacia EEUU, Canadá, Australia… e incluso China) o de diseñar políticas de atracción de talento a través de la inmigración: en la actualidad, en los países de la OCDE, sólo el 31% de los migrantes con un título universitario están en Europa, frente al 57% en Norteamérica, y esto tiene un impacto notable en la capacidad de innovación tecnológica de ambos continentes.

En cuanto a España, el cierre de fronteras ha tenido una consecuencia inmediata en la caída del número de llegadas de inmigrantes irregulares y de solicitantes de asilo, tanto por la suspensión de los vuelos, que son el principal medio de transporte hacia España de los peticionarios de asilo venezolanos o de otros países latinoamericanos, como por las medidas impuestas en países africanos para contener la epidemia, con cierres de fronteras entre países y fuertes restricciones a los movimientos de personas en cada país. Ese mismo cierre de fronteras impide a España la devolución de inmigrantes irregulares con orden de expulsión, por lo que no tiene sentido la estancia en los Centros de Internamiento de Emigrantes (CIE), cuya razón de ser es precisamente mantener localizados a esos migrantes mientras se procede a las gestiones para su devolución, en un plazo máximo de 60 días. En consecuencia, los CIE se han vaciado progresivamente con la ayuda de organizaciones del tercer sector, como la Cruz Roja.

Pero el efecto más evidente de la pandemia ha sido la situación de debilidad en que han quedado miles de inmigrantes, sobre todo los empleados en la economía sumergida, que han perdido sus medios de vida sin poder aspirar a la protección de un ERTE o un seguro de desempleo. Entre esos inmigrantes ocupados en la economía sumergida, una parte desconocida está formada por los inmigrantes irregulares, los cuales además no pueden aspirar a recibir la prometida “renta mínima” o “ingreso mínimo vital”, por su situación de irregularidad. El aumento de la pobreza visible en las calles, en los comedores sociales y en los repartos de alimentos de organizaciones como Cáritas, Cruz Roja2 y otras, ha puesto de manifiesto la existencia de una bolsa de inmigración que sobrevivía en condiciones precarias ya antes de la pandemia y ha llevado a CEAR, una de las principales ONG de atención a los refugiados, a iniciar una campaña para que se proceda a una regularización extraordinaria de inmigrantes para que esas personas, cuyo número estima en unas 800.000,3 tengan acceso a esa futura renta mínima. Por otra parte, se han paralizado los trámites relacionados con la concesión de permisos de residencia o trabajo para inmigrantes, lo que tendrá un efecto sobre el aumento del número de irregulares, y lo mismo sucederá por el cierre de actividades económicas y la pérdida de contratos de trabajo necesarios para la regularización o la renovación de los permisos. La situación de desempleo y pobreza ha causado un movimiento migratorio inverso de vuelta a Marruecos, con la paradoja de que ese país fue uno de los primeros en cerrar su frontera impidiendo el retorno de sus ciudadanos desde otros países, y provocando la aparición de un tráfico irregular de inmigrantes de vuelta, que también se ha producido desde España hacia Argelia.

Como en otros países, el principal impacto del cierre de fronteras en el mercado de trabajo es el que se ha originado en el sector agrícola, que se ha encontrado ante la necesidad de buscar un reemplazo para los cerca de 80.000 trabajadores inmigrantes que cada año acuden a España a participar en tareas agrícolas de temporada.4 Ante el riesgo de pérdida de cosechas por falta de trabajadores, el gobierno ha aprobado un Real Decreto sobre empleo agrario para que la remuneración de las tareas agrícolas sea compatible con la percepción del seguro de desempleo, con el objetivo de animar a los trabajadores en paro o sujetos a ERTE, autóctonos o inmigrantes, a participar en los trabajos del campo. Las organizaciones agrarias han propuesto también una regularización de inmigrantes para que puedan incorporarse legalmente a los trabajos del campo, una propuesta semejante a la que en Portugal ha llevado a la legalización de los inmigrantes que ya estaban tramitando su solicitud de residencia. En España esto sólo se ha realizado para los jóvenes migrantes no acompañados, que reciben ahora un permiso de trabajo al cumplir los 18 años. La epidemia impide la práctica habitual en los últimos años de devolución al país de origen al alcanzar la mayoría de edad.

La crisis de escasez de mano de obra se ha producido cuando el sector agrario estaba protagonizando una ola de protestas por los bajos ingresos recibidos en origen. La epidemia ha venido a poner de manifiesto la importancia de la agricultura nacional cuando las cadenas de exportación e importación se debilitan y, en ese sentido, ha puesto en mayor valor la contribución de los agricultores. Pero, a su vez, la epidemia, con su resultado de dificultades en la exportación, de cierre de empresas de restauración y de cese en la recepción de ingresos para miles de autónomos y trabajadores, ha provocado una caída de las ventas de muchos productos agrarios, especialmente de los de mayor coste en el mercado.

Está por ver si el Real Decreto consigue su objetivo de desplazar hacia la agricultura a un número suficiente de parados de otros sectores, acostumbrados a condiciones de trabajo muy diferentes. En cualquier caso, sea cual sea el resultado, esta experiencia será muy útil más adelante para la reflexión sobre la política migratoria española, especialmente si se analizan sus resultados en combinación con los de las políticas de protección social y con la situación del mercado de trabajo.

También en el caso del personal sanitario se planteó, en el peor momento de la epidemia, el de mayor número de ingresados en los hospitales, la posibilidad de abrir vías rápidas para emplear como médicos o enfermeras a inmigrantes ya residentes en España, pero cuyos títulos de especialistas sanitarios no han sido homologados. Sin embargo, el proyecto se abandonó sin explicaciones claras, quizá ante la caída de ingresos hospitalarios.

Conclusiones

La herencia de la epidemia

La epidemia del COVID-19 está teniendo un impacto inmediato muy sustancial sobre los movimientos migratorios en el mundo entero, empezando por su reducción al mínimo, con las consecuencias de ello sobre las remesas y sobre los mercados de trabajo de los países receptores. Pero más allá de sus efectos inmediatos que probablemente desaparezcan cuando la movilidad se reestablezca (lo que ocurrirá sólo cuando se ponga a disposición de todos una vacuna eficaz), conviene reflexionar sobre qué herencia va a dejar esta experiencia en el mundo post-pandemia en lo que se refiere a las migraciones.

Se van a enfrentar aquí dos tendencias contrapuestas: por un lado, es probable que se produzca un movimiento re-nacionalizador o proteccionista que puede afectar no sólo a los suministros de productos sino también a los mercados de trabajo. Podemos, por ejemplo, imaginar un escenario en el que Europa impusiera mayores restricciones a la importación de frutas y verduras de terceros países para favorecer a los agricultores europeos y en el que a través de medidas políticas se desplazara hacia los productores agrarios una parte mayor del beneficio que dejan sus explotaciones (disminuyendo el porcentaje que queda en manos de todos los demás elementos de la cadena hasta el consumidor final). En España eso permitiría aumentar los salarios que se pagan en el campo a los trabajadores de temporada y, en consecuencia, atraer hacia él a trabajadores autóctonos, que ahora lo rechazan por su combinación de bajos salarios y duras condiciones de trabajo.5 Si ocurriera un cambio como el que se señala aquí, disminuiría la demanda de trabajadores inmigrantes en el campo. Este es un escenario improbable, pero no imposible.

Por otra parte, si la crisis económica que ha provocado la epidemia se traduce en una reducción sustancial de los ingresos del Estado y en medidas de austeridad, si el sector turístico tarda en recuperarse y, por tanto, sus empleados se encuentran en paro durante muchos meses, también eso tendrá un efecto reductor de las oportunidades de empleo para inmigrantes, como ocurrió en la crisis pasada, y provocará, como pasó entonces, un retorno de los españoles a las labores agrícolas cuando sus seguros de desempleo se agotaron. Esos españoles que retornaron a las tareas agrícolas dejaron fuera a los inmigrantes que antes desempeñaban esas tareas de forma estacional.6 Es muy improbable que la anunciada renta mínima, dada su cuantía, desincentive ese retorno al trabajo en el campo cuando los subsidios de desempleo se agoten.

En tercer lugar, la crisis económica mundial que ha causado la pandemia producirá una reducción de los fondos destinados a la ayuda al desarrollo y a la atención a los refugiados a través de ANCUR y de las ONG (como ya ocurrió en la crisis económica anterior), lo que, a su vez, provocará mayor tendencia hacia la migración… En cuarto lugar, si la economía y la movilidad en los países consumidores no vuelve pronto a la normalidad, los países más dependientes de los ingresos del petróleo o el gas pueden enfrentarse a graves crisis económicas y políticas por los bajos precios de estas materias y producir una salida masiva de sus jóvenes hacia la emigración. Pensemos, por poner un ejemplo cercano, en Argelia…

En resumen, el efecto a largo plazo de la pandemia sobre la migración dependerá de la profundidad y la duración de la crisis económica que ha provocado. En un escenario de rápida recuperación es probable que nada cambie y volvamos al punto 0 como si todo esto no hubiera ocurrido. Pero mientras más larga sea la recuperación y mayor efecto tenga sobre los presupuestos estatales, sobre el desempleo y sobre la pobreza en los países desarrollados, más probable es que presenciemos una oleada proteccionista contra la inmigración combinada con menores recursos para las políticas hacia los países de origen.

Carmen González Enríquez
Investigadora principal del Real Instituto Elcano


1Love thy neighbour?”, Carreras y Chun Luk,. CEPS, 2020.

2  La Cruz Roja afirma que el número de personas que solicitan su ayuda se ha multiplicado por cinco durante la epidemia.

3Las ONG piden regularizar a 800.000 inmigrantes y acceso a la renta mínima”. La fuente no explica el origen de esta estimación de 800.000 personas.

4 Entrevista con Luis Planas, ministro de Agricultura, Diario Expansión, 22/IV/2020.

5 Los españoles que habitualmente se desplazan a Francia a la vendimia (unos 14.000 en los últimos años) no participan en la española por la diferencia salarial. La hora de trabajo se paga en Francia a 10 euros, frente a 7 euros en España. “La vendimia francesa contará este año con 14.000 temporeros llegados desde España”.

6 Véase, por ejemplo, el caso de la fresa de Huelva y cómo la crisis anterior redujo el número de inmigrantes marroquíes que se desplazaban anualmente a la plantación y recogida.

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<![CDATA[ La búsqueda de inmunidad digital frente a la pandemia: eficacia, privacidad y vigilancia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt9-2020-ortega-busqueda-de-inmunidad+digital-frente-a-pandemia-eficacia-privacidad-y-vigilancia 2020-05-12T05:02:27Z

El trazado por móvil de infectados por el coronavirus puede ser un elemento decisivo en la lucha contra la pandemia, pero plantea retos de privacidad y confianza a los que es necesario responder con pedagogía y respetando una serie de principios.

