Últimas publicaciones - Real Instituto Elcano contexto_vacio Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ De Venus a Jano: la UE y el desorden internacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-oteroiglesias-de-venus-a-jano-la-ue-y-desorden-internacional 2020-10-22T01:27:55Z

La UE está ante un momento histórico. Los desafíos de la economía política internacional que se nos vienen encima son enormes.

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Este octubre se han cumplido 50 años desde la presentación del Plan Werner, el primer intento de crear una unión económica y monetaria en Europa. El texto, escrito a máquina de escribir, todavía sigue siendo fresco. Ahí se apunta que la integración económica transnacional y el flujo de capitales especulativos son fuentes de inestabilidad y que los europeos deberían crear estructuras federales para tener la suficiente escala y recursos para amortiguar esos shocks. Los paralelismos con la actualidad son evidentes. También por aquel entonces el unilateralismo de EEUU era preocupante (Nixon rompió con el patrón oro/dólar y estableció aranceles sólo un año después) y el orden internacional establecido se derrumbaba frente a los ojos de los europeos.

Frente a esta realidad el Plan de Pierre Werner, primer ministro y ministro de Finanzas de Luxemburgo, apostaba por una unión monetaria, pero también económica. El grupo de expertos que lo diseñó, compuesto por banqueros centrales, pero también altos cargos políticos de los Ministerios de Economía, había acordado que el establecimiento de una moneda única era absolutamente necesario, pero para ello había que tener una unión fiscal y una mayor armonización de las políticas económicas (incluidas las sociales), y eso lógicamente implicaba la creación de una unión política. O sea, el mismo debate que tenemos medio siglo después. Y lo más fascinante del texto es que ahí se dice que con la creación de la unión monetaria la “Comunidad (Europea) tendrá que declarar, frente al resto del mundo, sus propios objetivos de economía política internacional”.

“Europa durante mucho tiempo se ha limitado a centrarse en la parte económica”.

Llevo más de 10 años de estudiante de Economía Política Internacional y, hasta el otro día que leí de nuevo el Plan Werner, rara vez (puede que incluso nunca) había leído este concepto en un documento oficial de la UE. Esto es sintomático de lo que ha pasado en Europa entre las presidencias de Richard Nixon y Donald Trump. Como todos sabemos, la moneda única sólo llegó 30 años después de Werner y la unión fiscal todavía está en ciernes. Europa durante mucho tiempo se ha limitado a centrarse en la parte económica. Como dijo en su día Lorenzo Bini Smaghi, la UE se ha convertido en un gigante económico, pero se ha quedado en un enano político. Tiene la segunda divisa más importante del mundo, pero golpea muy por debajo de su peso en los grandes debates estratégicos.

Por un tiempo, y sobre todo cuando los EEUU de George W. Bush se lanzaron al desastre de Irak, los europeos se sintieron cómodos en esa posición. EEUU era Marte (dios de la guerra), y Europa era Venus (diosa del amor, la belleza y la fertilidad). En la era de la hiperglobalización (entre 1990 y 2008), EEUU se encargaba de ser el policía del mundo y Europa de hacer negocios. Los mercados emergentes, sobre todo China, pero también países como Brasil y la India, eran además un maná de mano de obra barata y clases medias con poder adquisitivo creciente. En Alemania (que este año cumple 30 años desde la Reunificación), y también en Bruselas, había calado la idea de que el resto del mundo iba a seguir los pasos de la Europa Central y del Este. Dejarían atrás el totalitarismo y abrazarían la democracia liberal y el libre mercado. En el Pentágono y en el Departamento de Estado algunos se retorcían. Repetían incesantemente: “¿Cuándo seréis capaces los europeos de pensar más allá de los intereses económicos nacionales y tener una visión estratégica? Estáis siendo muy ingenuos con China. ¡Despertad!”.

Pero esa ingenuidad tenía una razón. La UE se había creado sobre la integración económica. En romper con los monopolios y las burocracias nacionales y, a través del “Método de Monnet”, crear un mercado único, que a su vez necesitaría de un marco normativo transnacional. Este método había enseñado que la integración debía hacerse por sectores, a nivel técnico (dejando la política de lado, y la política industrial en el basurero de la historia) porque eso al final llevaba a una bola de nieve que hacía que la integración en un ámbito necesitaría de mayor integración en otros ámbitos. El método todavía es aplicable hoy. Schengen hace que tengamos que integrarnos más en el ámbito sanitario para poder recuperar el turismo dentro de la Unión. Pero esa obsesión por mayor integración económica y financiera hizo a las elites europeas demasiado dogmáticas a la hora de promulgar la globalización, sin percatarse de los efectos colaterales nocivos que estaba produciendo.

“Pero esa obsesión por mayor integración económica y financiera hizo a las elites europeas demasiado dogmáticas a la hora de promulgar la globalización, sin percatarse de los efectos colaterales nocivos que estaba produciendo”.

Todavía hoy muchos se agarran a la metáfora de Venus. Lamentan que EEUU sea más proteccionista, que China y la India sean más nacionalistas y que el Reino Unido se haya hecho más nativista. Parece como si el desmoronamiento del orden liberal internacional no fuese culpa de los europeos. Pero, así como hubo una escuela de Chicago que defendió el laissez faire, también hubo una escuela de Bruselas (apoyada por Frankfurt) con una fe ciega en las virtudes del mercado. Fue justamente esa escuela la que le dio el soporte ideológico a Berlín para pensar que “los mercados” se encargarían de disciplinar a los países del sur en la crisis financiera y de deuda que empezó en 2008 y no acabó hasta que en 2012 Merkel se dio cuenta del error y aceptó la creación de una unión bancaria, y Mario Draghi volvió a recuperar la economía política internacional y declaró que el BCE haría todo lo necesario para salvar al euro. Por fin, la economía y la política volvían a encontrarse en Europa.

Durante mucho tiempo en la UE, y en los países miembros de la Unión, los departamentos y Ministerios de Economía y de Política Exterior han trabajado de espaldas unos a otros. Eso es un claro síntoma de falta de cultura estratégica. EEUU, con todos sus errores, tiene una mayor integración de esos dos ámbitos (los que se dedican a los negocios y los que se preocupan por la seguridad nacional). Un claro ejemplo es el Comité de Inversión Extranjera en EEUU (CFIUS, por sus siglas en inglés). Este comité está en el Departamento del Tesoro (Economía) pero muchos otros ministerios (Exteriores, Defensa, etc.) tienen unidades de CFIUS y lógicamente hay una comisión interministerial que determina si cierta inversión extranjera puede amenazar la seguridad nacional. En Europa hay países como Francia, incluso España, que tienen mecanismos similares, pero hasta hace poco el control era mucho más laxo y eso explica dos errores estratégicos recientes.

El primero ocurrió en 2011, en plena crisis, cuando la obsesión por privatizar de Bruselas hizo que la red eléctrica pública portuguesa EDP cayese en manos de la empresa “pública” China Three Gorges Corporation (CTG). Toda una ironía. Y el segundo, cuando en 2016 la empresa china Midea compró la empresa robótica alemana KUKA. Eso fue un shock para las elites alemanas. A partir de ahí empezaron a pensar de una manera más estratégica sobre su relación con China, que hasta ese momento se había basado casi exclusivamente en los negocios. En general, los debates en Alemania se han precipitado. Merkel y gran parte del establishment empresarial alemán se han dado cuenta de que China no va a abrazar el liberalismo en el futuro próximo y además su capitalismo de Estado, con su nueva vertiente de tecno-autoritarismo, representa todo un desafío para el modelo socio-económico teutón y europeo.

De nuevo se habla en Alemania de que hay que recuperar los principios de la economía social de mercado del capitalismo renano. Se reconoce que se ha apostado excesivamente por el mercado (y la globalización) y se ha descuidado lo social. Lógicamente, la llegada de Alternativa por Alemania con 100 diputados al Bundestag, sumado a la locura del Brexit, el auge de Le Pen y Salvini, y el terremoto geopolítico de Trump, han encendido todas las alarmas. Algunos le achacan la culpa a Merkel. Opinan que fue muy miope en la anterior crisis e impuso una austeridad excesiva en el sur. Es verdad que Merkel se aferró a la tradición alemana de dejar que los mercados hagan su trabajo, pero la presión interna no le daba mucho margen de maniobra. Es bien sabido que Alemania siempre ha sido una potencia reticente y si Merkel hubiese lanzado un Marshall Plan en 2010 no hubiese tenido el apoyo, ni de su partido ni de la sociedad alemana.

Volviendo a la creación del euro, el temor en Alemania, y en otras naciones del norte, como los Países Bajos, siempre ha sido que la unión monetaria se convirtiese en una unión de transferencias. Ese temor sigue ahí, pero Merkel en los últimos 10 años ha logrado algo extraordinario. Al ser dura en las negociaciones de la anterior crisis consiguió dos cosas. Ganarse la confianza de la población y ceder en Europa siempre que hiciese falta. Eso hizo que los “halcones” de su partido y del establishment conservador alemán cada vez se sintiesen más marginados. Hasta el punto de que varios profesores de economía euroescépticos fueron los que crearon Alternativa por Alemania. Hoy, sin embargo, todos los sucesores de Merkel en su partido apoyan el plan de Recuperación de la UE y eso que rompe con una de las líneas rojas tradicionales de Alemania: la emisión de deuda mancomunada (hasta la propia Merkel dijo que no habría eurobonos en su vida).

Pero la pandemia del COVID-19 lo ha cambiado todo y gracias al capital político acumulado y la insistencia del presidente francés Macron, Merkel ha accedido a un mayor endeudamiento. No por altruismo: por la clara convicción de que si el Continente es inestable, Alemania también lo será. Y justamente ese razonamiento tiene una serie de implicaciones, tanto internas como externas para la Unión. La primera es que, si no logramos mayor convergencia en nuestras sociedades, tanto entre los países como dentro de los países de la Unión, no podremos ser fuertes a nivel internacional. La pandemia sólo va a aumentar las desigualdades y el descontento social y el modelo de capitalismo europeo, basado precisamente en economías sociales de mercado, tiene que ser capaz de superar ese desafío. Precisamente, el fondo de recuperación tiene que ayudar a hacer nuestras economías más modernas, sostenibles e inclusivas. Para España y otros países recipientes netos es una oportunidad única. Si no se aprovecha, el sueño de Werner de hace 50 años de crear una unión fiscal estará más lejos.

“Una Merkel que, frente a la creciente rivalidad geopolítica entre EEUU y China, ha entendido que Europa tiene que coger su destino en sus manos sobre la base de una mayor autonomía estratégica y sobre los pilares del modelo de capitalismo europeo”.

La UE está, pues, ante un momento histórico. Endeudarse juntos hasta el 2058, repartir 750.000 millones de euros (el equivalente al 60% del PIB de España), crear los mecanismos burocráticos y democráticos para que se use de manera efectiva el dinero y ponerse de acuerdo para crear impuestos para devolverlo va a ser una prueba de fuego. Algunos lo llaman momento hamiltoniano, un pero yo lo llamaría un momento merkeliano. Una Merkel que, frente a la creciente rivalidad geopolítica entre EEUU y China, ha entendido que Europa tiene que coger su destino en sus manos sobre la base de una mayor autonomía estratégica y sobre los pilares del modelo de capitalismo europeo, es decir, el pluralismo político, el Estado de derecho, el libre mercado y el Estado del bienestar. Europa tiene que pasar de Venus a Jano, el dios de las puertas y las transiciones. Puertas, porque frente a la ola proteccionista Europa debe mantenerse abierta (pero sin ingenuidad y con capacidad de prohibir la entrada si hace falta). Y transiciones en plural porque Jano tiene dos caras, una que mira al pasado y otra al futuro, y Europa debe evitar los errores del pasado para tener un futuro mejor (que necesariamente tiene que ser verde). También se dice que Jano mira a Occidente y a Oriente, y así lo tiene que hacer la UE. Darle la espalda a China, como pretenden algunos, sería un grave error. Y eso lo sabe bien Josep Borrell, alto representante de la UE para la Política Exterior. El dinamismo del futuro está en Asia. Y, por supuesto, en el sur: en África (volvemos a la importancia de las puertas).

Finalmente, Jano es el dios que protege al Estado. También aquí se debería usar el plural. La UE es una unión de Estados, y lo seguirá siendo por mucho tiempo, y si estos son débiles, la Unión también lo será. Pero la UE también está dando pasos –el fondo de recuperación así lo demuestra– para convertirse en un proto Estado. Ojalá Jano lo aliente y proteja. Los desafíos de la economía política internacional que se nos vienen encima son enormes.

Miguel Otero Iglesias
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor del IE School of Global and Public Affairs | @miotei

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<![CDATA[ EEUU 2020: hacia dónde va su política exterior (I) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari118-2020-garciaencina-eeuu-2020-hacia-donde-va-su-politica-exterior 2020-10-20T10:50:26Z

La relación de EEUU con el mundo no es una de las protagonistas de las elecciones presidenciales que se celebrarán el próximo noviembre, pero  todo apunta a un cambio de rumbo, gane quien gane.

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Tema

La relación de EEUU con el mundo no es una de las protagonistas de las elecciones presidenciales que se celebrarán el próximo noviembre. Sin embargo, todo apunta a un cambio de rumbo, gane quien gane.

Resumen

La rotura del consenso bipartidista en política exterior en EEUU, el creciente rechazo a la “gran estrategia” de la post Guerra Fría, la creciente polarización política y el coste que los estadounidenses están dispuestos a soportar en sus espaldas para mantener el liderazgo en la comunidad global, están llevando a un creciente debate sobre el compromiso y el papel de EEUU en el mundo. Por ahora domina la idea de elaborar una estrategia que reduzca la presencia militar estadounidense en el exterior y que ajuste sus intereses de manera que no se involucre más ahí donde estén en juego sus intereses vitales.

Análisis

La rotura del consenso.

‘Ambitious foreign policy wannabes rarely question the desirability of US primacy, the need for nuclear superiority, the necessity of NATO, the desirability of the “special relationship” with Israel, the need to protect access to Middle East oil and defend an array of Asian allies and the inevitability of conflict with “rogue states” such as North Korea and Iran.’.1

El bipartidismo en la política exterior en EEUU ha sido una constante en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Si bien había desacuerdos sobre los detalles, había un amplio consenso en los principios básicos: que el país debía jugar un papel activo en los asuntos internacionales y que debía contener la expansión del comunismo. El compromiso del país era diplomático –con la construcción de instituciones multilaterales y alianzas en Europa, Asia y América–, económico –con la ayuda al desarrollo y abiertos al comercio y a los flujos financieros– y militar –con operaciones que apoyaban regímenes amigos y actuaban contra regímenes que eran percibidos como hostiles–.

No sólo los principales elementos de este consenso sobrevivieron al final de la Guerra Fría sino que a partir de 1989 se puso plenamente de manifiesto el compromiso de EEUU de utilizar su poder “único” para “doblegar” al mundo hacia los ideales de democracia, libre mercado, Estado de derecho y derechos humanos con la aparición del “momento unipolar”. Republicanos y demócratas apoyaron la ampliación de la OTAN para ayudar a proteger a las jóvenes democracias de Europa Central, hubo continuos esfuerzos para liberalizar la economía internacional a través de una serie de acuerdos de libre comercio y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y se hizo frente a aquellos que amenazaban el funcionamiento del sistema internacional, como Corea del Norte y Saddam Hussein.

Tras la desaparición de la Unión Soviética, EEUU adoptó una “gran estrategia” basada en el gran dominio norteamericano, con diferentes matices según las Administraciones. Washington daba así una respuesta estratégica única a los diferentes riegos a la seguridad que se apoyaba en el establecimiento de un orden internacional favorable a los valores e intereses de EEUU. Se habla de tres diferentes tipos de “gran estrategia”: la de primacía, según la cual el principal objetivo es la preservación indefinida de la posición preeminente de EEUU en el sistema internacional (George W. Bush); el internacionalismo liberal, que apuesta por la posición preeminente de EEUU en el mundo a través de las instituciones multilaterales y la promoción de la democracia y el libre mercado (Bill Clinton, Barack Obama y algunos elementos de la doctrina Bush); y la gran estrategia de offshore balancing, que tiene su origen en la teoría realista del equilibrio del poder, según la cual no se requiere un dominio de EEUU de todo el sistema internacional, siendo importante desplazar algunas de las cargas a otros Estados (hay debate sobre si Obama adoptó esta estrategia en algún momento).

La pervivencia durante tres décadas de una “gran estrategia” se vio favorecida en parte por la inercia entre los que pensaban, escribían y tomaban decisiones en política exterior, y que a su vez alimentaban el consenso bipartidista.2 Había –y continúa existiendo– una elite formada por funcionarios, miembros de think tanks, académicos, lobbies y medios de comunicación, bautizada por el que fuera asesor de Barack Obama, Ben Rhodes, como the Blob, cuyos miembros entraban y salían de gobierno, consultoras, universidades y talk-shows, que abarcaban desde las posiciones liberales y multilaterales hasta las más neoconservadoras. Sus diferencias eran tácticas, pero todos ellos promovían un conjunto de políticas que fueron definiendo la política exterior de EEUU en los últimos 30 años, esa “gran estrategia” que no dudaba de la indispensable naturaleza del liderazgo norteamericano.

Los detractores de la “gran estrategia” de la post Guerra Fría, sin embargo, prefieren denominarla “hegemonía liberal”.3 Una hegemonía durante la cual esa “elite” de política exterior no puso remedio a los errores estratégicos que se iban cometiendo, como las intervenciones en Irak (2003), Afganistán, Libia, Siria o Yemen, sino que llevó a los aliados a comportarse como free-riders, lo que incrementó aún más los requerimientos a EEUU, favoreció el crecimiento de los Estados fallidos y el terrorismo al querer imponer los ideales estadounidenses, e incluso llevó a un sistema financiero internacional más frágil, como se vio tras la crisis de 2008. En resumen, la “hegemonía liberal” fue un fracaso bajo gobiernos demócratas y republicanos que dejó a EEUU en una posición peor de la que estaba a principios de los 90.

La realidad de los últimos 30 años es más complicada que la mera existencia de esa “elite” en la política exterior, la simplificación de la teoría de la “hegemonía liberal” y el absoluto fracaso de Washington en el mundo (cabe recordar que el número de democracias pasó de 76 en 1990 a 120 a principios de los 2000, junto con una creciente integración económica y expansión del libre mercado). El mundo ha ido cambiando, han aparecido nuevos actores, nuevas potencias y nuevas amenazas, sin olvidar el impacto de grandes avances tecnológicos en todos los ámbitos. La noción de una “gran estrategia” se había convertido en una vana búsqueda de un orden y una coherencia en un mundo cada vez más complejo, por lo que cada vez era más difícil dar una respuesta estratégica única a la variedad de riesgos con los que se enfrentaba el país.

En 2016, Donald Trump demostró que era posible llevar a cabo una campaña electoral y dirigir una administración sin hacer reverencias a los tradicionales consensos y tabúes de política exterior estadounidense. La promoción de su política exterior America First se alejaba de manera notable de la “gran estrategia” de la post Guerra Fría sobre la que se había apoyado el liderazgo global estadounidense durante las últimas tres décadas. Sacudió importantes pilares como el compromiso con los aliados europeos, la contención del expansionismo ruso y el abrazar los mercados abiertos. La hasta entonces élite de política exterior quedó marginada por Donald Trump, que decidió abandonar el clásico proceso de toma de decisiones, haciendo caso omiso los informes de inteligencia, dando poco valor a la experiencia política y demonizando el orden liberal internacional.

Trump rompía con el consenso bipartidista ante un mundo y unas amenazas cambiantes, pero también revelaba un síntoma interno que iba cogiendo velocidad de crucero, una amenaza a la posición de EEUU en el mundo que venía de dentro: la polarización partidista, que entorpecía la cooperación bipartidista tan característica de la política estadounidense. Si hubo un largo período en el que había acuerdo sobre los medios y los fines en los asuntos internacionales, que implicaba además una considerable deferencia hacia el ejecutivo en temas de seguridad nacional, ahora se había reemplazado por un instinto a atacar.

La polarización política

Los debates y desacuerdos no son nuevos en la política estadounidense, pero algo ha ido cambiando en los últimos años. La polarización de la elite política es tal que la divergencia entre los partidos es total, con la práctica desaparición de los legisladores de centro y la eliminación de cualquier solapamiento entre republicanos y demócratas. Como consecuencia, hay una creciente homogeneización en los partidos y también una “polarización emocional” o “partidismo negativo”: la desconfianza y aversión hacia miembros del otro partido, lo que lleva a denegar cualquier victoria del contrario incluso si se apoyan sus objetivos. La dificultad de aceptar las propuestas del adversario político o alcanzar compromisos con ellos dificulta el desarrollo de la política exterior en EEUU, así como el ejercicio del poder diplomático y militar en el mundo. A este proceso habría que añadir la fragmentación de los medios de comunicación y la proliferación de nuevas fuentes de información partidistas.

La idea de que “la política acaba cuando empieza el mar” (politics stop at the water’s edge) –frase acuñada por el republicano Arthur Vanderberg para decir que más allá de las fronteras se imponían los intereses nacionales y se dejaban de lado las rivalidades políticas– no siempre ha sido real, pero había un considerable bipartidismo. Hubo, por ejemplo, importantes debates sobre el uso de la fuerza con propósitos humanitarios en los 90. Pero fue la Guerra de Irak cuando la división comenzó a hacerse más profunda, considerándose además un punto de inflexión en la hegemonía de EEUU en la post Guerra Fría que puso en evidencia su poder militar como una fuerza transformadora. Más adelante, los intentos de Barack Obama por no enredarse demasiado fuera de las fronteras y restaurar las relaciones con los aliados tuvieron un éxito relativo, en parte por la dura oposición republicana y su crítica al leading from behind. No obstante, Obama continuó con la tradición de nombrar a alguien del otro partido para ocupar un puesto en el entramado de política exterior (Robert Gates y Chuck Hagel), algo que se entendía facilitaba los puentes con la oposición. Pero la polarización política crecía a marchas forzadas.

El departamento de Estado tiene una lista de 45 tratados o acuerdos aún pendientes de la acción del Senado desde 1945, 22 de los cuáles son de la Administración Obama. Y esto a pesar de que Obama presentó muchas menos iniciativas en el Senado que sus predecesores: sólo 38 en dos legislaturas, comparado con 95 de George W. Bush y 189 de Bill Clinton. Obama, además, tienen la menor tasa de ratificación que cualquiera de sus antecesores, pues sólo un 44% de sus acuerdos fueron ratificados en tres años. El historial de Obama es un testimonio de la no voluntad de los republicanos en el Senado por aprobar o votar cualquier acuerdo que él firmara. Incluso uno de sus mayores éxitos, la ratificación del nuevo Tratado START con Rusia, demostró las dificultades de llegar a un acuerdo en una era de polarización. El Senado aprobó el acuerdo por 71 a 26, con el menor número de votos afirmativos de entre todos los acuerdos de limitación de armas estratégicas que pasaron por el Senado.4 Esta posición llevó también a un creciente uso por parte de Barack Obama de las órdenes ejecutivas (Acuerdo de París, JCPOA y restablecimiento de las relaciones diplomáticas con Cuba), fácilmente derogables por otra orden ejecutiva, como así ha ocurrido.

La incapacidad de alcanzar un consenso bipartidista ha convertido EEUU en un socio menos fiable en asuntos internacionales, ya que cualquier compromiso puede ser revocado por un cambio de Administración, lo que dificulta los compromisos a medio y largo plazo con socios y aliados. Al mismo tiempo, dificulta alcanzar un consenso sobre las lecciones aprendidas tras posibles errores en las decisiones de política exterior, tan necesarios para aprender y adaptarse. Otro gran riesgo de esta postura, y que nadie advirtió antes de 2016, es la vulnerabilidad del sistema político estadounidenses ante posibles intervenciones internacionales. El intrusismo ruso aprovechó la creciente división política en EEUU y trató de dividir aún más al país, que no supo unirse a la hora de responder a un ataque a su soberanía. En resumen, la polarización política complica la habilidad de EEUU para hacer uso de sus capacidades a fin de proteger sus intereses en el largo plazo y de defenderse de las amenazas a su soberanía.

Al igual que el Partido Republicano hizo con la última Administración demócrata, la creciente polarización lleva ahora el Partido Demócrata a criticar sin paliativos la política exterior de Donald Trump. Y para ello tiene que hacerlo desde la derecha y no desde la izquierda. Así, durante la primera Administración Trump, la mayoría de los senadores demócratas se posicionaron a favor de una línea dura contra Rusia, pidieron el mantenimiento de las sanciones, apoyaron el envío de armas a Ucrania y pidieron cerrarle la puerta de la OTAN a este último país. También una mayoría de los demócratas del Senado se ha opuesto a una retirada precipitada de Siria y Afganistán, después de que casi por unanimidad apoyaran el fin de las guerras en Oriente Medio. Y los representantes demócratas de la Cámara Baja sacaron adelante un proyecto de ley que impide al presidente retirar a EEUU de la OTAN tras las continuas amenazas y menosprecios a la organización. Los demócratas se oponen también al acercamiento a Corea del Norte, reprochan las reuniones del presidente de EEUU con el líder norcoreano y la decisión de suspender los ejercicios militares con Corea de Sur, y se oponen al deseo de retirar tropas estadounidenses la península coreana.

Estas respuestas de la mayoría de los senadores demócratas han sido una crítica desde el consenso bipartidista de la post Guerra Fría, pero desde la posición más escorada a la derecha, acercándose por tanto al clásico mainstream republicano.

Este “jugar” a ser más beligerantes que Donald Trump –a excepción de la cuestión iraní– les ha ido acercando casi sin querer al grupo de republicanos autodenominados Never Trump, que al fin y al cabo son los mismos que les acusaban de pacifistas hace algunos años. Por regla general, se trata de neoconservadores y “halcones” del Partido Republicano que no respetan las capacidades de Trump como Commander-in-Chief. Le califican de impulsivo, imprudente y cortoplacista. Este grupo de intelectuales de política exterior se refiere a Trump como “aislacionista”, uno de los adjetivos más peyorativos de la elite política de Washington, y que está destrozando el estatus de superpotencia de Washington en millones de piezas.

Pero cuanto más se hacen eco de estos ex halcones de la política exterior, más se alejan los demócratas de su base. Ésta apoya una reducción de la presencia militar en el exterior, es escéptica ante los grandes gastos en defensa y ha visto con recelo el extensivo uso de la fuerza militar para luchar contra el terrorismo.5 No sólo la base demócrata, sino los estadounidenses en general tienen una visión diferente de sus políticos y desean una política exterior que se centre en dos objetivos: proteger el territorio de amenazas externas y proteger los puestos de trabajo. Así, buscan una política exterior cada vez más contenida, aunque rechazando el aislacionismo.

Esta separación entre lo que quieren los estadounidenses y la efectiva política exterior de EEUU ha sido, además, la tónica desde el final de la Guerra Fría. Desde entonces, Washington amplió sus esferas de influencia y sus compromisos en el exterior gracias al consenso bipartidista con la idea de que, de manera implícita, el estadounidense medio se beneficiaría a medida que creciera la huella global de EEUU. Sin embargo, la mayoría de los ciudadanos no pensaban lo mismo. El incremento de la deuda federal, el estancamiento de los salarios y la degradación de las infraestructuras no ha sido correlativa a la expansión internacional. Por eso, una mayoría se ha opuesto a las intervenciones de sus gobiernos en el exterior, con la excepción de la invasión de Afganistán y la campaña lanzada en 2014 contra Estado Islámico, por ser respuestas a ataques directos contra los estadounidenses.

Qué quieren los estadounidenses

Parte del problema ha sido no haberse dado cuenta –o no haber querido darse cuenta– de que los cambios que estaban aconteciendo en casa invariablemente estaban alterando cómo los norteamericanos percibían y conceptualizaban los intereses nacionales fuera. Pero también es cierto que los tres presidentes anteriores a Donald Trump eran de alguna manera sabedores de esta visión de los estadounidenses y que, a pesar de que todos al final adoptaron una “gran estrategia”, prometieron durante sus campañas hacer menos fuera y más dentro de casa. Al final se vieron superados por las guerras en la ex Yugoslavia, el 11-S, Afganistán e Irak, Libia y Siria, respondiendo a acontecimientos imprevistos que escapaban a su control. Tampoco hay que olvidar que existen una serie de impedimentos estructurales en EEUU que obstaculizan cualquier cambio radical en las instituciones políticas de seguridad nacional. Esto explica que a pesar de que Donald Trump abandonó el Acuerdo del Clima de París y el acuerdo nuclear con Irán y que priorizó en su primer mandato las relaciones bilaterales por encima de las multilaterales, no ha logrado disminuir todo lo que había prometido las tropas en Oriente Medio, que el compromiso con la OTAN sigue intacto y que hay más tropas norteamericanas en Europa Oriental que a finales de los 90.

El mantra de Bill Clinton en su campaña electoral de 1992 fue the economy, stupid, George W. Bush prometió una política exterior más humilde y modesta y el final de las políticas de nation building, y Barack Obama se mostró a favor del fin de la guerra de Irak y hacer nation building at home. Obama era consciente de que el anterior consenso sobre el papel de EEUU en el sistema internacional había ido mermando entre los votantes, lo que guio sus esfuerzos –sobre todo en el segundo mandato– a encontrar maneras de minimizar el coste que los estadounidenses estaban dispuestos a soportar a sus espaldas para mantener el liderazgo mundial. Algunos denominaron a este intento como la búsqueda de un paradigma low-cost, sin bajas. Donald Trump, por su parte, puso al descubierto cómo la narrativa que sustentaba las variantes del “pragmatismo internacionalista” sobre el que se apoyaron las Administraciones demócratas y republicanas habían colapsado para una mayoría de los estadounidenses, muchos de los cuales cuestionaban algunos de sus principios y dogmas. Cuando Donald Trump dijo en 2016 que la política exterior de EEUU era un completo fracaso y un desastre total, que el establishment había perdido el contacto con la realidad y que se comportaba de manera irresponsable, muchos estadounidenses asintieron con la cabeza.

Según una reciente encuesta del Eurasia Group Foundation, una mayoría de los votantes de Biden y Trump creen que la mejor manera de alcanzar la paz y mantenerla es centrándose en las necesidades domésticas y en la salud de la democracia estadounidense pero, al mismo tiempo, evitando intervenciones innecesarias más allá de sus fronteras. Un 56% frente a un 23% quiere que el país aumente su compromiso diplomático en el mundo y con menor énfasis en la presencia militar, más del 70% dice que EEUU debería volver a la OMS y a los Acuerdos sobre el Clima de París, un 66% afirma que EEUU debería volver al JCPOA y un 41% afirma que la estrategia de “máxima presión” a Irán ha hecho que EEUU esté menos seguro. Las generaciones más jóvenes son más escépticas ante la “excepcionalidad” de su nación y más de la mitad de los de entre 18 y 19 años creen que EEUU “no es una nación excepcional”, mientras que una cuarta parte de los mayores de 60 sí lo cree.6

Ante tales evidencias, la mayoría de políticos estadounidenses acepta que no va a haber una vuelta a la política exterior de 2016 ni de 2008, aunque sólo sea por el hecho de que la elección de Donald Trump y sus años de gobierno han comenzado ya a alterar la estructura de la política internacional. Además, el final del momento unipolar y el regreso a la competición de las grandes potencias han cambiado la estructura de coste-beneficio para los compromisos de EEUU y han puesto de manifiesto las limitaciones del poder norteamericano y la necesidad de modernizar el compromiso con otros países e instituciones. Los estadounidenses quieren que se renegocien los términos de la implicación de EEUU en términos de coste y compartición de cargas, y que se revise la cuestión de cómo los costes y los beneficios del compromiso de EEUU van a ser distribuidos entre la población.

La alternativa

Ni el establishment del Partido Demócrata que critica a Trump desde la derecha ni los neo-conservadores que no ven al presidente de EEUU como un digno Commander-in-Chief parecen tener las claves del futuro de la política exterior. Defender una “gran estrategia” basada en la visión del mundo de Hillary Clinton, Marco Rubio o Jeff Bush no parece viable, pero tampoco que su abandono sea una señal de declive nacional.

EEUU sigue necesitando lo mismo de su política exterior: promocionar las condiciones internacionales que den a los estadounidenses la mejor oportunidad para ser prósperos y libres. Y hay una clara tendencia hacia una estrategia que combine un “retraimiento” (retrenchment) global, que lleve a EEUU a retirar de forma paulatina sus fuerzas del mundo, con una restricción (restraint)o limitación de sus compromisos de seguridad. Es la alternativa que está emergiendo de manera más rápida y de forma más coherente.7

La limitación de los compromisos (restraint) –es decir, menos guerras y más diplomacia– quizá es menos controvertida que la retirada de la presencia militar de EEUU en el exterior. Significa ajustar los intereses sin lanzar guerras a no ser que estén en juego intereses vitales y, por tanto, implicaría acabar con el compromiso en Afganistán y otros países de Oriente Medio. Al mismo tiempo, supone forzar a las otras naciones a ocuparse de su propia seguridad y, en general, apostar más por herramientas diplomáticas, económicas y políticas.

Rentrenchment es una idea algo más controvertida porque significa retirar las fuerzas de Europa, Asia y el Golfo Pérsico. Aunque hay matices. John Mearsheimer, por ejemplo, argumenta que la presencia en Asia es necesaria para contener a China, el principal rival de EEUU, por lo que la retirada sólo afectaría a Oriente Medio y a Europa, aunque Barry Posen argumenta que los países asiáticos serían capaces de hacer ese trabajo por sí solos. Este último, además, pide la total reconsideración del papel de EEUU en la OTAN.8

Para todos estos realistas –Mearsheimer, Posen y también Walt– el principal argumento es que EEUU ha llevado demasiado lejos sus compromisos más allá de sus fronteras, sobre todo cuando no lo necesitaba, involucrándose innecesariamente en guerras pequeñas como Kosovo, Bosnia y Libia. Hacen hincapié sobre todo en la generosa geografía que ya de por sí aleja a EEUU de amenazas existenciales. Pero no sólo los realistas piden una contracción y una limitación en la política exterior. También está el recién formado Quincy Institute for Responsible Statecraft, que trata de poner juntos a los progresistas y a los conservadores no-intervencionistas y que aboga por una “nueva política exterior centrada en el compromiso diplomático y la contención militar”.

En esta política exterior de retraimiento y ajuste de intereses se dan, por tanto, la mano los realistas que criticaron la estrategia de “hegemonía liberal” que dominó los años de la post Guerra Fría y algunos progresistas que llevan también años dando señales de perseguir una política en la que EEUU reduzca sus compromisos militares en el exterior al tiempo que reduzca sus presupuestos de defensa. Los realistas dudan y mantienen cierto escepticismo sobre el tipo de competición regional que surgirá tras la ausencia del dominio de EEUU, mientras que los progresistas argumentan que el mundo estará más en paz y que incluso cooperará más.

Estos restrainers, tanto los realistas como los progresistas, piden sobre todo romper con los impedimentos morales y de credibilidad de EEUU, así como con la inercia del convencionalismo. De hecho, los principales argumentos en contra son, en primer lugar, que una política de este tipo puede lastrar la credibilidad del país. Si, por ejemplo, EEUU abandonara Taiwán, socavaría la credibilidad del compromiso de EEUU con Corea del Sur, Filipinas y Japón. Y si no lucha en Ucrania, ni Moscú ni Riga pensarán que EEUU haría frente a Rusia en Letonia (lo que durante la Guerra de Vietnam se llamó el “efecto dominó”). En segundo lugar está la crítica moral: ¿cómo puede EEUU permitir que países autoritarios intimiden a sus vecinos y no intervenga, cuando lo que quieren son las mismas libertades de las que disfruta EEUU? ¿Se pueden seguir promocionando los derechos humanos y la democracia sin enredarse militarmente en determinadas situaciones en que haya una grave situación humanitaria? Y, por último, la magnitud de los retos a los que se enfrenta en la actualidad EEUU dificulta la capacidad del país para hacer un cambio drástico y duradero de su estrategia.

Además, poner límites al papel o presencia fuera también significa que en casa te pongan la etiqueta de débil o blando en seguridad nacional, aunque todo apunta a que esta etiqueta se está superando. Lo que no se puede obviar es que una disolución de las alianzas y acabar con la presencia de tropas estadounidenses en el extranjero es una estrategia que podría debilitar el orden regional en Europa y Asia, que podría llevar a un incremento de la proliferación nuclear, y que podría favorecer el crecimiento de los nacionalismos y xenofobia en Europa. Por lo tanto, menos compromisos y tropas fuera no siempre significan que EEUU vaya a estar más seguro.

Existe, sin embargo, una alternativa más moderada y mucho menos desarrollada. EEUU puede dar por finalizada su intervención en Afganistán, pero ser más cauto en Irak y Siria por el peligro de un resurgimiento de Estado Islámico. Es decir, se puede apostar por una contracción y una limitación selectiva, acompañada de nuevos límites y condiciones a las alianzas con Estados autoritarios. Se trata, en cualquier caso, de evitar la locura de un retraimiento global y de diferenciar entre los compromisos en Europa, en Asia y en Oriente Medio, y distinguir aquellos que realmente importan y aportan seguridad a EEUU. Algunos sitios, como el National Security Action fundado en 2018 por Ben Rhodes (que ya forma parte de lo que él mismo denominaba the Blob), que quiere “promover el liderazgo estadounidense en el mundo y su fortaleza”, están empezando a trabajar en ello.

