Últimas publicaciones - Real Instituto Elcano contexto_vacio Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Trump, en la trampa china ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-oteroiglesias-trump-en-la-trampa-china 2019-10-17T11:41:42Z

Después de 18 meses de guerra comercial y 13 rondas de negociaciones, la tregua de este fin de semana es más una muestra de debilidad de Donald Trump que una batalla ganada.

]]>
Después de 18 meses de guerra comercial y 13 rondas de negociaciones para terminar con las hostilidades, este fin semana los negociadores de Donald Trump y Xi Jinping llegaron a una nueva tregua (parcial). Como siempre, el presidente de EEUU salió en Twitter diciendo que había sido una victoria para los suyos. China se comprometía a comprar entre 40.000 y 50.000 millones de dólares en productos agrícolas, a abrir sus mercados financieros, a reforzar su protección de la propiedad intelectual y a hacer su política cambiaria más transparente.

“la división en fases [de las negociaciones] ya demuestra que las autoridades chinas están llevando esta guerra a su terreno”.

Estos asuntos, que todavía tienen que cerrarse en las próximas semanas para ser firmados por Trump y Xi en la reunión de la APEC en Chile a mediados de noviembre, se van a considerar la primera fase de las negociaciones, y en las siguientes dos se abordarán los temas más peliagudos, como la financiación y la contratación pública en China, las exigencias de transferir tecnología si se quiere acceder al mercado chino, el uso y gestión de los datos digitales en China y el futuro de compañías tecnológicas como Huawei.

Sin embargo, la división en fases ya demuestra que las autoridades chinas están llevando esta guerra a su terreno. La estrategia de Pekín ha sido aguantar los golpes de Trump con estoicismo y represalias contenidas y alargar las negociaciones lo máximo posible para que los efectos de los aranceles hiciesen mella en la población estadounidense, y para que Trump fuese cediendo en su agresividad a medida que se acercase el año 2020, y la campaña electoral para su reelección se le echase encima. Por lo tanto, la tregua de este fin de semana es más una muestra de debilidad de Trump que una batalla ganada.

Los números así lo indican. El coste para arrancar de las autoridades chinas concesiones que ya habían ofrecido (y que no se sabe ni siquiera si van a cumplir porque el mágico mecanismo de implementación todavía no se ha acordado) ya es demasiado alto. Desde febrero de 2018, cuando Trump empezó su política agresiva contra China, hasta ahora, los aranceles medios a las importaciones chinas por un valor de 360.000 millones de dólares (un 70% del total) han pasado de un 3% a un 21%, pero igualmente los de las importaciones de productos estadounidenses a China, por un valor 120 millones de dólares, han subido de un 8% a un 22%. Eso duele.

Figura 1. La guerra comercial se agrava
Figura 1. La guerra comercial se agrava. Fuente: Peterson Institute for International Economics (PIIE)

Lo curioso es que, pese a estos aranceles, el déficit con China no ha bajado. Al contrario. En 2018 las exportaciones chinas aumentaron un 7% y en lo que va de 2019 bajaron un 4%, pero las exportaciones de EEUU a China bajaron un 8% y un 24%, respectivamente. En líneas generales, el consumidor estadounidense ha seguido comprando productos chinos, con un coste adicional por hogar en torno a los 600 dólares (o, lo que es lo mismo, 80.000 millones, el 0,4% del PIB), mientras que las autoridades chinas sólo han subido aranceles a los productos estadounidenses fácilmente sustituibles e incluso los han bajado para los no fácilmente reemplazables, como semiconductores y farmacéuticos.

En consecuencia, los aranceles medios chinos para los productos estadounidenses han subido drásticamente, pero para el resto de los países han bajado de un 8% a un 6,7%, ayudando así al consumidor chino. El ejemplo de la langosta es ilustrativo. En julio de 2018 Pekín impuso un impuesto de un 25% para la langosta estadounidense y eso produjo una caída del 70% en las ventas, pero al mismo tiempo redujo un 3% el arancel sobre la langosta canadiense e inmediatamente sus exportaciones a China se duplicaron. Ahora el consumidor chino está comiendo la misma langosta, de las mismas aguas, a un precio más barato.

“Trump cae así de nuevo en el modelo chino de decidir administrativa y burocráticamente por dónde tiene que ir el mercado”.

Es cierto que EEUU cedió muy poco este fin de semana. Ha anulado la subida de aranceles para productos chinos por valor de 250.000 millones del 25% al 30%, pero mantiene sus actuales aranceles y conserva la amenaza de subir aranceles por valor de otros 160.000 millones a productos clave, como juguetes y ordenadores, para mediados de diciembre. Si así fuese, casi el 100% de todas las importaciones chinas estarían cubiertas por los aranceles. Pero justamente eso hace que esta tregua no despeje la incertidumbre comercial, y por lo tanto siga siendo la principal causa de la desaceleración de la economía mundial. La recompensa a este dolor –seguirá insistiendo la Administración Trump– es lograr un gran acuerdo final con China para que cambie su modelo económico, pero hay que ser escépticos con que eso se vaya a lograr.

China seguirá reformándose a su propio paso. Es verdad que este año ha propuesto revisiones a su ley de inversión extranjera para reducir la intromisión del gobierno y ha anunciado una mayor apertura de su mercado financiero, pero siguen persistiendo muchas dudas sobre su aplicación práctica, ya que el poder judicial está bajo el Partido Comunista Chino (PCCh). En general, el PCCh no va a firmar ni implementar nada impuesto por Washington que pueda debilitar su control de la economía. Esa es una línea roja, y complicará mucho las fases dos y tres de la negociación.

Eso sí, Pekín no tiene problemas en comprar más productos estadounidenses. Es más, con la gripe porcina que está sufriendo el país, la compra de más carne de cerdo proveniente de EEUU le viene como anillo al dedo. Lo irónico del último acuerdo es que la compra de productos agrícolas estadounidenses por parte de China nunca superó los 20.000 millones. Ahora eso se tendrá que duplicar. Una subida así difícilmente se producirá espontáneamente por las fuerzas del mercado, sino más bien por orden del PCCh. Trump cae así de nuevo en el modelo chino de decidir administrativa y burocráticamente por dónde tiene que ir el mercado.

Miguel Otero Iglesias
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor del IE School of Global and Public Affairs | @miotei

]]>
<![CDATA[ Guerra civil en Siria, tercer acto: la invasión turca ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-guerra-civil-en-siria-tercer-acto-invasion-turca 2019-10-16T07:35:56Z

Acabadas la guerra civil sin la caída del régimen de Bashar al-Assad y la lucha contra Estado Islámico con la liquidación del pseudocalifato, comienza el tercer acto con la invasión turca del nordeste sirio.

]]>
Acabadas la guerra civil sin la caída del régimen de Bashar al-Assad y la lucha contra Estado Islámico con la liquidación del pseudocalifato, comienza el tercer acto con la invasión turca del nordeste sirio.

No es la primera vez que Turquía ataca objetivos militares en territorio sirio ni que se aprovecha de la guerra civil en Siria para ocupar territorio kurdo. Lo hace porque no desea que se consolide el control territorial kurdo sobre la frontera turco-siria, tanto en el sector occidental, donde coopera con las fuerzas rebeldes sirias (Ejército Rebelde Sirio), compuestas mayoritariamente de combatientes árabes, como en el sector oriental, que se encuentra bajo el control de las milicias del Frente Democrático Sirio (FDS). Las FDS han adquirido notoriedad y experiencia militar combatiendo a Estado Islámico en el noroeste del país. Estas no sólo están compuestas por combatientes de etnia kurda como se suele afirmar, sino también por árabes, turcomanos o cristianos unidos por la resistencia a la ocupación islamista de sus territorios y, ahora, por su voluntad de resistencia ante la ocupación turca.1

“No es la primera vez que Turquía ataca objetivos militares en territorio sirio ni que se aprovecha de la guerra civil en Siria para ocupar territorio kurdo”.

Para irritación de Ankara, Bagdad siempre ha “dejado hacer” a la población del noroeste kurdo, lo que explica el atractivo de esa región para las milicias y terroristas afines al Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK). La permisividad siria también explica por qué sus habitantes no se levantaron colectivamente en armas contra Bashar al-Assad, como hicieron las milicias del Ejército Rebelde Sirio que combaten junto a las fuerzas armadas turcas en el noroeste sirio. Más que irritación, han levantado ampollas entre los dirigentes turcos la colaboración estadounidense con las Unidades de Protección Popular (YPG, por sus siglas en kurdo) a partir de 2014 y, sobre todo, la entrega de armamento a las milicias kurdas en mayo de 2017, porque desconfiaban que EEUU pudiera controlar su uso antes y después de la toma de Raqqa.

Una vez vencida la resistencia islamista en el sector oriental, y controlado el avance de las fuerzas gubernamentales en el occidental, los dirigentes turcos entendieron que había llegado el momento de ocuparse de la cuestión kurda. El telón lo levantó el anuncio de retirada total de las fuerzas de EEUU en diciembre de 2018. El presidente Trump había mantenido las tropas a regañadientes en Siria para que no le acusaran de no combatir contra Estado Islámico, pero una vez quebrantado su potencial militar, la decisión presidencial estaba cantada.

La ejecución se retrasó mientras se buscaba un relevo para las fuerzas de operaciones especiales que combatían las partidas de Estado Islámico y se estabilizaba el control de la frontera. Todo parecía bajo control porque Francia y el Reino Unido aceptaron relevar a las fuerzas estadounidenses en julio de 2019 y porque EEUU y Turquía llegaron a un acuerdo para establecer una zona de seguridad en la frontera bajo vigilancia conjunta, mientras que las milicias del FDS se ocupaban de Estado Islámico, sus prisioneros y familiares. Sin embargo, y aunque las patrullas conjuntas comenzaron en septiembre del mismo año, EEUU fue dando largas al establecimiento de la zona de seguridad, hasta que el presidente Erdoğan hizo saber que la impondría por su cuenta, con o sin la colaboración norteamericana.

Figura 1. La situación en el nordeste de Siria
Figura 1. La situación en el nordeste de Siria. Fuente: Institute for the Study of War (ISW), 11/X/2019
Fuente: Institute for the Study of War (ISW), 11/X/2019

Ponerle puertas al campo

Según anunció el presidente Erdoğan ante la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2019, Turquía quiere establecer una zona de 30 km de profundidad a lo largo de los 480 km de frontera oriental para sellar la frontera con Siria y evitar el trasiego de milicianos y refugiados kurdos hacia territorio turco donde les acogen las poblaciones kurdas que pueblan el sureste turco. Para ello quiere seguir el modelo de ocupación ensayado en Afrin, en enero de 2018, con la operación Rama de Olivo: ataques militares para desplazar a la población local, seguida de ocupación militar, policial y administrativa para despejar a las milicias y hostigar a los pobladores originales mientras se les reemplaza por otros recién llegados. Contra la creencia occidental, o su mala memoria (frontera interalemana), la ampliación de muros como el de Afrin puede poner puertas al campo sirio porque sirven para mostrar a los “kurdos” hasta dónde llega el poder turco, una barrera física si Turquía alcanza los objetivos estratégicos de la operación Manantial de Paz y una barrera psicológica si las poblaciones y milicias locales no pueden hacen nada para evitarlo.

Los kurdos están solos, como se vio en Afrin. Todos los Estados con capacidad de influir declinaron hacerlo entonces, salvo para pedir a las autoridades turcas que no se sobrepasaran en el uso de la violencia porque la revelación de masacres o malos tratos a civiles durante la operación militar los colocaría en una difícil situación frente a sus opiniones públicas y sus –malas– conciencias. Ahora se repiten las mismas llamadas al autocontrol y la proporcionalidad que entonces, como si EEUU o la UE tuvieran instrumentos para evitar o castigar los excesos de la nueva operación militar turca. Pueden suspender sus exportaciones de armamento a Turquía, pero este país se encamina hacia una autosuficiencia de su base industrial de la defensa en 2023 que le permitirá sustituir la adquisición de equipos occidentales como el avión F-35 estadounidense por la construcción del suyo propio (TF-X). Tampoco le faltarán proveedores de equipos sofisticados como los sistemas antiaéreos S-400 rusos ni mercados para la exportación (en 2017 exportó material militar por valor de 1.800 millones de dólares según datos del Military Balance 2019).

“Los kurdos están solos, como se vio en Afrin (...) Ahora se repiten las mismas llamadas al autocontrol y la proporcionalidad que entonces, como si EEUU o la UE tuvieran instrumentos para evitar o castigar los excesos de la nueva operación militar turca”.

Dentro de la región, Irak e Irán han expresado reservas sobre la operación militar turca porque corren el riesgo de que sus poblaciones kurdas se solidaricen y corran en ayuda de quienes resisten a la invasión turca, con el consiguiente incremento de la inestabilidad interna en dos países que mantienen abiertos varios frentes de conflicto. A ellos, como a Rusia, les beneficia la forma en la que se ha producido la retirada –más que la retirada en sí misma– porque resta credibilidad a EEUU como aliado fiable y le aleja de cualquier influencia en los asuntos regionales. Por el contrario, los aliados árabes del Golfo tienen más razones –y más tuits– para dudar del deseo y la capacidad de EEUU para cumplir los compromisos de seguridad contraídos. La retirada también beneficia a Estado Islámico, y no tanto porque sus militantes y familiares puedan escapar de los centros de detención cercanos a la frontera, sino porque va a ser difícil que EEUU puedan volver a encontrar compañeros de armas si algún día la insurgencia recupera vigor, aunque ahora parezca derrotada.

Hay que ocupar… y controlar

A pesar de las dificultades económicas y políticas por las que atraviesa –o precisamente por ellas– el presidente Erdoğan se ha decidido a tomar la iniciativa en este tercer acto de la guerra en Siria. La operación militar acaba de empezar y todavía no ha entrado en sus fases más críticas que se plantearan cuando las fuerzas terrestres lleguen a las ciudades. Las FSD tienen experiencia en combate urbano y disponen ahora de mejor armamento que cuando hicieron frente a Estado Islámico en ciudades como Kobane. No disponen de apoyo aéreo ni de armamento pesado, pero defienden su territorio y su población y pueden ralentizar la invasión, dando lugar a dudas y críticas sobre la ejecución de la operación, u obligar a las fuerzas armadas turcas a que intensifiquen la dureza de los combates, sobrepasando los “límites tolerables” para los países extrarregionales.

“Una operación militar que dure mucho es tan arriesgada para el Gobierno de Ankara y para el nacionalismo turco como consolidar una ocupación prolongada”.

Pero incluso si consiguen replicar la ocupación de Afrin, al gobierno turco le espera una compleja y costosa ocupación para impermeabilizar la zona de seguridad que pretenden crear al sur de su frontera, lo que no ha conseguido mientras la defendía desde el lado turco. Ahora tendrá que preocuparse no sólo por las incursiones que puedan realizar desde el lado kurdo las milicias y terroristas afines al PKK, sino también de las que pueda realizar Estado Islámico en su camino hacia Europa, como sugiere el presidente Trump, o para refugiarse cerca de la frontera y esperar su oportunidad como hicieron en Iraq. También tendrá que preocuparse de construir los asentamientos masivos de refugiados que van a salir de territorio turco (un millón según la agencia Reuters) para colonizar el territorio ocupado, una operación inmobiliaria que beneficiará la economía turca pero en la que difícilmente podrán esperar la contribución de terceros a su sostenimiento. Contra la tradición turca de no intervenir en conflictos fuera de sus fronteras, la ocupación de territorio sirio y su enfrentamiento con las milicias kurdas puede acabar llevando esos mismos conflictos al interior de Turquía. Una operación militar que dure mucho es tan arriesgada para el Gobierno de Ankara y para el nacionalismo turco como consolidar una ocupación prolongada. O consigue una rápida ocupación como la que realizó en Afrin o se le agotará el crédito y las oportunidades de hacerlo.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 En un estudio de campo para el Wilson Centre, Amy Austin Holmes estima que las FDS están constituidas aproximadamente por un 82% de varones y 18% de mujeres, y por una mayoría de árabes (21,9%), seguida de kurdos (17%), cristianos (12,5%), yazidíes (9%) y turcomanos (6%).

]]>
<![CDATA[ Las grandes plataformas tecnológicas: se abre la veda ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-las-grandes-plataformas-tecnologicas-se-abre-la-veda 2019-10-11T06:56:29Z

Estados Unidos ha abierto comisiones de investigación para conocer si las prácticas de las grandes plataformas tecnológicas perjudican a sus competidores.

]]>
Las grandes plataformas de servicios (Over The Top-OTT y Big Four o GAFA: Google, Amazon, Facebook y Apple) han alcanzado posiciones de privilegio –rayando en el monopolio– sobre los mercados digitales aprovechando tanto su innegable talento para sacar partido a las redes e infraestructuras de telecomunicaciones, como los límites con los que la regulación castiga a los operadores que podrían hacerles competencia. Han sido las primeras en llegar a nichos de alto valor añadido y quieren quedarse con todo, por lo que su poder comienza a desbordar la soberanía de los Estados y plantea desafíos para la competencia de las empresas y los derechos de los usuarios. Se aprovechan de las inversiones en tecnologías y redes de telecomunicaciones que se han financiado a cargo de inversiones públicas y privadas a las que no han contribuido directamente y escalan por las cadenas de valor ocupando todos los nichos vacíos, comprando a los competidores de menor tamaño y desplazando a los que no compiten con las mismas condiciones. No se les puede prohibir que innoven o compren innovaciones mientras no se demuestre que perjudican a los consumidores, y resulta difícil evitar que las utilicen para ampliar su dominio a nuevas cadenas de valor o para perjudicar a la competencia.

“las grandes plataformas seguirán acumulando y explotando los datos que adquieren de forma gratuita aprovechando que los usuarios, las empresas y los servicios públicos no valoran suficientemente el valor de sus datos y que estos alimentan el poder de las grandes tecnológicas de forma casi irreversible si se confirman las expectativas que ofrece la inteligencia artificial”.

La Estrategia de Ciberseguridad de la Unión Europea ya reconoció en 2013 que, mientras que la regulación comunitaria afectaba fundamentalmente a las comunicaciones electrónicas, las plataformas podían aprovecharse con libertad de los servicios que se prestaban sobre ellas y que algunas comenzaban a acumular un poder excesivo sobre el mercado y la competencia. Recientemente, la Comisión Europea ha aprobado el Reglamento UE 2019/1150, de 20 de junio, sobre el fomento de la equidad y la transparencia para los usuarios profesionales de servicios de intermediación en línea, para contener la posición dominante de las plataformas limitando las prácticas abusivas. Antes, la comisaria Margrethe Vestager encargó la elaboración de un informe, “Competition Policy for the Digital Era”, en el que se identificaban las líneas de actuación a seguir por la futura Comisión para prevenir en lo posible los abusos de la competencia en el sector de las tecnologías y servicios de la información y las comunicaciones.

La verdadera veda al creciente poder monopolístico de estas compañías ha comenzado con la decisión de establecer comisiones de investigación en el Comité de Justicia de la Cámara de Representantes, el Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio de los Estados Unidos. Como señalaba el New York Times en septiembre de 2019, entre las 80 firmas perjudicadas a las que se ha solicitado información figuran algunas compañías tan conocidas como Oracle, Spotify o TripAdvisor. Dos años antes, y en el mismo medio, Jonathan Taplin ya advertía de que en sólo diez años las Cuatro Grandes habían superado en valor de mercado a compañías como Exxon Mobile, General Electric o Citigroup y dominaban sectores con la publicidad en línea, las publicaciones electrónicas o el tráfico social.

El Wall Street Journal se hacía eco, también en septiembre de 2019, de las quejas que estaba recabando la Comisión Federal de Comercio de los afectados por las prácticas asimétricas de Facebook, una investigación sobre Facebook, Google, Apple y Amazon que recuerda, según el periódico, a la que realizó hace 20 años sobre Microsoft  (podéis ver el video en nuestro CIBER elcano de octubre). En la misma línea se encuentra un reciente artículo de Cristina Galindo para El País en el que analizaba cómo trocear las grandes tecnológicas, un camino recién emprendido por quienes desean emular al asesor del presidente Woodrow Wilson y juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos Louis Brandeis y luchar contra los ‘molinos’ tecnológicos.

Que se levante la veda no supone el principio de la batalla, porque primero hay que constatar y verificar las quejas que afloran, ni que las investigaciones en curso puedan contener las malas prácticas de las OTT, porque para ello se necesita contar con leyes que prohíban lo que hasta ahora estaba permitido. Así, la Comisión Federal de Comercio sólo ha podido imponer multas –aunque sean milmillonarias– a Facebook o Equifax por abuso de los datos privados de sus clientes y usuarios, ya que Estados Unidos carece de leyes que protejan la privacidad. En consecuencia, las grandes plataformas OTT dispondrían de mucho tiempo para aprovecharse de las prácticas que se trata de restringir hasta que el Congreso de los Estados Unidos se decidiera a aprobarlas y, mientras tanto, todo se solucionaría con algunas multas. De hecho, Google sigue apelando las tres multas que le ha impuesto la Comisión Europea por prácticas abusivas de la competencia: 2.400 millones de euros en junio de 2017 por aprovecharse de su motor de búsqueda para dar una ventaja ilegal a su propio servicio de compras comparativas, 4.300 en julio de 2018 por reforzar el dominio de su motor de búsqueda con prácticas ilegales en los dispositivos móviles Android y 1.490 en marzo de 2019 por prácticas abusivas en la publicidad en línea.

Entretanto, las grandes plataformas seguirán acumulando y explotando los datos que adquieren de forma gratuita aprovechando que los usuarios, las empresas y los servicios públicos no valoran suficientemente el valor de sus datos y que estos alimentan el poder de las grandes tecnológicas de forma casi irreversible si se confirman las expectativas que ofrece la inteligencia artificial. Mientras no se les corten las alas, las compañías que no se anuncien en las plataformas o coticen su posicionamiento en ellas se verán excluidas del conocimiento y preferencias de los posibles compradores. En definitiva, la veda se ha abierto, pero resulta difícil cobrarse piezas que vuelan muy alto y deprisa cuando los cazadores sólo pueden apuntarlas, por ahora, con el dedo.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano

]]>
<![CDATA[ El conflicto independentista en Cataluña ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/cataluna-dossier-elcano-octubre-2019 2019-10-09T12:28:20Z

Este dossier ofrece algunas claves y antecedentes sobre el proceso independentista en Cataluña, los intentos por “internacionalizar el conflicto” y su dimensión europea, y los posibles escenarios futuros.

]]>
Ver también versión en inglés: The independence conflict in Catalonia.

Más información en el especial web El conflicto independentista en Cataluña.

Dossier anterior: El proceso independentista catalán: ¿cómo hemos llegado hasta aquí?, ¿cuál es su dimensión europea? ¿y qué puede ocurrir? (Actualizado: 4 de enero de 2018).

Índice

  1. El pluralismo territorial de España y el Estado de las Autonomías
  2. Cataluña: su relevancia, diversidad interna y amplio autogobierno
  3. Factores explicativos y desarrollo del proceso soberanista (2012-2017)
  4. La evolución política posterior (2018- )
  5. El conflicto en perspectiva comparativa: Brexit, Escocia y otros independentismos
  6. Los intentos de “internacionalizar el conflicto”
  7. Lecciones aprendidas y perspectivas de solución

1. El pluralismo territorial de España y el Estado de las Autonomías

  • La complejidad territorial e identitaria centro-periferia constituye un rasgo distintivo del sistema político español. Es una peculiaridad compartida con otras democracias plurales, como Bélgica, Canadá o Reino Unido (y, con menor intensidad, Italia o Suiza).
  • Esto no impide que España sea uno de los muy pocos casos en Europa donde se ha preservado con éxito la integridad nacional. En notable contraste con el resto del continente, las fronteras son prácticamente las mismas desde hace cinco siglos y  en los dos últimos no ha habido ni un solo cambio territorial (posesiones coloniales aparte).
Figura 1. Europa en 1519
Figura 1. Europa en 1519. Fuente: Historical Atlas, W. & A.K. Johnston Ltd, 1911.
Fuente: Historical Atlas, W. & A.K. Johnston Ltd, 1911.
  • Las razones que explican esta paradójica combinación entre mantenimiento de la integridad y tensiones de poder e identidad entre centro y periferia tienen que ver con el desarrollo de la historia: instituciones, intereses e ideas políticas dominantes.
  • Fuera del mundo Occidental es frecuente encontrar países con alto pluralismo etnoterritorial, pero en Europa triunfó el paradigma del Estado-nación. Allí donde existían identidades periféricas alternativas (y no meras minorías), se ha tendido a preferir bien la homogenización al estilo francés, bien la desvinculación de la dependencia del Estado existente y la creación de uno nuevo. La generación de identidades mixtas y la descentralización del poder ha sido, por tanto, una rareza.
  • En cambio, ese pequeño grupo de Estados europeos que hoy no son homogéneos se caracterizan por una historia peculiar (y diferente en cada una de ellos) que les ha llevado a ser hoy muy diversos y a experimentar la complejidad que eso significa. En el caso de España, varios son los rasgos que pueden mencionarse:
    1. El origen de su construcción, hace siglos, se basó sólo parcialmente sobre la identidad y, además, tenía más contenido religioso que protonacional.
    2. Haber tenido una exitosa proyección imperial, primero, y un relativo aislamiento, más tarde, de los conflictos contemporáneos que moldearon el continente.
    3. Experimentar una construcción temprana y efectiva de su Estado (siglos XV-XVIII), pero una construcción nacional moderna mucho más tardía y turbulenta (siglos XIX-XX). Ambos procesos se hicieron bajo el liderazgo de Castilla, que tenía la posición central y la lengua mayoritaria.
    4. No obstante, el centro nunca tuvo suficiente fuerza para aplicar un proceso de homogeneización. A lo largo de ese tiempo se enfrentó a la competición de identidades alternativas en territorios periféricos. Los más relevantes serían los casos catalán y vasco, ubicados cerca de los ejes de desarrollo europeo.
  • Es también interesante señalar que, al igual que el mapa de España ha sobrevivido sin cambios durante siglos, también se mantienen las fronteras de ciertos territorios españoles con fuerte personalidad propia (en el caso de Cataluña, invariables desde mitad del siglo XVII). Eso supone un significativo contraste con Francia, Alemania e Italia, donde la planta regional ha variado con relativa frecuencia.
Figura 2. Organización regional de España durante el Antiguo Régimen
Figura 2. Organización regional de España durante el Antiguo Régimen. Nota: Canarias también forma parte integral de España desde el siglo XVI. Fuente:Instituto Geográfico Nacional. Mapa de Etienne André Philippe de Pretot, 1763
Nota: Canarias también forma parte integral de España desde el siglo XVI. Fuente:Instituto Geográfico Nacional. Mapa de Etienne André Philippe de Pretot, 1763.
  • Cataluña y País Vasco nunca fueron reinos ni Estados independientes. La mayor parte del actual territorio catalán, que al final de la Alta Edad Media constituía el condado de Barcelona, se integró en 1162 en la Corona de Aragón y, desde 1479, también  en la Monarquía Hispánica. Sus órganos de autogobierno medieval (que en 1641 se pusieron brevemente bajo soberanía de Francia) se abolieron en 1714, tras la Guerra de Sucesión, cuando España dejó de ser una monarquía compuesta para pasar a ser reino unitario al estilo absolutista.
  • Pese a su inicial sesgo conservador (opuesto al liberalismo de signo jacobino), los nacionalismos vasco y catalán se fueron asociando luego con la lucha contra las tendencias autoritarias y militares que a menudo dominaron en el centro.
  • El nacionalismo catalán tomó fuerza a principio del siglo XX sobre la doble base de la población rural y una burguesía modernizadora. La región vivió de forma simultánea dos procesos dinámicos: la renaixença cultural y una industrialización marcada por su buena posición geográfica (en un marco español de Estado débil, pero con un amplio mercado interno protegido que, además, propició las primeras emigraciones masivas a Cataluña, empezando así a conformar el pluralismo que hoy le es propio).
  • El autogobierno regional se vinculó definitivamente con las libertades en el siglo XX. La autonomía que Cataluña disfrutó en los períodos democráticos (1914-1923 y 1931-1939) fue suprimida por las dictaduras de Primo de Rivera (1923-1930) y Franco (1939-1975). El régimen franquista recentralizó todo el poder e inicialmente fue muy hostil a la lengua catalana, aunque hubo cierta tolerancia hacia su uso social a partir de los años 60, coincidiendo con el fuerte desarrollo económico.
  • Tras la transición a la democracia, la Constitución de 1978 (con un apoyo abrumador en toda España, y especialmente en Cataluña) establece que la soberanía reside en el conjunto del pueblo español, pero añade que las regiones y las “nacionalidades” tienen derecho a la autonomía política. Dos de los siete miembros de la ponencia que redactó el texto de la Constitución hoy vigente en España eran catalanes.
Figura 3. Referéndum constitucional de 1978
  Electores Participación Votos SÍ Votos NO Blancos/nulos
ESPAÑA 26.632.180 67,1% 87,9% 7,8% 4,2%
Cataluña 4.398.173 67,9% 90,5% 4,6% 4,9%
Fuente: Ministerio del Interior.
  • Aunque el deseo de autogobierno era generalizado en casi toda España, las fuerzas políticas catalanas (nacionalistas y federalistas) tuvieron un especial protagonismo en el impulso y desarrollo del Estado de las Autonomías. Los Estatutos catalán y vasco (1979) fueron los dos primeros en aprobarse a través de referéndum con gran respaldo popular (en el caso catalán, del 88,15%).
  • Entre 1980 y 1983 el resto de regiones también se dotaron de Estatutos de autonomía, con alto nivel competencial pero algo inferior al vasco y catalán.
  • A diferencia del lento y tímido proceso de devolución regional que ha caracterizado al Reino Unido, Italia y, desde luego, Francia, la organización territorial española transitó en sólo cinco años del hipercentralismo a una federación de facto. España sería el segundo país europeo, después de Bélgica, que más ha descentralizado su estructura estatal en el último medio siglo.
Figura 4. Puntuación de España en el Índice de Autoridad Regional, 1950-2010
Figura 4. Puntuación de España en el Índice de Autoridad Regional, 1950-2010. Fuente: Sánchez de la Cruz (2017) con datos de L. Hooghe et al. (2016), Measuring Regional Authority, Oxford University Press, Oxford.
Fuente: Sánchez de la Cruz (2017) con datos de L. Hooghe et al. (2016), Measuring Regional Authority, Oxford University Press, Oxford.
  • Según el Índice de Autoridad Regional (RAI), el Estado autonómico sería hoy el segundo más descentralizado del mundo, sólo por detrás de Alemania.
Figura 5. Índice de Autoridad Regional, 2010
Figura 5. Índice de Autoridad Regional, 2010. Fuente: Sánchez de la Cruz (2017).
Fuente: Sánchez de la Cruz (2017).
  • Otros índices de autogobierno regional comparado (por ejemplo, Dardanelli, 2019) incluso sitúan el poder de las comunidades autónomas españolas al mismo nivel o por delante de los Länder alemanes (y sólo ligeramente por detrás de los cantones suizos, las regiones belgas o casos específicos como las Islas Feroe en Dinamarca).
  • Las competencias del Estado autonómico no son sólo amplias desde el punto de vista institucional y legal (garantizadas por el Tribunal Constitucional), sino que se trasladan de modo efectivo a las distintas políticas y a un amplio gasto público.
  • No obstante, algunos rasgos del modelo de organización territorial pueden haber limitado la autonomía real. El uso que hace el poder central de la financiación y la legislación básica genera conflictividad y puede llegar a erosionar las competencias regionales. La inoperancia del Senado como cámara  territorial  supone  además que el alto autogobierno (self-rule) apenas se proyecte en la participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones estatales (shared rule).
  • A pesar de esa escasa shared rule teórica, Cataluña y el País Vasco han desarrollado una vía indirecta de poder en la gobernanza del Estado, debido al papel jugado por los partidos nacionalistas subestatales en el parlamento central.
  • Ese mecanismo de poder indirecto (y muy imperfecto, pues no recae en las instituciones sino en determinados partidos) ha generado agravios en el resto de España y contribuido a consolidar una asimetría de poder informal en ciertas áreas a favor del País Vasco, Cataluña y, en menor medida, otras regiones grandes.
  • En financiación, sin embargo, Cataluña tiene un sistema de ingresos similar al resto de las Comunidades Autónomas de régimen común. Aunque aproximadamente aporta según su riqueza y recibe conforme a su población, algunos de sus dirigentes ambicionan disfrutar del régimen de concierto que tienen el País Vasco y Navarra (también ricas, pero menos contribuyentes).
Figura 6. Índice de descentralización en Europa occidental, 2015
Figura 6. Índice de descentralización en Europa occidental, 2015. Fuente: Colino (2019) basado en P. Dardanelli (2019), “Conceptualizing, measuring, and mapping state structures”, Publius, nº 49, pp. 271-298
Fuente: Colino (2019) basado en P. Dardanelli (2019), “Conceptualizing, measuring, and mapping state structures”, Publius, nº 49, pp. 271-298.
]]>
<![CDATA[ Ucrania en “modelo sándwich”: entre las instituciones internacionales y la sociedad civil ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari96-2019-ucrania-modelo-sandwich-entre-instituciones-internacionales-y-sociedad-civil 2019-10-03T06:34:22Z

