Últimas publicaciones - Real Instituto Elcano contexto_vacio Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Un nuevo liderazgo en política exterior para una Europa más fuerte en el mundo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari85-2019-lamosogonzalez-nuevo-liderazgo-politica-exterior-para-europa-mas-fuerte-mundo 2019-07-15T11:31:37Z

El futuro alto representante tiene una gran oportunidad de liderar la acción exterior de la UE si es capaz de poner en valor los recursos políticos y administrativos con los que en teoría cuenta.

]]>
Tema

El futuro alto representante tiene una gran oportunidad de liderar la acción exterior de la UE si es capaz de poner en valor los recursos políticos y administrativos con los que en teoría cuenta.

Resumen

Con el objetivo de que la UE jugase un papel decisivo en el escenario global, los jefes de Estado o de Gobierno de la UE decidieron reformar la estructura institucional de la acción exterior europea; reforma que se pondría en marcha a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009). La innovación más importante fue unir en una figura de “doble sombrero” el cargo de alto representante (del Consejo) y el comisario de Relaciones Exteriores, a la vez que le proveían de un servicio diplomático, el Servicio Europeo de Acción Exterior. Casi 10 años después del nombramiento del primer alto representante (post-Lisboa), todavía no se ha logrado dotar de plena coherencia todas las patas de las que se compone la acción exterior de la UE. Para avanzar en ese propósito, este análisis propone algunas recomendaciones orientadas a que el alto representante potencie las dos facetas de su cargo, pero particularmente la de vicepresidente de la Comisión, y dé impulso estratégico al conjunto de la política exterior europea (que ni mucho menos se compone sólo de la PESC). Las ideas se han agrupado en dos ámbitos: uno organizativo (con especial atención al reforzamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior) y otro de carácter más doctrinal-estratégico que se refiere a la revisión de cuál debería ser el papel de la UE en el mundo.

Análisis

Después de que los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 cambiasen nuestra percepción del mundo, el objetivo fundamental de los Estados miembros en relación al papel de la UE en el escenario global ha sido capacitarla para que pueda ejercer un mayor protagonismo internacional (aunque, como destacaré, no han sido del todo decididos a la hora de implementar dicho propósito). En la declaración de Laeken (2001) –punto de partida del largo y accidentado proceso que condujo a la última reforma de los Tratados– los jefes de Estado o de Gobierno destacaron que la UE debía asumir su responsabilidad en la gestión de la globalización.1 Este objetivo se cumplió cuando ocho años más tarde por fin entró en vigor el Tratado de Lisboa, que reformó por completo la estructura institucional de la Acción Exterior de la UE para dotarla de mayor coherencia, visibilidad y continuidad.

La gran medida introducida por los Estados miembros para conseguir que la UE hable con una sola voz en el mundo fue unir bajo una misma figura con “doble sombrero” la posición de alto representante del Consejo, responsable de la política exterior de la UE, que se decide a través de consensos intergubernamentales (la llamada PESC), y la del comisario responsable de las Relaciones Exteriores vinculadas a las competencias de naturaleza supranacional que se gestionan con arreglo al método comunitario. Para reforzar ese segundo papel, se elevó además el rango al de vicepresidente de la Comisión de modo que, al menos en teoría, podría coordinar la proyección exterior de todas las políticas comunitarias. Desde 2009 estas funciones han sido desempeñadas por la británica Catherine Ashton (2009-2014) y la italiana Federica Mogherini (2014-2019). Para el próximo período legislativo (2019-2024) el encargado de liderar la acción exterior europea será el español Josep Borrell, por fin una figura política relevante que tiene ante sí el reto de marcar la línea a seguir en la acción exterior europea.

El hábito no hace al monje

Hasta ahora, el perfil de las dos altas representantes post-Lisboa ha sido más bien bajo, centrándose fundamentalmente en la puesta en marcha del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), su servicio diplomático, así como en la consolidación del puesto en sí mismo (aunque más inclinado a las tareas de la PESC que a las de coordinación de relaciones exteriores de la Comisión). Sin embargo, Federica Mogherini ha hecho en estos últimos cinco años un mayor esfuerzo que su predecesora por prestar atención a sus funciones con respecto a la Comisión. Como símbolo de su compromiso decidió trasladar su oficina desde el edificio del SEAE al Berlaymont para estar más cerca del resto de sus colegas comisarios. Además, creó el Grupo de Comisarios de Acción Exterior que se reúne bajo su presidencia. En suma, intentó conectar más la PESC con las relaciones exteriores derivadas de las políticas comunitarias. Esto ha supuesto un avance significativo en relación al trabajo desempeñado por Catherine Ashton pero, sin embargo, todavía queda un amplio margen de mejora.

En cualquier caso, junto a la voluntad y habilidad en la gestión organizativa del “doble sombrero”, la capacidad de influencia del alto representante depende en gran medida de la personalidad y trayectoria profesional del candidato elegido. Para que tenga verdadero poder no sólo debe ser capaz de coordinar, sino que ha de contar con la confianza de los Estados miembros, particularmente de los más grandes y, además, debe ser fácilmente reconocible y reconocido en el exterior. Rompiendo la dinámica post-Lisboa, los jefes de Estado o de Gobierno de la UE han decidido dar un paso más allá y nombrar ahora a una figura política relevante como alto representante capaz de definir el futuro de la política exterior europea. Josep Borrell ha sido ministro en España durante los gobiernos de Felipe González (1991-1996) y Pedro Sánchez (desde 2018), y presidente del Parlamento Europeo (2004-2007). Sin embargo, tener una rica trayectoria no es garantía de éxito. Borrell deberá demostrar su habilidad ante el mayor de los retos políticos que se le ha presentado en su dilatada carrera. Se enfrenta a riesgos, pero también a oportunidades que debe aprovechar para impactar efectiva y positivamente en el desarrollo de la acción exterior europea.

Mucho más allá de una simple tarea de coordinación

Durante los próximos cinco años el objetivo del próximo alto representante, con el SEAE a su servicio, debe ser liderar el conjunto de la acción exterior europea que, como ya se ha mencionado, se compone de la PESC (incluyendo la política común de seguridad y defensa, PCSD), pero también del conjunto de la proyección internacional de las políticas comunes. No se trata sólo de las políticas con clara vocación exterior (comercio, desarrollo, ampliación o vecindad), sino de prácticamente todos los ámbitos sectoriales que, en mayor o menor medida, tienen dimensión exterior: energía, clima, inmigración, agricultura, innovación, transportes, etc. En este objetivo, el alto representante deberá impulsar un esfuerzo para asegurar la coherencia y continuidad del conjunto de la acción exterior europea, lo que supone, primero, poder coordinar mejor las distintas políticas en el seno de la Comisión y, en segundo lugar, clarificar y mejorar la relación entre ésta y las instituciones intergubernamentales: el Consejo Europeo (al que asiste) y el Consejo de la UE en su formación de Asuntos Exteriores (que preside). El alto representante no debe olvidar que ambos papeles son importantes y que, a la vez que los coordina y pone en sintonía, debe ejercerlos de forma independiente con el fin de evitar recelos por parte bien del Consejo, bien de la Comisión.

Después de las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa encaminadas a la comunitarización de todas las políticas, la excepción es la PESC, que queda como la única política intergubernamental. Esta es un área particularmente delicada debido a que está íntimamente ligada a la soberanía nacional. Por lo tanto, los Estados miembros no quieren perder su poder aquí, y con ese objetivo lucharon decisivamente por seguir conservando la última palabra, así como su poder de veto. Al mismo tiempo, los Estados miembros exigieron mantener la capacidad de seguir desarrollando su propia política exterior de modo paralelo (aunque coordinado) a la política exterior de la UE. El carácter intergubernamental de la PESC así como la unanimidad en el proceso de toma de decisiones fomentan la percepción de que el cargo de alto representante es una suerte de delegado de los Estados miembros, alguien que se limita a tareas de coordinación –cuando no de mera representación– de quienes de verdad tienen el poder. Siguiendo esta lógica, los Estados miembros entienden la figura del alto representante, y a su servicio diplomático, como una herramienta más que tienen a su disposición y que les ayuda a multiplicar su presencia e influencia en el mundo, pero siempre y cuando su capacidad individual no se vea afectada. Tanto es así que decidieron, a petición del Reino Unido, introducir dos declaraciones, 13 y 14, anexas al Tratado de Lisboa en aras de asegurar dicha premisa. Sin embargo, el verdadero poder del alto representante es su capacidad de influencia sobre los jefes de Estado o de Gobierno y sobre el propio presidente del Consejo Europeo. Si consigue ganarse su confianza, la influencia y por tanto el poder del alto representante aumentarán exponencialmente.

Pero si reforzar su papel en el ámbito de la PESC supondrá un reto para el alto representante, este todavía será mayor en el objetivo de poner en valor su papel como vicepresidente de la Comisión, que, hasta ahora, como ya se ha destacado, ha sido verdaderamente infrautilizado. En este sentido, además de coordinar y asegurar la coherencia de prioridades entre la PESC y la dimensión exterior de las políticas comunitarias, tendrá que saber ejercer autoridad sobre los grandes poderes y recursos de la Comisión en el ámbito exterior, de forma que se pueda multiplicar la efectividad de los instrumentos de la acción exterior europea. Que el alto representante sea al mismo tiempo vicepresidente de la Comisión facilita enormemente el propósito de asegurar dicha coherencia.2 Asimismo, el puesto implica la obligación de informar y rendir cuentas al Parlamento Europeo de toda su actuación (con especial énfasis en lo referente a las políticas comunes) y, además, deberá dar cuenta de todas las demandas que este le pueda dirigir. El Parlamento Europeo tiene derecho a plantear preguntas o hacer recomendaciones al Consejo y al alto representante.3

En ese objetivo, ahora prioritario por maximizar su papel de vicepresidente de la Comisión, es fundamental la buena sintonía con el presidente de la Comisión, ya que este último es el encargado de organizar la estructura y modo de trabajo de la institución que dirige. Una vez más, el verdadero poder del alto representante, aunque esta vez matizado por su posición de vicepresidente dentro del colegio de comisarios, será la influencia que este tenga sobre el presidente de la Comisión y el resto de comisarios cuya cartera tenga una dimensión exterior. Establecer una relación de confianza con, particularmente, el presidente de la Comisión, pero también con sus comisarios, será esencial a la hora de incrementar su influencia y poder sobre todas las áreas con una dimensión exterior, lo que potenciará su poder como vicepresidente de la Comisión.4

Grandes retos que requieren de un verdadero líder

Como ya se ha señalado, casi 10 años después del nombramiento del primer alto representante (post-Lisboa), todavía queda margen de mejora en el objetivo de dotar de coherencia todas las patas de las que se compone la acción exterior de la UE. Para avanzar en ello, y tratando de concretar la antes comentada necesidad de que el alto representante actúe de verdad como vicepresidente de la Comisión y dar impulso estratégico al conjunto de la política exterior europea (que ni mucho menos se compone sólo de la PESC), aquí se proponen una serie de ideas concretas en las que progresar, que se han agrupado en dos ámbitos: el organizativo (con especial atención al SEAE) y el de carácter más doctrinal-estratégico sobre cuál debería ser el papel de la UE en el mundo, a través de la revisión de la llamada Estrategia Global.

Por lo que respecta al ámbito organizativo, el elemento central debería ser, en aras de reforzar la coherencia, celebrar reuniones periódicas entre el alto representante y los más altos responsables de las dos instituciones con responsabilidades vinculadas a la representación exterior de la UE, el presidente de la Comisión y el presidente del Consejo Europeo. El alto representante no debe olvidarse de que se encuentra en una posición de “subordinación” frente al presidente del Consejo Europeo y al presidente de la Comisión. Como ya se ha destacado, el objetivo principal del alto representante en aras de multiplicar su influencia, y por tanto poder, debe ser el de establecer una relación de confianza con estas dos figuras, respetando religiosamente las reglas procedimentales tanto dentro del Consejo como de la Comisión. Sólo de este modo su margen de maniobra aumentará. En este cometido, el alto representante debe evitar largas ausencias de Bruselas, prestar atención a los temas que realmente importan dentro del Consejo y de la Comisión e identificar dónde está verdaderamente el poder.

En segundo lugar, de un modo más concreto, el alto representante, con apoyo del SEAE, debe reforzar su papel de planificador estratégico. En teoría, el SEAE es responsable de definir la orientación estratégica de la acción exterior de la UE, lo que incluye diseñar la programación de la cooperación al desarrollo para todas las regiones del mundo, mientras que la Comisión se encarga del presupuesto y la implementación. Sin embargo, en la práctica, el comisario de Desarrollo es el que tiene autoridad sobre el conjunto del proceso de programación. Por lo tanto, sería necesaria una redefinición de funciones mediante la cual el alto representante, como coordinador del grupo de comisarios con responsabilidades exteriores, reforzase su papel de planificador estratégico.

En tercer lugar, la Comisión, con el beneplácito del alto representante y del SEAE, está trabajando para poner en marcha el instrumento de vecindad y desarrollo (conocido como NDICI, sus siglas en inglés) mediante el cual se propone un aumento del presupuesto para la acción exterior europea a la vez que se reduce el diverso número de instrumentos.5 Esto representa una gran oportunidad para reforzar al alto representante en su papel de vicepresidente de la Comisión ya que le dotará de mayor poder en tanto que coordinador y presidente de las reuniones de los comisarios con competencias vinculadas a las relaciones exteriores, el grupo RELEX. Asimismo, permitirá al conjunto de la acción exterior de la UE centrarse de un modo más claro en los objetivos políticos y compromisos establecidos con sus socios, siguiendo sus valores y prioridades. Además, este nuevo instrumento permite, a su vez, una mayor clarificación de la división de funciones entre el SEAE y la Comisión, ya que suma las competencias en ayuda humanitaria y cooperación con desarrollo, lo que es fundamental en la relación con África, una de las máximas prioridades tanto para la UE como para España.

También relacionado con los instrumentos financieros, pero esta vez en el ámbito de la defensa, el nuevo alto representante deberá garantizar la adopción e implementación del fondo para la “Facilidad de paz europea”, más conocido como European Peace Facility.6 Se trata de un nuevo fondo extrapresupuestario que se está negociando con gran entusiasmo por parte del SEAE, el cual pretenden se dote de 10.500 millones de euros y reúna los mecanismos extrapresupuestarios existentes dedicados a la seguridad y la defensa, lo que permitiría superar las fisuras y limitaciones existentes. La creación de este nuevo instrumento permitiría aumentar la efectividad de la financiación para las misiones y operaciones militares de la PCSD, al mismo tiempo que facilitaría las contribuciones de la UE a las operaciones de paz dirigidas por socios y ampliaría el alcance del apoyo militar y de defensa que la UE puede ofrecer. Asimismo, se pretende que cubra los gastos que no pueden financiarse con el presupuesto de la UE debido a sus implicaciones militares y de defensa. Pero lo más importante en relación al papel del futuro alto representante es que éste tendría la capacidad de supervisión y de hacer propuestas para ejecutar el gasto.7

El fondo para la “Facilidad de paz europea” no debe confundirse con el Fondo Europeo de Defensa, que es una dotación presupuestaria –propuesta por la Comisión– orientada a contribuir a la autonomía estratégica de la UE en el sector de la defensa.8 La puesta en marcha del Fondo Europeo de Defensa es importante en relación con el alto representante porque se podrá utilizar para financiar los proyectos que los Estados miembros propongan dentro del marco de la Cooperación Permanente Estructurada, más conocida como PESCO (puramente intergubernamental), cuyo fin último es conseguir una mayor coordinación en el desarrollo de las capacidades de defensa, así como la mejora de capacidades operativas. El alto representante, como responsable último de la PESCO, tiene la capacidad de hacer recomendaciones sobre cuáles son los proyectos presentados por los Estados miembros que deberían ponerse en marcha y, por lo tanto, ser potencialmente financiados por el Fondo Europeo de Defensa, el cual la Comisión ha propuesto se dote de 13.000 millones de euros para el período presupuestario 2021-2027.9

Finalmente, el alto representante deberá trabajar para clarificar las estructuras de mando dentro del SEAE, delegando funciones y estableciendo unas líneas estrictas de traspaso de información de abajo a arriba. Del mismo modo, los representantes especiales de la UE y su personal deberían integrarse en los servicios geográficos y temáticos del SEAE.10 Por último, con el fin de conseguir una mayor coherencia, el alto representante debe asegurar que el SEAE y las delegaciones de la UE son el único canal por el cual vehiculizar las relaciones exteriores de la UE. Además de mejorar la cooperación Comisión-Estados miembros, deberían dotarlos de competencias consulares, al menos respecto de los ciudadanos de los Estados miembros que no cuentan con representación consular en un país tercero dado.

En relación al segundo de los ámbitos de propuestas concretas –el relativo a cuál debería ser el papel de la UE en el mundo–, el nuevo alto representante tiene ante sí la oportunidad de redefinir la Estrategia Global de la UE11 de acuerdo con sus prioridades. Este documento ha demostrado ser particularmente útil a la hora de dotar de mayor coherencia la acción exterior de la UE a la vez que proporciona una visión estratégica y agenda compartida con los Estados miembros.12 Sin embargo, desde que se publicase la Estrategia Global en junio de 2016 el mundo y la UE son muy diferentes. Por un lado, se está negociando la salida del Reino Unido de la UE y, por el otro, desde que la Administración Trump ha llegado al poder, EEUU y la UE han dejado de compartir la misma visión del mundo. Actualmente, EEUU supone un enorme desafío para Occidente tanto en lo relativo al ámbito comercial como de seguridad. El contexto internacional actual caracterizado por la polarización y el debilitamiento de las estructuras multilaterales y de defensa de la democracia y los derechos humanos necesita a la UE más que nunca para que haga de contrapeso a los gigantes como China y Rusia, los cuales son, además, rivales sistémicos. Asimismo, se entiende que la rivalidad geoestratégica entre EEUU y China será la que marque la hoja de ruta de las relaciones internacionales en las próximas décadas.13 EEUU y la UE están perdiendo cada vez más influencia en este nuevo escenario mundial y ya han dejado de ser los actores globales de referencia.

Otros objetivos son también los que mueven las estrategias exteriores de las grandes potencias regionales como China, Rusia, Brasil y Turquía, lo que está provocando una intensificación de las tensiones y una mayor inseguridad global. Actualmente, la UE es el único actor global relevante que defiende como su máxima prioridad el multilateralismo y un orden mundial regulado basado en los principios democráticos y la defensa de los derechos humanos. Además, los retos globales como el cambio climático, las migraciones, la demografía, la delincuencia organizada o la inteligencia artificial, transcienden la dimensión nacional. Los Estados miembros individualmente no serán capaces de dar respuesta a estos problemas. Sin duda, la UE debe redefinir su Estrategia Global a la luz de las nuevas dinámicas mundiales. Particularmente, la UE debería luchar por conseguir una mayor autonomía que le permita trabajar en colaboración con sus socios terceros cuando sea posible, pero también sola cuando sea necesario.14 Una redefinición de la Estrategia Global no tendría por qué implicar un cambio radical del documento publicado en 2016, pero sí sería oportuno hacer un análisis profundo de la nueva situación que lance el mensaje de una actitud proactiva ante los retos que se avecinan. Sin embargo, para que dicho proceso de reflexión sea efectivo debería ser seguido directamente por los Estados miembros y por expertos independientes.15

Conclusión

Que los jefes de Estado o de Gobierno hayan decido nombrar como nuevo alto representante a una figura política relevante es una gran noticia para que la UE juegue un papel más importante en el mundo. Sin embargo, ello por sí mismo no es suficiente. El nuevo alto representante tiene ante sí un gran reto: poner en valor su cargo. Para ello deberá redefinir las estructuras con las que cuenta y sacar el máximo partido a sus dos papeles, el de alto representante y, sobre todo, el de vicepresidente de la Comisión. Únicamente de este modo la UE será capaz de ejecutar una verdadera acción exterior coherente y fuerte que impacte decisivamente el devenir del amenazante escenario global.

Paula Lamoso González
Doctora por la Universidad Autónoma de Madrid y actualmente becaria Robert Schuman en la unidad de América Latina del Parlamento Europeo
| @PauLamGon


2 E. Gianfrancesco (2013), “The High Representative”, en Hermann-Josef Blanke y Stelio Mangiameli (eds.), The Treaty on European Union (TEU). A Commentary, Springer-Verlag, Berlin-Heidelberg, pp, 733-758 y 747.

3 A. Cebada Romero (2010), “La alta representante de la Unión Europea: la primera ministra integral de acción exterior”, Documento de opinión del IEEE, nº 19.

4 Véase la idea de un gran compromiso a alcanzar entre el futuro alto representante y la candidata a presidir la Comisión (que se debería producir antes de que ésta diseñe el reparto de las demás carteras) en I. Molina y L. Simón (2019), “Una mirada estratégica al puesto de alto representante y vicepresidente de la Comisión”, ARI nº 84/2019, Real Instituto Elcano.

5 El nuevo instrumento de vecindad y desarrollo engloba: el fondo europeo de desarrollo, actualmente fuera del presupuesto; el instrumento de vecindad europeo; el instrumento de cooperación al desarrollo; el instrumento europeo para la democracia y los derechos humanos; el instrumento que contribuye a la estabilidad y a la paz, el instrumento de parternariado para la cooperación con terceros países; y el fondo de garantía para las relaciones exteriores. Asimismo, este se complementa con: el instrumento de asistencia para la pre-adhesión, la ayuda humanitaria, la política exterior y de seguridad común, los países y territorios de ultramar, incluyendo Groenlandia y el instrumento europeo para la seguridad nuclear. Véase European Commission (2018), “The EU budget for external action”.

7 EEAS (2018), “The European Peace Facility”.

10 S. Lehne (2012), “The review of the European External Action Service in 2013”, Carnegie Europe.

13 L. Simón (2019), “Subject and object: Europe and the emerging great-power competition”, Expert Comment, nº 17/2019, Elcano Royal Institute.

14 EEAS (2019), op. cit.

15 Biscop, S. (2019), “The EU Global Strategy 2020”, Security Policy Briefs, Egmont Institute.

]]>
<![CDATA[ Transparencia financiera internacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt12-2019-perez-transparencia-financiera-internacional 2019-07-12T11:05:41Z

Este documento de trabajo aborda la conceptualización y medición de la transparencia de los sistemas financieros, así como sus conexiones con otras variables como el desarrollo económico, la profundidad democrática y la atracción de las finanzas offshore.

]]>
Índice

Resumen
Introducción
(1) Historia y significado de la transparencia financiera
Los orígenes de la transparencia financiera: la lucha contra el narcotráfico
La toma de conciencia sobre algunos riesgos de la globalización financiera
La lista negra de paraísos fiscales
El 11S y la transparencia financiera
La agenda contra la corrupción y la recuperación de activos públicos
La información fiscal en tiempos de crisis
La Coalición por la Transparencia Financiera
Los flujos financieros ilícitos en la Agenda 2030
Definición de transparencia financiera internacional
(2) ¿Cómo medir la transparencia financiera internacional?
Las estimaciones de flujos financieros ocultos
El índice de secreto financiero
Una propuesta de indicador basado en las revisiones entre pares del GAFI
(3) El estado de la transparencia financiera y su explicación
Las normas de transparencia financiera internacional se cumplen a medias
¿Por qué unos países son más transparentes qué otros?
La relación entre corrupción, finanzas offshore y opacidad financiera
Otras dificultades para avanzar en la transparencia financiera
(4) Conclusiones
Referencias

Resumen

La transparencia financiera internacional consiste en la obtención por parte de los gobiernos de información financiera sobre sus ciudadanos y empresas, y su intercambio con otros gobiernos conforme a reglas acordadas en instituciones intergubernamentales. Su objetivo es combatir los flujos financieros ilícitos.

Desde hace 30 años, algunas de las organizaciones y foros internacionales más importantes han ido regulando diversos aspectos de la transparencia financiera con un resultado desigual por países. Este documento de trabajo aborda la conceptualización y medición de esta cualidad de los sistemas financieros, así como sus conexiones con otras variables como el desarrollo económico, la profundidad democrática y la atracción de las finanzas offshore.

A pesar de la importancia que ha cobrado la transparencia financiera en el contexto de la globalización, sus vínculos con problemas transnacionales tan relevantes como la evasión fiscal, la corrupción y el terrorismo, y su inclusión en la Agenda 2030, los países cumplen de manera muy desigual las normas internacionales en esta materia. En este documento se aboga por la claridad conceptual y métrica sobre la transparencia y los flujos financieros ilícitos como paso previo para comunicar mejor esta agenda y, en última instancia, mejorar su eficacia.

Introducción

La transparencia financiera en la era de la globalización se presenta como una agenda de cooperación entre gobiernos que tiene por objetivo la lucha contra los flujos financieros ilícitos y se relaciona con problemas transnacionales tan relevantes como la evasión fiscal, la corrupción y el terrorismo. Se trata de una agenda dispersa, establecida en cumbres y acuerdos intergubernamentales auspiciados por el G7 y el G20, la OCDE, las instituciones de Bretton Woods y diversas agencias de Naciones Unidas. En 2015 el asunto se convirtió en una prioridad para la ONU, ocupando su propio espacio en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS, meta 16.4) y numerosas referencias en la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre financiación del desarrollo (ONU, 2015a) .

Este Documento de Trabajo aborda la conceptualización, medición y explicación de la transparencia financiera. A pesar de su importancia, los países cumplen de manera muy desigual las normas internacionales en esta materia y, tal como se explica en las secciones siguientes, la claridad conceptual y métrica podría ayudar a comunicar mejor la agenda internacional de la transparencia financiera y, en última instancia, mejorar su eficacia.

En la primera parte del Documento, se relata la historia de la transparencia financiera desde la creación del Grupo de Acción Financiera Internacional contra el Blanqueo de Capitales (GAFI) en 1989 hasta la adopción de los ODS en 2015. También se hace referencia a las ONG más implicadas en esta causa y se extrae de su discurso los conceptos clave del documento: flujos financieros ilícitos y transparencia financiera internacional.

Seguidamente, se presentan las principales mediciones que han alimentado los análisis y debates sobre finanzas ilícitas, producidos también en el ámbito de las ONG, y se proponen nuevos indicadores de transparencia financiera basados en el cumplimiento de las 40 recomendaciones del GAFI según su sistema de revisión entre pares. En la tercera parte, el documento explora las relaciones de la transparencia financiera con otras variables como el desarrollo económico, la profundidad democrática, los paraísos fiscales y la industria de finanzas offshore.

Historia y significado de la transparencia financiera

La transparencia es un concepto relacionado con la rendición de cuentas y el buen funcionamiento del Estado democrático de Derecho cuyo uso en la teoría y la práctica política se remonta a la Ilustración.1 La transparencia financiera, entendida como el acceso e intercambio de información financiera sobre individuos y organizaciones por parte de gobiernos, es un subconcepto más nuevo y menos asentado. Se trata de un término colocado en la agenda internacional por una serie de organizaciones de la sociedad civil (OSC) agrupadas en la Coalición por la Transparencia Financiera y progresivamente extendido por gobiernos (Diplomatie, 2017), organizaciones internacionales (UNODC y OECD, 2016) y medios de comunicación (Economist, 2016). Su incipiente éxito se debe probablemente a su eficacia para designar una serie de iniciativas de cooperación internacional que, aun teniendo diversos orígenes, comparten un denominador común: la producción e intercambio de información financiera entre países con la finalidad de reforzar las capacidades de los Estados en políticas tan diversas como la fiscalidad o la lucha antiterrorista.

Los orígenes de la transparencia financiera: la lucha contra el narcotráfico

La primera de estas iniciativas tuvo lugar en 1989 y supuso un punto de inflexión para las leyes de secreto bancario. La Cumbre del G7 celebrada ese año en París adoptó una declaración económica en la que, además de analizar el contexto económico mundial y discutir sobre comercio o deuda pública, dedicó un epígrafe entero a la droga. En dicho apartado, los grandes líderes mundiales se comprometieron a unir esfuerzos en el ámbito nacional e internacional para detener el narcotráfico en su corriente real y financiera. Acordaron ocho medidas de distinto alcance y concreción, la última de las cuales consistía en la creación de una task force paraprevenir la utilización del sistema bancario y las instituciones financieras con el propósito de blanquear dinero proveniente de la droga (G7, 1989).

Esta task force, el GAFI, adoptó 40 recomendaciones sobre blanqueo de dinero (GAFI/FATF 1990) que abogaban por poner límites a las leyes nacionales sobre secreto bancario e intensificar la cooperación internacional en investigaciones, detenciones y extradiciones. Además, planteaban a los Estados exigencias más concretas como tipificar el delito de blanqueo de dinero, participar en distintos instrumentos internacionales de cooperación contra el narcotráfico e imponer obligaciones sobre los bancos para asegurar la identificación de todos los titulares de sus cuentas y depósitos, así como mantener registros y documentos que pudieran servir para investigaciones futuras.

A lo largo de la década de los 90, el GAFI fue prorrogando su mandato hasta consolidarse como una institución permanente. También amplió su alcance a todo el crimen organizado y pasó a vigilar, además de la banca, las denominadas “Actividades y Profesiones Designadas No Financieras” (APDNF), que incluyen abogados, notarios y asesores, así como algunos negocios considerados de riesgo como, por ejemplo, las empresas de remesas de efectivo o los comercios de bienes de lujo. Desde el punto de vista geográfico, el ámbito del GAFI se fue extendiendo de una forma original. En lugar de buscar nuevas adhesiones de Estados, fomentó la creación de instituciones similares en otras regiones, las cuales se adhirieron al GAFI como miembros asociados y acabaron cubriendo todo el mundo.2

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @aitor_ecoper


1 El concepto de transparencia política lo empiezan a usar en el siglo XVIII autores como Kant y Rousseau y, a través de Jeremy Bentham, entra en la tradición política británica donde se instala la máxima “cuanto más estrictamente nos vigilan, mejor nos comportamos” (Hood, 2006; Prat, 2006).

2 Estos organismos y sus fechas de creación son: Caribbean Financial Action Task Force (CFATF), 1992; Asia-Pacific Group on Money Laundering, (APG); Moneyval, un órgano del Consejo de Europa, 1997; Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group (ESAAMLG), 1999; Inter-Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA), 1999; Grupo de Acción FInanciera Internacional de América Latina (GAFILAT), creado en 2000 con el nombre de GAFISUD; Middle East and North Africa Financial Action Task Force (MENAFATF), 2004; Eurasian Group, 2010; Task Force on Money Laundering in Central Africa (GABAC), 2012.

]]>
<![CDATA[ Una mirada estratégica al puesto de alto representante y vicepresidente de la Comisión ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari84-2019-molina-simon-mirada-estrategica-puesto-alto-representante-vicepresidente-comision 2019-07-09T02:07:27Z

¿Cuáles son el potencial, las carencias y las posibles formas de fortalecer el cargo de alto representante para Asuntos Exteriores (y vicepresidente de la Comisión Europea) con el objetivo de mejorar la eficacia y proyección de la UE como actor global?

]]>
Tema1

¿Cuáles son el potencial, las carencias y las posibles formas de fortalecer el cargo de alto representante para Asuntos Exteriores (y vicepresidente de la Comisión Europea) con el objetivo de mejorar la eficacia y proyección de la UE como actor global?

Resumen

Han pasado 10 años desde que existe la figura del alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que ejerce también como vicepresidente de la Comisión. Se trataba –y sigue tratando– de un puesto de gran potencial para dotar a Europa de más coherencia, eficacia e influencia en su entorno inmediato y en la escena global. En este tiempo ha habido importantes logros, pero se está aún lejos de conseguir el triple objetivo marcado cuando se diseñó el puesto. Sigue habiendo: (a) carencias en la coordinación de las distintas dimensiones de la acción exterior que desarrolla la UE como organización; (b) numerosas muestras de fragmentación entre ésta y las diplomacias nacionales europeas que impiden hablar con una sola voz en el mundo; y, a su vez, (c) escasa capacidad de insertarse eficazmente en un contexto internacional cada vez más competitivo y conflictivo que pone de manifiesto las carencias de un modelo de política exterior europea que sigue girando en torno al multilateralismo y el poder blando. Para ayudar a Europa a responder a ese triple desafío, se propone repensar y reforzar el puesto de alto representante. El contenido y la importancia del cargo no están predeterminados pues dependen de dos factores: (a) la asignación competencial concreta que tenga en relación con las carteras sectoriales en la Comisión; y (b) el peso específico personal de quien lo ejerza. Existe cierto consenso de que sus dos primeras ocupantes no han destacado todo lo que hubiera sido deseable en ambos factores, resintiéndose, por tanto, la acción exterior europea.