Conclusiones

En 1943 Walter Lippmann escribió que “the nation must maintain its objectives and its power in equilibrium, its purposes within its means and its means equal to its purposes, its commitments related to its resources and its resources adequate to its commitments, it is impossible to think at all about foreign affairs”. También la Estrategia de Seguridad Nacional de 2010 de Barack Obama afirmaba que hay que “vivir dentro de nuestras posibilidades”. EEUU debe abordar una crisis de “solvencia” de su política exterior. La idea es que no se puede incurrir en obligaciones externas que excedan el dinero, las armas y la voluntad de desplegar dichos recursos de forma indefinida y en todas partes. Cuando las obligaciones de un país exceden esas capacidades hay que volver hacia atrás para volver al equilibrio. Y en la competición entre grandes potencias en la que está inmerso ahora el mundo, con China y con Rusia como los principales competidores, los problemas de insolvencia pueden ser incluso mayores. EEUU ha llegado a extender su presencia hasta las fronteras de estos dos países. ¿Debería EEUU involucrarse en un conflicto lejano donde rusos y chinos están dispuestos a dar la vida –pero no los estadounidenses–, como en Taiwán?

America first no es una estrategia, pero está obligando a los políticos de ambos partidos a hacer frente a la tentación de la contracción e incluso al aislacionismo en los asuntos internacionales o a desarrollar un nuevo internacionalismo más selectivo. Lo que parece claro es que EEUU necesita una nueva política exterior que tenga más presente a sus ciudadanos, que no se olvide de las grandes preocupaciones globales como el cambio climático y la lucha contra las pandemias, y que tenga en cuenta la nueva configuración del poder en la que destaca el papel de China. Hay que explicar qué significa liderar y cómo se quiere hacer, y quizá devolver el papel al Congreso que debe tener en los asuntos internacionales.

Nada hace presagiar que estemos ante el fin del papel global de EEUU en el mundo, pero todo indica que, independientemente de quien gane en noviembre, la política exterior no volverá a ser la de antes, para ninguno de los dos partidos. Estamos ante una nueva era: la “post post Guerra Fría”.

Carlota García Encina
Investigadora principal de Estados Unidos y Relaciones Transatlánticas, Real Instituto Elcano | @EncinaCharlie


1 Stephen M. Walt (2018), The Hell of Good Intentions: America’s Foreign Policy Elite and the Decline of US Primacy , Farrar, Straus and Giroux, Nueva York, pp. 142-43.

2 Walt (2018), op. cit.

3 Esta creciente crítica la política exterior de EEUU del último cuarto de siglo se ha visto plasmada por diferentes autores: Barry Posen (2014), Restraint: A New Foundation for US Grand Strategy; David C. Hendrickson (2018), Republic in Peril: American Empire and the Liberal Tradition; John Mearsheimer (2018), The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities; y el ya mencionado Walt (2018).

4 Kenneth A. Schultz (2018), “Perils of polarization for US Foreign Policy”, The Washington Quarterly, invierno.

5 John Halpin, Brian Katulis, Peter Juul, Kark Agne, Jim Gerstein y Nisha Jain (2019), “America adrift”, Center for American Progress, 5/V/2019.

6 Mark Hannah y Caroline Gray (2020), “Diplomacy & restraint. The worldview of American voters”, Eurasia Group Foundation, septiembre.

7 Thomas Wright (2020), “The folly of retrenchment”, Foreign Affairs, 10/II/2020.

8 Barry Posen (2019), “Trump aside, what’s the US role in NATO?”, New York Times, 10/III/2019.

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<![CDATA[ Estado, poder y libertad: lecciones e implicaciones del camino por el corredor estrecho ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt19-2020-montobbio-estado-poder-y-libertad 2020-10-16T12:01:51Z

Frente a la concepción de la relación entre poder y libertad como la prolongación en el tiempo de la foto fija del contrato social fundacional del Estado, Daron Acemoğlu y James A. Robinson defienden que está siempre en construcción.

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Índice

Sinopsis – 3
(1) De la libertad y del Leviatán – 4
(2) Explicar el mundo: recorriendo el corredor – 7
(3) El corredor y sus preguntas – 14
   Construir la libertad, abrir universales – 15
   Del Estado, los derechos humanos, la democracia y la libertad ante los retos del COVID-19 – 16
   De la tentación populista – 16
   De la construcción del orden internacional y la gobernanza global – 17
   De la construcción europea – 19
   De la reformulación de la Teoría en las Ciencias Sociales, especialmente en la Ciencia Política y las teorías de la democracia y el cambio político – 20
   Ciudadanía y libertad – 21
   Del para qué de la libertad – 21

Sinopsis

Frente a la concepción de la relación entre poder y libertad como la prolongación en el tiempo de la foto fija del contrato social fundacional del Estado, Daron Acemoğlu y James A. Robinson defienden en El pasillo estrecho. Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad (2020) que está siempre en construcción, se desarrolla en clave de película, viene su evolución determinada por la interacción entre el Estado/Leviatán y la sociedad y la jaula de normas por la que ésta se rige, que, en algunos casos, entre el Leviatán despótico y el ausente, permite a la sociedad esposar al Leviatán y avanzar por el corredor estrecho en que la libertad es posible.

Tras analizar la teorización de Acemoğlu y Robinson sobre la libertad y su construcción social, este ensayo acomete con ellos el recorrido por el corredor al que nos invitan, que nos muestra su fundamentación práctica, en la práctica, su utilidad para la explicación y comprensión de fenómenos históricos y realidades presentes. Un recorrido, entre otras cuestiones y casos, por la instauración del Leviatán fruto de la voluntad de poder, como la de Mahoma en Medina y su posterior expansión; la economía fuera del corredor, sea en el Leviatán despótico o en el ausente, y dentro de éste, y sus respectivas implicaciones, potencialidades y consecuencias; las tijeras europeas –conformadas por la confluencia de la cuchilla de la tradición asamblearia y de decisión colegiada de los pueblos germánicos que invadieron el Imperio Romano, y la tradición de Derecho, Estado y autoridad centralizada y organizada y desplegada por el territorio de éste a través de una administración profesionalizada– como clave explicativa de la entrada de las sociedades europeas y su progresivo avance, en un proceso de siglos, por el corredor estrecho de la libertad; la aproximación a las claves explicativas de la ausencia del corredor de China y de la India, fundamentalmente determinadas, respectivamente, por la ausencia de contrapeso del poder de la sociedad frente al del Leviatán, y por la incapacidad de romper la jaula de normas del sistema de castas; la influencia del punto de partida y la trayectoria previa en el efecto de cambios estructurales de la Historia en la entrada, salida o avance en el corredor para cada sociedad; el proceso de esposamiento del Leviatán estadounidense y sus implicaciones y particularidades; la emergencia y conformación del Leviatán de papel –que combina algunas de las características del Leviatán despótico con la debilidad del ausente, represivo y al tiempo débil y debilitador de la sociedad, a menudo fortalecedor de la jaula de normas– en numerosas sociedades poscoloniales de América o África; o el fortalecimiento de la jaula de normas que conlleva su emergencia y fortalecimiento a través de la alianza de la Casa de Saud con Wahhab y su interpretación del islam en la península arábiga y Oriente Medio; los procesos de salida del corredor, como Alemania bajo el nazismo, como Sudáfrica con Mandela, y los factores que los determinan; y los retos que los tiempos inciertos e interesantes que vivimos plantean a nuestro recorrido en el corredor o nuestro camino hacia él.

A la luz de ese planteamiento conceptual y de ese recorrido, se plantea el autor las preguntas de cómo es nuestro Leviatán, qué Leviatán queremos y para qué; de qué sociedad somos, qué sociedad queremos ser para equilibrar a nuestro Leviatán, y con él, junto a él, avanzar hacia el pleno desarrollo de nuestras potencialidades; de cómo organizar nuestra agencia y acción colectiva; de qué contrato social suscribimos en primer lugar con nosotros mismos; de cómo es la jaula de normas en la que estamos encerrados; cuáles las ideas subyacentes y los supuestos implícitos de los que estamos presos; cómo deconstruirlos y liberarnos de ellos. Y para responderlas nos comparte sus reflexiones sobre la construcción de la libertad y la apertura de universales; el Estado, los derechos humanos, la democracia y la libertad ante los retos del COVID-19 ; la tentación populista; la construcción del orden internacional y la gobernanza global , y su relación e implicaciones para la libertad en el mundo policéntrico emergente; la construcción europea; la reformulación de la Teoría en las Ciencias Sociales, especialmente en la Ciencia Política y las teorías de la democracia y el cambio político; y sobre ciudadanía y libertad y sobre el para qué de la libertad.

Manuel Montobbio
Diplomático, doctor en Ciencias Políticas y autor del libro “Ideas chinas. El ascenso global de China y la Teoría de las Relaciones Internacionales”, coeditado por Icaria Editorial y el Real Instituto Elcano (2017) | @ManuelMontobbio

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<![CDATA[ La UE: a la búsqueda de la soberanía digital ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-la-ue-a-la-busqueda-de-la-soberania-digital 2020-10-13T12:24:47Z

La UE avanza hacia su “soberanía digital” para definir sus propias reglas, tomar decisiones tecnológicas autónomas y desarrollar sus capacidades digitales.

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La UE ha tomado consciencia del marco geopolítico en el que se desarrollan las relaciones internacionales hoy en día y la Comisión Europea ha reivindicado la necesidad de un enfoque geopolítico. El término genérico empleado ha sido el de “autonomía estratégica”, un término acuñado en el ámbito de la seguridad y la defensa de la UE asociado a actuar junto a terceros cuando sea posible y en solitario cuando sea necesario. De ahí saltó al ámbito de la política exterior cuando el alto representante de la UE, Josep Borrell, replicó la necesidad de emplear “un lenguaje de poder” en las relaciones con terceros. Desde entonces, términos como autonomía estratégica, soberanía o geopolítica se han incorporado al acervo comunitario, principalmente de la Comisión y el Parlamento Europeo, a medida que estas instituciones han tomado conciencia de la confrontación geopolítica debido a las presiones de Estados Unidos para excluir a las compañías chinas de las redes 5G, a la ocupación por terceros de la mayor parte de los tramos de la cadena de valor digital o a la necesidad de acelerar la recuperación económica tras el COVID-19 y reducir el desfase industrial y tecnológico europeo para competir por los mercados mundiales.

“(…) términos como autonomía estratégica, soberanía o geopolítica se han incorporado al acervo comunitario (…) a medida que estas instituciones han tomado conciencia de la confrontación geopolítica”.

La terminología también ha cuajado en la jerga digital y tanto las empresas y think-tanks como las instituciones emplean ya el término de soberanía digital. Por ejemplo, en las conclusiones de los Consejos Europeos de junio de 2020 y octubre de 2020 se alternan los términos “autonomía estratégica” y “soberanía digital” indistintamente en relación con el Mercado Único Digital. La UE avanza hacia su “soberanía digital” para definir sus propias reglas, tomar decisiones tecnológicas autónomas y desarrollar y desplegar sus capacidades e infraestructuras digitales estratégicas.

En concreto, la búsqueda de la soberanía digital va a tener, entre otros, los siguientes efectos a corto plazo:

  • El impulso de la digitalización va a favorecer la europeización de las prioridades comerciales, fiscales, regulatorias e industriales europeas en detrimento, inevitablemente, de otros actores no europeos que colonizan el Mercado Único Digital.
  • La UE se propone hacer valer el acceso al mercado digital europeo a cambio de respetar los principios, reglas y estándares europeos mediante medidas regulatorias del mercado digital (Digital Services Act package), estándares y valores que también se aplicarán, por ejemplo, al almacenamiento de datos europeos en servidores en la nube bajo control europeo.
  • Se van a actualizar las reglas de competencia para nivelar el terreno de juego digital y que las compañías puedan mejorar su aprovechamiento del Mercado Único Digital, que hasta ahora beneficia netamente a las grandes plataformas y perjudica a los operadores europeos de comunicaciones electrónicas, una actualización de las normas de competencia que se espera para 2021.
  • La Comisión planea acometer la revisión de la Directiva NIS, adoptar una nueva estrategia de ciberseguridad y avanzar en la creación de la Unidad Conjunta de Ciberseguridad antes de que acabe 2020.
  • La seguridad del despliegue de las redes 5G se ha convertido en un prioridad estratégica de la UE y los Estados miembros han tenido que adoptar medidas para cumplir con las recomendaciones de la Comisión. En sus conclusiones de octubre ya mencionadas, el Consejo Europeo urge a la aplicación de restricciones relevantes a los suministradores de alto riesgo para los elementos más sensibles de las redes 5G identificados en los análisis conjuntos de riesgos.
  • La ciberdiplomacia, liderada desde el Servicio Europeo de Acción Exterior, contribuye al progreso hacia una soberanía digital utilizando sus instrumentos de respuesta a las actividades informáticas maliciosas de terceros (EU Cyber Diplomacy Toolbox). En abril de 2020 se han aplicado las primeras sanciones de la caja europea de herramientas (EU Toolbox) contra cuatro ciudadanos rusos y dos chinos junto a tres entidades de China, Rusia y Corea del Norte.
  • La ciberdiplomacia tiene otros ámbitos naturales para ejercer su autonomía estratégica. Por un lado, defiende las posiciones europeas en los foros internacionales de regulación, incluidas aquellas que responden a valores europeos como el Reglamento General de Protección de Datos. Por otro, proporciona ayuda al fortalecimiento digital de terceros (EU Cyber Diplomacy Support Initiative), lo que le permite una mayor influencia en la implantación de estándares.
  • La ciberseguridad ocupa un lugar más relevante dentro de la política interior de la Comisión, según la actualización de julio de 2020 de la Estrategia de la UE para una Unión de Seguridad, por lo que es de esperar una mayor implicación de los agencias en la definición y ejecución de la nueva Estrategia de Ciberseguridad, coordinadas por la futura Unidad Conjunta de Ciberseguridad (Joint Cyber Unit).
  • El Reglamento Europeo de Ciberseguridad (Cybersecurity Act) proporciona elementos de soberanía como el esquema europeo de certificación o el liderazgo de la Agencia Europea de Ciberseguridad (ENISA) en materia de ciberseguridad europea.
  • En último lugar, pero no menos importante dentro del enfoque geopolítico, la Comisión quiere financiar la educación digital en áreas estratégicas donde se necesita talento, como la ciberseguridad, en el marco del Programa Europa Digital para crear una zona europea de educación en 2025.

Las iniciativas anteriores, unidas al cambio hacia una actitud más geopolítica, pueden conducir a que la UE se convierta, si no en una superpotencia, como apunta el European Council of Foreign Relations (“from rulemaker to superpower”), sí en una potencia que actúa con mayor libertad de acción y capacidades frente al resto de los actores digitales para defender sus intereses y valores. Independientemente del desarrollo puntual de cada una de las iniciativas señaladas, en conjunto muestran la voluntad europea de aumentar su protagonismo digital y de mitigar en lo posible la colonización padecida hasta la fecha.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano

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<![CDATA[ Ciberseguridad, privacidad e interceptación legal en las redes 5G: una realidad poliédrica ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari117-2020-alonso-ciberseguridad-privacidad-e-interceptacion-legal-en-redes-5g-realidad-poliedrica 2020-10-13T12:22:43Z

La definición de estándares técnicos 5G responde principalmente a motivaciones comerciales y tecnológicas, por lo que no garantizan el adecuado equilibrio entre ciberseguridad, protección de los derechos civiles y capacidades para la interceptación legal.

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Tema

La definición de estándares técnicos 5G responde principalmente a motivaciones comerciales y tecnológicas, por lo que no garantizan el adecuado equilibrio entre ciberseguridad, protección de los derechos civiles y capacidades para la interceptación legal.

Resumen

El despliegue de las redes 5G se está llevando a cabo con fuerte apoyo institucional y una atención geopolítica y mediática sin precedentes. Su arquitectura de referencia, protocolos de comunicación e interfaces (interoperabilidad) se concretan en estándares técnicos definidos en el marco de los organismos internacionales especializados. Su definición la lideran agentes del mercado cuya prioridad es el desarrollo de negocio y la hegemonía tecnológica, por lo que la estandarización técnica de aspectos como la ciberseguridad o la interceptación legal, entre otros, no se aborda simultáneamente, con lo que las autoridades policiales y judiciales tienen que buscar a posteriori soluciones técnicas y normativas que no son las óptimas mientras los operadores se ven obligados a asumir costes regulatorios adicionales.

Análisis

Los estándares técnicos de las nuevas redes 5G, desarrollados al ritmo de la acelerada innovación tecnológica para ocupar posiciones de mercado dominantes, no han tenido suficientemente en cuenta en su elaboración los problemas que podrían plantear en relación con la ciberseguridad, la interoperabilidad, la certificación, la identidad o la protección de la privacidad y el secreto de las comunicaciones móviles, tal y como se analiza a continuación.

La ciberseguridad de las redes 5G

La importancia de garantizar la confidencialidad, disponibilidad e integridad de las redes 5G responde a razones sustanciales. En primer lugar, es una de las principales palancas tecnológicas habilitadora del proceso de digitalización de la sociedad. Después, es resultado de la evolución natural de las actuales redes de acceso móvil, que integrará en una única red los accesos de fibra, por lo que su seguridad afecta al conjunto de los ciudadanos, corporaciones, Administraciones Públicas y fuerzas de seguridad, además de las infraestructuras críticas y sistemas para misiones críticas. También incorporan cambios tecnológicos significativos como la virtualización de las infraestructuras, la descentralización de las arquitecturas, la computación en el borde de la red, el aumento en el número de antenas o una mayor dependencia de componentes de software, de modo que se incrementa el número de tipos de suministradores de los operadores de telecomunicaciones, lo cual aumenta notablemente las potenciales vulnerabilidades y la superficie de exposición a ciberataques1.

Las exigencias de seguridad y resiliencia de las redes 5G han llevado a adoptar una aproximación basada en la gestión del riesgo que asegure las funciones críticas –entre ellas, la interceptación legal–, habida cuenta de la complejidad de una arquitectura de red en constante evolución2. En esta línea, la Comisión Europea aprobó en enero de 2020 un conjunto de medidas (EU Toolbox of Risk Mitigating Measures) que tienen por objeto identificar escenarios y categorías de riesgos tales como la criticidad de los elemento de red, la dependencia de proveedores únicos o la interferencia de terceros en la cadena de suministro, entre otros, en función de los cuales los Estados pueden regular las condiciones de seguridad en el plano de señalización y gestión de la red y restringir, prohibir o imponer requisitos en el suministro, despliegue y operación de los equipos de las redes 5G.

En julio de 2020 se publicó un informe de situación3 que resalta la importancia de considerar la red como un todo e introduce criterios más restrictivos para los elementos que forman el núcleo de la red y también para otros activos críticos tales como las funciones para la gestión de la red o la red de acceso a las estaciones de radio. El informe recomienda mitigar los riesgos derivados de la dependencia de suministradores, establecer medidas y periodos de transición que limiten el despliegue de suministradores ya establecidos en función del perfil de riesgo y adoptar estrategias de despliegue basadas en varios suministradores por operador o por país.
Mientras que en el sector privado, principalmente operadores de comunicaciones electrónicas y suministradores, habrán de implantar y asumir el coste de estas directrices para garantizar la seguridad de las infraestructuras 5G, los Estados son responsables de los impactos en la seguridad nacional, por lo que es sustancial potenciar la colaboración público-privada entre los agentes privados y las autoridades gubernamentales, fuerzas y cuerpos de seguridad, adjudicatura y autoridades regulatorias.

El rol de los estándares y la interoperabilidad en la seguridad

El estándar 5G –actualmente en la versión 16– ha sido elaborado y aprobado por el consorcio 3GPP en diciembre de 20195. Los estándares de telecomunicaciones desempeñan un papel determinante en el despliegue de nuevas tecnologías, evitan que los operadores sean cautivos de tecnologías propietarias, promueven la competencia entre suministradores y mejoran la seguridad de las redes, no solo desde el punto de vista técnico, sino también estratégico y geopolítico. La normalización de una solución técnica –es decir, arquitecturas de referencia, protocolos de comunicación e interfaces– permite la interoperabilidad entre sistemas de distintos suministradores y la interconexión entre operadores. Es una labor técnica compleja y lenta, liderada por suministradores y operadores de telecomunicaciones que ponen en juego su liderazgo tecnológico, la titularidad de patentes y, en estos últimos años, los equilibrios geopolíticos en materia de seguridad. No obstante, la aprobación de un determinado estándar no implica per se la completa interoperabilidad y uniformidad entre redes, porque factores como una interpretación equivocada, parcial o sesgada del estándar o una implementación incorrecta o provisional, entre otros, pueden afectar a su funcionamiento. En cualquier caso, el despliegue de una red es un complejo y lento proceso iterativo de depuración técnica y puesta en operación en el que la confianza y la estrecha colaboración entre el operador y el suministrador son esenciales. Desde la perspectiva de la ciberseguridad, el uso de estándares abiertos facilita la resolución de vulnerabilidades y la disponibilidad de múltiples suministradores, genera sinergias, reduce la dependencia tecnológica e incentiva la competencia del mercado.

Certificaciones de ciberseguridad

Una de las principales herramientas habilitadas por las autoridades regulatorias europeas para verificar el cumplimiento de unos niveles mínimos de seguridad ha sido la creación de un marco europeo de certificación de productos, servicios y procesos, incluido en el paquete regulatorio Cibersecurity Act de diciembre de 2018, para cuya supervisión se ha creado el grupo European Cybersecurity Certification Group (ECCG) en apoyo de ENISA y la Comisión Europea. Incluye el desarrollo de los esquemas de certificación de equipos y programas de las redes 5G, tal como incide el EU Toolbox, que se ha encontrado con la oposición de la industria de los integradores de IT –muy activos en ofrecer soluciones para la virtualización de red– y proveedores de servicios digitales (Information Technology Industry Council, ITIC) porque consideran que una regulación de la ciberseguridad basada en la certificación no es el mecanismo más apropiado para reducir los riesgos debido a su carácter estático comparado con el alto ritmo de actualización de las versiones con las que se corrigen los errores y vulnerabilidades de los productos, además de resultar un proceso muy lento y costoso6. En su lugar, aconsejan a los Gobiernos que valoren la adopción de modelos alternativos basados en la transparencia, las declaraciones de conformidad del suministrador o evaluaciones realizadas por terceros de confianza.

La gestión de la identidad

Asimismo, hay que señalar la importancia que adquieren las arquitecturas para la gestión de identidades, la autenticación y acceso a los sistemas de operación y la gestión de servicios de las redes 5G. Tal y como se ha indicado a propósito de la relación entre identidad digital y seguridad virtual, una diferencia de las redes 5G respecto a las redes actuales es la virtualización de funciones mediante software, el cual se ejecuta en máquinas de propósito general alojadas en centros de datos. En la implementación y operación de estas intervienen múltiples suministradores, por lo que la seguridad perimetral pierde validez en la prevención de ataques centrados en la identidad, ya que a diario habrá de acceder a estos sistemas un variado perfil de usuarios a través de redes externas al operador; entre otros, suministradores de la cadena de provisión, empleados, clientes de los servicios virtualizados (slices)… Igualmente, habrán de gestionarse de forma automática el alta, acceso y operación entre un elevado número de terminales y máquinas de servicios IIoT.

En este sentido, las redes 5G son un claro caso de uso de la gestión de la identidad y acceso basado en el paradigma de confianza cero (zero trust network access), es decir, en la gestión del riesgo a través de la verificación activa de la identidad de los usuarios, de la integridad de las transacciones y de la integridad y estado de los dispositivos7. Desaparece así, a efectos de la gestión de la identidad y acceso, la distinción entre red pública (por ejemplo, internet) y privada (intranet) en un escenario de desconfianza mutua por defecto entre equipos de red, usuarios, servicios y datos. En efecto, bajo este paradigma la confianza entre pares es la mayor vulnerabilidad posible: cada solicitud de acceso, tenga origen desde el interior o el exterior de la red, ha de tratarse como potencialmente hostil y otorgar, por tanto, el acceso a las aplicaciones y servicios caso a caso en función de la identidad del usuario en combinación con otros atributos e información de contexto.

Protección de la privacidad y secreto de las comunicaciones móviles

En el ámbito del usuario, la necesidad de asegurar la privacidad y confidencialidad de las comunicaciones se amplía con el 5G debido a la transmisión de grandes volúmenes de información sensible hombre-máquina y máquina-máquina: datos privados, datos industriales y secretos comerciales vinculados a la digitalización y la transformación de la industria 4.0. La tecnología 5G ha reforzado el aseguramiento de estos derechos protegiendo la identificación e interceptación directa sin garantías legales de las comunicaciones realizadas mediante el uso de equipos llamados IMSI catchers (con este fin, 3GPP ha estandarizado el uso del cifrado, tal como se explica más adelante). En consecuencia, las fuerzas de seguridad y judiciales perderían la capacidad de realizar, amparadas por el marco legal, la identificación, seguimiento e interceptación de comunicaciones 5G a personas investigadas en el campo mediante estos equipos.

Un IMSI catcher es un dispositivo que se interpone entre el terminal del usuario y la antena de la estación base de telefonía emulando una estación base mediante la captación del identificador IMSI de la comunicación, el cual permite identificar un determinado terminal móvil, el operador al que está suscrito y el usuario al que pertenece (es un ataque de tipo man-in-the-middle,como el de la Figura 1). Los operadores asignan un identificador denominado International Mobile Subscriber Identity (IMSI) en las redes 4G o Subscription Permanent Identifier (SUPI) en las 5G, que integran en la tarjeta SIM de cada dispositivo. El identificador IMSI se forma con el identificador del país (MCC), de la red móvil (MNC) y de la estación móvil (MSIN)8.

Figura 1. Funcionamiento de un interceptor de comunicaciones móviles
Figura 1. Funcionamiento de un interceptor de comunicaciones móviles
Fuente: Noa Ozuiel, FirstPoint9.

El IMSI catcher lo utilizan habitualmente las autoridades policiales y judiciales en el curso de investigaciones y para la prevención de delitos. Permite identificar y realizar el seguimiento de terminales móviles que se encuentren en su área de cobertura e interceptar los contenidos de la comunicación (llamadas de voz, mensajes SMS, datos), los metadatos asociados a la comunicación (geolocalización, duración, número llamado, etc.) y la configuración del terminal (potencia de transmisión, claves de cifrado, etc.), lo que conlleva que toda comunicación que no esté cifrada es susceptible de ser analizada.

El crimen organizado y las organizaciones terroristas también emplean estos equipos para la comisión de chantajes, espionaje industrial, extorsión o la preparación de actos terroristas, entre otros. Asimismo, se dan otros usos que atentan contra la privacidad de los ciudadanos, tales como recoger información (metadatos) masiva e indiscriminada de asistentes a eventos sociales, promocionales, deportivos, etc., o enviar mensajes SMS directamente a los teléfonos situados en su radio de cobertura, habitualmente con fines publicitarios, razón por la que algunos movimientos por los derechos civiles han solicitado a los organismos de estandarización un mayor nivel de protección técnica de la privacidad frente al uso ilegal de estos dispositivos.

El organismo de estandarización 3GPP ha introducido en la versión 16, mencionada anteriormente, una nueva función opcional que cifra10 el código IMSI, valor que se vuelve a cifrar cada vez que la red lo lee del terminal para evitar su rastreo y la asociación por deducción del terminal asignado. La nueva función de cifrado requiere su activación desde la red del operador y que la SIM del terminal 5G incorpore la función de cifrado. El terminal podría emular esta función para proteger el código IMSI, aunque previsiblemente surjan incompatibilidades o deficiencias en la implementación. Añadido a lo anterior, el 5G incorpora una función que permite al operador y al terminal del usuario detectar y notificar estaciones base falsas (IMSI catchers). Las dificultades para el uso de los IMSI catchers en redes 5G con cifrado obligarían a las fuerzas de seguridad y judiciales a solicitar la información a los operadores de red, proceso estático y en ocasiones inapropiado para llevar a cabo determinadas investigaciones en el campo.

La interceptación legal en las redes 5G. Nuevos retos para las autoridades policiales y judiciales

La interceptación legal de las comunicaciones electrónicas es un requisito altamente regulado que han de cumplir los operadores de red en colaboración con los cuerpos de seguridad y judiciales, a quienes deben entregar en tiempo real una réplica exacta de las comunicaciones de los usuarios investigados (contenido y metadatos), previa solicitud mediante mandato judicial.

Para llevar a cabo las interceptaciones, el operador entrega las comunicaciones a los centros de monitorización y supervisión de las agencias de seguridad mediante una plataforma centralizada de interceptación, la cual accede a las comunicaciones objeto de la interceptación capturadas en el núcleo de la red (enrutadores y sistemas de control) por las interfaces normalizadas internas de la red (X1, X2, X3). La plataforma de interceptación del operador se comunica con los centros de monitorización de las agencias de seguridad mediante interfaces de transferencia normalizadas (HI-1, HI-2, HI-3).

Figura 2. Arquitectura de la interceptación legal 5G
Figura 2. Arquitectura de la interceptación legal 5G

Los organismos 3GPP y ETSI han estandarizado los protocolos de comunicación e interfaz entre la plataforma del operador y el sistema de monitorización de las autoridades, en particular los requisitos generales de las plataformas, mecanismos de intercambio de datos y medidas relativas a la seguridad y privacidad. La adaptación al 5G de los sistemas de interceptación de los operadores y de monitorización de los cuerpos de seguridad con el fin mantener las actuales capacidades de interceptación plantea notables desafíos tecnológicos, entre ellos:

  • Mantener las funciones de interceptación de los servicios tradicionales de voz y datos de las actuales redes 2-4G al tiempo que adaptar sus capacidades y protocolos a la interceptación de las redes 5G contemplando los distintos escenarios de funcionamiento cruzado entre servicios 4G y 5G. En particular, los sistemas habrán de poder interceptar a un usuario que transite entre estaciones base y nodos de tecnologías de acceso legadas 2-4G y 5G sin que se produzcan interrupciones en la captura del tráfico y metadatos. Los sistemas habrán de interoperar con estas redes a través de distintas interfaces armonizadas. La migración al 5G de usuarios y tecnologías inalámbricas de acceso legadas (acceso radio, núcleo de red y terminales) será progresiva y durará al menos una década (Ericsson prevé que el 36% de sus ingresos provenga de suscripciones 5G en 202511).
  • Operar en los distintos escenarios de provisión de los servicios de telefonía 5G en el curso de las sucesivas fases de despliegue del operador y asegurar la integridad de la comunicación interceptada con independencia de las tecnologías por las que transite la llamada12.
  • Ampliar las capacidades de los equipos de interceptación para la recepción, procesamiento y entrega de tráfico interceptado debido al significativo incremento en las velocidades de conexión, volúmenes previstos de tráfico (tres veces mayores de promedio para 2025) y número de conexiones interceptadas en tiempo real, calculadas en decenas de gigabits por segundo (gbps) por agencia de seguridad atendida.
  • Adaptar los sistemas del operador y de monitorización de las agencias de seguridad a las nuevas interfaces y estándares de la arquitectura 5G13.
  • Adaptar los sistemas del operador para la interceptación de nodos de red virtualizados (NFV y SDN) y, en particular, la de subredes virtualizadas (network slices), en ocasiones gestionadas por corporaciones y operadores virtuales clientes del operador de la red 5G14.

En abril de 2019, Europol presentó al Consejo Europeo un documento en el que exponía su preocupación en relación con las dificultades a las que se enfrentan en determinados casos los cuerpos de seguridad y judiciales para llevar a cabo las interceptaciones legales, en particular para la identificación y localización de usuarios y para cursar la solicitud, acceso y disponibilidad de la información en redes 5G15. En mayo de 2019, el coordinador de la Unión Europea para la lucha contra el terrorismo, Gilles de Kerchove, reafirmó las dificultades operativas anticipadas por Europol y reclamó con urgencia una mayor coordinación y anticipación entre las autoridades policiales y judiciales, los organismos de estandarización, los suministradores y los desarrollos normativos europeos y nacionales16.

En relación con la identificación y localización de usuarios conectados a redes 5G y a consecuencia del cifrado –anteriormente mencionado– del código IMSI de los terminales, las autoridades no podrían por sí mismas localizar e identificar mediante dispositivos IMSI catchers dispositivos móviles objeto de seguimiento e interceptación ni por consiguiente asociarlos a una determinada persona, Tal como se ha señalado, los IMSI catchers son herramientas tácticas indispensables para el seguimiento, monitorización y obtención de metadatos (localización, marca de tiempo, duración de la llamada, número llamado, etc.), en particular de usuarios que cambian con frecuencia de tarjeta SIM en el curso de una investigación, al estar el código IMSI vinculado al identificador del terminal.

Las redes 5G plantearán dificultades adicionales para la solicitud, acceso y obtención de información sobre los metadatos y comunicaciones de los sujetos interceptados. Primero, la segmentación de la red (network slicing)17 dificultará significativamente la accesibilidad a las comunicaciones debido a la fragmentación de la información en distintas redes virtualizadas, por lo que los operadores de la infraestructura 5G podrían no tener acceso a las comunicaciones y datos de los segmentos (slices) asignados a clientes privados emplazados en países extranjeros, salvo que la legislación nacional obligue a ello expresamente. Esta casuística no se ha contemplado en la Directiva e-Evidence para la obtención y conservación de pruebas electrónicas en el curso de investigaciones llevadas a cabo entre países de la UE. En segundo lugar, la descentralización del procesamiento y almacenamiento de información en el borde de la red de acceso radio 5G (multi-access edge computing, MEC) ofrecerá a los desarrolladores de aplicaciones y proveedores de servicios un entorno en la nube (cloud) descentralizado y emplazado en el borde de la red de acceso móvil que comunicará directamente dispositivos próximos sin necesidad de que sus comunicaciones transiten hasta el núcleo de la red con el fin de conseguir valores óptimos de latencia, disponibilidad y seguridad. En estos casos, las comunicaciones e identificadores de usuario no estarán directamente disponibles en los nodos del núcleo de la red, punto de recolección de la plataforma de interceptación para su entrega a las agencias de seguridad. Finalmente, el uso de cifrado entre los extremos de las comunicaciones 5G es una opción que el estándar 3GPP-R16 ofrece a los operadores de red, función que también puede implementarse voluntariamente en el terminal del usuario. En ambos casos, impediría o, al menos, dificultaría significativamente el acceso al contenido de las comunicaciones en investigaciones policiales y judiciales.

Más allá de estas dificultades para la identificación y localización de usuarios, Europol expone diversos riesgos operativos vinculados a la virtualización de las infraestructuras físicas de la red y la posible transferencia de listas de números o personas monitorizadas a terceros países o empresas debido a la externalización de la gestión de la red. La sustitución de los actuales nodos de red implementados mediante equipamiento hardware emplazados y protegidos en las dependencias del operador con elevadas medidas de seguridad física y lógica por nodos y funciones de red virtualizadas puede facilitar el acceso no autorizado y la alteración de las listas de usuarios objeto de interceptación.

Ambos informes apuntan que esta situación es consecuencia de que los estándares 5G elaborados bajo el paraguas de 3GPP respondan principalmente a motivaciones comerciales y de innovación de la industria. La dinámica de los organismos internacionales de normalización, en los que el derecho de voto está vinculado a la contribución económica de las organizaciones, no permite ejercer el derecho al veto o votaciones por unanimidad. Añadido a lo anterior, la participación de las agencias de seguridad en el subgrupo técnico 3GPP dedicado a temas de interceptación legal (SA3-LI) es reducida. En consecuencia, los estándares técnicos no garantizan el adecuado equilibrio entre ciberseguridad, protección de los derechos civiles y capacidades para la interceptación legal.

Para contrarrestar esta situación, Europol y el coordinador de la UE para la lucha contra el terrorismo resaltan la necesidad de que los Estados miembros establezcan legislación específica que obligue a los operadores de telecomunicaciones al cumplimiento de obligaciones no contempladas en los estándares sobre 5G en el campo de la interceptación legal; es claramente preferible que estos organismos incorporen estos requisitos a los estándares. Asimismo, señalan la conveniencia de establecer un marco legislativo europeo que permita una mayor efectividad y adecuación a la interceptación de comunicaciones 5G entre Estados miembros, evite la fragmentación de estándares y facilite la implantación de legislación común para la obtención de pruebas electrónicas (Directiva e-Evidence). En su documento proponen el registro obligatorio de la totalidad de los proveedores en un territorio dado; la obligación de todos los proveedores de ofrecer un duplicado no cifrado, exacto y completo de las comunicaciones interceptadas; estructurar la arquitectura de red de modo que siempre esté disponible la información sobre la localización del usuario, y ofrecer medidas técnicas que permitan el uso de IMSI catchers. Hay que destacar cierto continuismo con el que ambos informes analizan las capacidades de interceptación en las futuras redes 5G sin plantearse, por ejemplo, el nuevo paradigma que implica la interceptación de objetos conectados en el contexto industrial (IIoT) y en el ámbito personal (domótica, asistentes virtuales, etc.).

Conclusiones

El gran potencial de innovación que aporta la tecnología 5G en la digitalización de la sociedad ha sido posible gracias a una vertiginosa evolución tecnológica materializada a partir de la evolución de las redes 4G, fruto del acuerdo entre los distintos agentes de la industria de las telecomunicaciones en los organismos de estandarización.

La complejidad y enormes posibilidades que ofrecen las nuevas arquitecturas virtualizadas 5G, entre otros avances significativos, no deberían restar relevancia a asegurar un adecuado equilibrio desde el inicio del proceso de estandarización de los distintos factores en torno a la seguridad, que se interrelacionan en su conjunto como un todo: ciberseguridad, privacidad, interceptación de las comunicaciones.

La corrección de carencias y desequilibrios en las fases iniciales de diseño y estandarización, junto con las medidas regulatorias establecidas ex ante por las autoridades regulatorias nacionales que recaen sobre los operadores de telecomunicaciones, evitaría posteriormente enormes sobrecostes económicos y de oportunidad al conjunto de la industria.