¿Cuáles son los principales retos para el nuevo presidente de Ucrania, Volodimir Zelensky y cuál debería ser el papel de la UE en la nueva legislatura ucraniana?

]]>
Tema

¿Cuáles son los principales retos para el nuevo presidente de Ucrania, Volodimir Zelensky y cuál debería ser el papel de la UE en la nueva legislatura ucraniana?

Resumen

El éxito o fracaso político de Volodimir Zelensky se verá determinado por su capacidad para cumplir sus promesas electorales, sobre todo dos de ellas: combatir la corrupción y la economía sumergida y encontrar una solución para el enquistado conflicto de Donbás.

El futuro político y democrático de Ucrania es ante todo una cuestión de guerra y paz. Mientras Crimea siga anexionada por Rusia y el Kremlin preste apoyo económico, militar y político a los rebeldes pro rusos en Donbás, Kiev no podrá controlar su territorio, que es la primera condición de existencia de un Estado-nación.

A pesar de que Zelensky cuenta con el apoyo de la mayoría absoluta de su partido, Sluga Narodu, en el Parlamento, su tarea no será fácil y no sólo por la falta de experiencia en gestión política (la suya, la de su equipo y los diputados de su partido). El éxito de su gobierno dependerá del apoyo del Parlamento, pero aún más del marco en el que se desarrolla su gobernanza. El gobierno de Zelensky estará fuertemente condicionado por el “modelo sándwich” de gobernanza, esto es, trabajará entre presiones de la sociedad civil para que siga adelante en la lucha contra la corrupción y las de las instituciones internacionales, que condicionarán, como siempre, su apoyo económico al cumplimiento de la agenda de reformas. Un cambio del marco legislativo y jurídico sería clave para la lucha contra la corrupción y la economía sumergida, pero no es la única condición ni la más difícil de cumplir. Lo más difícil será erradicar la cultura de corrupción, profundamente arraigada en Ucrania (y en todos Estados postcomunistas). La experiencia muestra que las sociedades pueden combatir con éxito la corrupción sólo si existe una amplia coalición de políticos, funcionarios, empresas y sociedad civil dispuestos a cambiar la forma en que se hacen las cosas. No está claro que Zelensky pueda construir una coalición de este tipo en Ucrania.

El éxito de Ucrania no dependerá sólo de la buena voluntad de Zelensky y de su equipo. Es imprescindible que la comunidad internacional, y sobre todo la UE, apoye y ayude a Ucrania. La UE se enfrenta a una cuestión difícil. Tiene interés geopolítico en contener a Rusia y para hacerlo debe apoyar incondicionalmente a Ucrania. Sin embargo, esta incondicionalidad se cuestionaría si Ucrania no cumpliera la agenda reformista. La UE debe encontrar un equilibrio: no debe permitir que Ucrania vuelva a la zona de influencia de Rusia, pero tampoco debe apoyar incondicionalmente una mala gobernanza o un gobierno tibio con la corrupción. A largo plazo, la única posibilidad factible de contención de Rusia estribará en una Ucrania democrática.

Análisis

El partido Sluga Narodu –“Siervo del Pueblo”–, apresuradamente creado por Volodimir Zelensky, un actor y empresario elegido presidente de Ucrania el pasado abril, obtuvo mayoría absoluta en el Verkhovna Rada (Parlamento) en las elecciones legislativas del pasado 21 de julio, con 254 escaños de 424.1 Es el primer caso desde que Ucrania obtuvo su independencia en 1991 de un presidente sostenido en la Rada por un partido con mayoría absoluta. También es la primera vez en la historia de la Ucrania independiente en la que el mismo partido ha ganado –convincentemente– tanto en el oeste como en el este del país. La división de Ucrania en “pro rusa” y “pro europea” (patrón que se repetía desde 1991 en todas las elecciones legislativas y presidenciales) ha desaparecido debido a dos factores: (1) desde el ataque de Rusia a Ucrania en 2014, el bajo apoyo a los partidos alineados con Moscú ha disminuido significativamente en gran parte del este del país; y (2) la insatisfacción generalizada con las reformas y la tibia lucha contra la corrupción del gobierno de Petro Poroshenko. Aunque la llamada “Revolución de la Dignidad” en 2014 derrocó al cleptocrático Víctor Yanukóvich y sus compinches, Poroshenko hizo progresos muy limitados para erradicar la cultura en la que floreció la corrupción: entre 2013 y 2018, Ucrania sólo pasó del puesto 144 al 120 en el Índice de Transparencia de Percepción de la Corrupción International.2

La mayoría de los votantes a Zelensky en las elecciones presidenciales, y posteriormente de su partido en las legislativas, estaban motivados por las promesas de acabar con la corrupción. Para los ucranianos acabar con la corrupción significa salir del modelo postsoviético de sistema político híbrido, caracterizado por el limitado poder de la elite política y de las instituciones democráticas, a causa de la gran influencia de los oligarcas. Es dudoso que Zelensky vuelva al modelo de gobernanza del huido Víctor Yanukóvich. Lo más probable es que su primer gobierno, al igual que los de Poroshenko, esté marcado por el “modelo sándwich” de gobernanza.

El “modelo sándwich” de gobernanza

El “modelo sándwich” es uno de los tres de cambio social definidos por Lester Brown en su ensayo “Can we mobilize fast enough?”.3 A diferencia del “modelo Pearl Harbor”, donde un acontecimiento catastrófico transforma radicalmente el comportamiento y la acción de la sociedad, o del “modelo Muro de Berlín”, donde, tras un período prolongado de cambio gradual, se llega a un punto de saturación que empuja a la sociedad hacia un cambio fundamental, en el marco del “modelo sándwich” el cambio social ocurre cuando hay un fuerte empuje para el cambio a cargo de movimientos populares bien organizados y con el apoyo total de una elite política fuerte. Alina Polyakova adapta el “modelo sándwich” para explicar cómo se lograron las reformas durante el gobierno de Petro Poroshenko: menos como resultado de la labor de una elite política y una administración y mucho más por la presión de organizaciones internacionales (como el FMI), por un lado, y de una muy activa sociedad civil, por el otro. Aun así, como subraya Polyakova, las reformas parecen ser en su mayoría simbólicas: leyes aparentemente históricas como la que exige que los bancos hagan pública la identidad de sus propietarios y la que obliga a los políticos a declarar electrónicamente sus activos, rara vez se hacen cumplir de manera eficaz.4

El “modelo sándwich” tendrá implicaciones interesantes para la capacidad de la administración entrante de Zelensky a la hora de traducir estas reformas nominales en cambios tangibles. La victoria con mayoría absoluta de “Siervo del Pueblo” facilita las necesarias reformas jurídicas, económicas, sociales y políticas, ya que Zelensky no necesita formar un gobierno de coalición. Pero un Parlamento cooperativo no será suficiente para conseguirlo. Zelensky precisa además de un apoyo de la sociedad y de sus elites empresariales.

La lucha contra la corrupción

Hay que destacar que Ucrania ha avanzado significativamente en los últimos cinco años. Reformó su sector energético, estableció una infraestructura anticorrupción y estabilizó su economía. La economía se contrajo un 17% entre 2014 y 2015, pero, según las previsiones del Fondo Monetario Internacional, crecerá un 2,7%5 para finales de 2019.

Ucrania ya ha realizado reformas en los campos de la medicina, la energía y los recursos naturales, el sistema tributario, el sector bancario, la contratación pública y la aplicación de la ley. También se han logrado avances significativos en la desregulación, la desmonopolización, la reforma agraria, la descentralización política y la transparencia del presupuesto de defensa. Algunas reformas económicas o de funcionamiento del Ministerio de Salud han sido un verdadero éxito.

Una de las más exitosas es la rápida transformación del sistema del Ministerio de Salud para la adquisición de medicamentos. Antes de la reforma de 2015, la contratación pública se realizaba a través de empresas privadas, que malversaban los fondos estatales. En la actualidad, el Ministerio sólo adquiere medicamentos a través de organizaciones internacionales aprobadas por la Ley de Contratación Pública de Ucrania, lo que impide cualquier tipo de desvío de fondos.6

Otras reformas logradas no son tan visibles y no tendrán implicaciones significativas en el nivel de vida a corto plazo, por ejemplo, el lanzamiento en 2017 de un registro electrónico que devuelve automáticamente el impuesto sobre el valor añadido (IVA) a los exportadores que antes “compartían” un 30% de sus beneficios con los funcionarios estatales intermediarios. Esta reforma del IVA respaldada por el FMI es el resultado, en gran parte, de la presión ejercida por una amplia coalición de empresas y de la sociedad civil, que se han beneficiado, gracias a esta disposición, de un sistema más transparente.7

En otros campos no ha habido tantos avances debido a la ausencia de una adecuada legislación o a la falta de implementación de las leyes existentes. Una de las principales razones es que, en la anterior legislatura, las nuevas instituciones ucranianas contra la corrupción estaban comprometidas o bajo ataque político constante.8 Un ejemplo de ello es el funcionamiento de la Oficina Nacional Anticorrupción de Ucrania (ONAU), que está encargada de investigar la corrupción de alto nivel y cuenta con el apoyo de los organismos de control de la sociedad civil de Ucrania. Desde 2015, ONAU ha enviado 189 casos a los tribunales, pero las condenas siguen siendo difíciles de conseguir porque Ucrania no ha reformado su sector judicial. En febrero de 2019 el Tribunal Constitucional de Ucrania eliminó el delito de enriquecimiento ilícito del código penal. Esta decisión significa que los funcionarios públicos ya no pueden ser procesados por recibir ingresos presumiblemente ilícitos. La decisión invalidó 65 casos que había denunciado la ONAU. Este caso demuestra la falta de aplicación real de una ley ya existente.9

De hecho, los Estados postcomunistas, incluido Ucrania, se caracterizan por una reglamentación excesiva y una legislación ordenancista, prolija y difícil de aplicar, lo que es un caldo de cultivo seguro para la corrupción. Cuando un sistema de gobierno de este tipo ha estado en funcionamiento durante décadas, hay graves implicaciones culturales: como en otras naciones postsoviéticas, los ciudadanos de Ucrania condenan la corrupción de alto nivel, pero consideran la corrupción menor como un mal justificable: “... tienden a considerar el nepotismo y otras prácticas corruptas como medios aceptables para proteger sus intereses. Muchos también prefieren mantener abierta la posibilidad de pagar un soborno para resolver un asunto de bajo nivel, para evitar una multa, por ejemplo, o para obtener un permiso”.10 Esta cultura está arraigada en los ciudadanos y, comprensiblemente, no es fácil cambiarla de forma rápida y satisfactoria. La “cultura de corrupción” se interpone en el camino de una reforma significativa porque “la tolerancia de una forma de corrupción tiende a legitimar otras y difumina la línea que separa el comportamiento aceptable y el inaceptable”.11

La economía sumergida y la corrupción

Algunos de los beneficios de reducir la corrupción son bastante obvios y están bien documentados. Constituye una condición del Acuerdo de Asociación UE-Ucrania. El vínculo de la corrupción con la economía sumergida ha sido menos debatido, pero la economía sumergida interfiere en la capacidad de Ucrania para gobernarse y contribuye a la cultura de la corrupción.

La economía sumergida, según las estimaciones del FMI, incluye todas las actividades económicas que se ocultan a las autoridades oficiales por razones monetarias, reglamentarias e institucionales. Las razones monetarias incluyen evadir el pago de impuestos y todas las contribuciones a la seguridad social; las regulatorias, esquivar la burocracia gubernamental o la carga del marco regulador; mientras que las institucionales se refieren a la corrupción, la calidad de las instituciones políticas y la debilidad del Estado de Derecho.12

La Figura 1 muestra la magnitud de la economía sumergida de Ucrania, Rusia, Serbia, Libia y Venezuela entre los años 2000 a 2017 como porcentaje del PIB, según los indicadores del Banco Mundial. La economía sumergida de Ucrania sigue siendo una de las más grandes del mundo, mayor que la de Rusia, Serbia, Libia y Venezuela, representando alrededor del 43% de su PIB. La economía sumergida “afecta negativamente a la eficiencia de la gestión económica nacional, deforma el sistema monetario, distorsiona la estructura de la rotación de pagos, contribuye a aumentar los riesgos de inversión, estimula la inflación, altera las relaciones monetarias y puede afectar negativamente el tipo de cambio de la divisa nacional”.13 En otras palabras, la economía sumergida interfiere en la capacidad del país para gobernarse con eficacia, tanto directamente (porque vacía las arcas del gobierno) como indirectamente (porque, sin una imagen precisa de cómo funciona su economía, es imposible aplicar una política fiscal y monetaria eficaz). Los resultados son unos niveles de vida bajos y de crecimiento lento.

Figura 1. La economía sumergida de Ucrania, Rusia, Serbia, Libia y Venezuela, 2000-2017 (% del PIB)
Figura 1. La economía sumergida de Ucrania, Rusia, Serbia, Libia y Venezuela, 2000-2017 (% del PIB)
Fuente: elaboración propia basada en datos de Medina y Schneider (2018).

La guerra de Donbás

Las operaciones militares rusas en Donbás han costado la vida a más de 13.000 personas y han desplazado más de 1,5 millones de ucranianos desde 2014.14 Zelensky todavía no ha expuesto ninguna estrategia que explique cómo va a cumplir su promesa de solucionar el conflicto con Rusia. En las conversaciones con los mandatarios europeos ha seguido la política exterior del gobierno anterior, exigiendo el mantenimiento de las sanciones a Rusia y el acercamiento de Ucrania a la UE y la OTAN. Sin embargo, sin ocultar que sus prioridades son la política interior y las reformas económicas, las últimas decisiones de Zelensky reflejan un tímido atisbo de lo que se puede convertir en la estrategia para Donbás. Esta vez también tendrá una parte considerable de la opinión pública a su favor. Según una encuesta de junio realizada conjuntamente por el Instituto Yaremenko para la Investigación Social y el Centro de Monitoreo Social, casi la mitad de los ucranianos (el 49,5%) están dispuestos a apoyar la autonomía de Donbás si eso significa la paz.15 Ese apoyo es importante dado que una de las cláusulas del Acuerdo de Minsk es la descentralización de la organización territorial de Ucrania. Andriy Bohdan, jefe del gabinete de Zelensky, en una entrevista con RBC Ucrania, propuso dar a la lengua rusa el estatus de segunda lengua oficial en la región de Donbás, lo que contradice la ley firmada por Poroshenko que convertía el ucraniano en la única lengua oficial del país. Otro gesto definido como “giro clave” en las relaciones entre Rusia y Ucrania es el intercambio de prisioneros (70 en total) del pasado 7 de septiembre.16 Más que giro clave, es un gesto, dado que el Kremlin no va a cambiar sus objetivos geopolíticos en Ucrania.

La posición de Moscú no ha cambiado: Ucrania debe cumplir con sus obligaciones según los acuerdos de Minsk. De acuerdo con la interpretación rusa, eso significa abrir conversaciones con representantes de las repúblicas no reconocidas y reducir el conflicto a una guerra civil entre ucranianos en la que el único papel de Rusia sería el de pacificador externo. El mayor problema para Zelensky es que se enfrenta al hecho de que negarse a participar en las conversaciones con los representantes de Donbás en los términos impuestos por Rusia sólo llevaría a una integración más estrecha de la región con Rusia. Aceptar las condiciones de los rebeldes pro rusos significa renunciar a la soberanía ucraniana.

Otra baza del Kremlin es el oligarca ucraniano Víctor Medvedchuk, cuyo partido Oposición Plataforma Por la Vida ha obtenido el 13% de los votos en las elecciones legislativas. Junto con otros partidos pro rusos, suman alrededor de un 20%. Lo más probable es que Medvedchuk se convierta en el portavoz de la oposición y de esta manera sea más visible y participe activamente en la nueva configuración del poder político en Ucrania.17

Conclusiones

¿Cuál debería ser la posición de la UE ante la nueva legislatura ucraniana?

La cumbre UE-Ucrania, celebrada en Kiev el pasado 8 de julio, produjo una declaración conjunta que hablaba de “una estrecha cooperación para cumplir con las expectativas que el pueblo ucraniano ha expresado para fortalecer el Estado de Derecho, avanzar en las reformas y fomentar el crecimiento económico”.18 Al margen de la cumbre, la UE acordó subvencionar a Ucrania con 109 millones de euros, para cuatro prioridades:

  • Descentralización, diseñada para fortalecer la democracia y la rendición de cuentas a nivel local, y la inversión en infraestructuras locales.
  • Lucha contra la corrupción, para garantizar que se mantengan las reformas anteriores como la introducción de transacciones electrónicas transparentes para contratos gubernamentales.
  • Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil.
  • Apoyar las reformas necesarias para que Ucrania pueda implementar plenamente el acuerdo de asociación UE-Ucrania.

Sin embargo, la declaración conjunta deja claro que la asistencia está vinculada a reformas continuas. La UE se enfrenta a una cuestión difícil. Tiene interés geopolítico en contener a Rusia y para hacerlo debe apoyar incondicionalmente a Ucrania. Pero esta incondicionalidad se pondría en peligro si Ucrania no cumpliera con la agenda de las reformas exigidas.

La UE debe encontrar un equilibrio, guiada por sus propios intereses. El principal es el de una Ucrania fuera de la zona de influencia de Rusia, con un gobierno que respete, cumpla y haga cumplir las leyes y luche contra la cultura de corrupción. No es en interés de la UE apoyar incondicionalmente una mala gobernanza o un gobierno tibio con la corrupción. Para conseguir este equilibrio, en primer lugar, Ucrania debe permanecer en la agenda de la nueva Comisión Europea y de Josep Borrell, nuevo alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. La máxima prioridad para la UE debería ser mantener las sanciones económicas a Rusia, apoyar la reforma judicial y fortalecer el Estado de Derecho en Ucrania (económicamente, con el asesoramiento de expertos), así como respaldar todas las iniciativas que puedan influir en la erradicación de la cultura cleptocrática y en la “desoligarquización” (o sea, en el debilitamiento del papel de los oligarcas en la política y de la impunidad de su enriquecimiento ilícito). La UE ha creado un marco institucional y legislativo para su estrecha cooperación con Ucrania.

A largo plazo, la única contención posible de Rusia sería una Ucrania democrática, y este deberá ser el principal interés de la UE.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano, Real Instituto Elcano | @MiraMilosevich1

Anastasia Austin
International Economics & Conflict Management MA 2020, Johns Hopkins SAIS. Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano (2019)


1 Aunque el Parlamento cuenta con 450 escaños, en la próxima legislatura, al igual que en la que acaba de concluir, sólo se cubrirán 424, ya que en 26 circunscripciones mayoritarias situadas en la zona del conflicto en el este del país no se celebraron elecciones.

2 Ian Bond (2019), “Will the Servant of the People be the master of Ukraine?”, CER, 31/VII/2019.

3 Lester Brown (2009), “Chapter 10: can we mobilize fast enough?”, en Plan B 4.0: Mobilizing to Save Civilization, W.W. Norton & Company, Nueva York.

7 John Lough y Vladimir Dubrovskiy (2018), “Are Ukraine’s anti-corruption reforms working?”.

8 Polyakova (2019), op. cit.

9 Ibid.

10 Leandro Medina y Friedrich Schneider (2018), “Shadow economies around the world: what did we learn over the last 20 years?”, Working Paper, 24/I/2018, IMF.

11 Ibid.

12 Medina y Schneider (2018), op. cit.

13 Ibid.

14 Bond (2019), op. cit.

17 O. Lutsevych y A. Getmanchuk (2019), “What to know about Ukraine’s parliamentary elections”, Chatham House, 2/VIII/2019.

]]>
<![CDATA[ Sistema de Indicadores de la Distancia entre Imagen y Realidad (SIDIR). Análisis del caso español. Sexta edición 2019 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/gonzalezenriquez-martinezromera-sistema-indicadores-distancia-imagen-realidad-sidir-caso-espanol-6ed-2019 2019-10-01T01:13:33Z

El objeto de este informe es presentar la diferencia entre la realidad española y la evaluación de España realizada por la opinión pública internacional, identificando aquellos aspectos en los que la realidad del país es mejor que su imagen exterior.

]]>
Índice

(1) Introducción y metodología – 4
(2) Resultados – 9
(2.1) Aspectos en los que la realidad es similar a la imagen – 9
(2.2) Aspectos en los que la realidad es peor que la imagen – 20
(2.3) Aspectos en los que la realidad es mejor que la imagen – 32
(3) Resumen de los datos – 43

(1) Introducción y metodología

El objetivo de este informe es presentar la diferencia entre la realidad española y la evaluación de España realizada por la opinión pública internacional, con especial interés en identificar aquellos aspectos en los que la realidad del país es mejor que su imagen exterior.

El análisis permite medir la distancia entre la posición de España en los rankings internacionales de imagen y su posición en los rankings elaborados con datos objetivos. El informe mide esa distancia para los rankings que miden las 55 primeras economías del mundo: Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, EEUU, México, Perú, Venezuela, Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Finlandia, Grecia, Países Bajos, Irlanda, Italia, Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rusia, Rumanía, Suecia, Suiza, Ucrania, Arabia Saudí, Australia, Corea del Sur, China, Filipinas, India, Indonesia, Irán, Irak, Israel, Japón, Kazajistán, Malasia, Nueva Zelanda, Pakistán, Catar, Singapur, Taiwán, Tailandia, Turquía, EAU, Argelia, Egipto, Nigeria y Sudáfrica.

La fuente que se utiliza para medir la imagen externa de España es la formada por las encuestas anuales que desde el año 2009 elabora el Reputation Institute y la explotación que realiza de ellas para España por encargo del ReaI Instituto Elcano. En concreto, se utiliza la imagen de España en los países del antiguo G-8 (EEUU, Canadá, Francia, Italia, Alemania, Reino Unido, Rusia y Japón) medida en el Country RepTrak durante febrero y marzo de 2017: en el análisis de esta encuesta la puntuación (valoración) obtenida por España en estos ocho países se compara con la obtenida por los otros 54 países sometidos a evaluación.

La imagen de España, tal y como resulta convertida en variable operativa en las clasificaciones de dicha encuesta, se compone de 24 elementos de valoración: 17 de ellos miden el acuerdo con frases que indican posibles aspectos positivos de un país (“es un bello país”, “es un país que valora mucho la educación”, “es un país seguro”, etc.), y los siete restantes recogen recomendaciones de los encuestados tales como “recomendaría ese país para estudiar”, “para trabajar”, “para vivir”, o “para visitar”. En conjunto, los 24 elementos abordan todos los aspectos relevantes en la configuración de la imagen de un país, desde el aspecto político-institucional al económico y tecnológico, pasando por el cultural, el educativo o el relativo a la calidad de vida. En base a los resultados obtenidos en las encuestas, los 55 países son clasificados para cada uno de los elementos de valoración. Como ejemplo, bajo estas líneas puede observarse la clasificación de los países según la valoración que reciben en cuanto al atributo “Seguridad”, medida en función del nivel de acuerdo con esta frase: “Es un país seguro: ofrece un ambiente seguro tanto para los visitantes como para sus habitantes”. En este caso España aparecía en 2017 en el puesto 15 en un ranking encabezado por Suiza. Como se verá más adelante, España es en realidad el 10º país más seguro de entre las 55 principales economías del mundo.

La posición de España en estas 24 clasificaciones es el indicador utilizado para la variable “imagen”, que va a compararse con la realidad española obtenida a través de diversas fuentes estadísticas internacionales. A este respecto, cabe reseñar que dicha comparación plantea varios desafíos: (1.1) definir las variables objetivas que pueden considerarse equivalentes en la realidad al elemento que se valora en la encuesta; (1.2) identificar fuentes estadísticas en las que se recojan todos los países valorados en la encuesta sobre imagen; y (1.3) simultanear en el tiempo las mediciones de imagen y realidad.