Se propone aquí aprovechar el alto perfil político de la persona designada como alto representante para la legislatura 2019-2024, Josep Borrell, y combinarlo con una extensión de sus responsabilidades como vicepresidente de la Comisión (además de algunas sugerencias de mejora en el ámbito de la política exterior y de seguridad común). Para lograrlo, ahora es el momento de llegar a una suerte de gran compromiso por el que el alto representante se abstendría de competir con la futura presidenta de la Comisión sobre quién tiene la autoridad de definir la iniciativa en las políticas comunes que tienen proyección internacional y, a cambio, obtendría nuevos poderes de control sobre éstas y los recursos a ellas asignados. Se trataría de que, en aquellos ámbitos clave de acción exterior en los que los comisarios han venido actuando desconectados del alto representante, pasen ahora a estar coordinados por éste (por ejemplo, comercio y los aspectos externos de inmigración, clima y tecnología) e incluso que asuma en otros la supervisión directa (desarrollo, ayuda humanitaria y defensa). En un mundo donde las grandes potencias combinan todas esas actuaciones con lógica estratégica y de política exterior, no se puede pretender que la UE se proyecte como actor global si no se asegura la coherencia entre la labor diplomática, la cooperación, el comercio, los avances en seguridad (donde destaca el recientemente lanzado Fondo Europeo de Defensa) y la dimensión externa de la innovación o las políticas migratorias.

Análisis

Desde el fin de la Guerra Fría, tres han sido las líneas de actuación estratégica de la UE para avanzar en su aspiración de ganar protagonismo global: (a) promover una acción exterior propia que conecte bien la dimensión internacional del llamado pilar comunitario –donde la Comisión lleva la voz cantante–, con el ámbito de la cooperación intergubernamental en materia diplomática y militar conocido como política exterior y de seguridad común (PESC) cuya gestión recae en el Consejo; (b) subsumir en una única posición (y, en su caso, también en una acción común) las de todos sus Estados miembros; y (c) convencer a la comunidad internacional que, pese a sus obvias peculiaridades que le hacen diferente a un Estado, la UE es bastante más que una organización internacional al uso y, por tanto, puede aceptarse como actor, equiparable en ciertas ocasiones a las grandes potencias mundiales.

Sólo el primero de esos tres grandes propósitos es responsabilidad exclusiva de la UE pues en el segundo se necesita la complicidad de 28 capitales nacionales y, en el tercero, de la aquiescencia de casi dos centenares de diplomacias soberanas. Como es natural, los progresos que se han alcanzado en este tiempo son directamente proporcionales a esa escala de dificultad. De hecho, y aunque más abajo se mencionarán déficit persistentes, en los últimos años se ha avanzado de manera importante para que la acción exterior de la UE como tal esté internamente mejor coordinada y sea más activa. También se han conseguido logros notorios a la hora de que los Estados miembros y las instituciones comunes actúen conjuntamente (cambio climático, acuerdo con Irán e incluso sanciones a Rusia, por citar algunos casos ilustrativos) aunque siguen siendo muchos los asuntos en los que bien no hay unanimidad (Israel, la estatalidad de Kosovo, el reconocimiento de la oposición en Venezuela, etc.), bien la voz europea que se escucha no sale de Bruselas sino de París, Londres o Berlín. Finalmente, hay muchísimo camino por recorrer en el tercer objetivo, el de conseguir que la UE sea considerada una potencia capaz de moldear la política internacional. En este sentido, no es sólo que convivan fracasos (aquel voto en Naciones Unidas de 2010 que rechazaba que la UE se dirigiese a la Asamblea General) con éxitos (por ejemplo, ser miembros de pleno derecho del G7 y G20, o conseguir que en 2011 la ONU rectificase para dejar hablar a la UE ante su Asamblea General), sino que las tendencias más recientes de la política internacional van en una línea “neo-westfaliana” que se aleja del enfoque hasta ahora preferido por la UE: el de la gobernanza multilateral, el libre comercio y el derecho internacional.2

Tan importante es para la UE mejorar su papel en ese entorno global cada vez más complejo (y en los últimos tiempos hostil) que es aquí donde se ha querido insuflar el principal avance sustantivo reciente al proceso de integración. Después del Acta Única Europea (1986) que impulsó el Mercado Interior, del Tratado de Maastricht (1993) que lanzó el euro, y del de Ámsterdam (1997) que alumbró el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, la gran aportación en términos de políticas del nonato Tratado Constitucional (2004), luego recogido en Lisboa (2007), reside en la acción exterior. Es verdad que se ha hecho sin que los Estados miembros realizasen nuevas transferencias expresas de soberanía a la UE, ni siquiera si se desarrollan las interesantes previsiones introducidas en materia de seguridad y defensa, pero las novedades institucionales que entraron en vigor hace ahora algo más de 10 años configuraron un importante cambio cualitativo en el difuso capítulo competencial de la PESC y de la proyección internacional de las políticas comunitarias. La idea (cuya génesis se remonta a la Convención sobre el futuro de Europa en 2002) consistía precisamente en conectar mejor ambos ámbitos y de ahí la decisión de acabar formalmente con la estructura de pilares, dotar de personalidad jurídica única a la UE, crear un presidente estable del Consejo Europeo que compartiese con el de la Comisión la representación exterior y, por encima de todo eso, crear un auténtico ‘ministro de Asuntos Exteriores’ de la UE.

Aunque no sea con ese nombre, desde finales de 2009 existe esa figura: el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que ejerce también como vicepresidente de la Comisión (AR/VP). Un puesto que venía a refundir las responsabilidades ejercidas hasta ese momento por tres cargos distintos: el alto representante de la PESC (que había sido creado en 1999 y que durante 10 años desempeñó Javier Solana), el comisario de Relaciones Exteriores y la presidencia rotatoria del Consejo. Pero no se trataba sólo de acabar con las disfuncionalidades de la vieja “Troika” reuniendo en una misma persona al antiguo “Mr PESC”, al coordinador en la Comisión de la proyección internacional de las políticas comunitarias y al presidente del Consejo en su formación de Asuntos Exteriores (a partir de 2010 desgajado del Consejo de Asuntos Generales, que seguiría con presidencia semestral rotatoria). Al nuevo AR/VP se le dieron además nuevas atribuciones entre las que destacaba la dirección de una nueva y ambiciosa diplomacia propia, la capacidad de iniciativa e implementación de cuestiones PESC y la responsabilidad de coordinación de la acción exterior europea en su conjunto a través del refuerzo de su estatus en el Colegio de Comisarios haciéndole vicepresidente.

Han pasado 10 años y, aunque es posible citar un elenco de logros y una incipiente proyección mundial de la UE en sí misma considerada, la evaluación que se hace del puesto tras la gestión desempeñada por sus dos primeras responsables (Catherine Ashton y Federica Mogherini) presenta claroscuros achacables a su perfil político más bien bajo y, sobre todo, a una asignación no adecuada de sus responsabilidades, sobre todo por lo que respecta a la coordinación de la acción exterior de la Comisión. Por eso, coincidiendo con la nominación por el Consejo Europeo de Josep Borrell como nuevo AR/VP conviene revisitar el enorme potencial que atesora y ponerlo en relación con las propias ideas circulantes en el seno de las instituciones sobre cómo encarar el encaje entre esa figura y la Comisión. El momento actual (en pleno diseño organizativo del próximo Colegio de Comisarios para el quinquenio 2019-2024) ofrece además una ventana de oportunidad única, que se puede aprovechar para que este cargo tenga una asignación competencial superior a la hasta ahora desarrollada. Al ser el único puesto de la Comisión que (además de la presidencia) está blindado en el Tratado y al nominarse antes que el resto de comisarios, existe un margen de autonomía política que no debe desaprovecharse si se quiere dotar al AR/VP de más recursos para que desempeñe una acción exterior más eficaz en un contexto muy complejo.

En efecto, la actual política mundial se presenta cada vez más difícil por la creciente competición entre grandes potencias. En concreto, la rivalidad geopolítica entre EEUU y China se vaticina como principal eje articulador de las relaciones internacionales en las próximas décadas. Y episodios como la reciente escalada arancelaria entre la Administración Trump y la China de Xi Jinping o el veto estadounidense a la empresa tecnológica china Huawei ponen de manifiesto la fuerte interdependencia entre distintas áreas de actividad política, a saber, la política comercial, la política industrial y tecnológica, la política exterior y la defensa. Para navegar este mundo, es importante que la UE entienda cada una de estas áreas competenciales no aisladamente, sino en el marco de una más amplia competición geoestratégica, que vaya más allá de los “árboles” de las políticas sectoriales y centre la vista en el “bosque” de la competición global. Esto hace patente la necesidad de una mayor integración de todas aquellas políticas de la UE que tienen una dimensión internacional, idealmente bajo la coordinación o supervisión del AR/VP. A su vez, un contexto internacional caracterizado por la creciente rivalidad geoestratégica entre grandes bloques resalta también la importancia de que las políticas de la UE en ámbitos tan importantes como el comercial, el tecnológico, el industrial y la defensa no respondan exclusivamente a una lógica económica, sino que estén también ancladas en una visión estratégica de la política exterior.

Como se ha dicho, el texto vigente del Tratado de la UE desde la entrada en vigor de Lisboa señala que el AR/VP conduce la PESC y asegura la coherencia de toda la acción exterior de la Unión.3 El término “acción exterior” es un concepto muy amplio. Incluye desde luego la PESC, que cubre la diplomacia y los temas relacionados con seguridad y defensa (PCSD), pero también las políticas comunes de naturaleza exterior como el comercio, la cooperación internacional y desarrollo, la ayuda humanitaria, la ampliación, y la vecindad. Además, deben incluirse también los importantes aspectos internacionales de muchas otras políticas sectoriales como, por ejemplo, migración, industria, economía, finanzas, digitalización, energía, clima, medio ambiente, agricultura, pesca, justicia, etc. Teniendo en cuenta toda la acción global de la UE en su conjunto, se observa que la PESC constituye en realidad una parte relativamente pequeña de la misma.

El AR/VP es directamente nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con la aprobación del presidente de la Comisión.4 Su mandato sólo puede finalizar por ese mismo procedimiento. Eso significa que, políticamente, el AR/VP rinde cuentas, en primer lugar, al Consejo Europeo y al presidente de la Comisión. También rinde cuentas al Consejo de Asuntos Exteriores (que por otro lado preside) en lo relativo a la ejecución de la PESC. El AR/VP tiene derecho de iniciativa propio para la PESC y contribuye como vicepresidente al derecho de iniciativa único de la Comisión para las políticas comunitarias. El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) asiste al AR/VP en todas sus funciones. Teniendo en cuenta todos estos factores, es evidente que los Tratados otorgan al AR/VP un papel clave, con potencial para ser uno de los más influyentes de la UE. Tiene amplia autonomía, diversas prerrogativas especiales (por ejemplo, la de asistir a los Consejos Europeos) y muchos recursos administrativos en los que desde luego destaca la dirección del SEAE pero también contar la asistencia de dos Secretarías Generales (Comisión y Consejo) y un gabinete de 11 miembros, que viene casi a doblar en tamaño a los equipos de los comisarios.5

El problema…

En la práctica, sin embargo, existe cierta percepción de que desempeña un papel más bien representativo y diplomático, sin poder real. Hay dos razones principales. La primera es la falta de efectividad de la PESC, que corresponde a problemas de fondo como las complejas estructuras de decisión, el requisito (y cultura) de unanimidad en el Consejo, las diferencias estratégicas entre Estados miembros y la insistencia de las grandes capitales de priorizar su papel sobre el de la UE en muchos casos. Diez años después de la entrada en vigor de Lisboa los ministros de Exteriores siguen defendiendo con celo la competencia exclusiva en política exterior y tienden a verse a sí mismos como principales y al AR como un agente. Tampoco ha ayudado que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que tenía como principal novedad sustantiva la apuesta por una política exterior europea más eficaz y proactiva, coincidiera con cinco años de grave crisis económica que distrajeron recursos y voluntad política hacia otras urgencias.

El segundo problema, ya antes sugerido, es la infrautilización del papel de vicepresidente de la Comisión Europea. En efecto, desde la creación del puesto en 2010, varios de los principios básicos mencionados fueron dejados de lado. La primera AR/VP (2010-2014) dedicó su mandato casi exclusivamente a la PESC y al diseño ex novo de un servicio diplomático de la complejidad del SEAE, dejando de lado su papel en las políticas comunes que gestiona la Comisión. La segunda AR/VP (2014-2019) buscó ejercer mejor el papel de vicepresidenta, y ciertas medidas se tomaron al respecto al principio del mandato,6 derivando en algo más de influencia sobre las políticas comunes de naturaleza exterior –excepto comercio– pero con un predicamento muy limitado en la dimensión internacional de las políticas internas de la UE. Como quiera que sea, siguió manteniendo una relación lejana con respecto al resto de la Comisión, con cierta falta de aceptación de su autoridad (y la del SEAE) en el seno de la institución, y en consecuencia una priorización de la PESC. El resultado es que en muchos de los grandes dosieres políticos la Comisión dejó a menudo a la AR/VP de lado y centralizó la visibilidad o el mérito en otros miembros del Colegio,7 contribuyendo así a la percepción de falta de influencia del puesto.

… y la solución

La Agenda Estratégica 2019-2024 aprobada por el Consejo Europeo marca como prioridad “promover los intereses y los valores de Europa en el mundo y para ello actuar con mayor determinación y efectividad a la hora de ejercer nuestra influencia, dando una prioridad más clara a nuestros intereses y aprovechando todas las políticas con ese propósito”. Esto constituye el primer marco político para emprender en el nuevo ciclo institucional una reforma de calado, sobre una doble base: (1) aumentar el peso del AR como VP de la Comisión; y (2) mejorar el funcionamiento de la PESC.

(1) Aumentar el peso del AR como VP de la Comisión

La prioridad debe ser maximizar el potencial de su papel como vicepresidente de la Comisión. Para ello, es necesario establecer desde el inicio un acuerdo entre el AR/VP y la presidenta de la Comisión, quien goza de amplios poderes para organizar la estructura y métodos de trabajo de la institución. Este acuerdo debe estar basado en una suerte de gran compromiso –o grand bargain–, a través del cual el AR/VP aceptaría de forma más clara en la iniciativa estratégica y en el día a día la autoridad jerárquica de su superior en la Comisión incluyendo la labor del SEAE. A cambio de esto, la presidenta aceptaría establecer una responsabilidad más clara de coordinación del AR/VP en el ámbito de aquellas competencias exteriores de la Comisión y en los aspectos exteriores de las demás políticas internas de la UE, poniendo a su disposición los servicios y estructuras necesarias para ejercer dicha autoridad de forma efectiva, incluyendo el acceso a la Secretaría General de la Comisión.8 Si bien este grand bargain no afectaría a la autonomía del AR/VP y su relación especial con el Consejo y el Consejo Europeo para temas PESC y PCSD, sentaría a su vez las bases para un mayor input de la Comisión en dichos temas, favoreciendo así la coherencia global de la UE como actor internacional.

Para llevar a cabo este cambio de orientación en el organigrama se podría considerar la posibilidad de crear comisarios geográficos para acción exterior, bajo la jerarquía del AR/VP y sustituyendo a los actuales comisarios temáticos (ampliación y vecindad, desarrollo y ayuda humanitaria).9 El AR/VP coordinaría su trabajo a través de grupos de proyecto, basados en el actual Grupo de Comisarios de Acción Exterior pero con más flexibilidad y acceso a políticas internas, ya que todos los miembros del Colegio tendrían en su carta de misión la responsabilidad de coordinar su acción exterior con el AR/VP. 10 A nivel administrativo, los comisarios geográficos estarían apoyados, además de por la Secretaría General, por grupos de trabajo coordinados por el SEAE donde se incluyesen a todas las direcciones generales pertinentes.11

Este modelo aseguraría el control general y el papel de coordinación del AR/VP, pero quitando la carga de viajes y gestión (ya sea por asistencia a reuniones de alto nivel o por gestión de crisis), pudiendo así centrarse en dosieres estratégicos y reducir al máximo las ausencias de las reuniones del colegio de comisarios.12 El AR/VP tendría capacidad efectiva de supervisión sobre todas las políticas de la UE con dimensión internacional, facilitando la creación de “paquetes de incentivos”, al poderse usar de manera coherente todo el arsenal de recursos diplomáticos, económicos o de cualquier otro tipo (por ejemplo, visados) que podrían desplegarse para conseguir los objetivos e intereses de la UE con terceros países.

En el área de defensa, el AR/VP sería responsable no sólo de la PCSD (y del Comité Militar, que es el responsable de todas las misiones militares de la UE), sino también de todas las otras políticas relacionadas con la defensa ejercidas por la Comisión. Actualmente estas políticas (como el Fondo Europeo de Defensa y la Movilidad Militar) están a cargo de otros comisarios, bajo el vicepresidente de Industria Katainen. Este es un punto especialmente importante pues uno de los mayores peligros de la defensa europea es la desconexión entre los pilares tecnológico-industrial y político-estratégico. Así se ha puesto de manifiesto con el lanzamiento del Fondo Europeo de Defensa por parte de la Comisión, que prevé destinar 13.000 millones de euros durante el período 2021-2027 para apoyar proyectos de investigación en el ámbito de la defensa y cofinanciación de capacidades.13 Esta propuesta ha revolucionado el debate sobre defensa en Europa tras años de letargo. A modo de ejemplo, el dinero que la Comisión prevé destinar para financiar investigación en materia de defensa es superior al que destinan la mayoría de los Estados miembros (con la sola excepción de Francia y Alemania). Esto significa que casi todos ellos comenzarían a estructurar su política de I+D en defensa en torno al Fondo Europeo de Defensa de la Comisión. Sin embargo, es importante asegurarse de que el Fondo responda a una lógica estratégica y no exclusivamente industrial o económica.

Es cierto que desde el SEAE se han impulsado una serie de iniciativas en los últimos años que tienen como objeto establecer un marco político-estratégico sobre el que pueda asentarse el Fondo Europeo de Defensa. En concreto, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y la Revisión Anual de Coordinación de la Defensa (CARD) pretenden fijar los parámetros de la ambición estratégica europea y estimular procesos de cooperación que doten a los países europeos de las capacidades y estructuras necesarias para ejercer una mayor autonomía estratégica.14 No obstante, dichas propuestas son de carácter marcadamente intergubernamental, y su alcance plantea graves interrogantes, dadas las persistentes divergencias entre Estados miembros en temas tan centrales como el papel de la fuerza en relaciones internacionales o las amenazas y áreas geográficas a priorizar. En este sentido, surgen dudas sobre hasta qué punto las iniciativas de la Comisión en el ámbito de la política industrial de defensa están verdaderamente ancladas en una visión político-estratégica coherente y compartida por todos los Estados miembros.

La posibilidad de establecer una Dirección General de Defensa en la Comisión (e incluso de una Vicepresidencia y Comisaria para Seguridad y Defensa) podría acentuar este problema, en tanto que podría desembocar en una situación de bicefalia en este campo con un vicepresidente y comisario responsable de los aspectos tecnológico-industriales de la defensa europea, y otro (el AR/VP) de los aspectos político-estratégicos, creando así una receta para la rivalidad institucional y la incoherencia política. La solución a este problema podría pasar por el mencionado grand bargain entre la presidenta de la Comisión y el AR/VP, a través del cual este último se sometería a la autoridad política de la Comisión en materia de política industrial de defensa a cambio de supervisar la gestión del Fondo Europeo de Defensa, así como los servicios de la Comisión destinados a gestionarlo. Cosa distinta sería si el posible nuevo comisario de Seguridad y Defensa queda claramente bajo la autoridad del AR/VP pues, en ese caso, podría incluso ser considerado alto representante adjunto a cargo de defensa, espacio y ciber-seguridad, lo que le daría al AR/VP supervisión adicional sobre importantes partidas presupuestarias.15

A cambio de esto, el AR/VP debería aceptar dar más espacio a la Comisión, que a buen seguro no dará acceso a sus recursos al AR/VP a cambio de nada. Así, por ejemplo, el ARVP podría consultar y validar sus propuestas e iniciativas con la Comisión antes de remitirlas al Consejo. De esta forma, dichas propuestas tendrían la garantía de contar con todo el respaldo de la Comisión y sus recursos, reforzando a su vez a la figura del AR/VP en el seno del Consejo.

(2) Mejorar el funcionamiento de la PESC

Con todos los desarrollos apuntados en el epígrafe anterior, el AR/VP reforzaría su papel de coordinación en la acción exterior de la Comisión, pero mantendría su autonomía en la PESC, ya que ésta está garantizada por el Tratado. No obstante, también en el ámbito de la PESC es necesario hacer mejoras. Solucionar ahí los problemas de fondo es una meta extremadamente compleja que requiere una reflexión profunda y detallada, incluyendo tal vez la reforma de los Tratados. Sin embargo, hay ciertas medidas que el AR/VP podría llevar a cabo casi inmediatamente, dentro de las prerrogativas que le concede el Tratado:

  • Diseñar un Consejo de Asuntos Exteriores más operativo. La agenda del Consejo podría diseñarse de modo que desincentive los grandes debates teóricos y se centre sobre cuestiones prácticas de representación, uso de instrumentos financieros u otras políticas como incentivación, planificación de iniciativas conjuntas con/entre Estados miembros, coordinación de negociaciones multilaterales y posiciones en organismos internacionales, etc. En vez de conclusiones largas e ineficaces, el AR/VP podría proponer conclusiones cortas estructuradas separando partes declaratorias y partes operativas.
  • Promover el uso de la mayoría cualificada en la PESC. Activar la “cláusula pasarela” del Tratado16 requiere unanimidad en el Consejo Europeo y es, a día de hoy, totalmente irreal. Sin embargo, existen ya áreas de la PESC donde se puede usar la mayoría cualificada sin necesidad de esa cláusula, y hay un número cada vez mayor de capitales interesadas en aumentar su uso. Por ejemplo, el AR y la Comisión podrían decidir estructurar los actos legales sobre sanciones de forma que la decisión de imponer sanciones siga siendo por unanimidad, pero los nombres de las personas a sancionar o las medidas económicas concretas sean por mayoría cualificada.17 Asimismo, el AR y la Comisión podrían presentar estrategias temáticas o regionales para aprobación del Consejo Europeo, de acuerdo con el artículo 22.1 TUE. Una vez aprobadas, todas las decisiones o posiciones del Consejo dentro del marco de esas estrategias serían por mayoría cualificada.18
  • Reformar el SEAE (que actualmente cuenta ya con unas 140 delegaciones y unos 5.600 funcionarios) para promover una mejor organización administrativa y coordinación, una orientación menos teórica/académica y más operativa, más temática y horizontal y menos geográfica, una mayor capacidad para hacer uso de instrumentos comunitarios en apoyo de la PESC, y un uso más coordinado y estratégico de las Delegaciones de la UE como fuentes de información y agentes de promoción de intereses.
  • Promover la coordinación con las embajadas de los Estados miembros a través de las Delegaciones de la UE en países terceros.

Conclusiones

La figura del alto representante y vicepresidente de la Comisión contiene elementos de enorme valor para avanzar en una acción exterior europea dotada de mayor coherencia, visibilidad e influencia. Sin embargo, en sus primeros 10 años de existencia, el cargo ha desaprovechado en buena medida sus potencialidades. Las expectativas se han defraudado, en parte, por problemas inherentes a la PESC pero, sobre todo, por no haber sido capaces sus dos primeras titulares de explotar el rango y las funciones coordinadoras implícitas a ser también vicepresidente de la Comisión. Se trata pues de que el futuro AR/VP pueda gestionar o supervisar con carácter efectivo toda la dimensión internacional de las políticas comunes y tener acceso a los instrumentos financieros y los servicios de la Comisión en áreas clave con una incidencia directa sobre sus competencias y poder.

Los tratados y la estructura organizativa de la UE permiten la suficiente flexibilidad como para que el AR/VP tenga acceso directo a los instrumentos de la Comisión. Ello dependería en última instancia de un acuerdo político con la nueva presidenta que debería producirse de inmediato, antes de que ésta tome decisiones sobre la estructura de las distintas carteras que creen una situación de hechos consumados y fuercen al AR/VP a una posición defensiva y reactiva.

Si se consigue una asignación correcta de esas funciones coordinadoras, la Legislatura 2019-2024 que ahora arranca no sólo vería un aumento exponencial de la influencia del AR/VP sino también, y lo que es mucho más importante, podría incidir simultánea y positivamente en los tres objetivos estratégicos de la acción exterior europea mencionados al comienzo de este análisis: (1) un uso real (y no simplemente teórico) del “doble sombrero” de vicepresidente de la Comisión y de presidente del Consejo conseguiría casi automáticamente el propósito primero de que la propia UE esté mejor coordinada; (2) una mayor coherencia entre el trabajo exterior desarrollado por ambas instituciones y mejoras en el funcionamiento de un servicio exterior en el que ya conviven funcionarios europeos y diplomáticos nacionales ayudaría a generar dinámicas de continuidad y confianza con los Estados miembros, que reducirían y a medio plazo irían eliminando la fragmentación de casi 30 políticas exteriores; y (3) esa mayor coherencia reforzaría la eficacia y visibilidad de la UE como actor internacional.

Ignacio Molina
Investigador Principal de Europa, Real Instituto Elcano | @_ignaciomolina

Luis Simón
Director de la Oficina de Bruselas e Investigador Principal del Real Instituto Elcano | @LuisSimn


1 Los autores agradecen las muy valiosas aportaciones realizadas a este texto por tres altos funcionarios de la UE que han preferido mantener el anonimato debido a sus responsabilidades actuales.

2 Véase L. Simón (2018), The Spectre of a Westphalian Europe, Whitehall Paper, nº 90, Routledge, Abingdon.

3 Artículo 18 TUE.

4 Aunque el Consejo Europeo extraordinario concluido el 2 de julio de 2019 ya ha nominado a Josep Borrell como futuro AR/VP, todavía no se ha realizado el nombramiento definitivo que sólo se producirá cuando el Parlamento Europeo haya respaldado la candidatura de la persona propuesta para presidir la Comisión (en principio, la alemana Ursula von der Leyen) y más tarde ratificado al nuevo Colegio.

5 Véase la importancia que tiene disponer de ese equipo ampliado de miembros del Gabinete en L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano.

5 Su despacho pasó a estar en el Berlaymont, junto al resto de miembros de la Comisión, y se creó el Grupo de Comisarios de Acción Exterior bajo la presidencia de la AR/VP para coordinar las políticas exteriores.

7 Por ejemplo, el acuerdo sobre migración con Turquía (primer vicepresidente Timmermans), el Acuerdo de París (comisario de Energía Arias Cañete), el Fondo Europeo de Defensa (vicepresidente Katainen) y el acuerdo institucional con Suiza (comisario de Ampliación Hahn).

8 Progresivamente, y en especial durante la Comisión Juncker, la Secretaría General de la Comisión ha ido centralizando poder y hoy por hoy constituye la manija única a través de la cual se puede controlar la actividad de la institución entera.

9 En todo caso, se mantendría un comisario de Comercio, dado el carácter exclusivo de esta competencia en los tratados. Sin embargo, es importante también resaltar el carácter híbrido de esta cartera (que afecta sobre todo a la política exterior e industrial) y, por tanto, reforzar sus vínculos con el AR/VP. Esto podría hacerse, por ejemplo, asignando al AR/VP la (co-)presidencia de un grupo de proyecto de política comercial, sustituyendo al actual Grupo de Comisarios para Comercio y Globalización.

10 Dado que el AR/VP no tendría la pre-rogativa de nombrar y cesar a los comisarios geográficos, sería importante crear los mecanismos necesarios para asegurarse de que dichos comisarios estarían sujetos a la autoridad del AR/VP. Una forma, ya apuntada, pasaría por crear grupos de trabajo transversales con representantes de todas las Direcciones Generales (DGs) que tengan responsabilidades en cada zona geográfica (ej. Migración, energía, clima para África). De esta forma, se involucraría a las DGs existentes y no se crearía una estructura burocráticamente disruptiva. Dichos grupos de trabajo estarían presididos por un comisario geográfico, que a su vez estaría bajo la jerarquía del AR/VP.  

11 Cabe alertar sobre el riesgo que la creación de comisarios geográficos podría suponer para el parcelamiento de la política exterior de la UE, sobre todo teniendo en cuenta las conexiones existentes entre las grandes regiones. Con el fin de mitigar dichos riesgos, habría que asegurar un papel supervisor para el AR/VP y crear los mecanismos necesarios que garantizasen la subordinación jerárquica de los comisarios geográficos al AR/VP, que sería quién garantizaría la coherencia en la acción exterior de la UE.

12 Incluso si no se lleva a cabo la sustitución de comisarios temáticos por geográficos (bien porque no se considera oportuno o porque, junto a la cartera de Comercio, se considera indispensable la continuidad de las de Cooperación al Desarrollo y Ampliación) se podrían crear en el seno del SEAE la figura de cuatro o cinco grandes enviados especiales para las grandes regiones de forma que el AR/VP pueda reducir la carga de viajes.

13 Véase Félix Arteaga y Luis Simón (2019), “El Fondo Europeo de Defensa y el Futuro de la Industria Española”, Elcano Policy Paper, enero.

14 Pedro Serrano (2019), “The bundle of sticks: a stronger European defense to face global challenges”, Working Paper, nº 03/2019, Elcano Royal Institute.

15 Asimismo, una mayor coherencia entre la Comisión y el SEAE en el ámbito de la defensa facilitaría la integración de la Agencia Europea de Defensa (AED) en la gestión de proyectos del Fondo Europeo de Defensa, garantizando así una mayor orientación estratégica en la gestión del Fondo (dada la experiencia de la AED en este ámbito) así como una mayor coherencia global en la política de defensa de la UE.

16 Artículo 31.3 TUE permite la activación de la mayoría cualificada en cualquier parte de la PESC excepto las decisiones militares o de defensa, si así lo decide unánimemente el Consejo Europeo.

17 Artículo 31.2 TUE, tercer párrafo.

18 Artículo 31.2 TUE, primer párrafo.

]]>
<![CDATA[ Ciberseguridad y seguridad integral en el sector energético ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari83-2019-arteaga-ciberseguridad-y-seguridad-integral-en-el-sector-energetico 2019-07-08T07:46:31Z

Pese al razonable éxito de la ciberseguridad para hacer frente a los riesgos y amenazas del ciberespacio del sector energético, el crecimiento de éstos y la irrupción de otros nuevos obliga al sector a revisar el contexto estratégico de su seguridad.

]]>
Tema

Pese al razonable éxito de la ciberseguridad para hacer frente a los riesgos y amenazas del ciberespacio del sector energético, el crecimiento de éstos y la irrupción de otros nuevos obliga al sector a revisar el contexto estratégico de su seguridad. 

Resumen

La ciberseguridad ha progresado de forma eficiente en el sector energético debido a la trascendencia de las infraestructuras críticas para los servicios públicos, el alto valor de los activos empresariales a proteger y, desafortunadamente, por la necesidad de defenderse ante los ciberataques que tienen al sector en su punto de mira.

Este ARI analiza el estado y expectativas de la ciberseguridad en un sector como el energético, sobre el que se van acumulando nuevos riesgos, tanto los relacionados con la ciberseguridad como los relacionados con los procesos más amplios de regulación y digitalización, así como los derivados de la creciente competencia geoeconómica entre las grandes potencias1.

Análisis

El ciberespacio es el nuevo espacio donde se desarrollan la economía, la cultura, el consumo, la producción y el ocio de la sociedad de nuestro tiempo: la sociedad informacional o digital. Una sociedad en la que se producen cambios muy rápidos en los aspectos sociales, económicos y políticos y cambios disruptivos en lo tecnológico, lo geopolítico o lo geoeconómico, y esos cambios afectan al sector de la energía en general y muy especialmente al de su seguridad.

Son cambios que tienen que ver con la expansión del sector en el ciberespacio, su inmersión en la economía digital, su exposición a las nuevas reglas —o la falta de ellas— y, últimamente, al enfrentamiento geopolítico, geotecnológico y geoeconómico por el poder mundial entre las potencias al que se asiste. El sector energético, como tantos otros, no puede sustraerse a estos cambios, que van a tener —y ya tienen— un impacto funcional, orgánico y cultural en el sector de la energía.

La ciberseguridad en el sector energético

El sector cuenta con grandes compañías de petróleo, gas, electricidad, nucleares y renovables que controlan infraestructuras críticas para los servicios públicos esenciales y cuya perturbación puede generar un grave efecto dominó sobre el conjunto de la economía y el modo de vida de las sociedades avanzadas2. Las inversiones en ciberseguridad y el trabajo de los CISO y sus equipos han conseguido limitar razonablemente los daños en el sector de la energía y aumentar notoriamente su capacidad de resiliencia para reponerse tras los ciberataques.

A pesar de ello, el sector sigue atrayendo los ciberataques según todas las estimaciones de riesgo y algunos han conseguido su propósito, como muestra la siguiente selección de ciberincidentes3:

  • USA, 2003, nuclear power plant, malware slammer;
  • Iran, 2008, nuclear facilities, stuxnest worm;
  • USA, 2012, power generation, human error, virus mariposa; Saudi Arabia, oil company, virus shamoon; The Netherlands, telecommunications, hacking;
  • USA, 2013, non-energy infrastructure, malware slammer;
  • USA and Canada, 2013-2015, power generation, human error, hacking;
  • Germany, 2014, manufacturing, hacking;
  • South Korea, 2015, nuclear power plant, hacking; Australia, public sector, hacking, virus;
  • Israel, 2016, public sector; power grid, malware, human error;
  • Saudi Arabia, 2017, oil safety instrumented systems, malware;
  • USA, 2019, Los Angeles and Salt Lake electrical systems, DDoS.