Javier Alonso Lecuit
Investigador sénior asociado y miembro del Grupo de Trabajo de Ciberpolítica, Real Instituto Elcano


1 El informe elaborado por ENISA (2019), “ENISA threat landscape for 5G Networks”, noviembre de 2019, establece una taxonomía y evaluación de las ciberamenazas, los activos de la red afectados en cada caso, los agentes de las amenazas y los distintos cursos de acción.

2 Existen discrepancias entre las autoridades de distintos países sobre la frontera que delimita el núcleo de la red 5G (core) y su periferia (edge) tomando en consideración las interdependencias y los impactos en la seguridad entre ambas partes. Por ejemplo, el Reino Unido sostiene que existe una separación clara, mientras que las autoridades australianas consideran que existen importantes interdependencias de seguridad entre el núcleo y el borde de la red. Por otro lado, funciones como la segmentación de red (network slicing) añaden complejidad a la gestión de la seguridad, porque ofrecen al cliente capacidades de control de la red virtualizada.

4 5G Americas (2020), “The 5G Evolution: 3GPP Releases 16-17. 5G Americas”, enero de 2020.

5 Otros organismos de normalización también participan en la estandarización de redes 5G y en ocasiones compiten por la aprobación de una determinada propuesta. Entre ellos cabe mencionar la UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones), liderado por los Estados; ETSI (European Telecommunication Standardization Institute), o ISO (International Organization for Standardization), así como alianzas entre distintos agentes del mercado creadas para establecer desarrollos específicos que pueden acabar siendo estándares de facto, como por ejemplo la iniciativa OpenRAN, establecida para la mejora de la interoperabilidad entre estaciones de radio 5G de distintos suministradores, que promueve la apertura de las interfaces y arquitecturas mediante código abierto.

6 ITIC (2020), “Policy Principles for Cybersecurity Certification”, septiembre de 2020.

7 El Instituto Nacional de Estándares y Tecnología (National Institute of Standards and Technology, NIST) publicó en agosto de 2020 la guía “Zero Trust Architecture”, orientada a corporaciones y Administraciones Públicas, de obligado cumplimiento para la Administración Federal de Estados Unidos.

8 Distinto del código IMEI (Mobile Station Equipment Identity) del terminal, código pregrabado en los terminales móviles que identifica el aparato de forma exclusiva a nivel mundial y es transmitido por este al conectarse a la red. De este modo, el operador conoce quién y desde dónde se hace la llamada (tarjeta SIM) y también el terminal telefónico utilizado; el IMEI permite verificar el estado del aparato mediante una base de datos denominada EIR (Equipment Identity Register) y bloquearlo en caso de robo.

9 Noa Ozuiel (2020), “Top 7 IMSI catcher detection solutions”, FirstPoint, 31/01/2020.

10 El código IMSI se cifra mediante un esquema de clave pública (almacenada en la SIM) y privada utilizando criptografía de tipo ECC (elliptic curve cryptography).

11 Ericsson (2020), “Ericsson Mobility Report”, junio de 2020.

12 El despliegue de la red 5G se ha iniciado con el acceso radio 5G sobre el núcleo de la red LTE/4G (5G Non Stand Alone). A continuación se desplegará el núcleo de red 5G (5G Stand Alone), ofreciendo inicialmente a clientes 5G servicios de telefonía compatible con LTE/4G, cuya migración a telefonía VoNR/Vo5G coincidirá con la madurez del despliegue 5G, aunque manteniendo la compatibilidad con VoLTE/4G. Los operadores de 5G ofrecerán servicios de telefonía basados en tres tecnologías: VoNR/Vo5G, LTE Fallback y CS Fallback.

13 El núcleo de la red 5G (5G Packet Core) utiliza nuevos protocolos de red, identificadores de usuario, interfaces para la interceptación del traspaso entre celdas RAN (interfaz HI del LI) e interfaces con el suministrador de sistemas de interceptación (interfaz X del LI), especificadas en el estándar 3GPP versión 16 (33.126, 33.127 y 33.128).

14 Las capacidades y configuraciones de los nodos 5G virtualizados se adaptan dinámicamente a las necesidades establecidas por los servicios y clientes, lo que aumenta la complejidad para interceptar y monitorizar un determinado tráfico, sumado a la dificultad de identificar el emplazamiento o la titularidad de un determinado segmento (slice) de la red 5G.

15 Consejo Europeo (2020), “Position paper on 5G by Europol”, 11/04/2020.

16 “5G will make it harder for law enforcement and judicial authorities to carry out lawful interception. Due to 5G's high security standards and a fragmented and virtualised architecture, law enforcement and judicial authorities may lose access to valuable data”. Gilles de Kerchowe (2019), “Law enforcement and judicial aspects related to 5G”, p. 3, 06/05/2019.

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<![CDATA[ Una política industrial transformadora para la España post COVID-19 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-politica-industrial-transformadora-espana-pos-covid-19 2020-10-08T12:10:00Z

El COVID-19 ha alterado la transformación industrial en curso en la Unión Europea (UE) y España. La pandemia es una oportunidad para impulsar una nueva política industrial transformadora y de nueva generación.

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Ver también:

Contenidos

Sumario ejecutivo – 7

1. Contextualización del documento – 7

2. Construir el relato de la nueva industria española – 11

3. El modelo industrial necesario – 15
3.1. Una gobernanza integrada, responsable y comprometida con la industrialización de España – 19
3.2. Una industria de alto nivel tecnológico e innovador capaz de emplear talento, de crear riqueza y de garantizar el bienestar de la ciudadanía española – 23
3.3. Financiación estable en el tiempo y coherente con la ambición de los objetivos que se establezcan para el nuevo modelo industrial español – 27

4. Hacia una nueva política industrial rentable, sostenible y con impacto social – 33

Sumario ejecutivo

El COVID-19 ha alterado la transformación industrial en curso en la Unión Europea (UE) y España. Esta transformación era y es necesaria para mejorar la competitividad, contener la pérdida de soberanía tecnológica y asegurar la supervivencia del tejido industrial. La pandemia no altera la necesidad de transformar las políticas industriales, pero obliga a revisar el contexto de la transición y a reforzarla.

El impacto del COVID-19 ha sido asimétrico para España. El nivel tecnológico de ésta es dispar y su aportación a la economía es inferior a la media europea. La inestabilidad presupuestaria dificulta el desarrollo de programas tecnológicos e industriales a largo plazo. La oferta en formación no satisface la demanda industrial. La pandemia incrementa la vulnerabilidad y dependencia del sector y el Estado no cuenta con la capacidad financiera necesaria para acelerar la recuperación.

La pandemia es una oportunidad para impulsar una nueva política industrial, identificar las prioridades y criterios de respuesta, renegociar la agenda, identificar medidas a corto plazo para mitigar el impacto (recuperación) y alinearlas con las medidas a largo plazo (transformación). En concreto, una política industrial transformadora, de nueva generación, como la que se propone debería incluir:

  • OBJETIVOS. Definir misiones y prioridades para estrechar la relación entre digitalización, economía verde e industrialización.
  • INSTRUMENTOS. Adaptar los instrumentos regulatorios, financieros, educativos, innovadores, públicos y privados, nacionales y europeos, a la transformación industrial (instrumentos finalistas).
  • ESTRATEGIAS. Convocar un encuentro nacional por la industria. Elaborar un pacto de país por la nueva industria (hoja de ruta con objetivos, plazos y responsables). Articular un foro público-privado de coordinación estratégica (gobernanza).

Junto con la anterior, la nueva política industrial debería añadir una visión y un relato del modelo industrial al que se dirige. Según los autores, en 2030 la industria española llegará al 20% del PIB, completará su digitalización y culminará su transición energética. Estará integrada en las cadenas europeas de valor y en los ecosistemas industriales europeos de investigación e innovación, así como en los mundiales. Contará con instrumentos estables de financiación público-privada, programas a largo plazo y con un modelo de gestión inclusivo para asegurar su aplicación a objetivos de interés social y empresarial. La inversión selectiva en formación avanzada y tecnologías disruptivas ofrecerá mejores oportunidades a las nuevas generaciones y situará las industrias españolas en los tramos altos de las cadenas de valor. España contará con una nueva industria vinculada a la ciencia y a la tecnología que generará rentabilidad económica, sostenibilidad ambiental y bienestar social para el conjunto del país.

Eva Arrilucea
Ilíder de Think&Do, Tecnalia
| @earrilucea

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano.

Jesús Marcos
Gerente de Mercados Estratégicos de Tecnalia.

Andrés Ortega
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @andresoretagak

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<![CDATA[ España y el futuro de la política de defensa europea: hacia una estrategia de influencia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari115-arteaga-simon-espana-y-futuro-politica-de-defensa-europea-hacia-estrategia-de-influencia 2020-10-07T12:36:27Z

La política de defensa europea ha contado siempre con España entre sus principales valedores. Ahora, España debe acompañar su presencia con una estrategia de influencia.

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Tema

La política de defensa europea ha contado siempre con España entre sus principales valedores. Ahora, España debe acompañar su presencia con una estrategia de influencia.

Resumen

España necesita una estrategia para influir en la política de defensa europea que integre sus intereses estratégicos nacionales y promueva iniciativas que sirvan dichos intereses. Al igual que otros Estados influyentes, debe hacerlo en todas las fases y con todos los actores relevantes de los procesos de decisiones. La reflexión sobre la estrategia de influencia de España tiene que abordar tanto la forma como el fondo. La forma se refiere al procedimiento mediante el que se interrelacionan las agendas de defensa española y europea. El fondo se refiere a la necesidad de que los objetivos de esa interrelación satisfagan los intereses estratégicos nacionales, tanto a corto plazo como a mayor plazo. Este documento analiza la necesidad de incluir la influencia en Europa entre los factores de planeamiento de defensa nacional, y aboga por una promoción más proactiva de los objetivos estratégicos de España en el marco de la defensa europea.

Análisis

La influencia como factor de planeamiento

En los procesos de planeamientos simples, donde intervienen pocos actores y existe una relación jerárquica, se decide primero qué se quiere hacer y después se busca el mejor modo de obtener la cooperación de terceros. En los procesos complejos, como el que se da en la defensa europea, la estrategia de influencia debería ser parte del proceso de planeamiento de defensa nacional desde el principio, para asegurar la convergencia de intereses y objetivos.

La forma de influir debe evolucionar porque los Estados miembros de la UE ya no son los actores únicos que influyen en el ámbito de la defensa europea. Por un lado, la entrada de la Comisión y de los fondos europeos en el sector industrial aumenta la complejidad y aumentan los foros donde se adoptan decisiones. Por otro, existen unos socios europeos más interesados o influyentes que otros dentro de la UE, junto a otros actores fuera de ella, como el Reino Unido y EEUU, con los que España necesita granjearse una relación de influencia.

A diferencia del pasado, la estrategia de influencia debe abrirse a nuevos actores. Por ejemplo, la creciente europeización de la base industrial y tecnológica de la defensa europea (ETIDB) aumenta el número de interlocutores y la interlocución con las cadenas europeas de suministro (Comisión, Parlamento Europeo, Agencia Europea de Defensa, consorcios, proyectos, pyme, asociaciones, ecosistemas, tecnologías duales, Horizonte Europa, instrumentos financieros...). En el mismo sentido, la participación de otros Ministerios en la cobertura presupuestaria de la política de defensa o de otros actores en la legitimación industrial y tecnológica de la inversión (Comunidades Autónomas, centros regionales de desarrollo, centros tecnológicos, universidades, sindicatos, centros de investigación…) amplía el marco de la influencia. La evolución del modelo de Comisión Interministerial seguido hasta ahora para canalizar la influencia gubernamental en asuntos industriales de seguridad y defensa en la UE representa un precedente positivo para la influencia española en Bruselas, pero tiene que renovarse para responder al nuevo contexto decisional de la política de defensa europea.

Dentro de España, los procesos de planeamiento militares y las políticas industriales y tecnológicas del Ministerio de Defensa también tienen que abrirse a los actores europeos y nacionales mencionados anteriormente, lo que reafirma la necesidad de incluir el factor de la influencia en Europa dentro del proceso de planeamiento estratégico nacional. Si se desea influir en las decisiones antes de que se tomen, el planeamiento de una defensa nacional proactiva debe integrar el factor de influencia. En concreto, España necesita una estrategia de influencia que oriente sus políticas de defensa en Bruselas y que busque explotar iniciativas europeas existentes y orientarlas al servicio de sus intereses estratégicos nacionales (como hace Francia) o incluso promover iniciativas nuevas que sirvan dichos intereses.

Sobre el fondo de la influencia, debemos reflexionar sobre los asuntos de las agendas europea y nacional a corto y a mayor plazo y, sobre todo, sobre la coherencia entre las mismas para sostener los procesos de transformación. En relación con la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE, la Directiva de Defensa Nacional de 2020 la considera como el eje principal para la estabilidad y la gestión de los principales retos de seguridad de España.1 Por ello, demanda a la política de defensa nacional un alto nivel de iniciativa y compromiso con los principales instrumentos de la PCSD, las misiones y operaciones, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y la cooperación industrial, tecnológica y financiera, tejiendo con nuestros principales socios europeos las alianzas necesarias para lograrlo. Con esta directriz de partida, la Política de Defensa nacional tiene que identificar la mejor forma de influir en las decisiones de Bruselas para tejer esas alianzas y que los compromisos a contraer en el marco de la UE respondan lo más posible a los intereses de defensa nacionales.

A corto plazo, el objeto y la forma de influencia se deben adaptar a un nuevo escenario en el que persisten algunos procesos de avance en la defensa europea relacionados con los componentes industrial (Fondo Europeo de Defensa –EDF–, Programa de Desarrollo Industrial –EDIDP–, Marco Plurianual de Defensa –MFF–, Plan de Desarrollo de Capacidades –CDP–, PESCO…) y operativo (Sistema de Mando y Control –EUC2–, Iniciativa Europea de Intervención –E2I–, Capacidad Militar de Planificación y Ejecución –MPCC–, Facilidad Europea de Paz –EPF–…) junto con algunas cuestiones pendientes de resolución como el Brexit, la participación de terceros en la PESCO, la relación transatlántica en la OTAN y la disparidad de culturas estratégicas, entre otras.

En los últimos meses se ha quebrado el momento de la defensa europea creado por la Comisión anterior. Su progresión se ve afectada por la discusión de los presupuestos comunes (EDF, MFF y fondos de recuperación), las dificultades para la generación de fuerzas para contribuir a las misiones y operaciones PCSD o la insatisfacción por los progresos de la PESCO. Para recuperarlo, en unas circunstancias tan desfavorables como las creadas por el COVID-19 en la agenda europea, los Ministerios de Defensa de Alemania, Francia, Italia y España han apostado por mantener la prioridad de la seguridad y la defensa entre los objetivos de la UE y actualizar algunos proyectos.2

La revisión estratégica de la PESCO en 2020 para los próximos cinco años (2021-2025) plantea el reto de alinear sus proyectos con las capacidades necesarias definidas mediante la Revisión Anual de Coordinación de Planeamientos (CARD) o el Plan de Desarrollo de Capacidades de la UE, de forma que la PESCO añada valor a defensa europea. Por su parte, la Comisión actual busca que el desarrollo de la base industrial y tecnológica de la defensa se alinee con los objetivos de la nueva Estrategia Industrial Europea (reducción de la dependencia, tecnologías disruptivas, tecnologías duales e instrumentos financieros) para añadir valor a la industria europea y maximizar sinergias entre los distintos instrumentos financieros europeos que contribuyen al desarrollo tecnológico.3 En el aspecto operativo, sigue pendiente definir el nivel de ambición y los instrumentos necesarios (estrategia, capacidades y fuerzas) para desarrollar misiones y operativas con mayor autonomía estratégica. Un objetivo para el que se propone elaborar una “brújula estratégica” (strategic compass) en el segundo semestre de 2020, que comienza con la definición de las amenazas.

En definitiva, a corto plazo se avecina una revisión de elementos significativos de la defensa europea en los que España debe definir sus intereses y diseñar una estrategia de influencia para incorporarlos a la cadena europea de decisiones, evaluando los compromisos a adquirir y los socios estratégicos para hacerlo de acuerdo con las directrices de la Directiva de Defensa Nacional. A mayor plazo, la política de Defensa se enfrenta a cambios estructurales para los que tendrá que habilitar estrategias de influencia en España y en la UE. Entre otros, España, como el resto de los Estados miembros de la UE, debe prepararse para asumir mayores responsabilidades en sus funciones de gestión de crisis, asistencia internacional y, posiblemente, de defensa territorial.4 De ocurrir, España deberá revisar su postura y estructura de fuerzas, prepararse para llevar a cabo misiones de combate, incluso autónomas. La progresión de la defensa europea podría plantear el reto de concretar los compromisos nacionales con las cláusulas de solidaridad (art. 22 TFUE), de defensa colectiva (art. 42.7 TUE) y las operaciones ejecutivas de la UE. Asimismo, la incertidumbre presupuestaria puede afectar a la participación española en misiones y operaciones PCSD, así como a la cooperación industrial europea. Finalmente, los avances tecnológicos están cambiando la forma de combatir, las estructuras de fuerza necesarias y los conceptos operativos aplicables, por lo que hay que acelerar la implantación de las nuevas tecnologías y descartar los equipos y tecnologías heredadas del pasado.

Los intereses estratégicos de la influencia

Con una construcción de la defensa europea tan compleja y fluida, es fundamental que España juegue un papel proactivo a la hora de contribuir a definir los intereses europeos en el ámbito de la defensa, y asegurarse de que dichos intereses reflejen asimismo las prioridades estratégicas de España. A diferencia de socios como Francia o Alemania, que realizan revisiones estratégicas de defensa de forma periódica, los intereses estratégicos españoles en el ámbito de la defensa están definidos de forma genérica e implícita en documentos como las estrategias de seguridad nacional, las estrategias de acción exterior y las directivas de defensa nacional. La falta de concreción y desarrollo de los intereses flexibiliza las decisiones coyunturales, pero dificulta elaborar estrategias de influencia a largo plazo para apoyar los intereses estratégicos. Cuando los intereses son compartidos con nuestros aliados, la estrategia de influencia se limita a defender la posición española en las decisiones colectivas, pero cuando no son total o parcialmente compartidos, la estrategia de influencia precisa un mayor desarrollo. En concreto, existen tres intereses estratégicos nacionales, al menos, que requieren una mayor atención:

  • Establecer un perímetro de seguridad en el vecindario sur de la Península Ibérica (incluido el Sahel).
  • Preservar una base tecnológica e industrial de defensa competitiva.
  • Explotar el potencial español como potencia marítima

Cabe destacar aquí que los conceptos de “sur” en la UE y España no coinciden. Mientras que el sur de la UE es bastante amplio y comprende todo el Mediterráneo, Oriente Medio y buena parte de África, incluidas África Central y Subsahariana, el sur “español” se limita a un sector que va desde el norte de África hasta el Sahel y desde Mauritania y Mali hasta Libia (el Golfo de Guinea no figura en la última DDN). Los escenarios geográficos adyacentes como Oriente Medio importan principalmente en tanto que puedan influir en ese sector, pero sobre todo de forma indirecta.

Tampoco coinciden en el enfoque. La UE considera el sur como un escenario de actuación preventivo y, en su caso de gestión de crisis, mientras que el enfoque español incluye, o debería incluir, la disuasión. La UE y España comparten la necesidad de fomentar la estabilidad y la resiliencia a través del diálogo político, la cooperación al desarrollo y la construcción de capacidades locales. Ambas desarrollan instrumentos de diplomacia de defensa –en terminología española– como programas de cooperación, intercambios militares y de información, medidas de adiestramiento y de construcción de confianza, pero no disponen de instrumentos de respuesta si esos instrumentos de prevención fallan. La inestabilidad crónica del sur no permite dar por sentado que las relaciones de cooperación en curso vayan a mantenerse, por lo que es necesario articular instrumentos de disuasión.

Existen intereses de defensa por atender en el sur como el conocimiento situacional, las operaciones especiales, la infraestructura de teatro, las operaciones ejecutivas y las capacidades locales para dificultar o impedir los despliegues (anti-access/area denial), que precisan una respuesta colectiva y nacional. Esto cobra especial importancia para España en el contexto del estrecho de Gibraltar. Por tanto, España debe alertar de este problema tanto en el marco de la UE/PCSD como en el de la OTAN, unos marcos que, hasta ahora, han mirado al sur exclusivamente desde un prisma de gestión de crisis o train and advise, e ignorado la creciente importancia de la disuasión y la defensa en ese contexto.

Preservar una base tecnológica e industrial competitiva

A falta de una estrategia específica (la Estrategia Industrial de Defensa de 2015 no se ha llegado a ejecutar), la DDN orienta sobre los intereses tecnológicos e industriales para mantener la capacidad operativa de las fuerzas armadas, que pasan por la capacidad de integrarse en proyectos y grupos empresariales multinacionales, especialmente en el ámbito europeo en oportunidades y proyectos de colaboración en condiciones de competitividad. Esta Directiva apunta al marco europeo como marco preferente, pero no exclusivo, y en condiciones de igualdad, un requisito para la autonomía industrial que se enfrenta a nuevos retos tras los cambios en las normas de competencia en el mercado único tras el COVID-19. A lo anterior se añade la “estrecha coordinación con otros departamentos con responsabilidades en tecnología e innovación”, lo que abunda en la necesidad de coordinar las estrategias de influencia señaladas anteriormente y la “especial atención a las posibilidades de uso dual y tractor de estas tecnologías, para beneficio amplio de la sociedad y del mantenimiento y generación de empleo cualificado”, lo que confirma que la participación en proyectos tecnológicos de la UE es un instrumento y no un fin. Estos ámbitos tecnológicos e industriales críticos no se han vuelto a revisar desde 2015 pero, grosso modo, serían los siguientes: mantener una posición de relativa influencia en el ámbito aeroespacial; preservar su autonomía industrial en el ámbito naval (o el mayor nivel de autonomía posible); optar por productos y capacidades competitivas en el ámbito terrestre; y desarrollar las capacidades nacionales de ciberdefensa, inteligencia artificial, digitalización y otras tecnologías críticas para la defensa.

Ámbito marítimo

España es una potencia marítima y explotar ese potencial reporta seguridad, influencia política y prosperidad económica. En concreto, España tiene intereses específicos en el Atlántico Sur y el Mediterráneo, si bien la DDN excluye Iberoamérica y el Golfo de Guinea. Asimismo, el desplazamiento del centro de gravedad geoestratégico global hacia el corredor Indo-Pacifico hace patente la necesidad de una estrategia de presencia e influencia de España en esa zona. Si bien los recursos de España y la priorización de Europa, el Mediterráneo y el Atlántico fijan limites sobre el nivel de presencia o ambición española en el Indo-Pacifico, se hace patente establecer una visión estratégica de dicha región, dada su importancia geoeconómica y estratégica y su creciente presencia en debates europeos. En este sentido, observamos que otros países europeos como Francia, pero también Italia y los Países Bajos se han dedicado cada vez más a ello, mientras que Alemania acaba de publicar una estrategia nacional para el Indo-Pacifico y la propia UE está actualmente discutiendo también una estrategia específica para el Indo-Pacifico.5

En estos tres asuntos, donde hay intereses convergentes y no compartidos, la influencia española podría orientarse a buscar apoyos como los que se indican a continuación:

  • En relación con la estrategia (strategic compass) a definir en el próximo semestre, se debería dar prioridad al vecindario sur e insistir en una presencia de la UE más allá de su vecindario, especialmente marítima, y combinar todo ello con la prevención y la disuasión. La coordinación con Francia se presenta como capital en ese sentido, dado el alineamiento de intereses en lo que se refiere a “nuestro” sur, especialmente en el Sahel. En el segundo caso, España debería aprovechar la infraestructura de la UE en Yibuti, su participación en operaciones como Atalanta o su participación en diálogos estratégicos de la UE con la India, Australia, Japón, Vietnam, etc., para reforzar su presencia e influencia propia en el corredor Indo-Pacífico. También puede utilizar la OTAN para este fin y, en concreto, ir de la mano de otros socios y aliados con perfil marítimo y mayor presencia en el Indo-Pacífico, como Francia, el Reino Unido, los Países Bajos y Portugal.
  • En relación con la disuasión, deberían utilizarse la coordinación de los planeamientos nacionales (la Revisión Anual de Coordinación, CARD) y de los proyectos de la PESCO para fomentar capacidades clave de inteligencia, reconocimiento, vigilancia y adquisición de blancos (ISTAR), que son clave para el vecindario sur, pero también disuasión (antimisiles y misiles). En este sentido, se debería tener una estrategia integrada y coherente de desarrollo de capacidades que abarque el marco UE/PCSD y OTAN.
  • Sobre la base tecnológica e industrial, es capital que los proyectos tecnológico-industriales apoyados por la UE respondan no sólo a la planificación económica o industrial en otros Estados miembros, sino a necesidades operativas reales españolas y que, por tanto, vayan a reforzar capacidades necesarias para la consecución de los objetivos estratégicos delineados arriba (en concreto, en relación con el sur y la proyección estratégica en el ámbito marítimo). Además de garantizar la coherencia entre los componentes estratégico, operativo e industrial, hay que vigilar el riesgo de que el desarrollo de la base tecnológica e industrial europea no pongan en peligro la existencia de la base nacional (duopolio francoalemán). Aquí, la influencia actúa en dos líneas: asegurarse de que los proyectos de la Comisión están asignados en base a criterios estratégicos fijados por los Estados miembros y que el proceso de asignación de recursos está supervisado por ellos.

En este sentido, es de vital importancia incluir al alto representante para la Política Exterior y de Seguridad de la UE en el canal de validación, en tanto que representante de los Estados miembros y garante del método intergubernamental.6 Por otro lado, España debe también adoptar una actitud pragmática y reconocer el empuje de la Comisión en el ámbito de la industria de defensa, y la realidad política del mismo (que parece ir imponiéndose). Esto requiere diseñar una estrategia de influencia sobre la Comisión, que igualmente implica aumentar la presencia española en la DG DEFIS, y en los gabinetes relevantes (Mercado Interior, Vicepresidencia responsable de Defensa y otros). Igualmente, sobre el Parlamento Europeo, en la medida en que los eurodiputados están asumiendo mayor capacidad de decisión en relación con los programas de defensa financiados con fondos comunes. A este fin coadyuvaría una mayor interacción de los responsables de planeamiento en España con los eurodiputados y parlamentarios implicados en las cuestiones de defensa.

El gobierno español debe, asimismo, identificar una serie de socios preferenciales en el ámbito industrial, y debe hacerlo teniendo en cuenta una serie de criterios: perfil político-estratégico (por ejemplo, el interés en el sur y/o la proyección marítima); criterios de influencia (evitar asociaciones con socios mucho más fuertes, que puedan crear relaciones de fuerte dependencia en el ámbito industrial); y valor añadido tecnológico, industrial y comercial. Dentro del sector aeroespacial, España se ha incorporado a última hora al programa del Futuro Sistema de Combate Aéreo (FCAS/NGWS), cuando las necesidades operativas y la carga de trabajo para el avión de combate estaba definida por sus dos socios. Ahora, el retorno principal de la incorporación española se ha depositado en el desarrollo de los sistemas asociados al avión de combate. Además de vigilar el equilibrio de los retornos, la estrategia de influencia debería utilizar instrumentos de hedging (como hacen los italianos con EEUU). En el sector naval también se aprecian movimientos para una mayor cooperación a nivel europeo (especialmente de Francia e Italia). Para elaborar una estrategia de influencia, hay que reflexionar antes sobre las capacidades navales que queremos mantener a nivel nacional y las que deben conseguirse mediante la cooperación. Ésta puede articularse mediante un clúster ibérico/atlántico con Portugal, los Países Bajos y Bélgica, al que se podría unir también Noruega. Estos socios tienen un tamaño similar, lo que facilita la influencia española, y todos pueden acceder a los fondos europeos. También tienen capacidad de influencia en mercados internacionales como Asia (los Países Bajos, Portugal y España), Iberoamérica (España y Portugal), Oriente Medio (España) y África (Portugal, España, los Países Bajos y Bélgica), además de estrechas relaciones con socios de perfil atlántico (EEUU y el Reino Unido).

Conclusiones

El impulso de la defensa europea se ha ralentizado tras el relevo en la Comisión, la discusión de los presupuestos y el impacto del COVID-19 en los programas y prioridades de la UE. España está tratando de reactivar junto a los países más comprometidos el nivel de ambición previo y, sobre todo, fomentar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los Estados miembros con la defensa europea. Para ello precisa contar con una estrategia de influencia renovada, que tenga en cuenta la multiplicación de actores implicados en los procesos de decisión y la necesidad de contar con instrumentos de influencia para alinear sus intereses y objetivos estratégicos con los de España en la medida de lo posible.

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano

Luis Simón
Director de la Oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas e investigador principal | @LuisSimn


2 Esta colaboración a cuatro bandas se viene concertando desde 2017 y el último acontecimiento es la carta de los titulares de defensa de Alemania, Francia, Italia y España a sus 23 homólogos de la UE, 29/VI/2020.

3Un nuevo modelo de industria para Europa”, COM (2020) de 10 de marzo.

4 España aporta a la PCSD el cuarto presupuesto europeo de defensa, el quinto contingente militar en activo, el primer contribuyente a las misiones y operaciones y el tercer país con más industrias presentes en el programa EDIDP (han ganado el 62% de las licitaciones a las que concursaron).

5 Garima Mohan (2020), “Europe in the Indo-Pacific: a case for more cooperation with quad countries”, Policy Brief, nº 1, German Marshal Fund, 14/I/2020. “La stratégie de défense française en Indopacifique”, 24/VI/2020.

6 Luis Simón (2020), “A geopolitical Commission? Beware the industrial-strategic gap in EU defence policy”, ARI, nº 1/2020, Elcano Royal Institute.

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<![CDATA[ Las elecciones presidenciales de Estados Unidos y América Latina ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari114-2020-malamud-nunez-elecciones-presidenciales-de-estados-unidos-y-america-latina 2020-10-06T12:47:39Z

Las elecciones de EEUU no sólo definirán el rumbo que tome este país, sino que influirán en el fondo y, sobre todo, en las formas y el enfoque de la relación entre EEUU y América Latina.

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Tema1

Las elecciones de EEUU no sólo definirán el rumbo que tome este país –continuidad (Donald Trump) o cambio (Joe Biden)–, sino que influirán en el fondo y, sobre todo, en las formas y el enfoque de la relación entre EEUU y América Latina.

Resumen

América Latina no vota en las elecciones de EEUU, pero su futuro económico-comercial, social y geopolítico se vuelve a poner en juego en estos comicios. La continuidad de Donald Trump en la Casa Blanca o el cambio que representa Joe Biden no colocarán inmediatamente a la región como central en la agenda de su Administración, pero el fondo y las formas de la relación sí estarán condicionadas en caso de reelección de uno o victoria del otro. Además, el voto hispano (o latino) juega un papel determinante en ciertos estados –algunos clave, como Florida–, con el cortejo de los dos candidatos a ese segmento concreto de votantes.

Análisis

Hace tiempo que América Latina dejó de ser importante en la agenda internacional de EEUU. Ni el triunfo de Joe Biden ni la reelección de Donald Trump harán cambiar su posición periférica. Pero, en esta ocasión, la pandemia del COVID-19, las tareas posteriores de reconstrucción, más importantes si cabe en un área tan golpeada como la región, y el cada vez más intenso enfrentamiento geopolítico entre China y EEUU, otorgan a estos comicios una importancia especial, reforzada por el contagio del presidente y su entorno. La elección del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la resolución de la crisis venezolana, las sanciones contra algunos países latinoamericanos (Cuba, Venezuela y Nicaragua) y los equilibrios regionales son sólo algunas de las cuestiones que han estado y seguirán en juego y que, de alguna manera, se verán afectadas por el resultado y por la identidad del ganador.

Prueba de este papel secundario ha sido la nula presencia de temas latinoamericanos en el primer debate entre Trump y Biden, aunque lo mismo se puede decir de la mayor parte de los temas internacionales. En realidad, si alguna de estas cuestiones se hubiera abordado hubiera sido sólo en clave interna. Sin embargo, el periódico mexicano El Economista tituló: “Primer debate presidencial: Trump y Biden se concentran en problemas internos; de México, ni una palabra”. Una vez más se ve que si EEUU se ocupa de América Latina, mal (y peor si se ocupa mucho), pero si no lo hace también mal.

Si bien el panamericanismo y las relaciones hemisféricas se han desarrollado desde mediados del siglo XIX, América Latina fue motivo de especial preocupación para Washington después de 1959, tras el triunfo de la Revolución Cubana. La alianza entre Fidel Castro y la URSS, durante la Guerra Fría, aumentó el temor de las sucesivas Administraciones. Tras el frustrado intento de Bahía de Cochinos, el castrismo intentó protegerse de una nueva “agresión imperialista”, exportando la revolución a su entorno (décadas de 1960 y 1970). La búsqueda de aliados en la izquierda latinoamericana, el impulso de la lucha armada y la creación de focos guerrilleros fueron un problema constante para Washington.

Durante años, América Latina estuvo en el centro de la agenda de EEUU. La respuesta varió del intervencionismo de algunos presidentes republicanos (Dwight D. Eisenhower, Richard Nixon y Ronald Reagan) y demócratas (Lyndon Johnson), a ciertas estrategias novedosas (John Kennedy y la “Alianza para el Progreso”). El triunfo Sandinista en 1979 y los conflictos centroamericanos –versión regional del duelo geopolítico entre las dos superpotencias– confirmaron los temores de los sectores más radicales de Washington.

Si bien el final de la Guerra Fría (1989) rebajó el valor estratégico de la región, diversas iniciativas intentaron reforzar la relación hemisférica, ya no desde la ideología (anticomunismo) sino desde el comercio. Fue el caso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que naufragó a comienzos del siglo XXI cuando Néstor Kirchner y Hugo Chávez, con la anuencia de Lula da Silva, hundieron la propuesta de George W. Bush, lanzada por Bush padre y, sobre todo, por Bill Clinton. Previamente, los atentados terroristas del 11-S (2001) habían sacado a América Latina del radar estratégico de EEUU, al no suponer una amenaza estratégica.

La región ha ido perdiendo peso en la política exterior estadounidense, que desde 2005 carece de un proyecto regional, centrándose en temas concretos: el vínculo estratégico con México, la migración centroamericana, la crisis venezolana, la relación con Cuba, y el crimen organizado y el narcotráfico. No sólo no existe una estrategia integral, sino que también va decayendo el peso económico estadounidense (nuevas inversiones extrarregionales: China) y su presencia político-institucional. George W. Bush visitó la región 18 veces (seis México; dos Perú, Colombia y Brasil; y una El Salvador, Chile, Argentina, Panamá, Uruguay y Guatemala), mientras Barack Obama viajó 15 (cinco México; y una Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Jamaica, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago y, la muy simbólica, a Cuba). En su primer cuatrienio, Trump no ha realizado ninguna gira por la región: su única visita fue a una cumbre del G-20 en Buenos Aires.

Esa desatención fue agravada por los problemas que arrastra el Departamento de Estado en esta Administración. Carece de continuidad, coherencia en los nombramientos y capacidad de planificación, lo cual ha influido negativamente en sus relaciones exteriores en general y en América Latina en particular. Como se ha mencionado, las líneas generales de la agenda latinoamericana han estado condicionadas por la política interna. Al igual que en otras partes del mundo, Trump ha sometido la política exterior a sus intereses personales: Venezuela y Cuba han servido para atraer el voto de Florida; y México y Centroamérica han sido parte de su estrategia anti-inmigración dirigida al sector más xenófobo del Partido Republicano.

A estos puntos concretos, durante la era Trump, se ha añadido el temor a China, que ha ido creciendo en los últimos años. El creciente protagonismo chino surgió del comercio, y se intensificó tanto con las inversiones y el sector financiero como con las relaciones diplomáticas. Hoy China es el mayor acreedor de América Latina, superando el total de préstamos concedidos por el BID, el Banco Mundial y la CAF conjuntamente. Pekín ha incrementado los intercambios comerciales hasta rondar los 300.000 millones de dólares y ha elevado su inversión directa, calculada para 2012-2017 en 65.000 millones.

Si bien EEUU sigue siendo el principal socio económico de América Latina, su presencia ha ido perdiendo peso. En los últimos 15 años el porcentaje de su comercio bajó del 52% al 34%, mientras China pasó del 1% al 11% y ya es el primer socio comercial de varios países, especialmente los grandes productores de commodities (Argentina, Brasil, Chile y Perú). En cuanto a la inversión extranjera directa (IED), EEUU sigue siendo el mayor inversor, aunque la presencia china ha subido en la última década. Si entre 2001 y 2005 las empresas chinas invirtieron 4.400 millones de dólares, entre 2011 y 2017 superaron ampliamente los 70.000 millones.

El enfrentamiento entre China y EEUU también tiene en América Latina un escenario de conflicto. La fuerte campaña estadounidense para evitar que los gobiernos latinoamericanos se inclinen por la tecnología 5G de Huawei así lo prueba. El embajador estadounidense en Brasil, Todd Chapman, declaró al diario O Globo: “Si Huawei obtiene la licencia para introducir la tecnología 5G en Brasil, eso tendrá consecuencias”.

Una de las principales razones por la que se impulsó la candidatura de un estadounidense en el BID fue para contrarrestar la penetración china, aunque la apuesta por Mauricio Claver-Carone supusiera romper la tradición de elegir un presidente latinoamericano desde la creación del Banco en los años 1950. Además, ha desencadenado una pérdida de “poder blando”. El movimiento de Trump ha dejado un sabor amargo, al evidenciar las fracturas de la región y acentuar la sensación de impotencia entre gobiernos incapaces de definir un destino común y contar en el escenario internacional. Asimismo, ha incrementado la vieja polarización regional y ha servido para incrementar las divisiones existentes. Si los gobiernos regionales hubieran consensuado un latinoamericano para presidir el BID, esta maniobra no habría prosperado, al carecer de respaldo suficiente.