(1.1) Definir las variables objetivas que pueden considerarse equivalentes en la realidad al elemento valorado en la encuesta

A veces este ejercicio es sencillo, como en el caso recien nombrado de la posición de España según el número de turistas que recibe al año. Esta es una variable sobre la que existe información fiable y que puede compararse con la imagen de España como país atractivo para el turismo, recogida en la pregunta “¿Recomendaría este país para visitarlo?”. Sin embargo, en ocasiones la identificación de una variable objetiva ha resultado imposible porque el elemento que se valora es intrínsecamente subjetivo. Es por ejemplo, el caso del atributo “la gente de ese país es simpática”, pues no existe ninguna medición objetiva internacional que permita conocer el grado de “simpatía” de los individuos de un país. De la misma forma, tampoco existen estadísticas internacionales respecto a la “calidad de productos y servicios” o la “confiabilidad de la población”. En relación a este último atributo existen encuestas que miden hasta qué punto los ciudadanos de cada país confían los unos en los otros, pero eso no equivaldría a un indicador que mostrase hasta qué punto cumplen su palabra y dicen la verdad (y por tanto son confiables). Por estas razones cuatro de los ítems de la imagen han tenido que ser excluidos de la comparación con variables objetivas, los tres nombrados más el “uso eficiente de los recursos públicos”, quedando el listado final reducido a 20 elementos frente a los 24 recogidos en la encuesta de imagen. 

En otras ocasiones, el atributo incluye internamente varios componentes diferentes que pueden corresponderse, a su vez, con diferentes variables objetivas. Este es el caso, por ejemplo, del atributo “entorno económico”, el cual se define en la encuesta como “(ese país) ofrece un entorno favorable para hacer negocios, contando con una economía estable de bajo riesgo y una infraestructura desarrollada”. A este respecto se han utilizado tres variables objetivas de comparación: la clasificación de “Calidad regulatoria” del Worldwide Governance Indicators, la densidad de la infraestructura de transporte y la ratio de suscripciones a banda ancha. En los casos como éste, en que un atributo se corresponde con indicadores objetivos de ámbitos diversos, la comparación se ha duplicado o triplicado, realizándose de forma separada para cada uno de ellos. Así, en relación con este atributo, los resultados se muestran dispares: mientras que la imagen internacional de España como país para hacer negocios es peor que la realidad medida a través de la implantación de internet, y similar en función de la infraestructura de transportes, en lo referente a su calidad regulatoria la imagen está por encima de la realidad.

Esto mismo sucede con el atributo “Ese país contribuye de forma considerable a la cultura global; allí nacieron muchos artistas, científicos, inventores, escritores, deportistas y políticos muy conocidos”. En este caso, las variables objetivas para las que existen mediciones internacionales son, por una parte, las relacionadas con el deporte (Olimpiadas y campeonatos de fútbol), por otra las relativas a la ciencia y la literatura (premios Nobel), y, por último, una fuente que recoge la popularidad internacional de los artistas a partir del número de entradas de Wikipedia dedicadas a ellos (artistas del pasado y del presente).

Un tercer ejemplo de esta pluralidad de referencias en la realidad a un solo atributo de la imagen es “Ese país es un participante responsable en la comunidad global; apoya buenas causas y sus líderes son personas respetadas internacionalmente”. En este caso las variables objetivas utilizadas han sido el volumen de los fondos estatales dedicados a la cooperación al desarrollo, el despliegue de militares en alianzas internacionales de pacificación, y el esfuerzo en la lucha contra el cambio climático (emisiones de CO2). No existe ninguna fuente que permita medir el respeto internacional a los líderes de cada uno de los países comparados.

En una ocasión sucede lo contrario, que un solo indicador objetivo se ha utilizado para medir dos atributos de la imagen: “lo recomendaría como país para vivir” y “lo recomendaría como país para trabajar”. Aunque es importante saber que España resulta más atractiva como país para vivir que como país para trabajar, no existen dos indicadores objetivos diferentes para comparar ambos atributos, puesto que trabajar en un país exige generalmente vivir en él y, análogamente, para vivir en un país a menudo es necesario trabajar en él. En este caso el indicador utilizado ha sido la tasa de migración neta per cápita, definida como la diferencia entre el stock de inmigrantes y de emigrantes (lo que incluye a los individuos inactivos) con respecto a la población total del país.

Por otra parte, en algunos casos es inevitable que la fuente utilizada como variable objetiva tenga un componente significativo de percepción externa o esté básicamente construida sobre ella. Así, para los atributos relativos al “entorno político e institucional” y al recién citado “entorno económico” se han utilizado como fuente estadística los Worldwide Governance Indicators del Banco Mundial, que a su vez se elaboran a partir de la opinión de expertos. Esto es debido a la falta de fuentes objetivas que midan estos aspectos con criterios y metodología similares para el conjunto de países incluidos en la muestra. Como ocurre con otros índices que intentan medir fenómenos difícilmente cuantificables (como por ejemplo el de Transparencia Internacional sobre corrupción), la percepción de individuos bien informados por su posición social, económica o política es lo más cercano que puede encontrarse a una medición objetiva.

En otro caso, la fuente de la variable objetiva de la comparación es, a su vez, un conjunto de encuestas. Se trata del atributo de la encuesta por el cual “el país ofrece un estilo de vida atractivo, disfruta la gente que vive allí”. Aquí se trata de medir el disfrute o la felicidad de los individuos de cada país, y siendo la felicidad por definición un estado de ánimo y por tanto subjetivo, la única comparación posible es la que puede realizarse con los datos que miden esa felicidad a partir de encuestas a los individuos. En este caso se han utilizado los datos del World Happiness Report elaborado por la ONU, que se basan a su vez (entre otras fuentes) en varias encuestas internacionales.

Por último, no siempre es fácil decidir si los datos de la variable objetiva deben utilizarse en sus términos absolutos o relativos al tamaño de la población. Por ejemplo, en cuanto al número de universidades incluidas en los primeros puestos de los rankings internacionales: ¿el indicador relevante es el número absoluto o el relativo a la población de cada país? En este informe se ha decidido continuar con el criterio adoptado hace tres ediciones, es decir, utilizar el dato ponderado, en la medida que el número de universidades punteras que puede producir un país está relacionado con su tamaño demográfico.

(1.2) Identificar fuentes estadísticas en las que se recojan todos los países valorados en la encuesta sobre imagen

Esto ha supuesto, por ejemplo, desechar las numerosas fuentes estadísticas que se refieren sólo a la UE o sólo a los países de la OCDE.  En los casos en que la fuente estadística utilizada recoge la mayoría del resto de los 54 países de la encuesta pero deja fuera a algunos de ellos, éstos últimos han sido eliminados también de la clasificación de imagen para hacer comparables ambas escalas. El caso más destacado es el de Taiwán, que aparece recogido en el Country RepTrak pero que está ausente en numerosas estadísticas internacionales dado su limitado reconocimiento internacional.

(1.3) Simultanear en el tiempo las mediciones de imagen y realidad

Aunque la última oleada de la encuesta de imagen internacional se ha realizado en el año 2019, la publicación de estadísticas internacionales suele sufrir un retraso de al menos un año respecto al momento al que se refieren los datos. Ello obliga a utilizar la encuesta del Country RepTrak 2018 para simultanear la comparación de sus datos con los de las fuentes estadísticas disponibles más recientes.

(1.4) La evolución anual de la imagen y de la realidad españolas

Conviene recordar que el objetivo del SIDIR es proporcionar, para cada momento, la medición de la distancia entre la posición de España en el ranking de imagen y su posición en los rankings de datos objetivos. Al tratarse de la medida de una distancia, su evolución en el tiempo puede deberse a cambios en la posición en el ranking de imagen o cambios en la posición en los rankings que se deducen de las estadísticas internacionales. Por tanto, la lectura e interpretación de la evolución de la distancia debe ser muy cuidadosa, ya que la posición en un ranking internacional puede alterarse por los cambios experimentados por los demás países. España podría mejorar en cualquier atributo de imagen, por ejemplo y, sin embargo, ver disminuida su posición en el ranking porque otro país ha mejorado más, o porque nuevos países con un resultado mejor que el español se han incluido en la encuesta de imagen.

Por ello, para medir específicamente el avance o retroceso de la distancia entre imagen y realidad españolas de año en año, se realiza una comparación entre el porcentaje de aumento o retroceso de la puntuación obtenida por España en cada uno de los atributos en la encuesta (en una escala de valoración 0-100) y el porcentaje de aumento o retroceso en los indicadores objetivos. Esta comparación permite medir la evolución de la distancia entre la imagen de España y su realidad, al margen de cuál haya sido la evolución de los demás países.  Es decir, no mide los cambios de posición en un ranking internacional, sino únicamente la evolución nacional. Este resultado interesa especialmente a los que desean medir la eficacia de las políticas dedicadas a la mejoría del prestigio de España y lo español.

Esta es la 6ª edición del SIDIR, que seguirá actualizándose anualmente a la luz de los datos de imagen de España y de las estadísticas internacionales. La aparición de nuevas fuentes de información estadística o de clasificaciones basadas en datos objetivos, así como el acceso a nuevos datos de opinión, o la realización de las modificaciones metodológicas que resulten apropiadas, convierten el SIDIR en un sistema abierto cuyo objetivo es ofrecer cada año una foto de la distancia entre la posición del país en las encuestas de imagen internacional y su realidad tal y como es reflejada en las fuentes estadísticas y clasificaciones internacionales.

Carmen González Enríquez
Directora del Observatorio Imagen de España (OIE), Real Instituto Elcano

José Pablo Martínez Romera
Ayudante de investigación del Observatorio de la Imagen de España, Real Instituto Elcano
| @jpmromera

]]>
<![CDATA[ La reputación de España en el mundo. Country RepTrak®2019 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/reputationinstitute-elcano-reputacion-de-espana-en-el-mundo-countryreptrack-2019 2019-10-01T12:28:53Z

Edición 2019 del informe que analiza la reputación de España en el mundo mediante encuestas de opinión entre ciudadanos de 23 países utilizando la metodología Country RepTrak®. Dicha metodología es un análisis de la reputación de los países con un modelo inspirado en la medición de la reputación de las empresas.

]]>
Resumen

Edición 2019 del informe que analiza la reputación de España en el mundo mediante encuestas de opinión entre ciudadanos de 23 países utilizando la metodología Country RepTrak®. Dicha metodología es un análisis de la reputación de los países con un modelo inspirado en la medición de la reputación de las empresas.

Índice

1. Introducción

2. Metodología Country RepTrak®

3. La reputación de España en el mundo
a. La reputación de España en el antiguo G8
b. La reputación de España en América Latina
c. La reputación interna de España
d. Comparativa internacional de la reputación de España

4. Atributos que construyen la reputación de España
a. Fortalezas y debilidades de España en el antiguo G8
b. Fortalezas y debilidades de España en América Latina
c. Fortalezas y debilidades internas de España
d. Perfil competitivo de España

5. La Economía de la Reputación: la reputación de España y la creación de valor
a. Comportamientos favorables hacia España en el antiguo G8
b. Comportamientos favorables hacia España en América Latina
c. Comportamientos favorables internos de España
d. Perfil comparativo de las actitudes de apoyo hacia España

6. Principales conclusiones

1. Introducción

El estudio La reputación de España en el mundo tiene por objetivo analizar la percepción que de nuestro país tiene una muestra representativa del público general de 23 países, entre ellos los pertenecientes al influyente grupo del antiguo G8.

Como más adelante se analizará en este estudio, la reputación de España en 2019 continúa su recuperación tras el duro ajuste sufrido en el trienio 2011-2013. De este modo, el indicador Pulse que mide la estima y la confianza sube hasta posicionarse en 75,6 puntos y alcanzando el duodécimo lugar, subiendo dos puestos frente al año pasado.

La reputación de España sigue apoyándose fuertemente por las variables más soft del modelo, que son aquellas que tienen que ver con el talante de sus habitantes, el estilo de vida, el entorno natural o las posibilidades de ocio y entretenimiento. Las variables hard, como nuestro nivel de tecnología e innovación, el reconocimiento de nuestras marcas comerciales y empresas o nuestro sistema educativo, aunque muestran una leve mejoría, siguen presentando un importante margen de mejora a la hora de reforzar nuestra percepción internacional.

En un lugar intermedio estarían algunas de las variables de la dimensión “Calidad institucional”, que, junto, con las de naturaleza económico-empresarial, fueron las que en mayor medida acusaron el impacto de la reciente crisis económica, pero que a partir de 2014 iniciaron una senda alcista.

Por último, la percepción que los españoles tenemos de nuestro país continúa acortando distancias con la percepción exterior, después de que en los años más duros de la crisis económica aquella registrara una caída relevante, de entorno a treinta puntos Pulse en el período 2009-2014. A partir del año 2015, coincidiendo con la mejoría de los indicadores macroeconómicos, la percepción española interna ha iniciado una recuperación que llega hasta la actualidad, quedando una diferencia entre ambas inferior a los dos puntos.

Ver las ediciones pasadas:

]]>
<![CDATA[ La coordinación transnacional de los partidos de derecha radical populista en el Parlamento Europeo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari95-2019-coordinacion-transnacional-partidos-derecha-radical-populista-parlamento-europeo 2019-09-30T12:10:22Z

¿Cómo se coordinan los partidos políticos de la derecha radical populista a través de la formación de grupos políticos en el Parlamento Europeo? ¿Por qué les resulta tan difícil?

]]>
Tema

¿Cómo se coordinan los partidos políticos de la derecha radical populista a través de la formación de grupos políticos en el Parlamento Europeo? ¿Por qué les resulta tan difícil?

Resumen

En este análisis se examina la coordinación de los partidos políticos de la derecha radical populista a través de la formación de grupos políticos en el Parlamento Europeo. Se presta especial atención a las características del proceso de coordinación y la reducción de la fragmentación en la última década. El trabajo muestra los cambios que han tenido lugar a partir de las elecciones europeas de 2019. Las dificultades para la formación de grupos políticos determinan la limitada influencia política de estos partidos en la UE.

Análisis

El éxito electoral de los partidos de derecha radical populista en las elecciones europeas en la última década (2009-2019) ha llamado poderosamente la atención de académicos, expertos y medios de comunicación y se ha confirmado, con ocasión de las recientes elecciones europeas. Sin embargo, la atención pasa de puntillas sobre el comportamiento posterior de estos partidos en las instituciones europeas, su integración en las estructuras políticas, tanto en grupos políticos como en Europartidos. Esta familia de partidos heterogénea se ha caracterizado por su fragmentación política, siempre rezagada en sus intentos de cooperación trasnacional para formar un grupo político diferenciado respecto a las familias de partidos mayoritarias. Dicha trayectoria de fragmentación en distintos grupos se ha mantenido en el tiempo por dos motivos: su carácter de partidos minoritarios con un reducido tamaño en términos de escaños en el parlamento, y su heterogeneidad ideológica. Sin embargo, los partidos de derecha radical populista han seguido luchando por consolidar vínculos transnacionales en la arena europea y formar su propio grupo político en el Parlamento Europeo.

Las dificultades de la coordinación partidaria transnacional han persistido a pesar del éxito de estos partidos y pese a que su representación en el Parlamento Europeo se ha más que doblado desde los años 80. En particular, en las dos últimas legislaturas en el Parlamento Europeo (2009-2014 y 2014-2019) se observa la difícil transposición del éxito electoral en una mayor coordinación partidaria transnacional. ¿Por qué a pesar de los beneficios que todos los partidos obtienen en forma de recursos políticos, institucionales, y económicos, les sigue resultando tan difícil formar un grupo político propio? ¿Qué factores producen esa fragmentación en distintos grupos políticos? En este trabajo se analizan las causas de la tradicional fragmentación: por un lado, se examinan los requisitos que las reglas de procedimiento del parlamento exigen para la formación de grupos y, por otro lado, se explica el funcionamiento eficaz del cordón sanitario a la derecha radical populista por parte de todos los grupos políticos, salvo, como veremos, el grupo conservador, y sus efectos dentro de los partidos de derecha radical populista. Tanto la creación de un grupo político único basado en la dimensión identitaria propia de esta familia de partidos (populista, nacionalista y anti-inmigración), como la integración en otros grupos políticos del parlamento son más costosas para estos partidos que para los demás. La integración en otros grupos ha sido la vía seguida por partidos nacionalistas populistas bajo el paraguas del grupo conservador, en concreto el Partido del Pueblo Danés (DF) y los Fineses (PS) en la legislatura de 2014-2019. La posición de ambos partidos a nivel estatal, el primero como apoyo externo al gobierno y el segundo como parte de un gobierno de coalición, presionó a ambos a buscar un nuevo estatus de moderación lejos de la afiliación previa en el grupo Libertad y Diversidad, liderado por Nigel Farage. Por su parte, el grupo conservador necesitaba incrementar su tamaño para convertirse en el tercer grupo del Parlamento Europeo. Las negociaciones tuvieron éxito en 2014 y ambos partidos entraron a formar parte del grupo Conservador, a pesar de que su adscripción generara controversias dentro del propio grupo.

La evolución de las reglas institucionales para la formación de grupos, más estrictas desde 1999 e inalteradas desde 2009, así como los dilemas estratégicos de los partidos en torno a una colaboración común, han dado lugar a la fragmentación de los partidos populistas en el Parlamento Europeo. Las consideraciones estratégicas son determinantes para explicar el comportamiento partidario. Los partidos mayoritarios intentan escapar de cualquier asociación con lo que Mudde llama partidos “paria”,1 siendo el Frente Nacional el caso por excelencia. Las estrategias de moderación perseguidas por partidos en el gobierno o con objetivos de formar parte de ellos son incompatibles con la radicalidad de los partidos populistas de extrema derecha. El creciente peso del euroescepticismo alimenta la afinidad ideológica de los partidos de derecha populista radical y refuerza la tendencia a la cooperación transnacional. Pero la coordinación transnacional tiene lugar sólo si el estigma político de un partido no daña las perspectivas de otro en las arenas domésticas y europeas. En 2014 la competición entre dos líderes políticos con capacidad de crear grupos políticos propios en el Parlamento Europeo se saldó con el éxito del UKIP de Farage, menos preocupado por la sintonía programática y dominado por el pragmatismo, apelando al antisemitismo del FN como factor determinante del rechazo a formar un grupo político común, y torpedeando los esfuerzos internacionalistas del FN liderado por Marine Le Pen.

Antecedentes

Desde su entrada en el Parlamento Europeo en los años 80, la formación de grupos parlamentarios propios ha sido una prioridad para los partidos de la derecha radical populista porque su existencia permite avanzar las agendas partidarias. Los fracasos de los partidos populistas para crear y consolidar la coordinación partidaria transnacional en este período derivan de la heterogeneidad ideológica, las rivalidades personales y conflictos nacionalistas entre los partidos.

En los años 80 y 90 los partidos populistas se organizaron en dos ocasiones bajo la etiqueta “técnica”. En las primeras elecciones directas de 1979 los partidos no obtuvieron representación –salvo el post-fascista MSI, aliado con el FN en el Parlamento Europeo durante una década–. Desde 1984 la fórmula de grupos “técnicos” resolvió parcialmente los problemas de coordinación transnacional, un término usado para resaltar la naturaleza no-ideológica de las alianzas políticas en la arena europea. En 1984 el Frente Nacional consiguió 10 eurodiputados, coordinó un grupo parlamentario y desde esa fecha buscó liderar los esfuerzos de internacionalización, con resultados mixtos. En 1989 la etiqueta que se adoptó fue “Grupo técnico de la derecha europea”. Una década más tarde, en 1999, se formó un “Grupo técnico de miembros independientes”, de breve vida, puesto que los miembros del grupo reconocieron públicamente sus diferencias ideológicas y en base a ello la Corte de Justicia Europea decidió contra su continuidad.

Durante los años 80 y 90 los requisitos para la formación de grupos políticos eran menos exigentes que en la actualidad. De hecho, sólo desde 1999 los requisitos institucionales son verdaderamente transnacionales. La Figura 1 presenta los grupos parlamentarios formados por los partidos de la derecha populista desde 1984.

Figura 1. Evolución de los grupos políticos en el Parlamento Europeo, 1979-2019
Legislaturas Grupos políticos Nº de miembros
1979-1984
1984-1989 Grupo de la Derecha Europea 16
1989-1994 Grupo Técnico de la Derecha Europea 17
1994-1999 No inscritos 31
1999-2004 Grupo Técnico de Miembros Independientes (1)
Unión para una Europa de Naciones
Grupo de la Democracia Europea y la Diversidad
No inscritos
12
30
16
9
2004-2009 Unión por una Europa de las Naciones
Independencia y Democracia
Independencia, Tradición y Soberanía (2)
No inscritos
27
37
21
29
2009-2014 Grupo para la Libertad y la Democracia Europeo
No inscritos
31
18
2014-2019 Grupo Europeo para la Democracia y la Diversidad
No inscritos
Grupo Europa de las Naciones y la Libertad (3)
48
52
39
2019- Identidad y Democracia
No inscritos
73
54
(1) 1999-2001.
(2) 2007.
(3) 2015.
Fuente: Parlamento Europeo, composición inicial en la Sesión Constituyente.

Durante las dos primeras décadas del Parlamento Europeo con elección directa (1979-1999), la coordinación partidaria transnacional se caracterizó por las dificultades para formar grupos políticos con “afinidades” políticas, como requieren las normas de procedimiento. En los años 80 el Frente Nacional de Jean Marie Le Pen jugó un papel de liderazgo en la coordinación en un grupo parlamentario transnacional. Durante los años 90 los aliados políticos cambiaron sustancialmente. La alianza inicial de Le Pen con el Movimiento Social Italiano (MSI) finalizó con el sucesor de este último, la Alianza Nacional (AN), y su entrada en el gobierno italiano en 1994. El Partido para la Libertad austríaco (FPÖ) rechazó la alianza con Le Pen hasta que su líder Jörg Haider abandonó la formación en 2005.

Desde las elecciones europeas de 1999 la coordinación transnacional de la derecha populista radical se diversificó en distintos intentos de formar grupos parlamentarios. El éxito electoral de una miscelánea de partidos euroescépticos, populistas y extremistas en la UE se tradujo en la formación de pequeños grupos euroescépticos y la inclusión y distribución de algunos partidos populistas en estos grupos. Desde 1999 tanto el grupo Unión por las Naciones europeas y como el grupo para la Democracia Europea y la Diversidad incluyeron a estos partidos, aunque el liderazgo de los grupos no estuvo en manos de partidos populistas. La Unión por una Europa de las Naciones se creó por el irlandés Fianna Fáil (FF) y la italiana AN y duró con cambios en su composición hasta 2009.2 El grupo de la Democracia y la Diversidad se formó en 1999, aunando una miscelánea de partidos nacionalistas y euroescépticos –incluyendo el Movimiento de Junio danés, el UKIP, la Liga de Familias Polacas y los franceses Combates Soberanistas y Caza, Pesca, Naturaleza, Tradiciones (CPNT)– y fue el antecedente de Independencia y Democracia (2004-2009), con 37 MPE. Tras su disolución en 2009 algunos de sus miembros entraron en los grupos políticos mayoritarios y otros pasaron al grupo de la Libertad y Diversidad.

En 2004 la ampliación a Europa Oriental aumentó la lista de aliados potenciales, abriendo más oportunidades para la formación de un único grupo parlamentario. Durante la sexta legislatura (2004-2009) con la ampliación a Bulgaria y Rumanía en 2007 se formó un grupo nuevo, Identidad, Tradición y Soberanía (con MPE de una quinta parte de los países de la UE). El grupo estaba formado por 23 MPE del Frente Nacional, FPÖ, Alternativa Social y Llama Tricolor, Interés Flamenco, el Partido de la Gran Rumanía, Romania Independente, y el búlgaro Attack. La principal razón para la formación del grupo fue instrumental: evitar las limitaciones materiales, administrativas y políticas impuestas a los partidos populistas como no-inscritos. El grupo fue constituido con una declaración de valores y opiniones comunes sobre la integración europea, aunque resaltando la independencia de voto de sus miembros. La experiencia fue breve ya que el grupo duró solo 10 meses. Los comentarios despectivos de Alessandra Mussolini respecto a los rumanos causaron la retirada del Partido de la Gran Rumanía. El grupo se deshizo y sus miembros pasaron a formar parte de los no inscritos.

Así, aunque la coordinación partidaria transnacional aumentó desde los años 80, fue continuamente volátil e inestable. El ejemplo más claro de volatilidad es la trayectoria de la Liga Norte. El Partido pasó de formar parte de la Alianza Libre Europea al grupo Liberal, la Unión para las Naciones Europeas, Independencia y Democracia y los no inscritos.

La expansión de la última década (2009-2019) ¿Un grupo político único en el horizonte?

En 2014 el Frente Nacional, UKIP y el Partido del Pueblo Danés fueron los partidos más votados y, por primera vez, los ganadores de las elecciones europeas en sus respectivos países. Sin embargo, en las elecciones europeas de 2014 otros partidos populistas fracasaron, como el Interés Flamenco y la Liga Norte, en contraste con sus mejores resultados de 2009. El crecimiento del Partido por la Libertad holandés se redujo en 2014 y otros partidos en Grecia, Rumanía, Bulgaria y Eslovaquia perdieron sus escaños en el Parlamento Europeo. En conjunto, las convocatorias electorales europeas de la última década han producido un aumento sustancial del número de diputados europeos pertenecientes a alguno de estos partidos, que se han duplicado, pero con una distribución territorial muy desigual.

Figura 2. Resultados electorales de los partidos populistas en las elecciones europeas, 2009-2019
Estados Partidos 2019 2014-19 2009-14
% Escaños % Escaños % Escaños
Austria FPÖ 17,20 3 19,7 4 13,10 2
Bélgica VB 11,68 3 4,2 1 10,70 2
Bulgaria Attack 2,9 1,0 2
Chequia SPD 9,1 2
Dinamarca DVP 10,76 1 26,6 4 14,80 2
Eslovaquia PNE 4,09   3,61 5,56 1
Finlandia PS 13,08 2 12,9 2 9,80 1
Francia FN/RN 23,31 22 24,8 24 6,30 3
Grecia Laos 2,6 7,20 2
Italia LN 34,33 28 6,1 5 10,20 9
Lituania PTT 2,73 14,25 2 11,9 2
Paíse Bajos PVV 3,53 13,30 4 17,00 5
Polonia KPN 7,10 4
Rumanía PGR 6,44 2,70 8,60 3
Suecia SD 15,34 3 9,67 2 3,27 2
Reino Unido UKIP
Brexit Party
3,31
30,74

30
27,40
24
16,5
3
Total MPE     104   78   50
Total países     12   11   13
Fuente: web del Parlamento Europeo

La cambiante representación política de los partidos populistas ha dificultado el cumplimiento de las reglas de procedimiento para la formación de grupos parlamentarios, contar con un mínimo de 25 diputados de al menos siete países. La Figura 2 muestra que a pesar del éxito electoral de 2014 la presencia territorial por países disminuye. En 2014 los partidos provenían de 11 países diferentes, mientras que en 2009 provenían de 13. Hubo, por tanto, menos Estados-miembros disponibles.

En 2014 se formó el grupo Europe for Freedom and Direct Democracy (EFDD) con el liderazgo de UKIP y la inclusión del italiano Movimiento Cinco Estrellas, el lituano Orden y Justicia, el checo Partido de los Ciudadanos Libres, el letón Unión de Agricultores, los Demócratas Suecos y un diputado francés independiente (anteriormente del Frente Nacional).

En la legislatura actual sus miembros han cambiado, aunque permanecen el antiguo UKIP (ahora Brexit Party) el lituano Orden y Justicia y el italiano Movimiento Cinco Estrellas. En el año 2015 se formó finalmente, con un año de retraso con respecto a la sesión constituyente, un nuevo grupo parlamentario liderado por Marine Le Pen, lo que redujo el número de diputados no inscritos a 14.

El nuevo liderazgo de Marine Le Pen desde 2013, con su estrategia de dédiabolisation, doméstica suponía también un intento de romper con el estigma del partido en la arena europea para conseguir la cooperación con otros partidos populistas. En 2014 los partidos populistas integrados dentro de la Alianza Europea por la Libertad, liderada por el partido de Le Pen, no pudieron formar su propio grupo político. A pesar de que la alianza superaba ampliamente el umbral mínimo para formar grupo, 39 diputados, no pudo cumplir con el requisito de representación territorial en una cuarta parte de los países miembros (siete). Además, el Partido por la Libertad holandés no consideraba el KPN polaco un aliado aceptable por las afirmaciones de su líder a favor de suprimir el derecho al voto de las mujeres. Este fracaso llevó a los diputados de la Alianza Europea por la Libertad al grupo de los no-inscritos en 2014.