Sin embargo, y quizás por la razonable satisfacción de lo logrado, la ciberseguridad no figura entre las preocupaciones más urgentes del sector, según los resultados de la última encuesta del World Energy Council a unos 2.300 directivos de 50 empresas y 6 continentes. Tal y como refleja la Figura 1, la encuesta revela que existe entre los directivos una preocupación moderada por el impacto de los ciberataques (figura en la zona media del indicador) aunque su probabilidad de que ocurra es de las más elevadas (figura en la parte alta del indicador). Lo que más tiempo les ocupa son asuntos como la situación en China, los subsidios a la energía, la eficiencia energética, los precios y las renovables (en color azul), pero lo que parece quitarles el sueño son los precios de las mercancías, los mercados, la digitalización, el crecimiento económico o el almacenamiento de la energía (en color naranja).

Figura 1. Preocupaciones principales entre los directivos del sector
Figura 1. Preocupaciones principales entre los directivos del sector

Esa percepción del sector es más benigna que la que tienen otros directivos, como las recogidas por el World Economic Forum de Davos, que ven crecer en los últimos años la ciberseguridad y la tecnología como factores de riesgo empresarial4. En particular, como refleja la Figura 2, los directivos consultados incluyen entre los riesgos de mayor crecimiento a corto plazo (en 2019) algunos de los que parece que van a afectar al sector de la energía en el futuro inmediato: el enfrentamiento político y económico entre las grandes potencias, la erosión de la gobernanza, los ciberataques para interrumpir los servicios, robar los datos o pedir rescates, el proteccionismo nacional y la desinformación.

Figura 2. Riesgos principales a corto plazo para los directivos empresariales
Figura 2. Riesgos principales a corto plazo para los directivos empresariales

Para hacer frente a estos riesgos, la ciberseguridad ha ido creciendo desde que atendía los riesgos de información y de los sistemas informáticos (TIC) a los aparecidos tras la conexión de los anteriores con otros a través de Internet, la protección de las infraestructuras críticas (PIC) como parte de la seguridad nacional, la obligación de salvaguardar los datos y la privacidad de los clientes y la prestación de servicios esenciales para la economía digital.

A mayor digitalización, más riesgos de seguridad

La digitalización, a la que la ciberseguridad debe proteger, está abriendo nuevos riesgos para la seguridad del sector de la energía. Las infraestructuras se digitalizan y las energías renovables traen nuevos actores al sector, como las centrales solares, los aerogeneradores, las electrolineras o los sistemas dedicados al almacenamiento de energía. Los datos y las operaciones de las compañías se suben a la nube y eso complica la gestión de la ciberseguridad (seguir protegiendo lo que se sube o delegar su protección al gestor de la nube).

Siguiendo la evolución de la Figura 3, la conectividad trae nuevos problemas de seguridad industrial a equipos industriales que antes estaban al margen de las redes y no tenían que protegerse de los riesgos del ciberespacio. Su exposición pone en peligro las tecnologías de las operaciones (OT) —conocidas como ‘tecnologías de la información en la sombra’ (IT shadow)— y, con ello, la generación, distribución y consumo de la energía. Un riesgo para el que la Comisión Europea acaba de pedir a los Estados miembros que presionen a los miembros del sector energético para que refuercen las medidas de concienciación y formación y, si es necesario, que se incluyan estas obligaciones en el ordenamiento del sector5.

Figura 3. La evolución de la digitalización en el sector energético
Figura 3. La evolución de la digitalización en el sector energético
Fuente: Elaboración propia.

El crecimiento de la variedad y longitud de las cadenas de suministro aumenta también la vulnerabilidad del sector al eslabón más débil de la cadena. Aparecen nuevos servicios y productos digitales necesarios para los servicios, redes y ciudades inteligentes, como contadores o las cámaras y drones de vigilancia, entre otros, lo que acerca los riesgos del Internet de las cosas (IoT) al sector de la energía. Y, por si lo anterior no bastara para complicar la gestión de la seguridad, la inteligencia artificial irrumpe ahora como un multiplicador de los todos los factores de riesgos señalado debido a su capacidad para potenciarles y subirlos la seguridad a un nuevo nivel disruptivo para el sector.

Los riesgos de cumplimiento se disparan

El cumplimiento ha dejado de ser una obligación autoimpuesta para preservar la reputación y la imagen corporativa de las compañías mediante directrices y códigos internos. Estos siguen existiendo, pero se ven cada vez más desbordados por normas de obligado cumplimiento que emanan de las distintas autoridades regulatorias —nacionales e internacionales— a la que deben someterse las compañías del sector. A las obligaciones impuestas a los operadores críticos por el Plan Estratégico Sectorial de la Energía (electricidad, gas y petróleo) siguieron las derivadas del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) o de la trasposición de la Directiva para la seguridad de las redes y sistemas de información (Directiva NIS). A la regulación de naturaleza administrativa hay que añadir la derivada de los estándares técnicos a los que adaptarse o a los mecanismos de certificación que se deben reunir para operar.

Figura 4. Evolución de las obligaciones de cumplimiento
Figura 4. Evolución de las obligaciones de cumplimiento
Fuente: Elaboración propia.

En la Figura 4 aparecen dos nuevos capítulos en el horizonte de la expansión del cumplimiento. Por un lado, la inmersión del sector en la transición energética aumenta las obligaciones —asumidas o impuestas— que las compañías deben cumplir para responder a las expectativas creadas desde el punto de vista de la eficiencia, la reducción de emisiones, la descarbonización y la sostenibilidad climática. Por otro, las grandes compañías comienzan a tener en cuenta nuevas obligaciones relacionadas con los aspectos éticos y de transparencia que los consumidores o los movimientos sociales espera de la responsabilidad social corporativa. La presión y el escrutinio social obliga al sector a crear códigos de conducta, centros y campañas de información para anticiparse a las dudas, quejas o campañas de desinformación que puedan afectar a la continuidad de su negocio.

Por último, pero no menos importante, la rivalidad entre las grandes potencias

La geografía ha vuelto6 y las grandes potencias se enfrentan por el poder, arrastrando a todos los demás sin hacer prisioneros7. Esa competición se desarrolla también en el ciberespacio: los Estados desarrollan software malicioso que usan o ceden a sus grupos afines para que ataquen o espíen a sus países rivales, pero ese know how ha ido pasando a grupos criminales, individuos y compañías que lo utilizan ahora en su interés particular y lo ofrecen como servicio. Otras tácticas de enfrentamiento, como la desinformación o las operaciones de influencias, creadas también por los Estados para desacreditar o desmoralizar a sus rivales, seguirán probablemente el mismo camino y lo que ahora es un instrumento en la competición geopolítica entre Estados no tardará en ser un instrumento más de competición entre particulares y empresas.

El trasvase se produce porque hay una combinación —una hibridación— de distintos actores y herramientas de agresión. Los actores públicos y privados (amenazas) cooperan para dificultar la atribución de sus ataques y combinan sus distintas capacidades cibernéticas (ciberataques, desinformación, sabotaje, espionaje, fake news, propaganda e influencia, entre otros). Pero también pueden combinarlas con ataques convencionales. Así, el enfrentamiento entre Irán y Estados Unidos durante junio de 2019 se tradujo en ataque sobre buques petroleros en las inmediaciones del estrecho de Ormuz, ataques con drones sobre oleoductos de Emiratos y un misil contra una planta saudí de electricidad. Como resultado, algunos gobiernos como Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, o la propia Unión Europea, comienzan a adoptar medidas de defensa activa para evitar el crecimiento impune de los ciberataques al sector privado y disuadir a los rivales de amenazar las infraestructuras críticas.

Además, el proteccionismo y la rivalidad fragmentan los mercados, las regulaciones y las oportunidades de negocio en función de la geografía, lo que dificulta la gobernanza de un sector tan globalizado como el de la energía. La composición accionarial, los clientes o la ubicación de las instalaciones de las compañías del sector pueden crear problemas de identificación con alguno de los bandos en conflicto y exponerse a presiones, sanciones o exclusiones que deben, desde ahora, tenerse en cuenta en el análisis de riesgos. Además, la superioridad de Estados o empresas en tecnologías disruptivas como la inteligencia artificial o la computación cuántica pueden facilitar el desplazamiento de las empresas que lleguen tarde a ellas (the winner takes it all), por lo que la innovación tecnológica representa un reto adicional para la geopolítica de la energía8.

Conclusiones (provisionales)

Como resultado de todos estos cambios, y si la investigación pendiente lo confirma, el sector energético podría colocarse en una situación de seguridad parecida a la siguiente:

  • El sector es muy sensible a los cambios y deberá tomar conciencia de la acumulación y magnitud de los riesgos y adoptar medidas al respecto (la inacción o la minusvaloración de riesgos hace que la sensibilidad se convierta en vulnerabilidad).
  • El análisis de riesgos y de respuestas se convierte en un elemento central en el diseño y conducción del negocio energético. Se debe pasar de la inteligencia táctica (ejecución) y operativa (respuestas a incidentes) a la inteligencia estratégica (conocer las amenazas, anticiparse a los riesgos y asistir a las decisiones).
  • Para limitar daños, se debe pasar de la concienciación voluntaria a la formación y exigencia coactiva de empleados y cadenas de suministro (formación obligatoria y responsabilidad contractual).
  • La seguridad multiplica sus dimensiones y pasa de lo físico, lógico, reputacional, industrial, cumplimiento o una seguridad de seguridades (seguridad integral). Las dimensiones de seguridad se combinan y suben por la cadena orgánica (centralizar la gestión).
  • La seguridad se convierte en un activo —o un pasivo— empresarial, porque los consejos de administración, las juntas de accionistas o los fondos de inversión valoran la madurez de las empresas (rendición de cuentas).
  • El paso del ocultamiento de incidentes a la trasparencia obliga a desarrollar políticas y estructuras de comunicación estratégica, pasando de la nota de prensa única a los mensajes segmentados por los distintos públicos y redes sociales y de la reacción a la anticipación (ética y explicabilidad).
  • Para limitar los daños y reforzar la resiliencia, el sector tendrá que articular su cooperación con el resto del sector para buscar sinergias (cooperación sectorial) y mejorar su capacidad de interlocución e influencia con el sector público para buscar una redistribución equilibrada de las responsabilidades (cooperación privada-pública).

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano y coordinador del Grupo de Trabajo sobre Ciberpolítica


1 El contenido de este ARI se expuso previamente en la reunión anual de Sedigas de 26 de junio de 2019 en Madrid y va a servir de base a un análisis más detallado del Real Instituto Elcano en colaboración con el sector energético para evaluar conjuntamente el impacto funcional, orgánico y cultural de las tendencias de cambio en la seguridad que se incluyen en el texto.

2 Para una simulación del impacto de un apagón sobre la red eléctrica de Estados Unidos, ver “Bussines Blackout”, Lloyd’s, 2015. En el mismo sentido, el encargo de la Comisión Europea a ECOFYS, “Study on the Evaluation of Risks of Cyber Incidents in the Energy Sector”.

3 Fuente: World Energy Council, Marsh & McLennan Companies, Swiss Re Corporate Solutions.

4 Entre otros, “The Evolving Risk Report 2009-2019”, World Economic Council, pp. 5-8.

5 Comisión Europea, Recomendación C(2019) 240 sobre ciberseguridad en el sector energético, de 3 de abril de 2019.

6 Robert D. Kaplan, The revenge of geography, Random House, Nueva York, 2012.

7 Kristina Kauch, “Cheap Havoc: How Cyber-Geopolitics will Desestabilize the Middle East”, German Marshal Fund, noviembre de 2017.

8 Severin Fischer, “Technology Innovation and the Geopolitics of Energy”, en Strategic Trends 2018, Center for Security Studies, Zúrich, 2018.

]]>
<![CDATA[ ¿Caridad o necesidad? La política de ayuda y la explosión populista ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari81-2019-gomezreino-caridad-necesidad-politica-de-ayuda-explosion-populista 2019-07-08T12:55:43Z

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

]]>
Tema

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

Resumen

Los partidos de la nueva derecha radical populista en Europa han consolidado su éxito político en las tres últimas décadas. El nacionalismo exacerbado y el rechazo a la inmigración son el fundamento de estas formaciones. Durante la última década han ampliado su agenda programática de política exterior y de seguridad. Las posiciones programáticas de los partidos populistas en relación a la ayuda no son homogéneas: los partidos difieren en sus posiciones respecto a la reducción o el aumento del presupuesto de ayuda. Aquí se presenta una síntesis de la política de ayuda de dichos partidos en Finlandia, Suecia, Dinamarca, los países Bajos, el Reino Unido, Francia, Austria, Bélgica e Italia, países en los que la derecha radical populista ha obtenido visibilidad y representación en la última década. Asimismo, se analiza la influencia de los partidos de derecha radical populista en las políticas de ayuda durante el período posterior a la Gran Recesión (2008) y la crisis de refugiados (2015) en Europa. Finalmente, España deja de ser un caso excepcional con la irrupción de VOX y su posición programática con respecto a la ayuda.

Análisis

El auge de la derecha radical populista en Europa en las tres últimas décadas ha suscitado un creciente interés académico y político (Mudde, 2013).1 La esencia de la política de estos partidos es la primacía del “nosotros” (el pueblo) frente al “otro”, y se manifiesta en la centralidad de las políticas de inmigración. La heterogeneidad de los partidos ha suscitado numerosos debates académicos sobre quiénes están incluidos y excluidos (Odmalm y Rydgren, 2018; Zaslove, 2009). Este ARI se centra en investigar en qué medida los partidos de la derecha radical populista en Europa han incorporado la política de ayuda a su nicho programático y las principales demandas específicas que caracterizan a los partidos (Otjes et al., 2018). Se examina el escenario en los nueve países de la UE señalados arriba, todos ellos donantes miembros del CAD y en los que estos partidos de derecha radical populista han logrado visibilidad, éxito y representación, Perussuomalaiset (PS, Finlandia), Vlaams Belang (VB, Bélgica), Rassemblement National (RN, antes Front National, FN, Francia), United Kingdom Independence Party (UKIP, Reino Unido), Sverigedemokraterna (SD, Suecia), Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ, Austria), Partij voor de Vrijheid (PVV, Países Bajos), Lega Nord (LN, Italia) y Dansk Folkeparti (DFP, Dinamarca), aunque con diferencias notables.2 Se presenta un panorama dual, en el que los partidos populistas consideran la política de ayuda como caridad (y se intenta eliminar), o como necesidad (y se intenta  potenciar). La influencia directa del populismo de derecha radical en las políticas de ayuda se explica por la diferente posición de estos partidos en los respectivos sistemas de partidos.3

El carácter de estos partidos como partidos “nicho” que politizan una serie limitada de cuestiones permite explicar inicialmente la desigual atención a la política exterior y de seguridad, frente a la política interior (Meguid, 2005). Los partidos FN, VB, LN, DFP, PVV, FPÖ, SP y UKIP adoptaron posteriormente posiciones sobre política de ayuda al desarrollo cuando ésta en principio no pertenecía a las cuestiones politizadas en el marco de la política exterior y de seguridad (Schori Liang, 2007; Verbeek y Zaslove, 2015). El llamado nativismo (nacionalismo exacerbado) de estos partidos populistas no contiene elementos ideológicos para definir una política exterior y de seguridad determinada (Schori Liang, 2007; Zaslove, 2009). Esto explica la maleabilidad de los partidos a la hora de definir sus posiciones sobre el apoyo o rechazo a la política de ayuda exterior. La siguiente sección está dedicada a mostrar las posiciones de estos partidos en sus respectivos sistemas políticos (oposición, aislamiento-cordón sanitario, apoyo externo al gobierno y gobierno de coalición) y su influencia en las políticas resultantes durante la última década. Por último, el documento considera el caso español en perspectiva comparada y explica la política de ayuda propuesta por VOX.

La aparición y el relieve de la política de ayuda al desarrollo

La política de ayuda exterior y de cooperación suele presentarse como un compromiso con la lucha contra la pobreza, el cual se resume en un indicador: la adopción a largo plazo de un 0,7% del PIB en programas de ayuda al desarrollo. Desde 1970 se convierte en un objetivo básico y consensuado por los países miembros del CAD para alcanzar a largo plazo los objetivos propuestos.4

La política exterior y de seguridad ha cobrado creciente protagonismo para los partidos de derecha populistas tras un período en el que el análisis de las políticas de inmigración representaba el núcleo de las demandas partidarias (Fennema y Tillie, 1996; Schori Liang, 2007). Como la inmigración y la integración europea, en la actualidad se ha convertido en una política de ayuda recogida en las propuestas programáticas de los partidos, y con una doble dimensión: exterior (ayuda) e interior (inmigración/refugio). La politización de la política de ayuda al desarrollo es un fenómeno que surge en la última década, siendo su aparición y politización desigual. La incorporación de la política de ayuda al “nicho” programático de los partidos de derecha radical populista se debe a la crisis económica después de 2008 y las consiguientes políticas de austeridad, y a la crisis de los refugiados que se inicia en 2015. Aparece una vinculación explícita de la política de ayuda con las políticas de inmigración, refugio, asilo y seguridad (Balfour, 2016). En contraposición al compartido euroescepticismo de los partidos y la homogeneidad de las políticas económicas en la última década, no existe una respuesta “nativista” unificada a la política de ayuda (Otjes et al., 2018). Aquí se trata de explicar la dualidad de la política de ayuda.5

El camaleón populista y la política de ayuda

La ideología de los partidos de derecha radical populista está compuesta por dos niveles. Por un lado, aparecen sus componentes primordiales: la dicotomía pueblo/elites, el maniqueísmo y su carácter inclusivo o exclusivo (Hawking y Kaltwasser, 2019). Por otro, existe un componente añadido dada la naturaleza del populismo como ideología “delgada”, es decir, precisa su asociación con distintas ideologías (Verbeek y Zaslove, 2015).6 Dada esta característica, y por lo que respecta a la política exterior, Verbeek y Zaslove sostienen que los partidos populistas persiguen una política exterior heterogénea, y que ésta última debe buscarse en las distintas ideologías que estos partidos vinculan con el pueblo (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 481).

Las posiciones de los partidos de derecha radical populista sobre la ayuda al desarrollo se han ido fijando durante la última década en un contexto internacional complejo. La crisis económica de 2008 ha erosionado el consenso sobre el objetivo de la ayuda al desarrollo. Además, la llamada crisis de los refugiados en 2015 ha puesto en entredicho la propia definición de la política de ayuda. Las respuestas de los partidos populistas ofrecen una dualidad básica sobre la que se construyen las demandas partidistas. Por un lado, se trata de una definición de la ayuda como una caridad hacia los países en desarrollo. En este grupo se incluyen partidos de ideologías diversas que comparten, sin embargo, la perspectiva de la ayuda como caridad. Partidos populistas neoliberales, como el PVV holandés y el UKIP británico, así como los nórdicos defensores del Estado del Bienestar (DFP, PS y SD), todos abogan por reducir los presupuestos de ayuda al desarrollo.

Los populistas nórdicos (SD, PS y DFP), todos defensores del Estado del Bienestar, vinculan los recortes de la ayuda exterior con el mantenimiento del mismo, representando así su posición con propuestas del “chovinismo del bienestar”. En 2010 el DS propuso eliminar la ayuda exterior ineficiente para mantener el Estado del Bienestar. A mediados de la década y ya con la crisis de refugiados en marcha, los partidos daneses propusieron reducir otras partidas de la ayuda oficial al desarrollo para aumentar los presupuestos de acogida a refugiados.7 El programa del PS finlandés en 2011 exigió la reducción de la ayuda al desarrollo, luego implementada cuando el partido entró en el gobierno de coalición de Finlandia en 2015.

Además de los bien conocidos casos de “chovinismo del bienestar” de los países nórdicos ya mencionados, existen partidos de derecha radical de carácter populista neoliberal, como el PVV holandés y el UKIP británico, que han abogado por drásticos recortes en la ayuda al desarrollo. El PVV sostenía en su programa ya a principios de la década: “No más dinero para la ayuda exterior”. De la misma manera, el UKIP ha apoyado la reducción del presupuesto de ayuda exterior y su programa de 2015 prometía cortar radicalmente el presupuesto de ayuda.8 En 2017 reclamaba la reducción de la ayuda exterior en un 80%, pasando el dinero a integrar los presupuestos para asuntos internos. De forma sustantiva, la política de ayuda se planteaba como un asunto de ayudas privadas con, en su caso, desgravaciones fiscales a través de ONG.9

Otros partidos populistas plantean la política de ayuda al desarrollo como una cuestión de necesidad (tanto económica como política), como parte de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). Esto supone el favorecimiento de la ayuda y el aumento del presupuesto de ayuda exterior como medida para controlar los flujos migratorios (VB belga, RN francés y LN italiana).

En Italia la LN de Matteo Salvini propone el principio de Aiutateli a casa loro.10 En el caso italiano la fuerza electoral de la LN y subsiguiente presencia en el gobierno de coalición con el Movimento Cinque Stelle desde 2018 no se ha traducido en una política visible de recortes a la ayuda exterior. Radicalmente opuesta en su concepción y cuantía, la política de ayuda del VB belga y especialmente del RN francés considera la ayuda como una necesidad de la política actual. El VB ha dado menos importancia a la política de ayuda al desarrollo. Los programas del partido para las elecciones de 2010 y 2014 (la política de ayuda aparecía ya en el programa para las elecciones europeas de 2009) contenían una llamada de atención para dotar más ayuda al desarrollo y desarrollar una política de ayuda más eficiente.11

RN, considerado –como el FPÖ austríaco– el partido inspirador de la derecha populista radical en Europa desde el punto de vista programático, ha centrado sus objetivos geográficos de la ayuda en África para servir los intereses franceses, sobre todo a través del apoyo estatal a las inversiones privadas en el continente a cambio de la reversión de los flujos migratorios a Europa. El objetivo no es reducir la ayuda en sí, sino aumentarla hasta llegar a cumplir el objetivo del 0,7%.

La política de ayuda fue incluida por Marine Le Pen, líder del FN/RN, en sus 144 propuestas para las elecciones presidenciales de 2017. Entre ellas, la propuesta 124 incluía una verdadera política de co-desarrollo con África dedicada a la educación, la agricultura y la seguridad. Apoya explícitamente el objetivo del 0,7% del PIB de AOD. La ayuda incluye una clara crítica a la reducción de la ayuda en Francia durante la presidencia de François Hollande. Para RN la ayuda a África es el único impedimento a la llegada de inmigrantes a Francia. En palabras de Marine Le Pen, la ayuda no es una cuestión de solidaridad, sino de seguridad nacional (“aumentaremos la ayuda al 0,7% porque es condición para la seguridad nacional”).12 La política de ayuda se define como la herramienta más eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo.

El vínculo potencial entre inmigración y refugio y ayuda exterior se ha desarrollado en los partidos de la derecha radical populista, en particular desde 2015 con la crisis de los refugiados. Este vínculo se recoge en la AOD a través de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). El vínculo que se establece entre la política de ayuda y de inmigración se distingue nítidamente. Las políticas de inmigración deben desplegarse en los puntos de origen de los flujos migratorios (énfasis que comparten RN y la LN). VOX en España explícitamente utiliza este mismo marco, como veremos más adelante, vinculando la ayuda a los flujos migratorios en su programa.

La posición de los partidos en el sistema de partidos y su influencia en las políticas

Por influencia política entendemos la capacidad de los partidos de derecha radical populistas de conseguir que sus objetivos de ayuda acaben convirtiéndose en política pública. En este sentido, el impacto de los partidos populistas puede ser a través de un efecto contagio (sus posiciones programáticas son adoptadas por otros partidos, en particular los partidos populares y conservadores) o de una influencia directa a través de acuerdos, pactos y coaliciones con otras formaciones políticas. La crisis financiera de 2008 ofreció la oportunidad de politizar la cuestión y la cuantía de los presupuestos de ayuda en algunos países, de forma que la política de ayuda quedara subsumida en las políticas de austeridad, como en los Países Bajos y Finlandia a principios de la década (2010-2012).

La influencia de las propuestas de los partidos populistas ha estado determinada en primer lugar por la posición de los partidos en los respectivos sistemas de partidos y su acceso al gobierno. La posición de los partidos se define durante la última década en un abanico de escenarios en estos países, que van desde la oposición-cordón sanitario a la mera oposición, apoyo externo al gobierno, socio minoritario de gobierno o miembro de gobierno de coalición. Akkerman, De Lange y Roodjjuin (2016) muestran que los partidos de derecha radical populista en el gobierno no llegan a comprometer sus demandas esenciales –como la inmigración, el islam, la ley y orden o la integración europea, aspectos que definen el perfil de su “nicho” ideológico–. En el caso de los partidos de derecha radical populista es preciso analizar los gobiernos de coalición como socios minoritarios de gobierno (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 4).

Figura 1. Partidos y posiciones en el sistema de partidos y de gobierno
País Partido % de voto última elección general % voto elecciones europeas 2014 Gobierno/oposición Otros miembros de la coalición % AOD (2)
Austria FPÖ 20,50 (2017) 18,70 Gobierno de coalición (2017-) ÖVP -30
Bélgica VB 5,84 (2014) 4,26 Cordón sanitario - -7
Dinamarca DFP 12,30 (2015) 26,60 Apoyo externo al gobierno Venstre y DKF -10
Finlandia (1) SP 17,70 (2015) 9,80 Gobierno de coalición (2015) Kokoomus y Keskusta -3
Francia RN 8,75 (2017) 24,85 Cordón sanitario - 11
Italia LN 37,00 (2018) 6,20 Gobierno de coalición (2008) Centro-derecha, FI y AN (2008) 38
      5,00 Gobierno de coalición (2018) M5S (2018)  
Países Bajos PVV 13,20 (2017) 13,20 Apoyo externo al gobierno CDA (2010-2012) -25
          D66, CDA y CU  
Suecia SD 12,90 9,67 Cordón sanitario - 4
Reino Unido UKIP 1,80 (2017) 27,59 Oposición - 62
(1) Finlandia celebró elecciones generales el 19/IV/2019 con la victoria del Partido Socialdemócrata.
(2) Variación en el porcentaje de ayuda en la última década.
Fuente: elaboración propia.

En Finlandia, desde 2015 SP entró en un gobierno de coalición en el que obtuvo cuatro ministerios, incluido el de Asuntos Exteriores, ocupado por el entonces líder Timo Soini. En 2017 hubo un gobierno de coalición de centro-derecha formado por Keskusta (“Partido del Centro”), Kokoomus (“Partido de Coalición Nacional) y Sininen tulevaisuus (SIN, “Reforma Azul”), esta última creada en 2017 como escisión del SP tras la elección de Jussi Halla-aho como presidente del partido. El gobierno resultante incluía cinco ministros del SIN (todos ex miembros del SP, incluido Timo Soini). Toda la década el SP ha defendido el recorte presupuestario de la ayuda.

Los partidos populistas que más han influido en la política de ayuda son aquellos que han formado parte de gobiernos de coalición (en Austria, Italia y Finlandia) y en los que han ocupado las carteras de Exteriores. En Austria, desde 2017 el Ministerio de Asuntos Exteriores ha estado formalmente en manos de un candidato independiente nominado por el FPÖ, miembro de la coalición de gobierno. La coalición entre Sebastian Kurz del ÖVP y Heinz-Christian Strache del FPÖ en 2017 se ha traducido en una línea más dura en la política de inmigración. Se produjeron recortes en la ayuda exterior en este período (OECD, 2018), si bien los debates políticos se centraron en la política de inmigración interior, tanto en su contenido como en las cantidades destinadas a la ayuda.13

En el caso de apoyo externo al gobierno y su impacto en la política de ayuda, a principios de la década el DFP danés y el PVV holandés negocian el apoyo al gobierno a cambio de recortes a los programas de ayuda. En el caso del DFP, apoyó externamente al gobierno de Rasmussen en 2010-2012. En 2012 dejó caer al gobierno para mantenerse en la oposición en los gobiernos Rutte II y, en 2017, con Rutte III en un contexto de amplio consenso en relación a la política de inmigración y de refugio. En el caso del PVV holandés el programa demandaba la finalización de la ayuda exterior en cuanto fuera posible.

En los países que aplican un cordón sanitario a la derecha radical populista –Suecia, Francia y Bélgica–, los partidos populistas sí han logrado visibilizar sus posiciones frente a la ayuda a través de sus campañas, si bien han estado alejados de la toma de decisiones. Durante la década pasada, los países que han reducido la ayuda son Austria, los Países Bajos, Dinamarca, Bélgica y Finlandia. Los países aquí analizados terminan la década en posiciones muy dispares en relación al objetivo a largo plazo, el 0,7% del PIB. A pesar de la presión ejercida por algunos de sus partidos populistas (en la oposición), el Reino Unido (0,7%), Suecia (1,02%) y Dinamarca (0,72%) son los únicos países del CAD que con fecha de hoy cumplen con el objetivo de dedicar un mínimo del 0,7% del PIB a la ayuda al desarrollo.

Conclusiones

VOX y la desaparición de la excepción española

España no pertenecía al grupo de países de la UE en los que la derecha radical populista dejó su impronta en las tres últimas décadas. De hecho, la ausencia de un partido de derecha radical populista con presencia parlamentaria había suscitado el interés de la literatura comparada (Alonso y Rovira Kaltwasser, 2013; González, 2018).14

En España, los programas de los principales partidos (PSOE, PP, Cs y Podemos) y sus acuerdos en la Comisión de Cooperación del Congreso de los Diputados durante la legislatura anterior no establecen ningún vínculo entre las políticas de ayuda e inmigración. Reflejan un consenso vago sobre la pertinencia de recuperar el presupuesto de ayuda y sobre la necesidad de reformar o modernizar las instituciones e instrumentos de la ayuda. Centrado en aspectos técnicos, el debate partidista en España no ha puesto mucho énfasis en cuestiones políticas relativas a la naturaleza de la política de ayuda y sus objetivos (Olivié y Pérez, 2016, p. 61).

Este diagnóstico debe ser revisado a la luz del reciente éxito electoral de VOX, que aparece formalmente como partido político en 2013, pero sin gran repercusión. El primer programa de VOX, en las elecciones europeas de 2014, recogía algunas ideas imprecisas sobre la estructura territorial del Estado, pero no incluía referencias a la política de inmigración ni a la de ayuda. Sin embargo, el programa de VOX para las elecciones autonómicas andaluzas de 2018, extensible para las elecciones generales de 2019, proporciona una imagen mucho más completa de las posiciones de esta formación política. El nacionalismo y las demandas relativas a la deportación de los emigrantes encajan en el perfil básico de la nueva derecha radical.

En el nuevo programa de VOX se recogen dos artículos relacionados con la ayuda exterior (“100 medidas para la España viva”, 2018). En primer lugar, “ayudar a los países en desarrollo, víctimas también de las mafias de tráfico de personas, que debilitan sus naciones extrayendo sus recursos humanos y económicos para ofrecerlos luego como esclavos en Europa” y “condicionar la ayuda al desarrollo a que los países acepten la repatriación de inmigrantes ilegales y delincuentes”. La clave está en vincular la política de ayuda con la de inmigración.15 En segundo lugar, “impulsar un gran Plan Nacional de Cooperación Internacional con las naciones de la comunidad histórica hispana para la ordenación de las inversiones, ayuda a las empresas españolas, garantizar la seguridad jurídica en los países de acogida y ordenar el flujo migratorio”. Se trata aquí, como en el caso del RN francés, de priorizar los lazos con los países del espacio cultural común.

Margarita Gómez-Reino Cachafeiro
Profesora titular de Ciencia Política, Departamento de Ciencia Política y de la Administración, UNED

Referencias

Akkerman, T., S.L. de Lange y M. Rooduijn (eds.) (2016), Radical Right-wing Populist Parties in Western Europe: Into the Mainstream?, Routledge, Londres.

Akkerman, T., y M. Rooduijn (2015), “Pariahs or partners? Inclusion and exclusion of radical right parties and the effects on their policy positions”, Political Studies, vol. 63, nº 5, pp. 1140-1157.

Balfour, R., et al. (2016), Europe’s Troublemakers. The populist Challenge to Foreign Policy, European Policy Centre.

Ben-Hur Levy, J. (2015), The Undiplomats. Right-Wing Politics and their Foreign Policies, Centre for European Reform.

Betz, H.-G. (1993), “The two faces of radical right-wing populism in Western Europe”, The Review of Politics, vol. 55, nº 4, pp. 663-686.

Fennema, M. (1997), “Some conceptual issues and problems in the comparison of anti-immigrant parties in Western Europe, Party Politics, vol. 3, nº 4, pp. 473-492.

FPÖ (2011), “Party programme of the Freedom Party of Austria (FPÖ). As resolved by the Party Conference of the Freedom Party of Austria on 18 June 2011 in Graz”.

Freeden, M. (1998), “Is nationalism a distinct ideology?”, Political Studies, vol. 46, nº 4, pp. 748-765.