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Resumen

El trazado, o “rastreo y alerta” (tracing), por aplicaciones de móviles o por otros sistemas (o combinaciones de ellos) de infectados por el coronavirus puede ser una aportación decisiva en la lucha contra esta pandemia, sobre todo en el posconfinamiento y ante posibles nuevos brotes. El equilibrio entre seguridad y privacidad se puede romper a favor de la primera. Es necesario generar la confianza suficiente entre la población, para lo cual se requiere respetar la regulación y una serie de principios generales. La iniciativa conjunta de Apple y Google, dado el alcance de sus sistemas operativos, puede marcar un punto de inflexión. La UE ha propuesto unos principios y prioridades y ha establecido una hoja de ruta a los Estados miembros para asegurar la transparencia y la esencial interoperabilidad de las posibles aplicaciones. Se propone promover principios tales como el consentimiento social, voluntariedad, respeto de la ley y los derechos humanos, temporalidad y reversibilidad, transparencia, anonimidad, proporcionalidad y el quid pro quo de las empresas con los usuarios.

Índice

Resumen – 3
Introducción – 3
La utilidad de los datos y quién dispone de ellos – 8
Críticas – 10
La apuesta de Apple, Google y Facebook – 12
Directrices y direcciones europeas – 14
Principios convenientes, con cierta flexibilidad – 18
Interoperabilidad – 18
Consentimiento social informado – 19
Voluntariedad – 19
Respeto a la ley y a los derechos humanos – 19
Temporalidad y reversibilidad – 19
Transparencia – 20
Anonimidad – 20
Proporcionalidad – 20
‘Quid pro quo’ de las empresas con los usuarios – 20
Conclusiones – 21

Introducción1

Gobiernos, epidemiólogos y tecnólogos están crecientemente interesados en el uso de las tecnologías de datos para luchar contra la pandemia de la COVID-19. Entre estas tecnologías destacan las de sistemas de trazado de poblaciones e individuos para controlar la expansión del virus en sus fases actuales o ante futuros nuevos brotes o pandemias. Puede ser una extraordinaria ayuda para gestionar la expansión del virus, reducir las infecciones y las muertes y quitar presión en las unidades de cuidados intensivos de los hospitales. El trazado o rastreo de contactos se hace en toda pandemia y es una práctica esencial, considerada prioritaria por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Permitiría gestionar mejor y acortar los tiempos de confinamiento. Estas nuevas tecnologías posibilitarían sustituir una labor que habría que hacer manualmente, aunque parte de su utilidad también dependerá a su vez de las estrategias de salida que se sigan, sin ignorar que la solución será epidemiológica y médica, no tecnológica. Es una herramienta que puede ser muy útil para la gestión, pero no será una solución, aunque sí parte de ella, y se debería poner en marcha rápidamente –no en cuestión de meses, sino de semanas– para que esté presente en las primeras fases del desconfinamiento y le sirva de apoyo en su gestión.

Para España puede ser doblemente importante, por sí misma y para llegar a una nueva normalidad de cara al turismo, sobre todo europeo y extracomunitario, por lo que unas aplicaciones (apps) de trazado instaladas en los móviles que fueran interoperables a escala de toda la UE –y, mejor aún, a escala mundial– serían de gran utilidad para reforzar la confianza –de los españoles y de los visitantes– en España como un país seguro.

Estas posibilidades, que ya se han puesto en práctica con relativo éxito en varios países, como Corea del Sur y Taiwán, demuestran que el conocimiento y análisis de los datos puede ser una herramienta útil en el diseño de políticas públicas y privadas para luchar contra el virus, pero, dependiendo de la solución adoptada, puede plantear quebrantos en la protección de datos personales sensibles más allá de su uso para aliviar esta crisis.

El trazado de contactos a través de individuos infectados, esencialmente mediante los móviles inteligentes, convertidos en “nuevas armas” contra el coronavirus2, está demostrando ser una herramienta útil en la lucha contra la pandemia –siempre que se acompañe de test masivos sobre la infección y otras medidas– y también para medir el impacto de las políticas que se están siguiendo y ajustarlas. Por todo ello, los datos son necesarios. Desde hace tiempo, se sabe que el trazado de comunicaciones a través de los móviles puede servir para hacer un seguimiento de los contactos físicos3 y para la reconstrucción de la historia de los contagios, aunque existen otras herramientas disponibles para medir el éxito de las medidas de distanciamiento social, confinamiento o restricción de movimiento.

Dependiendo de qué tipos de datos se usen, de las arquitecturas tecnológicas y de los agentes que intervengan en su tratamiento –y hay diversas opciones–, pueden plantearse problemas de privacidad si la situación se mantiene más allá de la pandemia o si se utilizan estas herramientas para otras finalidades, por lo que requerirán respetar ciertos principios, como el consentimiento social, anonimidad relativa, cumplimiento de la ley y los derechos humanos, finalidad, minimización de datos y proporcionalidad, temporalidad y reversibilidad, voluntariedad, transparencia, proporcionalidad y quid pro quo de las empresas con los usuarios.

Singapur, uno de los modelos más citados al principio en términos de trazado de contactos y usabilidad de los datos, marcó un camino, aunque en realidad no ha acabado de funcionar. Pero de él se puede aprender. Usa la aplicación TraceTogether4, que puso rápidamente en marcha. En el móvil, cada uno recibe una señal por Bluetooth si el usuario está cerca de una persona infectada, lo que requiere que ambas personas tengan la aplicación instalada y la comunicación por Bluetooth activada. En esa ciudad Estado de 5,7 millones de residentes, poco más de millón y medio se la han instalado en sus móviles cuando el propio Gobierno señalaba que necesitaba que tres cuartas partes de la población la usase, y muchos de los que la tienen no han activado el Bluetooth5. La COVID-19 ha sufrido un rebrote en Singapur, aunque ahora parece estar controlada.

En Austria, un ejemplo más cercano, solo 230.000 ciudadanos –de una población de 8,9 millones– se habían descargado la aplicación Stopp Corona a mediados de abril. Investigadores de la Universidad de Oxford calculan que, para ser útil, una aplicación de este tipo tendría que descargarla y utilizarla al menos un 60% de la población6. En Australia, la desescalada dependerá del número de descargas de una aplicación de seguimiento. Taiwán tiene un sistema más directo: la policía registra el número de móvil de cada ciudadano o visitante y sus datos respecto a la COVID-19 y lo tiene geolocalizado. Las Big Tech, como Apple, Google y Microsoft, disponen ya de trazados de movilidad de un gran número de ciudadanos. Posiblemente, si se agregasen los datos de todas ellas y de otras empresas más pequeñas dedicadas a recoger información de geoposicionamiento, podríamos estar en esas cifras. No parece existir una alternativa tecnológica que permita alcanzar esta escala o aproximarse a ella. Esto justifica que sea la aproximación con mayor posibilidad de éxito.

El debate está centrándose en el uso de aplicaciones de trazado de contactos basadas en tecnología Bluetooth o en la geolocalización (lo que permite sumar datos demográficos de la zona en cuestión). Las aplicaciones basadas en el Bluetooth tienen dos problemas fundamentales: hoy en día no existen y tienen que desarrollarse –al menos en Europa– y, además, el debate sobre su desarrollo precisa un tiempo enorme. A lo que hay que sumar el ya citado escollo de su utilización masiva por el 60-70% de la población, como hemos mencionado en el caso de Singapur. Esto implica una amplia incertidumbre sobre su éxito. Por otra parte, la tecnología Bluetooth sólo sirve para detectar contactos directos y, por tanto, no los indirectos, cuando hay estudios que indican que el virus se mantiene en el aire y en superficies durante horas incluso.

Algunas de esas iniciativas se están poniendo en marcha en España, como el estudio DataCOVID que la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial anunció el 1 de abril7, el cual recoge y agrega movimientos, nunca individualmente. Las aplicaciones CoronaMadrid y Stop Covid19 Cat también incluyen ya geolocalización y para poder usarlas es obligatorio que el usuario permita el acceso a su ubicación. La multiplicación de aplicaciones no contribuye a la útil y necesaria integración de la información si no se asegura la interoperabilidad entre plataformas.

Hay que partir de la base de que este tipo de tecnología es un elemento útil que puede contribuir a combatir la pandemia. Pero no hay que caer en el “solucionismo”8 tecnológico y pensar que estas tecnologías por sí solas son la solución. Tampoco cabe ignorar que estas cuestiones resultan polémicas, aunque en las actuales circunstancias mucha gente esté dispuesta a dar primacía a las consideraciones de seguridad sobre las de privacidad. En el año 52 a. C. Cicerón ya consideraba en De legibus que “salus populi suprema lex esto” (‘la salud del pueblo será la ley suprema’). Como recuerda Andrea Renda con esta cita9, en situaciones de emergencia, el siempre delicado equilibrio entre la seguridad pública y la privacidad personal tiende a inclinarse algo más a favor de la primera, algo previsto incluso en el sistema más limitativo del mundo, que es el de la Unión Europea con el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD en sus más conocidas siglas en inglés). Los artículos 6 y 9 del RGPD permiten el tratamiento de datos para un interés público preponderante, tal como lo ratifica la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD)10. Las autoridades europeas de protección de datos han sido rotundas al afirmar que la lucha contra la actual situación pandémica es un claro interés público. En determinados contextos, el interés público es preponderante y no sería necesario el consentimiento del sujeto; por ejemplo, para el tratamiento de datos de salud en el ámbito de la relación empleador-empleado en el contexto de la COVID-19. Sin embargo, para el dato de la localización sería necesario el consentimiento o la anonimización de los datos.

Incluso con la mejor de las intenciones, se corre el riesgo de poner en marcha un sistema de vigilancia masiva que permanezca después y se utilice para otros fines, como pasó en EEUU. tras los atentados del 11S. El estado de vigilancia no es algo que únicamente se dé en sistemas autoritarios, como China, sino también en democracias, como quedó de manifiesto con las revelaciones de Edward Snowden sobre la Agencia de Seguridad Nacional (NSA) de EEUU. o por medio de las Big Tech, las grandes empresas tecnológicas, como expresa Shoshana Zuboff en su documentado libro The age of surveillance capitalism11. Más aún cuando la lucha contra la COVID-19 ha llevado a un grado de digitalización sin precedentes de la vida de los ciudadanos.

En todo caso, en la actual situación, el valor del big data (datos masivos) para el diagnóstico de situaciones y el diseño de estrategias inteligentes queda reforzado, al ir muchas veces por delante de los aparatos estadísticos oficiales12. Muchas empresas privadas se están lanzando al diseño de aplicaciones relacionadas con el virus para monitorizar los desplazamientos de sus trabajadores dentro de sus instalaciones de cara a una “nueva normalidad”13. Hay también una carrera entre Estados y, dentro de estos, entre regiones o estados federados.

Figura 1. Trazado de contactos por Bluetooth: cómo funciona
Figura 1. Trazado de contactos por Bluetooth: cómo funciona
Fuente: Adaptación de Quartz.