Un año después, en junio de 2015, se pudo constituir finalmente un nuevo grupo político, la Europa de las Naciones y la Libertad. El grupo incluía 39 MPE de ocho países, cuyo núcleo principal era la francesa Agrupación Nacional (Frente Nacional). El grupo Conservador y Reformista incluyó partidos de derecha radical populista, como el AfD alemán, pero fue expulsado por sus conexiones políticas con el Partido para la Libertad austríaco.

Cambios en los protagonistas tras las elecciones europeas de 2019

La principal diferencia de esta legislatura respecto a la anterior, en lo que respecta a la capacidad de los partidos populistas de derecha radical para coordinarse en el Parlamento Europeo, es la desaparición del UKIP como líder interno. Pese a su gran éxito electoral (ahora como Brexit Party), con más eurodiputados que en la legislatura anterior, su perspectiva de salida inmediata de la UE le lleva a desinteresarse por completo por la vida política interna del Parlamento Europeo. Por ello, se ha pasado de un escenario europeo de competición entre el UKIP y el FN para liderar la formación de grupos parlamentarios a la desaparición del peso político del primero en el Parlamento. Con ello, desaparece uno de los mayores escollos para la formación de un grupo único de la derecha populista radical en el Parlamento Europeo.

En junio de 2019 se formó un nuevo grupo, Identidad y Democracia, liderado esta vez por la Liga Norte de Salvini, que en estas elecciones se convirtió en el partido más votado en Italia y obtuvo 28 eurodiputados, su mejor resultado europeo hasta la fecha. A pesar del nombre, el antecedente de Identidad y Democracia no es el grupo de similar nombre liderado por Farage en la pasada legislatura sino el grupo de las Naciones y de la Libertad. En la actualidad está formado por un total de 73 eurodiputados de nueve países diferentes, lo que asegura que el grupo no se vendrá abajo si hay algún cambio en la representación territorial, como ha ocurrido en ocasiones en el pasado.

Por otro lado, partidos políticos como el Partido Popular Danés, el Partido Finés y AfD dejaron el grupo conservador para unirse al grupo Identidad y Democracia mientras que el Brexit Party y el Movimiento Cinco Estrellas pasaron al grupo de los no inscritos. El cordón sanitario en el Parlamento Europeo sigue funcionando en relación a esta familia de partidos, a los que los partidos mayoritarios impiden el acceso a cargos parlamentarios.4

Conclusiones

La fragmentación de la derecha radical populista en el Parlamento Europeo obedece históricamente a sus diferencias internas, al impacto de las reglas de procedimiento y a la existencia de un cordón sanitario eficaz. Salvo la relativa apertura del Grupo Conservador y Reformista a estos partidos en la última década, los esfuerzos por crear un grupo parlamentario propio se han saldado con la división de los partidos en varios grupos. El rechazo de algunos partidos al Frente Nacional ha introducido un segundo cordón sanitario alrededor del mismo. Esa ha sido la justificación de Nigel Farage para no aunar esfuerzos con el FN/RN de Marine Le Pen. Esta última ha jugado un papel muy importante en las alianzas europeas previas a las elecciones europeas que han servido luego para modelar los grupos políticos.

Es indudable que la derecha radical populista se ha convertido en un actor importante en la escena europea. Sin embargo, su capacidad legislativa y su influencia política siguen siendo débiles en el Parlamento Europeo. Si bien en 2019 se ha reducido la fragmentación, con la distribución de estos partidos en sólo dos grupos, Identidad y Democracia, por un lado, y los no inscritos por otro, todavía les queda un largo camino por recorrer en el Parlamento Europeo, donde efectivamente han conseguido recursos, pero siguen rodeados por un cordón sanitario efectivo que les aísla.

La continuidad del proceso de simplificación de las alternativas en forma de grupos políticos esconde cambios dramáticos durante la última década. En 2014 Nigel Farage había conseguido formar un grupo político mientras que el FN quedaba relegado a los no inscritos. La formación de un nuevo grupo en 2015 supuso renovar la fragmentación de la derecha radical populista en el Parlamento. En 2019, un nuevo grupo, Identidad y Democracia, ha logrado aunar 73 eurodiputados de nueve países, mientras que, a pesar de su éxito electoral, el Brexit Party (antes UKIP) ha desaparecido como principal urdidor de grupos parlamentarios de derecha populista.

Margarita Gómez-Reino Cachafeiro
Profesora titular de Ciencia Política en la UNED


1 Cas Mudde (2007), Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge University Press.

2 Desde 1999 incluyó el Partido del Pueblo Danés, además de sus fundadores, Fianna Fáil y AN, un partido portugués, cuatro polacos y el letón LNNK.

3 Véase Nicholas Startin (2010), “Where to for the radical right in the European Parliament? The rise and fall of transnational political cooperation”, Perspectives on European Politics and Society, vol. 11, nº 4, pp. 429-449, diciembre.

4 Identidad y Democracia ha denunciado que en su caso no se había respetado el sistema D’Hondt para la elección de los cargos del Parlamento. Excepcionalmente, en el caso de VOX su pertenencia al grupo de los Conservadores le ha permitido conseguir una vicepresidencia en la Comisión de Agricultura.

]]>
<![CDATA[ Elecciones en Bolivia, Argentina y Uruguay: un balance preliminar ante el fin del trienio electoral latinoamericano (2017-2019) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari94-2019-elecciones-en-bolivia-argentina-uruguay-balance-preliminar-ante-trienio-electoral-latinoamericano 2019-09-26T03:48:58Z

Las elecciones del próximo octubre en Bolivia, Uruguay y Argentina cierran el actual trienio electoral latinoamericano (2017-2019), durante el cual 15 de los 19 países de la región habrán celebrado comicios presidenciales y otros dos (Cuba y Perú) han cambiado de jefe de Estado.

]]>
Tema

Las elecciones del próximo octubre en Bolivia, Uruguay y Argentina cierran el actual trienio electoral latinoamericano (2017-2019), durante el cual 15 de los 19 países de la región habrán celebrado comicios presidenciales y otros dos (Cuba y Perú) han cambiado de jefe de Estado, transformando profundamente el panorama y los equilibrios políticos regionales.

Resumen

Al arrancar este trienio electoral en América Latina (abril de 2017 en Ecuador), la tendencia indicaba que la región se aprestaba a confirmar un cambio de ciclo, caracterizado por el “giro a la derecha” que venía produciéndose desde 2015. Tras tres años consecutivos de citas electorales y a falta de completar las últimas elecciones del período (Bolivia, Uruguay y Argentina), todo apunta a que ellas ratificarán sus dos características principales: (1) la mayoría de los comicios se convirtieron en un voto de castigo al oficialismo; y (2) la heterogeneidad ha prevalecido sobre un teórico y uniforme “giro a la derecha”.

Análisis

Las elecciones del próximo octubre en Bolivia (día 20), Uruguay y Argentina (27) cierran un intenso trienio electoral en América Latina, durante el cual 15 de los 19 países de la región habrán celebrado comicios presidenciales y otros dos (Cuba y Perú) han cambiado de jefe de Estado. Estas tres nuevas citas cobran especial relevancia porque permitirán hacer un balance definitivo del período y de las características generales y particulares de estos comicios.

Al comienzo de esta fase electoral (abril de 2017, elecciones presidenciales en Ecuador) la región parecía encaminada a confirmar un cambio de ciclo, el “giro a la derecha”, que habría comenzado en 2015. Sin embargo, tras tres años consecutivos de citas electorales América Latina no sólo no ha girado a la derecha sino que se ha hecho más heterogénea y la ciudadanía ha acudido a las urnas utilizando el voto como una herramienta de castigo al establishment, a los partidos tradicionales y al gobierno.

A falta de las últimas elecciones, todo apunta a que ellas ratificarán sus dos características principales: (1) los comicios se convirtieron en un voto de castigo al oficialismo; y (2) la heterogeneidad prevaleció sobre el teórico “giro a la derecha”, general y uniforme que debería sustituir al “giro a la izquierda” iniciado con el triunfo de Hugo Chávez en 1998, igualmente diverso.

(1) El voto de castigo al oficialismo

En un escenario de creciente rechazo –mundial y latinoamericano– a los políticos, junto a la insatisfacción por el funcionamiento del Estado y al miedo por las consecuencias de la endeble marcha de la economía, el voto en América Latina se convirtió desde 2017 en una expresión del castigo al oficialismo y una apuesta por la alternancia.

En 2018 tuvimos algunos ejemplos claros. En Colombia ganó el uribismo; en México un partido nacido en 2015 (Morena) desbancó al PRI y al PAN, que se alternaban en el poder desde 2000; Y en Brasil las formaciones dominantes desde 1995 (PT y PSDB) fueron superadas por una fuerza periférica, el Partido Social Liberal (PSL), liderado por Jair Bolsonaro. En las tres elecciones de 2019 se prolongó el voto de castigo a los partidos gobernantes: vencieron fuerzas opositoras con tradición histórica (Laurentino Cortizo del PRD en Panamá) o partidos sin una larga tradición detrás, Nayib Bukele en El Salvador y Alejandro Giammattei en Guatemala. Las primarias argentinas (PASO) fueron otro claro ejemplo de castigo al oficialismo.

Durante este período, el electorado ha solido votar más contra los gobiernos que a favor de determinadas opciones ideológicas. En las 12 elecciones celebradas entre 2017 y 2019 ha habido cinco triunfos oficialistas, en países con sistemas autoritarios o con procesos e instituciones electorales poco transparentes (Ecuador, Venezuela y Honduras) o en naciones que han vivido circunstancias político-electorales especiales (Costa Rica y Paraguay). Otras siete han sido victorias opositoras: Chile, Brasil, Colombia, México, El Salvador, Panamá y Guatemala, sin olvidar las primarias argentinas.

De hecho, en estos últimos siete comicios hubo triunfos opositores y los candidatos oficialistas recibieron duros castigos (en El Salvador, el FMLN pasó de ganar en 2014 a ser el tercero más votado; en Panamá el oficialismo terminó cuarto con el 10% del voto; y en México, el PRI quedó a 30 puntos del vencedor), o no lograron acceder a la segunda vuelta (Colombia y Guatemala). En las internas argentinas, 15 puntos separaron al presidente Mauricio Macri del kirchnerismo vencedor, encabezado por Alberto Fernández y Cristina Fernández.

Figura 1. Victorias opositoras en América Latina, 2017-2019
País Año Triunfo opositor
Chile 2017 Sebastián Piñera
Colombia 2018 Iván Duque
México 2018 A.M. López Obrador
Brasil 2018 Jair Bolsonaro
El Salvador 2019 Nayib Bukele
Panamá 2019 Laurentino Cortizo
Guatemala 2019 Alejandro Giammattei
Argentina 2019 Triunfo del opositor Frente de Todos en las internas (PASO)
Fuente: elaboración propia.

Todo indica que en las elecciones de Bolivia, Argentina y Uruguay conoceremos una nueva muestra del voto de castigo al oficialismo (Macri) o a un amplio período de hegemonía personal (Bolivia) y partidista (Uruguay). Esto ya se concretó en Argentina con las PASO (elecciones Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias) del 11 de agosto, saldadas con un aplastante triunfo del kirchnerista Frente de Todos al oficialista Juntos por el Cambio. Este resultado coloca al peronismo en una posición muy favorable para regresar al poder. No sólo de ser la fuerza más votada en la primera vuelta (27/X) sino con grandes opciones de ganar sin necesidad del balotaje (24/XI).

En Bolivia, las últimas encuestas muestran a Evo Morales rondando el 40%, lo que le acercaría a la victoria en primera vuelta frente a una oposición dividida (Carlos Mesa por un lado y Óscar Ortiz por otro), incapaz de construir una única alternativa ni de atraer al cuarto del electorado aún indeciso. Pese a esta situación privilegiada, que Morales ronde el 40% indica, en perspectiva histórica, una pérdida de respaldo ciudadano de más de 20 puntos. En 2005 fue electo con el 53% y 25 puntos de diferencia sobre el segundo; en 2009 superó el 64% (casi 38 puntos de ventaja sobre su principal rival); y en 2014 aventajó en 39 puntos al resto, con más del 63% de apoyo en primera vuelta.

El Frente Amplio gobierna Uruguay desde 2005 tras llevar al gobierno a Tabaré Vázquez en dos ocasiones (2005 y 2015) y a José Mujica en 2010. Hoy, después de tres lustros en la presidencia, también vive el desgaste: ronda el 35%-39% de intención de voto en las encuestas, una significativa caída respecto a 2005, cuando Vázquez llegó al 52% y no fue necesario el balotaje, o en 2009 y 2014, cuando el Frente quedó al borde de la victoria al superar el 47% en primera vuelta, aunque se viera obligado a acudir a la segunda, que también ganó. Una encuesta de finales de agosto, del Grupo Radar, muestra que el candidato oficialista, Daniel Martínez, no sólo debería acudir a una segunda vuelta sino que en el balotaje perdería tanto si su adversario fuera el blanco Luis Lacalle Pou o el colorado Ernesto Talvi.

(2) La heterogeneidad latinoamericana

Las elecciones en Bolivia, Argentina y Uruguay serán un nuevo ejemplo de la heterogeneidad latinoamericana desde 2017. En estos años han ganado candidatos diferentes: periféricos al sistema de partidos (Bolsonaro), ajenos a las fuerzas tradicionales (Bukele y Duque), situados en la derecha extrema (Bolsonaro), en la derecha conservadora (Duque, Mario Abdó Benítez y Juan Orlando Hernández), en el centro-derecha (Sebastián Piñera y Alejandro Giammattei), el centroizquierda (Carlos Alvarado y Laurentino Cortizo) y la izquierda (López Obrador).

En los comicios del segundo semestre de 2019 se perfilan como ganadoras fuerzas ajenas al teóricamente predominante “giro a la derecha”: mientras el kirchnerismo está cerca de regresar al poder, Morales podría retener la presidencia de forma ajustada y el Frente Amplio aparece como perdedor en una posible segunda vuelta.

(2.1) Bolivia

Bolivia se dirige hacia un nuevo escenario político-electoral caracterizado por la polarización, la fragmentación y una compleja gobernabilidad. Es el panorama más probable tras las presidenciales del 20 de octubre, una semana antes de las uruguayas y argentinas. Bolivia pasará de un largo período de hegemonía de Morales, electo y reelecto en primera vuelta en 2005, 2009 y 2014, a una etapa de mayor equilibrio en la que el Movimiento al Socialismo (MAS) mantendrá la primacía (las encuestas le sitúan con el mayor índice de apoyo) pero no la hegemonía arrolladora del pasado.

La fragmentación del voto ha acabado con la hegemonía evista y diversificado las opciones opositoras. Lo primero, al reducir el apoyo a Morales del 63% en 2014 a alrededor del 40% actual. En el segundo caso, la fragmentación muestra una oposición dividida: el candidato con más opciones, el ex presidente Mesa, ha ido perdiendo apoyos y apenas llega al 30% de intención de voto a la vez que se ha consolidado, pero no crecido significativamente, una tercera opción, la de Ortiz (Bolivia dice No), que ronda el 10%, con un sesgo muy localizado en el departamento de Santa Cruz.

Esto podría conducir a una ajustada victoria de Morales en primera vuelta o a una inédita segunda vuelta. Según la normativa electoral boliviana, para ganar la elección en primera ronda el candidato debe obtener mayoría absoluta o al menos el 40% con una ventaja de 10 puntos sobre el segundo. Con un voto unido y sólido tras de sí y la dispersión opositora, Morales tenía muy cerca a comienzos de año la reelección en primera vuelta.

Un sondeo publicado en mayo por La Razón daba a Morales una intención de voto del 38%, frente al 27% de Mesa. Tal resultado lo colocaba muy cerca de la victoria en primera vuelta (a sólo dos puntos de alcanzarla) y confirmaba que la candidatura de Mesa se desinflaba mientras Morales se recuperaba. A fines de 2018 ambos estaban empatados. Las encuestas de agosto mostraron a Morales con menor apoyo (en torno al 35%) y un voto opositor distribuido entre Mesa (30%) y Ortiz (10%). Morales, que tiene su caudal electoral en las áreas rurales y el mayor voto en contra en las urbanas, quedaba más lejos del 40% aunque algunas encuestas le situaban, de nuevo, cerca del 38%. En las próximas semanas habrá que estar atentos a cómo la oleada de incendios en la Chiquitanía, Amazonía boliviana, afectó tanto a la candidatura de Morales como a la de Ortiz. También a la reacción del electorado a la dura pugna y la sucesión de descalificaciones mutuas entre los dos principales referentes opositores (Mesa y Ortiz).

La primera encuesta del mes de septiembre (publicada por Página Siete) arrojaba datos interesantes: la fuerza de Morales se concentraba en las áreas rurales, las ciudades intermedias y los sectores sociales populares, de clase baja e indígenas. El respaldo a Mesa procede de las clases altas y medias altas, los mestizos y las grandes capitales. Y si bien Morales ronda el 40%, no aventaja en más de 10 puntos a Mesa (32%), por lo que se presentaría un escenario probable de segunda vuelta. En ese caso, Mesa, candidato de Comunidad Ciudadana (CC), derrotaría, según el sondeo de Mercado y Muestras, a Morales, por una diferencia de siete puntos (el 45% frente al 38%) al captar el voto de Ortiz en la primera vuelta (13%).

La disminución del respaldo al MAS unida a la multiplicación de opciones conduce a un Legislativo fragmentado y heterogéneo. La fragmentación del voto dará lugar a un legislativo diferente de las aplanadoras masistas desde 2006. En los años 90 hubo tres lustros de estabilidad política asentada en coaliciones parlamentarias y de gobierno. Luego vinieron las sucesivas e inéditas victorias del MAS-IPSP con mayoría absoluta y un sistema de partido predominante. La Asamblea Legislativa Plurinacional ha estado controlada en la última década por el MAS, con mayorías de más de dos tercios en ambas cámaras. Todo indica que no se repetirá esa hegemonía. Nadie parece capaz de reunir más del 40% del voto, dando lugar a un legislativo dividido o con mayoría del MAS menos sólida.

La segunda característica de estos comicios es la polarización que gira en torno a la dicotomía evismo vs antievismo: partidarios y seguidores de Morales y los contrarios a su figura. Este largo predominio se prolonga desde 2006, cuando llegó a la presidencia por primera vez. La polarización se traduce en que los defensores del oficialismo consideran legítima la reelección, mientras la oposición cree que incumple la constitución y el mandato popular.

Morales busca su cuarto mandato consecutivo, tras sus triunfos en 2005, 2009 y 2014 y haber forzado la Constitución para una nueva reelección. El 21 de febrero de 2016, la opción para reformar la Constitución y permitir una nueva repostulación de Morales perdió un referéndum, con el 48,7% del voto frente al 51,3% del “No”. Sin embargo, en noviembre de 2018, el Tribunal Constitucional autorizó a Morales y al vicepresidente Álvaro García Linera a presentarse. Respondía así a la demanda de inconstitucionalidad presentada por los precandidatos Morales y García Linera. Al mes siguiente, el Tribunal Electoral Supremo los habilitó formalmente. Morales consiguió que las instituciones jurídico-electorales, controladas por el oficialismo, forzaran la letra de la Constitución y enmendaran el resultado adverso de 2016.

La principal fortaleza de Morales está en la más de una década de fuerte y continuada expansión económica (en torno al 5% de media), que ha favorecido una importante reducción de la pobreza. Los altos precios del gas y la ortodoxia macroeconómica alabada por el FMI han permitido a Morales desplegar ambiciosas políticas sociales que han desembocado en mayorías legislativas y reiteradas reelecciones plebiscitarias.

Pero esa coyuntura llega ahora a su fin. Tanto Morales como su régimen tienen un hándicap que quizá no le impida ganar estas elecciones, pero condicionará la evolución de su posible gobierno hasta 2025: la dependencia de las exportaciones gasistas. El 80% de las exportaciones depende de la industria extractivista (gas, estaño y zinc). Bolivia se acerca a una tormenta perfecta por menor exportación, mayor competencia por la producción gasífera de Vaca Muerta y precios bajos, unido a la creciente deuda pública y elevado déficit fiscal. La deuda pública, oficialmente el 24% del PIB, se disparó hasta el 50% desde 2017. Un aumento del 15% respecto al 36% de 2014, si se computan la deuda externa e interna y los préstamos del Banco Central de Bolivia (BCB). También Bolivia acumula cinco años consecutivos de creciente déficit fiscal, producto de la caída del valor de las exportaciones. En 2019 tuvo el mayor déficit fiscal en Sudamérica, un -8,1%, seguido por Brasil, con un -7,1% y Argentina, con un -5%.

(2.2) Argentina

Las presidenciales de octubre en Argentina llegan condicionadas por graves problemas económicos y los resultados de las PASO (Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias) del 11 de agosto. Estas suelen ser meros actos internos con una incidencia acotada en el escenario político nacional, pero no fue así en este caso. Su resultado ha convulsionado el mapa electoral, ha transformado el panorama político y ha tenido una incidencia económica a escala argentina y latinoamericana.

Las PASO no fueron una herramienta para elegir a los candidatos presidenciales, pues cada partido y coalición sólo presentaba una única opción. Se transformaron en un termómetro para las presidenciales, al ser, de facto, una especie de primera vuelta. Acabaron con el aplastante triunfo del opositor y kirchnerista Frente de Todos, encabezado por Alberto Fernández y la ex presidenta Cristina Fernández sobre el presidente Macri. Así, el kirchnerismo se colocó en una posición favorable no sólo para ser la fuerza más votada en la primera vuelta, sino con grandes opciones para regresar a la Casa Rosada sin necesidad de acudir al balotaje de noviembre.

Los resultados de las PASO avalaron la estrategia de Cristina Kirchner cuando decidió no ser candidata a presidenta y cedió el puesto y el protagonismo a una figura moderada y aceptable para los mercados y capaz de ganar el centro político como Alberto Fernández. Por el contrario, a Macri, lastrado por la mala marcha de la economía y sus erradas decisiones, de nada le sirvió llevar a un peronista antikirchnerista como su compañero de candidatura (el senador Miguel Ángel Pichetto).

La derrota de Mauricio Macri en las internas se daba por descontada. La sorpresa estuvo en su magnitud (el kirchnerismo superó el 45% de los votos), la diferencia –15 puntos– entre unos y otros y, como consecuencia, la posibilidad de que la candidatura opositora pueda vencer en primera vuelta. Estos resultados alteraron el panorama previsto (una victoria kirchnerista por la mínima y una segunda vuelta en la que Macri reuniría el voto antikirchnerista y tendría cerca la reelección). Ahora el panorama es radicalmente diferente por dos razones.

(2.2.1.) La contundente victoria acerca al kirchnerismo al triunfo en primera vuelta

Todo apunta al triunfo definitivo del kirchnerismo en primera vuelta. Para ello la candidatura Fernández-Fernández necesita superar el 45% de los votos o el 40% con 10 puntos de ventaja sobre el segundo. En las PASO el kirchnerismo no sólo saltó por encima del 47% sino que aventajó en 15 puntos a Macri, con el 32,3%. Aunque el macrismo logre recuperar posiciones, no es improbable que el Frente de Todos supere el 40% y aventaje en 10 puntos a Macri.

El actual presidente, dado el alto grado de polarización y la alta participación en las PASO (75%), no tiene mucho espacio para crecer y recortar distancias. La debilidad de las terceras fuerzas provoca que el macrismo apenas sume más allá de su propio voto. Sólo podría mejorar a costa de quienes respaldaron a Roberto Lavagna (Consenso Federal), tercero con el 8,3%; pero sus votos se repartirán entre Lavagna, Macri, los Fernández y la abstención. Del resto hay poco que conquistar: Juan José Gómez Centurión (NOS) sorprendió con el quinto lugar (2,6%), por encima de José Luis Espert (Despertar, con el 2,1%). Los otros cuatro precandidatos quedaron por debajo del 1,5% requerido para estar en octubre.

Resultados como el de la decisiva provincia de Buenos Aires (el kirchnerista Axel Kicillof superó el 49%, frente al 32% de la gobernadora macrista María Eugenia Vidal) reducen aún más las posibilidades de Macri, al ser un gran caladero de votos que también dio la espalda al oficialismo. De todas formas, las elecciones de octubre son unos nuevos comicios y, como en los balotajes, es hora de volver a “barajar”. Las opciones del actual presidente son muy reducidas, pero no inexistentes: pasan, fundamentalmente, por mostrarse capaz de controlar la economía tras la tormenta de agosto, re-encantar a su antiguo electorado que votó contra él en las PASO en un rapto de enojo para castigarle en unas elecciones donde no había nada en juego. Además, está el “factor Pichetto” como actor capaz de “peronizar” la campaña y atraer al peronismo antikirchnerista y, sobre todo, anti-Cristina.

(2.2.2.) La incertidumbre política contagia a la economía y debilita a Macri

Los resultados de las PASO han incrementado la incertidumbre económica, ya que los mercados no tienen seguridades sobre el rumbo de una nueva gestión kirchnerista: si discurrirá por la moderación y la ortodoxia como parece transmitir Alberto Fernández o regresará a las viejas estrategias de tiempos de Cristina Kirchner. Igualmente, las primarias dejaron la sensación de un gobierno herido y debilitado con un acotado margen de gestión y un reducido margen de maniobra.

El extendido crédito que tenía Macri hasta abril de 2018 se ha desvanecido en unas pocas semanas de agosto. A menos de dos meses de las presidenciales, Macri parece un presidente amortizado y un candidato cuyas opciones de triunfo pasan por un milagro. Las decisiones que ha ido tomando desde las PASO no han detenido las turbulencias económicas desencadenas por la incertidumbre. Macri, lastrado por el síndrome del “pato cojo”, ha perdido credibilidad pues, tras acordar en 2018 un ajuste con el FMI, ha tomado medidas que van en contra de la propia filosofía del acuerdo (13 de agosto) y ha pedido renegociar y reprogramar el pago de la deuda (28 de agosto), evidenciando la débil situación financiera de su administración.

En las semanas posteriores a las PASO Macri se ha enfrentado a una compleja situación económica y ha mostrado no ser capaz de garantizar la gobernabilidad y la estabilidad: el riesgo país ha superado los 2.000 puntos y el dólar ha superado los 60 pesos (una devaluación de más del 30%), aunque luego ambas variables se han situado en un escalón ligeramente inferior. Para mayor ironía, ha apelado a su principal rival para calmar los mercados. Sus decisiones sólo han servido para ganar tiempo, alcanzar tensas, frágiles y cortas treguas con los mercados y eludir el default sin evitar la puesta en marcha de un nuevo sistema de control de cambios. En este tiempo ha tenido graves dificultades para presentarse como líder político con capacidad de sacar a Argentina del marasmo económico y también como candidato.

No sólo es un presidente débil. Incluso es un candidato casi sin opciones reales de victoria. La severa derrota en las PASO fue un duro golpe político a su viabilidad de ser reelecto y evitar el regreso del kirchnerismo. Lo ocurrido lo dejó políticamente tocado. Desde entonces Alberto Fernández es visto casi como “presidente de facto” y Macri un mandatario de salida a la espera de un milagro.

Milagro porque sus opciones de lograr la reelección pasan por demostrar que es un presidente en pleno ejercicio del cargo, capaz de garantizar la gobernabilidad y contener el deterioro económico. Un candidato competitivo, con herramientas para, pese a que el viento le sopla en contra, levantarse de la lona.

Por eso, ha buscado mostrar que no es un presidente a medias ni condicionado por un “triunfador” al que muchos ya ven como presidente. En ese camino empezó por dar un giro que puso fin a la ortodoxia económica al recurrir a herramientas económicas propias del kirchnerismo: eliminación del IVA del 21% para productos básicos de la canasta de alimentos, congelación del precio de los combustibles, bajada del piso del impuesto a la renta y pagos extras a los beneficiarios de ayuda social y empleados públicos. Ese giro provocó la salida del ministro de Hacienda y Finanzas, Nicolás Dujovne, quien deseaba mantenerse fiel al acuerdo de 2018 con el FMI, y su reemplazo por Hernán Lacunza.