Gómez-Reino, M. (2018), Nationalisms in the European Arena: Trajectories of Transnational Party Coordination, Palgrave Studies on European Political Sociology.

González, Carmen (2017), “La excepción española: el fracaso de los grupos de derecha populista pese al paro, la desigualdad y la inmigración”, DT, nº 7/2017, Real Instituto Elcano, 8/VI/2017.

Hawkins, K., R. Carlin, L. Littvay y C. Rovira Kaltwasser (2019), The Ideational Approach to Populism. Concept, Theory and Analysis, Routledge, Londres.

Krzyżanowski, Michał, Anna Triandafyllidou y Ruth Wodak (2018), “The mediatization and the politicization of the ‘refugee crisis’ in Europe”, Journal of Immigrant & Refugee Studies, vol. 16, nº 1-2, pp. 1-14, doi: 10.1080/15562948.2017.1353189.

Le Pen, M. (2017), 144 Engagements Présidentiels.

Meguid, B. (2005), “Competition between unequals: the role of mainstream party strategy in niche party success”, American Political Science Review, vol. 99, nº 3, pp. 347-359.

Mudde, C. (2007), Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge University Press.

Mudde, C. (2013), “The 2012 Stein Rokkan Lecture, ‘three decades of populist radical right parties in Western Europe: so what?’”, European Journal of Political Research, nº 52, pp. 1-19.

Odmalm, P., y J. Rydgren (2018), “Introduction: comparing and reconceptualising the (populist) radical right”, European Political Science.

OECD (2018), “Summary of ODA”.

Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (coords.) (2016), “Las elecciones pendientes de la cooperación española”, DT, nº 2/2016, Real Instituto Elcano, 9/VI/2016.

Otjes, S., G. Ivaldi, A.R. Jupskas y O. Mazzoleni (2018), “It’s not economic interventionism, stupid! Reassessing the political economy of radical right-wing populist parties”, Swiss Political Science Review, vol. 24, nº 3, pp. 270-290.

PVV (2010), “De agenda van hoop en optimisme. Een tijd om te kiezen: PVV 2010-2015”, en H. Pellikaan, J. van Holsteyn y G. Voerman (eds.), Verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 9 juni 2010. Verkiezingsprogramma’s, Rozenberg, Amsterdam, pp. 301-360.

Real Instituto Elcano (2015),Elecciones Generales en España 2015: las prioridades internacionales de los partidos políticos”, Real Instituto Elcano, 1/XII/2015.

Schori Liang, C. (2007), Europe for the Europeans, Ashgate.

Thérien, J., y A. Noël (2000), “Political parties and foreign aid”, American Political Science Review, vol. 94, nº 1, pp. 151-162, doi:10.2307/2586386.

Verbeek, B. y Zaslove, A. (2015), “The impact of populist radical right parties on foreign policy: the Northern League as a junior coalition partner in the Berlusconi governments”, European Political Science Review, vol. 7, nº 4, pp. 525-546.

Verbeek, B., y A. Zaslove (2017), “Populism and foreign policy”, en Cristóbal Rovira Kaltwasser, Paul Taggart, Paulina Ochoa Espejo y Pierre Ostiguy (eds.), The Oxford Handbook of Populism, Oxford University Press.

Vlaams Belang (2014), “Dit is ons land. Europese verkiezingen programma 2014”.

UKIP (2018), “Interim manifesto. Policies for the people, septiembre.

VOX (2018), “100 medidas para la España viva”.

Zaslove, A. (2009), “The populist radical right: ideology, party families and core principles”, Political Studies Review, vol. 7, nº 3, pp. 309-318.


1 Para una definición de los partidos y los criterios de clasificación más recientes, véase Gómez-Reino (2018). Entre los numerosos trabajos sobre la clasificación, destaca el clásico de Cas Mudde (2007).

2 Comité de Ayuda al Desarrollo. Se ha eliminado del análisis el caso húngaro ya que, a pesar de la presencia de dos partidos populistas, Jobbik y Fidesz (este último controvertido en su adscripción), Hungría no ingresó en el grupo de países del CAD hasta 2016. Tampoco se ha incluido en el análisis Alemania porque, a pesar de ser miembro del CAD, la presencia de la derecha populista radical ha sido irregular, desde el éxito y fracaso Republikaner en los años 80 hasta el más reciente auge de AfD a partir de las elecciones europeas de 2014.

3 Los efectos indirectos dependen en gran medida de factores contextuales y aquí se tratarán de manera secundaria. Es la participación en el gobierno y, en particular, la posibilidad de acceder al Ministerio de Asuntos Exteriores, la clave para entender los efectos de estos partidos.

5 En este trabajo se examina la influencia de los partidos en la política de ayuda de los Estados miembros de la UE. No se describe la influencia de estos partidos en las instituciones europeas: para un análisis, véase Gómez-Reino (2019).

6 Así aparecen ya, por ejemplo, en los trabajos de Betz, las dos caras de populismo, el populismo neoliberal y el populismo nacionalista, más tarde reelaboradas en diferentes tipologías (Betz, 1993).

7 Este intercambio en las políticas de ayuda y de refugiados en Dinamarca suscitó la alarma de Naciones Unidas y la petición expresa de no reducir la ayuda.

8 El UKIP quiere ayudar a la gente a través del comercio y no de la ayuda –trade not aid–. Nigel Farage afirmaba contundentemente en 2014 que la caridad empezaba en casa.

9 Austria representa un escenario caracterizado por un populismo cuya prioridad es la política de inmigración. El programa del FPÖ afirma que el papel de Austria en el mundo debe moldearse por la responsabilidad humanitaria, la auto-consciencia y la preservación de los intereses austríacos (FPÖ Party Program, 2011).
En política exterior, el FPÖ lanza un llamamiento a una política común desde una alianza de Estados europeos.
El principio sobre el que se sustenta la política de ayuda al desarrollo es la auto-ayuda: “El principio básico aplicable a la política de ayuda al desarrollo austríaca es facilitar la auto-ayuda. Promueve la libertad y responsabilidad y es una respuesta a la situación de crisis y refugiados” (Programa del FPÖ).

10 Es evidente que cada proyecto de largo alcance necesita un marco de intervención internacional: “Podemos reivindicar la paternidad de un eslogan afortunado pero no escuchado: ayudémosles en su propia casa” (“aiutiamoli a casa loro”, Programma político, Lega Nord-Salvini, 21/V/2017.

11 El programa lo afirmaba rotundamente: el presupuesto de ayuda debe aumentarse (“Het budget voor ontwikkelingssamenwerking moet worden opgetrokken: Vlaams Belang”).

12 Según Marine Le Pen: “No es sólo una cuestión de solidaridad: si ese fuera el caso, la ayuda francesa no habría caído hasta el 0,37% con el gobierno socialista. ¡Aumentaremos la ayuda hasta el 0,7 porque es una condición de nuestra seguridad nacional! Los franceses deben entender que este esfuerzo… para contribuir a la seguridad y prosperidad de los africanos, es el único bloqueo eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo” (Le Monde, 11/IV/2017).

13 El último escándalo de corrupción política protagonizado por Strache ha hecho saltar recientemente la coalición.

14 El auge de VOX ha iniciado un debate político, periodístico y académico sobre la definición del nuevo partido y su clasificación como derecha populista radical o extrema derecha, en atención a la comparación de rasgos “viejos” y “nuevos”. En este trabajo no me extiendo sobre las características de la formación, parto de la sustancial identidad con la derecha populista europea y su nicho.

15 El contraste con otras formaciones populistas de izquierda como Podemos está en que este último rechaza la necesidad establecer un vínculo entre políticas de inmigración y ayuda.

]]>
<![CDATA[ España: ¿líder global en transparencia financiera? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari80-2019-perez-espana-lider-global-transparencia-financiera 2019-07-08T09:47:01Z

España es el país con mayor transparencia financiera del mundo según las evaluaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), por lo que podría aspirar a ser un líder mundial en la lucha global contra los flujos financieros ilícitos (meta 16.4 de la Agenda 2030).

]]>
Tema

España es el país con mayor transparencia financiera del mundo según las evaluaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), por lo que podría aspirar a ser un líder mundial en la lucha global contra los flujos financieros ilícitos (meta 16.4 de la Agenda 2030).

Resumen

En este análisis se presentan datos de las revisiones entre pares del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) que muestran que España es el país con mejor cumplimiento técnico de sus 40 recomendaciones contra el blanqueo de capitales, considerado el estándar internacional más importante en materia de transparencia financiera. Seguidamente, se indaga en las razones por las cuales el país ha cumplido tan estrictamente con las normas internacionales sobre acceso e intercambio de información financiera y se reflexiona sobre la posibilidad y pertinencia de que España aspire a una posición de liderazgo en este asunto global, que ha pasado a formar parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Para pasar de ser el país más cumplidor a ser líder en esta agenda, España necesitaría completar el desempeño de funcionarios y profesionales con un impulso político que pasaría por una mejor comunicación pública y un papel más activo en foros internacionales. En el Foro de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible este liderazgo puede ser especialmente necesario pues la meta 16.4 carece todavía de indicadores de seguimiento.

Análisis

La transparencia financiera consiste en la producción e intercambio por parte de los gobiernos de información financiera sobre sus ciudadanos y empresas, generalmente, en el marco de acuerdos y estándares internacionales. El objetivo de la transparencia financiera internacional es combatir eficazmente los flujos financieros ilícitos, movimientos transnacionales de dinero de origen o destino delictivo que se sirven de la globalización financiera para permanecer ocultos a las autoridades nacionales. Se trata de un asunto que ha sido elevado a lo más alto de la agenda de la cooperación internacional en 2015 mediante la adopción de la meta16.4 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda de Acción de Addis Abeba, pero que se ha venido tratando y regulando en diversos foros intergubernamentales desde hace 30 años.

Entre los distintos acuerdos e iniciativas internacionales sobre transparencia financiera, las 40 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo destacan como el estándar más completo, más antiguo y de mayor alcance geográfico. España es el país del mundo que cumple con mayor rigor estas 40 recomendaciones según el sistema de evaluación mutua del propio GAFI, por lo que podría decirse que es el país con mayor transparencia financiera del mundo.1

En este análisis se aporta más información sobre la posición de España en materia de transparencia financiera a escala mundial y europea con el apoyo de datos tomados del sistema de evaluaciones del GAFI. Seguidamente, se explican las causas históricas de este desempeño, las cuales podrían explicar también por qué esta cualidad española es tan poco conocida dentro y fuera del país. Por último, se realizan una serie de recomendaciones para que España convierta su superioridad técnica en un verdadero liderazgo internacional.

España, el país más cumplidor del GAFI

El GAFI lleva 30 años fijando estándares internacionales de transparencia financiera y comprobando su aplicación país por país. Su sistema de evaluación sobre las 40 recomendaciones contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo se encuentra ya en la IV ronda de evaluaciones, en la que España fue el primer país examinado junto con Noruega.

El informe de evaluación de España, emitido en 2014, fue más favorable que el del país nórdico y destacó la solidez de su sistema general contra el blanqueo de capitales y algunos avances concretos, como la puesta en marcha de un registro de titulares reales, basado en la colaboración de los notarios. Posteriormente, conforme se fueron realizando más evaluaciones, el GAFI las fue consolidando en una tabla publicada en su web y se supo que España era el país con mejor cumplimiento técnico de las 40 recomendaciones. Actualmente, con datos de abril de 2019 , España cumple plenamente con 28 recomendaciones, ocupando la primera posición en un ranking de 77 países y destacando sobre el cumplimiento mundial (11 recomendaciones) y de la UE (12), tal y como se representa en la Figura 1.

Figura 1. ¿Cuántas de las 40 recomendaciones GAFI se cumplen plenamente en cada país?
Fuente: elaborado a partir de la IV ronda de evaluaciones GAFI.

Si la comparación entre países tiene en cuenta todo el rango de puntuaciones del GAFI para cada recomendación (cumplidor, ampliamente cumplidor, parcialmente cumplidor e incumplidor) y estas valoraciones se escalan de forma lineal de 0 a 100, a España le correspondería una transparencia del 88% y seguiría ocupando el primer puesto de los 77 países evaluados, los cuales arrojarían un cumplimiento medio del 64%. Dicho esto, las 40 recomendaciones representan un estándar internacional, por lo que el 100% en esta escala no debe considerarse un ideal de transparencia financiera. De hecho, hay otros indicadores de transparencia financiera, como, por ejemplo, el componente cualitativo del índice de secreto financiero de Tax Justice Network (TJN, 2018), en el que el máximo alcanzado por un país se encuentra en el 58%. A España, en ese índice le corresponde un 52% y la 6ª posición sobre 112 países analizados.

En el documento de trabajo del Real Instituto Elcano “Transparencia financiera internacional” se demuestra mediante regresión estadística que la transparencia financiera, cuando se aproxima por el grado de cumplimiento de las recomendaciones del GAFI, correlaciona con el índice de percepción de la corrupción (TI, 2017) y la lista negra de paraísos fiscales de la OCDE (2000). Ello indica que la transparencia financiera es una cualidad propia del buen gobierno democrático y también confirma el discurso de algunas ONG, según el cual el negocio de las finanzas offshore estaría frenando la aplicación de esta agenda internacional.

Desde esta perspectiva, resulta lógico que España, una democracia plena, destaque sobre el resto del mundo en transparencia financiera y que, no siendo un centro financiero offshore, destaque sobre otras democracias que sí lo son, como Suiza. Sin embargo, no es tan evidente por qué España destaca sobre la media europea (Figura 1) o sobre algunos países europeos, como los nórdicos, cuyas instituciones nacionales y cuyo papel en las instituciones internacionales gozan de tan buena reputación (Figura 2).

Figura 2. Cumplimiento pleno de recomendaciones GAFI en Europa
País Número
España 28
Reino Unido 23
Bélgica 21
Austria 18
Italia 18
Noruega 18
Suecia 15
Portugal 12
Eslovenia 11
Irlanda 10
Finlandia 8
Hungría 6
Letonia 6
Suiza 6
Dinamarca 5
República Checa 4
(1) Número de las 40 recomendaciones en las que el país obtiene una calificación C (cumplidor), según la IV ronda de evaluaciones con datos de abril 2019. Fuente: elaboración a partir de GAFI (2019).

¿Por qué España es tan transparente con sus finanzas?

Las recomendaciones del GAFI y sus actualizaciones se han ido aplicando en la UE mediante directivas antiblanqueo y en España, como en los demás países europeos, mediante leyes nacionales de transposición, en las cuales los Estados miembros pueden optar por niveles de cumplimiento más altos respetando los mínimos establecidos por las Instituciones de la UE. Los debates parlamentarios y las exposiciones de motivos de estas normas arrojan luz sobre las motivaciones que pueden llevar a los distintos países a optar por un mayor o menor rigor en materia de transparencia financiera.

En los debates del Parlamento Europeo sobre la directiva antiblanqueo de 2015 y un reglamento relacionado (UE, 2014), casi todos los eurodiputados mostraron su apoyo a la iniciativa de la Comisión, si bien sus discursos se diferenciaron en dos aspectos: contenían distintos argumentos de apoyo a la directiva y, mientras unos introducían ciertos matices, otros planteaban un apoyo sin fisuras. En cuanto a los argumentos utilizados en defensa de la norma, destacaron las referencias a la evasión fiscal, el crimen organizado y la corrupción, en este orden. Además, dos diputados, uno español y otro norirlandés, trajeron a colación la financiación del terrorismo.

Por otra parte, se plantearon objeciones sobre la falta de proporcionalidad de las nuevas exigencias administrativas y su perjuicio para negocios perfectamente legales. Estas objeciones fueron presentadas por diputados liberales y conservadores de países del centro y norte de Europa, mientras que los diputados del sur, independientemente de la ideología, no introdujeron matices de este tipo.

En España, de los debates parlamentarios y exposiciones de motivos de las leyes antiblanqueo y normas relacionadas de menor rango, se deduce que las consideraciones sobre el posible coste administrativo de esta legislación para los negocios han estado totalmente ausentes. Además, se puede comprobar que su vínculo con la lucha antiterrorista ha sido muy importante, sobre todo más en la época en la que el país empezó a destacar en los informes del GAFI.2

La primera ley contra el blanqueo de capitales, Ley 19/1993, vino motivada por la obligación de transponer la Directiva UE correspondiente. Así se constató en su breve exposición de motivos, en la cual ni siquiera se hacía referencia al GAFI a pesar de que sus recomendaciones ya estaban vigentes desde 1990, cuando se estableció el Grupo con España entre sus Estados fundadores. La Ley fue una transposición mecánica de la Directiva europea 91/30B/CEE, la cual sí citaba al GAFI y puso en pie la infraestructura ideada por este organismo internacional y, poco a poco, implantada con mayor o menor solidez en todos los países: una red de sujetos (mayoritariamente bancos) obligados a identificar, documentar y comunicar operaciones financieras sospechosas; una unidad de inteligencia financiera el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, el SEPBLAC, órgano administrativo encargado de recibir esas comunicaciones, sistematizarlas y derivarlas a otras administraciones; y un órgano encargado de asegurar el buen funcionamiento del sistema, la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales.

Diez años después, la Ley 12/2003, de 21 de mayo, de bloqueo de la financiación del terrorismo, sí contenía un amplio preámbulo. En él se hacía referencia a los atentados del 11 de septiembre de 2001 y al terrorismo de ETA, justificando la necesidad completar el ordenamiento jurídico con medidas eficaces en el ámbito de la prevención. La norma, además de introducir la figura del bloqueo de capitales como medida administrativa, repasaba obligaciones e instituciones similares o iguales a las contempladas por la Ley antiblanqueo de 1993.

El bloqueo preventivo de capitales sospechosos de financiación del terrorismo fue una recomendación especial del GAFI acordada en 2001, después del 11S. En octubre de 2001, se adoptaron un total de nueve recomendaciones especiales contra la financiación del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva que se sumaban a las tradicionales 40 recomendaciones del GAFI, cuyo nombre completo pasó a ser Grupo de Acción Financiera Internacional contra el Blanqueo de Capitales y la Financiación del Terrorismo. El Gobierno español se sumó con especial interés a este nuevo acuerdo que facilitaba un marco internacional para recabar apoyos en sus investigaciones antiterroristas. Su experiencia demostraba que la cooperación internacional en el ámbito de las finanzas podía dar buenos resultados, como había ocurrido con el desmantelamiento de la cooperativa Sokoa con la ayuda de Francia, y en aquel momento esta cooperación resultaba muy necesaria. La lucha contra ETA se intensificaba entonces como consecuencia de su abandono del alto el fuego en 2000, el asunto volvía a estar entre las principales preocupaciones de los españoles según el CIS y contaba con un consenso político renovado mediante el Acuerdo por las Libertades y contra el Terrorismo.

Cuando en 2010 se actualizó la ley española antiblanqueo, la UE había adoptado ya su tercera Directiva en la materia, el GAFI había actualizado dos veces sus recomendaciones y se encontraba en la III ronda de revisiones entre pares. España ya había obtenido una evaluación bastante buena en este nuevo marco, incluso antes de actualizar su Ley. Algunas recomendaciones nuevas, como la incorporación de los notarios al sistema de inteligencia financiera, ya se habían aplicado mediante normas de rango menor.

En su preámbulo, la segunda ley antiblanqueo se alineó de forma explícita y directa con las recomendaciones del GAFI, defendió la pertinencia de unificar los regímenes de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, y caracterizó la legislación europea como una norma de mínimos, que debía ser completada, reforzada o extendida atendiendo a los concretos riesgos existentes en cada Estado miembro. Los debates parlamentarios sobre esta medida reflejaron un alto nivel de consenso entre los distintos partidos políticos y, fuera del Congreso, aunque la norma apenas tuvo transcendencia mediática, desde la Administración se declaraba a España “un país líder en materia de prevención de blanqueo de capitales”, añadiendo que “hace unos años la prevención del blanqueo era una política muerta, sólo estaba en los libros y no se aplicaba. En ocasiones, la simple publicación de leyes en el BOE no es suficiente para poner en marcha políticas de este tipo, pues necesitan funcionarios y profesionales que las apliquen” (Notariado, 2010). En los años siguientes, el trabajo de funcionarios y profesionales siguió avanzando en línea con las recomendaciones del GAFI, hasta alcanzar España los niveles de cumplimiento reflejados en las Figuras 1 y 2.

¿Cómo pasar de cumplidor a líder?

A pesar de su destacado cumplimiento técnico, el GAFI no ha calificado a España como un líder en sus informes de evaluación y seguimiento. Por el contrario, sí ha denominado al Reino Unido, segundo en el ranking de cumplimiento, como un líder global en asuntos como la transparencia corporativa. Efectivamente, el Reino Unido, además de mejorar su propia información financiera, por ejemplo, mediante el registro de titulares reales de sociedades, ha influido en los países de la Commonwealth para que avancen en la misma dirección. Además, su papel en el G20 de Londres de 2009 fue muy relevante para aumentar la presión sobre los países más reticentes al intercambio de información. Según algunos autores, como resultado de esta cumbre, se firmaron más de 300 tratados de intercambio de información (Johannesen y Zucman, 2014), un éxito que fue capitalizado por el entonces primer ministro británico Gordon Brown, quien llegó a declarar el fin de los paraísos fiscales.

Para que España ejerza y sea reconocido como líder global en transparencia financiera, además del desempeño de funcionarios y profesionales, necesitaría del impulso de los políticos. Este impulso no sería redundante, pues los paraísos fiscales no han finalizado y la ONU no sabe dónde estamos en relación con la meta 16.4 de la Agenda 2030.3 A continuación se formulan dos recomendaciones en este sentido.

En primer lugar, España podría comunicar mejor su compromiso con las normas internacionales antiblanqueo y otros acuerdos de transparencia financiera, empezando por dar publicidad a las evaluaciones e informes del GAFI, los cuales apenas han transcendido a la opinión pública española. La iniciativa España Global recientemente ha empezado a trabajar la comunicación sobre la fortaleza democrática del país y, teniendo en cuenta la relación lógica y estadística que se da entre transparencia financiera e integridad de las instituciones, los datos de cumplimiento de las recomendaciones del GAFI podrían añadirse a otros indicadores que se exhiben desde su portal. Este ejercicio de comunicación podría servir también de estímulo para seguir avanzando en las 12 recomendaciones del GAFI que España todavía no cumple plenamente y en mejorar también otras evaluaciones, como las del Foro global de intercambio de información con fines tributarios y el Convenio de la OCDE contra el cohecho.

En segundo lugar, en el ámbito internacional, España podría servirse de la autoridad que le da su elevado cumplimiento para elevar la presión sobre otros países que no cumplen tan bien con los acuerdos adquiridos. Esto podría hacerse con una implicación más activa al menos en dos ámbitos. El G20, donde España es invitado permanente, ha sido junto con el G7 el foro político en el que generalmente se han lanzado los acuerdos sobre transparencia financiera que luego han desarrollado instituciones como el GAFI y la OCDE. Este foro podría servir de altavoz para el seguimiento de acuerdos que por el momento se mantiene en un ámbito profesional y técnico y, de esta forma, incrementar la presión entre pares y de la opinión pública sobre los países menos cumplidores. Por otra parte, en el ámbito de Naciones Unidas, dado que la Agenda 2030 no ha conseguido acordar un sistema de seguimiento de la meta 16.4, queda espacio para nuevas propuestas que los Estados miembros tendrían que llevar al Foro de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible, que se reúne anualmente en Nueva York. Su convocatoria de este año abordará precisamente el ODS 16 sobre la promoción de sociedades justas, pacíficas e inclusivas, en el cual se incluye la meta de eliminación de los flujos financieros ilícitos.

Figura 3. Anexo: cumplimiento de 40 recomendaciones del GAFI en España, UE y el mundo
Bloque   España Mundo
Rec Recomendación   Nota (1) % UE Mundo
Políticas y coordinación R.1 Evaluar los riesgos y aplicar un enfoque basado en el riesgo   C 100 69 55
R.2 Cooperación y coordinación nacional   LC 67 69 68
Blanqueo dinero y confiscación R.3 Delito de lavado de dinero   LC 67 69 75
R.4 Confiscación y medidas provisionales   C 100 69 75
Financiamiento del terrorismo y la proliferación R.5 Delito de financiamiento del terrorismo   C 100 69 73
R.6 Sanciones financieras con el terrorismo   PC 33 69 54
R.7 Sanciones financieras relacionadas con la proliferación   PC 33 69 40
R.8 Organizaciones sin fines de lucro   LC 67 69 41
Medidas preventivas R.9 Leyes de secreto de las instituciones financieras   C 100 69 90
R.10 Diligencia debida del cliente   LC 67 69 61
R.11 Mantenimiento de registros   C 100 69 84
R.12 Personas políticamente expuestas   C 100 69 64
R.13 Corresponsalía bancaria   C 100 69 67
R.14 Servicios de transferencia de dinero o valor   C 100 69 74
R.15 Nuevas tecnologías   C 100 69 70
R.16 Trasnferencias electrónicas   C 100 69 61
R.17 Dependencia de terceros   LC 67 69 65
R.18 Controles internos y sucursales y subsidiarias extranjeras   C 100 69 67
R.19 Países de mayor riesgo   C 100 69 61
R.20 Informes de transacciones sospechosas   C 100 69 82
R.21 Tipping-off y confidencialidad   C 100 69 83
R.22 Profesiones no financieras designadas: diligencia debida   LC 67 69 45
R.23 Profesiones no financieras designadas: otras medidas   C 100 69 50
Titularidad real R.24 Transparencia y titularidad real de las personas jurñidicas   LC 67 69 42
R.25 Transparencia y titularidad real de los acuerdos legales   LC 67 69 45
Poderes y responsabilidades de las autoridades competentes y otras medidas institucionales R.26 Regulación y supervisión de instituciones financieras   LC 67 69 56
R.27 Poderes de los supervisores   C 100 69 77
R.28 Regulación y supervisión de las profesiones no financieras   C 67 69 40
R.29 Unidades de inteligencia financiera   C 100 69 74
R.30 Responsabilidades de las autoridades policiales   C 100 69 86
R.31 Poderes de las autoridades policiales y de investigación   C 100 69 74
R.32 Empresas de remesas   C 100 69 63
R.33 Estadística   C 100 69 57
R.34 Orientación y comentarios   C 100 69 63
R.35 Sanciones   C 100 69 54
Cooperación internacional R.36 Instrumentos internacionales   C 100 69 73
R.37 Asistencia legal mutua   C 100 69 67
R.38 Asistencia legal mutua: bloqueo y confiscación   C 100 69 63
R.39 Extraditación   C 100 69 71
R.40 Otras formas de cooperación internacional   C 100 69 63
TOTAL   Media     88 72 64
    Número de recomendaciones plenamente cumplidas (total España y media UE y mundo)     28 12 11
Fuente: elaboración propia a partir de GAFI (2019).

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @aitor_ecoper

Referencias

Cobham, A. (2018), "Target 2030: illicit financial flows", ARI, nº 81/2018, Elcano Royal Institute.

GAFI/FATF (2019), Consolidated Assessment Ratings, April 2019, (último acceso 29/III/2018).

Johannesen, N., y G. Zucman (2014), "The end of bank secrecy? An evaluation of the G20 tax haven crackdown", American Economic Journal: Economic Policy, vol. 6, nº 1B, pp. 65-91, doi: 10.1257/pol.6.1.65.

Notariado (2010), Nota de prensa: España es un país líder en materia de prevención de blanqueo de capitales, (último acceso 22/XI/2018).

OECD (2000), Towards Global Tax Co-operation, Progress in Identifying and Eliminating Harmful Tax Practices.

Pérez, A. (2018), "Las causas de la transparencia financiera en España: ¿fortaleza democrática o coyuntura crítica?", Revista de Estudios Políticos, vol. 0, nº 179, pp. 231-265, doi: 10.18042/cepc/rep.179.08.

TI (2017), Índice de Percepción de la Corrupción 2017, Nota técnica sobre la metodología, Transparencia Internacional, (último acceso 10/IV/2018).

TJN (2018), Financial Secrecy Index 2018, Londres.

UE (2014), Prevention of the Use of the Financial System for the Purpose of Money Laundering and Terrorist Financing (Debate), (último acceso 31/V/2018).


1 Para más información sobre el concepto y la medición de la transparencia financiera internacional véase el documento de trabajo del mismo nombre.

2 En un artículo de la Revista de Estudios Políticos se analiza más detalladamente esta influencia de la agenda antiterrorista en la aplicación de la normativa internacional de transparencia financiera como una dinámica de coyuntura crítica y trayectoria dependiente (Pérez, 2018).

3 Sobre esta cuestión, que se resume en la falta de indicadores del ODS 16.4, véase Cobham (2018).

]]>
<![CDATA[ El acuerdo UE-Mercosur: ¿quién gana, quién pierde y qué significa el acuerdo? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari78-2019-malamud-steinberg-acuerdo-ue-mercosur-quien-gana-quien-pierde-que-significa-el-acuerdo 2019-07-01T11:47:25Z

Tras 20 años de negociaciones se ha alcanzado un acuerdo entre la UE y Mercosur. Este análisis explora sus implicaciones económicas y políticas.

]]>
Tema

Tras 20 años de negociaciones se ha alcanzado un acuerdo entre la UE y Mercosur. Este análisis explora sus implicaciones económicas y políticas.

Resumen

El acuerdo UE-Mercosur, que parecía que nunca llegaría, crea un mercado de 780 millones de consumidores prácticamente sin aranceles y supone un espaldarazo a la cooperación internacional y al libre comercio en un entorno de crecientes tensiones comerciales. También abre importantes oportunidades económicas de exportación para muchas empresas y, a la vez, supondrá beneficios para los consumidores europeos, pero generará algunos perdedores a los que se debería compensar con instrumentos al nivel europeo.

Análisis

El viernes 28 de junio de 2019, después de una frenética última ronda de negociaciones en Bruselas, finalmente se firmó el acuerdo político que dará lugar a la firma del esperado Tratado de Asociación entre la UE y el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Los intentos de cerrar el acuerdo se han sucedido en los últimos 20 años y si bien las negociaciones estuvieron suspendidas entre 2004 y 2010, en este último año se abrió un proceso que, más allá de sus altibajos, terminó cerrándose de forma positiva.

Una pregunta que se impone en este punto es por qué esta vez sí se logró cerrar la negociación, mientras que en otras ocasiones fue imposible. Y la respuesta hay que buscarla en el cambiante entorno político internacional, caracterizado por las crecientes tensiones proteccionistas y en la ventana de oportunidad que se ha abierto y tenía riesgos de cerrarse el próximo otoño. Era ahora o nunca. Y se ha logrado el acuerdo. En las próximas páginas se analiza cómo se ha fraguado el acuerdo, cuáles son sus principales implicaciones, quién gana y quién pierde con el mismo y qué puede esperarse en el futuro, con un comentario adicional al papel de España en estas negociaciones.

Qué significa el acuerdo y por qué se ha alcanzado ahora

Uno de los elementos que sin duda ha sido clave, tanto en la parte europea como en la latinoamericana, es el cambio de la coyuntura internacional, la presencia de Donald Trump en la Casa Blanca y sus efectos desestabilizadores sobre la economía internacional, comenzando por sus amenazas al multilateralismo y a la Organización Mundial del Comercio (OMC). Seguramente, ante un entorno internacional más cooperativo, la sensación de urgencia por firmar un tratado tan complejo hubiera sido mucho menor.

En el caso de la UE no hay que olvidar que las amenazas contra Europa en general (incluyendo a la OTAN), y contra Alemania en particular, han llevado a muchos actores europeos a cuestionarse el futuro de la alianza transatlántica y la fiabilidad de EEUU como socio estratégico. A esto se suma el obligado cambio en la composición de la Comisión Europea a partir de octubre, que si bien no ha sido un argumento decisivo sí fue importante en el último momento, ya que una nueva dilación hubiera estirado la negociación durante meses o incluso años.

En lo que a Mercosur se refiere, también ha habido nuevos factores importantes que han influido en la negociación, plasmados en los cambios de gobierno en Argentina y en Brasil, pero también en Paraguay. En este sentido, la postura de los países del Mercosur frente a la globalización y al libre comercio no es igual con los presidentes Mauricio Macri, Jair Bolsonaro, Mario Abdó y Tabaré Vázquez que con Cristina Kirchner, Dilma Rousseff, Fernando Lugo y José Mujica, presentes en 2012, y mucho más favorables al proteccionismo.

Y si bien el triunfo de Bolsonaro y la presencia de Paulo Guedes hicieron temer inicialmente por el futuro de Mercosur, las ideas de este último sobre la apertura internacional de Brasil, junto al fuerte liderazgo asumido por Macri terminaron imponiéndose y reduciendo las fuertes pulsiones proteccionistas presentes en sus países. Como ha señalado Andrés Malamud, la voluntad política de las partes ha sido esencial para sacar adelante el Tratado y “contra análisis y pronósticos, Macri se propuso este acuerdo desde el inicio de su mandato. Para bien o para mal, este resultado no existiría sin su determinación”.