 

Andrés Ortega
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano | @andresortegak


1 Quiero agradecer las aportaciones y comentarios de Rubén Cuevas Rumín (Universidad Carlos III de Madrid, UC3M), Ángel Cuevas Rumín (UC3M), Manuel Cebrián (Max Planck Institute for Human Development, Berlín), María Álvarez (Google) y Gloria Álvarez (UC3M y Dubitare), así como a los participantes en el Grupo de Trabajo sobre Transformaciones Tecnológicas del Real Instituto Elcano, que se reunió de forma virtual para abordar esta cuestión

2 Craig Timberg, Elizabeth Dwoskin y Drew Harwell (2020), “Governments around the world are trying a new weapon against coronavirus: Your smartphone”, The Washington Post, 17/IV/2020.

3 Katayoun Farrahi, Rémi Emonet y Manuel Cebrián (2014), “Epidemic Contact Tracing via Communication Traces”, Plos One, 1/V/2014,; “Predicting a Community’s Flu Dynamics with Mobile Phone Data”, HAL archives-ouvertes, 28 de abril de 2015.

4 Michael Birnbaum y Christine Spolar (2020), “Coronavirus tracking apps meet resistance in privacy-conscious Europe”, The Washington Post, 18/IV/2020.

6 Luca Ferreti y otros (2020), “Quantifying SARS-CoV-2 transmission suggests epidemic control with digital contact tracing”, Science, 31/III/2020.

7 La Orden SND/297/2020, de 28 de marzo, encomienda a la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, el desarrollo de actuaciones para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

8 Evgeny Morosov (2020), “The tech ‘solutions’ for coronavirus take the surveillance state to the next level”, The Guardian, 15/IV/2020.

9 Andrea Renda (2020), “¿Será la privacidad otra víctima del Covid-19?”, Política Exterior, 7/IV/2020.

10 AEPD, Informe del gabinete jurídico, REF: 0017/2020.

11 Shoshana Zuboff, The age of surveillance capitalism, Profile, 2019.

12 Álvaro Ortiz y Teresa Rodrigo (2020), “Coronavirus and Big Data: Economics in Real-Time and High-Definition”, BBVA Research, 14/IV/2020 .

13 Hannah Murphy (2020), “Private sector races to build virus apps to track employees”, Financial Times, 26/IV/2020.

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<![CDATA[ Ciberseguridad en tiempos de pandemia: repaso a la COVID-19 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari67-2020-arteaga-ciberseguridad-en-tiempos-de-pandemia-repaso-a-covid-19 2020-05-12T04:53:22Z

La COVID-19 ha creado una tormenta casi perfecta en el ciberespacio. El incremento de la cibercriminalidad y de la desinformación ha puesto a prueba la resiliencia de todos los actores públicos y privados.

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Tema

La COVID-19 ha creado una tormenta casi perfecta en el ciberespacio. El incremento de la cibercriminalidad y de la desinformación ha puesto a prueba la resiliencia de todos los actores públicos y privados.

Resumen

La COVID-19 ha demostrado que hay virus, como el SARS-CoV-2, más peligrosos para la seguridad mundial que los que rondaban por el ciberespacio. La conmoción creada por su irrupción en la rutina de la población, Administraciones y empresas ha creado una ventana de oportunidad por la que se han colado nuevos riesgos y viejos actores entre las preocupaciones de los que velan por la ciberseguridad. Sus medidas de protección, diseñadas para un crecimiento progresivo, se han visto casi desbordadas por la exposición a nuevos fenómenos como el del teletrabajo, la educación o el ocio masivos, que han aumentado su superficie de exposición en muy pocos días u horas. Este ARI analiza las manifestaciones de cibercriminalidad y desinformación asociadas a la COVID-19.

Análisis

La memoria de la ciberseguridad es corta, pero muy intensa, y conoce que los actores que generan inseguridad en el ciberespacio –las amenazas– aprovechan cualquier oportunidad para hacer daño o lucrarse con ella. Y, aunque la aparición de una pandemia era una posibilidad remota, a medida que se empezó a materializar saltaron las alarmas sobre sus implicaciones para el ciberespacio. Ya en marzo de 2020, el CIBER Elcano se hizo eco de los avisos de la Organización Mundial de la Salud (OMS) que avisaban de que la pandemia vendría acompañada de acciones de desinformación y cibercriminalidad para las que acabó acuñando el término de infodemia1. Los hechos han dado la razón a la OMS y la COVID-19 ha permitido desplegar a las amenazas (actores) que actúan en internet sus capacidades para desinformar sobre la crisis mundial de salud o aprovecharse de ella para ganar dinero o reputación. Junto a lo anterior, y debido a la multiplicación del uso de las redes y sistemas de información para teletrabajo, educación u ocio durante la pandemia, han aumentado los ciberataques sobre las infraestructuras críticas para la gestión de la crisis –hospitales incluidos–, así como sobre los medios improvisados de comunicación a distancia tales como Zoom que no contaban con sistemas de protección adecuados. El aumento de las conexiones y el tráfico ha puesto a prueba la resiliencia de las redes y sistemas de telecomunicaciones, con distintos resultados según la mayor o menor capacidad de las infraestructuras disponibles, por lo que se hace necesario pensar cómo se van a gestionar en el futuro las nuevas necesidades.

El tráfico se dispara

Los operadores de telecomunicaciones conocen el comportamiento del tráfico en situaciones de crisis (atentados o desastres familiares), en eventos familiares o días festivos señalados (Nochevieja, Día de la Madre) o en horas de máxima audiencia (prime time), por lo que diseñan las redes para atender a los picos de demanda y evitar el colapso del sistema2. Estas previsiones se desbordaron desde el principio y, según datos recogidos de diversas fuentes por el Observatorio Nacional 5G para los primeros días de la crisis, Nokia detectó crecimientos de hasta el 40% en las regiones más afectadas por la pandemia, WhatsApp duplicó su tráfico en las horas laborables y lo quintuplicó en la tarde del primer festivo y la demanda de Netflix se duplicó en las primeras mañanas y creció las primeras horas de la tarde (27-42%)3.

El funcionamiento de internet no se ha interrumpido, pero se ha visto ralentizado en ocasiones por la alta demanda en determinadas franjas horarias, lo que ha producido inestabilidad o perturbación del tráfico en algunas ciudades y áreas geográficas que no estaban dotadas de la cobertura digital idónea. Las transmisiones en directo y la reproducción masiva de vídeos han puesto las redes y sistemas al límite de sus posibilidades para atender las demandas adicionales de la docencia, los negocios o el ocio, por lo que se han tenido que adoptar algunas medidas preventivas para preservar el funcionamiento de internet. El Reglamento UE 2015/2020  prohíbe a los operadores bloquear, ralentizar o priorizar el tráfico como norma general, pero les permite adoptar medidas técnicas de carácter excepcional para prevenir la congestión inminente de internet, siempre de acuerdo a los principios de no discriminación, trasparencia y limitación en el tiempo. En consecuencia, la Comisión Europea y el órgano de reguladores europeos de comunicaciones electrónicas (BEREC) apelaron a los operadores de telecomunicaciones y a los proveedores de servicios digitales en un comunicado conjunto a cooperar con las autoridades nacionales en la supervisión del tráfico para evitar la congestión. Dentro de las medidas preventivas adoptadas se encuentran, entre otras conocidas en la UE, la reducción de la calidad de la transmisión en directo (streaming) de Netflix y YouTube a petición del comisario Thierry Breton4.

Medidas como la anterior han funcionado, aunque no hubieran sido tan necesarias si toda la UE dispusiera de la capacidad y calidad de infraestructuras de fibra óptica como España5, lo que confirma la necesidad de impulsar la estrategia y políticas de banda ancha como las de la UE y, en particular, el plan de acción para el despliegue de las redes 5G, que fijaba como objetivo incrementar la cobertura mínima (30 megabytes por segundo para toda la población y 100 megabytes para la mitad de los hogares en 2020). Lo que antes era un problema de desigualdad en el disfrute de los beneficios de la economía digital, tras la COVID-19 es, además, un problema de seguridad. 

La desinformación que no cesa

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), en un informe reciente, se ha hecho eco de las campañas de desinformación coincidentes con la COVID-196. Son campañas que ponen en riesgo a la población afectada y perjudican la imagen de los sistemas sanitarios y la gestión de la crisis en la UE. Entre otras señaladas en el informe, además de las clásicas negacionistas de la pandemia o las conspirativas, figuran las que atribuyen virtudes curativas a la leche¸ el vodka o la medicina tradicional y se las niegan a las vacunas y fármacos. Su circulación genera reacciones incontroladas; por ejemplo, las manifestaciones violentas en Reino Unido, Bélgica y Países Bajos contra las redes 5G en las que se quemaron torres7. Mientras medios de comunicación públicos y privados afines al Kremlin continúan aprovechando la COVID-19 para deteriorar la imagen europea, sus homólogos chinos hacen lo propio magnificando su respuesta en comparación con la europea8. Y, si no lo hacen los Estados, lo hacen sus seguidores –voluntarios o subvencionados– para alimentar la tensión geopolítica, incluso en situaciones tan complicadas como una pandemia, mediante la movilización de troles que defienden sus causas patrióticas y desacreditan las de los rivales, con lo que generan confusión y ruido, aunque su impacto real esté aún por demostrar9. No obstante, el mayor riesgo de la desinformación es poner en duda las recomendaciones de la OMS, la credibilidad de las medidas de protección o respuesta frente a la COVID-19, mediante señuelos como los que revela Fortinet.

Las grandes plataformas vienen colaborando en la gobernanza de internet y de las redes sociales10 para anticiparse a las demandas de los reguladores y contrarrestar las críticas a las malas prácticas de su posición dominante. Comienzan a tomar conciencia de que los efectos masivos de la desinformación no serían posibles sin la difusión a través de ellas, lo que las obliga a multiplicar sus capacidades de contrastar los hechos y evitar su difusión. Además de la lucha contra la desinformación, los delitos de odio o la explotación infantil, entre muchas otras que han seguido llevando a cabo, lo novedoso de su actuación en la COVID-19 es que han tenido que detectar anuncios que ofrecían productos sanitarios falsos o especulativos o que ponían en riesgo la salud de la población y cerrar las cuentas. También han tenido que afrontar problemas con la ingente verificación de contenidos, por ejemplo, en los vídeos con anuncios de publicidad, lo que ha ralentizado su autorización y dificultado su monetización. En todo caso, y con los datos conocidos hasta ahora, parece que las grandes plataformas han tomado medidas más agresivas que en ocasiones anteriores, más controvertidas por su relación con la libertad de expresión o las campañas electorales11.

Ciberataques a discreción

Contra toda esperanza, las amenazas del ciberespacio han aprovechado la COVID-19 para intensificar sus ataques deliberados contra infraestructuras críticas como las de los hospitales, contra quienes se han visto obligados al teletrabajo y contra quienes temen o están interesados en las noticias relacionadas con la pandemia. Los ciberataques se han dirigido contra altos dirigentes de la OMS haciendo públicas sus contraseñas y direcciones de cuentas –aunque es posible que se hayan obtenido anteriormente– o intentando suplantar su identidad. También contra los sistemas y equipos de la OMS implicados en la gestión de la crisis desplegados en algunos Estados, según informaron a la organización las autoridades de ciberseguridad de varios países de la UE, Israel, Suiza, Microsoft o Interpol12.