América Latina, entre Trump y Biden

La primera Administración Trump (2017-2021) ha mantenido a América Latina en la periferia de la agenda internacional. Las excepciones han sido la estratégica relación con México, los problemas migratorios centroamericanos, el narcotráfico, la crisis política de Venezuela y su vínculo con Cuba y Nicaragua, y, en ciertos momentos, durante el gobierno de Macri, la crisis económica argentina.

Este escenario (Latinoamérica como tema periférico para un gobierno centrado en escenarios concretos más que en una política regional) no va a cambiar sustancialmente, tanto si es reelecto Trump como si se produce el cambio. Con Biden, América Latina tampoco recuperará la centralidad en la agenda de una Administración demócrata, pero cambiará el tono y, en una parte sustancial, el fondo de la relación. Cynthia Arnson, directora del Programa de América Latina del Woodrow Wilson Center, señala que con Biden existiría un “cambio drástico de tono y enfoque” hacia América Latina ya que “se acabarían las amenazas y el acoso que los países han experimentado”. El demócrata aspira a recuperar el “poder blando”, reconstruyendo el papel mundial de EEUU como líder político e incluso “moral”. Pretende encabezar respuestas multilaterales y ser un articulador de soluciones colectivas a problemas comunes. Con Biden, EEUU regresaría a la Organización Mundial de la Salud (OMS) y al Acuerdo de París.

Este cambio de estrategia se construiría abandonando el actual tono bronco y áspero, repleto de amenazas y basado en el “palo y la zanahoria”, para pasar a una relación más “amable”, de gestos y complicidades. El vínculo entre Biden y la región es más estrecho y ha gozado de continuidad desde que fue vicepresidente (2009-2017): viajó casi 20 veces a América Latina. En julio de 2019, en El Nuevo Herald, expuso los pilares de su proyecto hemisférico: unas “políticas regionales basadas en el respeto” y alejadas de las estrategias impulsadas por el actual gobierno. “La política de la Administración (Trump) en América Latina es, en el mejor de los casos, una vuelta atrás a la Guerra Fría y, en el peor de los casos, un desastre ineficaz”. Sin embargo, en los dos primeros años, la atención del nuevo presidente de EEUU, cualquiera que sea, va a estar centrada en la reconstrucción post pandemia, lo que afectará de un modo importante la relación con América Latina.

México como asunto interno

Antes de la llegada de Trump a la Casa Blanca, todo apuntaba a que la relación con México podía ser explosiva. Durante la campaña electoral de 2016 los ataques verbales hacia los mexicanos y su propuesta de construir un muro fronterizo pagado por México crearon un ambiente tenso. Sin embargo, la relación entre Trump y Andrés Manuel López Obrador (AMLO) –a partir de su llegada al poder en diciembre de 2018– ha sido mejor de lo esperado. En la mayoría de las ocasiones ha primado el pragmatismo sobre las declaraciones altisonantes y provocativas a las que ambos son afectos.

López Obrador no sólo no ha liderado un bloque latinoamericano de “izquierdas”, sino que, una a una, se ha ido plegando a las posiciones de Trump tanto en materia migratoria como en asuntos comerciales y, finalmente, en la elección del BID. La estrategia habitual “trumpista” (elevar las exigencias y las amenazas para negociar desde una posición de mayor fuerza y hacer concesiones controladas en el acuerdo final) se dio tanto en la renegociación del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA) entre EEUU, Canadá y México, como en las medidas de control de la emigración adoptadas por México.

Michel Shifter, del Diálogo Interamericano, ve que López Obrador “básicamente se ha acomodado a Trump en inmigración y su idea. Su papel esencial es no meterse en una batalla contra Trump. No creo que haya habido mucho rechazo por parte de AMLO (a las peticiones de Trump sobre inmigración). Es interesante porque mucha gente lo describe como de ideología izquierdista, pero no te esperas que un presidente de izquierdas se comporte así”. Incluso en el tema de la elección del BID, México, en un principio partidario de posponer la elección para impedir la llegada de un candidato estadounidense, acabó aportando el quorum necesario y absteniéndose, lo que permitió elegir a Claver-Carone.

Con Biden en la Casa Blanca, México continuaría siendo prioritario en la agenda. La buena relación de López Obrador con Trump, como se vio en su visita a Washington, debería mejorar. Lo que sí desaparecería son las amenazas y los gestos de desdén propios de Trump. Con Biden, la construcción del muro dejaría de ser central. Para el control limítrofe, propone “asegurar” la frontera “de una manera humana y que establezca un conjunto racional de reglas para los aspirantes a inmigrantes, invirtiendo en tecnología inteligente en nuestros puertos de entrada y agilizar el sistema de acogida contratando más jueces de inmigración y oficiales de asilo”. Su programa electoral pretende que los que buscan refugio en EEUU sean “tratados con dignidad y obtengan la audiencia justa que legalmente tienen derecho a recibir”. Por eso, cobraría mayor relevancia la potenciación del programa de Acción diferida para los llegados en la infancia (DACA) que protege de la deportación a unos 700.000 jóvenes. Biden, que respaldó el T-MEC, deberá hacer frente a la presión de sindicatos y empresas que denuncian las presuntas violaciones de los derechos laborales en México y a los grupos demócratas menos favorables a los tratados de libre comercio y que priorizan la agenda verde y las medidas de tipo ambientalista que México incumple.

El tema migratorio

Desde una perspectiva migratoria, América Central, especialmente el Triángulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras), se ha convertido en vital. La estrategia de Trump ha buscado convertir a sus naciones en “terceros países seguros” para devolver emigrantes y contener y limitar los flujos migratorios. Los tres acuerdos firmados con los gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras en 2019 para controlar la migración irregular llegaron después de que Trump anunciara un recorte de la ayuda económica.

La apuesta de Biden por “asegurar que nuestras políticas en las Américas reflejen una vez más nuestros valores estadounidenses”, debería verse con mayor claridad en la inmigración ilegal. Así, rompería con los pilares de la política anti-inmigratoria de Trump (impulso a los programas de “Tercer país seguro” y construcción del muro en la frontera con México) y respaldaría la continuidad del DACA. Biden ha sido más sensible a la situación de América Central (cuando era vicepresidente propuso un “Plan Marshall” para la región) y busca cambiar el “palo y la zanahoria” trumpista por nuevos programas específicos, sobre todo en El Salvador, Guatemala y Honduras, para crear “oportunidades futuras para su propia gente”. En esa línea, destinaría 750 millones de dólares para apoyar reformas.

La crisis venezolana y el vínculo con Cuba

Fuera de México y América Central, el interés estadounidense se ha centrado en Venezuela: apoyo a Juan Guaidó, incremento de la presión al chavismo vía sanciones y “amagos” de desencadenar una invasión militar para acabar con el gobierno de Nicolás Maduro. En realidad, fueron cantos al sol que nunca tuvieron respaldo militar ni operacional. La falta de una estrategia coherente y el exceso retórico han caracterizado la política venezolana de Trump, lo que explica su fracaso. Durante sus cuatro años, Maduro ha sido reelegido (2018) y ha conseguido sostenerse en el cargo (2019-2020), resistiendo el reto que representó la aparición de Guaidó, apoyado por Washington y otros 50 gobiernos del mundo.

Durante la actual campaña electoral, y para retener el voto hispano –especialmente el cubano y también el venezolano, pese a su menor peso cuantitativo–, Trump sigue intentando liderar la ofensiva contra Cuba y Venezuela y conseguir su colapso. Florida, como swing state, puede ser decisiva en la elección.En su reciente visita a Brasil, Guyana, Surinam y Colombia, el secretario de Estado, Mike Pompeo, abogó por la salida de Maduro: “Sabemos que el régimen de Maduro ha diezmado al pueblo de Venezuela y que el propio Maduro es un narcotraficante acusado. Eso significa que tiene que irse”. Tampoco cabe desechar que el pragmático Trump, una vez reelecto, abra la puerta a algún acercamiento con el chavismo, con las sanciones como moneda de cambio.

Biden, como Trump, aspira a presenciar el final del régimen chavista, pero por otras vías. Por eso, es posible que esté más cómodo con el pragmatismo de la “estrategia Capriles”, que con la agotada y disruptiva “estrategia Guaidó”, como forma de destrabar la crisis política e institucional venezolana. El demócrata impugna de forma frontal la política venezolana de Trump, por lo que su llegada a la Casa Blanca podría implicar un cambio de enfoque. Biden, que ha ofrecido otorgar a los inmigrantes venezolanos el estatus de Protección Temporal (TPS), daría la vuelta a las políticas de Trump, que considera “dañinas” y “un fracaso abyecto”, porque han servido para que Maduro se fortaleciera desde que Trump asumió el poder: “El pueblo venezolano está peor, vive en una de las peores crisis humanitarias del mundo y el país no está más cerca de unas elecciones libres”.

La relación con Cuba es una de las incógnitas de lo que sería una nueva Administración demócrata en América Latina. ¿Intentará recuperar la política de Obama, o la actitud del gobierno encabezado por Miguel Díaz-Canel, tanto en materia de derechos humanos como por su presencia en Venezuela, lo haría mucho más cauto al respecto? Biden considera que el gobierno republicano “no ha hecho nada para promover la democracia y los derechos humanos, por el contrario, la represión contra los cubanos por parte del régimen ha empeorado”, por lo que ha propuesto revertir la decisión de limitar las remesas de las familias cubanas: “Mi plan es seguir una política que promueva los intereses y empodere al pueblo cubano para que determine libremente su propio resultado, su propio futuro”. De ahí que su política se concentre en abrir la mano en todo aquello que beneficie al pueblo cubano, pero no al gobierno castrista, como las remesas, el turismo, etc.

La lucha contra el narcotráfico

El narcotráfico ha sido un tema prácticamente ausente durante esta campaña, aunque ha reaparecido en el tramo final, con Trump erigido en el adalid de la mano dura frente a los cárteles y el crimen organizado, intentando presentar a su rival como blando. Trump ha afirmado que “la anterior Administración también negoció el terrible tratado Obama-Biden-Santos con los cárteles de droga colombianos, se rindieron ante los narcoterroristas e incrementaron la producción de drogas ilícitas. Bajo mi Administración trabajamos con nuestros pares colombianos para lanzar una histórica operación en contra de los traficantes de drogas y desde abril hemos incautado una impresionante cifra de 227 toneladas de narcóticos tóxicos”.

Trump ha tratado de deslegitimar a Biden, tanto por su presunta debilidad con las guerrillas y el narcotráfico como por estar financiado por la extrema izquierda latinoamericana (el colombiano Gustavo Petro), con vínculos con el terrorismo y el narcotráfico: “La anterior Administración se rindió ante los narcoterroristas… ¿Hay alguien de Colombia aquí? ¿Saben lo que pasa allá? Biden incluso ha recibido el respaldo del socialista Gustavo Petro. Nada bien, cierto? Para nada un buen respaldo. Un ex miembro de la guerrilla M-19. No es un buen respaldo y él lo sabe”.

En este escenario, poco espacio queda para debates serios y técnicos sobre las drogas. Todo indica que, más allá de descalificaciones desmedidas propias de la campaña, Trump y Biden no alterarán sustancialmente la política antinarcóticos que, con escasas variaciones, se remonta a la época de Nixon. En 2016, cuando Biden se vio con Macri en Davos, una de las promesas que le hizo al entonces nuevo presidente fue intensificar la colaboración entre ambos gobiernos para combatir el narcotráfico.

La lucha por el voto hispano o latino

A corto plazo, el papel electoral más importante de lo latinoamericano se relaciona con el peso e importancia del heterogéneo voto hispano o latino. Los hispanos, primera minoría étnica de EEUU, son ya más de 60 millones, un 18% de la población. Pero, poco más de 30 millones podrán votar en noviembre, lo cual los convierte en la primera minoría electoral (el 13,3% del total), casi el doble que en 2000 cuando sólo eran el 7,4%. De México proviene la mayoría (61,9%), seguido de Puerto Rico (7%), Cuba (4%), El Salvador (3,9%) y República Dominicana (3,5%). Los venezolanos son los que más han crecido en los últimos años. Cinco estados reúnen a la mayor cantidad de votantes hispanos: California (casi 8 millones), Texas (5,6 millones), Florida (más de 3 millones), Nueva York (más de 2 millones) y Arizona (1,2 millones). En Nuevo México constituyen el grupo más numeroso habilitado para votar (43%) y en Florida son el 20% del total.

La abstención latina ha sido históricamente elevada. En las presidenciales de 2016, cuando se esperaba una fuerte participación, apenas votó el 47,6%. El techo sigue puesto en 2008: el 49,9%. Tradicionalmente, los hispanos han votado más demócrata que republicano, aunque estos han captado el voto cubano (anticastrista) y, últimamente, el venezolano (antichavista). El demócrata que más apoyo latino obtuvo fue Bill Clinton en 1996 (73%). En 2016, Hillary Clinton cosechó el 66% del voto latino, frente al 28% de Trump. Este sector de la población ha sido el más golpeado por el COVID-19, tanto en el terreno económico como en el sanitario. Según el Pew Research Center, casi un tercio de los contagios en EEUU se han dado dentro de la comunidad latina. Esto ha provocado que la pandemia se haya convertido en un tema central de la campaña para este sector de la población que ve de forma crítica la forma en la que se ha gestionado la crisis.

Trump y Biden han dedicado una parte importante de la campaña a cortejar a los hispanos. Uno de los ámbitos de esa lucha ha sido Florida, que elige 29 de los 270 votos electorales. Allí hay votantes con raíces en Cuba, Venezuela, Puerto Rico y República Dominicana y el voto latino representa un 20%, con un tercio de cubano-americanos. Por eso Trump ha centrado su mensaje en señalar que Biden encarna el “peligro socialista”, un mensaje dirigido a una comunidad (exilio venezolano y cubano) muy sensibilizada. En sus mítines y vídeos de campaña ha comparado a Biden con figuras de la izquierda latinoamericana, como Fidel Castro, Chávez y Maduro, e incluso le ha acusado de estar financiado por Petro.

Si Trump con su mensaje antisocialista busca el voto cubano y venezolano, Biden tiende puentes con el elector puertorriqueño y centroamericano, centrándose en temas sociales. Critica a Trump por su deficiente gestión del Huracán María en 2017 y ha ofrecido convertir a Puerto Rico en un nuevo estado de la Unión. Acompañado de figuras de la cultura latina, como Luis Fonsi, Eva Longoria, Ricky Martin, Lin-Manuel Miranda, Rita Moreno, John Leguizamo, Lila Downs y Adrián González, defendió a Puerto Rico y planteó un plan para reactivarlo. Dijo que Trump se ha olvidado de que “los puertorriqueños son ciudadanos estadounidenses”. Celebró en Kissimmee, una comunidad de mayoría puertorriqueña al sur de Orlando, el Mes de la Herencia Hispana, reconociendo la labor y el trabajo de los latinos y su integración en EEUU.

Una clave en Florida pasa por los votantes no cubanos. Estos, que hegemonizaron el voto hispano durante décadas, ahora sólo superan por poco a los no cubanos, con un 51% frente a un 49%, transformando a puertorriqueños, centroamericanos y sudamericanos en un semillero de votos. Por otro lado, la otrora homogeneidad característica de la comunidad cubano-americana se ha deteriorado con nuevas oleadas migratorias y los distintos lazos con familias y sociedad cubanas. La reacción de unos y otros frente a problemas concretos, como las remesas o los viajes a Cuba, así lo atestiguan.

Biden ha mandado guiños simbólicos a Centroamérica (al recordar, por ejemplo, la fecha de su independencia). Asimismo, ofrece reanudar la asistencia económica y apoyar a los emigrantes, asegurando que “siempre lucharé por la democracia y por aquellos que vienen a América a buscar una mejor vida… El exitoso futuro de nuestro país depende de que los hispanoamericanos tengan las oportunidades y las herramientas que necesitan para triunfar”. Incluso ha tratado de atraer el voto venezolano (antichavista y más cercano a Trump), ofreciendo concederles de inmediato un estatus de protección temporal.

La apuesta de Trump por movilizar el voto cubano y venezolano aventando el “peligro socialista” de Biden puede estar dando sus frutos frente a una estrategia más social del demócrata. La encuesta de la Universidad de Quinnipac otorga a Trump una ventaja de dos puntos en el voto latino de Florida. Otro sondeo, de Marista Poll/NBC News, concede al actual presidente una ventaja de tres puntos. Un tercero, de Equis Research, apunta a que Biden ganaría el 37% del voto hispano frente al 53% de Trump. Biden, a quien otras encuestas dan una ventaja de un punto, confía en que el voto hispano resulte decisivo en otros estados clave como Texas o Arizona, donde está muy por delante. Allí, los hispanos, de origen más mexicano que cubano, suelen votar demócrata. Parece evidente que Biden, que ha privilegiado la conquista de estados como Wisconsin, Pensilvania y Míchigan, carece del arrastre de los Clinton sobre el voto latino: lo lidera por un margen de 20 puntos, cuando Clinton, hace cuatro años, ganó por 38 puntos.

Los gobiernos latinoamericanos ante el cambio/continuidad en la Casa Blanca

La continuidad de Trump o la llegada de Biden exigirán de los gobiernos latinoamericanos una reafirmación de su vínculo con Washington si Trump continúa en la Casa Blanca, o un nuevo posicionamiento en caso de un relevo. Sin embargo, cambio o continuidad afectarán de forma diferente a cada país, empezando por la relación con las dos potencias regionales, ambas gobernadas por presidentes populistas y heterodoxos (López Obrador y Bolsonaro).

López Obrador tiene una relación muy fluida con Trump, basada en el mutuo interés. López Obrador seguirá cultivándola con Trump y con Biden. Pero un nubarrón se alza en el horizonte: la IV Transformación de López Obrador. Tras las elecciones legislativas de medio término es probable que AMLO trate de acelerar el cambio institucional, avanzando en su proyecto más intervencionista en materias sensibles como la energía, donde las empresas estadounidenses tienen importantes intereses. Estas medidas, con independencia de quién mande en EEUU, provocarán tensiones. Pero López Obrador parece estar cómodo con Trump, como mostró en agosto en la Casa Blanca. Irónicamente, su relación con Biden podría ser más compleja en temas sensibles e icónicos para una Administración demócrata, como la agenda verde, el respeto al medio ambiente o los derechos laborales.

El presidente latinoamericano que más perdería con la derrota de Trump es Bolsonaro, su único aliado regional incondicional. Bolsonaro está bastante aislado, con serias diferencias con los presidentes de las diferentes “izquierdas”, en especial Alberto Fernández por no hablar de Maduro, mientras los de centroderecha no le ven muy confiable. Su vínculo con el exterior es Trump, aunque la relación no haya dado frutos concretos. Con Biden, ese nexo desaparecería, dando paso a una relación más tormentosa. Su negacionismo del cambio climático le haría colisionar con Biden y su agenda verde, de mayor peso y un fuerte contenido simbólico. De hecho, el presidente brasileño se enfrentó a Biden el 30 de septiembre, al calificar de “desastroso y gratuito” la petición de frenar la deforestación amazónica. Bolsonaro advirtió que esas declaraciones amenazan la “convivencia cordial” entre Brasil y EEUU.

La relación con Colombia no debería variar excesivamente. Duque es uno de los pocos aliados regionales sólidos de Trump, como se comprobó en el apoyo a Claver-Carone. La relación bilateral ha sido estrecha, aunque en Washington esta descansa en un fuerte componente bipartidista, especialmente en la lucha contra las guerrillas y el narcotráfico. El Plan Colombia fue impulsado por Clinton y respaldado posteriormente por gobiernos de ambos partidos. Duque, moderado y pragmático, seguirá teniendo hilo directo con la Casa Blanca, con uno u otro, si bien con Biden los Derechos Humanos tendrán mayor importancia. Los demócratas exigirán profundas reformas –como en la policía–, adecuando al país a los estándares internacionales. La decisión de Duque, apoyada por Trump, de fumigar los cultivos de coca con glifosato sería un obstáculo con los demócratas, que consideran que su uso atenta contra la naturaleza y amenaza la salud. De todas formas, una Administración demócrata deberá enfrentar un hecho innegable: el incremento de la producción de coca obliga a disminuir el énfasis en temas medioambientales para optar por mayor asistencia antinarcóticos y aparcar su rechazo a las fumigaciones.

Si Duque no tiene mucho que temer ante un cambio, el salvadoreño Nayib Bukele afronta una situación diferente. El antiguo miembro del FMLN (izquierda) ha protagonizado un giro a la derecha y se ha alineado con Trump. Si su vínculo con el gobierno republicano es fluido, con el Partido Demócrata es todo lo contrario. Un grupo de legisladores demócratas de ambas cámaras dirigió a Bukele una carta denunciando amenazas a la libertad de prensa y acoso a los opositores: “Hoy, escribimos para manifestar nuestra profunda preocupación por la creciente hostilidad de su gobierno hacia los medios independientes”.

Por eso son importantes para Bukele las elecciones legislativas de febrero, con el fin de obtener una mayoría en la Asamblea y diseñar un nuevo marco institucional. Bukele sabe que con Biden se acabaría el cheque en blanco que hasta ahora le ha dado Washington, o al menos se reduciría su margen de acción. Mari Carmen Aponte, exembajadora en El Salvador y subsecretaria de Estado para Asuntos Hemisféricos con Obama, ha advertido a Bukele que Biden reaccionaría ante sus excesos: “Creo que el presidente Bukele debe pensar que puede haber un cambio y la próxima Administración no será tan pasiva y va a ser más exigente en cómo podemos trabajar juntos, siempre de una forma positiva. He visto con interés que él viaja a Washington, eso es maravilloso, pero creo que en Washington le van a hacer algunas preguntas difíciles y debe estar preparado”.

En la Venezuela de Nicolás Maduro resistir es vencer, como en la Cuba de Fidel Castro. Trump es funcional al régimen chavista, que se fortalece internamente con sus salidas de tono e incluso con las sanciones, hasta ahora incapaces de socavar el poder de Maduro. La “vía Capriles”, que de sobrevivir sería explotada más por Biden que por Trump, podría transformarse en una amenaza mayor que la estrategia del enfrentamiento vigente hasta ahora. Biden no rebajaría las sanciones, que ya no serían un fin en sí mismo, como con Trump, sino una herramienta para la democratización. Sin embargo, tanto Venezuela como Cuba tienen larga experiencia para abortar salidas consensuadas a la crisis venezolana. Los asuntos venezolanos y cubanos están entrelazados y ambos regímenes, ahogados económicamente, necesitan cierta apertura internacional, lo cual conlleva concesiones a Washington. Con Cuba, una nueva Administración republicana estaría signada por el continuismo y una demócrata no sería simplemente el regreso a los tiempos de Obama.

Para otros países el cambio no supondría grandes transformaciones. Con la Argentina kirchnerista la relación actual es fría y aunque una Administración demócrata podría parecer que acercaría a las casas Blanca y Rosada, la realidad es que cuando Obama y Cristina Kirchner coincidieron como presidentes abundaron los roces, los malentendidos y hasta alguna crisis diplomática.

Conclusiones

En estas elecciones presidenciales, América Latina se juega mucho según haya continuidad o cambio en la Casa Blanca. Si bien es verdad que el triunfo de Biden no convertirá a la región en un tema prioritario, no es menos cierto que una nueva Administración cambiaría el fondo, las formas y hasta el enfoque del vínculo con los países latinoamericanos.

La reelección de Trump reforzaría el papel de América Latina sólo como un elemento más de su estrategia general centrada en frenar el avance de China. Más allá de esta política de contención del “peligro chino”, Trump seguirá sin tener una estrategia global hacia la región, porque su apuesta pasa por las relaciones bilaterales con determinados países como México, Brasil o Colombia. Si bien el objetivo aparente de Trump seguiría siendo acabar con el régimen de Venezuela y, por ende, profundizar el aislamiento de Cuba, la vía de la negociación con Maduro para encontrar una salida a la crisis no puede descartarse.

Más allá de estas apuestas e iniciativas concretas, como el apoyo a Duque, en especial en su relación con Venezuela, y el intento de construir una fluida e intensa relación con Bolsonaro (a quien algunos ven como “el Trump tropical”), lo que deja el primer gobierno de Trump es una sucesión de amenazas a países, desplantes a gobiernos y escasa empatía con lo latinoamericano, lo que se traduce en una clara pérdida de “poder blando” estadounidense en toda la región.

Una Administración demócrata en la Casa Blanca introduciría cambios tanto en la forma como en el fondo, así como en el enfoque de la relación hemisférica. En las formas se pasaría del tono bronco y unidireccional de Trump a otro donde prime la búsqueda de consensos como herramienta para transformar el fondo de una relación basada más en el multilateralismo. Un nuevo enfoque que hunde sus raíces en el periodo de Obama, cuando Biden, como vicepresidente, actuaba como una especie de coordinador de las políticas de Washington para Latinoamérica.

De todas formas, un triunfo de Biden no supondría para América Latina un papel protagónico en la agenda de su gobierno. Su Administración se centraría de forma prioritaria en la recuperación económica tras la pandemia, fomentar la producción nacional e impulsar el pleno empleo. Las expectativas en un triunfo de Biden deberán considerar que, al menos, en los dos primeros años la reconstrucción interna consumirá la mayoría de los recursos y de la energía disponibles. De hecho, su sitio web, muestra que su prioridad es la reconstrucción más que el fomento del comercio mundial y dice que si es elegido se centrará en reconstruir “la producción y la innovación en EEUU”. Los subtítulos de su plan económico giran en torno al “Compre en América”, “Fabrique en América”, “Innove en América”, “Invierta en América” o “Defienda América”. Luego podrán venir ciertos cambios, pero para ello los demócratas deberán abandonar algunos preconceptos sobre América Latina.

Tampoco debería variar en exceso la relación con China. La tensión con China en América Latina se mantendría e incluso incrementaría con los demócratas. De hecho, estos tienen una política más basada en principios (como la defensa de las minorías: los uigures) y menos transaccional que Trump (menos dispuesto a aceptar cualquier cosa a cambio de un acuerdo agrícola para ganar el voto de los agricultores del Medio Oeste). Una victoria de Biden no mejoraría la relación y muchos países latinoamericanos se verían obligados a tener que escoger bando.

Pese al cambio de tono y estilo que representa Biden, las fricciones entre EEUU y América Latina no van a desaparecer con su presencia en la Casa Blanca. Históricamente, los demócratas han sido menos propicios al libre comercio, se han mostrado más críticos con las condiciones laborales más allá del Río Bravo –sobre todo en México– y, ahora –con un mayor peso de la izquierda dentro del partido–, hacen especial hincapié en la defensa del medio ambiente y de los Derechos Humanos, ámbitos donde muchos países latinoamericanos arrastran importantes déficit y carencias.

Más allá de los cálculos de cada presidente en torno a sus simpatías personales o a las ventajas que podría obtener de una victoria de uno u otro, América Latina se juega mucho en este envite. Para comenzar, a partir de 2021 y coincidiendo con el mandato de la nueva Administración, prácticamente todos los países de la región elegirán presidente, en unos comicios marcados por los efectos de la pandemia y sus secuelas sociales, políticas y económicas. También por el intenso proceso de reconstrucción que seguirá. Llegado el momento, ¿cuánto dedicará la nueva Administración a solucionar sus problemas internos y cuánto estará dispuesto a apoyar a sus tradicionales aliados hemisféricos? Y, a su vez, ¿cuánta energía invertirán los gobiernos latinoamericanos para recomponer una relación en pie de igualdad que resulte vital para sus intereses? Para responder a estas preguntas la identidad del ganador de la elección del 3 de noviembre no es algo trivial.

Si bien en cierto que existe cierta euforia por el cambio que podría representar la victoria demócrata, sería importante rebajar las expectativas. Como señala Michael Shifter, “básicamente, uno esperaría un gran esfuerzo para revivir el multilateralismo, pero creo que deberíamos tener aspiraciones más modestas para Biden”. A medio plazo, América Latina podría requerir mayor atención por EEUU debido a dos circunstancias:

  • Las consecuencias de la crisis del COVID-19 en la región, que finalmente afectan directamente a EEUU. La idea de que Washington va a poder seguir ignorando a la región será cada vez más remota, especialmente si estallan crisis de gobernabilidad y protestas sociales en los próximos años. América Latina, que ya las vivió a finales de 2019, será un foco de atención creciente al ser más conflictiva, una realidad que tendrá que aceptar gradualmente cualquier Administración.
  • La creciente presencia geopolítica, económica y financiera china en América Latina será un incentivo para que tanto Biden como Trump presten más atención a una región que busca inversiones y apoyo para la reconstrucción post pandemia. Unos recursos que si no son cubiertos por EEUU y los organismos internacionales (FMI, Banco Mundial, BID o CAF) abrirían de par en par la puerta a un incremento sustantivo de la penetración y, por ende, a la influencia de una China cada vez más activa en la región.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @RNCASTELLANO


1 Los autores agradecen los comentarios de Román Ortiz y de Carlota García Encina.

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<![CDATA[ La UE y la pandemia de 2020: ¿qué ocurrió con la cláusula de solidaridad europea? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-yanezbarnuevo-ue-y-pandemia-de-2020-que-ocurrio-con-clausula-de-solidaridad-europea 2020-09-23T05:32:11Z

Ahora que la UE está empezando a tomar decisiones de gran alcance para abordar conjuntamente las consecuencias de la pandemia, se impone una reflexión a fondo sobre la manera cómo la UE y sus Estados miembros respondieron a ese reto desde un principio.

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Es indudable que la pandemia del COVID-19 ha supuesto un gravísimo choque en múltiples dimensiones (médico-sanitaria, socioeconómica, financiera e incluso geoestratégica) para muchos países del mundo, y más concretamente para los que formamos la UE. A estas alturas, hemos comprendido que estamos condenados a vivir con sus enormes consecuencias durante bastante tiempo y que todavía no se puede decir siquiera que hayamos salido del todo de la primera fase de la crisis.

Ahora que la UE está, por fin, empezando a tomar decisiones de gran alcance para abordar conjuntamente las consecuencias económicas, sociales y financieras del profundo choque que están suponiendo la pandemia y las drásticas medidas adoptadas por los Estados miembros para hacerle frente, se impone una reflexión a fondo sobre la manera cómo la UE y sus Estados miembros respondieron a ese reto desde un principio y a lo largo de los primeros meses de la crisis.

Resulta evidente para cualquier observador que, en los primeros momentos en que la pandemia empezó a golpear en Europa, entre febrero y marzo de 2020, la UE, en cuanto tal, estuvo prácticamente ausente y que los Estados miembros, quizá porque iban siendo afectados de forma asimétrica tanto en el tiempo como en la gravedad de sus efectos, asumieron el principal papel en la toma de decisiones con carácter de urgencia. Casi inevitablemente, ello tuvo lugar en orden disperso, con decisiones no solamente inconexas sino frecuentemente contradictorias entre unos y otros y, desde luego, con efectos seriamente negativos para el sistema de libre circulación de Schengen e incluso para el correcto funcionamiento del mercado interior único. Hay que reconocer que en aquel crucial período la cohesión y la credibilidad de la UE quedaron gravemente comprometidas.

“(...) no debe olvidarse que entre las políticas de la UE se incluye expresamente la protección de la salud pública mediante procedimientos de coordinación entre la Unión y sus Estados miembros (...)”.

Frecuentemente se alega que ello fue así porque la UE, como tal, no dispone apenas de competencias en materia sanitaria. Ello es parcialmente cierto, al menos en lo que se refiere a las competencias propiamente comunitarias, gestionadas por la Comisión o bajo su dirección, que no incluyen cuestiones tales como la provisión de servicios de salud, que se dejan enteramente dentro del ámbito competencial de los Estados miembros. Sin embargo, no debe olvidarse que entre las políticas de la UE se incluye expresamente la protección de la salud pública mediante procedimientos de coordinación entre la Unión y sus Estados miembros (artículo 168 del Tratado de Funcionamiento de la UE, TFUE). Además, la UE cuenta con una agencia específicamente dedicada a la cuestión que nos ocupa: el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades, cuya actuación en esta ocasión, especialmente en las cruciales fases de detección, alerta temprana y recomendaciones para la respuesta de emergencia, no brilló precisamente a la altura de lo que de él hubiera cabido esperar.

Asimismo, es preciso recalcar que, desde que el Tratado de Lisboa entró en vigor en 2010, la UE dispone de un mecanismo –ciertamente imperfecto e incompleto– para afrontar las catástrofes naturales, incluidas las pandemias: la cláusula de solidaridad europea. Conviene tener muy presente el artículo 222 del Tratado FUE, texto que pasó al Tratado de Lisboa desde los trabajos de la Convención constitucional europea, donde Michel Barnier tuvo un papel especialmente activo en su inserción. Esa disposición estipula, entre otras cosas, lo siguiente: “La Unión y sus Estados miembros actuarán conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es (…) víctima de una catástrofe natural (…) La Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga (…), puestos a su disposición por los Estados miembros, para (…) prestar asistencia a un Estado miembro (…), a petición de sus autoridades políticas, en caso de catástrofe (…) (…) Con este fin, los Estados miembros se coordinarán en el seno del Consejo”.

“(…) la UE dispone de un mecanismo –ciertamente imperfecto e incompleto– para afrontar las catástrofes naturales, incluidas las pandemias: la cláusula de solidaridad europea”.

Nadie puede dudar de que la pandemia causada por el COVID-19 es una catástrofe natural, y además de gran magnitud, que ha afectado muy seriamente a todos los Estados miembros de la UE, si bien en distinto grado, con mayor o menor intensidad según los países. De hecho, cuando se discutió esa cláusula en la Convención, y posteriormente en la elaboración del Tratado de Lisboa, se mencionaron específicamente, entre otras, las amenazas provenientes de pandemias, que para entonces ya habían causado situaciones de alarma en distintas partes del mundo (SARS, gripe aviar, etc.).

De forma aún más concreta, desde 2014 se cuenta con una Decisión del Consejo de la UE (2014/415/EU), adoptada a propuesta conjunta de la Comisión y de la alta representante –conforme prevé el propio artículo 222–, para articular los procedimientos de puesta en marcha y aplicación de la cláusula de solidaridad por parte de la Unión. En esa Decisión se define “catástrofe” como “toda situación que tenga o pueda tener efectos graves para las personas (…)”, mientras que “crisis” es definida como una “catástrofe (…) cuyos efectos de gran alcance (…) son tales que requieran que se produzca a tiempo una coordinación de medidas y una respuesta al nivel político de la Unión”. Parece evidente que así ya quedaba retratada, con notable antelación, una situación catastrófica como la que Europa ha venido confrontando en el último medio año.

Sin embargo, de manera sorprendente, ningún Estado miembro, que se tenga noticia, ha invocado formalmente esa cláusula de solidaridad, ni tampoco el Consejo –cuyo presidente también ha estado prácticamente ausente en las primeras etapas de la crisis– ha promovido a tiempo una coordinación de las políticas de la UE y sus Estados miembros a fin de potenciar la respuesta conjunta y solidaria que reclamaban las circunstancias y que exigen el artículo 222 del TFUE y la Decisión del Consejo de 2014. Como no cabe pensar en que ello se debiera a la ignorancia de la existencia de ese mecanismo, el hecho de que no se acudiera a la cláusula de solidaridad en una circunstancia crítica para la que estaba claramente pensada solo se puede achacar a una falta de confianza en sus virtualidades o en su potencial eficacia.

Es más, no solamente se produjo una descoordinación casi total entre los Estados miembros en las críticas primeras semanas de la pandemia, sino que, lo que es aún peor, hubo informaciones, no desmentidas, en el sentido de que el país entonces más afectado (Italia) se encontró en aquellas fechas con serias resistencias, e incluso con rotundas negativas, por parte de otros Estados miembros (se ha citado a Alemania y Francia, en particular), cuando trató de obtener urgentemente material sanitario esencial, muy necesario para hacer frente a las gravísimas consecuencias del COVID-19.

“(…) lo cierto es que no se ha llegado realmente a desarrollar una coordinación institucionalizada y organizada de la UE ante la crisis, conforme a lo previsto en el artículo 222 y en la Decisión de 2014, a pesar de algunos llamamientos esporádicos en ese sentido por parte del Parlamento Europeo”.

Aunque luego ha habido un cierto mayor grado de consultas y colaboración entre los Estados miembros, tanto acciones en el plano bilateral o entre grupos de países vecinos como algunas iniciativas o decisiones de la Comisión o el Consejo, lo cierto es que no se ha llegado realmente a desarrollar una coordinación institucionalizada y organizada de la UE ante la crisis, conforme a lo previsto en el artículo 222 y en la Decisión de 2014, a pesar de algunos llamamientos esporádicos en ese sentido por parte del Parlamento Europeo (en particular mediante la resolución de 17 de abril sobre “Acción coordinada de la UE para luchar contra la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias”).

Cabe poca duda, pues, de que la manera improvisada, inconexa, discordante en que se ha producido la respuesta de los Estados miembros en las críticas fases iniciales de la pandemia ha tenido dos resultados indeseados: por un lado, una menor eficacia en la gestión, con la consecuencia de un mayor número de víctimas y una más severa afectación de los sistemas sanitarios nacionales; y, por otro, una gran oportunidad perdida en la institucionalización de la solidaridad europea frente a las pandemias y otras catástrofes naturales, con el consiguiente precio pagado en términos de credibilidad y prestigio de la UE.

Todo ello debería hacernos reflexionar seriamente, al menos en dos planos: en primer lugar, en el corto plazo, frente a posibles nuevos rebrotes u oleadas de la pandemia a lo largo de los próximos meses; y en un segundo momento, a medio plazo, de cara a la Conferencia sobre el Futuro de Europa, que está previsto que dé comienzo en el otoño.