Esto nos lleva a señalar que estamos frente al primer acuerdo que firma Mercosur con otro gran bloque regional. Esto es muy importante porque el bloque estaba muy aislado internacionalmente e incluso durante años prefirió vivir de espaldas a la otra gran instancia regional, la Alianza del Pacífico, formada por Chile, Colombia, México y Perú. Pese a ello, el inicio de la segunda presidencia de Michelle Bachelet en 2014 permitió iniciar una cierta convergencia entre la Alianza y Mercosur, un proceso que aún no ha cristalizado de forma definitiva. De alguna manera esto explica los tres únicos tratados de libre comercio que tiene firmados Mercosur, más allá de los existentes dentro del llamado marco ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) y de los actualmente en negociación pero no cerrados, que son con países económicamente tan poco relevantes como Israel, Egipto y la Autoridad Palestina.

Desde la perspectiva europea no se debe minusvalorar el hecho de que lo ocurrido implica un gran triunfo para la UE, cuyos productos entrarán en los países de Mercosur con claras ventajas sobre los de sus más directos competidores como EEUU o Japón. Al mismo tiempo se demuestra que más allá de la retórica y de la idea de conformar una “alianza estratégica” birregional, por cierto bastante carente de contenidos concretos, América Latina importa, y mucho, a la UE y sus Estados miembros.

Desde ahora, la UE tendrá firmado algún tipo de acuerdo con todos los países latinoamericanos salvo Bolivia y Venezuela. Tratados de Asociación con Chile, México, América Central + Panamá y ahora Mercosur; de Libre Comercio (multipartes) con Colombia, Ecuador y Perú y de Cooperación con Cuba. Incluso Bolivia, durante años muy refractaria a negociar cualquier acuerdo con la UE que implicara el más mínimo contacto con el libre comercio, a través de la cuenta de Twitter de su presidente Evo Morales, se ha mostrado más que satisfecha con el acuerdo alcanzado: “Saludamos el acuerdo comercial alcanzado por la UE y el Mercado Común del Sur (Mercosur), organismo que tiene a Bolivia como miembro en proceso de adhesión. Es importante trabajar juntos en complementariedad y solidaridad en beneficio de nuestros pueblos”.

La importancia del acuerdo es tanto simbólica como real. Se trata, sin lugar a dudas, de un espaldarazo político a las oportunidades que los acuerdos de asociación de este tipo, que combinan la cooperación, el diálogo político y el libre comercio, pueden brindar para evitar la corrosión de las normas de gestión de la globalización. Pero a nivel práctico su impacto también es relevante al aportar una dosis de riqueza y crecimiento extra a los firmantes. Pero tampoco hay que llevarse a engaño, ya que ni este tratado ni ningún otro resolverá los problemas económicos de la UE ni de Mercosur, aunque tampoco los agravará. Ahora bien, a la luz de las numerosas críticas que ya se han escuchado a ambos lados del Atlántico, algunas provenientes de sectores directamente perjudicados, otras de alto contenido político y más dada la proximidad de las elecciones argentinas, también hay que insistir en esta última idea.

Implicaciones económicas, y más allá

A la espera de que los negociadores cierren la letra pequeña, incluyendo los plazos para la desaparición de ciertas barreras arancelarias y para-arancelarias y el futuro de algunos sectores sensibles para alguna de las partes, lo cierto es que este acuerdo crea un mercado integrado de 780 millones de consumidores y rebaja aranceles por valor de 4.000 millones de euros sólo para los exportadores europeos. En la práctica esto constituye el mayor acuerdo firmado hasta la fecha por la UE.

Según un estudio de la Universidad de Manchester, realizado en 2008 a petición de la UE, la firma del Tratado permitiría incrementar el PIB de Argentina en un 0,5%, el de Brasil un 1,5%, el de Uruguay un 2,1% y el de Paraguay hasta un 10%. Por su parte, la mejora del PIB europeo sería del 0,1% en el caso de una apertura comercial completa. Siempre conviene tomar estas estimaciones con cautela. Pero lo cierto es que este acuerdo de libre comercio, como todos los anteriores, permitirá aumentar la producción y la eficiencia a nivel agregado y generará ganancias netas en ambos bloques, que en algunos sectores serán especialmente elevadas dados los altos aranceles existentes. Cosa distinta es cómo se distribuirán esas ganancias y cómo se puede compensar a los perdedores. Pero eso es responsabilidad de los mecanismos de redistribución internos en los distintos países.

Hasta ahora, las relaciones económicas birregionales se habían desarrollado muy por debajo de su potencial, sobre todo en materia comercial (aunque menos en lo relativo a las inversiones). Esto no excluye, sin embargo, que la UE sea el segundo socio comercial del Mercosur, sólo por detrás de China. Por eso este acuerdo abre enormes oportunidades de expansión comercial para ambas partes. En 2018 las exportaciones de bienes de la UE a Mercosur fueron de 45.000 millones de euros y las de servicios de 23.000 millones de euros. La UE es el mayor inversor en Mercosur con un stock de 381.000 millones de euros mientras que el stock de inversión de Mercosur en la UE es de 52.000 millones de euros.

El acuerdo permitirá a las empresas europeas vender sus productos industriales en un mercado hasta la fecha muy protegido, cuyos aranceles al automóvil, calzado y textiles eran del 35%, los de auto-partes del 14%-18%, los de maquinaria del 14%-20%, los de productos químicos del 18% y los de farmacéuticos del 14%-18%. En el sector agrícola, Mercosur también eliminará sus aranceles en productos como el chocolate (arancel actual del 20%), vinos (del 27%) y gaseosas (del 20% al 35%). También elimina aranceles del 28% para productos lácteos, que pasarán a ser administrados mediante cuotas. Esto será especialmente relevante para los quesos europeos. Asimismo, Mercosur se compromete a proteger 357 denominaciones de origen europeas, incluyendo el Jabugo español.

Por último, las empresas europeas tendrán mayor acceso al enorme mercado de compras públicas que realicen los gobiernos de los países del Mercosur, así como a sus sectores de servicios (tecnologías de la información, telecomunicaciones y transportes, entre otros). Junto con el sector automotriz, la producción cárnica y láctea y las denominaciones de origen este había sido uno de los mayores escollos históricos para cerrar el acuerdo en las dos últimas décadas.

Pero más allá de lo estrictamente comercial, el acuerdo asegura el compromiso de los países del Mercosur con el Acuerdo de París sobre Cambio Climático, lo que también constituye un éxito para la UE, que está intentando (sin plantear ultimátums “a la Trump”), que todos sus nuevos acuerdos comerciales incluyan un compromiso ineludible por la lucha contra el cambio climático. Hasta la fecha había dudas sobre la posición de Brasil, como pusieron de relieve las prevenciones de Macron para cerrar el acuerdo, aunque estas también tenían el objetivo de intentar frenar lo más posible la apertura del mercado agropecuario europeo a las exportaciones de Mercosur.

También, como había demandado la UE de forma reiterada, el Acuerdo reconoce altos estándares en materia laboral para los trabajadores que participan en el sector exportador, lo que permite a la UE seguir impulsando sus valores (además de sus intereses) en sus acuerdos comerciales. Se trataba de una demandada fuertemente respaldada por los sindicatos europeos y muchos empresarios, especialmente de las pymes, que veían con preocupación una pérdida de competitividad frente a la competencia latinoamericana. Los debates en el seno del Comité Económico y Social Europeo (CESE) son buena prueba de ello y tienden de alguna manera a restar validez a las acusaciones de opacidad en las negociaciones con Mercosur. Otra cosa es la realidad de las instituciones del Mercosur, menos preparadas para este tipo de debates.

Más allá de algunas de las consideraciones aquí expresadas, también hay que señalar que no todo son ventajas para la parte europea. Como en todo acuerdo comercial habrá ganadores y perdedores. Y los que históricamente se oponían al acuerdo en la UE eran los productores agrícolas, especialmente Francia, Irlanda y Polonia. Aunque la UE ha logrado que los países del Mercosur se comprometan a cumplir los estándares europeos de producción agrícola (que se encuentran entre los más exigentes del mundo en materia sanitaria y fitosanitaria), sin duda el acuerdo aumentará las exportaciones agrícolas desde América Latina, en perjuicio de los productores europeos. Ahora bien, más allá de las presiones de los agricultores y ganaderos de algunos países de la UE, lo cierto es que tanto los consumidores europeos como los latinoamericanos, se encuentran entre los grandes ganadores del acuerdo.

No debe olvidarse que Mercosur es el principal proveedor de productos agrícolas de la UE con el 20% y de casi el 70% de los productos para la alimentación animal, fundamentalmente de Brasil. Cerca del 80% de la carne de vacuno importada en Europa procede igualmente de esa zona. Es evidente que todo esto pondrá mayor presión sobre muchos agricultores europeos. Por eso es crucial que la UE mejore sus herramientas para compensar a los perdedores de los acuerdos de liberalización comercial. Tanto de este como de los demás firmados.

Pese a que la política comercial se negocia en Bruselas y los tratados sólo requieren del refrendo del Parlamento Europeo (y de los parlamentos nacionales si cubren competencias mixtas), su impacto en los distintos países y regiones de la Unión es muy desigual. Por eso resulta imprescindible mejorar la situación económica y el bienestar de los perdedores de la liberalización con instrumentos fiscales centralizados al nivel europeo si se quiere aumentar la legitimidad de los acuerdos comerciales dentro de la UE, que últimamente está en horas bajas. Es necesario, por ejemplo, reformar el Fondo de Ajuste para la Globalización para aumentar sus recursos y hacerlo más flexible, de modo que más individuos y empresas (sobre todo pymes) puedan aprovecharlos.

Conclusiones

Refrendo al libre comercio y escollos a superar

La firma del Tratado vuelve a demostrar el gran interés por los acuerdos de liberalización comercial que existe entre los países partidarios de mantener un sistema económico abierto y basado en reglas estables y predecibles en un contexto de amenazas a la cooperación y crecientes guerras comerciales iniciadas por Trump. También pone de manifiesto que la UE es quien más claramente está liderando esta defensa de las instituciones de cooperación económica, tanto a nivel multilateral (con la propuesta de reforma de la OMC) como preferencial. Este acuerdo UE-Mercosur se suma a los recientemente alcanzados con Japón, Singapur, Canadá, Australia y Vietnam, a los cuales hay que añadir el previamente negociado con Corea y los más de 15 actualmente en fase de negociación.

Por último, se debe subrayar el papel de España, que siempre ha estado interesada, con independencia del color de sus gobiernos, en que este acuerdo llegara a buen puerto. Prueba de ello fue el intento de relanzar las negociaciones a partir de la Cumbre euro latinoamericana de Madrid en 2010, así como otras iniciativas más recientes. En la fase final de la negociación, y cuando parecía que se podría llegar a un nuevo bloqueo, el gobierno español lideró una iniciativa para acelerar el acuerdo. Tras una nota de Francia, Irlanda, Bélgica y Polonia advirtiendo sobre los riesgos que el acuerdo implicaba para los sectores agrario y ganadero, España impulsó la firma de una nueva carta de compromiso con el tratado y las oportunidades que se presentaban, que apoyaron Alemania, los Países Bajos, Letonia, Portugal, la República Checa y Suecia, y que parece que ha sido determinante. Entre otras cosas, esto demuestra la creciente influencia de España en la UE.

Tras la negociación de la letra pequeña, a producirse en los meses venideros, queda la aprobación por parte del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales de los cuatro países del Mercosur para que el Tratado comience a implementarse. Sería importante que los dos procesos se completaran cuanto antes. Sin embargo, no hay que perder de vista las elecciones presidenciales y parlamentarias argentinas, a celebrar en octubre próximo, en las cuales podría producirse un triunfo del kirchnerismo.

De confirmarse tal escenario, y a tenor de algunas manifestaciones escuchadas en los últimos días, incluyendo al candidato presidencial y al hijo de la candidata a vicepresidenta (y verdadera jefa del movimiento), no sería imposible un rechazo categórico a lo acordado y un nuevo comienzo de las negociaciones. En ese caso tampoco sería descartable que la UE junto a Brasil y Paraguay (y eventualmente también Uruguay) decidieran continuar la marcha solos, sin Argentina (como había comenzado a esbozarse ya en 2013).

Carlos Malamud
Investigador principal del Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @steinbergf

]]>
<![CDATA[ La salud global y las dificultades prácticas en la implementación de la Agenda 2030 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari77-2019-fanjul-salud-global-dificultades-practicas-implementacion-agenda-2030 2019-06-28T12:08:02Z

La salud global se ha convertido en un indicador imprescindible del progreso común.

]]>
Tema1

La salud global se ha convertido en un indicador imprescindible del progreso común.

Resumen

El ODS 3 asume la tarea inacabada de los Objetivos del Milenio en asuntos centrales de la pobreza como la mortalidad materno-infantil y amplía su alcance y ambición con metas como la cobertura universal de salud. Por sus conexiones con otros objetivos, sus avances y sus desafíos en materia de financiación, estrategia y gobernanza, la salud global se ha convertido en una especie de piedra angular de la Agenda 2030. Para España, la cooperación internacional en este ámbito y, concretamente, la renovación de su contribución al Fondo Mundial contra la Malaria, el SIDA y la Tuberculosis, se ha convertido también en una oportunidad de reactivar una política que lleva casi una década en coma.

Análisis

Cuando los líderes del G20 se reúnan en Japón en octubre de 2019, uno de los ocho asuntos que discutirán es el de la salud global. Del catálogo interminable de temas que determinan hoy las relaciones internacionales y el bienestar del planeta, la cumbre de Osaka ha decidido destacar materias como la cobertura universal de salud, las pandemias, las resistencias antimicrobianas o el envejecimiento saludable. Y lo harán en el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y de una visión informada y científica del progreso humano sobre la base de la equidad y la sostenibilidad.

La salud se ha convertido en un indicador imprescindible del progreso común. A diferencia de los Objetivos del Milenio (2000-2015), las metas de la Agenda 2030 conciernen al conjunto de las naciones del planeta y establecen un doble rasero para la comunidad internacional: las aspiraciones comunes mínimas y las aspiraciones particulares de cada uno de los países, de acuerdo a su punto de partida y a sus capacidades. En esta hoja de ruta, los indicadores de salud establecen un termómetro del éxito o fracaso de otras políticas. La mortalidad, la longevidad, la libertad y seguridad sexuales, la posibilidad de acceder a un servicio médico libres del miedo a la incompetencia o la deuda: cada uno de estos ámbitos refleja y determina al mismo tiempo el éxito de otros indicadores de tipo económico, político, ambiental e institucional.

La primera parte de este análisis describe brevemente las prioridades de salud en la Agenda 2030, incluyendo algunos de los desafíos principales a los que hace frente. La segunda parte se centra en las contribuciones que puede realizar España a través de su cooperación, utilizando como ejemplo la lucha contra las tres grandes pandemias de la pobreza.

Los ODS le sientan bien a la salud global

La agenda definida por el conjunto de la comunidad internacional en 2015 asume la tarea inacabada de la etapa anterior (Objetivos del Milenio) en asuntos centrales de la pobreza como la mortalidad materno-infantil y las grandes pandemias infecciosas. A pesar del avance sin precedentes de las dos últimas décadas, que ha desplomado las cifras de mortalidad directamente ligadas a la pobreza extrema –alrededor de la mitad en el caso de los menores de cinco años y de sus madres, según el Banco Mundial–, seguimos lejos de los objetivos originales y nos enfrentamos incluso a un repunte de enfermedades como la malaria.

Pero la agenda inacabada es mucho más amplia. Por primera vez, los objetivos globales de desarrollo incorporan el desafío de las enfermedades no transmisibles, de su prevención y de su tratamiento. El cáncer, la diabetes, las enfermedades cardiovasculares, las respiratorias y los trastornos mentales han dejado de ser una preocupación exclusiva de los países más ricos y constituyen hoy la principal carga de morbilidad y mortalidad en el mundo en desarrollo, muy especialmente en las grandes regiones emergentes. De acuerdo con la OMS, el 85% de los 15 millones de muertes evitables derivadas de estas enfermedades se produce en países de ingreso bajo y medio como las que proliferan en América Latina, Asia y África del Norte, en plena transición epidemiológica y demográfica. La lucha contra el tabaco y el alcohol se han unido a las metas globales hacia 2030.

El tercer gran ámbito de los nuevos objetivos es el de la cobertura universal de salud (CUS). A diferencia de las metas de carácter más finalista, esta asume la responsabilidad de garantizar un derecho que está en la base de los Estados de bienestar modernos: que el acceso a la salud no derive en la quiebra financiera de los pacientes y de sus familias. Se trata de una aspiración compleja, que debe ser interpretada de acuerdo al contexto y a las capacidades de países que se encuentran en un rango amplísimo de nivel de desarrollo.

No hace falta decir que una agenda tan amplia escapa con mucho los límites formales de la salud e ilustra la imbricación profunda entre los diferentes ODS. Aunque sus metas se encuentran formalmente limitadas al ODS3 (“Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades”), la realidad es que no es posible abordarlas con seriedad sin considerar los determinantes sociales y ambientales de la salud, reflejados en otros objetivos. Desde la lucha contra el calentamiento global (ODS13) hasta la reducción de las desigualdades (ODS10), el consumo sostenible (ODS12), la alimentación (ODS2) o el acceso al agua potable (ODS6), resulta sencillamente imposible alcanzar el primero sin avanzar decididamente en cualquiera de los demás.

Pero la consecución del ODS3 se enfrenta a desafíos más concretos, vinculados de forma directa al propio sector de la salud. El primero de ellos es el de la financiación. La Comisión Lancet sobre Inversión en Salud ha calculado que los recursos adicionales para lograr los objetivos descritos más arriba están en un rango de entre 70.000 y 90.000 millones de dólares anuales. El origen de estos fondos no sólo vendría de los países donantes –a los que se pide que intensifiquen el esfuerzo realizado hasta ahora–, sino también de los propios gobiernos de los países en desarrollo e incluso una parte a través de copagos de los ciudadanos. Una miríada de buenas e innovadoras ideas se han puesto al servicio de este esfuerzo de financiación, que, en todo caso, constituye una de las inversiones más rentables a las que puede hacer frente un Estado: como señalan los autores del informe Lancet, por cada dólar invertido en la financiación de la salud, los países pobres recuperan entre 9 y 20 dólares en forma de mejoras de productividad, incremento del rendimiento educativo y dinamización de la inversión y el acceso a recursos naturales.

El segundo de los desafíos afecta a la dificultad para establecer prioridades dentro de la propia agenda de salud. Los ODS tienen la virtud de ser comprehensivos, pero eso puede derivar en una competencia entre las propias necesidades del sistema. Para los países más pobres, el ejemplo tradicional es de los programas denominados “verticales” (contra el VIH y la malaria, por ejemplo) frente a los programas transversales de fortalecimiento de la salud primaria. En un país de renta media el conflicto se podría plantear entre esa misma salud básica y la financiación de especialidades en hospitales a menudo limitados a áreas urbanas. Pero también en los sistemas de salud más sofisticados –como el español– es necesario analizar con detenimiento el valor añadido de las intervenciones ligadas a la Agenda 2030 y evitar a toda costa un efecto de vasos comunicantes con otras prioridades sanitarias.

Finalmente, la agenda de salud de los ODS plantea un desafío relacionado con la gobernanza. Un sistema sanitario universal, para empezar, exige un entramado institucional capilar y perfectamente sincronizado, lo que no siempre está al alcance de los países que aspiran a este objetivo. O embridar las relaciones comerciales de todo un país, de las que depende la normativa de propiedad intelectual y el precio de medicamentos esenciales. Pero la gobernanza se complica también por el carácter transversal de los objetivos de salud, que exige consolidar el principio de ‘la salud en todas las políticas’. La lucha contra la contaminación y sus efectos sobre las enfermedades no transmisibles ilustra bien la dificultad de coordinar movilidad, urbanismo, pedagogía pública y atención sanitaria bajo un mismo paraguas de políticas.

La acumulación de metas y la complejidad de la Agenda 2030 en el campo de la salud no justifica su incumplimiento. Antes que una obligación, los ODS constituyen una oportunidad. La autopista abierta por la comunidad internacional con esta agenda permite a los gobiernos poner las luces largas y considerar estrategias y políticas que van mucho más allá de uno o dos ciclos electorales. La amplitud abrumadora de las 169 metas de la agenda hacen imposible cumplirlo todo en un período tan corto como 15 años. Por eso mismo, el propósito último de este ejercicio es establecer en cada uno de los países un plan de trabajo que equilibre la contribución necesaria a los objetivos comunes y globales con la aspiración de un puñado de objetivos nacionales ambiciosos y relevantes. Y hacerlo de un modo que busque sinergias entre los propios objetivos.

España es un buen laboratorio de este proceso. De acuerdo con mediciones internacionales comparadas como el SDG Index, nuestro país suspende en una serie de indicadores como la prevalencia elevada de obesidad infantil y adulta, de uso diario de tabaco, consumo de alcohol, nuevas infecciones de VIH o tuberculosis, y de desigualdades en salud reflejadas por diferencias en la esperanza de vida al nacer entre regiones. Otras áreas, como la contaminación ambiental en las ciudades o el desempleo juvenil y su interrelación con la salud precisan de un impulso decidido que apueste por soluciones positivas y sostenibles a largo plazo. Otras se ven desafiadas por políticas que muestran la fragilidad del sistema como los cambios en la cobertura sanitaria universal o el acceso a medicamentos y tecnologías sanitarias (un ejemplo reciente es el tratamiento de la hepatitis C en nuestro país).

Pero en ninguno de estos indicadores nuestro país puntúa más bajo que en el del compromiso con la promoción de la salud global en otras regiones. Los datos muestran el estancamiento de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y de la inversión en investigación, dejando a España en un mal puesto en comparación con otros países de la UE o la OCDE.

El propósito de este análisis es precisamente comentar el papel que la cooperación española podría jugar en el éxito de los objetivos globales de salud. Para ilustrar este argumento se puede recurrir al ejemplo de la lucha contra las tres principales pandemias de la pobreza: VIH-sida, malaria y tuberculosis. La posibilidad de retornar como donante significativo a esta batalla sería un modo de combinar varias de las metas comprendidas bajo el ODS3 y asegurar la contribución de nuestro país a la consecución de este importante objetivo.

Las tres pandemias, los ODS y las dificultades prácticas en la implementación de la Agenda 2030

Dos décadas atrás, las pandemias del SIDA, la tuberculosis y la malaria parecían imparables. Hoy podemos decir que el mundo ha revertido esta tendencia. La acción de gobiernos, sociedad civil y sector privado –conjurados alrededor de una estrategia común y del valor distintivo de sus aportaciones– ha permitido asegurar el acceso de millones de personas a los tratamientos, mosquiteras y servicios que salven y mejoren sus vidas. En este esfuerzo han sido determinantes los nuevos fondos multilaterales y público-privados, como el Fondo Mundial (FM), Unitaid y ONUSIDA, modelos institucionales de movilización de recursos y estrategias que han revolucionado métodos y objetivos.

La batalla, sin embargo, está muy lejos de ser ganada. De hecho, el desafío de la triple pandemia se encuentra en una suerte de encrucijada binaria que podría llevarnos a completar la tarea o a revertir el camino recorrido. El fin de la malaria, el SIDA y la tuberculosis es hoy parte inseparable de una agenda de la salud global en la que la cobertura universal de salud, la reducción de las desigualdades o la innovación científica establecen el horizonte de trabajo hacia el año 2030.

Como enfatiza el propio FM en un reciente documento sobre su estrategia 2021-2023, “los programas [que apoyamos] ayudan a construir sistemas sanitarios resilientes y sostenibles que apuntalan la cobertura universal de salud”. Esta concatenación de intereses se explica por el papel necesario de los sistemas de prevención y atención primaria en las estrategias de lucha contra las tres pandemias, aunque también por la focalización en grupos de población particularmente abandonados y en la necesidad de presentar la cobertura como parte de un derecho fundamental de los pacientes. Dicho de otro modo, en los países de alta prevalencia sería casi imposible garantizar objetivos como el de la cobertura universal sin una inversión estratégica en la lucha contra estas tres pandemias, que sobrecargan de forma crónica los servicios sanitarios.

Las posibilidades de canalizar este compromiso no van a escasear. El próximo mes de octubre, por ejemplo, tiene lugar en Francia la conferencia de reposición financiera del FM, donde países donantes y receptores deben garantizar los 14.000 millones de dólares que pueden definir el éxito o el fracaso del ODS3. Existen todo tipo de razones éticas, políticas y de interés propio para que el Gobierno español resucite por esta vía una política de cooperación que lleva casi una década en coma: desde la posibilidad cierta de salvar la vida de casi un millón y medio de personas a lo largo de tres años, hasta la oportunidad de apuntalar sectores estratégicos nacionales como el de la investigación científica. También de demostrar la voluntad de liderazgo y apuesta por el multilateralismo de nuestro país, en un momento en el que el nacionalismo reaccionario campa a sus anchas por medio mundo.

Si esto es así, ¿qué podría impedir a España retomar esta senda? Se me ocurren al menos tres obstáculos importantes en este camino. El primero de ellos está relacionado con la doble competencia inherente a los ODS de salud: la que se produce entre los objetivos nacionales e internacionales, y la que afecta a las propias metas globales dentro del Objetivo 3. La paradoja del caso español es que las instituciones públicas han asumido el desafío de los ODS con tanto entusiasmo que el empeño en las prioridades propias ha orillado hasta este momento las internacionales. Y no es de extrañar, considerando que la Cooperación Española no sólo carece de presupuestos y peso político, sino que debe hacer frente a un menú de opciones abrumador.

El segundo obstáculo es de carácter político e institucional. Incluso aunque el nuevo Gobierno acelerase la recuperación del sistema de ayuda, pasará algún tiempo antes de que se definan las nuevas estructuras y políticas. Mucho más cuando la Cooperación Española sale del coma en un contexto que se parece poco al de 2010. Si las autoridades esperan demasiado, España perderá la oportunidad de contribuir a un esfuerzo que, curiosamente, refleja mejor que otros las características de la ayuda del futuro. A diferencia de los enfoques de principios de este siglo –financiación del alivio humanitario y la provisión de servicios sociales básicos– hoy buena parte de la ayuda propone un valor añadido diferente. La financiación directa de intervenciones sigue siendo relevante en ámbitos como el de la acción humanitaria, pero en otros empieza a abrirse camino un modelo basado en el intercambio de conocimiento, la colaboración entre actores públicos y privados, y la búsqueda de impacto estratégico.

Finalmente, el tercer obstáculo podría ser de tipo ideológico. Para algunos de quienes deben tomar esta decisión –como los socios del gobierno a la izquierda del PSOE– ni la cooperación ni los ODS son prioridades evidentes de la acción exterior de España. Para otros que deben influirla –como una parte de la sociedad civil– la financiación de fondos finalistas o “verticales” se produce a costa de otras prioridades de carácter más transversal, y definitivamente a costa de la cobertura universal de salud.

Ninguno de estos obstáculos es insorteable, pero ilustran las dificultades prácticas de sacar adelante una agenda cuajada de encrucijadas.

Conclusiones

El éxito del ODS3 y de las otras metas relacionadas con la salud puede salvar y mejorar la vida de centenares de millones de personas. Reflejan derechos fundamentales cuyo reconocimiento práctico constituye un punto de no retorno para muchas sociedades. Apuntalan la consecución de otros objetivos prioritarios del desarrollo humano, lo que les convierte en una suerte de piedra angular de la Agenda 2030.

Pero para llegar a la meta debemos vencer los desafíos de la financiación, atomización y gobernanza de estos objetivos. Para ello, los países firmantes de este compromiso están obligados a realizar un diagnóstico del estado de la cuestión y un plan para definir, costear y evaluar acciones basadas en las circunstancias propias de cada caso. Eso implica objetivos bien definidos y estrategias para alcanzarlos. De todo el menú de prioridades que despliega la Agenda 2030, ¿cuáles son los grandes debates de Estado, los grandes desafíos en materia de desarrollo sostenible? ¿En qué ámbitos queremos rentabilizar el impulso político que ofrecen los ODS, promoviendo reformas y pactos de Estado, midiendo y siendo medidos?

Lamentablemente, en España todavía no es posible responder a estas preguntas. Cuando ya ha pasado casi un tercio del plazo establecido, nuestro país carece de un orden de prioridades claro, al menos uno que sea público. Diferentes áreas de la Administración han comenzado a trabajar en la dirección que proponen los ODS –el esfuerzo por la llamada Transición Ecológica es un buen ejemplo–, pero sin que exista una vinculación con una estrategia general claramente definida. Esta debe llegar pronto de la Oficina del Alto Comisionado de la Agenda 2030. Precisamente por el tiempo transcurrido, es más importante que nunca que el plan defina prioridades claras y reconocibles para el conjunto de la opinión pública.

Gonzalo Fanjul
Director de Análisis de ISGlobal
| @GonzaloFanjul


1 Este análisis ha sido elaborado en el marco de los diálogos sobre desarrollo sostenible organizados por el Real Instituto Elcano con el apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores, UE y Cooperación. En la redacción del artículo han colaborado Oriana Ramírez y Evangelina Martich.
]]>
<![CDATA[ China como líder innovador, entre el éxito y las dudas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari75-2019-blancoestevez-china-lider-innovador-entre-exito-dudas 2019-06-25T11:17:21Z

¿Cuál es el estado actual del desarrollo de capacidades tecnológicas de la economía China y cuáles los desafíos que afrontará en el corto y medio plazo para posicionarse y consolidarse como líder mundial en innovación?

]]>
Tema

¿Cuál es el estado actual del desarrollo de capacidades tecnológicas de la economía China y cuáles los desafíos que afrontará en el corto y medio plazo para posicionarse y consolidarse como líder mundial en innovación?

Resumen

En los últimos años el Gobierno chino ha implementado un ambicioso plan de políticas públicas encaminadas a construir una economía innovadora, que responde al objetivo más amplio de virar el crecimiento económico hacia un patrón más equilibrado, sostenible y con mayor peso en actividades de alto valor añadido. China ha logrado notables éxitos en el campo de la innovación y la tecnología en un tiempo récord, lo que ha despertado el asombro en gobiernos, empresas y sociedad civil a lo largo del mundo, y numerosos análisis se han apresurado a anunciar la irrupción de un nuevo líder mundial en innovación para las próximas décadas. Sin embargo, esta fotografía es incompleta, y tiende a obviar la complejidad del desafío de asumir el liderazgo mundial en innovación, lo que queda por hacer, y especialmente algunos de los más importantes obstáculos y barreras en la escalera del desarrollo que todavía no parecen superados por el gigante asiático. Entre estos destacan la excesiva intervención del Gobierno, el dudoso retorno de las inversiones en tecnología, la escasamente eficiente asignación de recursos en el sector privado y las dificultades operativas para empresas extranjeras, además del funcionamiento del sistema educativo y el envejecimiento. Además, la mayor desconfianza y reticencia a abrazar inversiones tecnológicas chinas de EEUU, y en menor medida de la UE, supone un desafío adicional en el ascenso del país asiático al liderazgo mundial en innovación.

Análisis

Los factores que han llevado al Gobierno chino a avanzar hacia un nuevo modelo económico que girase alrededor de la tecnología y la innovación son bien conocidos. En 2014 la economía comenzó a ralentizarse, mostrando señales de agotamiento, que evidenciaban la incapacidad de mantener el ritmo de crecimiento en base a la acumulación de factores productivos, capital y trabajo. Se trataba, además, de un modelo difícilmente sostenible, habida cuenta de los enormes desequilibrios que estaba generando, especialmente en forma de deuda y de financiación de grandes proyectos y con retornos cada vez más exiguos. Era necesario, por tanto, comenzar una transición en la que unos motores económicos exhaustos fuesen dejando espacio a otros nuevos, que descansarían sobre la tecnología y la innovación. Este debía ser el motor económico de la “nueva economía china” que de forma transversal favoreciese un profundo cambio del tejido empresarial y encaminase la economía hacia un patrón de crecimiento más saludable y sostenible en el largo plazo.

Es habitual que en economías que han alcanzado la renta media, las políticas por el lado de la oferta se centren, entre otros pilares, en iniciativas públicas en favor de la innovación (esto ha sido, además, determinante para escapar de la “trampa del ingreso medio” en economías como, por ejemplo, Corea del Sur). En el caso chino ha resultado sorprendente la determinación y ambición con la que el Gobierno ha abrazado esta apuesta innovadora, frente a otros países que en circunstancias similares en la escalera del desarrollo aceleraron su apuesta por la innovación, pero de forma mucho más débil y desarticulada, con una eficacia mucho menor.

China ha sido capaz de realizar un giro en la política de desarrollo en un tiempo récord, apoyándose en unos volúmenes presupuestarios para los que no existen precedentes y con una gran capacidad de movilización de instituciones y agentes económicos. El Gobierno ha sido impulsor fundamental en la construcción de una potencia tecnológica, en particular a la hora de ordenar, profesionalizar y dotar de abundante financiación –vía subvenciones o exenciones fiscales– al sistema de innovación y sus diferentes actores. La política tecnológica e innovadora se ha materializado a través de la ampliación y extensión de distintos programas. El de mayor impacto y que concentra un mayor número de medidas es el Medium and Long Term National Plan for Science and Technology Development (2006-2020), y el más reciente y con mayor capacidad disruptiva esperada es el China 2025, centrado en la incorporación a la industria de nuevas tecnologías. Además, el XIII Plan Quinquenal (2016-2020), hoja de ruta del Gobierno, ha fijado medidas concretas, como alcanzar el 2,5% de gasto en I+D respecto al PIB o que la innovación contribuya en un 60% al crecimiento económico.