El alto representante de la UE, Josep Borrell, emitió una declaración en la que denunciaba la multiplicación de los ataques contra operadores esenciales, incluidos los de salud, desde el inicio de la pandemia. En el mismo sentido, el Banco Central Europeo alertó al sistema financiero sobre los riesgos para la ciberseguridad y las medidas de contingencia que adoptar frente a la COVID-19. Fuera de Europa, el Departamento de Defensa de los EEUU ha tenido que articular un grupo de trabajo (COVID-19 Telework Readiness Task Force) para prevenir las vulnerabilidades creadas por el trabajo a distancia, pero también para preservar el mismo grado de eficacia en las infraestructuras de seguridad nacional con las que están interconectadas las fuerzas armadas.

El interés por donar o solicitar fondos de ayuda para los afectados ha sido otro de los incentivos explotados por los ciberdelincuentes. Los intentos de estafa para aprovechar el altruismo o la necesidad se han sucedido explotando el miedo y la desprotección o falta de pericia digital de los beneficiarios. Se han creado dominios ficticios para atraer las donaciones suplantado la identidad de organizaciones privadas de caridad y públicas de asistencia o simplemente se ha proporcionado información sobre la pandemia para infectar los ordenadores con malware13. La multiplicación de lugares de trabajo domésticos sin las adecuadas medidas corporativas de protección ha sido otro blanco rentable para ciberataques y estafas. Las amenazas no han dudado en buscar los puntos débiles de las cadenas ampliadas de teletrabajo, que han aumentado la superficie de exposición de las Administraciones y empresas con multitud de aplicaciones, equipos y procedimientos de trabajo a distancia sin la debida supervisión de los responsables de la seguridad y la información de las actuaciones de las organizaciones para las que trabajan.

Algunas agencias, como el FBI, han identificado centenares de páginas web implicadas en el fraude que suplantan la identidad de organizaciones sanitarias (públicas y privadas) vinculadas a la gestión de la COVID-19 para hacerse con las claves o el dinero de las ayudas. También han alertado de ello centros nacionales de ciberseguridad como el del Reino Unido y el de los EEUU.14 El fraude era fácil porque, según una encuesta de la IBM-X Force de abril, aproximadamente la mitad de los consultados esperaban recibir algún tipo de notificación relacionada con la COVID-19 o estarían dispuestos a abrir alguna relacionada con los test o las ayudas disponibles. Dadas las expectativas, el tráfico de spam malicioso se incrementó en más del 6.000% en el mes de abril de 202015. En el mismo sentido, Google reconoció que había tenido que filtrar y bloquear una cantidad ingente de correos (18 millones diarios) y spam (240 millones diarios) de Gmail que trataban de suplantar la identidad de agencias, organizaciones y empresas de reparto (en 2019 Google bloqueó y suprimió 2.700 millones de anuncios y clausuró un millón de cuentas de anunciantes, lo que da una idea del incremento debido a la COVID-19)16. Además del incremento cuantitativo, el vicepresidente de la compañía, Scott Spencer, resalta la capacidad de adaptación de la cibercriminalidad  y el nivel de sofisticación de las tácticas con el que las amenazas han tratado de superar las medidas de control de su plataforma.

La proliferación del teletrabajo desencadenó una oleada de ciberataques sobre los protocolos de Microsoft para acceder al control remoto de las ordenadores de trabajo (RDP), según Kaspersky. Aprovechando la confusión creada por el teletrabajo masivo y las dificultades para parchear los terminales conectados remotamente, los ciberataques pasaron de algunos centenares de miles por día a rozar el millón y superarlo en países como España y Estados Unidos, como refleja la Figura 1.

Figura 1. Ciberataques diarios sobre los protocolos de control remoto (RDP) 
Figura 1. Ciberataques diarios sobre los protocolos de control remoto (RDP)

No han faltado repuntes en actividades criminales como la explotación infantil. Los cibercriminales han aprovechado el incremento del tráfico para circunvenir los controles de las grandes plataformas empleando lenguaje cifrado para facilitar a los pedófilos enlaces encubiertos (“CP” para child pornography o “caldo de pollo”). El repunte ha obligado a las grandes plataformas a desarrollar nuevos mecanismos de detección y llevar a cabo esfuerzos adicionales, pero los cibercriminales continúan distribuyendo sus códigos de captación a través de plataformas con menor capacidad de detección, como WhatsApp, Mega o TamTam17.

La proliferación de nueva amenazas también ha proporcionado una ventana de oportunidad a muchas compañías de ciberseguridad, como Thales o IBM, que han aprovechado para editar recomendaciones e incluso ofrecer servicios gratuitos a sus clientes de siempre o a los potenciales de los nuevos grupos en riesgo. Del lado público, en España instituciones oficiales como el CCN-CERT o el Incibe han alertado sobre las distintas modalidades maliciosas y publicado boletines informativos a medida que se conocían nuevas malas prácticas18. Entre dichas informaciones, merecen atención algunas recomendaciones y buenas prácticas para el uso de aplicaciones en ámbitos emergentes de comunicación online como las videoconferencias, el ocio y la docencia, como Zoom. La pandemia ha provocado un uso intensivo de las infraestructuras y los servicios para facilitar la comunicación, el entretenimiento o la enseñanza no presencial, que probablemente aprovecharán el impulso para consolidarse en el ciberespacio.

Conclusiones

Todavía es demasiado pronto para disponer de datos que evalúen el impacto de la COVID-19 sobre la ciberseguridad. Los datos presentados son un anticipo de los que tienen que seguir y se refieren a datos disponibles en fuentes abiertas, por lo que se precisará tiempo y trasparencia antes de conocer el alcance real sobre el sector público, especialmente los datos sobre las organizaciones implicadas en la gestión de la pandemia.

Internet, las infraestructuras y los sistemas de información han demostrado una notable capacidad de resiliencia, aunque con daños colaterales menores en algunos servicios y zonas geográficas. Los responsables de la seguridad de la información tendrán que aprender de la experiencia para subsanar las debilidades en el futuro.

Las pandemias han venido para quedarse, por lo que urge llevar a cabo un amplio esfuerzo de reflexión colectiva para evaluar las medidas que tomar si aparece un nuevo brote. Pero, como no ha producido el temido fallo sistémico, es probable que los responsables de la ciberseguridad no aprendan todas las lecciones posibles de la COVID-19 y consideren que las medidas de resiliencia actuales les volverán a servir en la siguiente pandemia, un error en el que no incurrirán los actores que han puesto a prueba la resiliencia de la sociedad digital, quienes han demostrado su capacidad de adaptación y volverán a intentarlo.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 UN Department of Global Communications (2020), “UN tackles ‘infodemic’ of misinformation and cybercrime in COVID-19 crisis”.

2 El colapso también se puede atender bloqueando el tráfico o discriminando unos flujos frente a otros, pero entonces ya no sería una internet abierta.

3 Observatorio Nacional 5G, “Networks respond favorably to traffic growth due to Covid-19”, 6/IV/2020.

4 Aproximadamente, el vídeo ocupa dos terceras partes del tráfico en la UE, Netflix una cuarta parte y Google y Facebook la quinta parte. Hadas Gold (2020), “Netflix and YouTube are slowing down in Europe to keep the internet from breaking”, CNN Business, 20/III/2020.

6 División de Comunicaciones Estratégicas y Análisis de la Información del SEAE, actualización del informe, 29 de abril de 2020.

7 Nic Fildes, Mark Di Stefano y Hannah Murphy (2020), “How a 5G coronavirus conspiracy spread across Europe”, Financial Times, 16/IV/ 2020.

8 Sarah Cook describe la compra china de anuncios y tribunas en medios importantes de comunicación occidentales en “Beijing’s Coronavirus Propaganda Has Both Foreign and Domestic Targets”, Freedom House, 20/IV/2020.

9 Elise Thoran y Ahbert Zhaneg (2020), “Covid-19 Attracts Patriot Troll Campaigns”, Australian Strategy Policy Institute (ASPI), 17/IV/2020; Andrés Ortega, “Bots rusos: mucha injerencia, ¿poca influencia?”, Blog Elcano, 28/IV/2020. 

11 Twitter, “Staying safe and informed on Twitter”, 3 de abril de 2020; Facebook, “Keeping People Safe and Informed about the Coronavirus”, 22 abril de 2020.

12 Ryan Gallaher, “Hackers Target Top Officials at World Health Organization”, Bloomberg, 21/IV/2020.

14 National Cyber Security Centre (NCSC), “Advisory: Covid-19 exploited by malicious cyber actors”; Europol; “Staying safe during Covid-19: what you need to know”; Interpol, “Covid-19. Stay Safe”.

15 IBM Security, “2020 Consumer Small Business Covid-19 Awareness Study”, 7-8 de abril de 2020.

16 Google Threats Analysis Group, “Findings on Covid-19 and online security threats”, 1 de mayo de 2020.

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<![CDATA[ Sostenibilidad ambiental, género o interés nacional: las narrativas de la ayuda en salud ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari66-2020-olivie-calvo-sostenibilidad-ambiental-genero-interes-nacional-narrativas-de-ayuda-en-salud 2020-05-11T04:18:26Z

La cooperación española se ha sumado a la lucha contra el COVID-19. ¿Qué narrativa y objetivos acompañarán un mayor perfil de España en la comunidad de la salud global?

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Tema

La cooperación española se ha sumado a la lucha contra el COVID-19. ¿Qué narrativa y objetivos acompañarán un mayor perfil de España en la comunidad de la salud global?

Resumen

Al igual que con la ayuda al desarrollo en general, la ayuda en salud se concentra en unos pocos donantes. Este análisis repasa los discursos de la ayuda de los principales donantes miembros de la UE.

En los últimos 10 años, el Reino Unido y Alemania desembolsaron 14.300 millones de dólares corrientes en ayuda bruta en salud; esto es, el 60% de lo que le dedicó toda la UE. Si engrosamos esta lista con los Países Bajos, Francia y España, la proporción asciende al 82%.

Tanto los programas específicos en salud como los discursos sobre la misma varían sensiblemente de un donante a otro. Si para Alemania la salud sigue siendo, fundamentalmente, una cuestión de desarrollo humano, para Suecia ésta es un aspecto esencial de la igualdad de género y del paradigma del desarrollo sostenible. En estos dos casos, como en el de España y en el del Reino Unido, la salud se vincula a la lucha contra el cambio climático pero, para este último, se trata, además, de una cuestión de seguridad y preservación de los intereses nacionales.

Análisis

El pasado 4 de mayo el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, comprometió 125 millones de euros para la lucha contra el COVID-19. Este compromiso se suma a los realizados durante la Asamblea General de Naciones Unidas, el pasado septiembre, también especialmente dirigidos al sector de la salud global.

Éstos, a su vez, se enmarcan en un cambio de perfil de España como donante, que busca un mayor papel en la comunidad de desarrollo global. Esto deberá acompañarse de más recursos, pero necesariamente también de una mayor claridad acerca de los objetivos de la ayuda española y del papel de España en el sistema multilateral.