Macri también ha tratado de demostrar que no es un hombre aislado y sin apoyos, recluido en la Casa Rosada. En ese contexto se enmarca la movilización de miles de “macristas” para apoyar su gestión y reelección. Sin embargo, todas estas estrategias valen de poco. La única certeza en todo este mar de incertidumbres es que si Macri no triunfa como presidente y controla la economía sus opciones de triunfo serán mínimas, fracasará como candidato y el resultado del 27 de octubre será una nueva victoria de Alberto Fernández.

(2.3) Uruguay

Uruguay celebrará el 27 de octubre una de las elecciones presidenciales más competidas y de mayor incertidumbre de su historia reciente, al menos desde 2004. En primer lugar, porque el Frente Amplio, la coalición en el poder desde 2005, llega debilitado tras tres lustros en el poder, con una economía en ralentización, malestar social por la creciente inseguridad ciudadana y sin los liderazgos históricos de Tabaré Vázquez, dos veces presidente (2005 y 2015) y José Mujica (2010). Tras las internas de junio, el ex intendente de Montevideo, Daniel Martínez (de perfil centroizquierdista y con menor carisma que Vázquez y Mujica) fue elegido candidato.

En las encuestas, el debilitamiento del Frente ha acentuado el fraccionamiento del voto: las tres principales fuerzas (Frente Amplio y los partidos Colorado y Blanco) rondan entre un tercio y un cuarto de la intención de voto. Además, la oposición acude desunida, como ocurre desde 2004. A los blancos y colorados se han unido otras fuerzas como el derechista Cabildo Abierto del general Guido Manini Ríos. El candidato frenteamplista supera en todos los sondeos el tercio de intención de voto seguido por el nacionalista (blanco) Luis Lacalle Pou quien ha ido perdiendo el liderazgo de la oposición ante el ascenso del candidato colorado, Ernesto Talvi. Este ha colocado a su partido en la que probablemente sea la mejor situación preelectoral desde la última vez que llegó al gobierno (1999), rondando el 20%. Talvi encarna la renovación del que fuera partido hegemónico uruguayo desde mediados del siglo XIX a 2004, tras derrotar en las internas a la encarnación de la tradición colorada, Julio María Sanguinetti, dos veces presidente (en 1985 y 1995).

Junto a Talvi, la otra figura que acapara la atención en estas elecciones es el líder de Cabildo Abierto, el ex comandante general del Ejército hasta 2019, Manini Ríos, con el 10% de intención de voto. Le siguen Edgardo Novick (Partido de la Gente), Pablo Mieres (Partido Independiente), Gonzalo Abella (Unidad Popular) y César Vega (Partido Radical Ecologista Intransigente), todos en la horquilla del 1%-2%.

Si, como parece probable, Martínez no triunfa en primera vuelta, en el balotaje la tradicional conjunción de votos colorados y blancos, unido a la imposibilidad de que el votante de Cabildo Abierto respalde en la segunda vuelta al candidato frenteamplista, provoca que, sea quien sea el rival de la coalición de izquierdas (más probablemente Lacalle Pou que Talvi) parta con mayor ventaja, especialmente si, como indican los sondeos, el Frente se quedara muy lejos del 50% (la encuesta más reciente –de Factum– le otorga mayor intención de voto –el 39%– pero todavía lejos de la mitad más uno). Uruguay se asoma, por lo tanto, a un bienio (2019-2020) que sin duda va a convertirse en un punto y aparte en su historia. Y lo va a ser tanto desde una perspectiva política (vivirá unas elecciones que marcan un final de época) como socio-económica.

Las elecciones presidenciales de octubre suponen un final de época porque, tras tres lustros de hegemonía del oficialismo (el Frente Amplio), y sin sus liderazgos históricos, su predominio peligra por primera vez desde 2005. Hoy las opciones de victoria opositora son las más elevadas desde 2004 e incluso un triunfo de la coalición oficialista auguraría más cambios que continuidades.

Por su parte, el modelo económico tradicional uruguayo (de tintes estatista e intervencionista, lo más parecido en América Latina a un Estado del bienestar a la europea) hunde sus raíces en la historia nacional y en el legado del “padre del Uruguay moderno”, el presidente José Batlle y Ordoñez (1903-1907 y 1911-1915), un sistema que propició el nacimiento de una potente clase media.

Sin embargo, este modelo ofrece signos de agotamiento y, sobre todo, de necesidad de profundas reformas para hacerlo financieramente sostenible. Varios de los problemas estructurales de Uruguay (alta inflación, elevados déficit pese a una fuerte presión fiscal…) tienen su explicación final en un modelo que ya no funciona como antes: un Estado poco eficaz a la hora de ofertar servicios públicos y un sistema económico que no se basa en una mayor productividad, competitividad e innovación más allá de la existencia de islas de eficiencia como la industria del software.

Uruguay es una de las naciones de América Latina con mayor homogeneidad y estabilidad social. Es un ejemplo de país de clases medias históricamente consolidadas. Sin embargo, arrastra dos problemas sociales de gran trascendencia futura: el acelerado y prolongado envejecimiento, que amenaza la viabilidad del sistema de pensiones y la creciente situación de vulnerabilidad de amplios sectores sociales que corren el riesgo de recaer en la pobreza desde su posición de clase media baja. Además, existe un constante malestar ciudadano debido al incremento de la inseguridad ciudadana y a la percepción social –superior a su real incidencia– de que Uruguay es un país acechado por la penetración del narcotráfico, el incremento de los homicidios y los robos/asaltos.

Conclusiones

El trienio electoral que América Latina inició en 2017 finaliza con las elecciones de Bolivia, Argentina y Uruguay, que confirmarán tres de las características electorales, sobre todo en 2019. Son elecciones marcadas por la polarización, el voto de castigo al oficialismo y un futuro de compleja gobernabilidad.

En estos países hay una fuerte polarización. En Argentina, las PASO confirman la “grieta”: una polarización sin puentes de comunicación ni capacidad de consenso entre kirchnerismo y antikirchnerismo. En Bolivia la división se da entre partidarios y rivales de Morales y en Uruguay los partidos tradicionales probablemente dejarán sus divisiones en segunda vuelta para intentar acabar con 15 años de hegemonía del Frente Amplio.

El voto de castigo al oficialismo se dará, de una forma u otra y con mayor o menor intensidad, en Argentina, Bolivia y Uruguay. El descontento y la desafección ciudadana en Argentina se ha traducido en el respaldo al kirchnerismo, convertido en herramienta del voto de castigo a la gestión oficialista, encabezada por Macri. En las PASO, el kirchnerismo canalizó el voto de rechazo a un gobierno que a duras penas logró en 2019 estabilizar la situación económica (controlar el dólar y bajar levemente la inflación) pero sin sacar al país del estancamiento. Este voto de castigo se traduce en Bolivia en una fuerte reducción del apoyo a Morales respecto a lo que ocurre desde 2005. Y en Uruguay, donde el Frente Amplio puede pasar de obtener más del 47% en primera vuelta (como en 2004, 2009 y 2014) a rondar el 30%-35%.

El otro elemento presente en estas tres citas es el de la futura compleja gobernabilidad, con sus sombras sobre la posibilidad de garantizar la estabilidad político-institucional y económica, y poner en marcha reformas estructurales. Si bien el kirchnerismo contará posiblemente con mayoría parlamentaria, un nuevo gobierno con Cristina Kirchner (aun de vicepresidenta) tendrá enfrente no sólo a una buena parte del país (en torno al 50%) sino que deberá lidiar con la constante desconfianza de los mercados por más que Fernández despliegue todos sus encantos para tranquilizarlos. De momento se mantiene la incertidumbre acerca de quién tendrá el verdadero poder: ¿el presidente o la vice? Esa mayoría parlamentaria será una ventaja de la que no gozarán ni el Frente Amplio, ni los colorados ni los blancos, mientras en Bolivia todo apunta al fin del control de los dos tercios de la cámara por el MAS.

Carlos Malamud
Investigador de América Latina, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano | @RNCASTELLANO

]]>
<![CDATA[ Los españoles ante el cambio climático ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/encuesta-espanoles-ante-cambio-climatico-sep-2019 2019-09-24T07:31:00Z

Resultados de la encuesta realizada por el Real Instituto Elcano sobre las actitudes de los españoles hacia el medio ambiente y el cambio climático.

]]>
Resultados de la encuesta realizada por el Real Instituto Elcano sobre las actitudes de los españoles hacia el medio ambiente; el papel que ocupa el cambio climático entre las preocupaciones de los ciudadanos; el grado de conocimiento sobre el cambio climático; el apoyo a la existencia de normas para prevenirlo o para mitigar sus efectos; la disposición a pagar para evitar el cambio climático; el apoyo a que parte del presupuesto estatal se dedique a paliar ese cambio aunque sea a costa de reducir otras partidas; o la elección de políticas concretas a las que los ciudadanos destinarían los fondos estatales contra el cambio climático.

De esta encuesta se deriva que, en general, los españoles respaldan los elementos, instrumentos y procesos de las leyes climáticas ambiciosas que están aprobándose en otros países.

Resumen de prensa - PDF


Informe completo - PDF


Motivos para realizar esta encuesta

Contexto

  • El cambio climático: una de las principales amenazas a nivel global.
  • Solución: acción por parte de todos los países.
  • Compromiso de España: cumplir con los acuerdos adoptados; Acuerdo de París, UE.
  • Situación actual: proceso de desarrollo de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.

Motivos

  • Solución: acción por parte de todos los países.
  • Compromiso de España: cumplir con los acuerdos adoptados; Acuerdo de París, UE.
  • Situación actual: proceso de desarrollo de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.

Preguntas de investigación

  1. ¿Cuáles son las creencias (información) de los ciudadanos relativas al medio ambiente y al cambio climático?
  2. ¿En qué medida tienen los españoles una visión pro-ecológica del mundo?
  3. ¿Cuáles son las creencias normativas (qué deberíamos hacer) con respecto al cambio climático?
  4. ¿Qué intenciones tienen los ciudadanos con respecto al cambio climático?

Ficha técnica y financiación

  • Universo: individuos residentes en España de 18 o más años.
  • Muestreo: estratificado por Comunidad Autónoma en España. Cuotas de sexo y edad proporcionales a la distribución de la población en cada uno de los estratos.
  • Tamaño muestral: 1.000 entrevistas.
  • Tipo de entrevista: entrevistas telefónicas.
  • Error de muestreo: para los datos totales y un margen de confianza del 95,5%, se sitúa en un +/-3,2%.
  • Fechas del campo: Para los datos totales y un margen de confianza del 95,5%, se sitúa en un +/-3,2%..
  • Trabajo de campo y tabulación de datos: realizados por Random Strategy.
  • Tratamiento de datos y elaboración de gráficos: Alberto Rubio García.
  • Diseño del cuestionario, dirección del estudio, redacción del informe: Lara Lázaro Touza, Carmen González Enríquez y Gonzalo Escribano Francés.
  • Financiación: European Climate Foundation.

Resultados

Gráfico 1. El cambio climático es la mayor amenaza a la que se enfrenta el mundo (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano / www.realinstitutoelcano.org

Gráfico 2. Conciencia ambiental. Distribución entrevistados escala NEP de 1 a 5 puntos. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano / www.realinstitutoelcano.org

Gráfico 3. “El cambio climático existe” (%) y Gráfico 4. “Los humanos somos los principales responsables del cambio climático” (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 5. “Los humanos somos los principales responsables del cambio climático porque usamos carbón, petróleo y gas”. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 6. “Todavía no se notan los impactos del cambio climático”, según hábitat (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 7. “Todavía no se notan los impactos del cambio climático”, según ideología y escala NEP (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 8. “Los compromisos actuales de todos los países para luchar contra el cambio climático son suficientes para limitar sus peores impactos”. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 9. “Muy responsable” como causantes del cambio climático, según sexo (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 10. Opinión sobre la actuación de España en la lucha contra el cambio climático, según ideología (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 11. España debería dedicar parte del presupuesto para compensar los daños de olas de calor, sequía e incendios, según ingresos (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 12. Reparto del dinero (500€) entre diferentes opciones de compensación (en media). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 13. Disposición a pagar más en el impuesto de circulación, según estudios e ideología (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 15 (a). Apoyo a elementos y procesos de una futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 15 (b). Apoyo a elementos y procesos de una futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 15 (c). Apoyo a distintos elementos y procesos de una futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Conclusiones

  • El cambio climático es la mayor amenaza para el mundo.
  • La conciencia ecológica de los españoles es semejante a la de otros países similares (desarrollados y occidentales).
  • Existe un conocimiento alto sobre el cambio climático:
    Su existencia, su origen antropogénico, que sus impactos son perceptibles, la insuficiencia de los compromisos actuales.
  • Los ciudadanos, sin embargo, son poco conscientes de su propia responsabilidad.
  • Los ciudadanos piensan que España no está haciendo lo suficiente en la lucha contra el cambio climático:
    a) Creen que España debería dedicar parte de sus presupuestos a compensar los efectos del cambio climático, especialmente en materia de aumento de la masa arbórea y protección contra incendios (entre las propuestas formuladas).
    b) Casi el 60% estaría dispuesta a pagar más para prevenir el cambio climático y sus efectos.
    De media, 46€ adicionales anualmente en el impuesto de circulación
  • Los españoles piensan que España debe tener una Ley de Cambio Climático y Transición Energética.
  • Para la futura ley los españoles apoyan los elementos clave de las leyes más ambiciosas:

          - El establecimiento de objetivos de reducción de emisiones sectoriales.
          - La neutralidad en carbono.
          - Un comité científico independiente de cambio climático.
          - Que los decisores tengan que seguir el mandato del comité científico independiente.
          - La realineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos.
          - La participación ciudadana en las decisiones sobre políticas climáticas.
          - La asignación de parte del presupuesto a la prevención y gestión del cambio climático.
          - La transición hacia fuentes de energía eléctrica renovables.
          - La reducción en el uso de vehículos con motores de combustión interna.

]]>
<![CDATA[ Capacidades ofensivas, disuasión y ciberdefensa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari92-2019-arteaga-capacidades-ofensivas-disuasion-y-ciberdefensa 2019-09-10T02:32:36Z

Los países democráticos están adoptando medidas ofensivas para disuadir a los países y grupos que realizan ciberataques de hacerlo o, al menos, que se arriesguen a pagar un precio. La cuestión es saber si el remedio de la disuasión es peor que la enfermedad de la impunidad.

]]>
Tema

Los países democráticos están adoptando medidas ofensivas para disuadir a los países y grupos que realizan ciberataques de hacerlo o, al menos, que se arriesguen a pagar un precio. La cuestión es saber si el remedio de la disuasión es peor que la enfermedad de la impunidad.

Resumen

Las operaciones militares en el ciberespacio son el último recurso de la seguridad nacional, al igual que ocurre en cada uno de los demás dominios de tierra, mar, aire y espacio donde operan las fuerzas armadas. Pero las fuerzas armadas no sólo deben adoptar acciones defensivas para disuadir a los posibles agresores, sino también ofensivas. A esta conclusión se ha llegado en los últimos meses cuando las medidas defensivas, civiles y militares no han bastado para contener el crecimiento de ciberataques y, además, éstos se han patrocinado o consentido por algunos actores estatales. En consecuencia, las estrategias de ciberseguridad nacional se han ido abriendo a la planificación de capacidades ciberofensivas (defensa activa) que permitan disuadir a los posibles agresores o, al menos, hacerles pagar un coste elevado. Este ARI resume el estado de la disuasión y las ventajas e inconvenientes que plantean las operaciones ofensivas en el dominio del ciberespacio.

Análisis

La protección del ciberespacio se ha volcado en medidas defensivas para proteger las infraestructuras críticas de los países o los despliegues de sus fuerzas en teatros de operaciones. De las primeras se han venido ocupando las Administraciones Públicas y el sector privado corresponsables de la ciberseguridad, mientras que de las segundas se han encargado los mandos y fuerzas de ciberdefensa. Hasta el pasado inmediato, las acciones defensivas han primado sobre las ofensivas (offensive cyber capabilities, OCC) por la dificultad de identificar a los atacantes (atribución), por la falta de regulación del derecho a la legítima ciberdefensa o por los riesgos que implica una devolución de ataques (hacking-back). No obstante, en los últimos años se está produciendo un cambio desde la lógica de la resiliencia hacia la lógica de la disuasión, es decir, desde la prioridad de resistir y reponerse cuanto antes de los ciberataques a la de tomar medidas de represalia contra las mismas para evitarlas.

La disuasión funciona sobre la base de intenciones y capacidades. Su existencia aumenta la incertidumbre del posible agresor, porque corre el riesgo de que sus ciberataques desencadenen acciones de represalia. Y, cuanto menos conozca sobre ellas, mayor será su incertidumbre, porque complicará su cálculo de riesgos. Por el contrario, no disponer de capacidades ofensivas de contraataque o no estar dispuesto a usarlas genera un efecto contrario a la disuasión que incentiva los ciberataques ante la certidumbre de que no encontrarán respuesta. Esta lógica de la disuasión se ha ido abriendo paso a medida que la proliferación de ciberataques ha puesto a prueba la postura defensiva de los países y dado paso a la proliferación de declaraciones y capacidades ofensivas explícitas.

El cambio de lógica tiene un amplio respaldo en la sociedad civil, porque son las instituciones políticas, económicas y sociales las que más sufren los efectos de los ciberataques. Por ejemplo, el sector privado de los Estados Unidos solicitó a la Administración en 2018 que adoptara medidas para protegerlo de los ciberataques porque el coste de las medidas defensivas que asumían comenzaba a ser insoportable. Pidió que desarrollara una política de disuasión que redujera su exposición a los ataques, procedieran estos de las organizaciones criminales o de los servicios de inteligencia de algunos países. Se trataba de acabar con la impunidad reinante y asegurar que los responsables, directos o indirectos, pagarían un precio por los ciberataques. Algunos de esos ataques procedían de amenazas no estatales, como las organizaciones criminales que buscan el robo, rescates o la suplantación de la identidad con fines delictivos y lucrativos. Pero otros tenían detrás una clara intencionalidad estatal, como el ataque norcoreano a los estudios Sony en 2014, o forman parte del enfrentamiento geopolítico en curso entre países como Irán y Corea del Norte, que atacan las infraestructuras financieras de Estados Unidos en represalia por las decisiones de su Administración1.

En el caso de los países europeos, menos acostumbrados a crear y utilizar el poder militar que las grandes potencias, el cambio de lógica ha obedecido a la multiplicación de ciberataques sobre países, instituciones, procesos electorales e intereses vitales para la seguridad nacional. La constatación del reto ha obligado a la Unión Europea y a algunos de sus Estados miembros a combinar su prioridad normativa de regular el ciberespacio y fomentar la protección de las infraestructuras digitales del mercado único para abrir la puerta a capacidades más ofensivas, como las incluidas en el inventario de medidas diplomáticas de respuesta de la UE y el desarrollo de una ciberdefensa europea.

Las iniciativas anteriores han desarrollado capacidades y estructuras de ciberdefensa más ofensivas, pero no han resuelto las reservas de fondo sobre su utilidad y funcionamiento. El debate en torno a la disuasión en el ciberespacio sigue planteado, pero la acumulación de capacidades e intenciones lo eleva a un nivel de complejidad superior. De entrada, su introducción entre los instrumentos de respuesta afecta a la lógica de la disuasión tradicional, centrada en las armas nucleares y, sobre todo, en las convencionales, por lo que los analistas estratégicos tendrán que analizar su impacto sobre otros modos de disuasión2. Las capacidades ofensivas por sí solas no garantizan la disuasión en el ciberespacio y necesitan que su posesión se acompañe de capacidades defensivas adecuadas y de un desarrollo doctrinal que asocie su empleo a blancos adecuados y a cambios de conducta concretas. Mientras, el número de los países que disponen (Estados Unidos, China, Rusia, Israel, Reino Unido, Irán o Corea del Norte) o desean disponer de capacidades ofensivas (Bélgica, Alemania, Francia, Finlandia o India, entre otras) va creciendo (más de 30 países en 2016, según fuentes estadounidenses) y algunos países, como Estados Unidos, el Reino Unido o Australia, las han empleado contra el Estado Islámico en Oriente Medio3.

La disuasión en la ciberseguridad

Entre otros hitos importantes para el desarrollo de las capacidades ofensivas, se encuentra el reconocimiento por la OTAN del ciberespacio como un dominio para las operaciones militares en su Cumbre de Varsovia, en 2016. Entre los países occidentales, el liderazgo corresponde a los Estados Unidos. Según la información disponible en fuentes abiertas, la preocupación por las capacidades ofensivas se remonta a 2012, cuando tuvieron constancia de que la Federación Rusa sondeaba las infraestructuras críticas de Estados Unidos para descubrir sus puntos débiles e introducir software malicioso en ellas con el fin de poder activarlas algún día si escala la tensión entre ambos países. Desde entonces, las Administraciones han buscado la forma de disuadir al Kremlin de llevar a cabo actuaciones en el ciberespacio que pongan en peligro la seguridad nacional o la democracia en los Estados Unidos.

En coherencia con lo anterior, la nueva Estrategia de Ciberdefensa de los Estados Unidos responde a esta mayor agresividad que demanda la confrontación geopolítica con China y Rusia y en ella se pide al Departamento de Defensa que “compita, disuada y gane” en el dominio del ciberespacio4. Se pide a las fuerzas de ciberdefensa que se preparen para la guerra y construyan una fuerza más letal, que establezcan alianzas y partenariados y que compitan y disuadan activamente a sus rivales. La nueva Estrategia amplía el campo de la disuasión a la protección de las infraestructuras críticas, lo que se entiende que afecta a las acciones ofensivas, porque de las defensivas ya se encarga el Departamento de Seguridad Interior. La ampliación forma parte de un proceso de maduración de las capacidades del Departamento de Defensa desde la Estrategia de 2015, que cuenta ahora con un mando de ciberdefensa único, más de un centenar de equipos plenamente operativos y una experiencia de combate5. La madurez de las capacidades ofensivas ha permitido a la Administración estadounidense una mayor variedad y flexibilidad de instrumentos en su conflicto con Irán, recurriendo a operaciones ofensivas encubiertas para mantener controlada la escalada militar6.    

Ajena a la competición geopolítica entre China y Estados Unidos, la Unión Europea ha tenido que sopesar la necesidad de desarrollar capacidades de ciberdefensa bajo las evidencias y continuidad de las acciones ofensivas de la Federación Rusa. La sucesión de ciberataques contra Ucrania y los países bálticos o las intromisiones en procesos electorales han forzado a las instituciones europeas a recurrir a la disuasión. Hasta ahora, las medidas adoptadas por la UE se limitan a las menos agresivas del espectro7 dentro de la lógica de su cultura estratégica cooperativa y se han limitado a reforzar las infraestructuras de la Política Exterior y de Seguridad Común y los despliegues de la Política Común de Seguridad y Defensa, así como a desarrollar un catálogo de medidas diplomáticas (que recoge la figura 1) para responder a todo el espectro de agresiones en función de la mayor o menor certeza en su atribución.

Figura 1. Instrumentos de respuesta diplomática de la UE en función de la seguridad de la atribución y el nivel de coordinación entre sus Estados miembros
Figura 1. Instrumentos de respuesta diplomática de la UE en función de la seguridad de la atribución y el nivel de coordinación entre sus Estados miembros
Fuente: Moret y Pawlak, European Union Institute for Security Studies (EUISS)8.

En la figura se muestra el reparto posible de respuestas entre la UE, sus agencias y los Estados miembros, en los que las respuestas colectivas son más factibles cuanto más lejos se encuentran del umbral militar de respuesta. Entre las medidas adoptadas, algunas se han dirigido a contrarrestar la injerencia rusa en los procesos electorales y a combatir la desinformación. Hasta ahora, estas medidas blandas no han conseguido madurar suficientemente debido a la renuencia europea a legislar materias controvertidas y a la falta de eficacia de medidas como el Sistema de Alerta Rápida, que debería haber protegido las elecciones de mayo de 20199. Sin embargo, a pesar de la voluntad europea de prevenir la conflictividad en el ciberespacio, la intencionalidad y proliferación de los ciberataques registrados han ido elevando la presión para que las capacidades e intenciones de la ciberdefensa europea progresen hacia ese umbral, empezando por el Parlamento Europeo, que desearía que la UE y sus Estados miembros contaran con capacidades ofensivas disuasorias en su inventario10.

Francia, por su parte, se ha postulado como una potencia cibernética completa, con capacidad para combinar acciones defensivas y ofensivas, desde su Libro Blanco de la Defensa de 2008 hasta su Revisión Estratégica de la Ciberdefensa de 2018, aunque ha sido recientemente cuando ha elaborado –o revelado– detalles sobre sus elementos doctrinales ofensivos (“Eléments publics de doctrine militaire de lutte informatique offensive”) y defensivos (“Politique ministérielle de lutte informatique defensive”)11.

El Reino Unido sigue la tradición anglosajona de ubicar sus capacidades ofensivas dentro del ámbito de la inteligencia (Government Communication Headquarters, GCHQ), con la colaboración –pero no en dependencia– de las Fuerzas Armadas en el National Offensive Cyber Program (NOCP). No dispone de una doctrina explícita que revele sus capacidades ofensivas, pero sí han trascendido sus operaciones contra el Estado Islámico. Su capacidad de realizar contraataques en el ciberespacio de forma unilateral es distinta de la capacidad de ciberdefensa activa (Active Cyber Defence, ACD) que desarrolla en el ámbito de la ciberseguridad para la protección de activos civiles. En este ámbito, la Estrategia Nacional de Ciberseguridad 2016-2021 limita la defensa “activa” a disuadir de los ciberataques que no conllevan riesgo de una escalada militar12.

Algunos países europeos, como Alemania o España, también se han visto obligados, contra su cultura estratégica defensiva, a considerar la necesidad de contramedidas ofensivas para proteger su seguridad. En el primer caso, la Estrategia de Ciberseguridad de 2016 marcó el punto de inflexión desde una ciberseguridad basada en la protección civil de las infraestructuras críticas a otra de ciberdefensa que incluía medidas ofensivas. Bajo esa nueva orientación, Alemania ha ido construyendo su Mando de Ciberdefensa y dotándolo de capacidades tecnológicas, personal y formación para desarrollar operaciones militares defensivas y ofensivas en el dominio del ciberespacio13. En el caso español, la Estrategia Nacional de Ciberseguridad de 2019 reconoce la necesidad de implantar medidas de ciberdefensa activa para ir más allá de las medidas de autoprotección que los ciudadanos, autónomos y empresas puedan tomar, y el Concepto de Ciberdefensa incluye medidas de defensa, explotación y ataque14.

Los riesgos de la disuasión

El empleo de las capacidades ofensivas para respaldar la disuasión tiene abiertos varios frentes de debate. El primero surge de la tensión entre su legalidad y su eficacia. A diferencia de otros dominios, el uso de la guerra en el ciberespacio carece de una regulación internacional y parece poco probable que las grandes potencias se avengan a participar en una gobernanza internacional mientras les favorezca la falta de regulación. En su defecto, la eficacia es un parámetro más adecuado para medirla. Hasta ahora, se conocen pocos casos de empleo y no existe información en fuentes abiertas para evaluar cuáles eran los objetivos buscados y cuáles los conseguidos. Los datos conocidos entre 2000 y 2016 reflejan muy pocas operaciones ofensivas de gran calado y no hay evidencias empíricas que demuestren con rigor que esas operaciones eviten los ataques ni que los provoquen15. La dificultad para medir la eficacia desde fuera de los sistemas nacionales de ciberdefensa es mayor que en otros dominios y capacidades militares debido a su reducida trasparencia, sea deliberada para preservar la disuasión u obligada por el estadio preliminar de la conceptualización teórica. La intuición general parece coincidir en que es mejor contar con capacidades ofensivas que no contar con ellas, aunque no se puede medir cuánto mejoran la capacidad de disuasión16.

A falta de trasparencia y medición de su eficacia, la decisión de contar o no con este tipo de capacidades ofensivas depende de un conjunto aleatorio de factores. Seguir la tendencia general es un factor importante que explicaría la multiplicación de países que se apuntan a la tendencia dominante, independientemente de su relevancia estratégica. De no seguirla, sus Gobiernos tendrían que explicar las razones de su renuencia en el debate político y, lo que es peor, arriesgarse a hacerlo en caso de que se vean más afectados por los ciberataques que otros usuarios más decididos. Otro factor procede de la socialización de las élites político-militares con esas capacidades ofensivas en el marco de la defensa o la seguridad colectiva. La formación, el adiestramiento y el desarrollo de capacidades colectivas en los marcos de la OTAN o la UE facilitará con el tiempo la maduración de los conceptos, doctrinas, estrategias y estructuras de ciberdefensa de los distintos países, pero a corto plazo casi todas las iniciativas se encuentran en período de prueba.