Respecto al corto plazo, resulta imperioso hacer de modo que una posible reactivación del COVID-19 no sorprenda a la UE y sus Estados miembros igualmente faltos de preparación ante la pandemia. Un buen paso en esa dirección lo constituye la “Iniciativa franco-alemana por la reactivación europea frente a la crisis del coronavirus”, suscrita por el presidente Macron y la canciller Merkel y presentada el 18 de mayo de 2020, que contiene interesantes propuestas muy dignas de consideración y de acción por parte de las instituciones de la UE y por todos los Estados miembros (en particular, su primera parte, titulada “Reforzar nuestra soberanía sanitaria estratégica mediante una ‘estrategia de salud’ de la UE”). Sin embargo, a esa serie de propuestas le falta un marco normativo e institucional apropiado, que sin duda debería incluir el previsto en la cláusula de solidaridad europea.

Hay que reconocer que, tal como está redactado, el artículo 222 es muy insatisfactorio, porque parece contemplar solamente el supuesto de que una catástrofe natural tenga lugar en un Estado miembro determinado y, además, prevé que las acciones a poner en marcha tengan un carácter de “asistencia” al Estado “víctima” en cuestión. Lo que parecería necesario es que, ante la urgencia de los retos que podríamos tener que encarar en un próximo futuro, se realice una lectura creativa del texto, basada en criterios teleológicos y de eficacia normativa, de tal manera que se utilicen sus disposiciones para hacer frente de manera conjunta y solidaria –que es lo que importa– a situaciones que afecten no ya a un solo Estado miembro sino, con mayor razón aún, a todos los Estados miembros, y que se pase de un enfoque, muy limitado, de asistencia a un Estado concreto a otra aproximación, muy distinta, de colaboración activa y ayuda mutua entre todos los Estados que componen la UE, a fin de hacer frente juntos a un grave peligro que concierne a todos.

“(…) pensando en la Conferencia sobre el Futuro de Europa, convendría reflexionar sobre la posibilidad de una iniciativa, que cabría compartir con otros países especialmente golpeados por la pandemia, en el sentido de redactar de otro modo la cláusula de solidaridad europea (…)”.

Ello debería llevar también a una revisión a fondo de la Decisión del Consejo de 2014 a la vista de las carencias observadas en la coordinación y respuesta frente a la pandemia. Por una parte, esa Decisión está concebida de manera que contempla amenazas de muy diversa naturaleza y, de hecho, está centrada ante todo en los ataques terroristas y similares, quedando la lucha contra las catástrofes naturales en un segundo plano. Por otro lado, la experiencia de los últimos meses requeriría que se adoptara una Decisión separada y actualizada por parte del Consejo, centrada exclusivamente en las catástrofes naturales y específicamente en las pandemias como el COVID-19, que constituyen una amenaza con sustantividad propia y que reclaman métodos y medidas de una naturaleza muy distinta a los de los clásicos riesgos de seguridad causados por atentados.

Más a medio plazo, pensando en la Conferencia sobre el Futuro de Europa, convendría reflexionar sobre la posibilidad de una iniciativa, que cabría compartir con otros países especialmente golpeados por la pandemia, en el sentido de redactar de otro modo la cláusula de solidaridad europea, con varias finalidades:

  1. Separar más netamente el supuesto de las catástrofes naturales de las otras amenazas consideradas como “duras”.
  2. Contemplar expresamente el supuesto de las catástrofes que afecten a todos o a varios Estados miembros y que, en todo caso, afecten al conjunto de la UE.
  3. Superar el enfoque puramente asistencial al Estado miembro afectado para pasar a un enfoque de colaboración y ayuda mutua del conjunto de la UE frente a fenómenos que afectan de una u otra manera a todos sus Estados miembros.

Yendo incluso más allá, y situándonos en un horizonte que algunos podrían considerar como casi utópico, habría que comenzar a pensar en promover algo parecido a un “estado de alarma” a nivel europeo. Desde esa perspectiva, ¿por qué no imaginar que, ante una pandemia parecida al COVID-19, el Consejo de la UE –actuando por unanimidad o por mayoría muy cualificada– pudiera declarar un “estado de emergencia civil” para el conjunto de la UE o, al menos, ¿para los Estados que forman el sistema de Schengen? Una medida de ese tipo permitiría asegurar un mínimo de coherencia, eficacia y solidaridad a la acción común de los Estados miembros y de las instituciones europeas ante un fenómeno tan grave y amenazante para las poblaciones del conjunto de la UE. Obviamente, habría que especificar que esa declaración no sustituiría a las medidas más concretas que se adoptaran a nivel nacional, conforme a los respectivos órdenes constitucionales y legislaciones aplicables y dentro del marco establecido a escala de la Unión. Lo que haría esa declaración de la UE sería proporcionar un marco europeo, un compromiso de coordinación y acción común y un principio de solidaridad a lo que a continuación hicieran los Estados miembros y las instituciones europeas para hacer frente con eficacia a una situación de emergencia que a todos afecta.

“(…) todavía estamos bastante lejos en el proceso de construcción política de Europa, pero sí de la puesta en común y el ejercicio conjunto de las soberanías nacionales de los Estados miembros en casos extremos”.

Una última reflexión: si, como sostenía Carl Schmitt, “soberano es quien decide sobre el estado de excepción”, ese desarrollo potencial de un “estado de emergencia civil” europeo constituiría una manifestación clara y operativa, no ya de una supuesta “soberanía europea” de la que –más allá de algunas declaraciones de carácter retórico– todavía estamos bastante lejos en el proceso de construcción política de Europa, pero sí de la puesta en común y el ejercicio conjunto de las soberanías nacionales de los Estados miembros en casos extremos, afirmando así la personalidad y la solidaridad de la UE en la protección eficaz de intereses vitales de los países y los pueblos que componen la Unión.

Juan Antonio Yáñez-Barnuevo
Embajador de España

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<![CDATA[ Elecciones, crisis y pandemia en América Latina en la “nueva normalidad” ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari108-2020-malamud-nunez-elecciones-crisis-y-pandemia-en-america-latina-en-nueva-normalidad 2020-09-22T11:40:20Z

En medio de la pandemia y de una profunda crisis económica y social, América Latina entra en la recta final de 2020 con un intenso calendario político-electoral (seis convocatorias), antesala de un 2021 lleno de elecciones e incertidumbres

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Tema

En medio de la pandemia y de una profunda crisis económica y social, América Latina entra en la recta final de 2020 con un intenso calendario político-electoral (seis convocatorias), antesala de un 2021 lleno de elecciones e incertidumbres.

Resumen

América Latina llega al último tercio de 2020 (septiembre-diciembre) siendo el epicentro mundial de la pandemia y con un cargado panorama electoral, en el que la polarización, la incertidumbre económica, el deterioro social y la ausencia de agendas consensuadas en los países implicados marcarán un intenso final de año. La región está inmersa en su peor crisis económico-social en medio siglo. Se entra, así, en una “nueva normalidad” política y electoral donde coincidirán desescaladas, fines de confinamientos, leves indicios de recuperación económica y elecciones con nuevas normas que terminarán poniendo a prueba las instituciones democráticas, los partidos políticos y los viejos y nuevos liderazgos.

Análisis

América Latina alcanza el tramo final de 2020 como epicentro mundial de la pandemia y con un cargado panorama electoral, en el que la incertidumbre económica y el deterioro social se unen a la elevada polarización política y a la ausencia de agendas nacionales consensuadas. En esta “nueva normalidad” coincidirán desescaladas, fines de confinamientos, leves indicios de recuperación económica y elecciones con nuevas normas.

A la espera del principio del fin del pico de la pandemia

Desde el punto de vista sanitario, los meses centrales de 2020 no trajeron grandes cambios a la región. El 22 de mayo la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró que América Latina era el “nuevo epicentro” de la pandemia del COVID-19. En esa condición se ha mantenido hasta septiembre. En agosto, casi la mitad de las muertes mundiales por el virus ocurrieron en América Latina y el Caribe. El SARS-CoV-2 se extendió rápidamente por algunos países, como Perú, que registró la mayor tasa de mortalidad mundial.

En líneas generales siguió aumentando la velocidad de expansión del virus. Al mayor número de rastreos en países como Chile se unió la capacidad de multiplicación de la pandemia. El primer millón tardó dos meses en alcanzarse, mientras que el segundo llegó en 20 días, el tercero en 17, el cuarto en sólo dos semanas, el quinto en 13 días y los 6 millones se alcanzaron en una semana y media. Todo apunta a que la curva de la pandemia empezará a aplanarse entre septiembre y octubre, dependiendo de cada país y más allá de posibles rebrotes y segundas olas antes de la disponibilidad de la vacuna. El hecho de que la llegada a los 7 millones se haya demorado dos días más respecto al incremento anterior –de 5 a 6 millones– indica cierta disminución en la velocidad de la expansión del virus, lo que podría verse confirmado después de que los 8 millones tardaran un día más en completarse (véase la Figura 1).

Figura 1. Velocidad de expansión de la pandemia en América Latina

Número de casos

Fecha

Tiempo en sumar un nuevo millón de contagios

Primer millón

1 de junio

Más de dos meses desde el primer caso

2º millón

21 de junio

20 días

3er millón

8 de julio

17 días

4º millón

22 de julio

14 días

5º millón

4 de agosto

13 días

6º millón

15 de agosto

11 días

7º millón

28 de agosto

13 días

8º millón

11 de septiembre

14 días

Fuente: elaboración propia con datos de la Universidad Johns Hopkins.

La OMS declaró el 8 de septiembre que América Latina seguía siendo la región más afectada por el COVID-19 y que entre los 11 países con los indicadores más negativos de la pandemia seis son latinoamericanos: Brasil, Perú, Colombia, México, Argentina y Chile. Muchos presentaban, a comienzos de septiembre, una ratio de infección superior a 1: Paraguay (1,95), Argentina (1,22), Perú (1,09) y Colombia (1,07). Aunque, en la lista de países con un Rt superior a 1 ya no figuran Chile (0,85), Brasil (0,98) y Bolivia (0,87). Esa reducción del ritmo de contagio y el aplanamiento de la curva ha llevado a varios países a iniciar la desescalada.

En Bolivia, el descenso de la curva de contagios diarios coincide desde el 1 de septiembre con la entrada en la etapa de post-confinamiento y la flexibilización de la cuarentena establecida en junio. Colombia inició también el 1 de septiembre una nueva etapa, con “distanciamiento individual responsable”, quedando atrás las cuarentenas obligatorias. En Ecuador, desde el 13 de septiembre que finalizó el estado de excepción, se puede circular libremente por todo el país. En Guatemala, el gobierno del presidente Giammattei ordenó la “reapertura” de su economía el 27 de julio.

La pandemia y su prolongación temporal han transformado no sólo la vida cotidiana, la económica y comercial, sino también los usos y costumbres de la política. Tanto los gobiernos como las oposiciones han debido acomodarse a una nueva realidad cambiante y muy incierta acerca de las consecuencias de las acciones individuales y colectivas. En algunas circunstancias el virus ha servido como excusa para que ciertos gobiernos pongan en marcha políticas clientelares (Jair Bolsonaro en Brasil o Nayib Bukele en El Salvador), para lograr sus objetivos por una vía más rápida.

La pandemia ha afectado el discurso político e impulsado relatos “innovadores”. Salvo excepciones, los desvalorizados partidos han debido dejar buena parte de su espacio a líderes establecidos, sin prácticamente tiempo para su renovación. La situación ha favorecido la consolidación de “hombres fuertes”, de estilo caudillista y mensaje populista. Bukele es el caso más relevante. Ha utilizado la lucha contra la pandemia para orientar el gasto público, impulsar prácticas clientelares que fidelicen el voto, confrontar con la oposición y desprestigiar las instituciones que no controla. Incluso ha pactado con las maras para reducir el número de homicidios y dar la impresión de que sus políticas de orden público están siendo exitosas.

Algunas viejas formas de comunicación política han quedado desfasadas a favor de otras nuevas. Durante lo más álgido del confinamiento, las redes sociales se convirtieron en esenciales y con ellas la circulación de fake news y campañas de desinformación y desprestigio, así como de mensajes con un claro contenido propagandístico. No todo quedó allí. Algunos parlamentos han dejado de funcionar y otros lo hacen telemáticamente. En Argentina ha habido sonados escándalos por los intentos del kirchnerismo de controlar el funcionamiento de ambas Cámaras en debates tan trascendentales como el de la reforma judicial. Finalmente, hubo elecciones suspendidas y postergadas, o incluso algunas celebradas con una cierta normalidad (República Dominicana y Surinam).

Entre 2021 y 2024 prácticamente todos los países latinoamericanos deberán elegir o renovar a sus presidentes. En algunos casos las elecciones presidenciales coincidirán con las parlamentarias, pero, de todos modos, se deberá afrontar un intenso calendario electoral. La cuestión más inmediata es saber cómo el SARS-CoV-2 afectará en los próximos meses el contacto con las urnas. ¿Cómo será votar con el riesgo de introducir en las urnas un sobre que no sólo contenga el voto, sino también la posibilidad de transmitir el coronavirus? ¿Cómo se seleccionarán los candidatos y quién lo hará? ¿Habrá elecciones primarias allí dónde es preceptivo o la decisión dependerá del criterio del líder partidario?

En lo que queda de 2020 habrá numerosas elecciones. Pero, como se ha visto más arriba, la pandemia todavía está en una fase crítica y no sería descartable en los próximos meses que algunos comicios se pospongan, suspendan o sufran importantes cambios procedimentales. En la Nicaragua de Daniel Ortega, una resolución del progubernamental Consejo Supremo Electoral cambió la Ley Electoral en detrimento de los partidos de la oposición, sin tener las facultades legales para hacerlo. Uno de los grandes desafíos de los gobiernos, algo que vive con preocupación EEUU en relación al voto por correo, es cómo garantizar el sufragio ciudadano y la libertad de elegir y ser elegido sin vulnerar derechos adquiridos. Pero al mismo tiempo, las autoridades electorales deben decidir qué precauciones tomar para no convertir el acto de votar en fuente de nuevos brotes infecciosos.

De manera simultánea está en juego el nivel de participación. ¿Cuánta abstención es admisible para que el resultado se considere legítimo? Esta pregunta es clave para el futuro del plebiscito constitucional chileno, al igual que para las elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre próximo.

La forma de afrontar las campañas electorales deberá cambiar radicalmente, al ser desaconsejables las reuniones multitudinarias y los mítines en lugares cerrados. En Surinam se dio la circunstancia de que los contagios crecieron justo después de los comicios, aunque no hay ninguna constancia de que ambos hechos estén relacionados. Como recuerda Daniel Zovatto, la pandemia deja, a corto plazo, la obligación de ejercer el voto bajo unos estrictos protocolos sanitarios (medidas de desinfección, incremento del número de lugares para ejercer el sufragio y ampliación de horarios con el objetivo de dificultar las aglomeraciones). A medio y largo plazo plantea el debate sobre la modernización y tecnificación de los mecanismos de votación, como alargar su ejercicio a todo un fin de semana, el impulso al voto electrónico o en el propio domicilio vía telemática.

Dada la existencia de temores fundados, el funcionamiento de las mesas electorales y todo lo relacionado con el voto (la forma de hacer cola, la introducción del sobre en la urna, el papel de las autoridades), el escrutinio posterior y la transmisión de los resultados deberán adecuarse a la “nueva normalidad”. Esta situación se ve agravada, en algunos casos, por claros avances contra la libertad de expresión o por medidas que tienden a recortar la transparencia exigida a instituciones y autoridades.

Un panorama electoral cargado y polarizado

El final de 2020 no sólo contempla un intenso calendario electoral, sino también que, en la mayoría de los casos, las contiendas sean muy polarizadas (Bolivia), con agendas incompatibles o ausencia de consensos sobre el futuro marco institucional (Chile) y con panoramas político-partidistas fragmentados (Brasil). Esta combinación no contribuye a garantizar la gobernabilidad, con conflictos potenciales y crecientes entre el ejecutivo y el legislativo.

La pandemia ha condicionado u obligado a retrasar varios comicios. Las elecciones dominicanas, fijadas para mayo de 2020, se realizaron en julio. Las locales uruguayas, programadas para el 10 de mayo, se postergaron para septiembre. Las bolivianas, las únicas presidenciales en este final de 2020, sufrieron dos retrasos: fueron diferidas del 3 de mayo al 6 de septiembre y, finalmente, fijadas el 18 de octubre. Igualmente, el plebiscito chileno, previsto para el 26 de abril, tendrá lugar el 25 de octubre.

En este final de año se empezarán a sentar las bases del panorama político de 2021, con elecciones presidenciales en Ecuador, Perú, Chile, Nicaragua y Honduras, y legislativas de medio término en México y Argentina. Estas dos últimas serán claves para definir el futuro de la IV Transformación (4T) de Andrés Manuel López Obrador y el segundo bienio de Alberto Fernández y su todopoderosa vicepresidenta Cristina Kirchner. Igualmente serán importantes las elecciones legislativas en El Salvador, donde el presidente Bukele aspira a conquistar una mayoría legislativa de la que ahora carece e impulsar un cambio político e institucional.

Figura 2. Postergación de elecciones en América Latina, 2020
País

Tipo de elección

Fecha inicial

Fecha final

República Dominicana

Presidencial

17 de mayo

5 de julio

Uruguay

Municipales

10 de mayo

27 de septiembre

Bolivia

Presidenciales

3 de mayo
6 de septiembre

18 de octubre

México

Locales (Coahuila e Hidalgo)

7 de julio

18 de octubre

Chile

Plebiscito

26 de abril

25 de octubre

Brasil

Municipales

4 de octubre

15 de noviembre

Venezuela

Legislativas

 

6 de diciembre

Fuente: elaboración propia.

Uruguay, un renovado voto de confianza al partido del gobierno

En 2020 las elecciones serán, en la mayoría de los casos, un premio o un castigo para los gobernantes, dependiendo de cómo hayan gestionado la pandemia. El presidente de Uruguay, Luis Alberto Lacalle Pou (en el gobierno desde marzo), se perfila como el gran triunfador, tras haber convertido a su país en un ejemplo en la lucha contra el COVID-19. El número diario de casos se ha mantenido en cifras de un solo dígito y se ha logrado sin recurrir al confinamiento obligatorio. Uruguay, con 3,4 millones de habitantes, tenía el 18 de septiembre 1.812 casos (239 activos) y 45 muertes.

Se eligen autoridades departamentales (miembros de las Juntas Departamentales e intendentes) y municipales (alcaldes y concejales). Si bien la crisis económica producto de la pandemia y los recortes del gasto público pueden dañar las opciones del gobierno, todo apunta a una confirmación de los resultados de las presidenciales de 2019:

  1. Voto de castigo al anterior oficialismo (el Frente Amplio –FA–, de izquierda, que gobernó entre 2005 y 2020). El FA retrocedería, al perder dos de los seis departamentos que controla, aunque seguiría ganando en Montevideo (el mayor por población y peso económico), así como en Canelones, Rocha y Salto, mientras peligra su hegemonía en Río Negro y Paysandú.
  2. El gran triunfador será el oficialista Partido Blanco o Nacional (PN), que se impondría en 14 departamentos, dos más que en 2012. A Florida, San José, Flores, Durazno, Maldonado, Lavalleja, Cerro Largo, Tacuarembó, Treinta y Tres, Colonia, Soriano y Artigas se podrían unir Río Negro y Paysandú, en manos del FA.
  3. El Partido Colorado (PC) –socio de gobierno del PN– ganaría un solo departamento (su bastión electoral de Rivera), como en 2015.

Óscar Bottinelli destaca que estos comicios suponen un examen de reválida para el ejecutivo y para la oposición, ya que las “departamentales de 2020 podrían verse –no puede afirmarse con absoluta claridad– como “elecciones de medio período”, o al menos aproximarse algo a esa definición, pues ya transcurren con un gobierno con alto rodaje, no sólo porque va a estar culminando su séptimo mes, sino por la intensidad política, económica y social que implica la pandemia. “En la memoria de todos los uruguayos, febrero es un mes lejano, de otro mundo… Ese antes queda muy lejos de este después”.

La pandemia va a estar muy presente en unas elecciones de voto obligatorio. La Corte Electoral difundió un protocolo que incluye el uso de “tapabocas” (mascarillas), gel hidroalcohólico antes de emitir el voto y distanciamiento en las colas. Además, la población de riesgo (mayores de 65 años y personas con enfermedades) podrá presentar un certificado médico en caso de no poder concurrir a votar.

Bolivia, un doble voto de castigo

El voto de castigo al oficialismo, que explica gran parte de los resultados electorales en 2019, y que comenzó a manifestarse desde 2015, tendrá un doble escenario en Bolivia. Las encuestas indican que el Movimiento al Socialismo (MAS), el anterior oficialismo (2005-2019), deberá afrontar una segunda vuelta por primera vez desde que conquistara el poder en 2005. Esos mismos sondeos han conducido a la presidenta interina Jeanine Áñez, que también era candidata presidencial, a renunciar a su candidatura dada la caída en el apoyo ciudadano que la colocaba muy lejos de poder disputar un balotaje y beneficiaba al MAS, al acentuar la fragmentación del voto de centro y de la derecha. El respaldo a Áñez había disminuido del 18% al 12%, tanto por sus problemas en el combate al COVID-19, como por haber politizado su gestión y roto su promesa de no ser candidata. Cuando asumió el cargo, en noviembre de 2019, tras la huida de Evo Morales, lo hizo como presidenta interina y con el objetivo de organizar, lo antes posible, las presidenciales, manteniéndose al margen de las mismas. Sin embargo, acabó presentando su candidatura y, por lo tanto, politizando la toma de decisiones, que forzosamente pasaban por el tamiz electoral. Ahora la gran incógnita es saber hacia dónde migrarán esos votos: hacia el voto útil que encarna Mesa o hacia las candidaturas más a la derecha (sobre todo hacia el “cruceñista” Camacho). Algunas encuestas calculan que en torno a dos tercios del voto a Áñez migraría hacia Mesa y un tercio a Camacho.

El MAS, que entre 2005 y 2015 sumaba cerca del 55% de los votos (y hasta más del 60%) en cada elección, caería al 30%. Esto no ocurriría sólo por el desgaste de más de una década en el poder –como se percibió en las elecciones suspendidas del año pasado– y el colapso del régimen en octubre-noviembre de 2019. También hay que considerar que la estrategia de las últimas semanas ha golpeado la imagen del partido por su apoyo a los bloqueos de carreteras en plena pandemia, dificultando la llegada de insumos a los hospitales durante la plena alerta sanitaria. También pesará su lejanía del poder, la falta de control sobre ciertos medios y la menor disponibilidad de recursos públicos, así como la repercusión de ciertos escándalos que salpicaron a Morales (relaciones sexuales con menores y corrupción) y a otros dirigentes partidarios (corrupción).

Gracias al voto duro que aún conserva el MAS (y la adhesión a su líder), así como a la fragmentación del voto antimasista, el candidato impuesto por Morales (Luis Arce, su exministro de Economía) podría disputar la segunda vuelta, al contar con un 33% de intención del voto. Su más probable rival sería el expresidente Carlos Mesa, que con un 32% de apoyo lidera el muy dividido voto de centroderecha, en donde además de Mesa estaban la presidenta Áñez (17%) –ya fuera de la carrera presidencial–, Luis Fernando Camacho (9%), Jorge Quiroga (5%) y Chi Hyung Chung (3%). En una segunda vuelta, Mesa se impondría a Arce como apunta la encuesta de agosto de Mercados y Muestras para Página Siete. Los últimos sondeos fortalecen a Arce, que amplía su ventaja pero sin estar garantizada la victoria en la primera vuelta. Esto lo apuntan tanto la encuesta de Ciesmori de septiembre (Arce, 37% del voto válido, Mesa, 24%, y Áñez, 14%), como la última de Mercados y Muestras (Arce, 37%, y Mesa, 32%, con Áñez y Camacho empatados en el 12%). Estos resultados que podrían variar debido a la existencia de un amplio voto oculto y por el peso del voto rural, donde el masismo cuenta con muchos apoyos, lo que podría ampliar la ventaja de Arce.

La actual campaña preanuncia la situación del país en el próximo quinquenio, gane quien gane. La marcada polarización política sobre el eje evismo-antievismo divide y fractura al país y lleva a las fuerzas políticas a posiciones extremas: el MAS apoyando los bloqueos de carretera y la oposición con campañas negras contra Morales, acusándolo de pederasta y terrorista. El eje de la campaña ha pasado por el regreso del MAS al poder y por permitirle a Morales participar en los comicios. Esa fractura se ha visto incrementada por ciertas decisiones, como su exclusión electoral, dado su autoexilio en Argentina. Ha sido inhabilitado como candidato al Senado por Cochabamba, primero en febrero por el Tribunal Electoral y en septiembre por el Tribunal de Justicia de La Paz, al no cumplir con el requisito legal que exige a los candidatos residir en el lugar al que aspiran a representar.1 Esta decisión, si bien saca de la campaña a Evo, lo victimiza y refuerza los vínculos entre el partido y sus seguidores más incondicionales.

En ese contexto tan polarizado, Mesa presenta un perfil bajo (pocas apariciones públicas y críticas más matizadas al evismo), con el fin de ganar el voto centrista, más tibio y blando con el MAS. Áñez encarna un voto radicalmente antimasista, que Mesa espera atraer en la segunda vuelta, cuando se juegue el regreso del MAS al poder. Él no es el candidato preferido ni por los partidarios de Áñez ni por el cruceñismo (el departamento de Santa Cruz –motor económico del país– tiene en Camacho a su teórico candidato), pero su estrategia pasa por que el “voto del espanto” (el temor a un regreso del MAS al poder) unifique el voto anti-Evo en la segunda vuelta.

Bolsonaro, a examen

En Brasil las elecciones locales serán un test tanto para los aliados de Jair Bolsonaro, como para los mandatarios locales que han afrontado la crisis de la pandemia en contra de las recomendaciones del gobierno federal. La mirada del mandatario está puesta, sin embargo, en las presidenciales de 2022 y, sobre todo, en mantener a salvo su patrimonio político. Su repunte en las encuestas lo deja bien posicionado para la reelección, al ser nuevamente, como en 2018, la única alternativa ante un posible regreso del PT de Lula o una victoria de la izquierda.

Bolsonaro fracasó al intentar crear su propio partido (Aliança pelo Brasil) para las municipales, por eso optó por una cierta distancia y un discreto respaldo a ciertos candidatos, especialmente en la primera vuelta. Su objetivo es no verse salpicado por posibles derrotas de aliados circunstanciales: “Tengo mucho trabajo en la Presidencia y esa actividad me llevaría todo el tiempo en un momento de pandemia y de recuperación de nuestra economía”. En Rio de Janeiro, por ejemplo, ha mostrado cercanía con Marcelo Crivella, obispo evangélico de la Iglesia Universal del Reino de Dios, que busca reelegirse como prefecto carioca. Sin embargo, los recientes escándalos que lo rodean han aumentado la lejanía del presidente en estos comicios.

Bolsonaro busca conservar el apoyo popular, que ha aumentado en los últimos meses. Según una encuesta de Datafolha, su aprobación pasó del 33% al 37% y el rechazo bajó del 44% al 33%. Este respaldo se sostiene en dos pilares. En primer lugar, en su capacidad de llegada. Como describe el expresidente Fernando Henrique Cardoso, sabe captar las expectativas y el pensamiento del brasileño medio: “Llegó allí porque es como el hombre común. Estalla, dice tonterías de una manera grosera. Pero su mensaje llega a las personas, que son la mayoría, que son similares a este estilo”.

En segundo lugar, esa subida en las encuestas se explica en las políticas de ayuda social que ha impulsado a raíz de la crisis económica desatada por la pandemia. El PIB brasileño cayó un 9,7% en el segundo trimestre de 2020, en comparación con el primero. Ante esta crisis económica, con repercusiones sociales, su gobierno ha aparcado las reformas liberales del ministro de Economía, Paulo Guedes, para centrarse en un programa de ayuda de emergencia a las familias pobres, un subsidio mensual de 600 reales (unos 100 dólares) a 64 millones de brasileños que ganan menos de 500 reales mensuales. Esto no solo ha aliviado la situación de muchas familias, sino que también explica su subida en los sondeos. En este tiempo han pasado a un segundo plano su gestión de la crisis (con tres ministros de Sanidad desde febrero), que Brasil sea el líder regional en la expansión del virus, sus tesis negacionistas o su minusvaloración de la pandemia.

Como señala Thomas Trauman en Americas Quarterly, “¿Cómo explicar este cambio en la conversación nacional? ¿Y en el comportamiento cotidiano de los brasileños? En dos palabras: Jair Bolsonaro. El presidente… ha hecho un trabajo desastroso con la respuesta de salud pública a la pandemia… Pero está ganando la guerra narrativa, que lo enfrenta a científicos, periódicos y líderes de la oposición, y sus cifras de aprobación se han fortalecido en las últimas encuestas al 50%... Hay muchas razones para la victoria de Bolsonaro, pero una destaca: entiende el alma y los temores del brasileño medio mejor quizá que cualquier otro político en 2020… A partir de su propia intuición, y quizás de algunos familiares y asesores, Bolsonaro entendió que la primera preocupación de los brasileños sería su propia supervivencia económica. Los expertos en salud pública insisten en que el debate entre economía y cuarentena es falso: que la economía eventualmente sufriría incluso sin un cierre. Pero la mayoría de los brasileños no lo veía así. Por tanto, el presidente de Brasil hizo todo lo posible para minimizar los efectos del COVID-19, boicotear las recomendaciones científicas y bloquear las iniciativas de cuarentena de gobernadores y alcaldes”.

A Bolsonaro le favorece no sólo su propia mejora en las encuestas sino también la división de la izquierda brasileña. Como dice Carlos Siqueira, presidente del Partido Socialista Brasileño (PSB), “no existe unidad en la izquierda. Cada uno va a la suya”. Los principales partidos (de los Trabajadores, Socialista Brasileño, Democrático Laborista, Comunista de Brasil, Socialismo y Libertad y Red de Sostenibilidad) irán por separado y competirán entre sí. Sin embargo, el expresidente Lula da Silva, a diferencia de Bolsonaro, está teniendo un elevado protagonismo en esta campaña, tratando de mejorar las opciones del PT en las municipales como forma de reconstruir una plataforma de poder local desde la que impulsar una candidatura presidencial petista más fuerte en 2022. Su opción y la de muchos dirigentes del partido es con el propio Lula como candidato.

Chile, cambio constitucional sin amplios consensos

Chile, que en 2021 deberá elegir nuevo presidente, empieza el camino hacia un cambio institucional buscando enterrar la Constitución de 1980, elaborada durante la dictadura de Pinochet y muy reformada al final del régimen militar y en las presidencias de Ricardo Lagos (2000-2006) y la segunda de Michelle Bachelet (2014-2018). Sebastián Piñera, acosado por las protestas sociales de octubre pasado, optó por un cambio constitucional que nunca deseó, y que era una clara aspiración del centroizquierda (la vieja Concertación), de la nueva izquierda (Frente Amplio) y del Partido Comunista.

El plebiscito para permitir o no la reforma de la Constitución se saldará con una abrumadora mayoría del “Sí”, que podría oscilar entre el 60% y el 70% de los votantes. La incógnita es cómo se solucionará el gran reto que afronta el país: que la clase política sea capaz de construir consensos intra e inter partidarios para elaborar una Constitución que acoja a todas las sensibilidades. Por el momento, es mucho más lo que diferencia que lo que une al oficialismo (Chile Vamos) con el centroizquierda (la antigua Concertación), la izquierda (Frente Amplio) e incluso hay serias diferencias al interior de todas estas coaliciones y dentro de cada fuerza política. Así, por ejemplo, dentro de la derechista Unión Demócrata Independiente (UDI), uno de sus referentes, el presidenciable Joaquín Lavín, defiende la opción del “apruebo” para iniciar el cambio constitucional, mientras otros dirigentes del partido, cuyo líder histórico Jaime Guzmán fue el padre de la actual Constitución, apoyan el “rechazo” de la reforma.

En el centroderecha hay partidarios tanto del “apruebo” como del “rechazo” al cambio constitucional, una fractura transversal que afecta a todos los partidos del bloque. Tampoco hay acuerdo sobre qué constitución apoyar. Así pues, el tramo más fácil (aprobar en plebiscito el inicio del cambio constitucional) dará paso a un período lleno de tensiones e incertidumbres con vistas a las elecciones para la futura Convención Constituyente (abril de 2021), con sesiones en un período poco propicio para negociar y alcanzar acuerdos, en plena campaña electoral para las presidenciales de noviembre.

Otro reto es lograr una amplia participación que legitime los resultados, algo complejo al coincidir el plebiscito con la pandemia. Como señala La Tercera, “es indudable que el referéndum… plantea muchos desafíos, uno de los cuales es buscar todos los mecanismos posibles para asegurar una amplia participación ciudadana. Nuevamente, esto no debe implicar la postergación de la consulta; significa hacer todos los esfuerzos para que las personas, especialmente los mayores, sientan que están frente a un evento seguro”.

El rompecabezas de Venezuela

En Venezuela todo parecía preparado para que el oficialismo venciera en las elecciones legislativas y que el único rastro opositor fueran unas fuerzas no chavistas “amables” con el poder tras haber sido intervenidas por organismos judiciales progubernamentales. La oposición no aliada con el gobierno, liderada por Juan Guaidó, abogaba por no participar, al considerar que su presencia legitimaba al régimen. Boicotear los comicios implicaba quedar fuera del Parlamento y dar carta blanca al gobierno, repitiendo el mismo error de 2005, cuando no se participó en las legislativas y durante años el chavismo careció de control y contrapeso institucional.

El panorama se ha transformado tras las conversaciones entre el chavismo y la facción opositora liderada por Henrique Capriles, un cambio plasmado en el indulto de Nicolás Maduro a más de 100 presos políticos y diputados. Su gobierno también ha invitado a la UE y a la ONU como observadores del proceso electoral. Por último, el Tribunal Supremo dejó sin efecto el nombramiento del “opositor” Luis Parra como máximo representante de Primero Justicia, fuerza política que vuelve a estar bajo el control de sus dirigentes históricos.

De todos estos movimientos sale ganando, por ahora, el régimen, que ha logrado aumentar la división opositora y lavar, en parte, su imagen internacional gracias a la liberación de presos y al acercamiento a una parte de la oposición (Capriles), no cooptada por el gobierno y que cuenta con el visto bueno de parte de la comunidad internacional. La oposición incluye ahora tres diferentes tipos de partidos y coaliciones enfrentadas: las 27 organizaciones que respaldan la abstención en los comicios, como propone Guaidó; el sector que lidera Capriles, que acepta participar en las elecciones a la vez que aspira a que la presión de la UE le permita obtener mejores condiciones electorales e incluso postergar la elección; y una oposición domesticada y cooptada de partidos minoritarios que han pactado con Maduro.

El antichavismo ha quedado atrapado en una guerra civil interna (Guaidó/Leopoldo López vs Henrique Capriles) en la que Capriles parece tener las mejores opciones. Al participar en los comicios logrará presencia institucional, cierta capacidad de supervisión sobre el ejecutivo y, sobre todo, un creciente apoyo exterior, en especial de la UE. Aquí se incluye a España, que apuesta por una salida negociada y no por la vía insurreccional. Por el contrario, es cada vez más evidente que la opción que encarna Guaidó ha tocado techo y ha entrado en un callejón sin salida (la apuesta abstencionista es una clara muestra), mientras se debilitan sus apoyos internacionales, y mucho más en caso de derrota de Donald Trump en noviembre.

Conclusiones

América Latina, aún en pleno pico de la pandemia, concluirá 2020 con una intensa actividad electoral, que se prolongará durante todo 2021. Un período marcado por cuatro variables que condicionarán el curso político.

En primer lugar, la persistencia de una pronunciada polarización política, con agendas nacionales poco compatibles –o directamente incompatibles– entre los diferentes actores. El eje de la polarización en Bolivia pasa por la defensa o rechazo de la figura de Morales, cuyo liderazgo la fractura en dos partes irreconciliables. En Chile, el mayoritario consenso para reformar la Constitución (más aparente que real dentro de los partidos políticos, sobre todo del centroderecha) esconde posiciones distantes en cuanto a cómo y qué debe ser el futuro marco de convivencia institucional. Una polarización que será cada vez más marcada a corto plazo. Por ejemplo, las legislativas de El Salvador en 2021 serán un duelo entre los partidarios y detractores de Bukele.

Asimismo, esta polarización va de la mano de una elevada fragmentación dentro de los diferentes bloques políticos. La derecha y el centroderecha bolivianos acudían a las elecciones divididos en cinco fuerzas, mientras la oposición antichavista presenta liderazgos (Capriles y López) y estrategias incompatibles. Esa fragmentación va a ser una constante en 2021 (en Ecuador hay 16 precandidatos para las elecciones presidenciales). A la fragmentación de las oposiciones se une el debilitamiento de antiguas hegemonías, como la del MAS en Bolivia. Sin embargo, la renuncia de la candidatura de la presidenta Añez muestra la preocupación de algunos sectores de la derecha boliviana de no repetir errores del pasado. La división del voto podría favorecer al MAS, ya que si su candidato obtiene más del 40% de los votos y una diferencia mayor al 10% respecto al segundo evitaría la segunda vuelta y, de ese modo, el regreso de los seguidores de Morales al poder estaría asegurado.

En tercer lugar, persistirá el marcado voto de castigo a los gobiernos –salvo en Uruguay y en El Salvador, en 2021– por los problemas políticos, institucionales y económico-sociales heredados tras la anterior bonanza, a los que se ha unido la mala gestión de la pandemia y el agravamiento de la situación económica y social. Esta mezcla alimenta los sentimientos preexistentes de desafección y frustración de expectativas que han definido la situación latinoamericana desde 2013 y que explican este voto de castigo.