Los indicadores habitualmente utilizados para evaluar el desempeño innovador de un país confirman que existe un claro despegue de la ciencia y la innovación en China. Por citar tres de los más utilizados: su inversión en I+D en volumen de 279.000 millones de dólares es la segunda mayor del mundo y equivalente al tamaño de la economía de Chile; es el país que más patentes solicita, con 1,3 millones en 2016; y sus exportaciones en alta tecnología son el 25% de sus ventas al exterior, nueve puntos por encima de la Eurozona. Además, los indicadores compuestos, que permiten realizar una fotografía más completa de la capacidad y desempeño innovador, muestran un claro avance de la posición relativa china. En el Global Innovation Index 2018, China ocupa la posición 17ª, por delante de Canadá y Australia, avanzando desde la posición 43ª a principios de la década. Adicionalmente, ha logrado la consecución de megaproyectos tecnológicos, como la aeronave comercial C919, que nace para competir en el mercado con Boeing y Airbus, el desarrollo del tren de levitación magnética, la presentación del ordenador más potente del mundo Tianhe-3, la construcción del puente más largo del mundo y el reciente alunizaje en la cara oculta de la luna.

Al margen de los tradicionales indicadores de avance en la ciencia liderados por el sector público, más interesante es cómo la innovación aplicada al mundo de los negocios ha permeado el tejido productivo, y el impacto que está ejerciendo en distintos sectores económicos. A este respecto ha resultado crítica la decisión gubernamental de habilitar un mayor espacio para que operen las fuerzas del mercado, la iniciativa privada y la penetración de Internet, en un contexto de fuerte avance de la renta y del consumo. De este modo se ha permitido aprovechar las ventajas naturales del país asiático, como el tamaño de mercado (que facilita la escalabilidad de los proyectos y la fase de ensayo-error), la creciente especialización de la capacidad financiera (los fondos corporativos de Tencent y Alibaba concentran la mitad de la industria del venture capital, cuyo volumen ya asciende a 40.000 millones de dólares) y el espíritu emprendedor de la población (mientras los jóvenes europeos sueñan con trabajar en una multinacional o en la Administración, los jóvenes chinos quieren ser los fundadores de nuevos Alibaba).

Entre los rankings de principales compañías tecnológicas del mundo, hasta hace unos años estadounidenses, se han hecho un espacio numerosas compañías con las que cada vez estamos más familiarizados, incluso los occidentales, como Tencent (propietaria de WeChat), Baidu y Xiaomi, entre muchas otras. El país asiático ha dado un gran paso adelante para convertirse en una potencia en tecnologías como pago móvil, electrónico y vehículo eléctrico, y está preparándose para liderar tecnologías todavía más transformadoras como el 5G (que dotará de capacidad a las anteriores para trabajar en red y será el motor de una nueva economía en las próximas décadas. Además, tiene a su favor unas condiciones de partida muy favorables, al contar con un enorme tamaño de población y con un sistema político intrusista que favorecen la captación y análisis de datos masivos, generando una enorme ventaja para el liderazgo mundial de la inteligencia artificial o el big data. De igual modo, al ser el desarrollo de estas tecnologías una prioridad absoluta para el Gobierno, se antepone a la privacidad de ciudadanos y empresas, lo que también confiere una importante ventaja respecto a posibles rivales estadounidenses o europeos.

En resumen, y dado el punto de partida y la dificultad del desafío, puede decirse que el Gobierno ha tenido éxito, al menos parcial, en la construcción de una economía con un tejido empresarial más tecnológico y unas capacidades más innovadoras. En el contexto mencionado, en los dos últimos años han proliferado los análisis, informes y artículos que reflejan la “revolución tecnológica e innovadora china”: recientemente el Financial Times abría su sección de economía internacional titulando “China is winning the Global Tech Race”, y The Economist titulaba “Red moon rising. Will China dominate science?”, algo que hubiese sido impensable hace unos años.

Matizando el tecno-optimismo chino

Sin embargo, ampliando el ángulo y analizando el estado de la cuestión con mayor profundidad, encontramos no pocas grietas en los pilares en los que se basa esa nueva economía innovadora. Por el momento, y pese a los éxitos conseguidos, esta oleada innovadora parece restringida a ciertas empresas y territorios, está excesivamente intervenida y no ofrece respuestas sobre su rentabilidad. Es más, desde una perspectiva holística (al margen de avances en áreas muy específicas) persiste una amplia brecha en innovación y tecnología entre China y países como EEUU, Alemania y Corea del Sur, por citar tres casos destacados de economías cuya productividad y prosperidad descansan sobre una economía formada por miles de firmas competitivas e innovadoras. Tomemos los tres aspectos mencionados: inclusividad, excesivo intervencionismo y rentabilidad.

Respecto a la falta de extensibilidad de la innovación, de forma a menudo simplista se hace extensivo al tejido empresarial chino el éxito de un conjunto limitado de frontrunners tecnológicos. Pero para la inmensa mayoría de los 30 millones de pequeñas compañías que conforman el tejido empresarial, su capacidad innovadora es muy limitada, y su realidad alejada de las firmas nacidas en los hubs tecnológicos de Shenzhen y Pekín. Respecto al intervencionismo, suelen obviarse otros temas relevantes que nos ha enseñado la historia económica, como que el desarrollo de capacidades basado en una política industrial tecnológica es una carrera de fondo, en la que el sector privado debe ir asumiendo el papel principal y que coincide con una gradual retirada del Estado. Una transición que todavía está por realizar en China, y que puede encontrarse no pocas barreras dada la casuística (intervencionismo gubernamental) de su economía. Respecto a la rentabilidad, en una primera fase de construcción de capacidades, financiada contra costes hundidos del sector público, el sistema de innovación debe autofinanciarse y ser rentable por sí mismo, principalmente a través de la masiva puesta en mercado de productos y servicios altamente demandados. Esta fase todavía parece lejana para la economía asiática.

Los indicadores mencionados habitualmente también están sujetos a matizaciones. Tomemos los indicadores destacados anteriormente. Se estima que del total de la I+D, hasta un 84% va a parar a desarrollo, un 5% a innovación temprana y un 11% a investigación aplicada, lo cual supone reducir ostensiblemente el impacto que pueda generar lo invertido en I+D en desarrollar la investigación autóctona (indigenous innovation). Respecto a las patentes, China es líder en número de solicitudes, pero no es tan exitosa a la hora de generar patentes triádicas, esto es, reconocidas por EEUU, la UE y Japón. Es cierto que China es un exportador fundamental de tecnología, pero si analizamos las cadenas de valor se observa que su papel sigue siendo fundamentalmente de ensamblador de productos cuyo desarrollo tecnológico se genera en otras latitudes. La historia de los éxitos empresariales también puede ser matizada. El país asiático ha basado gran parte de dicho éxito en ser muy eficaz a la hora de adaptar innovaciones foráneas al mercado local. Las ha dotado de nuevas funcionalidades y de procesos más simplificados, y especialmente de escala, el factor diferencial chino dado su tamaño de mercado, lo que les permite ofrecer los productos a bajo coste. Así, Weibo, Alibaba y We Chat serían las versiones locales de Facebook, Alibaba y WhatsApp local, por nombrar tres ejemplos conocidos, lo que evidencia nuevamente su limitada capacidad de generar la buscada investigación autóctona. En algunos sectores como los anteriormente mencionados sí que se estaría produciendo esa transición, de copiar a crear, hacia la innovación propia, pero en otros los avances no son tan claros, como en el de farmacia y biotecnología, en la fabricación de semiconductores o en el diseño y aplicación energías limpias.

Otro aspecto de vital importancia que deja en una situación de vulnerabilidad un mayor desarrollo de capacidades innovadoras es la elevada dependencia del exterior a la hora de generar capacidades tecnológicas e innovadoras. La dependencia de China del exterior, tanto en modelos de negocio innovadores como en tecnología es manifiesta y, de hecho, reducir esta dependencia es uno de los principales objetivos del Gobierno chino. Tomemos como ejemplo las empresas extranjeras (que duplicaron sus centros de I+D de 600 a 1.200 en China entre 2004 y 2010) que han desempeñado un papel crítico en la modernización de la economía china. Microsoft, General Motors, Merck y Pfizer cuentan con centros de innovación en el país asiático, siendo fundamental su participación en la construcción de capacidades innovadoras en las industrias en las que operan. En sentido contrario, las firmas chinas han llevado a cabo una agresiva estrategia de adquisición de empresas tecnológicas en el exterior, fundamentalmente en EEUU y algunos países europeos, en la búsqueda de apoyar el desarrollo de capacidades competitivas de base innovadora. Posiblemente ninguna operación evidencie esta oleada inversora como la adquisición a manos del conglomerado industrial Midea de la firma alemana de robótica Kuka por 4.500 millones de euros en 2016.

Desafíos y peldaños en la escalera del desarrollo de capacidades innovadoras

Parece, por tanto, que China ha logrado grandes avances en el terreno de la tecnología, tal y como expresan con razón los tecno-optimistas chinos. Pero también que queda mucho por hacer, argumento también bien fundamentado que defienden no pocos sinólogos. La pregunta que se deriva de lo anterior es clara: ¿cuáles son esos peldaños en la escalera de la innovación que todavía tiene que recorrer China? O, dicho de otro modo, ¿cuáles son los desafíos que todavía tiene que enfrentar para cerrar la brecha en innovación con los países más avanzados del mundo? A continuación, se destacan estos desafíos, que descansan enteramente en la acción gubernamental, y que determinarán en gran medida el éxito del país asiático en su evolución hacia un modelo de innovación autóctono, rentable e inclusivo.

En primer lugar, un aspecto particularmente controvertido es el grado de intervención que el Gobierno tiene que seguir ejerciendo en el desarrollo de las capacidades innovadoras. El Gobierno ha sido el catalizador y principal impulsor del despegue de la innovación en China y de su avance desde posiciones muy atrasadas hasta los resultados actuales. Sin embargo, existe un umbral a partir del cual el Estado por sí solo deja de ser efectivo en el liderazgo del cambio tecnológico, que debe de ser asumido por el sector privado. De no ser así, el dirigismo en las decisiones de políticas de innovación, y el papel ejercido por el Estado, pueden dar lugar a graves problemas de eficiencia en la asignación de recursos (picking winners).

En segundo lugar, ya ha sido comentada la importancia del retorno de las inversiones como camino necesario para avanzar hacia una innovación más basada en el mercado. En el anterior ciclo económico chino, asistimos a cómo la masiva capitalización de la economía fue una estrategia de desarrollo acertada hasta que dejó de serlo, esto es, a partir de cuándo el retorno esperado por esas inversiones se volvió negativo. Estas inversiones directas o a través de SOE (State-Owned Entreprises) son el factor explicativo del exceso de deuda acumulada, situada en el 266% del PIB. Estableciendo una analogía con la situación actual, cabría esperar que el gasto público en innovación podría no presentar un retorno de inversión sostenido en el tiempo (algo de lo que hay importantes indicios, como la monetización de las patentes, que se encuentra muy alejada de otros líderes tecnológicos).

En tercer lugar, en la asignación de recursos y desplazamiento del ahorro público y privado hacia la inversión en tecnología resulta determinante la eficacia de este proceso a través del sistema financiero y del mercado de capitales. Ni en uno ni en otro parece contar China con una masa crítica de entidades financieras con experiencia en inversión alternativa y de elevado riesgo, que resulta crítica para que los proyectos empresariales avancen y escalen (smart money). Pese al enorme número de operadores que ha surgido en los últimos años, y al número de empresas financiadas y la posibilidad de cerrar rondas de financiación rápidamente, no existe información sobre si esa capitalización es un negocio rentable, que es a fin de cuentas lo que hará o no sostenible el modelo actual.

En cuarto lugar, las dificultades operativas de las empresas extranjeras en China también están constituyendo un obstáculo relevante. Pese a que en los últimos años hemos asistido a cómo las empresas extranjeras iban localizando en China actividades de la parte más alta de la cadena de valor, con especial actividad en los centros de I+D, persisten barreras de jure o de facto a la inversión exterior. Este aspecto supone un freno a la absorción de capacidades y las externalidades, y, por la vía de la reciprocidad, está dificultando la expansión internacional de las empresas chinas, lo que redunda en un problema de absorción de capacidades desde el exterior. La restricción a las empresas extranjeras tiene además una segunda vertiente. El control del espacio web por parte del Gobierno y las dificultades a la operativa de distintas firmas tecnológicas y digitales extranjeras otorga una ventaja competitiva a los operadores y firmas locales al operar en un entorno mucho más dócil y prácticamente en régimen de monopolio u oligopolio, pero a su vez limita la capacidad de desarrollar ventajas competitivas a estas últimas a escala global. En este sentido, lo que las empresas chinas han ganado en base a políticas proteccionistas en casa podría no resultar de ayuda a la hora de convertirse en líderes globales al exponer sus capacidades en el exterior.

Existen aspectos relacionados con el ámbito educativo o demográfico que dificultan el desarrollo de capacidades innovadoras y tecnológicas y que deben de ser afrontados desde lo público. Respecto a la educación, como es bien sabido, en los últimos años han proliferado enormemente los estudios STEM (Science, Technology, Engineering and Maths), multiplicando exponencialmente el número graduados y doctores en estas materias, lo cual sin duda resulta muy positivo en la dotación de capacidades al tejido empresarial. No obstante, el sistema educativo adolece de formación en habilidades que no siempre figuran en los programas pero que resultan críticas a la hora de formar profesionales y empresarios innovadores. En este sentido, la rigidez del sistema educativo, la ausencia de autocrítica y de fomento de la creatividad o la asunción de riesgos pueden actuar como un factor que obstaculice el desarrollo de capacidades innovadoras.

Además, no debemos de olvidar que la dinámica demográfica empuja a China a ser un país fuertemente envejecido. Basten dos datos para ilustrar esto último: en los últimos 35 años la tasa de crecimiento natural de la población pasó del 15% en 1982 a sólo el 5% en 2017, y en 2014 el 25% de su población tendrá más de 65 años. El cierto que el Gobierno chino ha reaccionado para intentar volver a impulsar la natalidad y revertir la pirámide demográfica, con medidas como la finalización de la política del hijo único, pero estos esfuerzos no están generando un incremento de la natalidad suficiente. En un escenario de una población más envejecida, la caída de la edad media de la fuerza laboral y la menor población de recursos humanos jóvenes actuará como un factor que puede limitar las capacidades innovadoras en el medio plazo.

Por último, la elevada dependencia externa de China a la hora de generar capacidades innovadoras para sus empresas se ha vuelto una importante amenaza dado el clima actual de desconfianza hacia sus empresas en EEUU y algunos países europeos, como es el caso de Alemania. Esto se hace particularmente evidente en la mayor desconfianza en países avanzados hacia las inversiones de empresas chinas, que como consecuencia están viendo reducida su capacidad expansiva, penalizando tanto sus resultados empresariales como la capacidad de absorción de tecnología desde el exterior. En el caso de EEUU, una vez constatado que China será su gran rival económico y tecnológico en las próximas décadas, y coincidiendo con la beligerante y aislacionista Administración Trump, se ha endurecido notablemente la regulación hacia determinadas empresas del país asiático. Dos ejemplos relevantes son el bloqueo a la adquisición del fabricante de chips estadounidense Qualcomm por parte de Broadcom, valorada en 117.000 millones de dólares, y el reciente veto a las operaciones del gigante tecnológico Huawei, alegando en ambos casos intereses de seguridad nacional. En el caso de la UE la proliferación de mecanismos de supervisión para las inversiones extranjeras, tanto a nivel comunitario como de los países miembros, evidencia igualmente una mayor reticencia a abrir la puerta a determinadas inversiones chinas con los brazos abiertos, tal y como ha sucedido en los últimos años.

Conclusión

El nacimiento de China como potencia innovadora es un hecho, y el país asiático ha logrado importantes avances en ciencia y tecnología en tiempo récord, situándose a la vanguardia mundial en determinados ámbitos. Sin embargo, pese a la avalancha de documentos, análisis y artículos anunciando la llegada de la nueva potencia innovadora para el siglo XXI, lo cierto es que a China le queda mucho por hacer, numerosos obstáculos que sortear e importantes desafíos que afrontar para consolidarse como una potencia innovadora para las próximas décadas.

Las perspectivas de China como potencia innovadora dependen fundamentalmente de la forma en la que el Gobierno afronte distintos desafíos para los que no existen soluciones rápidas ni sencillas, y que se han señalado en este análisis. Es más, algunos de estos parecen complicados de solucionar e invitan a ser prudentes acerca de las posibilidades de que el país asiático cierre la brecha de innovación con las economías más avanzadas. Por ejemplo, la progresiva retirada del sector público del sistema de innovación o la mayor apertura a la competencia extranjera parecen de difícil realización por cuanto chocan con el propio equilibrio de fuerzas por el que se rige la economía china. Además, la creciente desconfianza sobre las inversiones chinas en EEUU y países europeos como Alemania, que ya se ha materializado en el bloqueo de importantes operaciones, podría afectar muy negativamente a muchas empresas del país asiático, altamente dependientes de la absorción de capacidades tecnológicas e innovadoras desde el exterior.

Adrián Blanco Estévez
PhD, Economista especializado en economía internacional y políticas públicas

]]>
<![CDATA[ Los desafíos del nuevo gobierno de Modi y las implicaciones para su política exterior ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari73-2019-campos-desafios-nuevo-gobierno-modi-implicaciones-politica-exterior 2019-06-21T12:43:30Z

La segunda victoria electoral por mayoría absoluta del primer ministro Narendra Modi y su partido Bharatija Janata, de centroderecha y nacionalista hindú, confirma su liderazgo y le consolida en el poder de la mayor democracia del mundo.

]]>
Tema

La segunda victoria electoral por mayoría absoluta del primer ministro Narendra Modi y su partido Bharatija Janata, de centroderecha y nacionalista hindú, confirma su liderazgo y le consolida en el poder de la mayor democracia del mundo.

Resumen

Pese a la situación delicada de la economía y el desgaste en el poder durante su primer mandato, el primer ministro Narendra Modi ha renovado su mayoría absoluta en las elecciones indias celebradas entre el 11 de abril y el 19 de mayo. Su partido, el Bharatija Janata, de centroderecha y nacionalista hindú, ha aumentado su representación parlamentaria con una campaña centrada en asuntos de seguridad y en promover su visión identitaria del país desde el nacionalismo hindú, religión mayoritaria en la India.

El nuevo mandato de las urnas otorga a Modi cinco años más para responder a las expectativas de su electorado en los temas de seguridad e identidad nacional, desarrollar reformas económicas que permitan un crecimiento sostenible con una alta creación de empleo para su población joven, así como repensar una política exterior que le permita mantener la independencia estratégica india en un contexto global cada vez más polarizado.

Análisis

El primer ministro indio, Narendra Modi, ha consolidado su liderazgo con su segunda victoria electoral consecutiva por mayoría absoluta, en los comicios organizados en el país asiático entre el 11 de abril y el 19 de mayo. Modi es el primer jefe de gobierno indio, desde Indira Gandhi a comienzos de la década de los 70, en conseguir dos mandatos sucesivos con una clara mayoría parlamentaria. Su victoria confirma su popularidad y consolida su poder en la mayor democracia del mundo.

El partido político de Modi, el Bharatija Janata Party (BJP), de centroderecha y nacionalista hindú, ha conseguido 303 escaños de un total de 543 en el Lokh Sabha (Parlamento). Esta victoria incluso aumenta su número de diputados desde su histórico resultado de 282 hace cinco años, el mejor en la historia de la formación, ahora superado. Un factor de apoyo adicional lo constituye también una de las participaciones más altas de las últimas convocatorias, con un 67,11% de los 900 millones de personas que tenían derecho a voto.

El renovado apoyo de Modi en las urnas tiene un valor mayor, ya que se ha producido en un entorno económico complicado para la India. Pese a que el índice de crecimiento sigue siendo excelente comparado con los de otras grandes economías, en torno al 7%, las cifras de desempleo están entre las peores de las últimas décadas y el sector agrícola, en el pasado clave para el país, sufre una importante crisis.

Modi ha puesto en marcha durante su primer mandato importantes proyectos y reformas en el campo económico, aunque algunos habían sido recibidos con resistencia y cierto escepticismo. Por ejemplo, en 2016 en un proceso abrupto de desmonetización para favorecer la economía formal y fortalecer el sistema bancario, se retiró de la circulación sobre el 86% del dinero en efectivo, causando dificultades para buena parte de la población india.

Sin embargo, este marco complicado no ha deteriorado el apoyo popular al primer ministro, que ha centrado su campaña electoral prioritariamente en asuntos de seguridad y en promover su visión identitaria del país desde el nacionalismo hindú, religión mayoritaria en la India, en comparación con las elecciones de 2014 donde la reforma de la economía y la lucha contra la corrupción fueron sus ejes fundamentales. Pese a tratarse de una democracia parlamentaria, esta elección se ha caracterizado por una campaña casi presidencialista, centrada en torno al apoyo o rechazo del liderazgo personal de Modi.

La principal fuerza de la oposición, el Partido del Congreso, de centro izquierda y de filosofía secularista en el ámbito religioso, ha sufrido un nuevo revés. Liderado como sucedió en 2014 por Rahul Gandhi, cinco años después del peor resultado electoral de su historia, sólo ha conseguido mejorar marginalmente su apoyo con 52 escaños, que representan menos del 10% del total de diputados en el Lokh Sabha y sólo ocho más que en las últimas elecciones.

Los resultados positivos del partido del Congreso en las elecciones regionales de diciembre de 2018 en estados indios, dentro del esquema federal del país, como Madhya Pradesh, Rajasthan y Chhattisgarh, así como los problemas económicos antes mencionados, habían generado una expectativa de posible cambio. No obstante, el BJP y el primer ministro Modi han obtenido victorias decisivas también en esos estados clave, demostrando que el electorado indio puede dar su voto para cambiar el poder a nivel regional y después apoyar la figura de Modi como líder fuerte en el ámbito nacional.

Al partido del Congreso, que ha dominado la vida política india desde la independencia en 1947, no le ha funcionado su apuesta por Rahul Gandhi como heredero de la dinastía política de la familia Gandhi-Nehru. El liderazgo de Rahul, cuyo bisabuelo (Jawaharlal Nehru), abuela (Indira Gandhi) y padre (Rajiv Gandhi) han gobernado como primeros ministros con el Congreso, está ahora en cuestión y su futuro y el de su partido es uno de los grandes interrogantes post electorales.

Las dos almas de Modi: reformista económico y nacionalista hindú

En las elecciones de 2014 Modi consiguió una victoria histórica con un mensaje claro sobre la importancia de promover reformas económicas, luchar contra la corrupción del Partido del Congreso y crear empleos para la joven población india. En comparación, su campaña para renovar el apoyo del electorado indio en 2019 se ha centrado en la seguridad nacional y la promoción de su visión de la hindutva o modo de vida hindú, en un país diverso que cuenta con una importante minoría de población musulmana de más de 150 millones.

El contexto de la actualidad ha favorecido este énfasis en los temas de seguridad por parte de Modi. En febrero de 2019 un atentado terrorista con un coche bomba costó la vida a 46 efectivos de las fuerzas de seguridad en Pulwama, en el estado de Jammu y Cachemira, al noroeste del país. El ataque fue reivindicado por un grupo islamista basado en Pakistán, el Ejército de Mahoma (Jaish-e-Mohammed) y generó una respuesta militar india con incursiones aéreas en territorio paquistaní y un aumento significativo de la tensión entre dos países con armamento nuclear.

Pakistán respondió a los ataques aéreos en su territorio derribando un caza indio. El piloto capturado del mismo fue devuelto a la India y ese gesto marcó el fin de la escalada del conflicto, pero sus implicaciones han estado muy presentes en toda la campaña electoral con mensajes clave de Modi sobre la importancia de la seguridad y de un liderazgo fuerte para garantizarla, que han sido refrendados de forma masiva por los votantes.

En su otro gran tema de campaña, los mensajes electorales de Modi y el BJP sobre la hindutva y el fin del secularismo han tenido repercusiones fuera de las fronteras indias. En plena contienda electoral fueron recogidos de forma crítica en la portada de la edición internacional de la revista Time, donde se calificaba a Modi como divisor en jefe (Divisor in Chief) y se alertaba de las consecuencias de su retórica hinduista. Su clara victoria parece haber cambiado la perspectiva editorial de la publicación estadounidense, que tras la misma ha publicado otro análisis en el que destaca que el primer ministro ha unido a la India como ningún líder había conseguido hacerlo en décadas.

El propio Modi ha lanzado mensajes conciliatorios sobre cómo planea desarrollar sus próximo cinco años de mandato. En la red social Twitter, uno de los pilares de su política de comunicación y donde cuenta con millones de seguidores, celebró los resultados electorales con un mensaje de unidad: “Juntos crecemos. Juntos prosperamos. Juntos construiremos una India fuerte e inclusiva”. En uno de sus primeros discursos después de la victoria electoral ha destacado que los grupos minoritarios viven con un “miedo imaginado” promovido por otros partidos que han intentado captar sus votos, y que espera que su gobierno pueda conseguir la confianza de todos los indios.

La designación como ministro del Interior de Amit Shah, presidente del BJP desde 2014 y mano derecha de Modi en sus dos victorias electorales, genera dudas sobre un compromiso real con una política más inclusiva. Del ala más dura del partido, durante la campaña, Shah se ha comprometido a limitar la autonomía de Cachemira y a castigar la inmigración ilegal, a la que comparó con termitas que se comían el alimento y los trabajos que pertenecían a los ciudadanos indios.

Pese al foco en asuntos de seguridad e identitarios de la campaña, el nuevo ejecutivo de Modi tendrá que rescatar también la otra dimensión del líder político indio como motor del desarrollo económico del país y seguir trabajando en el reto de afrontar reformas de calado, que permitan atraer más inversión y generar un desarrollo económico acompañado de una creación de empleo significativa para que su población joven se convierta realmente en un dividendo demográfico como apunta Alicia García Herrero.

Política internacional: de la autonomía estratégica a un enfoque multipolar con decisiones complicadas

El peso de la economía india juega un papel fundamental en las aspiraciones de Modi por lograr un nuevo papel para la India como poder global. El año pasado la economía de la India superó en producto interior bruto a la de Francia y las estimaciones apuntan a que en 2020 podrá hacerlo también con el Reino Unido, su antigua potencia colonial, lo que la convertiría en la quinta economía del mundo.

Con este crecimiento consolidado de su capacidad económica, durante su primer mandato Modi consiguió desarrollar una imagen de líder emergente a nivel mundial con una infatigable agenda de eventos internacionales y visitas bilaterales, que facilitaron nuevos compromisos de cooperación para impulsar sus grandes estrategias como el desarrollo industrial con productos elaborados en India (Make in India) y sus proyectos de ciudades inteligentes, energías renovables o desarrollo sostenible.

Con ese capital ya establecido, el nuevo gobierno de Narendra Modi tendrá que tomar en los próximos meses decisiones clave para su futuro en campos como la tecnología, la defensa o la energía que van a marcar su agenda internacional y su política global de alianzas. Desde el fin de la Guerra Fría, la política exterior india ha estado dominada por el principio de la autonomía estratégica, basada en buscar una línea de independencia y no confrontación con las grandes potencias mundiales, en especial EEUU, que permita a la India mantener su soberanía y poder establecer acuerdos de cooperación con distintos actores en diferentes materias.

Sin embargo, en un nuevo mundo multipolar donde mantener relaciones constructivas con actores opuestos es cada vez más complicado en muchos de los temas centrales, este camino parece una vía agotada. En este sentido, el recién nombrado ministro de Asuntos Exteriores, Subrahmanyam Jaishankar, destacó en un evento organizado por el think-tank Observer Research Foundation en mayo de este año la necesidad de repensar la política exterior india: “Podemos estar acercándonos a un tiempo donde el viejo orden haya agotado su curso. El auge de China y la redefinición de los compromisos de Estados Unidos están teniendo ya profundas consecuencias”.

La elección del diplomático Jaishankar como ministro de Asuntos Exteriores refleja la importancia que para el nuevo ejecutivo de Narendra Modi y su política exterior tendrá gestionar este cambio de enfoque y las relaciones con el triángulo formado por EEUU, China y Rusia, países donde el nuevo jefe de la política internacional del país asiático ha ocupado cargos oficiales en el servicio exterior.

En concreto, las relaciones con EEUU pasan por un período complicado. Días después de la victoria electoral de Modi, la Administración Trump ha retirado la condición de país beneficiario del sistema generalizado de preferencias a la India en un contexto de tensiones crecientes en el ámbito comercial entre ambos países. Tras meses de negociaciones bilaterales sin resultados positivos, esta medida, que aumenta la carga impositiva en diferentes productos indios exportados a EEUU, abre la puerta a un nuevo frente de la guerra comercial que el país norteamericano tiene abierta con la mayoría de los actores clave de la economía internacional.

El nuevo gobierno de Modi tiene que afrontar en breve decisiones sobre otras materias que pueden complicar aún más su relación con EEUU como la posibilidad de retomar la compra de petróleo iraní, uno de sus proveedores habituales, la adquisición ya negociada de mísiles S-400 Triumf a Rusia o el posible establecimiento de acuerdos de cooperación con China para desarrollar la red 5G en territorio indio, incluyendo un papel para compañías como Huawei.

Todas estas medidas cuentan con la abierta oposición del gobierno estadounidense, incluso con la amenaza de sanciones o graves consecuencias políticas como el fin de la cooperación en materia de inteligencia militar. Durante las cumbres de la Organización de Cooperación de Shanghái en Kirguizistán y del G20 en Japón en junio, el primer ministro Modi tendrá la oportunidad de reunirse con los líderes de China, EEUU y Rusia, con estos temas como parte fundamental de la agenda.

Un factor clave en este escenario es la evolución de la relación con su vecino chino. Durante el primer mandato del primer ministro Modi las esperanzas de construir un vínculo más significativo en el terreno de la cooperación económica y comercial se vieron truncadas por conflictos en territorios fronterizos y por el desencuentro ante la estrategia china de desarrollo regional de la Franja y la Ruta, que no incluye a la India como actor importante.

Una cumbre informal entre Modi y el presidente Xi Jinping celebrada en la ciudad china de Wuhan en abril de 2018 se planteó como un punto de inflexión en esta dinámica. Tras la misma, los problemas fronterizos parecen estar canalizados a través del diálogo bilateral y la próxima cumbre informal prevista para octubre en la ciudad india de Varanasi podría suponer una oportunidad para retomar programas más ambiciosos de cooperación.

En su mensaje de felicitación a Modi por su triunfo electoral el presidente Xi Jinping destacó que le concedía “gran importancia al desarrollo de las relaciones entre China y la India” y que le gustaría trabajar con el reelegido primer ministro “para mejorar la relación bilateral, aumentar la confianza mutua, expandir la cooperación de forma pragmática y promover la cercana alianza de desarrollo entre ambos países a una nueva dimensión”. El levantamiento del veto chino en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para que se incluya formalmente en una lista de líderes terroristas a Masood Azhar, responsable del grupo Jaish-e-Mohammed, que como hemos señalado se responsabilizó del atentado en Cachemira de febrero de 2019, se interpreta como un gesto chino en esta línea de facilitar una posible mejora en las relaciones bilaterales.

A pesar de que el gobierno de Modi intentará priorizar la dimensión global de su política exterior, los temas de seguridad nacional en el contexto regional seguirán siendo fundamentales para el nuevo ejecutivo. Las tensiones con Pakistán tras el atentado de Pulwama y la subsiguiente reacción militar del gobierno indio se han calmado por el momento, pero la voluntad del primer ministro paquistaní Imran Khan de trabajar con Modi tras su victoria electoral por “la paz, el progreso y la prosperidad en el Sur de Asia” puede verse truncada por la falta de confianza mutua y las promesas electorales de Modi de mano dura ante posibles amenazas para la seguridad si se produce cualquier incidente violento en la región de Cachemira.

La UE, como primer socio comercial y mayor inversor directo en la economía india, seguirá siendo un actor fundamental para los planes económicos del primer ministro Modi como lo demuestran que haya visitado oficialmente nueve países de la UE en su primer mandato, incluyendo cuatro estancias en Alemania y tres en Francia. El compromiso de ambas partes en muchos aspectos de la agenda internacional es un vínculo importante, como ocurre con el desarrollo sostenible y los acuerdos internacionales suscritos para apoyarlo: la Agenda 2030 y los Acuerdos de París sobre Cambio Climático, así como la defensa de un orden internacional multilateral basado en normas compartidas. No obstante, la firma de la Agenda de Acción EU-India 2020 tras una Cumbre bilateral positiva en 2017 no ha podido revitalizar el tantas veces postergado Acuerdo de Libre Comercio. Como en el mandato anterior de Modi, el reto en este campo seguirá siendo convertir intereses compartidos en cooperación en asuntos concretos y relevantes para ambas partes.