Un obstáculo a esta vía de socialización, que ayuda a explicar la mencionada falta de trasparencia, es la necesidad de restringir el conocimiento de las intenciones y capacidades concretas de cada país. Los Estados son reacios a explicitar las capacidades ofensivas de las que disponen –incluso a sus aliados–, porque descubrir sus cartas les haría perder la ventaja comparativa de la que disponen. Descubrir sus procedimientos operativos, sus infraestructuras de ataque, sus fuentes de inteligencia o las ventajas y limitaciones de sus capacidades ofensivas proporcionaría una información demasiado valiosa a terceros. En consecuencia, las acciones ofensivas son fundamentalmente nacionales y es difícil que puedan llevarse a cabo ejercicios de adiestramiento u operaciones conjuntas de carácter ofensivo, porque todos los participantes tendrían acceso a las capacidades de los países más avanzados17.

Otro obstáculo para la consolidación de la disuasión tiene que ver con la falta de regulación internacional o nacional. A falta de ella, la delegación de poder que se traslada a los mandos de ciberdefensa para anticiparse o responder a los ciberataques escapa al control parlamentario y pende de la discrecionalidad de los presidentes y de los gabinetes de seguridad nacional. Hasta la Guerra Fría, los Parlamentos tenían la prerrogativa de declarar las guerras, y después muchos han reclamado el control de los desplazamientos de tropas al exterior en las operaciones y misiones de posguerra fría. El desarrollo de las operaciones ofensivas encubiertas complica el control parlamentario y aumenta el riesgo de que a partir de ellas se produzca una escalada que desemboque en un conflicto armado no autorizado. La agresividad de Rusia y China podría justificar la delegación, pero una vez admitida será difícil remover las capacidades ofensivas de los inventarios militares y evitar que se utilicen en casos menos justificados. Por eso, el desarrollo de las capacidades ofensivas debe complementarse con un marco regulatorio y doctrinal que establezca las asunciones de empleo y el reparto de responsabilidades entre los distintos decisores. La regulación es, además, imprescindible para prevenir su empleo por actores privados que no tengan una evaluación –o interés– sobre las posibles consecuencias, deseadas o no, para terceros. Esta preocupación se refleja, por ejemplo, en la doctrina militar francesa de ciberdefensa (“Eléments Publics”), en la que se regulan los mecanismos de supervisión de todos los riesgos asociados a las operaciones ofensivas y defensivas, aunque su operación se encomiende al Mando de Ciberdefensa (Commandement de la cyberdéfense, COMCYBER).

La delegación debe realizarse con controles, porque se corre el riesgo de que las capacidades ofensivas se empleen de forma sesgada o automática. Por un lado, es posible que algunos presidentes con amplios poderes utilicen los nuevos instrumentos sin conocer sus especificidades de empleo. Este podría ser el caso de los presidentes de Estados Unidos, que han usado –y abusado de– sus poderes de guerra para que sus Fuerzas Armadas intervengan en conflictos no declarados. En este sentido, el Memorándum Presidencial del 13 de septiembre de 2015 flexibilizó las normas de empleo de las capacidades ofensivas vigentes ampliando las opciones de sus Fuerzas Armadas y del Consejo de Seguridad Nacional, muy proclives a utilizar la fuerza en sus relaciones internacionales. Por otro, es necesario evitar que la falta de conocimiento y experiencia respecto a las acciones ofensivas aliente el mito de que pueden evitar los ciberataques o de que el ciberespacio favorece las acciones ofensivas, por lo que es importante que el desarrollo conceptual y doctrinal de la defensa activa no quede exclusivamente en manos de sus usuarios finales (en el caso británico, la supervisión corresponde al Comité de Inteligencia y Seguridad del Parlamento).

Conclusiones

Las capacidades ofensivas en el ciberespacio han llegado para quedarse. Las grandes potencias han abierto el camino para utilizarlas en su competencia geopolítica directa y los demás las están siguiendo para no descolgarse del nuevo modo de disuasión. Ni todas las expectativas que se crean están justificadas ni todos los reparos que se conocen están demostrados. Ante la dificultad de la evaluación, que llegará con el tiempo, los consejos de seguridad nacional y los mandos de ciberdefensa han creído que era mejor disponer de esas capacidades ofensivas que no tenerlas. Su disponibilidad debe completarse cuanto antes con un marco regulatorio que evite que las condiciones de empleo dependan exclusivamente de las autoridades militares o de seguridad. Su aplicación en el ámbito de la ciberdefensa conlleva riesgos poco conocidos, pero, si la maduración de las operaciones y medidas se acompaña de contención, sus resultados podrían aplicarse al ámbito de la ciberseguridad. Ya que no es posible devolver el genio de las capacidades ofensivas a la lámpara que lo contenía, habrá que meditar con prudencia los deseos que se le pidan.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 David E. Simon (2017), “Raising the Consequences of Hacking American Companies”, Centre for Strategic and International Studies, octubre de 2017. Erika Borghard (2019), “Protecting Financial Institutions Against Cyber Threats: A National Security Issue”, Carnegie Endowment for International Peace.

2 Ellen Nakashima y Miss Ryan (2016), “U.S. military has launched a new digital war against the Islamic State”, The Washington Post, 15/VII/2016.

3 Max Smeets y Herbert S. Lin (2018), “Offensive Cyber Capabilities: To What Ends”, NATO CCD COE, 2018.

4 Departamento de Defensa de los EEUU, “Cyber Strategy” (resumen), septiembre de 2018.     

5 Nina Kollars y Jacqueline Schneider (2018), “Defending forward: the 2018 Cyber Strategy is here”, War on the Rocks, 20/IX/2018.

6 Julian Barnes y Thomas Gibbons-Neff (2019), “U.S. Carried Out Cyberattacks on Iran”, The New York Times, 22/VII/2019.

7 Secretaría General del Consejo, “Implementing Guidelines for the Framework on a Joint EU Diplomatic Response to Malicious Cyber Activities”, doc. 13007/17, de 9 de octubre.

8 Erica Moret y Patryk Pawlak (2017),“EU Cyber Diplomacy Toolbox: towards a cyber sanctions regime?”, Brief Issue 24, European Union Institute for Security Studies (EUISS).

9 Matt Apuzzo (2019), “Europe Built a System to Fight Russian Meddling. It’s Struggling”, The New York Times, 6/VII/2019.

10 Parlamento Europeo, “Report on Cyber-Defence”, doc. A8-0189/2018, de 25 de mayo.

11 Ministerio de Defensa, “Comunicado sobre la doctrina militar ofensiva”, 18/I/2019.

12 Tim Stevens y otros (2019), “UK Active Cyberdefence”, The Policy Institute, King’s Collegue, enero de 2019.

13 Matthias Schultze y Sven Herpig (2018), “Germany Develops Offensive Cyber Capabilities Without A Coherent Strategy of What to Do With Them”, Council on Foreign Relations (blog), 3/XII(2018.

14 Ministerio de Defensa, “Concepto de Ciberdefensa” (resumen ejecutivo), 18/IX/2018.

15 Brandon Valeriano y Benjamin Jansen (2019), “The Myth of the Cyber Offense”, CATO Policy Analysis 862, 15/I/2019.

16 James A. Lewis (2015), “The Role of Offensive Cyber Operations in NATO’s Collective Defence”, Tallin Paper 8, 2015.

17 Jack Waiting (2019), “Allies in the Multi-Domain Task Force”, RUSI Defence Systems 21(1), 5/IV/2019.

]]>
<![CDATA[ Ciberseguridad: construyendo cadenas de suministros seguras y de confianza ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari91-2019-ayerbe-ciberseguridad-construyendo-cadenas-de-suministros-seguras-y-de-confianza 2019-09-10T02:22:54Z

Mantener la confianza en el mundo digital e hiperconectado implica desarrollar la ciberseguridad desde el diseño y por defecto, tanto en el ciclo de vida de desarrollo de sistemas como a lo largo de la cadena de suministro.

]]>
Tema

Mantener la confianza en el mundo digital e hiperconectado implica desarrollar la ciberseguridad desde el diseño y por defecto, tanto en el ciclo de vida de desarrollo de sistemas como a lo largo de la cadena de suministro.

Resumen

La economía y la sociedad digitales en las que estamos inmersos dependen de la confianza en el buen funcionamiento de los sistemas y servicios digitales, una confianza que puede verse minada por los ciberataques, que afectan a su seguridad, privacidad y fiabilidad. Este ARI describe la necesidad de prestar mucha atención a la ciberseguridad tanto durante el ciclo de vida de desarrollo de los sistemas como en la cadena de suministro, las dificultades que encuentran las empresas, ciudadanos y Administraciones para hacerlo y las acciones que pueden llevarse a cabo desde las diferentes instituciones para facilitarla y crear una cultura de la ciberseguridad desde el diseño y por defecto.

Análisis

La Unión Europea (UE) acaba de identificar la ciberseguridad como una de las “cadenas de valor estratégicas” que potenciar en Europa, reconociendo su relevancia más allá del ámbito tecnológico y reflejando la necesidad de que las Administraciones y las industrias de los Estados miembros coordinen sus acciones e inversiones para asegurar que la UE se convierta en un líder industrial mundial en este ámbito1.

La razón por la que la UE considera que hay que proteger y potenciar la cadena de valor de la ciberseguridad es porque garantiza el desarrollo de la economía digital. Vivimos en un mundo digital e hiperconectado en el que las personas incorporamos cada vez más inteligencia y conectividad a objetos cotidianos (móviles, frigorífico, televisión o coche, entre otros), las Administraciones Públicas aumentan sus servicios digitales y las máquinas y procesos productivos de nuestras empresas, ya sean industriales o no, crean productos que pueden ofrecer a su vez servicios conectados. No debemos olvidar que digitalizar y conectar implica hardware, software (empotrado o no) y comunicaciones. Los ordenadores están dejando de ser en nuestra vida cotidiana esos elementos físicos visibles en nuestras casas y empresas para formar parte de objetos cotidianos que se convierten en inteligentes y que, a su vez, forman parte de sistemas que a su vez se conectan con otros, creando un mundo de sistemas de sistemas en donde los ordenadores siguen existiendo de forma transparente para sus usuarios. En definitiva, estamos hablando de ordenadores y redes que, aunque no los veamos físicamente como tales, no quiere decir que no existan, y, por tanto, hablamos de potenciales problemas de ciberseguridad causados por vulnerabilidades existentes en los equipos que puedan ser explotadas con fines no éticos.

Como resultado, los sistemas son cada vez más autónomos, pueden tomar sus propias decisiones e interactuar con el mundo físico a través de los sistemas ciberfísicos que podemos encontrar, por ejemplo, en las plantas industriales o en los vehículos conectados. Como ejemplo, la figura de abajo muestra cómo los vehículos con sistemas de trasporte inteligentes y cooperativos se comunican entre sí y con las señales de tráfico y las infraestructuras viarias.

Figura 1. Ilustración de la interacción típica que existe dentro de una red C-ITS
Figura 1. Ilustración de la interacción típica que existe dentro de una red C-ITS
Fuente: Cooperative Intelligent Transport System (C-ITS)2

Los retos que superar

La economía y la sociedad digital en las que vivimos se basan en la confianza en el buen funcionamiento de todos estos sistemas, que puede verse minada por ciberataques que exploten vulnerabilidades existentes. Por este motivo, la ciberseguridad adquiere una gran relevancia en todos los aspectos de nuestras vidas y nos permite hacer frente tanto a amenazas de confidencialidad, que pueden afectar a la privacidad, como a amenazas de integridad y disponibilidad de los sistemas, que pueden llegar a impactar en la seguridad física. De esta forma, la ciberseguridad se convierte en la guardiana de nuestra economía, sociedad e incluso de la salud de las actuales democracias3, ayudando a preservar la confianza en todos estos sistemas.

La importancia de que los sistemas funcionen de una forma segura y resiliente implica trasladar la seguridad a todos los objetos, sistemas y sistemas de sistemas, aunque en este último caso nos podamos encontrar con la complejidad añadida de que la superficie de ataque puede aumentar a veces de forma impredecible. La ampliación obliga a garantizar la ciberseguridad durante el proceso completo de desarrollo de sistemas (hardware, software, conectados) y garantizar la ciberseguridad a lo largo de toda la cadena de suministro, con las consiguientes implicaciones.

Muchas de las vulnerabilidades utilizadas por los ciberatacantes explotan errores de software en funcionamiento, software malicioso como el desbordamiento de búfer (buffer overflow) o software que ha podido estar cumpliendo con su misión sin problemas durante años hasta que un ciberatacante decide convertir ese error en una vulnerabilidad que utilizar para un ataque. Esto puede ocurrir por la forma artesanal en la que se ha venido –y se sigue– desarrollando el software en muchas organizaciones, por la que se da prioridad a las funcionalidades que puede ofrecer un nuevo equipamiento sobre su seguridad. Lo que prima en los procesos de desarrollo de software es la rapidez para sacar nuevos productos al mercado cuanto antes, que sean atractivos en términos de rendimiento y facilidad de uso y, sobre todo, que reduzcan los costes de desarrollo tanto como sea posible, lo que tiene consecuencias en términos de calidad o seguridad del software desarrollado y entregado posteriormente.

Esta forma de desarrollar el software ha empezado a dar quebraderos de cabeza y problemas de distinta envergadura en función de la empresa o sector, Administración o Estado del que hablemos y podría ser el comienzo de una tormenta perfecta si no se adoptan medidas que presten a la ciberseguridad del software la atención que merece a lo largo de todo el ciclo de su desarrollo dentro de una empresa.

Las medidas que tomar

La cadena de valor formada por una gran organización compradora de software y su red de proveedores tiene que tomar medidas para mejorar la calidad del software desarrollado y reducir los costes y los tiempos de entrega. Con independencia de si se utilizan metodologías ágiles o no, la industria del software debe incorporar requisitos de ciberseguridad, utilizar arquitecturas y diseño seguros, utilizar los estándares aplicables y realizar las verificaciones y validaciones necesarias, incluidas las fases finales de puesta en producción y de fin de la vida del producto.

La industria del software debe superar retos que se han superado en otros sectores. Entre otros, y según Iker Martínez4, el cambio constante de requisitos es una moneda común en la industria de software, algo que no ocurre en otros sectores. Sería impensable que se realizaran cambios constantes en el recorrido de una carretera o que se cambiaran los materiales de un puente a mitad de obra sin pensar cuál sería su efecto.

Igual ocurre con la arquitectura y diseño del software, que apenas se valoran. Es como si en la construcción de una central térmica no se tuvieran en cuenta las implicaciones del diseño y la arquitectura para su funcionamiento y seguridad o se tuvieran en cuenta tras la construcción para cumplimentar la documentación. La industria del software tampoco suele tener en cuenta la verificación y validación, salvo si se ha producido un error, para solucionarlo. Es como si se pusiera en marcha un poste de alta tensión cerca de una vivienda sin realizar todas las pruebas necesarias para garantizar su seguridad. A lo anterior hay que añadir lo que le cuesta a la industria del software automatizar los procesos de ingeniería, a diferencia de la industria manufacturera, que ha automatizado la detección de errores y ha eliminado los procesos manuales de la cadena de montaje para evitar fallos en los productos finales.

Como en todo, siempre hay honrosas excepciones, porque evidentemente no todos los procesos de desarrollo de software son iguales ni en todas las empresas ni en todos los sectores, y entre los que cuentan con procesos de desarrollo de software de calidad podemos hablar, por ejemplo, del sector bancario. Sin embargo, esto no es suficiente, y las medidas indicadas deberían extenderse a todos los productos y sectores de una u otra forma.

En este sentido, las industrias no de software y las ingenierías se encuentran con mayores dificultades para la incorporación de procesos de desarrollo de software seguro al no contar, en general, con los perfiles técnicos apropiados de desarrollo de software. Las dificultades obedecen a la falta de profesionales de ciberseguridad, como ingenieros o arquitectos de ciberseguridad, y la escasa formación en ciberseguridad de gran parte de los ingenieros de software y de otras ingenierías que finalmente acaban desarrollando software en las empresas. No deja de resultar curioso que en muchas empresas se piense que el software puede realizarlo cualquier persona y que basta con que haya hecho un curso de programación o bien que sea autodidacta y le guste programar. No tienen en cuenta el riesgo de ciberseguridad que corren cuando conectan el software de sus productos a Internet o cuando lo integran en alguna cadena de valor, algo que no sucede en ningún otro ámbito.

Del mismo modo, las empresas e industrias que subcontratan los desarrollos de software a otra empresa o aquellas que integran diferentes productos de distintos proveedores en su cadena de suministro tienen que requerir a sus proveedores las mismas exigencias de ciberseguridad que les empiezan a solicitar a ellas sus clientes y usuarios. En este sentido, es fundamental que esas empresas fijen en el modelo de gestión y de relación que tengan establecido con sus proveedores los indicadores de control de la ciberseguridad necesarios. Tampoco deben olvidar que los subcontratados en tareas de desarrollo pueden convertirse en amenazas internas5 o que, si los proveedores no se preocupan por la ciberseguridad, pueden permitir el acceso a datos de las empresas6 o facilitar que se aproveche la vulnerabilidad del eslabón más débil de la cadena para realizar ciberataques al resto de ella.

Las empresas e industrias deben incorporar la ciberseguridad desde el diseño inicial y tenerla en cuenta para todo el ciclo de vida del producto, proceso o servicio, así como la ciberseguridad por defecto en productos y servicios, ofreciendo una primera configuración lo más segura posible que permita reducir la carga del usuario en la configuración. Esto no es tan fácil de realizar, porque el mercado no valora suficientemente las ventajas de la ciberseguridad y penaliza el mayor coste de los productos con mejores garantías de ciberseguridad, por lo que el gasto difícilmente se podrá repercutir al cliente, penalizando los resultados de las empresas. En la práctica, sólo asumen el coste de la ciberseguridad aquellas empresas o industrias que se preocupan por reducir el riesgo de una parada de producción o de un accidente o las que están obligadas por alguna regulación.

También debemos considerar que estamos acostumbrados a que tanto los fabricantes de hardware como de software no tengan responsabilidades si algo va mal, ya que las pérdidas las asumen los usuarios. En el contexto actual, y teniendo en cuenta que algunos productos pueden estar sujetos a leyes de responsabilidad civil, debemos empezar a pensar qué va a pasar con sus productos conectados si algo va mal por el software que llevan. A esto debemos añadir las dificultades en determinados casos para asegurar que un determinado fallo ha podido ser debido a un ciberataque que ha explotado una vulnerabilidad del producto.

Bruce Schneier, en su conocido libro Haz clic aquí para matarlos a todos. Un manual de supervivencia, destaca tres ámbitos en los que las políticas deben actuar para fomentar un comportamiento seguro:

  • Ex ante, estableciendo reglas para evitar que sucedan cosas malas. Comprende regulaciones sobre productos y categorías de productos, licencias de profesionales y productos y requisitos de prueba y certificación que establezcan mejores prácticas en la industria y beneficios por hacer las cosas bien.
  • Ex post, con reglas que castigan el mal comportamiento una vez que algo malo ha ocurrido. Incluye multas por falta de seguridad y atribuciones de responsabilidades cuando las cosas salen mal.
  • Divulgación mediante leyes de etiquetado de productos y otras modalidades.

Por su parte, la UE ha comenzado a actuar en diferentes frentes, por ejemplo aumentando los costes de la inseguridad, como es el caso de las penalizaciones por incumplir el Reglamento General de Protección de Datos, o creando incentivos como el reglamento europeo para la certificación de productos y servicios TIC (Cybersecurity Act). En este último se menciona, en relación con las cadenas de suministro, que los fabricantes, proveedores de productos, servicios o procesos de TIC deben aportar las actualizaciones necesarias y recuperar, retirar o reciclar los productos, servicios o procesos de TIC que no cumplan las normas de ciberseguridad, mientras que los importadores y distribuidores deben asegurarse de que los productos, servicios y procesos de TIC que introduzcan en el mercado cumplan los requisitos aplicables y no supongan un riesgo para los consumidores europeos. El cumplimiento de las regulaciones y certificaciones propiciadas por la UE obligará a corto plazo a las empresas e industrias con productos o procesos más críticos para la economía, pero deben empezar a darse pasos para realizar cambios de cara al largo plazo, en el que la formación y la capacitación serán piezas claves para fomentar una cultura de la ciberseguridad desde el diseño y por defecto.

Conclusiones

La ciberseguridad es compleja y multidimensional. Tiene una dimensión tecnológica, ya que para desarrollar soluciones de ciberseguridad se utilizan tecnologías como la criptografía, la inteligencia artificial, la cadena de bloques o registros distribuidos, entre otras. Abarca no sólo software; también hardware, comunicaciones y sistemas de sistemas con complejas cadenas de valor. La ciberseguridad tiene campos de aplicación en todos los sectores en los que podamos pensar, desde la energía a la salud, pasando por los servicios públicos. Por otro lado, los ciberatacantes pueden estar en cualquier parte del mundo y cualquier avance tecnológico es rápidamente utilizado por ellos para perpetrar ataques más sofisticados. La ciberseguridad tiene dimensiones técnicas, económicas, sociológicas, educativas, de defensa y políticas que deben contemplarse de forma holística e integrada para lograr las masas críticas y los niveles de excelencia necesarios para reforzar la cadena de valor de la ciberseguridad tanto para los proveedores como para los clientes y poder mantener la confianza en la digitalización.

Debe actuarse en varios frentes. En el frente industrial se debe:

  • Crear una cultura de hacer las cosas bien desde el principio y poder solucionar los problemas rápidamente cuando surjan. Esto implica crear una cultura de la ciberseguridad desde el diseño y por defecto que no sólo sea aplicable a los productos y servicios, sino también a las nuevas tecnologías.
  • Promover la creación de estándares y certificaciones que faciliten a las empresas la prevención, detección y respuesta a los ataques cibernéticos y creen confianza sobre el nivel de seguridad de los productos, servicios y procesos de TIC. Una certificación simplifica la complejidad que hay detrás de un producto o sistema al usuario final y le tranquiliza respecto a su utilización.
  • Promover la utilización en todos los productos de la denominado “raíz de confianza”, de tal forma que se parta de componentes base, hardware o software certificados y a partir de ellos se construyan el resto de los sistemas como capas sucesivas.
  • Promover la asignación de responsabilidades ligadas al mal funcionamiento de dispositivos conectados para que, si las cosas van mal, las consecuencias no las tenga que asumir el usuario.
  • Promover un etiquetado de ciberseguridad útil y sencillo para los usuarios de los productos, tal y como existe en otros sectores, que permita comparar características de seguridad entre productos, durante cuánto tiempo mantendrá esas características el fabricante y cuándo pasarán a ser por cuenta y riesgo del usuario.
  • Promover que la I+D y la ciberseguridad deben ir de la mano con un equilibrio entre beneficiarse de las nuevas tecnologías y al mismo tiempo construirlas seguras.

En el ámbito de la educación y la formación, se deben promover políticas educativas específicas y alineadas con las políticas industriales:

  • Aumentar la educación pública en ciberseguridad enseñando a vivir en el mundo digital lo mismo que en el mundo real y permitiendo a todos los ciudadanos un conocimiento básico que les permita gestionar la ciberseguridad sin necesidad de ser expertos.
  • Definir estándares profesionales en ciberseguridad, ya que no hay ningún sistema para certificar o licenciar a los diseñadores de software, arquitectos de seguridad, ingenieros informáticos o programadores. Podría plantearse que un diseño de software lleve la firma de un profesional cualificado, lo mismo que se exige la firma de un arquitecto colegiado en los diseños de obra.
  • Capacitar a los ingenieros de diferentes especialidades que posteriormente estarán implicados en tareas de desarrollo en el diseño y desarrollo seguro de software.
  • Concienciar a las empresas de la importancia creciente del software para sus productos y de que el proceso de desarrollo de software debe profesionalizarse.

El camino va a ser largo y complicado, pero el objetivo es conseguir que nuestra sociedad y nuestra economía sean resilientes frente a los ciberataques. Para reforzar su “sistema inmunológico”, se precisa adoptar medidas como las indicadas para contar con una industria de la ciberseguridad más fuerte y competitiva, que permita aumentar los niveles de protección y de respuesta ante incidentes de los usuarios, ya sea ciudadanos, empresas o Estados, con soluciones apropiadas de ciberseguridad, logrando el liderazgo en áreas claves de la ciberseguridad que permita ampliar la cuota de mercado internacional.

Ana I. Ayerbe
Directora del Área de Negocio TRUSTECH de Tecnalia
| @AnaAyerbe


1 Comisión Europea, “European Commission announces the Key Strategic Value Chains”, 17/II/2019.

2 Comisión Europea, DG Move, figura extraída del C-IT Platform. Final Report, enero de 2016, p. 52.

3 BELFER Center Science and International Affairs, “The Cybersecurity Campaign Playbook”, mayo de 2018.

4 Iker Martínez de Soria (2016), “Oportunidades en la industria del software”, Blog Tecnalia, 24/V/2016.

5 Agustín Marco (2019), “Naturgy sufre el chantaje de un ‘hacker’ que robó información ultraconfidencial”, El Confidencial, 18/VII/2019.

]]>
<![CDATA[ ¿Qué podemos esperar del segundo mandato de Jokowi al frente de Indonesia? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari90-2019-gilperez-que-podemos-esperar-segundo-mandato-jokowi-frente-de-indonesia 2019-09-02T10:03:31Z

Este análisis revisa los principales desafíos que tiene ante sí el presidente indonesio Joko Widodo durante su segundo mandato.

]]>
Tema

Este análisis revisa los principales desafíos que tiene ante sí el presidente indonesio Joko Widodo durante su segundo mandato.

Resumen

En esta segunda etapa al frente del país, el binomio Widodo-Amin deberá lidiar con los mismos retos y dilemas a los que se enfrentó durante su primer mandato. Entre ellos destacan: (1) poner fin a las consecuencias negativas del ascenso de Estado Islámico en Siria e Irak y sus terribles repercusiones en el país; (2) la profundización en la defensa y protección de los derechos humanos y civiles; (3) el mantenimiento de la velocidad de crucero en el área económica; y (4) articular una nueva política exterior que sitúe a Indonesia en el lugar que le corresponde en la cambiante estructura regional asiática y, en un futuro no muy lejano, a nivel global.

Análisis

Proceso electoral y resultados

Las elecciones del 17 de abril de 2009 en Indonesia constituyeron una nueva prueba del progreso democrático en el país con el mayor número de musulmanes del mundo. Es la mayor democracia del mundo musulmán y la tercera a nivel mundial tras la India y EEUU. Ciento noventa millones de ciudadanos indonesios estaban llamados a las urnas para elegir de manera directa al presidente y vicepresidente del país, y renovar el congreso, el senado y los parlamentos de las 34 provincias del país, así como los representantes de los distritos locales de las diferentes provincias.

Centrados exclusivamente en las elecciones presidenciales, éstas se constituyeron como un segundo asalto entre Joko Widodo –candidato del histórico PDI-P, actual presidente del país y ganador de las elecciones presidenciales de 2014– y Prabowo Subianto –líder de Gerindra–.

Si bien las elecciones se celebraron el 17 de abril, no fue hasta el 21 de mayo cuando la Comisión Electoral de Indonesia comunicó el resultado final provisional, otorgando 85 millones de votos (el 55,5%) a Widodo-Amin frente a los 68 millones (44,5%) de Prabowo-Sandiaga. Debido a que la pareja perdedora impugnó los resultados ante el Tribunal Constitucional, no fue hasta el 27 de junio cuando la máxima autoridad judicial desestimó la denuncia y se cerró definitivamente un muy polarizado proceso electoral.

A nivel territorial, el tándem Widodo-Amin ganó en 21 de las 34 provincias, cimentando su victoria en el corazón de Java, principalmente en las provincias de Java Central y Occidental, donde aventajó en más de 19 millones de votos a la pareja Prabowo-Sandiaga. Ambas provincias son el centro neurálgico del islam tradicional indonesio y bastión de la mayor organización socio-religiosa del mundo por número, Nadhatul Ulama. En clara contraposición al islam de la isla de Sumatra, Java Occidental y Banten, más influenciados por corrientes conservadoras de Oriente Medio.