Para ello, es necesario comprender el perfil y discurso de los principales donantes en el complejo sistema de salud global. Son sus narrativas (incluyendo los discursos sobre sus objetivos y sus motivos) las que moldearán el sistema de ayuda que resulte de esta crisis y también las que servirán para convencer a sus sociedades de la necesidad de un esfuerzo presupuestario mayúsculo en tiempos de estrecheces.

Los pesos pesados de la ayuda en salud

Al igual que ocurre en otros muchos espacios de las relaciones internacionales, y también en el ámbito europeo, la comunidad del desarrollo global se caracteriza por el desigual peso entre actores. El grueso de la ayuda desembolsada anualmente se concentra en las aportaciones de algunos (pocos) países, superpotencias (viejas o nuevas) del desarrollo.

Si, según datos de la OCDE, la UE (pre-Brexit) contribuye con más de la mitad de la ayuda oficial mundial (la que excluye emergentes y donantes privados), sólo tres países (Alemania, Francia y el Reino Unido) son responsables del 60% de la ayuda europea. Si engrosamos esta cifra con las contribuciones de los Países Bajos, Suecia, Italia y España, la cifra asciende al 85%.

El mapa del complejo sistema de salud global es similar: la UE ha aportado el 43% de la ayuda oficial en salud desembolsada por donantes tradicionales en los últimos 10 años. Y, en un sistema en el que son imprescindibles las capacidades científicas y tecnológicas, destacan, de nuevo, el Reino Unido y Alemania (principales donantes junto con EEUU, Canadá y Japón). De nuevo, dentro de la UE, la densidad se repite: el Reino Unido y Alemania desembolsaron en los últimos 10 años 14.300 millones de dólares corrientes en ayuda en salud, el 60% de lo que le dedicó toda la UE.

Con estos niveles de concentración, será este pequeño grupo de donantes el que moldee, tras la pandemia, el discurso de la ayuda y de la salud global, así como, eventualmente, sus objetivos. Teniendo en cuenta la apuesta de España por aumentar su perfil en la comunidad internacional y en el espacio europeo, se hace necesario comprender las narrativas de la ayuda en salud de los principales donantes de la UE, entre los que incluimos a Alemania, Francia, los Países Bajos, Suecia, el Reino Unido y la Comisión Europea, además de la cooperación española.

El discurso pre-COVID-19 sobre ayuda en salud

La salud se consolidó como un objetivo prioritario de la ayuda al desarrollo en una agenda, la de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que puso el acento en el desarrollo humano y social. Es protagonista en tres de los ocho objetivos1 que buscaban, por un lado, reducir las muertes de niños y madres y, por otro, frenar la propagación de enfermedades infecciosas como el SIDA, la tuberculosis y la malaria, que causaban estragos (particularmente en África y Asia) desde los años 80 y 90.

A principios de esta década, con la agenda de los ODM llegando a su fin y un balance positivo en materia sanitaria, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) incorporaron objetivos en materia de salud, pero diluyéndolos entre otros muchos, en una visión más completa del desarrollo que se define aquí como social, pero también como económica, medioambiental y política.

Aunque varios ODS lleven implícita o explícita la mejora de la salud, a ésta se le dedica uno de los 17 ODS que siguen persiguiendo la reducción de muertes de niños y madres o la contención de enfermedades infecciosas, pero, ahora también, la reducción de muertes por contaminación o por accidentes de tráfico, o la prevención del abuso de sustancias adictivas.

Y es que, según datos del PNUD, el progreso en materia sanitaria en los primeros años de este siglo fue espectacular: la tasa mundial de mortalidad de niños menores de cinco años disminuyó en más de la mitad entre 1990 y 2015 (de 90 a 43 muertes por cada 1.000 niños nacidos vivos), un comportamiento similar al de la tasa de mortalidad materno-infantil. Por su parte, el número de nuevas infecciones por VIH/SIDA cayó en un 40% entre 2000 y 2013.

Todo ello explica, posiblemente, que la salud perdiera algo de fuerza en la narrativa de la ayuda de los principales donantes europeos en los últimos años. En los planes directores o libros blancos publicados por Alemania, Francia, los Países Bajos, España, el Reino Unido y Suecia, además de por la Comisión Europea, a principios de los 2000 y coincidiendo con el lanzamiento de los ODM, la salud aparece, de media, en el 22% de las alusiones a los objetivos de la ayuda (siguiendo los códigos definidos en la Figura 1).2

Figura 1. Paradigmas de desarrollo y familias de códigos
Paradigmas de desarrollo y familias de códigos
1. Agenda o paradigma de desarrollo social 2. Agenda o paradigma de desarrollo sostenible 3. Agenda o paradigma de seguridad
1.1 Pobreza / erradicación de la pobreza 2.1 Desarrollo económico / creación de empleo / trabajo decente 3.1 Terrorismo / contraterrorismo / radicalización
1.2 Hambre / seguridad alimentaria / malnutrición 2.2 Derechos políticos / derechos humanos / gobernanza 3.2 Migración / movilidad / control de fronteras / refugiados / desplazados / desplazamientos
1.3 Género 2.3 Sostenibilidad medioambiental / cambio climático 3.3 Estados o países frágiles o fallidos
1.4 Educación 2.4 Igualdad / equidad / desigualdad / inequidad 3.4 Conflicto / prevención de conflictos / intervención posconflicto
1.5 Salud   3.5 Estabilidad / inestabilidad
4. Solidaridad / imperativo moral / responsabilidad 5. Bienes comunes / esfuerzos comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 6. Autoayuda / interés propio / interés nacional
Fuente: elaboración propia.

Diez o 15 años más tarde, y a las puertas de los ODS, en los libros blancos publicados por el mismo grupo de donantes, esta proporción había descendido tres puntos porcentuales, al 19% (Figura 2). Esto es, a pesar de ocupar un lugar central en los ODM y uno más periférico en los ODS, y también a pesar de los logros visibles alcanzados en la primera agenda (o precisamente por eso), la prioridad que dan a la salud los principales donantes europeos en sus discursos del desarrollo es sólo ligeramente menor.

Por supuesto, no todos los documentos estratégicos prestan la misma atención a este objetivo. En el primer periodo, se colocan por encima de la media Países Bajos, con 31% de las menciones a este objetivo y Francia (30%). Siguen Reino Unido y Suecia (21%), Alemania y la Comisión Europea (15%) y España (12%).

Es más, la narrativa de la salud gana fuerza en el discurso sueco de la ayuda, que eleva al 33% de todas las menciones las relativas a este objetivo. Gana también importancia la salud en el discurso de la ayuda británica (27%) y de la alemana (21%). Pierde perfil en la francesa (18%), la neerlandesa (14%) e incluso la española (11%). Esto es, al menos en su discurso, para Suecia, Alemania y el Reino Unido, la salud es hoy más importante que a principios de los 2000.

Figura 2. La salud en la narrativa de la ayuda (párrafos asignados con el código de salud 1.5 en documentos estratégicos de la ayuda)
1º período UE P. Bajos R. Unido Alemania Francia Suecia España Media
Nº de menciones 9 18 40 32 3 28 7  
Proporción (en %) 14,5 31,0 20,8 15,4 30,0 21,1 12,3 21,8
2º período UE P. Bajos R. Unido Alemania Francia Suecia España Media
Nº de menciones 7 10 34 15 8 16 25  
Proporción (en %) 11,1 13,5 27,0 20,5 17,8 10.8 32,7 19,1
Nota: la proporción se establece en relación al número total de menciones a objetivos o motivos de la ayuda en el mismo documento.
Fuente: elaboración propia.

¿De qué hablan cuando hablan de salud?

De distintas cosas. Si la salud forma parte, en esencia, del paradigma del desarrollo social, no sorprende que, al mencionarla, se haga en el marco de otros objetivos de naturaleza humana o social. Esto es algo que podemos observar mediante la proporción de co-ocurrencias del objetivo de salud con otros objetivos y motivos de la ayuda (identificados en la Figura 1), que para el caso de los objetivos sociales se sitúa en el 46% de las coincidencias (para los 14 documentos). No obstante, también hay un 40% de coincidencias con objetivos vinculados al paradigma del desarrollo sostenible y 10% al de la seguridad (Figura 3).

La evolución de estas proporciones de la primera a la segunda etapa también resulta bastante intuitiva: pierden fuerza las coincidencias con el paradigma social (del 51% al 42%) en los documentos del primer período, mientras que la ganan las que vinculan la salud con el desarrollo sostenible (del 37% al 43%), en paralelo al tránsito de los ODM a los ODS. Resulta particularmente interesante que aumenten las referencias cruzadas de los objetivos de salud con los de seguridad (que ascienden del 8% al 12%). Entrando en el detalle de los códigos individuales, se observa que el 56% de las coincidencias en esta segunda etapa se producen con cinco códigos: (1) sostenibilidad ambiental y cambio climático; (2) género; (3) derechos políticos y humanos y gobernanza (12% de coincidencias cada uno); (4) educación (11%); y (5) hambre, seguridad alimentaria y malnutrición (9%).

Figura 3. La salud, en el marco de otros objetivos y motivos de la ayuda (% de co-ocurrencias del código salud con resto de códigos, en relación al total de co-ocurrencias en cada documento; media de los 14 documentos y por períodos)
  Media (%) 1º período (%) 2º período (%)
Paradigma desarrollo social (total) 46 51 42
1. Agenda de desarrollo social 5 8 3
1.1 Pobreza / erradicación de la pobreza 11 14 7
1.2 Hambre /seguridad alimentaria / malnutrición 8 7 9
1.3 Género 10 8 12
1.4 Educación 12 14 11
Paradigma desarrollo sostenible (total) 40 37 43
2. Agenda de desarrollo sostenible 3 2 4
2.1 Desarrollo económico / creación de empleo / trabajo decente 8 7 9
2.2 Derechos políticos / derechos humanos / gobernanza 10 9 12
2.3 Sostenibilidad medioambiental / cambio climático 12 12 12
2.4 Igualdad / equidad / desigualdad / inequidad 6 7 5
Paradigma seguridad 10 8 12
3. Agenda de seguridad 2 1 3
3.1 Terrorismo / contraterrorismo / radicalización 1 1 0
3.2 Migración / movilidad / control de fronteras / refugiados / desplazados / desplazamientos 2 2 3
3.3 Estados o países frágiles o fallidos 0 0 0
3.4 Paz / conflicto / prevención de conflictos / intervención posconflicto 4 4 4
3.5 Estabilidad / inestabilidad 1 1 1
Motivos 4 4 3
4. Solidaridad / imperativo moral / responsabilidad 1 1 0
5. Bienes comunes / esfuerzos comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 2 3 1
6. Autoayuda / interés propio / interés nacional 1 1 2
Fuente: elaboración propia.

En el actual discurso de la cooperación española, que se reflejaría en su V Plan Director, la salud se vincula sobre todo con el desarrollo sostenible –cambio climático (17%) y derechos políticos y gobernanza (11%) en primer y tercer lugar, respectivamente–, aunque desde el enfoque de desarrollo humano se da una alta proporción de coincidencias con los objetivos de erradicación de la pobreza y de la malnutrición (11% en ambos casos). El paradigma de la seguridad no aparece, en este caso, hasta el noveno puesto, con un 4% de coincidencias con los objetivos de paz, prevención de conflictos e intervenciones posconflicto (Figura 4).