Finalmente, estas características (mayor polarización, incremento de la fragmentación y persistencia de la frustración) delinean un panorama en el que la posibilidad de llegar a acuerdos y grandes consensos se hace más complejo, tanto para impulsar reformas político-institucionales (Chile y Bolivia) o para plantear transformaciones económicas y de la matriz productiva.

La pandemia representa un reto político –además de económico y social– para los sistemas democráticos de América Latina. Si se quiere mantener la democracia y sus instituciones en funcionamiento será necesario garantizar el conjunto de libertades y derechos que permiten celebrar los comicios en condiciones de equidad para toda la ciudadanía. Así como en el pasado se ponían los medios para que las personas de mayor edad y aquellos con problemas de movilidad pudieran acudir a las urnas, en estos momentos, y con independencia de si el sufragio es obligatorio o no, habría que impulsar todas las medidas que hagan posible votar con entera normalidad, incluyendo a los afectados por el COVID-19.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @RNCASTELLANO


1En Ecuador el expresidente Rafael Correa, huido a Bélgica tras ser condenado por la justicia de su país, también ha sido excluido por los jueces para poder presentarse como candidato a vicepresidente en las elecciones presidenciales de 2021.
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<![CDATA[ Lo que hay que saber sobre las protestas en Bielorrusia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-milosevichjuaristi-lo-que-hay-que-saber-sobre-protestas-en-bielorrusia 2020-09-21T01:44:16Z

Este comentario analiza el futuro del sistema político de Bielorrusia, su relación con Rusia y con los países occidentales.

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Cada fin de semana desde el pasado 9 de agosto, cientos de miles de personas salen a las calles de Minsk y de otras ciudades de Bielorrusia para protestar por el presunto fraude en las elecciones presidenciales. Los datos oficiales dieron la victoria, con un 80% de los votos, a Alexandr Lukashenko, presidente desde hace 26 años. El futuro del sistema político de Bielorrusia depende principalmente de tres factores: de la estrategia de Lukashenko para mantenerse en el poder; de la capacidad de la oposición para capitalizar el descontento popular; y del apoyo de los países occidentales.

“El futuro del sistema político de Bielorrusia depende de la estrategia de Lukashenko para mantenerse en el poder; de la capacidad de la oposición para capitalizar el descontento popular; y del apoyo de los países occidentales”.

La oposición de Bielorrusia

Los partidos de la oposición no reconocen los resultados electorales y consideran que su candidata Svetlana Tikhanovskaya es la presidenta electa. Sus objetivos principales son conseguir la convocatoria de unas nuevas elecciones, cambios constitucionales que posibilitarían una transición democrática y la liberación de los presos políticos.

Sin duda, hay un despertar cívico en Bielorrusia, acompañado por la pasión, la perseverancia y el coraje, pero no está claro, por ahora, que los partidos de la oposición estén a la altura y que tengan una estrategia viable para conseguir sus objetivos. Salir a la calle con el lema “Lukashenko debe irse”, sin otro programa, no es una estrategia digna de tal nombre. Las manifestaciones no son suficientes, como lo demostraron, a comienzos de los años 80, las protestas organizadas por el sindicato Solidaridad en Polonia, que fueron sólo el primer tramo de un duro y complicado camino hacia la democratización, que llegaría casi una década después. La comparación no es descabellada, dado que los bielorrusos no han tenido ninguna experiencia democrática desde la desintegración de la Unión Soviética y que Lukashenko es un viejo e irreductible comunista.

Tikhanovskaya, la portavoz más visible de la oposición, ha huido a Lituania por temor a la seguridad de su familia, pero ha pedido a la ONU que envíe observadores internacionales a Bielorrusia para unas nuevas elecciones presidenciales. Esta iniciativa tiene pocas posibilidades, toda vez que Rusia, como miembro del Consejo de Seguridad, lo evitará.

Lukashenko: “el último dictador de Europa”

El objetivo principal de Lukashenko es mantenerse en el poder. Para cumplir su objetivo dispone de todos los instrumentos que le pueden ofrecer los cuerpos de seguridad del Estado –el KGB–, el servicio de inteligencia, la policía y el ejército.

Apela sobre todo al uso de la fuerza policial, mostrando su negativa a abandonar el cargo cuando aparece vestido con ropa militar y un fusil en mano, lo que simboliza su disposición a usar la fuerza necesaria para ahogar las protestas, desacreditar a la oposición definiéndola como “delincuentes callejeros”, controlar a los medios de comunicación, domésticos y extranjeros, y asegurarse el apoyo de Vladimir Putin y Rusia para el caso de que la “situación se descontrole”.

“El dictador bielorruso es consciente de que está perdiendo el apoyo popular, pero no considera oportuno hacer reformas políticas porque éstas debilitarían su poder personal”.

Su estrategia del uso de los cuerpos de seguridad ha evolucionado desde el comienzo de las manifestaciones: en los primeros días el comportamiento de la policía fue brutal y las detenciones de ciudadanos que provocaban “las desordenes en las calles”, violentas e indiscriminadas. Pero después de tres semanas de protestas Lukashenko ha imitado lo que fuera la estrategia del Kremlin en 2011, la de la “estabilidad flexible”, cuando miles de rusos salieron a la calle para protestar por el supuesto fraude electoral en las elecciones municipales en Rusia. El dictador bielorruso es consciente de que está perdiendo el apoyo popular, pero no considera oportuno hacer reformas políticas porque éstas debilitarían su poder personal. Recientemente prometió hacer cambios constitucionales y reformar el poder judicial, pero a la vez rechazó hablar con los representantes de la oposición, por lo que su promesa perdió toda credibilidad. Lukashenko aspira a mantener dicha “estabilidad flexible”, esto es, el sistema político actual, con concesiones mínimas y represión dirigida contra blancos concretos: los líderes de los partidos de la oposición, las ONG y los periodistas, aunque cualquier ciudadano sospechoso de colaborar con una entidad extranjera puede ser detenido arbitrariamente. El régimen ya ha encarcelado u obligado a abandonar el país a seis de los siete miembros de la Junta Presidencial del Comité de Coordinación de la oposición. Sólo Svetlana Alexiévich, la premio Nobel de literatura, sigue aún libre por ser una figura reconocida internacionalmente. Han sido detenidos o expulsados del país 90 periodistas extranjeros. También periodistas bielorrusos han sido sustituidos por rusos que han venido al país como “expertos” y en calidad de “apoyo técnico”. El control de los medios de comunicación es fundamental para conservar el régimen, y no es de extrañar que Lukashenko haya solicitado al Kremlin “expertos” rusos, ya que éstos últimos son los mejores en el campo de la desinformación.

El presidente bielorruso ha reorganizado el liderazgo de la KGB, la principal agencia de seguridad, y ha nombrado un nuevo jefe, Ivan Tertel, conocido por sus estrechos vínculos con el Servicio Federal de Seguridad de Rusia (FSB). Las visitas mutuas entre políticos rusos y bielorrusos se han intensificado, culminando con una visita de Lukashenko a Putin en Moscú el pasado 14 de septiembre.

La solicitud de Lukashenko de asesoramiento al Kremlin para mantenerse en el poder y de una hipotética intervención de Rusia en el caso de que se produzca una guerra civil ha despertado muchas especulaciones sobre cuál sería el precio de la ayuda rusa.

Bielorrusia, un espejo de Rusia

A pesar de la declaración pública de Vladimir Putin en la televisión estatal rusa de que tiene preparadas las fuerzas especiales para apoyar al “gobierno legítimo de Alexandr Lukashenko”, el Kremlin no tiene un interés particular en que él en persona continúe en el poder. Sus objetivos principales, por los que apoyaría a Lukashenko o a cualquier otro gobierno que pudiera controlar, son dos: (1) impedir el acercamiento de Bielorrusia a la OTAN –ya que Moscú lo consideraría la peor amenaza a su seguridad nacional–; y (2) evitar que el despertar cívico bielorruso contagie a los rusos.

“Bielorrusia se ha convertido en el espejo de Rusia, un adelanto de lo que pudiera ocurrir. Ambos líderes, Putin y Lukashenko, están perdiendo el apoyo popular”.

Conseguir el primer objetivo requeriría colapsar el cambio democrático en el país vecino e imponer una gradual anexión política, económica y militar, supervisada por “expertos” de toda índole del servicio secreto mediante la propaganda y la desinformación, y de agentes de inteligencia encubiertos. Para cumplir con el segundo propósito el Kremlin no se privará de ningún instrumento, incluida la eliminación física del adversario, como demuestra el caso del envenenamiento de Alexey Navalny, el conocido opositor del régimen de Putin. Bielorrusia se ha convertido en el espejo de Rusia, un adelanto de lo que pudiera ocurrir. Ambos líderes, Putin y Lukashenko, están perdiendo el apoyo popular. En Khabarovsk, en el lejano oriente ruso, se han producido manifestaciones contra Putin a causa de la destitución de su gobernador. Si el virus democrático penetra en Rusia la sociedad rusa dejará de soportar el sistema autocrático del “putinismo”.

¿Por qué la gradual anexión de Bielorrusia es más probable que una anexión territorial o una ocupación militar directa? Primero, porque Putin ya ha demostrado su excelente habilidad para hacer suyo el consejo de Maquiavelo al príncipe sobre “economizar el poder”. El Kremlin no va a sobreactuar, y por eso es mucho más rentable una anexión gradual que una intervención militar que conllevaría la condena y sanciones de la comunidad internacional. Una nueva intervención militar (hay tropas y mercenarios rusos en Ucrania y Siria) sería inconveniente en términos políticos y económicos para el Kremlin. Además, Moscú no va a arriesgarse a perder el apoyo de un pueblo muy cercano al ruso (cultural, lingüística y socialmente), como ocurrió en Ucrania.

“La situación económica de Bielorrusia es grave, y está claro que una línea de crédito no vendrá del FMI o de la UE mientras Lukashenko esté en el poder”.

Probablemente el Kremlin insistirá en las demandas, no atendidas hasta ahora por Lukashenko, de establecer una nueva base militar en territorio bielorruso. Las dos bases que actualmente posee Rusia en dicho territorio –en Hantsavitchy y Vileyka– son instalaciones obsoletas heredadas de la Unión Soviética.

El acuerdo firmado entre Moscú y Minsk el 3 de septiembre de 2019 sobre la integración económica y política entre los dos países es un perfecto marco legal para la gradual anexión. El plan prevé una política fiscal y macroeconómica común, un único regulador de gas, petróleo y electricidad, y una armonización de sus códigos civiles y sistemas bancarios. La situación económica de Bielorrusia es grave, y está claro que una línea de crédito no vendrá del FMI o de la UE mientras Lukashenko esté en el poder, por lo que, desafortunadamente, el destino de los bielorrusos sigue estrechamente vinculado a los intereses del Kremlin.

¿Apoyan los países occidentales a la oposición bielorrusa?

“La UE y EEUU siempre han apoyado el desarrollo de la democracia en las sociedades no democráticas. Pero, en el caso de Bielorrusia, tal apoyo ha sido prudente, porque pretenden evitar otro conflicto con Rusia”.

La UE y EEUU siempre han apoyado el desarrollo de la democracia en las sociedades no democráticas. Pero, en el caso de Bielorrusia, tal apoyo ha sido prudente, porque pretenden evitar otro conflicto con Rusia. La UE ha condenado la violencia que ejerce el régimen, ha exigido nuevas elecciones con observadores internacionales y la liberación de los presos políticos, está preparando un paquete de sanciones contra los líderes políticos bielorrusos y está promoviendo la idea de que la OSCE sea mediadora en un posible diálogo entre el régimen y la oposición. Además, la UE debería ofrecer un asesoramiento en materia de cambios constitucionales para asegurar una transición pacífica del poder y dotar de mayor financiación a las organizaciones de la sociedad civil y a los medios de comunicación independientes.

Los cambios políticos en Bielorrusia acaban de empezar. Una sociedad que nunca ha tenido la experiencia de vivir en un sistema democrático no puede convertirse en una democracia plena en un mes. Pero, como sabemos, el camino se hace andando, y la comunidad internacional debería hacer lo posible para acelerar la marcha de los bielorrusos hacia la libertad.

Recomendaciones para España

“(…) la situación actual de Bielorrusia es una excelente oportunidad para que España corrija una situación anómala, un anacronismo heredado del pasado soviético”.

España, como Estado miembro, apoyará las medidas que adopte la UE. Sin embargo, la situación actual de Bielorrusia es una excelente oportunidad para que España corrija una situación anómala, un anacronismo heredado del pasado soviético. Paradójicamente, España carece de una embajada residente en Minsk. Un país de su importancia y peso no puede estar ausente de un Estado europeo de 10 millones de habitantes y menos en la situación actual. Es necesario establecer una embajada bilateral en Minsk cuanto antes. Esto también sería un simbólico y real apoyo al despertar cívico de los bielorrusos.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia’s Foreign Policy del Instituto de Empresa (IE University)
| @MiraMilosevich1

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<![CDATA[ Geopolítica y política monetaria en la nueva normalidad ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari107-2020-steinberg-geopolitica-y-politica-monetaria-en-la-nueva-normalidad 2020-09-21T01:31:11Z

Este análisis estudia las implicaciones económicas, distributivas y geopolíticas de la decisión de la Reserva Federal de EEUU de cambiar la forma en la que llevará adelante la política monetaria.

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Tema1

Este análisis estudia las implicaciones económicas, distributivas y geopolíticas de la decisión de la Reserva Federal de EEUU de cambiar la forma en la que llevará adelante la política monetaria.

Resumen

La Reserva Federal de EEUU (“Fed”), ha decidido modificar la forma en la que llevará adelante la política monetaria. Dará mucha más importancia al empleo y se preocupará menos por la inflación, lo que abre la puerta a un largo período de bajos tipos de interés. Esta decisión de política monetaria tiene enormes implicaciones distributivas y geopolíticas.

Análisis

Introducción

Money is politics (“El dinero es política”) es el provocador título de un artículo de 2003 de Jonathan Kirshner, en el que explicaba que las decisiones sobre la política monetaria y cambiaria, aunque puedan revestirse de tecnicismos, son eminentemente políticas, porque tienen profundas implicaciones sobre el poder y la distribución de la riqueza.

Pues bien, la decisión de la Reserva Federal de EEUU (“Fed”) de revisar la forma en la que se hará la política monetaria a partir de ahora, más allá de justificarse de forma técnica, es una decisión muy política. En el encuentro anual de Jackson Hall, en el que los gobernadores de bancos centrales suelen hacer sus discursos más importantes, Jerome Powell anunció que la Fed va a reinterpretar su objetivo de inflación. Explicó que ahora estará dispuesta a tolerar inflaciones superiores al 2% anual para compensar que en los últimos años, como se observa en la Figura 1, se han registrado tasas sensiblemente inferiores a dicha cifra. Además, anunció que prestará mucha menos atención a la inflación y más al empleo.

Figura 1. Tasa de inflación mensual en EEUU y la Eurozona, enero de 2000-julio de 2020
Figura 1. Tasa de inflación mensual en EEUU y la Eurozona, enero de 2000-julio de 2020
(1)Tasa de inflación mensual con respecto al mismo mes del año anterior.
Fuente: Eurostat y US Bureau of Labor Statistics.

Al pasar a considerar una inflación (moderada) como un aliado para reducir el valor de la deuda en vez de como un enemigo a batir (como se lleva haciendo desde los años 70), esta decisión podría constituir un punto de inflexión en la forma en la que el banco central más importante del mundo lleva adelante la política monetaria, arrastrando a otros a seguir su estela.

Pero, además, el anuncio tiene implicaciones en términos distributivos y geopolíticos. Por una parte, anticipa un período todavía más largo del previsto de bajos tipos de interés, lo que –si efectivamente se materializa en mayor inflación– favorecerá a los deudores frente a los acreedores y seguramente a los jóvenes frente a los pensionistas. Por otra, tiene importantes ramificaciones geopolíticas: aunque la decisión está tomada sobre todo como respuesta a la delicada situación económica interna estadounidense, en la práctica constituye un ejercicio de poder monetario por parte de EEUU. El estatus de moneda global del dólar hace que una acción como esta perjudique a China (cuyas reservas en dólares tenderán a perder valor si el billete verde tiende a depreciarse como consecuencia del aumento de su oferta en los mercados), lo que podría abrir un nuevo episodio de guerra de divisas que complicaría sobremanera resolver la ya complicada tensión comercial entre ambos colosos. La zona euro, por su parte, tendrá que afrontar el dilema de seguir la estela de la Fed o aceptar un euro estructuralmente más fuerte, lo que podría dañar la recuperación económica al dificultar las exportaciones. Y, en todo caso, vuelve a ponerse de manifiesto la necesidad de que la UE avance con celeridad en su autonomía estratégica, en la que la internacionalización del euro es una de las piezas clave. Cada vez está más claro que la idea de una Comisión Europea geopolítica con voluntad e instrumentos para desarrollar soberanía económica y autonomía estratégica pasa, en primer lugar, por evitar que las acciones de otras potencias en los ámbitos de la economía, la tecnología o la seguridad, no afecten negativamente o condicionen las políticas que la UE quiera llevar a cabo. Y si el euro fuera una moneda con mayor presencia internacional, lo que hiciera la Fed afectaría menos a las economías europeas.

¿Qué dice la Fed?

En su comunicado del 27 de agosto de 2020 la Fed afirma que el nivel de equilibrio de los tipos de interés (el que iguala la oferta y la demanda de fondos prestables) ha descendido en relación a su media histórica, lo que supone “riesgos crecientes a la baja para la inflación y el empleo”, que la llevarán a utilizar “todos los instrumentos a su disposición para conseguir sus máximos objetivos de empleo y estabilidad de precios”. Esto significa que cuando la economía se recupere y se registren bajas tasas de desempleo (como, por ejemplo, las observadas antes del estallido de la pandemia del coronavirus, en el entorno del 4%), la Fed no subirá de forma mecánica los tipos de interés por temor a la inflación, como pasaba hasta ahora. En la jerga económica se hablaba de que la política monetaria debía volverse más restrictiva cuando la tasa de desempleo se situara por debajo de su tasa natural o por debajo de la tasa de desempleo no aceleradora de la inflación (NAIRU, por sus siglas en inglés), o, de lo contrario, la economía se recalentaría y la inflación sería superior a la deseada, dando al traste con el principal objetivo del banco central, la estabilidad de precios.

En el actual contexto de crisis, en el que el desempleo es claramente superior al natural debido al desplome temporal del consumo y la inversión, al que ahora se añaden la incertidumbre y la caída de la confianza, las nuevas orientaciones de la Fed no supondrán cambio alguno: seguiremos viendo una política monetaria ultra-expansiva, tanto para impulsar la demanda como para asegurar la estabilidad financiera. Mediante estos programas de expansión cuantitativa (QE), el banco central seguirá comprando activos y aumentando su balance (véase la Figura 2, donde también se incluye al BCE). Pero la Fed indica que, una vez que pase la pandemia, en la nueva normalidad, continuará apoyando el crecimiento y será mucho más flexible con la inflación, considerando el objetivo del 2% como una media a lo largo del tiempo y no como un nivel máximo a partir del cual actuará, lo que debería traducirse en un incremento de la inflación “media” esperada. Como el principal determinante de la inflación observada es la inflación esperada, este anuncio pretende anclar las expectativas de inflación futuras para que se plasmen en subidas de precios más altas que las actuales.

Figura 2. Balances consolidados de la Fed y el BCE, 2007-2019
Figura 2. Balances consolidados de la Fed y el BCE, 2007-2019
(1) Balances a 31 de diciembre de cada año.
Fuente: Fed y BCE.

Además, la Fed dejará de equiparar automáticamente una baja tasa de paro con el recalentamiento de la economía. De esta forma, podría estar aceptando la hipótesis según la cual un bajo desempleo responde más a que hay muchos trabajadores desanimados que dejan de buscar empleo que a que la economía se encuentre cerca de pleno empleo. La mala situación económica puede reducir la participación en el mercado laboral, con el consiguiente impacto adverso sobre el crecimiento y la pobreza, ya que suelen ser los trabajadores poco formados y pobres los que antes abandonan la búsqueda de empleo. En palabras de la Fed, “el nivel máximo de empleo es un objetivo de amplio espectro, no directamente observable y que cambia con el tiempo”. Esta frase es un torpedo en la línea de flotación del concepto de tasa natural de paro, que ha regido las decisiones de política monetaria durante los últimos 30 años.

De este modo, la Fed compra parte del argumentario de los defensores de la idea de que hemos vivido un cambio de paradigma que nos aboca a un estancamiento secular. Como defienden Larry Summers y Paul Krugman, durante los últimos 15 años se han producido cambios estructurales en la economía como el envejecimiento, la globalización, las nuevas tecnologías y el aumento de la desigualdad, tendencias que reducen el tipo de interés natural de equilibrio (véase la Figura 3) y nos abocan a tasas de crecimiento bajas. Con ello, la inflación (enemigo a batir desde los años 70) queda relegada a preocupación secundaria.

Figura 3. Tipo de interés natural de equilibrio en EEUU y la Eurozona, 1972-2020
Figura 3. Tipo de interés natural de equilibrio en EEUU y la Eurozona, 1972-2020

La Fed pasa así a dotarse de medios para intentar evitar una peligrosa “japonización” de la economía estadounidense, abriendo la puerta a que los tipos de interés permanezcan muy bajos durante mucho, mucho tiempo; y, de paso, reconociendo que las subidas de tipos que comenzaron en 2015 (véase la Figura 4) fueron precipitadas. Queda por ver si efectivamente se puede conseguir aumentar así la inflación: Japón lleva más de 20 años intentándolo.

Figura 4. Tipos de interés establecidos por la Fed y el BCE, 1/I/2001-1/IX/2020
Figura 4. Tipos de interés establecidos por la Fed y el BCE, 1/I/2001-1/IX/2020
Fuente: Expansión.

Implicaciones distributivas y geopolíticas

Las implicaciones de esta decisión son profundas. Menores tipos de interés y mayor inflación son buenos para quién esté endeudado y malos para los acreedores. A nadie se le escapa que saldremos de la pandemia con niveles de deuda pública nunca vistos salvo en tiempos de guerra. Y para hacer frente a la deuda sólo hay tres opciones. Bien se genera crecimiento y se paga, bien se genera inflación para reducir su valor real (lo que hace más fácil el pago y por el camino deprecia la moneda), bien se reestructura o impaga. Y durante el proceso, si uno tiene una moneda creíble como el dólar o el euro y la ratio deuda/PIB permanece estable, se puede refinanciar indefinidamente, lo que exige que los tipos de interés no suban (Olivie Blanchard lleva tiempo defendiendo que con bajos tipos de interés, si la emisión de deuda pública sirve para realizar inversiones que aumentan el potencial de crecimiento, la ratio deuda/PIB no tiene por qué aumentar).

Como nadie quiere ni oír hablar de reestructuraciones o impagos (¿se acuerdan de Grecia o de Argentina?) la Fed está insinuando que la inflación (junto al crecimiento) tendrá un papel fundamental en la estrategia de reducción de deuda (algo que ya sucedió después de la Segunda Guerra Mundial tal y como refleja la Figura 5), lo que supone tomar una posición política que no favorece a los ahorradores. También está mostrando que está dispuesta a continuar recortando las cuentas de resultados de bancos y aseguradoras, que estarían más contentas con tipos de interés más elevados. En términos de equidad distributiva intergeneracional, si consigue aumentar la inflación y el empleo estará facilitando el futuro de las generaciones más jóvenes, para las que el servicio de la deuda pública emitida durante la crisis no será tan gravoso, a cambio de una menor renta real de los jubilados, que estarán en peores condiciones para protegerse de una inflación elevada.

Figura 5. Deuda pública sobre el PIB, 1945-1980
Figura 5. Deuda pública sobre el PIB, 1945-1980
Fuente: Historical Public Debt Database, FMI.

Como la Fed es el banco central más importante del mundo, y emite la (por ahora) moneda de reserva mundial, esta decisión tiene también implicaciones geopolíticas. El BCE, que también se encuentra inmerso en un proceso de revisión estratégica de su política monetaria (que debe concluir a finales de 2020), debe optar ahora por seguir la estela de la Fed, lo que gustaría a los países del sur y disgustaría a los del norte (en especial a Alemania), o no hacerlo y aceptar una apreciación del euro, que lastraría la ya de por sí débil e incierta recuperación económica.

China, por su parte, que hace un año se encontraba en plena guerra de divisas con EEUU, también se verá perjudicada, tanto por la apreciación del yuan, que deberá contrarrestar con su propia política monetaria, como porque los dólares que recibirá por las ingentes cantidades de bonos del Tesoro norteamericano que guarda como reservas de su banco central tendrán menor poder adquisitivo (esto, por cierto, también le pasará a países como Arabia Saudí o Japón, que también llevan décadas financiando a EEUU). De hecho, la decisión de la Fed seguramente será interpretada en China como una expresión del poder monetario de EEUU, entendido como la capacidad del país que emite la moneda de reserva de forzar a otros a modificar sus políticas o de perjudicarlos directamente, por ejemplo mediante la manipulación del tipo de cambio. Esto podría devenir en una nueva escalada de tensiones comerciales entre ambos países y en una respuesta por parte del banco central de China para evitar la apreciación del yuan frente al dólar, que se sumarían a los conflictos ya existentes en relación a Hong Kong o la tecnología 5G, que harían más difíciles los acuerdos para reformar instituciones internacionales clave como la Organización Mundial del Comercio o la Organización Mundial de la Salud, como pretende la UE.

Asimismo, en el medio plazo, las acciones de la Fed podrían contribuir a erosionar la confianza de mercados y gobiernos en el papel internacional del dólar, que se viene debilitando en los últimos años por las erráticas declaraciones (y acciones) del presidente Trump pero sin perder todavía su posición de centralidad en el sistema monetario internacional. Esto se debe a que EEUU está, una vez más, tomando decisiones de política monetaria con implicaciones internacionales pensando sobre todo en sus intereses nacionales, y utilizando su poder monetario para extraer ventajas. Además, si las acciones de la Fed tienen éxito y generan inflación, tenderán a reducir el atractivo del dólar como depósito de valor.

En todo caso, a diferencia de otros momentos de la historia, ahora existen potenciales rivales para el dólar, sobre todo el euro y el yuan. La UE ha entendido que tiene que desarrollar su autonomía estratégica, vinculando la política económica exterior a la geopolítica, como hacen todas las grandes potencias. Y la internacionalización del euro, hasta ahora nunca utilizada como herramienta de política exterior, es uno de los instrumentos que necesita promover. De hecho, como sostiene Randall Henning, la creación del euro tuvo como uno de sus objetivos que la UE ganara autonomía frente a los shocks monetarios derivados de la hegemonía del dólar, que afectaban negativamente a las economías europeas (y también a las de otros países) incluso cuando no eran concebidos como acciones de política exterior contra la misma. Ahora que el escenario geopolítico es cada vez más incierto y conflictivo y que la Unión parece convencida de la necesidad de promover su soberanía económica y tecnológica y depender menos del “amigo americano”, podría utilizar las voluminosas emisiones de deuda con las que va a financiar el fondo de recuperación para ampliar la liquidez y profundidad de los mercados de deuda en euros, que son una condición necesaria para que una moneda sea considerada de reserva. China, por su parte, sabe que su camino hacia la hegemonía global pasa, entre otras cosas, por la internacionalización del yuan, pero eso requiere liberalizar su sistema financiero, reducir sus controles de capitales y dejar de manipular el valor de su moneda, algo que por el momento no parece dispuesta a hacer.

Conclusiones

El cambio de orientación de la política monetaria de la Fed abre importantes interrogantes. El primero es si tendrá éxito en elevar la inflación y el crecimiento. Los niveles de deuda pública con los que los países avanzados saldrán de la pandemia serán tan elevados que requerirán una estrategia monetaria agresiva y, posiblemente, un cambio de mentalidad en los bancos centrales (los países emergentes también necesitarían algo similar, pero lo tendrán mucho más difícil porque la expansión monetaria podría generar salidas de capitales y pérdidas de confianza). Una combinación de crecimiento, inflación, bajos tipos de interés que permitan la refinanciación de la deuda, mayores impuestos y represión financiera serán, seguramente, las fórmulas para evitar las temibles (y evitables) reestructuraciones de deuda. Esta estrategia ya tuvo éxito a partir de 1945, cuando la deuda generada por el esfuerzo de guerra se fue licuando progresivamente en muchos países occidentales. El problema es que en aquellos años también se produjeron importantes aumentos de la productividad que alimentaron el crecimiento, que hoy, por el momento, no se observan. Además, Japón, que lleva décadas intentando generar inflación, no lo ha conseguido, aunque también es cierto que su población activa está disminuyendo (y así es muy difícil generar crecimiento y que los precios suban), algo que seguramente no ocurrirá en Europa o EEUU.

Si la Fed (y otros bancos centrales) tienen éxito y la inflación se sitúa en un rango del 2%-4%, habrá que ver si se mantiene estable, que sería lo deseable, o si entramos en peligrosas espirales inflacionistas por la aceleración de expectativas de subidas de precios, como las que se produjeron tras la ruptura del sistema de Bretton Woods en 1971 y las crisis del petróleo de 1973 y 1979. En cualquier caso, no estaríamos hablando de hiperinflaciones “a la venezolana”, pero si los precios se descontrolasen, los bancos centrales tendrían que dar marcha atrás y subir rápidamente los tipos de interés, lo que podría desencadenar una recesión como la de principios de los años 80. Este escenario, a día de hoy, es muy poco probable, pero para que no se materialice sería importante que no se produjera un aumento del proteccionismo y una desglobalización intensa, ya que parte de reducción estructural de los precios en las últimas décadas ha venido causada por el efecto desinflacionario de la entrada de China y otros países emergentes en el comercio mundial que, con sus menores costes, han reducido sensiblemente los precios de las manufacturas. E igual que la integración comercial ha generado caídas de precios, la desintegración tendría el efecto inverso. Asimismo, como han subrayado Matthew Klein y Michael Pettis en su libro Trade Wars are Class Wars, una de las claves para salir del estancamiento secular, generar crecimiento (y de paso suavizar las tensiones comerciales) es reducir la desigualdad dentro de los países, lo que requiere un replanteamiento de los sistemas tributarios para volverlos más progresivos, en particular gravando a los percentiles más ricos. Las recientes propuestas que recogen los libros de Paul Collier, Martin Sandbu o Mark Blyth y Eric Lonergan, que subrayan la necesidad de recuperar un crecimiento mucho más inclusivo para que el capitalismo sea socialmente sostenible, también ponen el énfasis en esta idea. Es posible que el esfuerzo de reconstrucción y nuevos pactos sociales post-pandemia exija nuevos contratos sociales y mayores impuestos, por lo que los países occidentales vayan en esa dirección.

Por último, para España, la clave será cómo reaccionará el BCE ante esta nueva situación. Se atribuye a John Maynard Keynes la frase: “Cuando los hechos cambian, yo cambio de opinión. ¿Usted qué hace?”. Es bienvenido que la Fed haya tenido el coraje y la independencia de adaptar su política monetaria a las nuevas circunstancias. Queda por ver si en Berlín y Frankfurt hacen la misma lectura.

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano, profesor de la UAM y asesor especial del alto representante para la Política Exterior y de Seguridad y vicepresidente de la Comisión Europea Josep Borrell | @Steinbergf


1 Agradezco a José Pablo Martínez, Miguel Otero y Enrique Feás su ayuda y comentarios.

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<![CDATA[ Europa, más allá de la COVID-19 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/beaune-europa-mas-alla-de-la-covid-19 2020-09-18T11:54:57Z

Europa ha sobrevivido a una década de crisis. Ha entendido que su transformación de espacio a potencia es inevitable.

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Versión original en francés: “L'Europe, par delà le COVID-19”, Politique étrangère, vol. 85, n° 3, otoño 2020 en L'Institut français des Relations internationales (Ifri).

El acuerdo presupuestario europeo de julio de 2020 es inédito: creará por primera vez un endeudamiento común que permitirá reactivar las economías afectadas por la crisis de la COVID-19. Es el fruto del dinamismo franco-alemán y de ambiciones reiteradas de la Comisión Europea. En un mundo en el que las tensiones se afilan, Francia necesita a Europa para mantener su soberanía. La Unión Europea debe seguir evolucionando para afianzarse como potencia y responder a las expectativas de los ciudadanos.

Unas semanas después del acuerdo presupuestario más ambicioso que se haya alcanzado jamás y que adoptó el Consejo Europeo el 21 de julio de 2020, resulta tentador pensar que, fielmente a un principio muy sabiamente repetido, “Europa sólo avanza con las crisis”, la COVID-19 lo ha cambiado todo en la Unión Europea (UE). Como todos los tópicos, éste también tiene algo de verdad. El salto en integración que se ha dado con el endeudamiento común de la UE es la fase de integración europea más importante que se ha producido desde la del euro; sin esta crisis hubiera resultado imposible. Pero, sobre todo, es cierto y también menos visible que este gran avance le debe mucho a un triángulo áureo que, por primera vez, ha recobrado el vigor de los años noventa: la pareja franco-alemana, estrechamente asociada a una Comisión Europea ambiciosa.

Representa una herramienta de continuidad subestimada que se combina ahora con una verdadera novedad, también minimizada: actualmente los ciudadanos esperan más de Europa. No la critican tanto por su invasión de las competencias nacionales, sino por su inacción ante los desafíos comunes: ayer se trataba de las migraciones, hoy de la salud, desde la falta de armonización de las medidas de cuarentena hasta la búsqueda común de una vacuna. A día de hoy, de Europa se espera que actúe, y se la critica cuando no lo hace, lo hace escasamente, o lo hace tarde.

De hecho, la crisis ha desvelado que su eficacia parece corresponderse con sus competencias: ha dado muestra de su capacidad de reacción en el ámbito económico (suspensión de las normas presupuestarias o las ayudas estatales, apoyo monetario masivo); en muy gran parte, de su impotencia en lo relativo a la coordinación de las restricciones fronterizas; y de su cuasi inexistencia en el núcleo sanitario de la crisis. Por último, con toda la prudencia que exige cualquier ficción política, no resulta baladí señalar que, si el Reino Unido siguiera siendo miembro de la UE, el acuerdo sobre el presupuesto y un plan de recuperación de este calado habrían sido, a ciencia cierta, inalcanzables.

Estas tres cuestiones, necesidad de un programa europeo común, expectativas crecientes de los ciudadanos y renovada relevancia del motor franco-alemán, perfilan la matriz de un proyecto europeo que debe replantearse tanto sus métodos como su sustancia para encarnar una potencia firme, ágil y audible en un mundo brutal que los europeos están redescubriendo, como descubre el emperador de China de los Cuentos orientales de Marguerite Yourcenar, furibundo, que el mundo real no es el de los magníficos lienzos que su viejo pintor Wang-Fô le había descrito de forma ideal.

¿Cuál es el proyecto europeo de Emmanuel Macron?

Empecemos por el método europeo del presidente de la República Francesa, no sólo porque es muy revelador del fondo del proyecto, sino también porque aporta la novedad más importante de la acción europea de los presidentes franceses desde François Mitterrand. Esta ruptura metodológica todavía no se ha percibido o comentado demasiado. Se basa en la combinación permanente de tres elementos.

Ante todo, el pilar franco-alemán

Nada muy original, dirán. Cierto, pero Emmanuel Macron, al contrario que sus predecesores, ha evitado la tentación de buscar una alternativa. La historia de la Unión Europea nos enseña que dicha tentación está doblemente abocada al fracaso: nunca aporta la misma eficacia que la pareja Francia-Alemania y, una vez asumido lo anterior y después de este escarceo, obliga a volver a forjar la confianza con Berlín. De todos modos, el aliado británico no estaba en condiciones de ofrecer una alternativa en el contexto del brexit y la idea romántica de la alianza latina, al no haber tenido nunca traducción real alguna, jamás ha penetrado la política europea de Emmanuel Macron.

La verdadera innovación franco-alemana del presidente de la República consiste en rechazar al mismo tiempo los dos extremos que rigen tradicionalmente la relación entre París y Berlín: celebración y confrontación. La confrontación es la tentación permanente de una clase política francesa que achaca a Bruselas o a Berlín las dificultades con las que se topa, confundiendo a menudo el mal con su raíz –reformas económicas, recuperación de las finanzas públicas... A la izquierda, actualmente a la extrema izquierda, le gusta especialmente la idea de cambiar las tornas. Y es tanto más decepcionante en cuanto que se limita a la retórica: una vez en el poder, la izquierda coopera con Alemania y no las cambia. Por una sencilla razón. Hay una triple condición para el cambio en Europa: constancia en las propuestas y “lucha europea”; compromiso con la propia Alemania, y más cuando los desacuerdos iniciales son grandes; y credibilidad política y económica interior. El otro escollo franco-alemán, casi tan dañino como el primero, reside en una suerte de celebración permanente. Se trata de la diplomacia de la “foto de recuerdo” en un intento de imitar a François Mitterrand y a Helmut Kohl en Verdún. Despejemos cualquier malentendido: la dimensión simbólica es imprescindible. El presidente Macron la ha asumido plenamente, y por ello completó el Tratado del Elíseo con el Tratado de Aquisgrán y conmemoró el centenario del Armisticio de 1918 en Rethondes con la canciller alemana Angela Merkel.

Pero esta dimensión simbólica nunca es suficiente, y no sustituye a aquello que, desde hace seis décadas, dota de una fuerza irremplazable a la relación entre ambos países: una relación de trabajo que se desarrolla en todos los estratos de la vida política y administrativa y cuya fuerza deriva, precisamente, de la capacidad de ambos países para superar, en los momentos clave, las divergencias de sus puntos de vista y arrastrar a los demás. Así ha sido, desde el euro hasta el último acuerdo sobre la deuda común.