El renovado mandato presidencial está asimismo fuertemente apoyado por el control del legislativo, donde los cinco partidos que apoyan el tándem Widodo-Amin (PDI-P, Golkar, PKB, NasDem y PPP) han alcanzado la mayoría absoluta, por lo que se prevé un ejecutivo fuerte que podrá imponer su política sin grandes limitaciones. Es más, incluso se está barajando la posibilidad de que miembros de la coalición derrotada entren en el futuro gobierno del país con el objetivo de curar las heridas producidas por la enorme tensión postelectoral. Esto refleja la importancia en Indonesia de valores como la armonía, el consenso y la colaboración entre los diferentes sectores de la sociedad y, en especial, entre los partidos.

Retos estructurales para el nuevo gobierno

El nuevo gobierno se enfrenta a cuatro retos estructurales: (1) el terrorismo yihadista y la insurgencia en Papúa; (2) la creciente influencia del islamismo radical; (3) el desarrollo económico; y (4) China y la nueva geopolítica del Indo-Pacífico.

(1) Terrorismo yihadista e insurgencia en Papúa

La grave amenaza que supone el terrorismo yihadista en Indonesia no es nueva, pero ha adquirido una nueva intensidad debido a varios factores. En primer lugar, la aparición y consolidación de Estado Islámico en Indonesia, apoyado en grupos locales como el Jamaah Ansharut Daulah, junto a un factor global, como es el fin del “Califato” en Siria e Irak y el retorno de combatientes. En segundo lugar, destacan dos factores de carácter regional: el caos en el sur de Filipinas causado por la rama de Estado Islámico en el país y simbolizado por la toma de Marawi durante 155 días, y la limpieza étnica contra la minoría rohingya en Myanmar. Ambos hechos se han convertido en un importante acicate para los grupos yihadistas locales, sobre todo el primero.

El ascenso de Estado Islámico en Siria e Irak tuvo repercusiones profundamente negativas para la mayor democracia del mundo. En primer lugar, alrededor de 700 ciudadanos indonesios, no todos ellos yihadistas –ya que familias enteras se desplazaron hacia ambos campos de batalla–, acudieron a la llamada de Estado Islámico en dichas latitudes. Aunque buena parte de ellos han muerto, decenas están volviendo al país. El reto de controlar a dichos yihadistas, tanto en su faceta operativa –evitando que cometan atentados– como en su faceta proselitista es uno de los mayores retos a los que se enfrenta el binomio Joko Widodo-Maruf Amin. Junto a ello, destaca el incierto futuro judicial para mujeres y niños indonesios que se encuentran en la actualidad en campos de refugiados sirios a la espera de su futura repatriación.

En segundo lugar, se ha producido una importante innovación en materia operativa, ya que se han cometido varios atentados en los que familias enteras se han inmolado simultáneamente. Es este un aspecto novedoso no sólo en Indonesia sino a nivel global. La tercera variable se ha manifestado en las graves dificultades del ejército y la policía indonesios para detener, o al menos aminorar, el flujo de yihadistas, armas y explosivos entre Filipinas e Indonesia. Este ha sido históricamente uno de los mayores agujeros negros en términos de seguridad en todo el Sudeste Asiático.

Junto al impacto de Estado Islámico en Indonesia, el gobierno de Joko Widodo deberá vigilar con atención la reacción de los votantes de Prabowo Subianto. Es decir, Prabowo ha ganado con holgura en Sumatra, en Java Occidental, Banten y las zonas Sur y Este de las islas Célebes. Todas estas áreas han sido históricamente el semillero de yihadistas en el país. Existe un claro desencanto y frustración en sus votantes con el resultado electoral, enfado acrecentado por las irresponsables acusaciones de fraude proferidas por Prabowo Subianto. Todo este coctel podría redundar en un repunte del terrorismo yihadista en esas áreas y desestabilizar aún más la situación política del país.

Ante la amenaza del terrorismo yihadista, el gobierno de Joko Widodo realizará una política continuista que se centrará en seguir con la aplicación de políticas de prevención y desradicalización junto con el uso de la mano dura contra las organizaciones terroristas que operan en el país. Seguirá aumentando el gasto en seguridad interior y el personal de las fuerzas y cuerpos de seguridad de Indonesia a la vez que se avanza en la adecuación del encaje del ejército en la lucha antiterrorista del país, que responde a la gravedad de la situación del país en materia de seguridad.

Junto a ello, el gobierno de Joko Widodo deberá trabajar en profundidad la amenaza que supone la radicalización de familias enteras. Esto supone un doble reto: el papel que están protagonizado las mujeres en el campo del terrorismo yihadista en Indonesia y la necesidad de proteger a la infancia frente a la radicalización de sus padres.

La situación en Papúa, la región más pobre del país pero con ingentes recursos naturales, representa el otro gran problema de seguridad del país y es, asimismo, uno de los principales agujeros negros en materia de derechos humanos y libertad de información del Estado. El movimiento separatista de Papúa, organizado en torno a la Organización por una Papúa Libre, mantiene desde hace medio siglo una larga insurgencia contra el gobierno de Yakarta. Las muertes de civiles y combatientes de ambos bandos no han dejado de producirse desde entonces, simbolizando a la perfección las dificultades de gestión de la extrema diversidad del país y al mismo tiempo la falta de soluciones por parte del gobierno central. La insurgencia continuará y no se prevén cambios en la gestión de la contrainsurgencia.

(2) La creciente influencia del islamismo radical

El período de cambio profundo que se inició en 1998, con el fin de la dictadura de Suharto, abrió una etapa nueva democrática que ha sido extremadamente satisfactoria en múltiples ámbitos. Sin embargo, dicho período de mayores libertades también ha propiciado una clara e intensa propagación de un islam más radical y ultraconservador, ajeno históricamente a Indonesia. Esto se ha traducido en los últimos 20 años en un claro aumento de la intolerancia religiosa contra el resto de confesiones del país, contra las propias minorías dentro del islam, en ataques contra la comunidad LGTB, en la implementación de leyes a nivel local y provincial inspiradas en la sharia y en condenas por blasfemia.

El auge y el miedo que provoca el islam radical en Indonesia se ha personificado a la perfección en la ilegalización de Hizbut Tahrir en 2017, grupo cuyo origen data de 1953 y que, implantado en buena parte del mundo musulmán, defiende la vuelta de la instauración del califato. Este grupo, que gozó de las libertades otorgadas por la democracia en Indonesia, se dedicó desde principios de este siglo a promulgar la incorporación del país a ese nuevo califato mundial que devolvería de nuevo la grandeza al islam. La organización sólo fue ilegalizada cuando convergieron dos fenómenos opuestos entre sí. A nivel externo, el auge y consolidación de Estado Islámico en Siria e Irak y la declaración del califato provocó la llegada de varios centenares de indonesios a combatir en la región. En segundo lugar, la brutal campaña de presión orquestada por el islam más radical contra Ahok, cristiano y de origen chino, en las elecciones a gobernador de Yakarta de 2017 provocó la ira del sector más pluralista de Indonesia, que acusó a Joko Widodo de falta de valentía para defender el valor de la diversidad nacional.

Joko Widodo respondió ilegalizando a Hizbut Tahir con un triple objetivo: (1) ilegalizar a una organización con una gran capacidad de proselitismo y que atentaba contra la propia integridad territorial del país y su esencia filosófica recogida en la Pancasila; (2) mandar un mensaje de firmeza a la miríada de grupos radicales que circulan por Indonesia; y (3) acallar las críticas de los sectores más liberales del país, que le acusaban de haberse rendido ante el islam radical.

La ilegalización de Hizbut Tahrir oculta una cuestión de fondo: ¿cuál debe ser la forma jurídica del Estado indonesio? Así como los padres fundadores de la patria en 1945 entendieron que sólo un Estado plural que garantizase la libre práctica y la protección de sus diversas confesiones religiosas era viable en Indonesia, en la actualidad –aunque el carácter democrático de Indonesia no está en cuestión salvo para una minoría militante– sí existe un debate sobre cuál debe ser el papel del islam en esa democracia.

Este hecho es clave por varios factores que se funden en uno: la continuidad o no de Indonesia como un país unido en diversidad, como recoge su lema fundacional, y la estabilidad del país. El resultado electoral muestra una Indonesia dividida en dos grandes bloques. Uno vinculado a un islam conservador y centrado en la gran isla de Sumatra, parte de Java (Java Occidental y Banten), el norte de las Molucas y las provincias del sur y este de las islas Celebes; y otro más plural ubicado en Java Central y Oriental, refugio de un islam ecléctico dominado por la gran organización religiosa del país, Nadhatul Ulama, y en el resto de islas del país con altos porcentajes de minorías religiosas budistas, cristianas e hinduistas. De hecho, casi todas las provincias del Oriente han votado masivamente por Joko Widodo, produciéndose una clara ruptura entre el voto de las minorías religiosas y Prabowo. Sólo un 3% de las minorías religiosas votaron por él, siendo Bali un perfecto ejemplo del apoyo de las minorías a Joko Widodo, ya que los ciudadanos de Bali, de confesión mayoritaria hindú, le votaron masivamente, con un porcentaje del 91,68%, el más alto del país. Esta profunda división explica por qué el Islam político ha sido el claro ganador de estas elecciones presidenciales. Ha sido el tema principal durante la campaña electoral como nunca lo había sido antes, e incluso buena parte de la narrativa de los candidatos estuvo dominada por los límites impuestos por el islam político. Por ello, el gobierno de Joko Widodo tiene ante sí un enorme reto, que es hacer converger los intereses de los distintos grupos religiosos del país como elemento de cohesión y estabilidad nacional y revertir la ola de intolerancia, que se ha agudizado bajo su mandato.

Figura 1. Indonesia: distribución de voto por confesión religiosa
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos en Indikator

(3) El desarrollo económico

En el área económica, Joko Widodo se enfrenta a los problemas crónicos de índole doméstica que llevan afectando a Indonesia durante décadas. El primero de ellos es la mejora de la capacidad logística del país. La extrema fragmentación geográfica, acompañada de una falta de infraestructuras vitales, hace que el país sufra un pésimo Índice de Gestión Logística (Logistics Performance Index, LPI). Ello produce efectos perversos sobre la economía local, limitando y erosionando la capacidad exportadora del país, al aumentar sus costes, el tiempo de transporte y la propia fiabilidad de su gestión. Joko Widodo seguirá intentando paliar el gran déficit de infraestructuras nacional como vía potenciadora del desarrollo económico. No tiene otra opción, teniendo en cuenta que Indonesia basa una buena parte de su crecimiento económico en la exportación de sus abundantes recursos naturales.

La pésima puntuación en gestión de aduanas indica otro de los puntos débiles del Estado indonesio: una burocracia lenta e ineficaz que indudablemente debería ser reformada para aumentar su competitividad.

Figura 2. Indonesia: Índice de Gestión Logística (Logistics Performance Index, LPI) del World Bank, 2007-2016

En segundo lugar, si Indonesia realmente aspira a convertirse en potencia regional y mundial, debe elevar la calidad formativa de sus ciudadanos. Ello pasa obligatoriamente por fomentar y mantener en el tiempo la apuesta por la ciencia (su gasto en I+D se sitúa en un irrisorio 0,1% del PIB) y la educación, especialmente la orientada a la formación profesional.

Vinculado a lo anterior, existen otros tres grandes problemas que el gobierno de Joko Widodo deberá solventar: (1) la corrupción, que sigue siendo masiva y supone un freno tanto a su desarrollo doméstico como a la inversión extranjera; (2) la escasa recaudación fiscal; y (3) una política ineficaz de gestión de desastres.

Figura 3. Indonesia: evolución del PIB y la inversión, 2012-2018

Todo lo anterior pasa inevitablemente por responder a la segunda gran pregunta que Indonesia debe responder: ¿cuál debe ser el modelo económico del país? Si bien existe un consenso en que el país debe aprovechar sus ingentes recursos naturales para propulsar su desarrollo económico, la divergencia de fondo emerge con fuerza en determinar quién debe controlarlos. Aquí, las respuestas se bifurcan en dos grandes áreas.

La primera, minoritaria en la actual Indonesia, que defiende que hay que alentar y facilitar la inversión extranjera como motor del cambio en el país, al igual que durante la época de Suharto, cuando la inversión extranjera, sobre todo de Japón, de EEUU y de Europa, empujó el desarrollo económico del país. La segunda posición –mayoritaria– defiende un importante papel del Estado en la explotación de los recursos naturales. Joko Widodo ya encarnó esta posición durante su primer mandato, implementando diversas medidas muy populares y sobre todo muy populistas para “proteger al país” en la línea del decreto presidencial de 2012 impuesto por el antiguo presidente Susilo Bambang Yudhoyono, que exigía a las compañías mineras contar con al menos un 51% de capital indonesio para recibir nuevas licencias de explotación. En este contexto, Joko Widodo impulsó la compra de acciones de empresas extranjeras asentadas en Indonesia y que históricamente habían sido calificadas como explotadoras, como Freeport-McMoran, que extrae oro en Papúa y de la que el Estado indonesio se convirtió en accionista mayoritario tras arduas negociaciones.

Joko Widodo debe dilucidar cuál debe ser el papel del Estado en el control de los recursos naturales del país y, en segundo término, clarificar y dar seguridad jurídica a las inversiones extrajeras para así fomentar la inversión extranjera directa junto a una llegada de tecnología que el país no posee. Widodo debe encontrar el equilibrio entre las necesidades de la propia industria de recursos naturales en Indonesia, centradas sobre todo en la tecnología y el capital extranjeros, y las demandas de la ciudadanía, que exige una mayor repercusión en Indonesia de sus riquezas naturales. Algunos de estos recursos naturales, como el carbón y el aceite de palma, tienen cada vez mayores limitaciones por su impacto medioambiental, por lo que Widodo está obligado a encontrar alternativas y soluciones.

(4) Indonesia, China y la nueva geopolítica del Indo-Pacífico

El primer gobierno de Joko Widodo se centró principalmente en tareas internas, dejando a un lado la política exterior. En este segundo mandato, el propio Joko Widodo ya ha anunciado que la política exterior seguirá en un segundo plano ante las urgencias domésticas. A pesar de este papel secundario, hay determinados temas de política exterior que tendrán un importante protagonismo.

En primer lugar, y dentro del marco constitucional indonesio que regula la propia política exterior, esta se someterá a dos principios clásicos: activa e independiente. Activa, en el sentido de ser un agente dinámico de la sociedad internacional, reflejando este activismo a través de la importante participación de Indonesia en misiones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, con alrededor de 2.700 efectivos en misiones como las de UNIFIL en Líbano, MONUSCO en la República Democrática del Congo y MINUSCA en la República Centroafricana. El calificativo independiente responde al lugar que siempre ha buscado Indonesia dentro de la comunidad internacional, esto es, una posición intermedia entre las potencias mundiales. Ello explica por qué Indonesia fue uno de los países clave en la fundación del Movimiento de los No Alineados y por qué busca ahora su propia posición entre EEUU y la República Popular China. Para ello, Indonesia seguirá apostando por ASEAN como uno los vehículos preferentes en la elaboración e implementación de su política exterior.

Respecto al dragón asiático, Indonesia no tiene graves problemas bilaterales. A pesar de ello, a nivel territorial existen diferencias respecto a las aguas de Natuna y, aunque la situación de la comunidad uigur en China es considerada un tema estrictamente doméstico por el gobierno indonesio, este asunto tiene ramificaciones en la política interna indonesia. Además, si hay una nación en Asia con la que Indonesia ha tenido una relación turbulenta, ese país es China.

El ascenso chino está teniendo profundas repercusiones en Indonesia, que cuenta con una nutrida comunidad de origen chino, que históricamente se ha ido asentando en Indonesia y ha sufrido periódicamente las iras de la población autóctona, debido a su origen extranjero y su mayor nivel de riqueza.

China es el mayor socio comercial de Indonesia, siendo el destino de un tercio de sus exportaciones y, al igual que en el resto de Asia, el gran dragón ha desbancado a Japón como el principal receptor de las exportaciones nacionales. Sin embargo, el principal inversor extranjero en Indonesia sigue siendo Singapur. En todo caso, la presencia económica china en Indonesia es cada vez mayor desde que el país comenzara a despegar en los años 90 y China en la actualidad es vital para Indonesia como prestamista para su potente programa de infraestructuras. Esto fue utilizado por Prabowo en la última campaña electoral para acusar a Joko Widodo de venderse al capital chino y a sus intereses, que en su opinión se alinean con los de las elites indonesias frente a los intereses del pueblo. Igualmente, la cesión del puerto de Hambantota (Sri Lanka) a China y las dudas del líder malasio Mahahtir Mohamed sobre el papel de China en la financiación y desarrollo de infraestructuras de su país planearon con fuerza durante la campaña presidencial indonesia.

Más allá de estas falsas aseveraciones, lo cierto es que Indonesia, también como país claramente emergente, pero quizá sin la confianza necesaria en sí misma, debe de establecer un marco estable en sus relaciones políticas, económicas y de seguridad con China. En otras palabras, debe estabilizar y normalizar de una vez por todas sus relaciones con China. Para ello, el gobierno de Joko Widodo deberá enderezar el endeble rumbo de su política exterior y dosificar sus descontroladas dosis de nacionalismo, manifestada por ejemplo a través de la voladura de barcos pesqueros chinos atrapados en aguas territoriales indonesias. Esto debería facilitar una intensificación de las inversiones chinas en Indonesia. La presencia de Yusuf Kalla, vicepresidente en funciones de Indonesia, en el segundo foro de cooperación de la Nueva Ruta de la Seda china celebrado en Pekín en mayo del presente año parece indicar el interés creciente de Indonesia en el apoyo chino en su plan de desarrollo de infraestructuras.

Junto a China, el gobierno de Joko Widodo tiene ante sí otro gran objetivo, ya apuntado en su primera legislatura, que es maximizar su posición geopolítica, puente entre los Océanos Pacífico e Índico y vía clave para comunicar a Australia con el resto de Asia. Esto hace de Indonesia el eje central del ya claramente emergente espacio Indo-Pacífico. Dicha potenciación de su espacio geopolítico se traduce en el desarrollo e implementación de la estrategia marítima ya anunciada en 2014 y denominada Global Maritime Fulcrum (GMF), que, entre otros aspectos, buscaba reforzar su armada, potenciar la conectividad interna y el desarrollo de infraestructuras marítimas, y fomentar la diplomacia entre los diversos actores implicados en ambos océanos con el fin de reducir las tensiones estructurales existentes. Todo ello estaba asimismo orientado a maximizar el dividendo de su posición geopolítica, constituyéndose en la vía de comunicación entre dos áreas que agrupan a los tres emergentes gigantes asiáticos: la India, China y, por supuesto, Indonesia. Con ello, Yakarta se situaría como uno de los pilares regionales y ganaría en autonomía dentro de la rivalidad creciente entre China y EEUU en la zona. En su mano está implementar este proyecto, que supondría un cambio tectónico para el papel de Indonesia en la región. Pero, ¿se atreverá?

Conclusiones

Los nueve jueces del Tribunal Constitucional pusieron punto y final a uno de los procesos electorales más tensos, violentos y polarizados de la corta historia democrática indonesia. Joko Widodo ha conseguido renovar su mandato y gozará de una amplia mayoría en el Congreso que le permitirá desarrollar su política sin cortapisas. Widodo tiene ante sí enormes retos que marcarán en el corto plazo el devenir de este gigante dormido que puede completar el binomio de poder en Asia simbolizado por China y la India.

Las reformas en el área económica serán claves para determinar la fortaleza de la emergencia indonesia en el ámbito regional. Junto a ello, los retos internos de seguridad, centrados en el terrorismo y la presión islamista, marcaran la intensidad y la profundidad de la política exterior de Indonesia.

Javier Gil Pérez
Profesor de la Universidad Pontificia de Comillas

]]>
<![CDATA[ La influencia de España en el ecosistema europeo de energía y clima ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari87-2019-escribano-lazaro-lledo-influencia-espana-ecosistema-europeo-energia-clima 2019-07-29T12:58:27Z

España debe aprovechar el nuevo Parlamento y la nueva Comisión para mantener y renovar su influencia en materia de energía y clima.

]]>
Tema

España debe aprovechar el nuevo Parlamento y la nueva Comisión para mantener y renovar su influencia en materia de energía y clima.

Resumen

La agenda energética de la nueva Comisión y Parlamento europeos plantea numerosos y muy diversos retos para España, desde los imperativos de la transición energética a la integración de Argelia en el espacio energético europeo, pasando por la integración energética de España en Europa. En el caso de las políticas de energía y clima, España cuenta con una hoja de ruta clara  por parte del gobierno , con la ministra para la Transición Ecológica Teresa Ribera enviando a Bruselas un Plan Nacional Integrado de Energía y Clima-PNIEC que ha sido valorado como uno de los más ambiciosos de la UE. Además, el gobierno ha presentado anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y ha desarrollado una Estrategia de Transición Justa,1 que es ejemplo de buenas prácticas a nivel internacional.2 En abril de 2019 el gobierno presentó también una Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética y está trabajando en la estrategia de descarbonización a largo plazo.3 Las prioridades actuales del gobierno también parecen claras y centradas en el Green New Deal, uno de los mensajes clave de la campaña de los socialistas europeos. No obstante, de los análisis sobre la influencia de España en Bruselas, parece deducirse que hay margen para aumentar dicha influencia en determinadas parcelas del ecosistema de las políticas de energía y clima de la UE. El análisis se basa parcialmente en los resultados de un grupo de discusión con stakeholders del sector en la oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas y de consultas posteriores con diferentes actores energéticos, públicos y privados.

Análisis

En el primer análisis de esta serie dedicada a la influencia de España en Bruselas, sus autores apuntaban que “se requiere una estrategia de país que establezca prioridades claras sobre cómo gestionar la influencia nacional en las distintas áreas temáticas e instituciones relevantes de la UE”.4 Además de varias cuestiones relacionadas con los procesos, también se preguntaban Simón et al. en qué políticas concretas tiene España más influencia y, más importante, para qué quiere España influir, es decir, los objetivos y prioridades de dicha influencia.5 Respecto a los procesos relacionados con las políticas de energía y clima, poco puede añadirse a su conclusión de intentar aumentar el peso en el Consejo, los contactos con la Comisión, la cohesión de los europarlamentarios españoles y la presencia de la sociedad civil (ONG, asociaciones empresariales y profesionales, medios de comunicación y think-tanks). Uno de los elementos destacados es aumentar el peso de los europarlamentarios españoles en los comités relevantes del Parlamento Europeo (ITRE, ENVI, TRAN, ECON, entre otros) y su capacidad para liderar dosieres clave; por el contrario, su excesiva rotación es percibida como poco recomendable.

Todos esos elementos suman en la conformación de las tendencias de las políticas energética, climática y energética exterior europeas. Al igual que en otros sectores, algunos actores españoles del paisaje energético comunitario destacan que otros países parecen conocer mejor los procesos y que su participación en los mismos está más “sistematizada” y “tasada”. Además, en otros países parece haber un mayor consenso sobre “qué hacer juntos”. También se alude en algunos casos a la conveniencia de una mayor “coordinación”, siquiera “informal”, entre empresas. Respecto a la existencia de foros, existe un Círculo Energético Español de Bruselas (CEEB) que, bajo los auspicios de Enagás, trata de reproducir lo que otros Estados miembros venían haciendo desde hace tiempo, reuniendo periódicamente a representantes españoles del sector energético activos en Bruselas, tanto del sector privado como de las instituciones europeas y españolas. Su objetivo es crear una red de profesionales que intercambien información, identifiquen asuntos de interés común en perspectiva nacional y debatan posibles acciones conjuntas para promoverlos. Este foro podría usarse como punto de partida para intensificar la coordinación de los actores energéticos españoles en Bruselas en materia de energía y clima.

Según una destacada funcionaria española de la Comisión, España tiene la situación “perfecta” para liderar la transición energética, pero tiene que estar “más presente” en la escena europea, como lo están Francia y Alemania. Sin embargo, esta falta de presencia no se observa únicamente en el sector de energía y clima, siendo abordada dicha ausencia parcial desde una perspectiva más política y procedimental por otros análisis de esta serie. Por ejemplo, algunos actores energéticos destacan la necesidad de una mayor coordinación entre las administraciones españolas. De hecho, una de las recomendaciones frecuentes de los funcionarios españoles en Bruselas es la de “romper silos”, adoptar una visión global que aborde la complejidad del ecosistema de energía y clima: no se trata sólo de renovables y gas, sino de transporte, industria, sector financiero y telecomunicaciones.

En consecuencia, las páginas que siguen se centran en las prioridades más que en los procesos. Se destaca primero la existencia de una estrategia con prioridades claras, aunque con lagunas en la transmisión de las preferencias geográficas españolas a la política energética exterior. Es evidente que resulta difícil compensar la pérdida de un comisario de Energía y Clima, pero hay elementos para mantener e incluso aumentar la influencia, tanto general como sectorial. Así, el reciente nombramiento como alto representante de Política Exterior de la UE del actual ministro Josep Borrell, que conoce bien los dosieres energético y climático, así como el mediterráneo y el latinoamericano, puede ser una buena oportunidad para corregir esos vacíos. La segunda parte del análisis aborda las especificidades de un sector como el energético, que incluye intereses muy variados y en ocasiones contrapuestos, lo que obliga a identificar las preferencias compartidas para elevar su rango en el debate energético europeo. El último apartado concluye con las recomendaciones más destacadas del documento.

Estrategia y prioridades

En relación con la existencia (o inexistencia) de una estrategia y prioridades claras en materia de energía y clima, tanto la UE como España cuentan con planes energéticos a medio y largo plazo para alcanzar el objetivo compartido de la neutralidad en carbono en 2050. Aunque la UE y los Estados miembros cuentan con sendas de política (policy pathways) alternativas, todas ellas coinciden en el objetivo final.6 España cuenta con un borrador del plan energético a medio plazo, el PNIEC (2021-2030), que es, en términos generales, ambicioso en comparación con los borradores de los PNIEC de otros Estados miembros. De hecho, la evaluación de la Comisión Europea del PNIEC ha sido muy positiva. Dicha evaluación refuerza el potencial de liderazgo español en la UE. En este sentido, España ha demostrado capacidad de liderazgo al posibilitar el aumento de los objetivos de renovables y de eficiencia energética a 2030 tras su cambio de postura en 2018. Además, Alemania ha perdido parte de su fuelle climático, Francia se está recuperando de los “chalecos amarillos” y el Reino Unido puede ver su liderazgo climático mermado tras el Brexit.7 En el plano político, las prioridades actuales del gobierno español están alineadas con el Green New Deal de los socialistas europeos, como ha repetido el candidato Josep Borrell durante su campaña europea y ha sido explicitado en esta misma serie de análisis.8

Otros grandes partidos políticos españoles cuentan también con propuestas consistentes con los objetivos comunitarios en materia de energía y clima.9 Los funcionarios españoles de la Comisión destacan la importancia de contar con un consenso nacional en materia de clima y energía.10 Es más, la Comisión espera del gobierno español un impulso a la agenda renovable y climática europea,11 que podría consolidar el legado dejado por el comisario Arias Cañete.12 Los agentes empresariales son también conscientes de que tiene que haber una política nacional consensuada y coherente con la europea para “asentar” la influencia de España. Según algunos actores empresariales, esto sí sucede desde hace tiempo en algunos Estados miembros, que cuentan con una visión a largo plazo estable sobre la que cimentar sus posicionamientos en el Consejo y ante la Comisión y Parlamento. En una de las reuniones realizadas en el marco de este proyecto se planteó que “a Alemania no hace falta preguntarle qué opina, ya se sabe”. La claridad y ambición del posicionamiento de Teresa Ribera al frente del Ministerio para la Transición Ecológica parece hacer también innecesaria esa pregunta respecto a la actual política energética y climática española, independientemente de que a las diferentes empresas les pueda gustar más o menos.

Otro elemento positivo es el apoyo por parte de España a la consecución de una Unión de la Energía que incluya un mercado único a nivel europeo. Sin embargo, el objetivo de la Unión de la Energía de lograr un mercado energético donde la energía fluya libremente a través de las fronteras no se ha conseguido. La resistencia de Francia ha limitado y retrasado los logros conseguidos, pero la situación no es la misma en gas que en electricidad. En electricidad resulta especialmente urgente incrementar el nivel de interconexión actual para poder cumplir con los objetivos de renovables comprometidos a 2020 y 2030, dado que los niveles actuales de interconexión (en torno al 5%) están lejos del objetivo europeo del 10% de la potencia total instalada para 2020 y del 15% previsto para el año 2030.