Desde la perspectiva española, continúa la necesidad de impulsar la mejora de las relaciones bilaterales, que durante 2017 se vieron fortalecidas gracias a la celebración del 60º aniversario del establecimiento de relaciones diplomáticas y la visita a España del primer ministro Narendra Modi. El nuevo gobierno español debería priorizar en su agenda internacional la devolución de esta visita de Estado con un viaje del presidente Sánchez a la India para afianzar la cooperación política y la empresarial en campos como las infraestructuras, el ferrocarril, la energía renovable y las ciudades inteligentes en lo que respecta a las empresas españolas en la India, y la industria farmacéutica y la TIC, en lo que concierne a las empresas indias en España.

Conclusiones

Con una oposición débil y fragmentada, la segunda mayoría parlamentaria consecutiva de Narendra Modi le otorga un claro mandato para implementar su programa de gobierno. En la historia reciente de la India, ningún líder había conseguido concentrar tanto poder y responsabilidad.

Las consecuencias de su clara apuesta electoral por reivindicar la identidad hindú como parte esencial de la nación india abren la puerta a cambios significativos en la construcción social del país, que ha estado marcado durante décadas por la tradición secularista del Partido del Congreso. Trasladar la retórica de campaña a medidas concretas que no pongan en riesgo la cohesión social y la convivencia pacífica entre comunidades será una de sus tareas más complejas.

El nuevo gobierno de Narendra Modi afronta también el reto de buscar soluciones económicas al problema del desempleo juvenil y poner en marcha reformas que consoliden el desarrollo sostenible de la economía india, al mismo tiempo que toma decisiones estratégicas sobre su política de alianzas a nivel global, con el trasfondo de la lucha de poder entre China y EEUU, que marcarán la trayectoria internacional del país en su nuevo mandato.

Rubén Campos
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano, profesor especializado en Asia Meridional y Sudeste Asiático en diversos cursos de posgrado en España y coordinador de Programas en el Club de Madrid
| @RubenCamposP

]]>
<![CDATA[ “Máxima presión” en el Estrecho de Ormuz ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-maxima-presion-en-el-estrecho-de-ormuz 2019-06-19T01:03:55Z

El presidente Trump sigue empeñado en una política de acoso total (maximun pressure) para que Irán abandone la senda nuclear, el apoyo a los grupos revolucionarios y su programa de misiles balísticos.

]]>
El presidente Trump sigue empeñado en una política de acoso total (maximun pressure) para que Irán abandone la senda nuclear, el apoyo a los grupos revolucionarios y su programa de misiles balísticos. Suspendió unilateralmente su participación en el Plan de Acción Integral Conjunto de 2015, el acuerdo internacional que paralizó el programa nuclear de Irán, volvió a imponer sanciones económicas contra Irán y amenazó a sus aliados y a terceros con tomar represalias si mantenían relaciones económicas con dicho país. El presidente ha aprovechado su estrategia de acoso para respaldar a los rivales regionales de Irán y cerrar con ellos ventas masivas de armamento, lo que alimenta una espiral armamentista en Oriente Medio. Sin embargo, la política presidencial respecto a Irán no ha conseguido ninguno de sus objetivos a pesar del tiempo transcurrido y, por el contrario, Irán ha empezado a mover sus fichas para aliviar esa máxima presión del presidente de EEUU.

“El Estrecho de Ormuz es la válvula de escape que utiliza Irán para aliviar la presión que se ejerce desde fuera del Golfo”.

El Estrecho de Ormuz es la válvula de escape que utiliza Irán para aliviar la presión que se ejerce desde fuera del Golfo. No pudiendo responder con las mismas armas económicas o militares que sus enemigos, Irán utiliza aquellas que tiene a su alcance. Son respuestas asimétricas dirigidas a elevar el coste militar o político a pagar por el agresor o sus aliados. En las últimas décadas, y cada vez que ha aumentado la presión contra Irán, ya sea para sancionar su apoyo a los grupos terroristas y revolucionarios en Oriente Medio o para abandonar su programa nuclear, Irán ha jugado la baza del cierre del Estrecho. El penúltimo episodio de este alivio de presión se registró en 2012, cuando Irán multiplicó su actividad militar en el Estrecho, con el consiguiente incremento de los riesgos militares y energéticos del Estrecho de Ormuz.

La jugada se ha vuelto a repetir en las últimas semanas. El 12 de mayo fueron atacados con explosivos, probablemente minas, cuatro tanqueros en las inmediaciones del emirato de Fujaira y el 13 de junio fueron atacados otros dos cerca de las costas iraníes. Los ataques, tanto los mencionados sobre los buques como otros sobre las infraestructuras petrolíferas que denuncia Arabia Saudí parecen diseñados para limitar sus daños, generando alarma, más que para perjudicar gravemente la salida del flujo de energía. Lo mismo ocurre con el bajo perfil de la autoría, debido tanto a la falta de una reivindicación expresa de sus autores como de una atribución apoyada en evidencias irrefutables. Los ataques, más allá de su impacto y autoría, han devuelto a los mercados de energía el fantasma de una subida de los precios. De momento, sólo es una preocupación, porque el enfrentamiento se encuentra al principio de una escalada que las dos partes –dicen– desean evitar. También porque es muy difícil que Irán pueda cerrar el Estrecho indefinidamente sin entrar en un enfrentamiento militar directo con EEUU en la que Irán tendría muchas posibilidades de perder, como ya ocurrió en 1988. Pero es el riesgo de una escalada militar en la zona, más que el del cierre o la perturbación temporal del tráfico marítimo en el Estrecho, lo que comienza a preocupar a los analistas.

Irán cuenta con varios instrumentos para atacar al presidente Trump donde más le duele. Puede subir la apuesta militar para obligarle a meterse en una nueva aventura militar y aprovechar la creciente oposición interna al poder presidencial para llevar a cabo operaciones militares o vender armas en vísperas de las elecciones presidenciales de 2020. Que tenga perdida la escalada militar no quiere decir que Teherán vaya a renunciar a ella, porque en los últimos años ha reforzado sus capacidades militares para causar daño a las fuerzas militares de EEUU o a las de sus aliados en la zona; también cuenta con el inestimable apoyo militar de Rusia y sabe que cualquier intervención militar estadounidense en la zona aglutinaría a la población iraní en torno al régimen.

Irán también puede reanudar su carrera hacia el umbral nuclear. Ya en mayo de 2019 anunció la suspensión del cumplimiento de algunos de sus compromisos y amenazó con suspender otros si las partes del acuerdo nuclear no conseguían revertir su deterioro. La escalada nuclear iraní tiene todavía mucho recorrido y, bien administrada, puede volverse contra los aliados regionales del presidente Trump. Del mismo modo, Irán puede progresar por la escalada movilizando a sus proxies en la región para desestabilizar a los gobiernos de Bahrein o Arabia Saudí, reavivar el conflicto en Israel o poner en riesgo el tráfico marítimo hacia Occidente a su paso por el Estrecho de Bab el Mandeb, cerca de Yemen.

“Las evidencias presentadas hasta ahora no prueban suficientemente una implicación directa del Gobierno iraní como autor político y de houtis yemeníes o de los Guardianes de la Revolución como autores materiales”.

De momento, la escalada tiene lugar en el escenario previsible y recurrente del Estrecho de Ormuz. Las evidencias presentadas hasta ahora no prueban suficientemente una implicación directa del Gobierno iraní como autor político y de houtis yemeníes o de los Guardianes de la Revolución como autores materiales. El Gobierno iraní ha negado su participación e incluso ha insinuado que la atribución podría estar fabricada como pretexto para justificar una posterior intervención militar de sus enemigos. Pero no puede negar que los ataques encajan en su lógica de respuesta, que su Cuerpo de Marina de la Guardia Revolucionaria Islámica controla las aguas donde han tenido lugar los ataques ni que tanto ellos como houtis yemeníes disponen de la capacidad para hacerlo y que a veces actúan por cuenta propia llevados por el fervor revolucionario de sus mandos.

Las dos partes mantienen sus estrategias de escalada para provocar un cambio de conducta en la otra parte. El presidente Trump parece dispuesto a meter más presión económica y ya que una atribución inequívoca de los ataques a Irán le obligaría a ordenar una actuación militar en la que no está interesado, los dirigentes iraníes disponen también de un amplio margen de maniobra para proseguir en su escalada de respuesta. En consecuencia, el riesgo sustancial no es el de la perturbación ocasional del trafico energético por el Estrecho, sino que la escalada derive en un enfrentamiento armado que ninguna de las dos partes desea, pero al que puede conducir su dinámica de acción y reacción. Para prevenir ese riesgo, alguna de las dos partes, o las dos, deberían interrumpir la escalada, pero esa opción es difícil porque no disponen de canales de comunicación ni de terceros que les faciliten un encuentro en la cumbre, al modo norcoreano, o una negociación de fondo, al modo nórdico. Precisamente, la coincidencia de los últimos ataques con los buenos oficios del primer ministro Shinzo Abe en Teherán, hace pensar que los partidarios de la escalada ganan, hoy por hoy, la partida a quienes desean comenzar la desescalada. Como resultado, continúa la escalada en la que todos pierden: el presidente Trump no consigue cambiar la política exterior iraní, Irán no puede aliviar su estrangulamiento económico, los aliados de los anteriores sufren daños colaterales y los mercados aplazan –pero no descartan– una nueva ola de subidas en los precios de la energía que nos llegue desde las aguas del Estrecho de Ormuz.

Félix Arteaga
Investigador principal del Real Instituto Elcano

]]>
<![CDATA[ España ante el nuevo reparto de poder institucional en la UE ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari71-2019-simon-espana-ante-el-nuevo-reto-de-poder-institucional-en-la-ue 2019-06-18T03:08:28Z

Las negociaciones sobre el nuevo reparto de poder institucional en la UE tras las elecciones de mayo de 2019 determinarán en gran medida la capacidad de España de ejercer influencia en Europa en los próximos cinco años.

]]>
Tema

Las negociaciones sobre el nuevo reparto de poder institucional en la UE tras las elecciones de mayo de 2019 determinarán en gran medida la capacidad de España de ejercer influencia en Europa en los próximos cinco años.1

Resumen

Teniendo en cuenta los resultados de las recientes elecciones al Parlamento Europeo, los jefes de Estado y de Gobierno de la UE han iniciado un complejo proceso de negociación que llevará a un nuevo reparto de poder en las principales instituciones de la Unión. Tras los primeros movimientos, y garantizada la existencia de una mayoría europeísta tanto en el Parlamento como en el Consejo Europeo (y, por tanto, en la Comisión), se han vislumbrado dos bloques principales conformados en torno a líneas ideológicas: uno formado por buena parte de los partidos socialistas y liberales y encabezado por los gobiernos de Francia, España, los Países Bajos, Bélgica y Portugal, y otro que gira en torno al Partido Popular Europeo (PPE) y el Gobierno alemán de la canciller Merkel. Cabe, sin embargo, resaltar la porosidad de dichos bloques, al entremezclarse las lógicas político-ideológica y la del interés nacional. En este sentido destaca, por ejemplo, la tendencia de los Países Bajos a alinearse con Alemania en temas europeos, así como la de Francia a reconocer el poder alemán y construir coaliciones alternativas con el objetivo de reforzar su posición negociadora bilateral con Alemania.

Ante el incipiente reparto de poder institucional en la UE, este análisis ofrece algunas consideraciones que podrían ayudar a orientar la estrategia de negociación para el gobierno de España. En concreto, se hace hincapié en dos principios: (1) la necesidad de encontrar un equilibrio entre Alemania (cuya relación se presenta indispensable para garantizar el avance de los objetivos estratégicos de España en la UE en los próximos cinco años), Francia y la condición del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, de líder de la familia socialdemócrata en el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo; y (2) la necesidad de que la iniciativa de acercamiento entre los dos principales bloques ideológicos venga de España, ya que de no ser así nuestro país podría quedar rezagado en el futuro reparto de poder.

Análisis

Las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019 representan el pistoletazo de salida para la (re)negociación de los equilibrios políticos que definirán la agenda estratégica de la UE y la composición de sus principales instituciones. Nos centramos aquí en este segundo punto. Si bien la batalla por la dirección política de la UE tendrá que pelearse día a día durante los próximos cinco años, el reparto de poder institucional que se negociará en las próximas semanas y meses se presenta fundamental, ya que fijará los parámetros de la agenda política y del funcionamiento de sus principales instituciones. De ahí la importancia para el Gobierno de España de proyectar su influencia en el reparto de puestos clave –presidente de la Comisión, presidente del Consejo Europeo, alto representante, presidente del Parlamento y presidente del Banco Central Europeo), bien de forma directa a través de candidatos españoles a puestos y gabinetes clave, bien a través de dirigentes afines a los intereses nacionales y/o la orientación política del gobierno de España. Conseguir situar candidatos propios o afines en puestos políticos y administrativos clave permitiría al Gobierno de España jugar un papel de liderazgo en el desarrollo del próximo ciclo político-institucional europeo. No hacerlo dejaría al Gobierno en una situación reactiva, forzándole a invertir parte de su energía en pedir favores a destiempo a lo largo del mandato.

Si hay una cosa clara es lo mucho que se juega el actual Gobierno de España en la negociación europea, dada la creciente interdependencia política entre los ámbitos europeo y nacional. Por un lado, la fortaleza del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y de su gabinete en la UE van en función de su fortaleza política en España.2 En este sentido, el presidente del Gobierno español (que acaba de revalidar y reforzar su poder) saca ventaja a muchos otros líderes europeos, cuyas bases de poder doméstico se tambalean. Por otro lado, la propia fortaleza de Pedro Sánchez en España y el éxito de su agenda nacional dependerá también en buena medida de su capacidad de utilizar la palanca de Bruselas.

Asimismo, la consecución de los cuatro objetivos políticos identificados por Sánchez como constitutivos de su programa de gobierno –a saber: avanzar hacia la transición ecológica, la estabilidad y el crecimiento económico, la lucha contra las desigualdades o la fortaleza de España en Europa– presentan un fuerte componente europeo, y además coinciden con algunas de las áreas pre-identificadas por la Comisión como prioritarias para el próximo quinquenio europeo.3 Una vez identificados los objetivos políticos, el Gobierno debe trazar un plan para alcanzar los resultados esperados en cada uno de ellos a través de medidas concretas, y de la colocación de políticos y funcionarios españoles o afines en lugares clave para llevarlos a cabo.4

Pedro Sánchez parece haber comprendido bien que su influencia en Bruselas puede ser la llave de su éxito a nivel nacional, a juzgar por su incesante actividad europea durante su breve primer mandato. En este sentido, su conocimiento de idiomas, sus aparentes dotes sociales, su fuerte compromiso y presencia a nivel europeo, y su liderazgo dentro de la familia socialdemócrata representan importantes activos estratégicos para reforzar la influencia de España en la UE.

Bases para una estrategia de negociación española

A la hora de plantear una estrategia de negociación para el reparto de poder en las principales instituciones y la configuración de la agenda política de la UE, el Gobierno de España deberá tener en cuenta dos equilibrios fundamentales: entre los Estados miembros y entre las familias políticas.5

El primer equilibrio se presenta como el más importante, dado el papel central que juegan los Estados miembros a la hora de fijar los parámetros político-estratégicos de la UE, y su liderazgo formal en el proceso de reparto de poder institucional.

Sin embargo, las familias políticas (cuya lógica opera de forma evidente en el Parlamento Europeo, pero también, aunque en menor medida, en el Consejo Europeo) se presentan también como una variable de creciente relevancia. Ambos equilibrios están íntimamente relacionados. Así, por ejemplo, el liderazgo por parte del PSOE en la familia socialdemócrata europea supone un instrumento de gran utilidad para el Gobierno de España a la hora de tejer coaliciones intergubernamentales. Por otro lado, dicho liderazgo plantea ciertas responsabilidades para con la familia socialdemócrata, lo que incluiría en concreto un apoyo del Gobierno de España para que candidatos de dicha familia accedan a posiciones de peso institucional en la UE (incluido el neerlandés Frans Timmermans, candidato oficial de la familia socialdemócrata para presidir la Comisión Europea).

Este asunto se entremezcla con la incipiente coalición informal entre socialistas y liberales, que podría servir para bloquear a Manfred Weber, candidato oficial a presidir la Comisión por parte del Partido Popular Europeo (que es el partido que ha obtenido el mayor número de escaños en el Parlamento Europeo) y proponer un candidato socialdemócrata o liberal.

El Gobierno español debe sopesar bien las consecuencias que podría tener cerrar filas con un supuesto bloque formado por Francia y las familias socialista y liberal. Esto podría implicar no sólo un enfrentamiento político con el PPE, sino también con el principal baluarte de esta familia política en el Consejo: el Gobierno alemán y la canciller Merkel, así como su posible sucesora, Annegret Kramp-Karrenbauer, que ha expresado su apoyo a Weber en términos más explícitos.

Cabe señalar en este sentido la centralidad del Gobierno alemán y del sistema de influencia en el proceso de integración europea y su previsible importancia a lo largo de los próximos cinco años para sacar adelante cualquier iniciativa política. Dicho sistema de influencia muestra un alto nivel de cohesión y comprende no sólo al ejecutivo alemán, sino también al Bundesbank, al sector automovilístico e industrial, a los eurodiputados alemanes y a los funcionarios europeos de nacionalidad alemana. La relevancia de dicho sistema no hace sino resaltar la importancia de Alemania, más allá de las familias políticas, que son importantes en la UE pero no tanto como a nivel nacional. Por ejemplo, un eurodiputado socialdemócrata alemán estará generalmente mucho más en sintonía con un eurodiputado alemán del grupo popular que con un socialista portugués.

La centralidad del sistema de influencia alemán en la UE hace que sea imperativo para el Gobierno de España asegurarse una excelente relación política con el ejecutivo alemán (que se sitúa en el centro de dicho sistema de influencia). En este sentido, no debe descartarse la posibilidad de que el presidente francés, Emmanuel Macron, consciente de la imposibilidad de llegar a un reparto de poder al margen de Merkel y Alemania, y apoyándose en la supuesta centralidad de la plataforma liberal, acabe dando el primer paso de acercamiento hacia Merkel. Esto podría dejar al gobierno español en una situación política comprometedora, y mermar así las expectativas de influencia generadas por el fenómeno Sánchez.

Cuanto más tarde llegue el gobierno español a un necesario compromiso con Alemania, mayor precio pagará a nivel de influencia.6 Por ello, es importante que sea el gobierno de España quien dé el primer paso de acercamiento de posturas entre bloques. Dicho esto, cualquier intento de acercamiento a Alemania no debe comprometer ni la relación de España con Francia ni los intereses de la familia socialdemócrata (que, sin duda, constituirán importantes baluartes para la influencia del Gobierno español en la UE durante los próximos años).

Conclusiones

El objetivo del Gobierno de España debe ser conseguir un equilibrio entre estas distintas dimensiones: la influencia en el Consejo Europeo a lo largo del próximo quinquenio (que desde luego requiere una buena relación con Francia pero también, y sobre todo, una fuerte complicidad y confianza política con Alemania), y el liderazgo de la familia socialdemócrata tanto en el Parlamento como en el Consejo Europeo. La necesidad de enfatizar la complementariedad entre ambas dimensiones debe guiar la estrategia política de España en Europa, incluida su estrategia de negociación en el actual reparto de poder institucional. Teniendo en cuenta estos principios, se presenta especialmente importante la necesidad de comenzar un acercamiento a la canciller Merkel con el fin de proponer un compromiso que satisfaga las necesidades de todas las partes y en el que España y sus intereses tengan un papel central. En concreto, es importante que la iniciativa de hacer de puente entre los dos bloques emergentes (Macron/Bélgica/Países Bajos/Portugal, SPD, liberales vs Merkel, países del este y familia conservadora) venga del Gobierno de España. Si esa aproximación (que llegar, llegará) viene de otro lado, el Gobierno español entrará en una dinámica reactiva y su oportunidad para negociar una posición de mayor influencia podría verse mermada considerablemente.

Luis Simón
Director de la oficina de Bruselas e investigador principal del Real Instituto Elcano
| @LuisSimn


1 El autor agradece muy sinceramente sus valiosos comentarios a Ignacio Molina, Miguel Gil Tertre, Miguel Otero, Federico Steinberg, Salvador Llaudes y Gonzalo de Mendoza.

2 Véase, en este sentido, Ignacio Molina (2019), “El (positivo) impacto de las elecciones generales sobre la influencia española en la UE”, ARI nº 48/2019, Real Instituto Elcano, 10/V/2019.

3 Véase Miguel Gil Tertre (2019), “Desafíos económicos del próximo ciclo institucional en Europa”, ARI nº 61/2019, Real Instituto Elcano, 29/V/2019. Para un análisis de las prioridades de España en la UE véanse, entre otros, José Manuel Albares (2019), “España da seguridad a Europa”, Real Instituto Elcano, 24/IV/2019; Federico Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019; y Elisa Lledó y Miguel Otero Iglesias (2019), “Los intereses españoles en la agenda digital y la política industrial de la UE”, ARI nº 39/2019, Real Instituto Elcano, 5/IV/2019.

4 En última instancia, la pregunta de para qué se quiere la influencia es más importante que la cuestión más mundana de dónde colocar a quién. Sin embargo, esta última es clave para garantizar la consecución de los objetivos políticos del gobierno.

5 A estos hay que añadir el equilibrio geográfico y el equilibrio de género, éste último identificado como prioritario por Pedro Sánchez.

6 Sobre la importancia de la anticipación para ejercer influencia en la UE véase Miguel Fernández Díez (2019), “Ganar influencia en la UE: propuestas operativas para la Administración”, ARI nº 55/2019, Real Instituto Elcano, 20/V/2019.

]]>
<![CDATA[ De las profundidades a la superficie: catalizadores de conflicto en Oriente Medio y el Magreb ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari70-2019-hiltermann-rodriguezschaap-profundidades-a-superficie-catalizadores-conflicto-oriente-medio-magreb 2019-06-18T11:16:49Z

No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas. 

]]>
Versión en inglés: From the depths to the surface: conflict drivers in the MENA region.

Tema

No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas. Las fuertes réplicas a los acontecimientos de 2011 siguen presentando la posibilidad de debilitar no solo a Estados individuales, sino al sistema de Estados árabes en su conjunto.

Resumen

Los drásticos cambios acaecidos en Oriente Medio y el Magreb tras 2011 imponen la necesidad de que entes externos definan un nuevo enfoque político para abordar los retos a largo plazo de la región. Para afrontar los cada vez más conflictivos e interrelacionados escenarios políticos de la zona –los cuales se ven agravados por intervenciones externas– los responsables políticos internacionales deben atender a los catalizadores del conflicto tanto antiguos como nuevos o, de lo contrario, correrán el riesgo de combatir los síntomas en lugar de las causas y, de esta forma, ocasionar potencialmente más daños.

Análisis

En la periferia de Oriente Medio y el Magreb –concretamente en Argelia y Sudán– las revueltas populares de abril de 2019 derrocaron a dos de los líderes de mayor antigüedad de la región, abriendo así un nuevo capítulo en las demandas de buen gobierno. Estas revueltas presentan similitudes con las de los países árabes de 2011 en tanto que constituyen un rechazo del statu quo.1 En Argelia, las perspectivas de un posible quinto mandato del presidente Abdelaziz Bouteflika provocaron un sentimiento de humillación a escala nacional que empujó a los ciudadanos a tomar las calles. Para ellos, el presidente –con 82 años de edad y enfermo– no podía en ningún caso encabezar reforma alguna y muchos argelinos consideraron que el potencial de su país estaba siendo desperdiciado por grupos de interés afines al mandatario.2 En Sudán, la cancelación de un subsidio gubernamental que triplicó el precio del pan desató las protestas contra el presidente Omar al-Bashir, de 76 años de edad y que llevaba casi 30 al frente del país. Naturalmente, las protestas tenían que ver con muchas otras cuestiones además del precio del pan, y el descontento popular se condensó en términos más generales en los fracasos en la gestión de la policía estatal.3 A día de hoy, los resultados de las transiciones políticas en ambos países siguen sin estar claros.

La continuación del activismo popular en toda la región da fe de la perenne aspiración de sus ciudadanos a poner fin a la corrupción e instaurar el buen gobierno. Sin embargo, ocho años después de que ciudadanos de todo el mundo árabe tomasen las calles para expresar la percepción generalizada de injusticia social, el autoritarismo ha comenzado a restablecerse con sed de venganza gracias a la financiación de la diplomacia de chequera saudí y emiratí. Los regímenes que sobrevivieron al cuestionamiento de su poder, en lugar de reinventarse y reformarse para contener posibles protestas populares futuras, están en su mayoría reforzando las frágiles estructuras de gobierno que durante mucho tiempo han alimentado los agravios que precipitaron las revueltas en los países árabes con medidas como la canalización de sus escasos recursos al fortalecimiento de sus capacidades represivas. Entretanto, los acontecimientos en la región siguen generando intranquilidad en relación con la seguridad para los actores externos.

Estos, si bien se preocupan con razón por cuanto acontece en la zona y temen su impacto en forma de refugiados/migrantes y yihadismo, no están por lo general prestando ayuda. Mientras que durante el comienzo de las revueltas de los países árabes de 2011 los actores occidentales expresaron su apoyo a las demandas de los ciudadanos en las plazas, hoy las prioridades a corto plazo están traduciéndose en políticas “securitizadas” que dominan sus relaciones con los Estados de Oriente Medio y el Magreb. Por otra parte, aunque los catalizadores de conflicto a más largo plazo se reconocen retóricamente en el marco de las políticas, siguen relegados a un papel secundario en los programas de los responsables políticos.

Hoy, después de todo lo sufrido y perdido por las gentes de la región, parece poco probable que las protestas masivas de Argelia y Sudán vayan a desencadenar un efecto dominó similar al que se inició en Túnez hace casi una década. En cualquier caso, estas deberían servir de recordatorio de que los agravios no resueltos engendrarán rebeliones populares antes o después. No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas.

Los antiguos y nuevos catalizadores de conflicto en Oriente Medio y el Magreb

A lo largo de la historia, la región ha sido objeto de levantamientos reiterados que bien contribuyeron a su avance, bien a su retroceso, y cada uno de estos “seísmos” ha dado lugar a su propio conjunto de conflictos. Son al menos cinco los “conglomerados de conflictos” independientes que se derivan del trauma de la Primera Guerra Mundial, la desmembración del Imperio Otomano y la imposición del colonialismo, y las sociedades árabes están aún tratando de superar los agravios sobre las que se cimentaron:4

  • Conglomerado I: conflictos internos derivados de la creación de las estructuras de gobierno inconexas de la región (I-A) y amenazas a sus fronteras (I-B). Ejemplos de I-A: diferentes golpes de Estado militares (Egipto, Irak, Siria, Yemen y Túnez); y de I-B: insurgencias kurdas contra sus respectivos Estados centrales y las aspiraciones transnacionales de los movimientos yihadistas.
  • Conglomerado II: guerras árabe-israelíes y revueltas palestinas derivadas de la creación del Estado de Israel en 1948. Ejemplos: en 1967, 1973, 1982, 1988 y años sucesivos.
  • Conglomerado III: conflictos derivados de la proyección exterior de Irán en el período posterior a la Revolución Islámica de 1979 y los esfuerzos por contenerlos. Ejemplos: la guerra entre Irán e Irak de 1980-1988; y las guerras entre Israel y Hizbulá en 1993, 1996 y 2006.
  • Conglomerado IV: enfrentamientos asociados con la radicalización suní como consecuencia de la derrota de los Estados árabes en la guerra de 1967 y el asalto a la Gran Mezquita de la Meca en 1979. Ejemplos: enfrentamientos entre yihadistas y soviéticos en Afganistán; esfuerzos por eliminar a los Hermanos Musulmanes; y el 11-S y otros atentados yihadistas.
  • Conglomerado V: guerras civiles derivadas de la caída de Estados tras las revueltas de los países árabes de 2011. Ejemplos: Libia, Yemen y Siria. Aunque otros Estados aún continúan en pie, son altamente represivos e internamente frágiles. Ejemplos: Egipto, Argelia, Túnez, Líbano, Jordania y posiblemente también Arabia Saudí.

Las revueltas de los países árabes han desorganizado la región y han ahondado en su polarización. Los vacíos de poder derivados del hundimiento de Estados en ausencia de unidad regional, mecanismos de resolución de conflictos funcionales o un árbitro mundial han empoderado a entes no estatales ambiciosos y suscitado intervenciones por parte de actores regionales temerosos de las implicaciones negativas que pudieran perjudicar a sus intereses. En último término, determinados agentes externos agravan dicha situación mediante interferencias, con frecuencia destructivas, que invariablemente están motivadas por intereses propios, incluso cuando son bienintencionadas.

Las fuertes réplicas a los acontecimientos de 2011 siguen presentando la posibilidad de debilitar no sólo a Estados individuales, sino al sistema de Estados árabes en su conjunto. Estos contribuyeron en gran medida a relevar a los Estados árabes previamente influyentes (Egipto, Irak y Siria) de su anterior papel, obligando con ello a los Estados del Golfo a llenar el vacío y lanzar nuevas intervenciones por toda la región. 5 En cambio, dada su escasa preparación para afrontar los desafíos de la región, lejos de conseguir siquiera esbozar las líneas de un nuevo orden, estos actores no hacen sino contribuir al caos.

Los niveles de conflictos interrelacionados sin precedentes en Oriente Medio y el Magreb plantean complejos desafíos para los responsables políticos internacionales. A medida que los “conglomerados” de conflictos preexistentes se entrecruzan, los nuevos agravios y objetivos van ocultando los catalizadores de conflicto originales. Esto hace que los conflictos individuales resulten más difíciles de analizar y abordar y acrecienta el riesgo de que la asistencia externa tenga consecuencias negativas imprevistas. Siria se encuentra en una posición única para observar cómo se entrecruzan estos cinco conglomerados de conflictos.6

Abordar las nuevas complejidades de la región requerirá de un nuevo enfoque. Los entes externos deberían identificar, reconocer e integrar en su análisis los catalizadores de conflicto tanto nuevos como antiguos y entender el mecanismo en virtud del cual un impacto positivo en un ámbito podría tener efectos negativos sobre otro. En dicho proceso, estos deberían recelar del fortalecimiento intencionado de entes no estatales locales con agendas en el nivel subestatal o transnacional o Estados regionales con agendas subestatales en países vecinos cuyos objetivos son perpetuar la debilidad de estos y atacar a los adversarios.

Las revueltas en los países árabes y el período posterior

Para muchos, las revueltas pusieron de manifiesto la necesidad de un cambio de rumbo en las políticas dirigidas hacia Oriente Medio y el Magreb, donde el “paradigma de estabilidad” occidental había respaldado durante mucho tiempo regímenes autoritarios inherentemente frágiles7 y donde unas políticas excesivamente “securitizadas” ignoraban y agravaban los catalizadores de conflicto más profundos. Por un instante, pareció que estaba produciéndose dicho cambio.

En febrero de 2011, durante la Conferencia de Seguridad anual de Múnich, la secretaria de Estado estadounidense Hillary Clinton señaló que la seguridad y “la necesidad de desarrollo democrático” nunca habían convergido de una forma tan clara en Oriente Medio. Clinton afirmó que el statu quo era “simplemente insostenible” y que “los líderes de la región podían ser capaces de contener la marea momentáneamente, pero no por mucho tiempo”. El llamamiento a “ayudar a nuestros socios a adoptar pasos sistemáticos para propiciar un futuro mejor en el que se escuchen las demandas de los ciudadanos, se respeten sus derechos y se materialicen sus aspiraciones” había dejado de ser una simple cuestión de idealismo para convertirse en una necesidad estratégica.8

Sin embargo, esta repriorización no tuvo lugar. La crisis económica y financiera de 2008-2009, junto con el legado de las intervenciones en Irak y Afganistán, aceleró el declive de la primacía occidental en Oriente Medio y el Magreb. En un mundo más multipolar, la multiplicidad de entes había complicado alcanzar soluciones comunes y acuerdos políticos. Así, en aquellos casos y ámbitos en los que los actores occidentales se habían fijado el objetivo de apoyar a las gentes de la región, se desarrollaron agendas encontradas que dieron lugar a una respuesta incoherente en las revueltas. Además, mientras que expresaron su apoyo a los que protestaban en Egipto e intervinieron directamente en Libia, los poderes occidentales se abstuvieron de actuar en Bahrein por no querer enfrentarse a sus aliados del Golfo. Posteriormente, tampoco intervinieron en Siria, en lo que fue un reconocimiento de su limitada capacidad para poner orden en la región.