Como señalábamos más arriba, de estos siete donantes, destacan, por la prioridad que le confieren a la salud en su discurso de la ayuda, Suecia, Alemania y el Reino Unido. Este mismo análisis de códigos y co-ocurrencias revela aproximaciones muy dispares por parte de estos tres donantes. Las principales coincidencias en la estrategia actual de la cooperación alemana se producen con los objetivos de nutrición y hambre (14%), educación (12%) y género (11%). Siguen dos códigos enmarcados en el desarrollo sostenible: los derechos políticos y humanos o la gobernanza (11%) y la sostenibilidad ambiental y el cambio climático (9%).

En cambio, para Suecia, la salud se vincula, en mayor medida que para Alemania, con el paradigma del desarrollo sostenible: el 13% de coincidencias con el objetivo de derechos políticos y gobernanza y el 12% con el de sostenibilidad ambiental, aunque su mayor vínculo se da con el objetivo de igualdad de género (14%).

Más atípico es el caso del Reino Unido. Si bien la salud se vincula, también en este caso, fuertemente con la sostenibilidad ambiental y el cambio climático (14%), lo hace además con la educación (11%) y con la paz, el conflicto, la prevención de conflicto y las intervenciones posconflicto (9%), meta que se ubica en el paradigma securitario. Además, en este documento, hay una alta coincidencia del objetivo de la salud con el motivo del interés propio del donante para canalizar ayuda al desarrollo (11%).

Figura 4. La salud, hoy, en el marco de otros objetivos y motivos de la ayuda de los principales donantes (% de co-ocurrencias del código salud con resto de códigos, en relación al total de co-ocurrencias en cada documento; por donantes y para el 2º período)
(%) Francia Alemania Países Bajos España Suecia Reino Unido UE
1.1 Pobreza / erradicación de la pobreza 0 9 13 11 11 3 4
1.2 Hambre /seguridad alimentaria / malnutrición 10 14 9 11 4 8 7
1.3 Género 25 11 17 2 14 8 6
1.4 Educación 15 12 9 9 11 9 13
2. Agenda de desarrollo sostenible 5 2 0 6 8 2 9
2.1 Desarrollo económico / creación de empleo / trabajo decente 10 5 4 11 10 6 16
2.2 Derechos políticos / derechos humanos / gobernanza 15 11 15 11 13 3 13
2.3 Sostenibilidad medioambiental / cambio climático 15 9 9 17 12 14 12
3.4 Paz / Conflicto / prevención de conflictos / intervención posconflicto 0 8 0 4 3 9 6
6. Autoayuda / interés propio / interés nacional 0 0 2 0 0 11 0
Fuente: elaboración propia.

Esto es, si para Alemania la salud sigue siendo, fundamentalmente, una cuestión de desarrollo humano, para Suecia ésta es imprescindible en el paradigma actual de la sostenibilidad pero, sobre todo, por su vinculación con la igualdad de género. En estos dos casos y en el del Reino Unido, la salud se ubica en la problemática de la sostenibilidad ambiental y el cambio climático. Para el Reino Unido, se trata, además, de una cuestión de seguridad y preservación de los intereses del donante.

Resulta interesante el énfasis del Reino Unido en la importancia de apoyar la salud mediante la ayuda, en aras del interés propio. Por lo general, cuando se esgrimen los motivos para la ayuda en salud, predomina el argumento del interés compartido y del hecho de que se trata de un bien público global, aunque en el tránsito del primer período al segundo pierde algo de peso este argumento, a favor del interés propio (Figura 3).

La cooperación sueca reconoce la importancia de la lucha contra las enfermedades contagiosas y las pandemias, dada la experiencia sufrida en el Sur global con el VIH/SIDA: “Gracias a los programas de vacunación y la mejora de la salud materno-infantil, la mortalidad infantil se ha reducido a menos de la mitad y la materna a casi la mitad entre 1990 y 2015. […]. Se han realizado grandes progresos gracias a la investigación y a mayores recursos invertidos en la lucha contra el VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis” (Gobierno de Suecia, 2016, p. 13).3

No obstante, la importancia de la salud se enmarca, sobre todo, como hemos visto más arriba, en el objetivo prioritario de la igualdad de género, vía la salud sexual y reproductiva: “El apoyo al empoderamiento de las mujeres es un aspecto importante del desarrollo económico incluso. Los derechos y la salud sexual y reproductiva, así como el acceso a una educación de calidad desempeñan un papel importante en este sentido” (Gobierno de Suecia, 2016, p. 32).4

Asimismo, en la medida en la que el enfoque de la ayuda es resultado de las características políticas, sociales y económicas de cada donante, se pone el acento en la necesidad de crear y preservar sistemas nacionales de salud y de protección social, lo que explica el alto porcentaje de co-ocurrencias con el objetivo de derechos políticos y gobernanza: “A pesar de los progresos realizados en el campo de la salud, se carece aún de sistemas funcionales de salud y, por lo tanto, de un acceso adecuado a la atención médica y sanitaria en amplias partes del mundo. Esto es particularmente así en estados frágiles, crisis humanitarias y áreas rurales remotas. La fragilidad de los sistemas de salud también significa que los países tienen una capacidad reducida para hacer frente a amenazas sanitarias, tales como enfermedades infecciosas y resistencia antibiótica” (Gobierno de Suecia, 2016, p. 13).5

En los últimos años, Alemania ha aumentado fuertemente su inversión en salud. Siempre según datos de la OCDE, en los últimos 10 años, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) alemana destinada al sector de la salud ha crecido a un ritmo medio del 19% anual en términos corrientes, de 231 millones de dólares EEUU en 2009 a 677 millones en 2018. Según su documento estratégico más reciente, y como hemos visto más arriba, esta apuesta se enmarca en un enfoque más amplio de desarrollo humano en el que destacan otros objetivos como los de la malnutrición, la educación y el género.

“Las personas que sufren de hambre y malnutrición, particularmente los niños y las mujeres embarazadas, deben tener un acceso adecuado y accesible a alimentos, servicios sanitarios y agua potable. Queremos apoyar a nuestros países socios y ayudarles en la aplicación del derecho a la alimentación. No se realizarán progresos en estos ámbitos sin la protección y gestión sostenibles de los recursos naturales” (MFCED, 2014, p. 15).6

Esta aproximación difiere considerablemente de la británica. Para el Reino Unido, peso pesado del sistema de salud global desde hace décadas, éste es hoy un objetivo vinculado con la sostenibilidad ambiental y el cambio climático y una cuestión de protección de los intereses propios: “Por lo tanto, nuestro presupuesto se reestructurará para garantizar que es desembolsado en paliar los grandes retos globales –desde las causas profundas de las migraciones masivas y la enfermedad hasta las amenazas del terrorismo y cambio climático global– suponiendo todos ellos amenazas directas a los intereses británicos” (HM Treasury y DFID, 2015, p. 3).7

Así las cosas, y pensando en el interés nacional, no es sorprendente que buena parte del ingente esfuerzo de ayuda en salud realizado por la cooperación británica en los últimos años se haya dirigido, precisamente, a la investigación médica, según datos de la OCDE. Su estrategia reflejaría esta prioridad: “Fortalecer la resiliencia y la respuesta a las crisis incluyendo la siria y las de otros países de Oriente medio y el Norte de África, más ciencia y tecnología para su gasto en riesgos de salud pública global como la resistencia antimicrobiana y el apoyo a los esfuerzos para mitigar y adaptarse al cambio climático” (HM Treasury y DFID, 2015, p. 3).8

Dada la alta concentración de la ayuda en Alemania y el Reino Unido y la baja participación de España, la cooperación española en salud se limita al 4,5% de lo que desembolsa la UE en este sector. Su discurso, similar al sueco, insiste en la conexión entre este objetivo y el del cambio climático y la sostenibilidad ambiental, el hambre y la malnutrición o el desarrollo económico inclusivo: “[…] es necesario trabajar desde múltiples dimensiones, como la pobreza rural, la falta de acceso a recursos productivos de los pequeños productores y las carencias en las condiciones del empleo rural, el acceso a los alimentos, la degradación de los ecosistemas o los sistemas internacionales de fijación de precios de los alimentos. […]. La desnutrición infantil es un problema prioritario multicausal con dimensiones alimentarias, epidémicas y con un enorme impacto en la mortalidad infantil. Prevenir y tratar la desnutrición salva vidas infantiles y sienta las bases para desarrollar plenamente el potencial de las personas” (SECIPI, 2018, p. 27).

Conclusiones

En la medida en la que permite dar respuesta a las crisis, la ayuda revierte en el interés propio y “sitúa” a los donantes en la escena internacional: “Junto con el compromiso del 2% en defensa y el excelente servicio diplomático británico, el presupuesto de ayuda es una parte crucial del sitio del Reino Unido en el mundo. Permite al Reino Unido ser el más rápido en responder a las crisis globales. Cuando un tifón golpea a Filipinas, los trabajadores humanitarios británicos son los primeros en llegar. Con el ébola en África, el gobierno británico pudo actuar rápidamente. El gobierno también ha sido capaz de desplegar su ayuda rápidamente para dar respuesta a las causas de la actual crisis migratoria” (HM Treasury y DFID, 2015, p. 5).9

Asimismo, permite la construcción de bienes comunes, dada la creciente interconexión entre los países: “[…] Los acontecimientos en una parte del mundo -como los booms y recesiones económicas, la contaminación, las epidemias, el tráfico de drogas, los conflictos armados o el terrorismo- frecuentemente afectan en otros lugares del planeta también. Vista nuestra interdependencia, el futuro debe ser crecientemente moldeado por esfuerzos y decisiones concertados” (Gobierno de Suecia, 2002, p. 13).10

En el ámbito concreto de salud, los objetivos y motivos de la ayuda pueden ser distintos y complementarios: el desarrollo humano, para Alemania y España; la igualdad de género, en el caso de Suecia; y la sostenibilidad ambiental y la lucha contra el cambio climático, en todos los casos, incluyendo también el de Reino Unido. También según este donante, la seguridad y preservación de los intereses nacionales.

La actual crisis sanitaria deja muchas preguntas abiertas acerca del futuro del sistema de ayuda y del de salud global.

En buena medida, el interés de la comunidad internacional por la atención a las enfermedades contagiosas tuvo su origen en las crisis del VIH/SIDA. Surge la duda de si las respuestas al COVID-19 remplazarán o se sumarán a las del VIH/SIDA. Esto tendría importantes implicaciones desde el punto de vista de la distribución geográfica de la ayuda, así como desde el objetivo transversal de igualdad de género.