Esconder las divergencias significa condenar al motor franco-alemán a la impotencia y a Europa al inmovilismo. Por ello, en todo momento importante, identificado con grave parsimonia, la Francia de Emmanuel Macron ha asumido que debe manifestar su discrepancia inicial con respecto a Alemania. Lo hizo con la reforma de la zona del euro, con el objetivo de una economía baja en carbono para 2050, con el proyecto energético Nord Stream II, o, en la primavera de 2020, con la necesaria solidaridad europea. Y, sin haber logrado todos sus objetivos, el valor de esta forma de actuar consiste en haber sabido trabajar después para superar los obstáculos y alcanzar acuerdos.

Retomemos cronológicamente en pocas palabras la consecución del plan de recuperación: a finales de marzo, firma pública de una carta por nueve países, entre los que figuraba Francia pero no Alemania, carta contraria a su postura de entonces, en la que se llamaba al endeudamiento europeo común; negociaciones con Alemania para superar el desacuerdo antes de la presidencia alemana de la UE; acuerdo sobre una iniciativa de recuperación común el 18 de mayo; propuesta de la Comisión el 27 de mayo, que recogía y ampliaba la ambición franco-alemana; y, por fin, acuerdo de los 27 Estados miembros el 21 de julio.

La eficacia franco-alemana radica en otros dos parámetros que el modelo centralizado de Francia pasa a menudo por alto. Para convencer a Alemania se necesita paciencia y constancia. El acuerdo franco-alemán del 18 de mayo no surge de tres semanas de negociaciones, sino de tres años de trabajo, de contactos de carácter técnico y político y de un clima de confianza entre la canciller Merkel y el presidente Macron. Y para convencer a Alemania no sólo hay que marcarse como objetivo Berlín o la Cancillería. Hay que hablar a todas las partes, conocer a los ministros-presidentes de los länder, hablar con los socios de la coalición, dialogar con los sindicatos y las organizaciones profesionales, dirigirse a la opinión pública y a los grandes medios de comunicación... Emmanuel Macron ha tejido una red alemana al servicio de su proyecto europeo, empezó a tejerla cuando pasó por el Ministerio de Economía, al comprender que la Quinta República Francesa no se puede extrapolar del otro lado del Rin.

“Hablar con todos”

Esta fórmula no se ha limitado únicamente a Alemania. Este enfoque se lleva aplicando desde 2017 con todos nuestros socios de la UE, porque, si bien el pilar franco-alemán es siempre necesario, nunca es suficiente. ¿Cae por su propio peso? Debería. Pero Francia ha vivido en la negación de la Europa de los 27. Los mandatarios franceses, señalando con acierto las graves fallas de una UE mal concebida para tal tamaño y heterogeneidad, han actuado como si siguiéramos siendo seis o doce. No se cambia la realidad negándola. Por ello, el presidente de la República Francesa ha emprendido una gran labor bilateral, sobre todo con aquellos países con posturas de partida diametralmente opuestas a las nuestras: desde 2017, se ha reunido diez veces con el primer ministro de los Países Bajos, ese mismo verano realizó una gira por los países del este de Europa (sin la cual habría sido imposible lograr la reforma sobre los trabajadores desplazados), el verano siguiente, por los países del norte de Europa... En total, más de veinte visitas bilaterales, participación o reactivación de múltiples formatos de cooperación, desde el grupo de Austerlitz hasta el de los países mediterráneos.

Esta extensión condiciona la eficacia del motor franco-alemán, en el que Francia tiene peso porque cuenta con otros aliados de distintas regiones, distintos tamaños, distintas familias políticas. Sin este encaje de bolillos, Alemania no se habría alineado con nosotros sobre el plan de recuperación en mayo de 2020; sin este despliegue previo, no habría habido unanimidad en el plan de recuperación tan sólo dos meses después. Esta red europea a todos los niveles seguirá siendo imprescindible a la hora de enfrentarnos a los desafíos que están por llegar: refuerzo de los compromisos climáticos, unidad y firmeza frente al Reino Unido para aplicar el brexit, definición de una política migratoria europea, etc.

La última pieza del rompecabezas perfila las instituciones europeas

También en esto, la implicación de Francia ha vuelto a resultar imprescindible. Cuando asumió el cargo, Emmanuel Macron no había participado en la elección de la Comisión Europea de Jean-Claude Juncker, ningún representante de su familia política en el Parlamento Europeo podía trasladar nuestras posiciones y las delegaciones existentes eran débiles, en términos de tamaño, en sus grupos parlamentarios. Históricamente, Francia tiende a considerar que una intervención del comisario francés o una llamada al presidente de la Comisión pueden solucionar cualquier asunto de sensibilidad nacional. Desatender la complejidad de un sistema fragmentado, entre un colegio de 27 comisarios, un Parlamento Europeo cuyo papel dista mucho del papel de figurante que se le sigue atribuyendo en París, y las familias políticas europeas, mal conocidas pero influyentes, no puede sino restarle peso a Francia y a sus ideas, de forma dramática.

La preparación de las elecciones europeas y de la renovación institucional de 2019 fue por tanto central en el programa del presidente de la República. Primero, había que evitar que todas las familias políticas apoyaran el principio tergiversado del Spitzenkandidat. ¿Cómo defender un cabeza de lista común sin una lista europea común? En segundo lugar, había que subrayar la importancia que revestían las elecciones, lo que permitió obtener una tasa de participación que no se alcanzaba desde 1994, con una delegación “Renacimiento” de apoyo al proyecto presidencial, que representa la fuerza más importante de un nuevo grupo político central imprescindible para la nueva Comisión. En tercer lugar, implicándose, sobre todo, en la elección de los puestos clave: inédito éxito franco-alemán con la llegada de una alemana francófila a la cabeza de la Comisión, y con la de una francesa muy respetada en Alemania a la del Banco Central Europeo. Un dúo que se vio completado por un presidente del Consejo Europeo francófono, procedente de la familia política de Emmanuel Macron, y un alto representante para la política exterior español, próximo a las preocupaciones francesas en lo que se refiere al Mediterráneo y a África. Sin este fundamental marco institucional, repitámoslo, la respuesta económica a la crisis de la COVID-19 en el plano presupuestario y monetario se hubiera quedado en un sueño de Francia.

Una estrategia de cambio

Otro punto del método, que también traduce ese fondo que emerge a la superficie, merece ser subrayado o esclarecido. Apostar por la cooperación europea traduce una estrategia de cambio y no una voluntad de conservar el sistema existente. Por ello, hace tres años que la acción europea de Francia aúna cooperación diaria e interpelación periódica. El discurso de la Sorbona de septiembre de 2017, el que pronunció Emmanuel Macron ante la canciller alemana en Aquisgrán en mayo de 2018, la Carta a los europeos de marzo de 2019, la entrevista en The Economist en noviembre de ese mismo año... Todos ellos contienen propuestas concretas para no limitarse a discursos editoriales o de meras visiones, propuestas que persiguen a la vez despertar a los europeos ante la necesidad de una Europa poderosa, que no se disculpe por existir y consciente de que su destino no puede y no debe delegársele a ninguna potencia exterior.

Este enfoque traduce precisamente el programa europeo que Emmanuel Macron lleva defendiendo desde la campaña presidencial de 2017. “Los verdaderos soberanistas son los proeuropeos”, escribía el candidato1 . Refleja dos certezas fundamentales: Europa no significa dilución de la soberanía francesa en el mundo actual, sino que es requisito de esta última; y si actualmente no cumple esta promesa, puede ser reformada. Dicho de otra manera: nos negamos a elegir entre una Europa débil y el repliegue nacional; porque Francia puede cambiar a Europa. Este reformismo europeo no se funde con los conceptos clásicos, tan cambiantes como imprecisos, del europeísmo, el federalismo; nadie sabría hoy definirlos, quizás tan solo unos pocos radicales entusiastas o acusadores. En el fondo, este reformismo es la mejor ilustración del gaullismo-mitterrandismo que defiende Emmanuel Macron. Radica en tres pilares: independencia, potencia e identidad.

Independencia, potencia e identidad

La primera certeza es que la independencia francesa en el mundo tiene una dimensión europea ineludible. Ésta es de hecho la obsesión de De Gaulle y de Mitterrand, derivada de lo acontecido en 1940: las herramientas diplomáticas, militares, económicas, científicas y morales de la independencia son el primer requisito para protegerse de otro derrumbamiento. Por ello, fiel a su gestión pragmática de la grandeza, De Gaulle, que afirmó que “rasgaría” el Tratado de Roma de 1957 si volvía al poder, acabó preservándolo y apoyándolo, porque permitía modernizar la industria francesa mediante una competencia controlada y un mercado ampliado. Compensó hábilmente esta concesión con la implementación de la Política Agrícola Común para apoyar a la vez a los dos sectores de la transformación económica de la posguerra. La misma lógica condujo a Mitterrand y Delors a preconizar la creación del mercado único en los años ochenta, acompañándolo de una política de solidaridad para las regiones más pobres. Tanto Mitterrand como De Gaulle vieron también en el marco europeo la única forma de devolver su honor al socio alemán sin humillación ni ingenuidad, para reforzar una potencia que era necesaria para Francia, dándole un marco que resultaba igual de necesario. Construcción europea e interés de Francia se confundían fácilmente... Y sigue siendo así.

Actualmente, el fortalecimiento de Francia a través de Europa adquiere una dimensión mundial: ¿cómo desarrollar los sectores industriales estratégicos, desde las baterías eléctricas hasta las medicinas fundamentales, con la autarquía nacional en lugar de con la autonomía europea? ¿Cómo obtener acuerdos comerciales que regulen la globalización a escala de un único país? Para el Reino Unido ha sido un aprendizaje doloroso. Sería igual de ingenuo creer en la impotencia de los Estados naciones que en la inutilidad de la escala europea. Al fin y al cabo, Singapur, Israel o Corea del Sur se desenvuelven admirablemente bien en el concierto globalizado de las naciones. Estaríamos olvidando algo rápido que su apertura y su dependencia del exterior, económica y geopolítica, son inmensas. Por tanto, resulta paradójico defender una Francia soberana y apoyarse en países que no podrían sobrevivir sin un mercado mundial abierto y una protección estratégica existencial (estadounidense, la mayoría de las veces). Claro que desde De Gaulle existe una complementariedad entre las herramientas nacionales (disuasión nuclear, asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, etc.) y europeas (mercado ampliado, política comercial unificada, moneda común, etc.), y todas ellas son garantes de una misma independencia.

Si la independencia va dirigida a proteger tanto de los riesgos internos de Europa como de los externos a ella a través de la cooperación en la UE, la potencia tiene que ver con la proyección exterior. Más que cualquier otro país europeo, Francia quiere tener peso en el curso mundial, por interés y por convicción. Desde 1950, Francia ve Europa como un generador de potencia. La decepción francesa con respecto a Europa procede de esa zona gris de la que volveremos a hablar. Francia sola no puede desplegar la potencia de la escala continental pero la UE todavía no ha tomado ese relevo como potencia que nuestros conciudadanos esperan. No es menos cierto que las seis dimensiones de la potencia contemporánea que el presidente de la República presentó en su discurso de la Sorbona exigen una ambición europea: seguridad y defensa, migraciones y fronteras, transición ecológica, transformación digital, soberanía alimentaria y poder económico e industrial.

Por último, no debe abandonarse a los antieuropeos el concepto de identidad, como tampoco el de soberanía. Emmanuel Macron no ha redescubierto uno u otro a la luz de la crisis de la COVID-19, ambos temas fueron centrales en su primer discurso europeo de conjunto, pronunciado en septiembre de 2016 en Lyon. Porque Europa no surgió en 1950. No es una invención tecnocrática o una simple construcción racional. Europa es cultura, es historia, es diversidad y es identidad. Reflexionar acerca del destino europeo de Francia tiene por tanto poco sentido: ¿quién puede pretender que, desde el imperio romano a la revolución industrial, nuestro país pudiera ser una península aislada del continente?, Para bien y para mal, nuestra historia es intrínsecamente europea. El modelo europeo consiste precisamente en buscar un equilibrio, todavía inestable, entre apertura al otro y protección de uno: Europa ha inventado el tratado y la frontera, el mercado y la norma. El equilibrio es la definición misma de dicho modelo único en el mundo: una combinación de libertad individual y de solidaridad de grupo, de unidad cultural y de diversidad local a partes iguales. En total, son más los puntos que tienen en común Estocolmo y Nápoles que los que comparten Berlín y Pekín. O Moscú. O Washington. Actualmente, esta identidad se enriquece con una sensibilidad similar ante el cambio climático o la repercusión de la revolución digital (en cuanto a imposición o protección de los datos personales, por ejemplo). “mm”

Estas cuestiones, independencia, potencia e identidad están reunidas en el concepto de “soberanía europea”, a veces mal entendido por nuestros socios de la UE, aunque cada vez más retomado. En el fondo, la soberanía es la capacidad de defender o promover los intereses y los valores de uno; lo que Europa aún no se atreve a hacer o pensar sin algo de pudor por su desacierto colonial, el derrumbamiento de las guerras mundiales y sus experiencias totalitarias. Sin embargo, la Europa “geopolítica” deseada por Ursula von der Leyen en particular es la verdadera clave de los próximos diez años: existir en el mapa o sufrir la ley de los demás.

Radiografía de la Europa de 2020

Dialéctica potencia/cooperación

La Europa de 2020 no está exenta de defectos que habrá que corregir. El primero de ellos me parece ser la dificultad para conciliar potencia y cooperación. Si nos limitamos a los últimos dos siglos, los países de Europa jamás supieron combinarlos. Llamando a los historiadores a dar muestra de indulgencia ante esta simplificación, digamos que Europa ha pasado por dos fases. Potencia sin cooperación, con la dominación económica e industrial, y después colonial, que en el siglo XIX fue tan clara, que los países europeos, lejos de tener que entenderse, podían rivalizar por la hegemonía en el continente y en el mundo. Este periodo caracterizado por una sobrepotencia acaba primero con la Primera Guerra Mundial y definitivamente con la Segunda, que marca el acmé y el final de la guerra civil europea.

Se abre entonces una fase radicalmente opuesta: Europa, vacunada contra la potencia, se aleja de ella voluntaria e involuntariamente; adviene la cooperación sin potencia. El proyecto europeo nace de este trauma. El impulso de unas pocas mentes genialmente lúcidas permitió, ya en 1950, construir un proyecto de cooperación europea sobre los escombros de la guerra. El proyecto es una obra de reconciliación, lo que en sí mismo es una inmensa hazaña. Está orientado hacia la propia Europa, Europa que desea recomponer, y no hacia el vasto mundo del que Europa no puede ni quiere ocuparse. El acercamiento de Francia y de Alemania, la creación de un mercado pacificador, la unión por la norma y el derecho de aquellos que se entremataron con una violencia desmedida: todo ello ideado hacia dentro. La potencia exterior, en particular la defensa y la seguridad, no compete a las comunidades europeas. Esta potencia debe delegarse, a Estados Unidos y a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), en una guerra fría en la que la Europa política está anclada y reducida a Occidente; y, en lo que les queda a los europeos, al Estado, que sigue siendo el estricto marco de una potencia reducida. Para Francia, único gran país del continente europeo reconocido en el orden mundial de la posguerra, no hay duda de que Europa significa reconciliación, pero también es una esperada herramienta de potencia; de ahí la ambigüedad fundadora que, actualmente, podría por fin superarse.

Ahora todos los desafíos europeos son externos, y las crecientes expectativas de los ciudadanos, no sólo franceses, tienen que ver con la relación de Europa con el mundo: migraciones, protección de las fronteras, seguridad y defensa (en particular, frente al terrorismo), cambio climático, cambio radical digital, globalización comercial, etc. La actuación de las distintas partes lo certifica: Europa ya no está a la sombra o al abrigo de una benevolencia estadounidense adquirida en materia de seguridad; no puede contentarse con su relación de creciente dependencia con China; y debe enfrentarse por sí misma a los turbulentos imperios de proximidad, Rusia y Turquía. Los europeos saben que deben volver a hablar el idioma de la potencia sin perder la gramática de la cooperación. Sienten el vértigo de aquél que sabe que tendrá que saltar.

¿Un lugar vacío de poder?

El segundo defecto, derivado del primero, es el vacío de poder: en la UE no hay lugar ni momento que representen el poder de actuación. La renuncia al poder, amplificada por la voluntad paralela de no provocar a las estructuras estatales, ha cobrado cuerpo en el léxico europeo que se va estableciendo a partir de los años cincuenta: “alta autoridad” para no hablar de “gobierno”, “comisarios” por no atreverse a llamarlos “ministros”, “colegio” para no tener “jefes”, “directiva” o “reglamento” (¿de la comunidad de propietarios?) para no pronunciar el término sagrado, la “ley” ... Esto podría ser objeto de un libro entero2, pero la propia arquitectura de los edificios de las instituciones europeas da fe de su alergia a la potencia y a la representación del poder.

Esta conclusión ha exigido remedios a medida que Europa se iba (pre)ocupando del mundo que la rodeaba. Con el establecimiento del Consejo Europeo en 1974 se creó un primer lugar de poder. Y después, a partir de 1979, las elecciones europeas por sufragio universal directo perseguían aportar una dimensión democrática necesaria para una Europa cuyas competencias y cuyo presupuesto iban ampliándose. De mediados de los años ochenta a mediados de los años 2000, hasta el muro de la “Constitución” europea, el cambio de tratado se convirtió en la forma de expansión controlada del poder europeo, dando fe del carácter intrínsecamente jurídico de la construcción europea.

Esta misma lógica ha llevado a la UE a multiplicar los presidentes: a la presidencia de la Comisión y del Parlamento europeos se les sumó hace diez años la del Consejo Europeo, la del Eurogrupo para la zona del euro y también hay un alto representante para la política exterior. Pero no ha sido suficiente: el Consejo Europeo gestiona principalmente las crisis sin cumplir una función prospectiva y la inflación de los puestos es una paradójica confesión de lo difícil que resulta hallar la representación de un poder fuerte. Europa tiene varios números de teléfono, pero no tiene una línea directa, podría afirmar hoy Henry Kissinger. Esta pluralidad de interlocutores es más difícil de aceptar para el ciudadano francés, acostumbrado a la Quinta República, que para cualquier otro europeo.

En Europa tampoco hay un momento decisivo que determine un programa de actuación para cuatro o cinco años, como sí lo hay en Francia, con las elecciones presidenciales, o en los demás países con las legislativas. Las elecciones europeas son uno de sus componentes, pero la verdad nos obliga a decir que no pueden perfilar una orientación colectiva clara por la naturaleza misma del sistema europeo (inexistencia de una lista común transnacional, desconocimiento de las familias políticas europeas, falta de conexión directa con la elección del ejecutivo europeo, de forma más estructural, diversidad de las lenguas y las culturas políticas, comprensión muy parcial de los temas europeos sin espacio común para el debate, etc.). Sin embargo, el repunte de la participación en las elecciones de 2019 demostró que Europa puede movilizar a los ciudadanos cuando las cuestiones clave se entienden mejor (preocupación por el clima, auge del nacionalismo, etc.).

Por lo tanto, el desinterés político europeo no es una fatalidad. El vacío de poder puede ser colmado a condición de no caer en la imitación de los sistemas estatales: la UE no pretende en absoluto convertirse en un sistema estatal más. Una solución 100 % europea consistiría en añadir un “presidente de presidentes” a las muchas cabezas que representan Europa; en realidad, los líderes sobresalen cuando lo exigen las circunstancias: Angela Merkel ha dibujado un liderazgo de razón en época de crisis, aunque se ha resistido a encarnar un liderazgo de visión una vez pasada la tormenta; Emmanuel Macron lleva asumiendo ese papel, no sin una inevitable fricción, desde 2017. La existencia de políticas más ambiciosas, dado el caso en formatos restringidos, conllevará naturalmente la emergencia de líderes, aunque esto signifique multiplicarlos. Para lograr un foro europeo adecuado, lugar y momento de orientación política reunidos, habrá que innovar: las conferencias diplomáticas no son un marco suficiente y aceptado para el cambio del curso de Europa; el intento de ampliación y democratización de los debates a través de la Convención de 2001-2003 ha sido una experiencia útil, pero quedó deslegitimada en el futuro por el fracaso de los referendos de 2005. Hay que idear algo distinto que responda al espacio de deliberación abierta que se necesita actualmente: la Conferencia sobre el Futuro de Europa propuesta por Francia va en este sentido.

La pasión europea por la ampliación

Esta pasión se debe, en primer lugar, al hecho de que la ampliación llama a la ampliación, porque cada recién llegado tiene su propia zona de vecindad e influencia, que ve como la siguiente frontera que traspasar; cada país procura no estar en la marca del imperio. Europa, por sus orígenes, está centrada en sí misma: no piensa su relación con el exterior en términos de fronteras, interfaz necesaria para la cooperación y las tensiones. Europa se vive como un espacio de prosperidad que habría que extender. En sus albores, la Comunidad Europea no tenía política exterior. Además de los acuerdos comerciales, que la UE tardó en percibir como herramientas de influencia o de presión útiles para defender sus intereses y valores, Europa cuenta con dos medios de actuación centrales: el dinero y el mercado (único), medios que pueden dilatarse sin gran dificultad. A ello se añade una dimensión más profunda: para los países conocidos como “del Este”, que son actualmente la mitad de los miembros de la UE, al igual que para los países balcánicos que están llamando a nuestra puerta, la Europa política es un horizonte de libertad, de paz y de prosperidad que la historia les ha negado de forma arbitraria e injusta. Ven en ello una reparación que se les debe y que sería egoísta rechazar.

Francia siempre ha desconfiado de la ampliación, que, intuitivamente, consideraba como una dilución que retrasaría la unión política; el entusiasmo de los británicos por la expansión no hacía sino agudizar legítimamente nuestras reticencias. Aquí hay que admitir un fracaso de Francia: llevamos desde François Mitterrand alertando con acierto sobre el riesgo que suponía una expansión rápida, si no iba acompañada de reformas institucionales ambiciosas, con, en la práctica, ajustes o amontonamientos (como el principio de un comisario por país), exceptuando el beneficioso retroceso de la decisión por unanimidad. Pero no hemos sabido ni explicar cuáles eran las razones válidas de esta prevención, ni proponer una alternativa creíble. Peor aún, hemos abierto aún más la brecha, ignorando a los que entraban en lugar de convertirlos en valiosos aliados. A principios de 2020, a iniciativa de Francia, se dio un paso muy importante con el endurecimiento de las negociaciones de adhesión. Pero la UE ya ha dejado de poder alcanzar sus nuevas aspiraciones en las condiciones actuales, entre 27 miembros; y, ahora que debe pensar en su relación con el exterior, también debe dotarse de fronteras claras. Con esa condición, los europeos, y no sólo los franceses, sentirán que pertenecen a una comunidad política y sentirán que les puede proteger.

Si vamos más allá de los defectos de la construcción del proyecto político, al final hallamos un imaginario europeo enraizado, que bebe de un doble sentir paradójico. Por una parte, hay un miedo algo depresivo al declive; nadie lo ha descrito mejor que George Steiner3: los nombres de nuestras calles traducen nuestra obsesión por la gloria y las heridas del pasado, cuando los americanos, a imagen de Henry Ford, piensan que “la historia es una broma”. Por otra parte, una cómoda sensación de vivir en paz, en una burbuja protectora, propia de una determinada idea de “fin de la historia”. La reunión de ambos tiene nombre: el discreto encanto de la decadencia. Cada vez que Europa se ha complacido en él, se ha llevado a sí misma a la ruina. Por tanto, ha de recuperar el sentido del mundo y el gusto por el futuro.

Recuperar el sentido del mundo y el gusto por el futuro

Diseñada como un proyecto de reconciliación interna, la Europa política debe dotarse hoy de cuatro componentes imprescindibles para cualquier comunidad política que perdura y se afirma: fronteras, instituciones adaptadas, una agenda de potencia y un sentimiento de pertenencia.

Orientada hacia su reconstrucción política y económica, delimitada en la práctica por la Guerra Fría, Europa nunca ha tenido que enfrentarse a la cuestión de las fronteras. Tres realidades han convertido esta cuestión en un asunto ineludible: su tamaño actual y la pesadez inducida por su funcionamiento; las crecientes tensiones con Turquía y la crisis migratoria, que ha demostrado que la gestión de las fronteras no podía ser una competencia anecdótica de la UE.

Establecer fronteras no significa cerrar una sociedad, sino organizar su relación con el mundo: esto es precisamente lo que necesitan los europeos. Para la UE, también es la condición necesaria para que la política exterior sea sólida y se distinga de una política de ampliación. Por tanto, resulta importante afirmar, tal y como hizo el presidente de la República Francesa en la Sorbona, que la ampliación a los Balcanes occidentales es la última etapa: con ella debe acabar la extensión de la UE. Y cabe señalar que dicha ampliación no está garantizada. Por ello, a petición de Francia se ha reformado el método de negociación en lo que se refiere a los países en debate (Macedonia del Norte, Albania) y a aquellos que, alineados con este nuevo enfoque, ya están en proceso de negociación (Serbia, Montenegro). Posibilita la reversibilidad del proceso, con un control político que se aleja de la automaticidad actual. Más importante aún, la ampliación debe estar estrictamente condicionada por una reforma del funcionamiento de la UE; fronteras e instituciones van a la par.

Entonces, ¿qué relación hemos de forjar con nuestros grandes vecinos? La pregunta empieza con Turquía, que en 1963 empezó un proceso de negociación que, digámoslo también, reposaba en un proyecto profundamente distinto, mucho menos integrado y objeto de una cómoda hipocresía mutua, por europeos que no se atreven a cortar los lazos por temor a romper un diálogo que se reanuda periódicamente cuando necesitamos a Ankara, y por turcos que, en esta última época, encuentran en los titubeos europeos una eficaz válvula de escape nacionalista. Hay que ser claros y trabajar en otro tipo de asociación que no sea la adhesión a la UE. Emmanuel Macron fue franco al señalarlo durante la visita del presidente turco a París en enero de 2018. Esta asociación (aunque pueda cambiarse el término, ya que Turquía lo siente a veces como una afrenta), económica, energética, de seguridad, migratoria, cultural, sólo podrá salir adelante si las actuales provocaciones en el Mediterráneo oriental cesan.

¿Será éste un modelo extrapolable a otros vecinos? En realidad, lo que necesitamos alcanzar con nuestros vecinos son acuerdos a medida, como cualquier gran potencia. Podemos utilizar los marcos existentes para algunos de ellos: Asociación Oriental con Ucrania, Bielorrusia, Armenia, Azerbaiyán, Georgia y Moldavia; alianza mediterránea al Sur, todavía insuficiente a pesar de los esfuerzos de Francia bajo la presidencia de Nicolas Sarkozy, retomados por Emmanuel Macron. Rusia plantea una dificultad rotundamente distinta, pero negarse a dialogar con ella nos abocaría a la impotencia: en este sentido, Emmanuel Macron impulsó una iniciativa en agosto de 2019. Causó mucho revuelo al Este de la UE, donde a veces se considera que Francia es prorrusa. Sin embargo, no hay ingenuidad alguna en la iniciativa. Por ejemplo, Francia nunca ha cuestionado las sanciones europeas comunes contra Rusia, ningún responsable político francés de primera importancia conoce mejor que Emmanuel Macron los ciberataques y la desinformación. Sin olvidar que Francia ha intensificado las normas europeas a las que se somete el proyecto gasístico Nord Stream II, que podría acrecentar nuestra dependencia energética de Rusia. Si hubiera que volver a empezar, habría, sin duda, que invertir el orden de los factores: en primer lugar, debate colectivo en el Consejo Europeo, después, viaje a Polonia y a los países bálticos y, por último, establecimiento de un diálogo nuevo con Moscú.

Y, por supuesto, la principal incógnita de la ecuación fronteriza tiene que ver con el Reino Unido. La negociación de la futura relación, actualmente bloqueada, demuestra, en primer lugar, la pertinencia de los parámetros mencionados: imposibilidad de pensar la vecindad de la UE en términos de ampliación, puesto que el Reino Unido “desamplía” Europa, y necesidad de asociaciones ad hoc. Plantea otra vez más la cuestión fundamental de las fronteras: en una comunidad política, el interior y el exterior no son idénticos. Por ello, Francia defiende con una firmeza que no es punitiva sino vital, que el Reino Unido no obtenga lo mejor de ambos mundos, que no pueda tener acceso libre a nuestro mercado sin respetar plenamente nuestras reglas. De lo contrario, los nacionalistas podrían aprovechar para presentar la UE como un edificio vacío o como una vaca lechera. Pero sería paradójico hablar con Moscú, reforzar los vínculos con Kiev, negociar con Belgrado e ignorar aquello que nos une al Reino Unido. Si logramos equilibrar el acceso al mercado europeo y el respeto de las reglas de competencia justa, añadiéndoles una asociación de seguridad, habremos construido un nuevo modelo de vecindad y de influencia para Europa. En el fondo, sumando acceso regulado al mercado único y pertenencia al Consejo de Europa, perfilamos un marco europeo de cooperación económica y política útil para el futuro y extrapolable, mutatis mutandis, a otros países cercanos.

Marco institucional único, formatos diferenciados

Un proyecto político delimitado también debe ser dirigido. No se le puede reprochar a Europa su desinterés por las instituciones, le apasionan. Los debates sobre los tratados y los “círculos” llevan setenta años animando la vida de Bruselas. Pero el reto consiste en reubicar el problema de forma pragmática, siguiendo una línea sencilla: un marco institucional único y formatos diferenciados.

A los alemanes, y a los franceses aún más, se les ocurre periódicamente crear clubs o círculos de países europeos, no sin una suerte de nostalgia de una Europa más pequeña y homogénea. Un “núcleo duro” podría encarnar el espíritu europeo y la ambición original. Podría tratarse de los seis miembros fundadores, o de los doce que marcaron la era Delors. Pero no volveremos a encontrar esa Europa. ¿Implantaremos la necesaria armonización fiscal con los Países Bajos o Luxemburgo? ¿No está Francia más cerca de Varsovia que de Dublín en este ámbito? Los formatos históricos, las fracturas Este-Oeste o Norte-Sur no resumen la UE. Ahí radica su oportunidad y la condición para que sobreviva. Porque si dos o tres clubs fueran contrarios en todos los asuntos, no tardarían en separarse.

En una Europa de 27 países, hay que construir equipos de proyecto según los asuntos; de ahí la absoluta necesidad de “hablar con todo el mundo”. Esto puede traducirse en alianzas temporales sencillas dirigidas a que una idea avance: Francia reunió a cuatro, y después a nueve países en la primavera de 2019. Primero sin Alemania, asociándola después, para que se adoptara el objetivo de neutralidad en carbono para 2050 a nivel europeo. Esta diferenciación también podrá implicar acuerdos de cooperación más duraderos, presentes de hecho en toda la historia de la UE, desde Schengen hasta el euro y pasando, actualmente, por el ámbito de la defensa.

Según una aparente paradoja, una diferenciación de este tipo sin que se produzca una desintegración sólo puede obtenerse si se conserva un marco institucional único: una única Comisión, un único Consejo, un único Parlamento, un único Tribunal de Justicia y un único Banco Central. El marco en sí mismo debería ser más flexible para permitir que la diferenciación sea justa y eficaz. De esta manera, el Parlamento Europeo debería reunirse en un formato “Parlamento de la zona del euro” en el que sólo estuvieran representados los países interesados, para votar, mañana, un presupuesto específico para los países que comparten una moneda común. De la misma manera, el Consejo podría cambiar su formato en función de los temas a debate. Se necesitará cambiar el tratado para diseñar esta unidad diferenciada; mientras tanto, hay soluciones pragmáticas, como la del Eurogrupo, que permiten ir avanzando.

Otros dos cambios de orden institucional parecen imprescindibles si se quiere que la toma de decisiones de la UE en una familia de 27 miembros sea más eficaz. Por una parte, la reducción del tamaño de la Comisión, puesto que el principio de un comisario por país actualmente no permite ni garantizar la cohesión necesaria para un ejecutivo atípico y, por tanto, frágil, ni fomentar el espíritu europeo, que resulta imprescindible para establecer un interés común, puesto que cada capital ve a su comisario como su portavoz y su protector. Y, por otra parte, el final de la unanimidad en los ámbitos que se mantienen, por ejemplo, la fiscalidad, puesto que este modo de decisión sólo se justifica para las cuestiones de índole constitucional, o constitutiva, como son la ampliación, la modificación de los tratados y, de manera más discutible, el presupuesto y sus recursos.

¿Tres Europas?

En la práctica, a través de los grandes ámbitos de cooperación, en la UE se perfilan tres Europas. Primero, la Europa de los valores y el mercado, fundamento de las comunidades europeas desde 1950: es la UE de los 27, que puntualmente traspasa sus límites y llega hasta sus vecinos siguiendo la lógica de las asociaciones que mencionamos anteriormente. En ella se encuentran o encontrarán, en una superposición cada vez más clara, el propio mercado único, el espacio Schengen que se amplía (la lógica del mercado interior y de la libre circulación en realidad no pueden distinguirse), y la zona del euro, que se extiende y cubre una inmensa parte de la UE post-Brexit. En su seno, una Europa de la defensa y la seguridad está empezando a ver la luz en torno a la Iniciativa Europea de Compromiso Estratégico lanzada en 2017 por el presidente de la República; deberá volver a pensarse teniendo en cuenta el brexit, porque éste es el ámbito en el que el anclaje europeo del Reino Unido presenta un interés estratégico común fundamental. La propuesta de Emmanuel Macron y Angela Merkel va en este sentido: un Consejo de Seguridad europeo, instancia de coordinación que asocie a Londres al ámbito de la política exterior y de seguridad (posiciones compartidas, sanciones comunes, etc.).

En los demás ámbitos, en particular en el de la cooperación industrial, predominará la cooperación pragmática, el formato ad hoc, con un apoyo (en particular, financiero) de la UE. Buenos ejemplos de ello son los “proyectos importantes de interés común europeo” lanzados por Francia y Alemania en el ámbito de las baterías eléctricas con el apoyo de la Comisión Europea y una derogación de las reglas de ayudas estatales. No toda forma de cooperación europea aspira a generar un tratado propio, instituciones propias; no todo proyecto europeo debe recabar la aceptación de todos y cada uno de los miembros. Europa debe volver a tener ganas de emprender y desear: los que avanzan arrastrarán a los que esperan; es una ley europea bien establecida. Las instituciones deben aligerar y facilitar las cosas, y no tanto querer encarnar ellas mismas el proyecto europeo en todos sus puntos. En el fondo, sólo se necesita una única avanzadilla, que debe asumir su responsabilidad. Y, una vez más, se trata del pilar franco-alemán.

Ése es exactamente el espíritu de la Conferencia sobre el Futuro de Europa que debería arrancar en otoño de 2020 bajo la presidencia alemana de la UE y concluir en la primavera de 2022 bajo presidencia francesa. Puesto que a la UE le faltan lugares y momentos de poder, puesto que ya no funciona el cambio por el progreso institucional, resulta fundamental abrir un amplio tiempo de reflexión sobre el fondo de las políticas y de las acciones que se llevan a cabo. Asociando a las instituciones europeas y nacionales, y sobre todo a los ciudadanos, mediante deliberaciones profundas, como se hizo recientemente en la Convención Ciudadana por el Clima, este ejercicio sin precedentes permitirá reflexionar sobre cuestiones que nunca hemos debatido juntos, a la vez, a escala europea: política migratoria, política alimentaria, política sanitaria, política comercial...  Algunos sonreirán al oír hablar de este ejercicio, como no podía ser de otra manera con cualquier experiencia de este tipo. Es una apuesta, pero, desde las elecciones europeas hasta las marchas por el clima, los últimos meses han dejado patente que a los europeos les falta un proyecto común y que anhelan comprometerse. Para asegurarnos esta participación, hay un requisito imprescindible: los Estados y las instituciones europeas deben comprometerse a retomar lo antes posible gran parte de las propuestas resultantes de la Conferencia.

Una agenda de potencia

Para Europa, la mayor novedad consiste en desarrollar una agenda de potencia. Esta idea no ha tardado en ir abriéndose camino estos últimos años, bajo el impulso de las propuestas francesas, de un aggiornamento progresivo alemán y de las sacudidas derivadas de los encontronazos de China y Estados Unidos. Los ámbitos de la potencia, que ya hemos mencionado de acuerdo con las líneas presentadas por Emmanuel Macron en septiembre de 2017, están bien identificados. La crisis de la COVID-19 ha acentuado la concienciación respecto de los mismos, en particular en lo que respecta a la independencia industrial y la protección de los sectores económicos estratégicos, entre los que figura la salud. Otros tres puntos de los que se habla menos a menudo merecen algo de atención.

Estos últimos años, la UE, de acuerdo con una forma de retirada, o de apertura benevolente, que caracteriza su historia reciente, ha tenido tendencia a existir en el tablero internacional como un honest broker, a igual distancia de los grandes actores, en particular Estados Unidos y China. De forma algo paradójica, esto incluye a varios países muy apegados a la relación transatlántica, al Este de Europa, que en materia económica o tecnológica rechazan cualquier enfrentamiento con China. Pero optar sistemáticamente por la equidistancia es la opción de aquellos que no son una potencia. El ámbito comercial brinda el mejor ejemplo de todos: bajo la anterior Comisión, la UE habría debido buscar establecer una agenda común para reformar la Organización Mundial del Comercio (OMC), nada más empezar el mandato de Donald Trump, y reconocer que, sin compartir ni el estilo ni el método de Estados Unidos, Bruselas llegaba a las mismas conclusiones que Washington en lo que respectaba a los comportamientos anticompetitivos agresivos de Pekín. La UE prefirió evitar la cuestión, sufriendo al mismo tiempo la rivalidad comercial con China y los aranceles de Estados Unidos y multiplicando acuerdos comerciales con cualquier otro socio disponible (Canadá, Vietnam, Mercosur, etc.). A la inversa, la UE no debe sentir apuro por trabajar estrechamente con China en cuestiones climáticas, puesto que los estadounidenses se han autoexcluido del Acuerdo de París. Elegir qué combates librar y qué socios tener, situándose a la vez en un marco conceptual claro (autonomía europea, relación privilegiada con Estados Unidos, cooperación circunstancial con otros actores) es la esencia misma de una política de potencia, cuya guía es, en todo momento, la defensa de sus valores y sus intereses.