Pronto, una contrarrevolución liderada por Arabia Saudí comenzó a revertir los cambios que las revueltas habían puesto en marcha. Esta contribuyó a reinstaurar el régimen militar egipcio; a mantener a flote las monarquías de Jordania, Marruecos y Bahrein con grandes cantidades de ayuda; y a financiar milicias en otros lugares. Los activistas de la región no consiguieron agruparse en torno a una visión consensuada y hacer descarrilar a los poderes coyunturales que se resistieron al cambio con violencia. Cuando los entes armados regionales y no estatales se lanzaron a hacerse con los vacíos de poder generados por el derrumbamiento de los Estados, los actores occidentales que inicialmente habían alzado sus voces en favor de las aspiraciones de los ciudadanos de la región comenzaron a virar hacia enfoques más reactivos y fuertemente “securitizados”. En muchos casos, estos se realinearon con los “mismos antiguos poderes estatales” en pos de la “estabilidad” y el restablecimiento de contratos sociales obsoletos.

De este modo, mientras que las revueltas inicialmente suscitaron esperanzas de cambio social profundo, terminaron por traer desilusión cuando los cambios se revelaron cosméticos o resultaron ser para peor. En el período posterior a las revueltas, en lugar de reinventarse, los Estados que permanecieron en pie se opusieron a cualquier reforma y reforzaron sus aparatos represivos.

Con todo, las protestas de Sudán y Argelia son el recordatorio más reciente del profundo sentimiento de injusticia social que perdura en la región. En otros países –entre ellos Jordania, Irak y Túnez– las protestas mediante las que el pueblo expresa su frustración con los sistemas de gobierno disfuncionales vigentes han continuado esporádicamente.9 Del mismo modo, ya se registraron manifestaciones antes de 2011, lo cual pone de manifiesto el continuum de agravios pendientes de resolución.

Hacia una implicación más positiva en Oriente Medio y el Magreb

Abordar la persistente crisis de gobierno de Oriente Medio y el Magreb no será una tarea fácil. Aquellos actores externos que deseen respaldar un cambio positivo se enfrentan a una región que, pese a necesitar desesperadamente reformas, sigue estando gobernada por elites con un interés existencial en contrarrestar cualquier cambio cuyo resultado no puedan controlar. Actualmente, en prácticamente cualquier país de Oriente Medio y el Magreb los desafíos políticos, económicos y sociales existentes con anterioridad a las revueltas han empeorado, y el entorno político y económico surgido tras ellas es, si cabe, menos propicio a las reformas.

Si bien algunos Estados árabes están realizando costosos esfuerzos de relaciones públicas con el fin de atraer inversión extranjera, la llegada de reformas genuinas dependerá de la instauración de un gobierno político y económico más inclusivo que aproveche al máximo el potencial humano de la región. Los Estados árabes ricos en recursos compiten contra reloj, ya que dependen de un crecimiento económico voluble para redistribuir la riqueza y evitar la disidencia. En cambio, para aquellos con escasos recursos, un proceso de crecimiento más inclusivo será el único camino viable a seguir para evitar su derrumbe.

A la vista de estos desafíos, las potencias occidentales podrían verse tentadas a recibir con agrado el resurgimiento del “enemigo conocido” con la perspectiva de algún tipo de estabilidad. Al fin y al cabo, el (des)orden disfuncional pero familiar que surgió tras la caída del Imperio Otomano había garantizado al menos un largo período de estabilidad relativa. Sin el detonante de las revueltas populares de Túnez, las condiciones imperantes podrían quizá haberse perpetuado durante algo más de tiempo y, de hecho, la forma en que los regímenes opuestos a la reforma de la región van arreglándoselas en la actualidad es una buena prueba de ello.

De hecho, aunque las revueltas que se dieron en toda la región pusieron de manifiesto la escasez de miras del “paradigma de estabilidad” –el modelo en virtud del cual los gobiernos árabes obedecían los dictados de las potencias occidentales a cambio de que estas hicieran la vista gorda con la represión de la disidencia– que había dado vida a las políticas estadounidenses y europeas durante medio siglo,10 cuestiones como la energía, la limitación de las migraciones y el terrorismo siguen copando las agendas políticas occidentales.

Sin embargo, sería un error no ver en las revueltas de los países árabes un punto de inflexión que advierte de la necesidad de adoptar un nuevo enfoque. El simple hecho de que la región no se haya derrumbado por completo no implica que sus ruinas vayan a poder mantenerse en pie durante mucho tiempo.

Por tanto, la disyuntiva a la que los actores externos se enfrentan en la actualidad es determinar si lo que redunda en su interés es mantener el actual orden o facilitar su transformación. En tanto en cuanto las revueltas representaron una ruptura definitiva del contrato social en las sociedades individuales de Oriente Medio y el Magreb y, en términos más generales, un rechazo al orden/desorden instaurado tras la Primera Guerra Mundial, estos deberían servir para reenfocar la atención de los entes externos sobre la persistente crisis de legitimidad en la que viven los Estados árabes. Al implicarse en la región, estos deberían dar prioridad a las cuestiones relacionadas con el gobierno y otros catalizadores de conflicto más profundos.

Naturalmente, el nuevo contrato social sólo podrá emerger localmente desde las propias sociedades, y el cambio debe ser impulsado por los ciudadanos de la región. Las lecciones aprendidas en el pasado son la evidencia de la limitada capacidad de los entes externos para imponer orden en la región y, además, los gobiernos occidentales no son en ningún caso los únicos actores que influyen desde fuera de la región. Pese a ello, a la hora de replantear sus relaciones con Oriente Medio y el Magreb en la actualidad, estos deben, como mínimo, tratar de ser más conscientes de si su aportación en la interacción contribuye a favorecer el cambio u obstaculizarlo.

Las intervenciones externas interactúan con los catalizadores de conflicto en sus diferentes conglomerados, con frecuencia agravándolos, y las políticas a corto plazo excesivamente “securitizadas” y dirigidas a acontecimientos individuales de conflictos específicos no prestan la suficiente atención a los catalizadores más profundos. A día de hoy, la idea de que el autoritarismo puede ayudar a confrontar el extremismo sigue demostrando ser tan errónea como en el pasado. Entretanto, los esfuerzos por mediar en pos de acuerdos negociados a conflictos de Oriente Medio y el Magreb tropiezan con la cada vez más interconectada naturaleza de estos. La estructura burocrática de los gobiernos y organizaciones occidentales tampoco ayuda: estas siguen compartimentadas en su conocimiento de Oriente Medio y el Magreb y en su enfoque hacia la misma, tras haber levantado barreras que obstaculizan los esfuerzos por encontrar una salida colectiva.

Está claro que lo último que la región necesita es una remodelación del antiguo orden. Movidos por el miedo a un agravamiento del caos, los Estados occidentales se arriesgan a sentar las bases para una debacle aún mayor una vez que sus aliados reencontrados expiren.

A fin de evitar tal desenlace, estos deberían:

  • Recuperar la confianza y la credibilidad perdidas entre las gentes de la región como consecuencia de décadas de apoyo a autócratas poscoloniales y a las guerras de Afganistán e Irak tras el 11-S. La cooperación técnica y la ayuda al desarrollo ofrecen la posibilidad de hacerlo, pero sólo cuando estas se basan verdaderamente en los valores que la comunidad internacional sostiene defender. En la actualidad, gran parte de la ayuda sigue desacreditando a aquellos que la prestan.
  • Utilizar la cooperación al desarrollo para fomentar la autonomía de la región y sus ciudadanos en lugar de perpetuar sus vínculos de dependencia. Los países donantes tienden a preferir trabajar y colaborar con gobiernos nacionales en detrimento de agentes locales. En consecuencia, con demasiada frecuencia los Estados receptores consideran los fondos que reciben como rentas que destinan a resucitar las características disfuncionales del actual (des)orden en lugar de usarlos para poner en marcha las reformas pendientes. La promoción de reformas sustanciales requeriría probablemente de la identificación de un abanico de nuevos socios que comprenda desde ONG locales hasta gobiernos de nivel local, y de la provisión de nuevos incentivos.
  • Prestar atención al desequilibrio de poder inherente de las “alianzas” que implican a un conjunto más amplio de ciudadanos, ya que el ente externo sigue siendo quien administra los fondos y establece los plazos. Para contribuir a la construcción de estructuras más participativas y representativas, la cooperación al desarrollo debería responder a las prioridades locales, y los agentes externos adoptar una postura abierta que incluya a todas las partes dejando a un lado diferencias políticas e ideológicas (por ejemplo, en el caso de islamistas que gozan de un amplio apoyo popular).
  • Cooperar con actores de Oriente Medio y el Magreb a través de un enfoque regional e interdisciplinar coordinado. Una coordinación minuciosa entre agencias es fundamental para garantizar la coherencia y evitar conflictos secundarios, incluido dentro de los conglomerados de conflicto ya existentes.
  • Comenzar por desarrollar un conocimiento preciso y en tiempo real de qué y quién motiva los conflictos a la hora de diseñar respuestas políticas para afrontarlos; ser conscientes de cómo dichas políticas contribuyen a abordar o, por el contrario, exacerbar los catalizadores de conflicto más profundos; y determinar a qué entes convendría empoderar o desempoderar, y de los agravios que sus acciones podrían estar alimentando. Tales medidas requieren de un mejor análisis independiente de los casos individuales de Oriente Medio y el Magreb.

Conclusiones

Las revueltas de los países árabes pusieron de manifiesto que las condiciones existentes en Oriente Medio y el Magreb se habían vuelto insostenibles y anunciaron la caducidad de un orden socioeconómico que había garantizado una estabilidad relativa en toda la región durante décadas, y con ella las deficiencias del sistema internacional que contribuye a sustentarlo. Hoy, los agravios que suscitaron el derrumbamiento parcial del orden regional persisten, y las tendencias económicas dibujan un desolador panorama de declive adicional. Aquellos Estados árabes que sólo quieran o puedan satisfacer las necesidades de las elites adineradas continuarán alimentando la frustración de la masa de la población y, de esta forma, fomentando la agitación y la emigración.

Simultáneamente, las revueltas de 2011 en los países árabes generaron un cierto impulso de cambio, y en determinados lugares plantearon nuevas oportunidades. De algún modo deberán emerger nuevas estructuras de gobierno y, en caso de desear formar parte de la solución, los entes externos deberían ser conscientes de que durante largo tiempo han sido parte del problema. Por ende, estos deben entender cómo sus políticas hacia Oriente Medio y el Magreb contribuyen al avance o estancamiento de las agendas reformistas locales y tratar de buscar formas de implicarse más activamente con la región.

Joost Hiltermann
Director del Programa de Oriente Medio y el Norte de África del International Crisis Group
| @JoostHiltermann

María Rodríguez Schaap
Asistente del Programa de Programa de Oriente Medio y el Norte de África del International Crisis Group
| @RodriguezSchaap


1 Jon Alterman (2019), “A new Arab Spring?”, Center for Strategic and International Studies, 15/IV/2019.

2 International Crisis Group (2019), “Post-Bouteflika Algeria: growing protests, signs of represión”, 26/IV/2019.

3 International Crisis Group (2019), “Bashir moves Sudan to dangerous new ground”, 26/II/2019.

4 Para una relación detallada de los cinco conglomerados de conflictos, consúltese Joost Hiltermann (2018), “Tackling the MENA region’s intersecting conflicts”, International Crisis Group, 13/II/2018.

5Reflections five years after the uprisings”, Project on Middle East Political Science, POMEPS studies, 28/III/2016.

6 El cuestionamiento del régimen en 2011 (I-A) involucró a Irán y Hizbulá (II y III), así como a Turquía y Qatar (favorables a los Hermanos Musulmanes, IV), que habían pugnado con Arabia Saudí (contraria a los Hermanos Musulmanes, IV); la guerra ha fomentado la radicalización dentro de los círculos suníes (IV), desembocando en un enfrentamiento con matices cada vez más sectarios (III y IV), mientras que los kurdos se han visto incentivados a plantear demandas de autogobierno (I-B). Como colofón, el ascenso del yihadismo suscitó intervenciones militares por parte de EEUU y sus aliados occidentales; la amenaza de caída de al-Assad implicó a Rusia; y el avance de los socios locales del PKK en el norte de Siria desencadenó la intervención de Turquía (relacionada con Ankara y con el propio conflicto del Conglomerado I-B del PKK dentro de Turquía). La propia guerra siria es un conflicto derivado del Conglomerado V, cuyo desenlace aún está por determinar.

9 Marc Lynch (2019), “Is the next Arab uprising happening in plain sight?”, The Washington Post, Monkey Cage, 26/II/2019.

10 Hamid, op. cit.

]]>
<![CDATA[ Hacia un ecosistema español de Inteligencia Artificial: una propuesta ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-2019-hacia-ecosistema-espanol-inteligencia-artificial-una-propuesta 2019-06-12T07:39:43Z

Este informe pretende contribuir a un debate verdaderamente “español”, transversal, con propuestas para la construcción de un ecosistema español de Inteligencia Artificial en el que participen las administraciones públicas, las empresas, el mundo académico y la sociedad.

]]>
Contenidos

Resumen ejecutivo

  1. Objetivo de la propuesta
  2. Justificación de la propuesta
  3. Retos para una estrategia española de IA
  4. Prioridades del sistema de IA
  5. Visión estratégica
  6. Articulación y proceso productivo
  7. El factor humano
  8. Inversión e inversores
  9. Reputación y relato
  10. La gobernanza del ecosistema
  11. Relación con los ecosistemas externos y otros actores

Recomendaciones
Agradecimientos
Documentos de referencia

Resumen ejecutivo

La Inteligencia Artificial (IA) no es una tecnología más o una actividad que afecte sólo al ámbito académico y científico. Es una tecnología crítica para la transformación y la economía digital, por lo que su disponibilidad o carencia afecta al bienestar, prosperidad e igualdad de la sociedad española.

Este informe pretende contribuir a un debate verdaderamente “español”, transversal, con propuestas para la construcción de un ecosistema español de IA en el que participen las administraciones públicas, las empresas, el mundo académico y la sociedad. También, se trata de engarzar ese ecosistema español con el ecosistema europeo y con el resto de los actores o ecosistemas internacionales. No es una estrategia nacional de IA que le corresponda al Gobierno impulsar, en línea con otros países y con lo que pide la Comisión Europea, sino una propuesta para la creación de un entorno que facilite la creación, desarrollo y sostenibilidad de esa estrategia.

Como señala la Comisión Europea, el éxito de la coordinación de la IA descansa sobre  tres pilares: (1) aumentar las inversiones públicas y privadas en IA; (2) prepararse para los cambios socioeconómicos; y (3) garantizar un marco ético y legal adecuado. Ninguno de estos pilares se puede construir con un enfoque exclusivamente gubernamental sino con uno ecosistémico. España dispone de actores y conocimiento especializados en IA, pero le falta un modelo de coordinación, por lo que precisa articular un ecosistema que corrija esa carencia. El Gobierno precisa asociarse con el resto de los actores del ecosistema para maximizar su potencial interno y aprovechar las oportunidades de cooperación en marcos multilaterales (como la UE) o bilaterales (como el acuerdo franco-alemán sobre IA) en Europa y fuera de ella. Siendo interdependientes, el ecosistema debe ser inclusivo y permitir la participación de las administraciones públicas, incluidas las autonómicas y municipales, así como la de los sectores económicos, académicos o sociales implicadas en el desarrollo de la IA.

Para señalar objetivos estratégicos y prioridades de IA es necesario desarrollar una capacidad de inteligencia estratégica en IA que permita analizar el estado, necesidades y opciones de la IA española. El mejor conocimiento posible del estado de la IA es imprescindible para que el análisis estratégico pueda identificar y seleccionar los nichos y cadenas de valor donde aplicar la IA con mayor impacto sobre sus objetivos públicos y privados. La prioridad de esta inteligencia estratégica, recogida y procesada por el ecosistema, consiste en estar pendiente de lo que va a venir en IA y no sólo en sacar partido de lo que ya existe, en conocer qué áreas debe desarrollar y cuáles consumir. Toda estrategia española en IA debe ser coherente con una visión de país y con otros ecosistemas y estrategias tecnológicas elaboradas o en elaboración.

La mayoría de las estrategias conocidas apuestan por concentrar los esfuerzos nacionales de IA en la prestación de servicios públicos preferentes y en la producción de alto valor añadido, en lugar de dispersar los recursos limitados en desarrollos de carácter genérico. Su necesidad es más urgente en los sectores públicos o privados ya digitalizados que disponen de datos suficientes para permitir la aplicación de la IA. El ecosistema ha de ser capaz de integrar capacidades de conocimiento con capacidades industriales y sociales. Sus esfuerzos deberían centrarse en impulsar plataformas industriales que utilicen la IA como elemento competitivo de sus negocios y en la prestación de servicios públicos con un gran impacto social.

El desarrollo, captación y retención de talento es crítica, especialmente cuando escasea, no sólo en España, sino en el conjunto de Europa y del mundo. La carencia de talento afecta a la investigación y desarrollo en IA, a la adaptación y reciclaje de los directivos y empleados de las empresas e industrias digitales y, finalmente, a todos los niveles educativos. Para atender las necesidades más urgentes, el ecosistema deberá comenzar por mejorar las condiciones laborales y económicas del talento dedicado a la investigación, creando y financiando un hub de IA que asegure una masa crítica de investigadores de alto nivel para cubrir las necesidades básicas. La articulación permitiría disponer de un Centro de Excelencia, aunque sea en red, como los elaborados en otros ámbitos de la digitalización, que añaden valor al desarrollo de la IA del ecosistema compartiendo talento y financiación. También aportarían a los investigadores mayor remuneración y estabilidad profesional, así como una mejor conexión con el mundo empresarial con el que suelen están poco conectados. Posteriormente, el ecosistema deberá financiar y formar el talento necesario para facilitar la distribución de la IA a los servicios públicos y a las empresas, así como para integrarla en todos los sistemas y niveles educativos y de formación.

La inversión en IA comprende un amplio abanico de inversiones públicas y privadas, tanto para inversión, desarrollo e innovación de IA, como para su consumo mediante compra pública o privada. La Comisión Europea propone que la UE en su conjunto invierta 20.000 millones de euros al año entre 2021 y 2027 en I+D en IA, tanto público como privado. La financiación comunitaria, complementaria de la nacional, se establecería como mínimo en 7.000 millones para el período.

España debería adoptar un compromiso de llegar en un plazo de tres a cinco años a una inversión pública y privada en torno a 200 millones de euros anuales. Se podría pedir un mandato al Gobierno o al Parlamento para facilitar la presupuestación plurianual. El sector privado debe participar notablemente en el esfuerzo inversor, porque no puede esperar que el sector público invierta en la IA que precisan sus intereses de negocio; al igual que el sector público no puede esperar que el sector privado atienda intereses que estén fuera del mercado. La corresponsabilidad en el ecosistema facilita compartir riesgos e inversiones, también por medio de la habilitación de incentivos fiscales.

El desarrollo de la IA precisa la construcción de un relato que permita conocer su trascendencia para la prosperidad y bienestar de la sociedad. El relato de la Estrategia debe hacer hincapié en las oportunidades que la IA crea para el bienestar de los ciudadanos, los servicios públicos y la competitividad de la economía y abordar los retos incluyendo posibles soluciones. Sin hacerlo, la comunicación estratégica de la IA convertirá a la inteligencia artificial en un asunto exclusivamente de competitividad científico-tecnológica o económica. Este relato informativo debe completarse con la construcción de una reputación solvente de marca, articulando la capacidad científica del ecosistema con una gestión eficaz, un liderazgo claro y el respaldo político y social.

El ecosistema debe ser inclusivo, incluido en materia social y de género, y transparente. El carácter público o privado no afecta a la inclusividad porque la cooperación en red del ecosistema es pública-pública, privada-privada  y  público-privada  simultáneamente. La transparencia es, además, imprescindible cuando la IA afecta a derechos, libertades y expectativas de vida de gran parte de la población, por lo que un ecosistema tiene la responsabilidad social de la transparencia hacia afuera y hacia adentro del mismo. Siendo inclusivo y transparente, el ecosistema puede intermediar el diálogo social desde el principio incorporando disciplinas no asociadas a la IA que enriquezcan el debate ético, moral y social, facilitando la “explicabilidad” de la IA.

En cuanto a su gobernanza, el ecosistema necesita impulso político, que en el sistema español significa desde Presidencia del Gobierno, y quizá la constitución de un ministerio que agrupara estas y otras competencias. El ecosistema debe contar con un nivel “estratégico” potente, con un alto comisionado o similar y un consejo de autoridades públicas y privadas, además de un nivel operativo o técnico (que podría incluir un CDTI-IA) y otro táctico. Para agilizar la adopción de decisiones, el ecosistema deberá funcionar como un nodo, relacionándose con otros ecosistemas y plataformas (multinodal) y con los distintos niveles de decisión (multinivel) en red para eludir bloqueos.

Por razones de tamaño y de inversión científica y tecnológica, la autonomía estratégica de la IA española no puede sólo depender de un ecosistema nacional. La integración es necesaria en el ecosistema europeo, a cuyo grupo motor franco-alemán ha de unirse España, pero no suficiente porque existen otros ecosistemas más avanzados con los que se debe colaborar y buscar asociaciones estratégicas. Los intereses y necesidades españoles en materia de IA le han de llevar a cooperar con el ecosistema más dinámico y potente en materia de IA como es el de EEUU, aprovechando la presencia de grandes empresas estadounidenses y su imbricación en la economía española, pero no debe descartar la cooperación con los de otros países –China incluida– o tender puentes (de forma autónoma y/o europea) con los ecosistemas de IA de América Latina y de África.

Félix Arteaga
Investigador principal del Real Instituto Elcano

Andrés Ortega
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano
| @andresortegak

]]>
<![CDATA[ Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-tanchum-sistema-intercambio-virtual-puede-generar-paz-mediterraneo-oriental 2019-06-12T09:04:51Z

El Mediterráneo Oriental parece condenado a una peligrosa escalada de tensión causada por los recientes descubrimientos de importantes yacimientos offshore de gas natural.

]]>
El MediterráneoOriental parece condenado a una peligrosa escalada de tensión causada por los recientes descubrimientos de importantes yacimientos offshore de gas natural. El 3 de mayo de 2019 Turquía anunciaba el comienzo de perforaciones submarinas en el sur de Chipre, un área que el Gobierno grecochipriota reconocido internacionalmente considera como parte de su zona económica exclusiva. Ese mismo día, la alta representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica Mogherini mandó una clara advertencia a Ankara: “Le pedimos con urgencia a Turquía que muestre moderación, respete los derechos soberanos de Chipre en su zona económica exclusiva y se abstenga de cualquier acción de este tipo porque la Unión Europea no dudará en responder de manera adecuada y en plena solidaridad con Chipre”.

Por su parte, Ankara alega estar defendiendo los derechos legales de la comunidad turcochipriota de la mitad norte, constitucionalmente poseedores de los recursos energéticos de la isla, pero excluidos en la práctica de su explotación y beneficios. El 12 de mayo, Turquía anunciaba el envío de un segundo buque-sonda a aguas chipriotas, reafirmando su determinación de continuar con esta controvertida acción. Cuatro días más tarde, Francia firmaba un acuerdo con Chipre para alojar los mayores buques de la armada francesa en la nueva área de anclaje que se está construyendo en la isla. La francesa Total, junto a la italiana ENI, están desarrollando operaciones en bloques situados en aguas chipriotas.

“Las acciones provocativas, y probablemente ilegales, de Turquía son la respuesta a una todavía mayor provocación proveniente del frente común formado por Egipto, Grecia, Chipre e Israel”.

La agresiva política turca ha generado una importante alarma internacional, considerando que el problema chipriota es el principal foco de tensión en las relaciones de Turquía con sus vecinos. Sin embargo, las acciones provocativas, y probablemente ilegales, de Turquía son la respuesta a una todavía mayor provocación proveniente del frente común formado por Egipto, Grecia, Chipre e Israel. Este frente común, un macro-alineamiento basado en la cooperación en materia de seguridad entre sus miembros, tiene como objetivo crear una arquitectura energética similar que excluya a Turquía del creciente mercado de gas natural en el Mediterráneo Oriental. Previamente, en febrero de 2018, Ankara trató de enviar un mensaje a Egipto y Chipre por medio de una limitada acción naval. El Cairo y Nicosia han estado negociando el uso de las plantas de GNL situadas en la costa egipcia para exportar el gas natural de la región a Europa evitando de esta forma el tránsito por la red de gasoductos turca. El 8 de febrero de 2018 ENI, que en 2015 había descubierto en Egipto el campo gigante de gas natural cercano a aguas chipriotas Zhor, anunció el descubrimiento de significantes cantidades de gas natural en Chipre cercano al yacimiento Calypso. El 23 de febrero la armada turca bloqueó un buque-sonda de ENI que se dirigía al bloque que aloja los mencionados descubrimientos, forzando a la compañía a abandonar su actividad.

“La actual trayectoria del desarrollo de la arquitectura energética regional ha creado un polvorín geopolítico”.

El resultado fue el opuesto a lo deseado por Ankara, incrementando los lazos entre Chipre y Egipto, que acordaron exportar el gas natural chipriota por medio de las plantas de GNL egipcias. Israel, que llegó a plantear un gasoducto submarino con Turquía, siguió a Chipre firmando otro acuerdo con Egipto para utilizar su infraestructura exportadora. Con la cuenca del Mediterráneo Oriental plagada de disputas territoriales y rivalidades regionales que involucran a Grecia, Chipre, Turquía, Egipto, Líbano, Israel y la Franja de Gaza, una nueva provocación puede desencadenar una escalada de tensión que lleve a un conflicto abierto. La actual trayectoria del desarrollo de la arquitectura energética regional ha creado un polvorín geopolítico, que podría cambiar si todos los actores ponen de su parte en generar verdadera prosperidad a partir de la riqueza en gas natural de la zona.

Un intercambio virtual puede ser el catalizador de una verdadera paz regional

La idea de interconectar todas las partes interesadas, por medio de un mercado común a partir del gas natural y de electricidad para todos los Estados de la región con sede en la zona neutral de Nicosia, podría ser el comienzo de una cooperación constructiva. Este mercado virtual permitiría satisfacer a todos los actores, dando comienzo a una interconectividad energética que permitiría avanzar en la solución al conflicto entre las dos comunidades al norte y sur de Chipre. Además, este mecanismo sería una herramienta para mejorar la situación material en Gaza y promocionar la cooperación palestino-israelí al mismo tiempo que ayudaría a resolver la disputa territorial marítima entre Israel y Líbano.

La fórmula comercial más viable

Si el gas natural producido es subastado de forma común, cada país obtendría un mejor precio de venta que si cada actor acudiera al mercado por separado. Esta fórmula beneficiaría principalmente a los pequeños productores de gas, que de otra manera verían sus beneficios menguar por su pequeño volumen de producción y la dificultad de encontrar inversores. Comerciar al menos parte del gas natural del Mediterráneo Oriental como un bien regional permitirá que las fuerzas del mercado ofrezcan el mejor precio para productores y consumidores satisfaciendo oferta y demanda de forma racional.

De forma similar al centro virtual de comercio del Reino Unido, National Balancing Point (NBP), este mecanismo proveería de una plataforma comercial transregional en la que todo el gas disponible puede ser comerciado sin importar su localización física, ya que el centro virtual incluye todos los puntos de entrada y salida del mercado. Sin una localización específica, este centro virtual de comercio para el Mediterráneo Oriental puede tener una mayor influencia de mercado y liquidez al incrementar la flexibilidad y sencillez del comercio de gas. Además, un centro virtual de comercio ayudará a atraer las necesarias inversiones en el upstream de los pequeños productores.

“La transparencia podría facilitar un acuerdo para compartir ingresos provenientes del gas en Chipre, antesala de todo plan de reunificación de base bi-zonal”.

Este centro virtual de comercio impondría estándares de transparencia en el mercado de gas regional, reduciendo consecuentemente la corrupción. La transparencia podría facilitar un acuerdo para compartir ingresos provenientes del gas en Chipre, antesala de todo plan de reunificación de base bi-zonal. Situar la sede del centro de comercio en la zona neutral de Nicosia no implicaría tener que esperar a un acuerdo de reunificación. Las oficinas, infraestructura y servidores serían gestionados de manera conjunta por chipriotas del Norte y Sur, sirviendo para tender puentes e incrementar la confianza entre ambas comunidades. Una vez funcionando, ambas partes quedarán vinculadas al proyecto, facilitando una expansión conjunta de la exploración y producción de los recursos de gas natural chipriotas. Como miembro de la UE, la legislación comercial y contractual de Chipre ya cumple con los estándares comunitarios.

Al ser un intercambio virtual, buena parte del comercio electrónico puede ser conducido por medio del sistema turco: Energy Exchange Istanbul, gestionado por EPİAŞ. Se trata de una institución líder en el proceso de liberalización y mejora de la transparencia del mercado energético en Turquía y que ha ofrecido un excelente resultado como operador del mercado eléctrico turco. Además de emplear el sistema Energy Exchange Istanbul, otras plataformas situadas en Alejandría, Cairo, Atenas o Tel Aviv podrían participar.

De forma similar, la entrega de los buques de GNL puede tener lugar de forma regional, incrementando la eficiencia en el uso y construcción de infraestructuras en la región. Por ejemplo, aunque Egipto cuenta con dos importantes plantas de licuefacción, carece de los sistemas de almacenamiento que, sin embargo, Turquía sí tiene y de forma infrautilizada. Incorporar a Turquía al sistema de comercio regional mejorará el funcionamiento del mercado al tiempo que reducirá las tensiones geopolíticas en un marco de cooperación y beneficios mutuos.

¿Cómo funcionaría?

El intercambio virtual no pretende reemplazar ningún proyecto planeado, sino aumentar la efectividad de dichos proyectos, siendo el mecanismo que determine eficientemente los precios. El sistema de intercambio virtual sería un ente neutral al servicio del bien común y, como es costumbre en todo contrato energético, estaría sometido a arbitraje bajo derecho suizo, británico o incluso de la Cámara de Comercio Internacional de Estocolmo. La propiedad de las acciones del mecanismo estaría abiertas a los participantes del mercado e incluso a las principales bolsas de valores de la región. Este modelo ha demostrado ser exitoso en el caso del Energy Exchange Istanbul gestionado por EPİAŞ, en el que los participantes del mercado privado poseen en conjunto una participación del 40% y la Bolsa de Estambul un 30%, estando el 30% restante en manos de la compañía de transmisión estatal de Turquía.

Amplios dividendos de paz y transición energética: desde Gaza a las energías renovables

Los dividendos de paz serían repartidos por toda la región, llegando mucho más allá del problema de Chipre, mejorando la situación de otros conflictos regionales. Dado que los Estados participan sin interacción física, el sistema de comercio regional virtual abre la posibilidad de desarrollar un mercado de gas natural en Gaza a partir de una potencial producción en la zona. Este sistema regional permitiría a la Franja de Gaza exportar su propio gas de forma independiente de los intereses de Israel y Egipto, mientras que la transparencia del sistema aseguraría que los ingresos derivados de estas exportaciones mejoraran las difíciles condiciones de vida de sus ciudadanos. Igualmente, el comercio regional y el sistema de intercambio virtual facilitaría una solución a la disputa marítima entre Israel y Líbano. Finalmente, los recursos offshore situados en aguas sirias podrían ser integrados en este esquema comercial, atrayendo inversión extranjera y siendo una fuente de ingresos para la muy necesaria reconstrucción del país tras el conflicto armado.

El sistema de comercio virtual incluiría gas natural y electricidad, dos bienes estrechamente ligados. En ciertas circunstancias puede ser comercialmente más interesante comerciar con electricidad generada a partir de gas natural y transportarlo por medio de cables al mercado eléctrico de la UE. Un ejemplo interesante es el Interconector Euroasiático, que conecta la red eléctrica de Israel, Chipre, Creta y Grecia continental por medio de un cable submarino de 2.000 megavatios de potencia. Esta idea fue recientemente planteada por Egipto y Chipre el 22 de mayo de 2019 en un acuerdo marco para realizar una conexión similar de carácter euroafricano entre ambos países. La interconexión eléctrica puede ser un puente estratégico en el contexto futuro de una mayor conectividad en el Norte de África y Oriente Medio que permita el comercio de electricidad proveniente de la energía solar o cualquier otra fuente renovable.

Finalmente, el sistema de intercambio virtual también crearía oportunidades de negocio en sectores como el del GNL, en servicios tecnológicos y financieros para las compañías de la región, UE y Rusia, que ya cuentan con una importante implantación en el sector energético del Mediterráneo Oriental. Este nuevo contexto de cooperación regional podría aliviar las tensiones existentes en las relaciones energéticas entre Rusia y la UE. La forma más eficiente de comerciar el gas natural en el Mediterráneo Oriental es también la fórmula que mejor promociona la cooperación regional. Un sistema de intercambio virtual realmente podría contribuir a una verdadera paz en el Mediterráneo Oriental.

Micha’el Tanchum
Miembro del Truman Research Institute for the Advancement of Peace de la Universidad Hebrea, y académico no residente afiliado al Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad Başkent en Ankara, Turquía (Başkent-SAM)
| @michaeltanchum

(*) Texto traducido por Ignacio Urbasos, graduado en Relaciones Internacionales, Universidad de Navarra.

]]>