Por otra parte, cabe preguntarse si la capacidad de liderazgo será no solamente la de los líderes en salud global si no también, y muy especialmente, la de los que lideren en investigación clínica. En este subsector, los esfuerzos europeos están aún más concentrados que en la ayuda en salud en general. Según datos de la OCDE, el Reino Unido desembolsa el 67% de la ayuda en investigación clínica en materia de salud. Le siguen, muy de lejos, Suecia (11%), Francia y los Países Bajos (5%), Alemania (4%) y España (3%). Aunque la Gran Reclusión haya puesto todos los demás asuntos en hibernación, si el proceso del Brexit se retoma en la nueva normalidad, la UE se verá obligada a reflexionar acerca de quién y cómo remplaza el papel británico. Como en tantos otros ámbitos de la ayuda, parece que la respuesta puede estar en el eje franco-alemán y, muy particularmente, en Alemania. Su ayuda en investigación médica crece a una media anual del 120% en los últimos 10 años; la francesa lo hace al 20% anual. Frente a estos dos desempeños, la neerlandesa cae un 10% y la española desciende en un 2% cada año. Éste es un buen ejemplo de cómo la ayuda puede servir al interés nacional, además de a la construcción de bienes comunes, dado que la ayuda en investigación clínica genera retornos al donante en términos monetarios y también en generación de capacidades técnicas y científicas (González Silva, 2013).

En definitiva, como en tantos otros asuntos, en los ámbitos global y europeo, la salida de esta crisis por países variará y vendrá buenamente definida por las capacidades tecnológicas y científicas de unos y de otros.

Iliana Olivié
Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @iolivie

Manuel Calvo
Ayudante de investigación en prácticas (2020), Real Instituto Elcano | @MCSantesmases

Referencias

Gobierno de Suecia (2002), Shared Responsibility: Sweden’s Policy for Global Development. Government Bill, Gobierno de Suecia.

Gobierno de Suecia (2016), Policy framework for Swedish development cooperation and humanitarian assistance. Government Communication, Gobierno de Suecia.

González Silva, M.C. (2013), "Contribuciones españolas en la lucha contra la malaria (2000-2010)", Análisis, nº 2, Instituto de Salud Global Barcelona.

HM Treasury y DFID (2015), UK Aid: Tackling Global Challenges in the National Interest, HM Treasury y DFID.

MFCED (2014), Charter for the Future – One World, Our Responsibility, Ministerio Federal para la Cooperación Económica y el Desarrollo, Alemania.

Olivié, I., y A. Pérez (2018), "¿Una nueva agenda? La narrativa de la seguridad en el discurso europeo del desarrollo", ARI, nº 105/2018, Real Instituto Elcano.

SECIPI (2018), V Plan director de la cooperación española 2018-2021, Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.


1 Estos objetivos son la reducción de la mortalidad infantil (ODM 4), la mejora de la salud materna (5) y combatir el VIH/SIDA, la tuberculosis y la malaria (6).

2 El análisis del discurso se ha llevado a cabo codificando, en los libros blancos o planes directores de estos siete donantes y por párrafos, las secciones que hacen referencia a los objetivos y motivos de la ayuda. La estructura de códigos sigue los tres paradigmas de desarrollo social, desarrollo sostenible y seguridad. Pueden encontrarse más detalles sobre la metodología en Olivié y Pérez (2018).

3 Traducción de los autores.

4 Traducción de los autores.

5 Traducción de los autores.

6 Traducción de los autores.

7 Traducción de los autores.

8 Traducción de los autores.

9 Traducción de los autores.

10 Traducción de los autores.

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<![CDATA[ La OMS en su encrucijada ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari65-2020-martinmoreno-oms-en-su-encrucijada 2020-05-11T04:11:19Z

La Organización Mundial de la Salud (OMS) está recibiendo muchas críticas por su gestión del COVID-19. Aquí se señalan algunos de los desafíos que afectan a la organización.

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Tema

La OMS está recibiendo muchas críticas por su gestión del COVID-19. Aquí se señalan algunos de los desafíos que afectan a la organización.

Resumen

La OMS es, por su naturaleza, esencial. Si no existiera habría que crearla. El caso del COVID-19 corrobora que, aunque la salud no lo es todo, sin salud todo lo demás puede llegar a ser nada. Y la OMS tiene un papel fundamental en la prevención y control de los problemas de salud que afectan a todo el mundo. Pero… ¿es ésta la OMS que se necesita o hay que reinventarla? Aquí se revisa el papel que desempeña la OMS en los países en desarrollo y en los desarrollados, su estructura, cómo se financia y de qué forma ese mecanismo de financiación afecta a su independencia.

El análisis concluye señalando la necesidad de reformas en su mecanismo de financiación, definición de prioridades y gobernanza para hacer su labor más eficaz.

Análisis

Compuesta en el momento actual por 194 Estados miembros, la Organización Mundial de la Salud (OMS) se constituyó tras la Segunda Guerra Mundial como el organismo internacional especializado en la prevención de enfermedades y de promoción de la salud, definida en el preámbulo de su propia Constitución, de modo ambicioso, como “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente como la ausencia de afecciones o enfermedades”.

La OMS se formó en el entorno político de la posguerra y la Guerra Fría, bajo una gran influencia de EEUU, y poco a poco ha ido modificando su naturaleza y su espacio en el terreno internacional en la relación no siempre fácil con organismos internacionales y fundaciones a veces competidores, como la UNICEF, el Banco Mundial y la Fundación Bill y Melinda Gates.1

Las funciones básicas de la OMS están bien definidas e incluyen, entre otras, ejercer el liderazgo internacional en temas cruciales para la salud, promover alianzas internacionales cuando se requieran actuaciones conjuntas, establecer normas y seguir de cerca su aplicación en la práctica, formular opciones de política sanitaria, prestar apoyo técnico, elaborar información, definir líneas de investigación y estimular la producción, difusión y aplicación de conocimientos valiosos. Normalmente estas funciones básicas se definen periódicamente en lo que se denomina “Programa General de Trabajo” (PGT), que señala las prioridades, el presupuesto, los recursos y los resultados para toda la organización. Actualmente está en vigor el 13º PGT (2019-2023) que se inspira y alinea en su texto con la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

El 13º PGT (2019-2023) recoge en detalle gran parte de lo ya reflejado en PGT anteriores, y lo estructura en torno a tres grandes prioridades : (1) lograr cobertura sanitaria universal; (2) mejorar la protección frente a emergencias sanitarias; y (3) mejorar la salud y el bienestar. A su vez, indica que su atención se centrará en las poblaciones más vulnerables, lo que implica la de los países en desarrollo. Algunas de estas “esferas prioritarias”, como la de conseguir vidas saludables y bienestar, en realidad son inabordables desde la OMS por sí sola, y necesitan de la colaboración fundamental con otras agencias de Naciones Unidas, para desarrollar el potencial de los Estados miembros y de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Otras, como abordar las emergencias sanitarias, forman parte de su responsabilidad principal sin que la OMS pueda desviar ese compromiso a otras agencias o actores en el terreno internacional.

En cuanto a su estructura, la Asamblea Mundial de la Salud es el órgano decisorio supremo de la OMS. Se reúne habitualmente en Ginebra una vez al año y asisten a ella delegaciones de los 194 Estados miembros. Su principal función es discutir y aprobar las políticas de la Organización. Además, nombra al director general, supervisa las políticas financieras y aprueba el proyecto de presupuesto por programas.

Junto a la Asamblea Mundial, destaca en la gobernanza el Consejo Ejecutivo, que está integrado por 34 miembros “técnicamente cualificados en el campo de la salud”. Sus miembros se eligen por cada una de las seis regiones en que se organiza la OMS y para un mandato de tres años. Las principales funciones del Consejo Ejecutivo son poner en marcha las decisiones y políticas aprobadas por la Asamblea de la Salud, asesorarla y, de manera general, facilitar el trabajo de la Asamblea.

Además de su sede central en Ginebra, el trabajo de la OMS se articula a través de seis oficinas regionales: África, las Américas, Asia Sudoriental, Pacífico Occidental, Mediterráneo Oriental y Europa. Junto a esto, la OMS cuenta con 148 oficinas en países, territorios y zonas, para dar apoyo a sus 194 Estados miembros. Cada una de las regiones (por ejemplo, la europea) cuenta con su propio equivalente a la Asamblea Mundial (la de Europa se denomina Comité Regional) y al Consejo Ejecutivo (en el caso europeo, el Comité Permanente del Comité Regional).

Complementariamente a todo lo anterior, se encuentran los Centros Colaboradores de la OMS. Son centros de investigación, universitarios o de otro tipo, que reciben el nombramiento de Centro Colaborador de la OMS para realizar actividades de apoyo a sus programas. En la actualidad existen más de 700 de estos centros, localizados en más de 80 Estados miembros, que investigan sobre enfermedades infecciosas, enfermedades crónicas, salud mental, salud ocupacional, enfermería, nutrición y tecnología sanitaria. Representan un activo importante para la Organización porque su aportación es gratuita ya que al centro es recompensado únicamente con el reconocimiento de su labor como Centro Colaborador, un elemento de prestigio útil para solicitar ayudas o para mejorar la difusión de su trabajo.

En total, más de 7.000 personas trabajan para la Organización en las 150 oficinas locales, las seis oficinas regionales y la sede central en Ginebra.

En los países donde existe una oficina de la OMS, la colaboración suele plasmarse en una estrategia de cooperación firmada por el Estado miembro y la Organización (en la Región europea se denomina Acuerdo de Cooperación Bianual), que generalmente se armoniza con la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Los países en desarrollo son los principales beneficiados por estos acuerdos, puesto que la ayuda que reciben suele ser mucho mayor que la aportación que hacen a la Organización.

Por su parte, los países desarrollados apenas reciben cooperación técnica o de ayuda en situación de crisis, y son donantes de la mayoría de las cuotas o contribuciones aportadas por los Estados. La cooperación con la OMS en estos países desarrollados se concentra en acciones o estrategias específicas que los gobiernos promueven y para las que recaban la legitimidad que la OMS puede aportar.

Esta estructura sintéticamente descrita arriba, podría ser apropiada para responder a la misión de la OMS. Sin embargo, a veces se producen solapamientos o, en el otro extremo, vacíos, especialmente en la articulación entre la sede central y las oficinas regionales, que no siempre trabajan con la complementariedad y sinergia que sería deseable, entre otras cosas porque con frecuencia la delimitación de las funciones de cada nivel es borrosa.

¿Cómo se financia y de qué forma condiciona ese mecanismo de financiación la independencia de la OMS?

La Organización dispuso para el bienio 2018-2019 de un presupuesto de 5.600 millones de dólares (2.800 millones de dólares por año), obtenidos fundamentalmente a partir de dos fuentes. En primer lugar, las contribuciones obligatorias (denominadas cuotas o contribuciones “señaladas”) que hacen sus 194 Estados miembros. Se trata de cuotas que son fijadas por la ONU de acuerdo con una fórmula que se basa en la riqueza y la población de cada país. En 2018-2019 esas aportaciones representaron en torno a unos 950 millones de dólares. Estos fondos sirven básicamente para cubrir la mayor parte (pero no el total) de los salarios y los gastos administrativos.