Para actuar de esta manera, la UE debe, ante todo, inventariar sus fuerzas. Su principal punto fuerte sigue siendo su mercado interior, el mayor mercado abierto del mundo, con 450 millones de personas. Es una herramienta de fuerza interna y de potencia externa a la que se asocian las grandes políticas europeas integradas, la competencia y el comercio internacional. Es la razón por la cual el refuerzo del mercado interior, por ejemplo, por la unificación del derecho mercantil, la regulación bancaria y financiera o las normas relativas a las grandes plataformas digitales no es un proyecto superado, acabado, sino eminentemente actual en lo que se refiere a nuestro crecimiento y nuestra competitividad.

Su potencia, e incluso su supervivencia, exigen adaptaciones fundamentales. Por una parte, la lucha contra el dumping interno europeo, que complica su aceptación a largo plazo por parte de los ciudadanos: en ese sentido va la reforma del trabajo desplazado, que entró en vigor el 30 de julio de 2020 y que debe ampliarse mediante una lucha descarnada contra el fraude y las “sociedades fantasmas”. También es un imperativo, aunque todavía titubeante, para la convergencia fiscal, en particular en lo que se refiere al impuesto sobre las sociedades y al sector digital. Por otra parte, la política de competencia, bien diseñada al principio como una regulación interna que posibilita una competencia no falseada que estimula la innovación, pero que actualmente no se ajusta a la competencia mundial, que exige que se luche a igualdad de armas contra grandes empresas extranjeras muy subvencionadas o cautivas de los mercados estratégicos. Por último, resulta fundamental un cambio programático en el ámbito comercial: puede ser una herramienta crucial para la defensa de nuestros intereses y la promoción de nuestros estándares, en materia alimentaria, medioambiental o sanitaria, pero los acuerdos actuales, que no obligan a respetar estrictamente el Acuerdo de París o las cláusulas medioambientales que contienen, dejarán muy pronto de ser aceptables a ojos de los ciudadanos europeos y no traducen el peso que realmente tiene la UE en los intercambios comerciales.

Un desafío de potencia que se suele ignorar o desdeñar tiene que ver con el aspecto demográfico. En 2050, la UE será el único bloque regional cuya población esté en declive con respecto a hoy. ¿Se trata de una herramienta de potencia obsoleta? Claramente no, porque el declive demográfico, además del peso directo que confiere la riqueza creada de forma colectiva, encierra a las sociedades en un repliegue casi inevitable, puesto que se ven privadas del dinamismo de la juventud y se centran en un miedo a desaparecer que Europa ya desprende. Parte del éxito nacionalista y ultraconservador al Este de la UE se basa en la huida de los jóvenes. Las políticas que afectan a la familia son políticas nacionales y así debe ser, puesto que afectan a modelos locales sensibles. Pero, tal y como subrayó el presidente de la República en Cracovia el pasado 5 de febrero, la UE podría dar apoyo financiero a las políticas demográficas de los Estados miembros, respetando rigurosamente nuestros valores comunes, en particular la igualdad de género.

No hay proyecto político, no hay comunidad que perviva sin creer en su futuro y sin un sentimiento de pertenencia compartido. No es ni un lujo ni una extravagancia “europeísta”, sobre todo cuando los fundamentos de la identidad común están fuertemente arraigados en nuestra arquitectura, nuestra literatura, nuestros idiomas y nuestros paisajes. Ignorando esta herencia, la construcción europea ha acabado siendo un objeto frío, fácilmente denunciable por los detractores de un aparato burocrático. Ningún europeo convencido lo es porque se le hayan demostrado las bondades económicas del euro. Personalmente, he llegado a ese punto por la senda de la política y la historia, durante un viaje a Berlín unas semanas después de la caída del Muro: Europa significaba esperanza. Otros creen en ella por una historia familiar, porque son trabajadores fronterizos, por la literatura, por la financiación europea de un proyecto, o por el sentimiento difuso de que el mundo no puede estar dominado de forma razonable por un condominio de Estados Unidos y China.

El programa Erasmus podría generalizarse esta década: avanzamos en esa dirección, no tan rápido como hubiéramos deseado. Puesto que cada país busca la vía hacia un nuevo crisol para sus jóvenes, ¿por qué no crear un servicio cívico europeo? La lucha por la democracia pluralista y el Estado de derecho es importante por ello; conforma nuestra identidad común. A menudo hay una idea que resurge, porque traduce esa necesidad de encarnación que no puede sino acentuarse a medida que se recorren los pasillos tristemente pálidos o atrozmente coloridos de los edificios de Bruselas: la idea de marcar los billetes con lugares y con rostros conocidos. El euro no debe limitarse a los puentes y las ventanas, como si Europa volviera a tener demasiados hombres y mujeres grandes como para saber elegirlos. Europa es ese continente que sólo sabe avanzar cuando se enorgullece de su pasado: demos pues cuerpo a nuestros objetos comunes. La pertenencia adopta una multitud de formas, no hemos dado más que unos ejemplos, pero no son ni mucho menos anecdóticos. Que concluyan con una última consideración: puesto que, en el fondo, debemos sentirnos orgullosos juntos para proseguir esta aventura, los europeos necesitan compartir una gran meta. Seguimos teniendo la industria más avanzada del mundo en el ámbito espacial. Aun así, los chinos y los americanos hablan de una nueva conquista espacial, mientras que los europeos no se atreven a hacerlo. Deberíamos proclamar que el primer hombre que pise Marte será europeo. La ambición y el sueño no son un privilegio ajeno.

***

La lucha librada por Francia para no dejar el concepto de soberanía en manos de aquellos que no la defienden realmente y para que Europa no permita que sean los demás los que hablen el idioma de la potencia en su lugar, da sus frutos. Mediante un compromiso europeo constante, franco-alemán primera, aunque no exclusivamente, mediante reformas que restauran nuestra credibilidad, mediante la defensa permanente de los intereses de Europa en el mundo, porque coinciden con los de Francia, Emmanuel Macron ha obtenido resultados, al menos en base a tres criterios.

Más de la mitad de las propuestas del discurso de la Sorbona están en funcionamiento, desde las universidades europeas hasta la protección de los derechos de autor, desde la reforma laboral del personal desplazado hasta el Colegio de Inteligencia en Europa, desde una fuerza europea de protección civil hasta la Iniciativa Europea de Compromiso Estratégico: no todas ellas son visibles y, a veces, aunque lo sean, no se percibe su dimensión europea. Debemos encarnarlas, explicarlas, ampliarlas.

Entre estas propuestas se han aprobado y se están aplicando algunos grandes cambios: es así, sobre todo, en lo que se refiere al acuerdo presupuestario de julio de 2020 que, por primera vez, creó un endeudamiento común de Europa para financiar la recuperación de las economías europeas. Sobre todo, se está produciendo un cambio del programa europeo: países considerados liberales, del norte de Europa, por ejemplo, defienden la protección de los sectores estratégicos contra las inversiones extranjeras; ningún Estado se niega a responder a los ataques comerciales que afectan a la UE, incluso cuando proceden del otro lado del Atlántico; Alemania asume su responsabilidad en seguridad y defensa en mayor medida; no cabe duda de la necesidad de una actuación conjunta y firme frente a China; y la unidad europea en la negociación del brexit supuso el test de soberanía más claro que estamos superando juntos.

Europa ha sobrevivido a una década de crisis, ha entendido que su transformación de espacio a potencia es inevitable. No se trata en absoluto de convertirla en un “Superestado” ni de negar las diferencias nacionales. Al contrario, hallará su fuerza y su liderazgo en una diferenciación asumida.Que Francia haya tomado las riendas de la ayuda europea en el Líbano es algo que no sorprende; que España dé el tono en la crisis de Venezuela también es una oportunidad para la afirmación europea... Desde este modelo original, a condición de volver a erigir su propio cuadrado mágico con fronteras claras, instituciones eficaces, agenda de potencia y sentimiento de pertenencia, Europa hallará la fuerza necesaria para volver a resplandecer. Habrá que añadir lo que no puede faltar a ninguna potencia: saber que va a durar. La Conferencia sobre el Futuro de Europa debe ahora abrir esta proyección al largo plazo.

Clément Beaune
Secretario de Estado de Asuntos Europeos, Ministerio para Europa y Asuntos Exteriores de Francia | @CBeaune


1Macron, Emmanuel (2016), Révolution, XO Editions, p. 230.

2 Véase el análisis de L. Lamant (2018), Bruxelles Chantiers, une critique architecturale de l’Europe, Lux Editeur.

3 G. Steiner (2005), Une certaine idée de l’Europe, Actes Sud.

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<![CDATA[ Respuesta económica europea en tiempos de pandemia: una visión española ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari106-2020-sanbasilio-diaz-respuesta-economica-europea-en-tiempos-de-pandemia-vision-espanola 2020-09-18T11:44:23Z

La crisis actual supone el mayor reto de la UE en su historia, pero, con una respuesta adecuada, tiene la oportunidad de sentar las bases que configurarán el futuro del proyecto durante las próximas décadas.

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Tema

La crisis actual supone el mayor reto al que se ha visto obligada a hacer frente la UE en su historia, pero, con una respuesta adecuada, tiene la oportunidad de sentar las bases que configurarán el futuro del proyecto durante las próximas décadas.

Resumen

La expansión del COVID-19 ha supuesto un shock sanitario, económico y social sin precedentes para la UE. Con el fin de evitar daños permanentes en la economía derivados de una crisis temporal, la respuesta de todas las autoridades, monetarias, fiscales y financieras ha sido contundente. La respuesta europea ha permitido reforzar las medidas nacionales adoptadas, mitigando el impacto en empresas y trabajadores y haciendo frente a la crisis sanitaria. A diferencia de la crisis anterior, esta vez la UE ha sabido acordar y poner en marcha en unos pocos meses un conjunto coherente de medidas para paliar los efectos más inmediatos y, sobre todo, para lanzar la recuperación. Es necesaria una respuesta conjunta y coordinada en Europa para evitar que se amplíen las divergencias y permitir a las economías europeas afrontar la recuperación en igualdad de condiciones. Una respuesta exclusivamente nacional supone un riesgo de fragmentación del mercado interior, en especial si las empresas europeas se enfrentan a desventajas competitivas por las distintas capacidades de sus administraciones nacionales de proporcionar apoyo. El ambicioso paquete acordado en julio por el Consejo Europeo supone que por primera vez se va a emitir deuda europea para financiar la recuperación en el conjunto de la UE, limitando el incremento de deuda nacional que pueda lastrar el crecimiento futuro de las economías. El plan ofrece la oportunidad de impulsar la transformación necesaria de las economías europeas, en particular promoviendo las transiciones ecológica y digital, adelantando las inversiones necesarias para modelar las estructuras productivas del futuro. De cara a la recuperación, también será necesario volver a abordar los debates pendientes para completar la arquitectura financiera e institucional de la unión monetaria, dotándola de los mecanismos necesarios para mejorar su capacidad de respuesta ante futuras crisis.

Análisis

1. Introducción

Mientras que a principios de 2020 se preveía que se mantuviera una tendencia de crecimiento generalizada, aunque con una fragilidad relativa, la pandemia ha dado lugar a la mayor recesión que ha vivido la UE; una recesión global, con importantes incertidumbres acerca de su magnitud final y la posterior recuperación. Para 2021 se espera una recuperación en la mayoría de los países europeos, significativa pero incompleta, y asimétrica entre países y sectores.

Si la contundente respuesta fiscal en un primer momento ha tenido un carácter fundamentalmente nacional, desde el principio era evidente que la respuesta debía estar coordinada, sobre todo en Europa. Frente a un shock exógeno común, es fundamental preservar la igualdad de oportunidades en todos los países europeos para evitar fragmentar el mercado interior. Todas las empresas europeas deben tener las mismas oportunidades de competir en pie de igualdad, y el factor decisivo en su competitividad no puede ser su país de origen. Además, las importantes interconexiones entre nuestras economías implican que si una región se queda atrás en la fase de recuperación, las consecuencias serían negativas para el conjunto de la UE.

2. La respuesta más inmediata: un marco para respuestas nacionales

Cuando en marzo la pandemia se extendió de forma generalizada en Europa, inmediatamente las autoridades nacionales pusieron en marcha medidas orientadas a los tres objetivos de hacer frente a la emergencia sanitaria, apoyar la provisión de liquidez a la economía, y proteger el empleo y a trabajadores, autónomos y población vulnerable.

En España destacan las medidas para proteger el empleo, como los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE), sin los cuales se estima que se habrían perdido 3 millones de puestos de trabajo. Entre las medidas de liquidez la línea de avales del ICO por 100.000 millones de euros registra uno de los mayores porcentajes de utilización en Europa. Hasta la fecha se han realizado casi 800.000 operaciones de financiación, y con avales por importe superior a 75.000 millones de euros se ha movilizado financiación por un importe cercano a 99.000 millones de euros. Más de un 98% de las operaciones se han destinado a pymes y autónomos. Estas medidas han sido efectivas para prevenir daños permanentes en la capacidad productiva y por lo tanto para preparar la recuperación.

La persistente incertidumbre económica justifica que las medidas temporales de apoyo se mantengan mientras resulte preciso. A condición de que la pandemia se mantenga bajo control, la recuperación debería permitir a las autoridades pasar a la fase de reactivación de la economía. Así, se han introducido cambios a los esquemas temporales de empleo para incentivar la vuelta al trabajo. Además, a principios de julio se ha aprobado una nueva línea de avales por importe de 40.000 millones de euros para impulsar las inversiones nuevas de autónomos y empresas, que se canalizará también a través del ICO, así como un fondo de 10.000 millones de euros para capitalizar empresas estratégicas. También se han aprobado programas de apoyo para sectores especialmente afectados, como el turismo, el transporte y la automoción. Con estas medidas, el gasto adicional de las medidas implementadas por la pandemia asciende al 5% del PIB y las medidas de liquidez al 15% del PIB.

La magnitud de las medidas implementadas puede variar entre países en función de la capacidad de apoyo nacional. Asimismo, entre las medidas para preservar la financiación, las empresas europeas se benefician de garantías de distinta calidad crediticia en función de su localización geográfica, lo que puede tener un impacto sobre su competitividad, contribuyendo a fragmentar el mercado interior. Lo mismo sucede con el apoyo estatal a compañías para restaurar su solvencia.

La respuesta más inmediata de las instituciones europeas consistió en proporcionar un marco adecuado para la implementación de estas medidas nacionales. El objetivo era evitar que una aplicación mecánica de las reglas impidiera a las autoridades nacionales dar la respuesta necesaria. Por ello, en marzo la Comisión propuso activar la cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, permitiendo a los Estados miembros adoptar medidas de apoyo sin estar sujetos a limitaciones estrictas derivadas de las reglas fiscales, siempre que se preserve la sostenibilidad a medio plazo. En segundo lugar, la Comisión publicó un nuevo marco temporal de ayudas de Estado, flexibilizando las reglas para el apoyo a empresas por parte de los Estados miembros. En tercer lugar, la Comisión propuso flexibilizar la utilización de los fondos comunitarios, liberando la capacidad restante en el presupuesto comunitario para el año 2020 con el fin de apoyar las medidas implementadas por los países frente al COVID-19.

En paralelo, las autoridades monetarias adoptaron medidas contundentes, con ampliación de programas de compras de activos existentes o creando nuevos, así como medidas para apoyar la liquidez, como la relajación de los requisitos de colateral y las operaciones de refinanciación. Por su parte, las autoridades supervisoras también adoptaron distintas orientaciones, flexibilizando temporalmente el cumplimiento de algunos requisitos para facilitar a las entidades el mantenimiento de la liquidez y la financiación a la economía real.

En esta primera respuesta, a pesar de los esfuerzos de coordinación estableciendo un marco común, cada país asume individualmente los costes de un shock exógeno que tiene un impacto diferenciado entre países. La capacidad de cada país de proporcionar el apoyo adecuado a sus economías y empresas puede influir sobre las oportunidades de recuperación, entrañando un riesgo de fragmentación del mercado interior, especialmente si las empresas dependen de la capacidad de su administración nacional de proporcionarles apoyo. Además, el coste de las medidas financiadas con deuda es diferente para cada país, dadas las distintas condiciones de financiación en el mercado. A menos que se coordine la respuesta, la recuperación puede conducir a una ampliación de las divergencias económicas. Las respuestas nacional y europea constituyen dos caras de una misma moneda y deben estar adecuadamente sincronizadas para reforzarse mutualmente.

3. La respuesta europea a corto plazo

El 9 de abril el Eurogrupo alcanzó un acuerdo sobre tres mecanismos para responder a las necesidades inmediatas de la crisis:

  • Una red de seguridad para trabajadores, a través del mecanismo SURE. La Comisión otorgará préstamos a los Estados miembros para financiar esquemas de mantenimiento del empleo o medidas similares, por un importe máximo de 100.000 millones de euros. Para ello, la Comisión se endeudará en el mercado y trasladará las condiciones de financiación a los préstamos de Estados miembros, lo que permitirá homogeneizar las condiciones en las que los países financian estas medidas, solventando en parte el problema de fragmentación financiera. En agosto la Comisión publicó las propuestas de cantidades a asignar para los primeros 16 países que han solicitado el instrumento por un importe total de 87.300 millones de euros, siendo Italia (27.400 millones de euros) y España (21.300 millones de euros) los principales beneficiarios.
  • Una red de seguridad para costes relacionados con la sanidad, el tratamiento o la prevención de la pandemia, a través de una nueva línea de crédito del Mecanismo Europeo de Estabilidad por un importe de hasta 240.000 millones de euros. Este nuevo instrumento supone una adaptación de los instrumentos del Mecanismo Europeo de Estabilidad para hacer frente a este shock concreto. Dada su naturaleza exógena, no se exigirá otra condicionalidad más que utilizar los fondos obtenidos para financiar los gastos elegibles. De esta forma, los Estados miembros también pueden financiar estos costes en condiciones homogéneas.
  • Una red de seguridad para empresas, a través de un fondo paneuropeo de garantías gestionado por el Banco Europeo de Inversiones. Los Estados miembros aportarán garantías por un importe de hasta 25.000 millones de euros con el objetivo de movilizar financiación por un importe de hasta 200.000 millones de euros. De este modo, las empresas de toda la UE pueden acceder a una garantía de la misma calidad crediticia (AAA), permitiendo paliar en parte el problema señalado anteriormente de fragmentación del mercado interior por la distinta capacidad de las administraciones nacionales de proporcionar apoyo a sus empresas. Además, este es el único instrumento de los tres que contiene un componente de compartición de riesgos, pues las pérdidas se mutualizarían entre todos los países participantes.

Estos instrumentos proporcionan una respuesta ágil y rápida por parte de la UE, mediante soluciones a corto plazo adaptadas a la naturaleza de la crisis. A diferencia de la crisis anterior, esta vez los Estados miembros compartían el diagnóstico de la crisis, causada por un shock externo, lo que ha facilitado el diseño de estas soluciones.

No obstante, estos instrumentos proporcionan fundamentalmente financiación en condiciones homogéneas, incrementando la deuda nacional, con lo que el coste de la crisis sigue recayendo en los presupuestos nacionales. Si la capacidad de apoyo de cada país es distinta, estas divergencias se acentuarán en la fase de recuperación. Se necesita un enfoque coordinado para atender a las necesidades de la recuperación, con un tamaño suficiente y proporcional al impacto de la crisis, centrado en regiones y sectores más afectados, y cuyo coste no recaiga exclusivamente en los presupuestos nacionales. Por ello, el Consejo Europeo de abril solicitó a la Comisión que analizara las necesidades de la recuperación y presentara una propuesta a la altura del reto al que se enfrenta la UE.

4. Un plan para la recuperación

La UE no se puede conformar con superar la pandemia, sino que debe además impulsar la recuperación sentando las bases para un crecimiento sostenido, inclusivo y que favorezca la creación de empleo. El impulso de la recuperación requerirá importantes inversiones, que a su vez influirán en el modelo productivo futuro.

En mayo la Comisión presentó su propuesta para un plan de recuperación: añadir al próximo Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (MFP en adelante) un nuevo instrumento, denominado Next Generation EU, a través del cual la Comisión obtendría 750.000 millones de euros en el mercado, mediante emisión de bonos a largo plazo, para financiar nuevos instrumentos presupuestarios o ampliar los instrumentos ya propuestos bajo el MFP. El repago de los bonos emitidos se realizaría con cargo a MFP futuros. Para limitar el incremento de contribuciones futuras al presupuesto comunitario, la Comisión ha anticipado su intención de proponer nuevos recursos propios más adelante.

Según la propuesta de la Comisión, los fondos obtenidos con Next Generation EU se destinarían a apoyo no reembolsable (500.000 millones) y a préstamos (250.000 millones), disponibles hasta finales de 2024, adelantando los fondos a los primeros años del próximo MFP, distribuidos en tres pilares:

  • Un primer pilar orientado a apoyar la recuperación de los Estados miembros que absorbería la mayor parte de los recursos:
  • El mayor programa es el nuevo Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, con un importe propuesto de 560.000 millones de euros. Esta facilidad, que supera en tamaño a otras políticas comunitarias, financiará planes de reformas e inversiones, presentados por los Estados miembros, en línea con las prioridades identificadas en el semestre europeo. En particular, se financiarán proyectos que hagan frente a los retos identificados en las recomendaciones del Consejo dirigidas a los Estados miembros en el marco del Semestre europeo, así como aquellos proyectos que favorezcan las transiciones ecológica y digital.
  • También se refuerzan los fondos destinados a cohesión y se apoya la transición ecológica a través del refuerzo del programa de desarrollo rural y del Mecanismo para una Transición Justa.
  • Un segundo pilar centrado en la inversión privada, mediante dos instrumentos complementarios, uno orientado a hacer frente a las necesidades de recapitalización derivadas de la crisis (Instrumento de Apoyo a la Solvencia) y otro orientado a reforzar inversiones estratégicas en la UE (investEU, con una nueva ventana dedicada a inversiones estratégicas).
  • Un tercer pilar que refuerza instrumentos nuevos o existentes integrando la experiencia de la crisis: se crea un nuevo programa de salud (9.400 millones) y se refuerzan los programas rescEU y programas de investigación, innovación y acción exterior.

La propuesta ha sido objeto de largas negociaciones en el Consejo Europeo de julio. Tanto su tamaño como su reparto, o la proporción destinada a apoyo no reembolsable frente a préstamos, han sido objeto de debate. Finalmente se ha alcanzado un acuerdo equilibrado, entre cuyos aspectos esenciales cabe destacar:

  • Se ha preservado el tamaño total del paquete, de 750.000 millones de euros. Su magnitud está alineada con el impacto de la de la crisis, aunque se trata de una cifra inferior a la que habían solicitado algunos países, entre ellos España, para compensar la caída esperada de la economía. Una respuesta decisiva y contundente es fundamental para generar la confianza necesaria para la recuperación.
  • La principal innovación del paquete es su financiación. Por primera vez en la historia de la UE se realizan emisiones de deuda europea para apoyar la recuperación económica. Teniendo en cuenta la severidad de la crisis, resulta apropiado repartir el coste de la recuperación a lo largo de varios años. No se trata de mutualizar deudas pasadas, sino de proporcionar a todos las mismas oportunidades de recuperación.
  • Se ha alcanzado un equilibrio razonable entre apoyo no reembolsable y préstamos, una de las cuestiones más controvertidas. La proporción de apoyo no reembolsable (390.000 millones de euros de un paquete de 750.000 millones) se ha reducido sustancialmente tras las negociaciones en el Consejo Europeo, pero se mantiene superior al 50%, en contra de lo que habían defendido algunos países, que sostenían que el apoyo debía proporcionarse exclusivamente mediante préstamos. El apoyo basado en préstamos mantiene el coste de hacer frente a este shock común exclusivamente a nivel nacional, por lo que el apoyo no reembolsable deber constituir una parte sustancial del paquete de recuperación.
  • El paquete está centrado en las regiones más afectadas por la crisis. Se estima que España podría obtener hasta 72.700 millones de euros en apoyo no reembolsable, en el que destacan los 58.640 en apoyo no reembolsable del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (en torno a un 19% de este mecanismo), siendo España el segundo beneficiario después de Italia. Además, los países pueden obtener préstamos por un importe máximo del 6,8% de su renta Nacional Bruta con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
  • Se ha preservado íntegramente el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, el principal programa del paquete. De hecho, el tamaño de este programa se incrementa sustancialmente, de 560.000 millones de euros a 672.500 millones, con un ligero incremento de las transferencias (312.500 millones), pero sobre todo en los préstamos (de 250.000 millones a 360.000 millones). De esta forma, se financiarán inversiones y reformas que permitan mejorar el potencial de crecimiento y preserven la convergencia en la UE.
  • Desaparece, en cambio, el Instrumento de Apoyo a la Solvencia y se reducen otros programas, especialmente los dirigidos a apoyar inversiones. El instrumento de inversiones exteriores ya no se financiará con este paquete, sino dentro del MFP regular, y también se reducen los recursos de este paquete destinados a investEU. De cara al futuro, será fundamental garantizar que investEU mantenga una financiación estable en el MFP regular, para así atender a las necesidades estructurales de inversión de la UE.
  • Rapidez: además del tamaño del programa, es importante que las inversiones empiecen a materializarse cuanto antes, apoyando la recuperación a tiempo y evitando daños permanentes en la capacidad productiva. Los Estados miembros han logrado alcanzar un acuerdo en julio, lo cual permite sentar las bases para que los instrumentos estén operativos ya desde enero 2021.
  • De cara a la implementación del paquete, será importante que los desembolsos tengan lugar en una fase temprana, para que los fondos lleguen a la economía real, sobre todo entre 2020 y 2022. El acuerdo del Consejo Europeo prevé que los fondos derivados de Next Generation EU se comprometan antes de finales de 2023, y los pagos antes de finales de 2026. En el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se prevé una prefinanciación del 10%. En este contexto, será fundamental que los países apoyen un procedimiento de desembolsos ágil para lanzar la recuperación.

El acuerdo también deja algunos aspectos sin aclarar que abren áreas de trabajo para el futuro próximo:

  • El Instrumento de Apoyo a la Solvencia, ahora desaparecido, hubiera permitido otorgar una garantía comunitaria al BEI para la recapitalización de empresas en la UE. Este instrumento hubiera limitado la fragmentación del mercado interior y los desequilibrios competitivos que pueden derivarse de las diferencias en la capacidad de las administraciones nacionales de apoyar a sus empresas. Por ello adquiere una importancia aún mayor si cabe el programa investEU para relanzar la recuperación y permitir que las empresas de la UE puedan acceder a financiación en condiciones homogéneas.
  • No se precisa con qué recursos se atenderá al repago de la deuda. Aunque este debate puede tener lugar más adelante, pues el horizonte de repago supera el horizonte del próximo MFP, es importante evitar una carga futura excesiva para los países. En este sentido, la creación de nuevos recursos propios, tal como ha adelantado la Comisión, permitirá evitar un incremento significativo de las contribuciones nacionales.
  • Con la creación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia desaparece el instrumento presupuestario de convergencia y competitividad para la zona euro en favor de un instrumento único para todos los países de la UE. Este instrumento permitirá favorecer la convergencia y competitividad, retos comunes al conjunto de la UE. No obstante, la zona euro sigue teniendo un reto específico: la ausencia de suficientes mecanismos de estabilización (tras renunciar a la política monetaria y al tipo de cambio). Esta discusión debería retomarse próximamente.

Sobre la base de la orientación política de los dirigentes de la UE, el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo deben acordar la legislación en que se basan el presupuesto y los programas de financiación sectoriales.

Conclusiones

La crisis actual demuestra que, por muy preparadas que estén las economías, con estructuras flexibles y márgenes de absorción, los shocks económicos son inevitables. Lo que marcará la diferencia será la velocidad de recuperación y la medida en que esa recuperación sea inclusiva, evitando dejar legados duraderos. En un contexto en que las economías se encuentran altamente interrelacionadas, es cada vez más importante una respuesta conjunta, evitando divergencias entre países y una fragmentación del mercado interior que impida a todas las empresas europeas competir en igualdad de condiciones. A diferencia de la crisis anterior, esta vez se ha acordado un programa de recuperación unos meses tras la materialización de la crisis, financiado con deuda europea, centrado en las regiones más afectadas y de un tamaño proporcional a las necesidades de recuperación.

Una de las principales ventajas del paquete de recuperación propuesto para la UE es que ofrece la oportunidad de impulsar la transformación necesaria de nuestras economías, en particular promoviendo las transiciones ecológica y digital. Se adelantarán inversiones necesarias para modelar las estructuras productivas del futuro y avanzar hacia economías más competitivas y sostenibles en beneficio de las generaciones futuras.

Aunque la atención en los últimos meses se ha centrado en las prioridades inmediatas asociadas a esta nueva crisis, junto con la recuperación es fundamental volver a abordar las cuestiones pendientes en la arquitectura financiera europea, de forma que se creen las condiciones para una absorción adecuada de futuros shocks económicos:

  • En primer lugar, es necesario completar la Unión Bancaria. A diferencia de la última crisis, esta vez el sector bancario ha sido un factor estabilizador, proporcionando liquidez a la economía real. Los avances logrados desde la puesta en marcha del Mecanismo Único de Supervisión han permitido que las entidades afronten esta crisis en una posición más robusta en términos de capital o liquidez. No obstante, esta crisis, en función de su severidad o duración, podría tener un impacto significativo en algunos balances, y es necesario que las instituciones de la Unión Bancaria cuenten con un mecanismo de gestión de crisis coherente, que prevea un papel para los esquemas de protección de depósitos, permitiendo que las entidades de crédito puedan seguir jugando su papel relevante en la recuperación.
  • En segundo lugar, la zona euro necesita completar sus instrumentos de estabilización con una capacidad de estabilización central apropiada. Con una política monetaria única, la zona euro necesita poder optimizar su mix de políticas económicas. Asimismo, en un contexto de política monetaria muy acomodaticia, la política fiscal debe jugar un mayor papel en la estabilización de las economías.
  • Por último, para acceder a la capacidad de estabilización, los Estados miembros tendrán que garantizar la sostenibilidad de sus finanzas públicas. Esta crisis va a generar incrementos de deuda sustanciales y será necesario diseñar estrategias de consolidación compatibles con el sostenimiento de la recuperación. Será, por tanto, necesario un debate sobre la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en la fase de recuperación.

En definitiva, podría decirse que la UE ha sabido responder creativamente a las distintas crisis a las que se ha enfrentado, manteniendo la unidad en torno al proyecto común. La crisis actual supone el mayor reto al que se ha visto obligada a hacer frente en su historia, pero, con una respuesta adecuada, la Unión tiene la oportunidad de sentar las bases que configurarán el futuro del proyecto durante las próximas décadas, aunque persiste la necesidad de abordar reformas profundas en el diseño de la Unión para mejorar su capacidad de respuesta ante futuras crisis.

Carlos San Basilio Pardo
Secretario General del Tesoro y Financiación Internacional, Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital

Carla Díaz Álvarez de Toledo
Subdirectora General de Asuntos Económicos y Financieros de la Unión Europea, Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional, Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital

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<![CDATA[ ¿Hacia dónde va Montenegro? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-milosevichjuaristi-hacia-donde-va-montenegro 2020-09-17T02:13:10Z

Los resultados de las elecciones legislativas celebradas en Montenegro auguran un esperado cambio político. ¿Cuáles han sido las claves de la victoria de los partidos de la oposición?

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Los resultados de las elecciones legislativas celebradas en Montenegro el pasado 30 de agosto auguran un esperado cambio político. Después de 30 años en el poder, el Partido Democrático Socialista (DPS en sus siglas en serbio), encabezado por Milo Đukanović, ha ganado las elecciones, con 30 de los 81 escaños del Parlamento montenegrino, pero no tendrá suficientes votos para formar un gobierno con sus tradicionales aliados. La mayoría imprescindible para formar gobierno –41 escaños– podría corresponder esta vez a una coalición de otros partidos agrupados en tres listas: Por el Futuro de Montenegro, Paz es Nuestra Nación y Negro en Blanco. Si se produce una alianza de gobierno entre ellos, supondría un cambio histórico, pero ¿hacia dónde? Para despejar esta incógnita, habría que comprender cuáles han sido las claves de la victoria de los partidos de la oposición.

“La polarización social y política junto con la corrupción representa la mayor vulnerabilidad de Montenegro, y la clave de la injerencia serbia y rusa en el país”.

Claves de la victoria de la oposición

Esta se debe al desgaste del gobierno del DPS por los casos de corrupción y al enorme error de plantear estas elecciones como una cuestión identitaria, como un plebiscito sobre los bienes de la Iglesia Ortodoxa Serbia, cuando la Iglesia Ortodoxa de Montenegro no está reconocida canónicamente como autocéfala.

No es exagerado afirmar que en Montenegro no se ha producido alternancia de poder desde 1943, toda vez que los líderes comunistas, entre ellos Milo Đukanović, cambiaron el nombre del Partido Comunista por el de “Partido Democrático Socialista” en 1991, conservando la “nomenclatura del” poder y las redes del clientelismo y de la corrupción de la época anterior.

Đukanović ha permanecido en el poder durante 30 años (seis legislaturas como primer ministro y dos como presidente) gracias al nacionalismo y al apoyo externo de los líderes occidentales. Entre 1991 y 2000 apoyó fervientemente al gobierno de Slobodan Milošević y fortaleció los vínculos entre el Estado, el partido y el crimen organizado. En 2006 Montenegro se independizó de Serbia, y, desde entonces, el antiguo dirigente comunista ha conservado su poder mediante el dominio de una parte del electorado cuyo control ha asegurado polarizando la sociedad en torno a cuestiones de identidad provocadas por la ruptura con Serbia. Desde 2008, tuvo amplio apoyo externo gracias al compromiso estratégico del su gobierno con la integración euro-atlántica. Durante décadas, EEUU y sus aliados europeos pasaron por alto las corruptelas de Milo Đukanović en atención a su voluntad de llevar a Montenegro hacia la OTAN y hacia la adhesión a la UE, incluso mientras consolidaba un sistema de padrinazgo y corrupción partidista que consagraba el poder del DPS y erosionaba el prestigio exterior de Montenegro.

La polarización social y política junto con la corrupción representa la mayor vulnerabilidad de Montenegro, y la clave de la injerencia serbia y rusa en el país. Hubo tres oleadas en el incremento de tal polarización social y política. En 2006, cuando Montenegro se independizó de Serbia, con el 55,50% de los ciudadanos votando a favor de la independencia y el 44,50% en contra. La segunda se produjo con la entrada de Montenegro en la OTAN, cuando el 46% de los ciudadanos votó a favor de la integración en la Alianza Atlántica y el 42% en contra. La tercera, con el anuncio de la controvertida Ley sobre la Libertad Religiosa, que prevé la expropiación de los bienes de la Iglesia Ortodoxa Serbia si ésta no puede demostrar que 700 lugares de culto le pertenecen desde antes de 1918 (cuando Montenegro se integró en el Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos). Dicha ley sólo cuenta con el apoyo del 20% de los ciudadanos montenegrinos, mientras que el 62% no la apoya. La intención de Đukanović era conseguir la autocefalía para la Iglesia Ortodoxa de Montenegro, y minar así la influencia de la Iglesia Ortodoxa Serbia, que es no sólo religiosa, sino también política, como lo ha demostrado su oposición al gobierno del DPS. Desde la adopción de la Ley por el Parlamento de Montenegro, donde el DPS y sus aliados tenían la mayoría, el pasado 27 de diciembre, la Iglesia Ortodoxa Serbia ha organizado, cada jueves y domingo, litijas –procesiones encabezadas por popes portando iconos, seguidos por los creyentes– en contra de la Ley. Desde mayo, después del confinamiento por la pandemia del COVID-19, las litijas se convirtieron en protestas contra el gobierno.

¿Hacia dónde va Montenegro?

Antes de las elecciones, los partidos de las tres listas habían pactado cuatro condiciones para un gobierno de coalición: conservar el rumbo hacia la integración euro-atlántica (dando continuidad a la política exterior); crear un gobierno de expertos; adoptar con urgencia las leyes de origen de la propiedad; y tender la mano a las minorías.

Los resultados electorales pueden suponer un cambio histórico y democrático y han deparado una oportunidad para combatir la corrupción sistémica. Sin embargo, hay que ser muy prudente ante las expectativas, por varias razones. La primera es el hecho de que Milo Đukanović ejercerá como presidente del gobierno hasta 2023, y durante los últimos 30 años no ha compartido el poder con nadie sin mantener el control personal del mismo.

El Frente Democrático que encabeza la lista Por el Futuro de Montenegro es el segundo partido más votado (obtuvo 27 escaños). Se trata de una fuerza pro-serbia y pro-rusa y, hasta ahora por lo menos, anti-OTAN. Las otras dos coaliciones –Paz es Nuestra Nación y Negro sobre Blanco–, son de claro signo pro-europeo (juntos suman 14 escaños). Los puntos en común entre las tres coaliciones son las decisiones de luchar contra la corrupción y de propiciar un necesario cambio político en Montenegro. Sin embargo, existe un justificado temor a que el Frente Democrático intente aprovecharse de otras dos coaliciones para llegar al poder, e imponer desde el gobierno su política pro-rusa, lo que supondría el bloqueo y retraso en el movimiento de Montenegro hacia la integración en la UE. El tiempo lo dirá.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia’s Foreign Policy del Instituto de Empresa (IE University) | @MiraMilosevich1

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