En segundo lugar, las contribuciones voluntarias que hacen donantes estatales, fundaciones y entidades privadas. Estas contribuciones pueden ser “no restringidas” (es decir, utilizables para lo que la OMS necesite) pero, más frecuentemente, son fondos asignados a fines específicos (lo que en inglés se conoce como earmarked). Esto quiere decir que los recursos aportados por el donante voluntario generalmente se asignan a campañas sobre temas concretos como, por ejemplo, la vacunación contra la polio, el cuidado de la salud de las mujeres, la erradicación del tabaquismo… Todos, en principio, son coherentes con los objetivos y la razón de ser de la OMS, pero a menudo se alejan de las prioridades establecidas en el Programa General de Trabajo de la organización y por tanto detraen recursos humanos y organizativos respecto a esos fines prioritarios.

El problema es que esas contribuciones voluntarias constituyen la mayor parte del presupuesto de la OMS. Baste decir que en el período 2018-2019, estos fondos fueron de unos 4.300 millones de dólares (más de tres cuartas partes del presupuesto para el bienio). El peligro de esto es que sean los donantes quienes establezcan en la práctica la agenda de la OMS, en lugar de que ésta obedezca a su criterio profesional o al compromiso aprobado por la Asamblea Mundial de la Salud y articulado en el Programa General de Trabajo.

Si revisamos la información financiera más actualizada, EEUU es el principal contribuyente al haber comprometido unos 893 millones de dólares para el bienio 2018-2019 (incluyendo tanto las contribuciones señaladas como las voluntarias), lo que equivale al 15% de todos los recursos recibidos por la Organización. Merece la pena mencionar, como comparación, que China había comprometido sólo unos 86 millones de dólares para el mismo período, aunque recientemente ha anunciado que va a incrementar de manera muy significativa su contribución. Después de EEUU, el segundo mayor contribuyente a la OMS no es un Estado, sino un ente privado: la Fundación Bill y Melinda Gates, que comprometió unos 530 millones de dólares, prácticamente el 10% de todo el presupuesto de la institución. El tercer mayor contribuyente es GAVI, un “partenariado” o asociación en el que participan organizaciones de los sectores público y privado, cuyo objetivo es mejorar el acceso a las vacunas de los 73 países más pobres del mundo y que aporta 316 millones de dólares. Y, en ese ranking, el Reino Unido es el cuarto mayor donante y el segundo Estado que hace más aportaciones (casi un 8%) con desembolsos equivalentes a unos 294 millones de dólares.

España tiene una cuota de contribución señalada u obligatoria equivalente al 2,44%, o lo que es lo mismo, cerca de 23 millones de dólares. Respecto a esos fondos obligatorios, EEUU ha venido aportando un 22%, China un 8%, Alemania un 6,4% y Francia un 4,8% por citar algunos países, aunque la diferencia principal es que las contribuciones voluntarias (y por lo tanto la influencia) de esos países, más allá de las cuotas obligatorias, son mucho mayores que las de España. En total, España aporta al presupuesto unos 30 millones de dólares, apenas un 0,5% del conjunto.

Éxitos y fracasos de la OMS

Entre los puntos fuertes de la OMS destaca su carácter neutral y el hecho de que prácticamente todos los países del mundo formen parte de ella, lo que genera una imagen de imparcialidad y le dota de notable capacidad de convocatoria. Además de su buen currículum en lo que se refiere a su papel en la lucha contra las enfermedades, es destacable el papel normativo de la OMS al producir estándares, normas y criterios en materia de medicamentos, equipos de diagnóstico, límites máximos permitidos de factores medioambientales, como el ruido, y un buen número de guías que son aceptadas e integradas por los países en sus políticas.

Entre sus éxitos más claros está el que tuvo lugar en 1979, cuando se produjo la erradicación de la viruela (por primera y única vez en la historia se consiguió́ erradicar una de las principales enfermedades infecciosas). Quizá éste sea el hito más importante de la Organización. En 2003 se adoptó el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (el primer acuerdo mundial de salud pública). Y en 2005 se revisó y aprobó el nuevo Reglamento Sanitario Internacional, un instrumento normativo decisivo en la lucha contra la transmisión mundial de las enfermedades infecciosas, que establece las normas que deben aplicar los países para identificar los brotes epidémicos y detener su propagación.

Pero junto a esas luces, ha habido clamorosas sombras, como la actuación de la OMS durante la gripe A (subtipo H1N1) que crispó al mundo en 2009. La entonces directora general de la OMS, Margaret Chan, fue muy criticada por haber declarado el estado de pandemia, y porque los Gobiernos que siguieron sus recomendaciones acumulando fármacos antigripales de manera preventiva fueron acusados de derrochar el dinero público en beneficio de las empresas farmacéuticas. Con posterioridad se supo que esa pandemia causó entre 150.000 y 575.000 muertes en el mundo , lo que parece justificar la alarma que provocó, pero el daño a la imagen de la OMS ya estaba hecho.

Otro ejemplo de error es la actuación de la OMS en 2014, durante la crisis del Ébola . A pesar de repetidas advertencias de la organización Médicos Sin Fronteras denunciando la pasividad ante la gravedad de la propagación del Ébola, los funcionarios de la Oficina Regional de la OMS para África minusvaloraron el problema y sólo cuando la epidemia estaba ya fuera de control en África Occidental, la directora general de la OMS declaró una emergencia global. En los años 90 se produjo uno de los peores desastres de la Organización, el relativo a la lucha contra el VIH/SIDA. Su ineficacia en ese terreno provocó que la gestión de esa epidemia pasase a ser responsabilidad de una nueva agencia dependiente de Naciones Unidas: ONUSIDA. Y con ella aparecieron otras dos instituciones separadas de la OMS: el Fondo Global para el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, y la UNITAID. Se ha afirmado en ocasiones que el Fondo Global, la UNITAID y ONUSIDA son modelos institucionales más adecuados que la OMS para la movilización de recursos. En este momento, además de esas instituciones, existen otras muy influyentes, públicas y privadas, que ocupan parte del terreno al que se dirige la OMS: Médicos sin Fronteras, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, las iniciativas del Banco Mundial en materia de salud o la gran actividad en ese mismo terreno de la Fundación Gates. Esta es otra de las razones que ha hecho que la Organización lleve años planteándose una reforma profunda.

¿A qué se debe la crítica actual a la OMS por su gestión en la pandemia?

La OMS ha sido acusada de minimizar la amenaza que suponía el coronavirus en las primeras semanas de su expansión, de ocultar datos y de comunicar el riesgo tarde , una acusación difícil de sustanciar porque la organización alertó ya el 14 de enero a las redes hospitalarias del mundo para que prepararan medidas de contingencia. La existencia del nuevo coronavirus había sido comunicada por China a la OMS 15 días antes.

Se ha criticado también su posición sobre el uso de mascarillas por la población general (en este caso en abierta diferencia con la posición de China y los países asiáticos), su falta de definición sobre el uso de diferentes test, su retraso en aconsejar de manera rotunda el confinamiento, la falta de agilidad para facilitar criterios para los planes de desescalada del confinamiento y la tibieza o falta de valentía al no discutir con más claridad estrategias que, como las del primer ministro británico, estaban inicialmente mal planteadas y resultaban peligrosas para su población.

Pero, al margen del acierto o error de algunas de esas decisiones tomadas por la OMS en esta pandemia, ha sido la personalidad del actual director general de la Organización la que ha generado especial recelo y puede explicar en parte ciertas reacciones de rechazo hacia la OMS en este período. Para empezar, su director, Tedros Adhanom Ghebreyesus, (el Dr. Tedros como habitualmente se le conoce) cuando aspiraba a dirigir la OMS, hace tres años, fue acusado de malas prácticas por encubrir, cuando era ministro de Salud de Etiopía, tres epidemias de cólera en su país. También fue acusado de mal uso del Fondo Global para el Sida en Etiopía. Al margen de la veracidad o falsedad de esas acusaciones, su decisión de nombrar a Robert Mugabe como embajador de buena voluntad de la OMS fue obviamente un grave error. Mugabe era ya en ese momento (2017) un político extraordinariamente criticado, no sólo por evidencias de corrupción y autoritarismo, sino porque había destruido los servicios sanitarios de su país, Zimbabue. Muchos critican una aparente dependencia del director de la OMS respecto a China, cuyo voto necesitó para ser elegido. De hecho, poco antes de las elecciones visitó ese país y pidió mayor cooperación de la OMS con China, aunque este tipo de declaraciones son habituales en las campañas electorales de la OMS.

Durante la pandemia, el presidente Trump ha tenido varios enfrentamientos con la OMS, primero cuando ésta criticó la decisión de EEUU de cerrar sus fronteras a China y después cuando criticó la peculiar estrategia de la presidencia norteamericana para combatir la epidemia. Tras ello, la presidencia norteamericana decidió suspender la aportación presupuestaria de EEUU a la OMS con el pretexto de “su mala gestión, sino-centrismo y ocultación de la propagación del coronavirus”. Esta decisión de Trump perjudicará sobre todo a los países en desarrollo, los que más se benefician de los servicios de la OMS. De hecho, la Organización tendrá que tomar decisiones difíciles sobre qué programas pueden continuar y cuáles no. En su ayuda ha acudido la Fundación Bill y Melinda Gates, que ha comprometido una ayuda extra de 230 millones de euros.

Conclusiones

La OMS ha hecho y sigue haciendo una contribución indudable a la salud global con éxitos difícilmente cuestionables. Su papel en los países en desarrollo es crucial. Sin embargo, las reformas de la OMS son imprescindibles e inaplazables, al menos en estos tres ámbitos:

  • La financiación debe ser menos dependiente de la voluntad de los Estados miembros, y de las preferencias de gasto de los donantes. Éstos no deberían decidir lo que hace la Organización, sino limitarse a apoyar con sus fondos el programa aprobado en su Asamblea.
  • Es necesaria una definición más clara de prioridades: la OMS no puede hacer de todo, en todos los países, y al mismo tiempo.
  • La gobernanza y la estructura han de ajustarse para dotar a la organización de una mayor coherencia, con una clarificación del papel de la oficina central, las oficinas regionales y las oficinas en los países. En la actualidad la distribución de funciones no es clara.

La OMS ha puesto en marcha un amplio programa de reformas a fin de afrontar mejor los cada vez más complejos retos sanitarios del siglo XXI. Como la propia Organización propone, ha de mejorarse la armonización, flexibilidad, previsibilidad, transparencia y rendición de cuentas de la financiación de la Organización para reducir su vulnerabilidad.

Finalmente, tanto la OMS como China son censurables por haber manejado con opacidad la información, pero reducir el presupuesto de la OMS, como ha hecho el gobierno de EEUU, dañando gravemente a la organización, sólo puede tener consecuencias negativas sobre su capacidad de coordinar los esfuerzos globales frente a la emergencia sanitaria.

José María Martín-Moreno
Catedrático de Medicina Preventiva y Salud Pública de la Universidad de Valencia y ex director de Programas para Europa de la OMS | @JMMartinMoreno


1 Sobre los antecedentes y la historia de la OMS puede verse Cueto, Brown y Hill (2019), The World Health Organization. A History, Cambridge University Press.

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