Como se ha destacado en el plano económico, España se ha caracterizado por un impulso integrador, siempre bienvenido por la Comisión.13 Aunque en ocasiones se haya podido pecar de europeísmo ingenuo, en materia de energía no ha habido lugar para ambigüedades: una de las señas de identidad de la política energética europea de España ha sido históricamente su insistencia en reforzar las interconexiones de gas y electricidad para acabar con el aislamiento energético de la Península Ibérica. Aunque en ocasiones se haya obviado el hecho de que la política energética (y climática) europea va más allá de las interconexiones,14 sin ellas no se pueden alcanzar los objetivos europeos de energía y clima, pues una descarbonización eficiente en costes descansa sobre un mercado europeo integrado. Así, el PNIEC contempla un aumento de las exportaciones de electricidad españolas. A diferencia de lo referido para la influencia española en la política económica de la UE, en energía no parece hacer falta salir del “modo supervivencia”,15 al menos en lo que a política energética y climática se refiere. Sí resultan aplicables, en cambio, las recomendaciones genéricas en el ámbito económico sobre mejorar la coordinación y la comunicación.

El cambio climático y la transición hacia un modelo de desarrollo de menores emisiones van a plantear oportunidades y retos a sectores económicos clave en la relación de España con Europa, como son la agricultura y la automoción, entre otros. Por tanto, parece razonable pensar que entre las prioridades de España se incluya impulsar la adaptación al cambio climático en la UE y apoyar la creación de un Fondo para la Transición Justa. Sin embargo, un tema que sigue fuera de la agenda europea, sorprendentemente, es el análisis de los límites de la adaptación al cambio climático. Es decir, qué va a hacer la UE frente a los impactos a los que no vamos a poder adaptarnos y cuyos daños pueden no ser compensados por los actuales sistemas de seguros públicos y privados. España podría impulsar este tipo de análisis, basándose en su experiencia en materia de adaptación y, en particular, en el ámbito de la gestión de riadas, sequías y desarrollo de infraestructura verde.

Una cuestión diferente es la política energética exterior de la UE, dominada por el debate sobre Rusia y poco sensible a las preferencias españolas en el Norte de África.16 Así, mientras que proyectos como el Nord Stream 2 y la reducción de la dependencia de Rusia vienen protagonizando los debates europeos por el impacto que tienen en muchos Estados miembros y por sus implicaciones en las políticas de vecindad con Ucrania y en la diversificación de fuentes de suministro, parece que existe margen para que la relación de la Unión con los países del norte de África cobre un mayor protagonismo en la agenda europea. Hay un extendido consenso acerca de que España debe de seguir intensificando sus esfuerzos, tanto a nivel europeo como bilateral, para que Argelia se convierta en un socio preferente europeo. Incluso en el paisaje energético mediterráneo, donde las preferencias con Italia, Portugal, Francia o Grecia deberían ser más convergentes, España mantiene significativas ausencias. Basta comparar la presencia de representantes italianos en casi todas las instituciones energéticas pan-euromediterráneas, desde la asociación de reguladores (MedReg) a la de operadores de electricidad (Med-TSO). El secretario de energía y clima de la Unión por el Mediterráneo, con sede en Barcelona, es portugués, como lo fue su antecesora.

Además de presencia, también se echa en falta un relato mediterráneo (y en general exterior) más acorde con la estrategia nacional, que incluya un paquete comprensivo de buena gobernanza, desarrollo sostenible y cooperación energética y tecnológica.17 A modo de ejemplo, las tensiones geopolíticas que surgen en torno al gas del Mediterráneo Oriental18 deberían favorecer las opciones de diversificación gasista propuestas por España para Europa: más Gas Natural Licuado (GNL) y ofrecer a Argelia un horizonte claro para su gas que incite las reformas en el sector energético del país.19 La competencia entre España e Italia por convertirse en hubs gasistas del Mediterráneo debe mantener un campo de juego equilibrado: la propuesta de que la UE financie un gasoducto de más de 7.000 millones de euros y 2.000 km desde los campos de gas offshore de Chipre e Israel hasta Europa supondría falsear con subvenciones europeas la competencia gasista en el Mediterráneo. Sobre todo, si hay infraestructuras, gasoductos y plantas de GNL, ya operativas y con capacidad ociosa en España que no están lo suficientemente integradas con el resto del mercado interior. Desde la perspectiva europea, resulta más coherente promover las interconexiones y crear un mercado interior de la energía operativo.20 En palabras de un alto funcionario español, las interconexiones son una “condición habilitante” para alcanzar el mercado interior de la energía.

Un segundo elemento geográfico consistiría en intentar situar también a América Latina en el mapa europeo. Hay varias dimensiones interesantes, empezando por las importantes inversiones españolas y europeas en el sector energético latinoamericano. El potencial renovable y la influencia en la gobernanza climática de América Latina también suponen vectores convergentes con la política exterior europea. Por ejemplo, América Latina y la UE han sido determinantes para aumentar la ambición en el ámbito de los acuerdos climáticos internacionales. En el futuro, el binomio UE-LAC podría aumentar su peso específico en el proceso de gobernanza climática global,21 con un liderazgo necesariamente más distribuido, de materializarse el abandono del Acuerdo de París por parte de EEUU y en un contexto europeo con menos peso de Alemania, Francia y el Reino Unido como líderes de la acción climática. Para ello, España puede contribuir a modelar la cooperación UE-LAC dotando de un carácter estratégico instituciones de cooperación de carácter eminentemente técnico como la Red de Oficinas Iberoamericanas de Cambio Climático (RIOCC) o la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladoras de la Energía (ARIAE). Además, este tipo de redes y asociaciones podrían plantearse también en cooperación con los países del Norte de África, dada nuestra vulnerabilidad compartida en el ámbito climático.22

Por otro lado, el compromiso de España con la Agenda 2030 supone otra oportunidad para elevar su perfil en el debate europeo relativo a la paz y la seguridad, estando alineadas las visiones española y europea. Para España la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) tiene implicaciones en la construcción de una nueva arquitectura para la seguridad23 y la narrativa europea subraya la importancia del desarrollo sostenible y de la acción climática24 para el mantenimiento de la paz:

“En Europa la experiencia nos dice que la paz y la seguridad no se sustentan únicamente en acuerdos de paz y en presupuestos de defensa. La paz debe ser duradera, así como la seguridad debe ser duradera. Y, una paz duradera precisa de trabajos decentes, acceso a los recursos naturales y desarrollo sostenible. Una paz duradera y una seguridad duradera necesitan de acción climática y creo que ese es el mensaje hoy. Esto es también lo que acordamos cuando lanzamos los Objetivos de Desarrollo Sostenible” (traducido de Federica Mogherini, 2018).25

En suma, en materia de energía y clima España cuenta con una estrategia clara a medio plazo (2021-2030) plasmada en un PNIEC, bien acogido no sólo por la Comisión, sino también por la sociedad civil,26 y que marca prioridades claras en materia de política energética y climática. España cuenta además con el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética que establece el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono27 en 2050 y con una Estrategia de Transición Justa que tiene como objetivos principales acompañar a los territorios, sectores y personas cuyos empleos se verán afectados por la transición energética. Se trata por tanto de un espacio de política en el que España puede contribuir e incluso liderar, y aprovechar esa tracción para abordar las resistencias francesas al desarrollo de las interconexiones, necesarias para alcanzar una verdadera integración energética.

En materia de política energética exterior ha sido más complicado elevar las preferencias españolas en una agenda europea marcada por el debate sobre el Nord Stream 2 y Rusia. Pero las prioridades de España también están claras: garantizar la estabilidad y la sostenibilidad a largo plazo de una vecindad sur ampliada, y, en la medida de lo posible, proyectar sus preferencias latinoamericanas. El nombramiento del ministro Borrell como alto representante, buen conocedor de los retos y oportunidades de la transición energética y de las preferencias exteriores españolas, es una oportunidad para completar el potencial de liderazgo del Ministerio para la Transición Ecológica con una mayor presencia de los asuntos relacionados con clima y energía en la agenda exterior de la UE.

Elevar el rango de las preferencias compartidas

Además de las preferencias del gobierno, reveladas en numerosas leyes y planes energéticos recientes, resulta evidente que en el sector energético español coexisten intereses muy diferentes, todos ellos legítimos desde la perspectiva empresarial. Por fuentes primarias, hay empresas cuya actividad se centra en la cadena de valor del gas y el petróleo, mientras que otras tienen un mayor componente nuclear, renovable o siguen quemando carbón. Los operadores y gestores del sistema eléctrico y gasista, como REE y Enagás, tienen además como vocación natural aumentar las interconexiones energéticas, tanto con la UE como con terceros países. Algunas de ellas cuentan con una oficina de representación en Bruselas, y todas forman parte de asociaciones europeas encargadas de canalizar sus preferencias sectoriales, como Fuels Europe, la Asociación Internacional de Productores de Petróleo y Gas (IOGP, por sus siglas en inglés), Eurogas, Eurelectric, SolarPowerEurope, GIE, ENTSO-G, ENTSOE, Marcogaz, NGVA WindEurope, Foratom y ESTELA (termosolar), entre otras. Además, no se debe obviar la presencia de representantes españoles en los Consejos de Administración y puestos de responsabilidad de muchas de estas asociaciones, lo que representa un vector de influencia destacable. No obstante, resulta necesario completar este enfoque sectorial para trabajar en una estrategia de país basada en los intereses compartidos, que son más relevantes de lo que aparentan.

En lo que al desarrollo de una estrategia de país se refiere, es obvio que todos los actores españoles tenderán a beneficiarse de una mayor influencia de España en los procesos de decisión comunitarios, sea en el Consejo, la Comisión o el Parlamento Europeo, por las vías expuestas en otros análisis de esta serie.28 También se beneficiarán de cualquier impulso que refuerce la posición política del país, como se ha destacado tras el resultado de las recientes elecciones en España: “cuando el capital político es tan precario en casi todas las demás capitales, se acoge con satisfacción un caso en el que se mantiene a salvo la gobernabilidad, no triunfa la eurofobia y… se refuerza la capacidad de liderazgo político de su Gobierno a nivel nacional y europeo”.29 A esto se añade que España cuenta, como se argumenta en la sección anterior, con una política energética y climática plasmada en un plan detallado y sometido a supervisión europea.

El siguiente paso es buscar los intereses compartidos por el conjunto del sector energético, empezando por los consumidores. El primero de ellos, compartido también por el conjunto de la comunidad empresarial española, es la creación de un mercado energético único, basada en la integración de los mercados mediante interconexiones físicas, y reglas claras y comunes. La obligación de planificación conjunta de infraestructuras de gas y electricidad mejoraría la eficiencia y reduciría los costes del sistema energético en su conjunto. Por otro lado, no parece aceptable que empresas con participación pública compren empresas españolas y éstas no puedan adquirir empresas en otros Estados miembros,30 ni que se primen mega-infraestructuras gasistas o eléctricas con terceros países de dudosa viabilidad económica a expensas de las infraestructuras que aseguren la interconectividad de los propios mercados europeos (y resulten rentables). La competencia y la eficiencia deben venir de la apertura de los mercados, y en eso España contará con el apoyo de la Comisión. Quizá la ausencia del comisario Arias Cañete se note más en lo relativo a mejorar las interconexiones con Francia, por lo que no se debería desatender dicho vector de integración de mercados.

Otro elemento de convergencia está relacionado con el marco financiero plurianual 2021-2027. Fomentar la dimensión industrial y de I+D+i está en el interés de todo el sector energético español, sea en el campo de la reducción de emisiones, las baterías, las renovables, las redes inteligentes, la captura y secuestro de carbono, el hidrógeno o la digitalización, entre otros. El gobierno ha declarado su intención de dinamizar el sector industrial español, y el sector energético tiene oportunidades importantes en todos esos campos. Es importante que todas las empresas energéticas, cada una en su ámbito de actividad, puedan contribuir según sus posibilidades a ese Green New Deal promovido por el gobierno, como también se ha destacado en el documento de análisis de esta serie que aborda la dimensión económica de la influencia de España en la UE.31

En este sentido, uno de los expertos entrevistados abogaba por mantener un equilibrio entre “electrones y moléculas” en la dimensión industrial y de I+D+i, refiriéndose como ejemplo a la combinación de la electrificación con las ventajas del hidrógeno en términos de transporte y almacenamiento. Otros expertos, en cambio, ponen el foco en la electrificación de los usos finales y todos los aspectos asociados como elementos clave para descarbonizar la economía europea de forma efectiva y eficiente. La cuestión de las infraestructuras, incluyendo el aprovechamiento de las existentes en España, es otro elemento clave de cara a las nuevas perspectivas financieras. España también puede beneficiarse del Plan de Acción para financiar el Desarrollo Sostenible adoptado por la Comisión el pasado marzo y que va a atraer muchas inversiones al sector energético, especialmente a proyectos de menores emisiones de gases de efecto invernadero.

En el ámbito de la financiación climática internacional, es sabido que el cumplimiento de los compromisos de las Partes es fundamental para que los países en desarrollo puedan mitigar sus emisiones y adaptarse a los impactos del cambio climático. Así lo reconoce el Acuerdo de París al marcarse como objetivo la alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos. España y la UE han contribuido de manera significativa a la financiación climática internacional, desembolsando 20.000 millones de euros en 2017 provenientes de las arcas públicas. Esta cuantía supone más del 50% de la financiación climática pública a nivel global en la actualidad. España por su parte se comprometió a aportar 900 millones de euros32 al año a partir de 2020 a la financiación climática internacional. Su reputación y su capacidad de influencia en la UE se verán reforzadas en la medida en que cumpla con los compromisos de financiación climática adquiridos e impulse el desarrollo de una arquitectura para la financiación climática internacional efectiva en lo que a mitigación y a adaptación se refiere.

Por último, el sector energético español cuenta con unas preferencias geográficas consistentes con las del gobierno, derivadas de la situación geográfica de España y su triple vocación europea, atlántica y mediterránea. Para todas las empresas españolas resulta importante mantener la estabilidad en el Mediterráneo Occidental, pero para el sector energético es absolutamente prioritario. Además de las consideraciones económicas y de seguridad, la región es origen de importaciones de gas, petróleo y, en los últimos meses, también de electricidad (desde Marruecos, donde recientemente se ha puesto en marcha una central térmica de carbón de 1200 MW). Como han puesto de relieve los recientes intercambios al más alto nivel entre el Gobierno español y la Comisión, estas importaciones de electricidad generada con carbón en terceros países derivan en una desventaja competitiva para las empresas europeas, debido a las diferencias en la normativa medioambiental europea, más exigente (pues el ETS fija un coste al CO2 que en terceros países no existe). España y otros países del Este están solicitando actuaciones a la Comisión para mantener un campo de juego equilibrado en el mercado eléctrico.

En todo caso, en el Mediterráneo Occidental invierten y se abastecen las empresas para a su vez suministrar a los consumidores españoles, y por él discurren gasoductos y redes eléctricas impulsados por empresas españolas y que afrontan la competencia de proyectos respaldados por otros Estados miembros. Algo semejante ocurre con América Latina, no sólo por la presencia de intereses de las empresas energéticas españolas, sino por el papel de la región en la lucha contra el cambio climático. Las preferencias por ambas regiones, en consecuencia, son otro de los elementos ampliamente compartidos por el sector energético español, el gobierno y buena parte de la sociedad civil. Y, esperemos, ahora también en mayor medida por la acción exterior de la UE.

Conclusiones

Pueden proponerse tres grupos de conclusiones: uno sobre los procesos, otro sobre la estrategia y un tercero sobre las preferencias energéticas españolas. Respecto a la influencia en los procesos, las recomendaciones en materia de energía y clima comparten las conclusiones de los análisis precedentes: tratar de aumentar el peso en el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros, intensificar los contactos con la Comisión, y trabajar en la cohesión de los europarlamentarios españoles. Al igual que en otras áreas, algunos actores españoles apuntan que otros países parecen moverse mejor y de manera más coordinada y sistematizada. Parece necesario reforzar este aspecto tomando como base las iniciativas en curso como el ya mencionado Círculo Energético Español de Bruselas (CEEB) o la propia reflexión sobre la influencia de España en Bruselas impulsada desde Elcano.

En segundo lugar, en relación con la necesidad de una estrategia bien especificada con prioridades claras, España cuenta con un PNIEC bien acogido en Bruselas, detallado y que marca prioridades y objetivos claros y ambiciosos de política energética y climática. Se trata por tanto de un espacio de política en el que España puede aspirar a liderar, apoyada por un tejido empresarial sólido en el ámbito renovable, aprovechando esa tracción para impulsar otros elementos de su agenda, como las interconexiones con Francia. En este aspecto es importante aspirar a incrementar los niveles de interconexión con el resto de Europa y alcanzar un nivel de integración similar al que disfrutan los países del noroeste de Europa en beneficio de los consumidores españoles. La política energética exterior española también tiene claras sus prioridades mediterráneas y, en segundo término, latinoamericanas, pero no ha sido capaz de elevarlas a una agenda europea marcada por el debate sobre el gas ruso. Se considera la presencia al frente del Servicio Europeo de Acción Exterior de un español familiarizado con los asuntos energéticos y climáticos, además de con el Mediterráneo y América Latina, una oportunidad para cambiar la narrativa energética de la acción exterior europea.

Finalmente, la defensa de los intereses energéticos españoles exige una mayor altura de miras que la mera defensa de los legítimos intereses empresariales mediante las correspondientes asociaciones sectoriales. Es necesario completar ese enfoque sectorial para trabajar en una estrategia de país basada en los intereses compartidos, que son más relevantes de lo que aparentan. Es el caso de la influencia en los procesos y las instituciones, así como del impulso político: todos los actores españoles tienden a beneficiarse de ambos. Pero hay otras preferencias compartidas que pueden aglutinar al sector mediante un paquete energético que incluya los cinco vectores destacados en el texto, y que pueden resumirse como sigue:

  1. La creación de un mercado energético único, basado en la integración de los mercados mediante interconexiones físicas y reglas claras comunes.
  2. Primar la dinamización del sector industrial energético y el I+D+i en energía y sostenibilidad en el marco financiero plurianual 2021-2027 con el objetivo de aprovechar las oportunidades económicas del cambio de modelo de desarrollo 33 y limitar la exposición al riesgo climático derivado de la transición hacia la neutralidad en carbono, en un contexto de aceleración de la transición debido a las bajadas esperadas en el coste de las renovables 34 y a las declaraciones de ‘emergencia climática’ a nivel político. 35
  3. Apoyar el análisis de los riesgos físicos y de transición del cambio climático y posibles respuestas a los mismos, así como el análisis de las oportunidades de negocio de la descarbonización.
  4. El cumplimiento de los compromisos en materia de financiación climática internacional y el desarrollo de una arquitectura robusta y efectiva para dicha financiación, y poder así seguir ejerciendo un liderazgo climático mediante el ejemplo y la construcción de alianzas.
  5. Unas preferencias geográficas consistentes entre Gobierno y empresas con una prioridad clara por un Norte de África ampliado y con mayor profundidad estratégica (Sahel y Golfo de Guinea), y una América Latina en transición energética.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano
| @g_escribano

Lara Lázaro
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza

Elisa Lledó
Coordinadora Ejecutiva, Oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas
| @ECLledo


1 Además de la iniciativa legislativa del gobierno (Ministerio para la Transición Ecológica (2019), Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, hay iniciativas legislativas presentadas por el Partido Popular y por Unidas Podemos (Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (2019), Proposición de Ley de Cambio Climático y Transición Energética; Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (2018), Proposición de Ley sobre Cambio Climático y Transición Energética.

2 UN (2019), “Deputy Secretary-General, praising Spain, Germany for just Coal-to-Renewable Energy Transition Plan, stresses need to address social impact of economic restructuring”. De hecho, España lidera, junto con Perú, una de las áreas de acción (el conocido como track 2 de motores sociales y políticos) de la semana de acción climática (Climate Action Week) que organiza el secretario general de Naciones Unidas, Antonio Guterres en septiembre de 2019. El track 2 se centrará en los aspectos de transición justa y salud de la transformación hacia sociedades neutras en carbono. Los resultados esperados del track 2 incluyen que al menos 50 Partes del Acuerdo de París incluyan la transición justa en sus próximos compromisos determinados a nivel nacional (NDC) y asegurar el cumplimiento de los estándares de calidad del aire establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Véase E. Kosolapova (2019), Climate Action Summit coalitions outline expected outcomes under each of nine tracks, IISD, 7/V/2019.

4 L. Simón, I. Molina y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019.

5 Ibid.

6 Véase al respecto J. Lilliestam, R. Thonig, L. Späth, N. Caldés, Y. Lechón, P. del Río, C. Kiefer, G. Escribano y L. Lázaro Touza (2019), “Policy pathways for the energy transition in Europe and selected European countries”, Deliverable 7.2 MUSTEC project, Deliverable 1 SCCER JA IDEA, ETH Zürich, Zürich.

7 C. Burns, J. Gravey, A. Jordan y A. Zito (2019), “De-Europeanising or disengaging? EU environmental policy and Brexit”, Environmental Politics, vol. 28, nº 2, pp. 271-292, DOI 10.1080/09644016.2019.1549774.

8 Véase la reflexión de José Manuel Albares, secretario general de Asuntos Internacionales de Presidencia del Gobierno (2019), “España da seguridad a Europa”, Real Instituto Elcano, 24/IV/2019, destacando el papel del New Green Deal y de la I+D+i para la industria española.

9 N. Caldés, G. Escribano, L. Lázaro, Y. Lechón, C. Kiefer, P. del Río, R. Thonig y J. Lilliestam (2019, “Policy pathways for Spain’s energy transition”, ARI nº 63/2019, Real Instituto Elcano, 4/VI/2019.

10 En este sentido, Pedro Sánchez ha anunciado que en la XIII legislatura impulsará un pacto de Estado por la transición ecológica.

11 Véase A. Barreira (2018), “Spain to lead the energy transition in Europe?”, Euractive, 3/VII/2018.

13 F. Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019.

14 A este respecto, un representante empresarial apuntó que en lo referido a las interconexiones gasistas “no valen todas las interconexiones y no a cualquier precio”, destacando que en esta materia el Ministerio de Transición Ecológica y la autoridad de competencia, la CNMC, “no siempre están alineados” y recordando la negativa de la CNMC a aprobar el proyecto STEP con Francia por falta de interés comercial por parte de los operadores.

15 Steinberg (2019), op. cit.

16 Resultando clara la prioridad otorgada por España a un Norte de África ampliado y con mayor profundidad estratégica (Sahel y Golfo de Guinea).

17 G. Escribano (2015), “Towards a Mediterranean Energy Community: no roadmap without a narrative”, en Rubino, Otzurk, Lenzi y Costa (eds.), Regulation and Investments in Energy Markets. Solutions for the Mediterranean, Academic Press, Elsevier.

18 M. Tanchum (2019), “Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental”, Comentario Elcano nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 12/VI/2019.

19 G. Escribano (2018), “Elección presidencial y reforma energética se citan en Argelia”, ARI nº 117/2018, Real Instituto Elcano, 26/X/2018.

20 En G. Escribano (2019), “Algunas citas con la energía en la agenda global española de 2019”, ARI nº 11/2019, Real Instituto Elcano, 29/I/2019, véase la sección “Más competencia entre hubs que cooperación energética en el Mediterráneo”.

21 G. Edwards y L. Lázaro Touza (2016), “Spanish investors can capitalize on the low-carbon transition in Latin America”, ARI 33/2016, Real Instituto Elcano, 25/IV/2016.

22 L. Lázaro Touza y E. López-Gunn (2014), “Climate change diplomacy in Spain’s future foreign policy”, SFS (EEE), nº 18/2014, Real Instituto Elcano, 9/VI/2014.

23 L. Lázaro Touza (en prensa), “La preservación del medio amiente en marco de la Agenda 2030”, en Departamento de Seguridad Nacional, La Agenda 2030 y los ODS: nueva arquitectura para la seguridad, Gobierno de España, Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad.

24 L. Lázaro Touza y L. Gómez de Ágreda (2019), “Integrating climate change action into EU security policy”, en E. Conde Pérez, Z. Yaneva y M. Scopetelli (eds.), Routledge Handbook on EU Security Law and Policy, Routledge, Londres.

25 F. Mogherini (2018), “Mogherini at the high-level event ‘Climate, peace and security: the time for action’”, European External Action Service, 22/VI/2018.

26 Ecologic y Climact han elaborado un ranking de PNIEC que sitúa a España en el  número 1. No obstante, España obtiene 52 puntos sobre 100. La evaluación de los PNIEC de la CE se hizo pública a mediados de junio de 2019 con muy buenos resultados para España.

27 El anteproyecto de Ley pone como objetivo la reducción del 90% de las emisiones en 2050 en comparación con las emisiones de 1990 y el 10% restante de absorción por parte de sumideros.

28 Véase, además de los ya citados: M. Fernández Díez (2019), “Ganar influencia en la UE: propuestas operativas para la Administración”, ARI nº 55/2019, Real Instituto Elcano, 20/V/2019; e I. Toygür y C. Carnicero Urabayen (2019),“El peso de España en el Parlamento Europeo: panorama histórico y predicciones para el nuevo ciclo político”, ARI nº 45/2019, Real Instituto Elcano, 6/V/2019.

29 Véase I. Molina (2019), “El (positivo) impacto de las elecciones generales sobre la influencia española en la UE”, ARI nº 48/2019, Real Instituto Elcano, 10/V/2019, que concluye que España tiene ahora potencial para aspirar a ser el tercer país más influyente en el Consejo Europeo, el cuarto en el Consejo (Italia sería más poderosa en el Consejo de Ministros, pero España lo sería más el Consejo Europeo), el segundo entre los tres grandes grupos del Parlamento Europeo, el primero de la socialdemocracia y el tercero entre los países del Sur.

30 Uno de los expertos entrevistados recordaba que en Portugal “el Estado ha acogido con entusiasmo el capital chino que le negaban las empresas europeas”. En relación con este punto, puede recordarse igualmente que Marruecos y Portugal propusieron, con financiación china, tender la tercera interconexión eléctrica con la Península Ibérica si España no la acometía.

31 Steinberg (2019), op. cit.

34 International Renewable Energy Agency (IRENA) (2016), “The power to change. Solar and wind cost reduction potential to 2025”.

35 C. Farand (2019), “Four countries have declared climate emergencies, yet give billions to fossil fuels”, Climate Home News, 24/VI/2019.

]]>
<![CDATA[ Desarrollos tecnológicos militares frente a nuevos conceptos operativos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari86-2019-desarrollos-tecnologicos-militares-frente-nuevos-conceptos-operativos 2019-07-24T06:26:32Z

La forma de hacer la guerra depende de los espacios (dominios) donde se desarrolla, de las capacidades militares disponibles y de los conceptos operativos de las Fuerzas Armadas para emplearlas, una dependencia que se acentúa bajo la aceleración tecnológica.

]]>
Tema

La forma de hacer la guerra depende de los espacios (dominios) donde se desarrolla, de las capacidades militares disponibles y de los conceptos operativos de las Fuerzas Armadas para emplearlas, una dependencia que se acentúa bajo la aceleración tecnológica.

Análisis

La forma de hacer la guerra evoluciona con los avances tecnológicos y los recursos disponibles de cada sociedad. Los planificadores militares diseñan conceptos operativos que aprovechan la tecnología disponible para aplicarla de la forma más eficaz posible en los distintos dominios donde actúan. En la sociedad digital actual, el acelerado cambio tecnológico revoluciona la forma de hacer la guerra (warfare), crea nuevos dominios como el espacio exterior, el ciberespacio y el espectro electromagnético, y obliga a revisar o habilitar los conceptos operativos. La revisión en curso afecta a la acción conjunta, es decir, a la forma en la que se coordinan las fuerzas de los diferentes ejércitos hacia un objetivo común; y a los conceptos operativos, esto es, la forma en la que se emplean las capacidades.

La renovación de los conceptos operativos para adecuarlos al nuevo contexto geopolítico y tecnológico no es ninguna novedad. En 1992 el Departamento de Defensa (DoD) afrontó un cambio profundo en los conceptos y organización militar para hacer frente a la “revolución tecnológica” (Military-Technical Revolution, MTR) caracterizada, en el nuevo contexto geopolítico de la post-Guerra Fría, por un cambio tecnológico, la evolución de sistemas, la innovación operativa y la adaptación orgánica.1

Poco después aparecieron nuevos conceptos operativos para aprovechar el uso extensivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, propias de la Sociedad de la Información, conectando en una red común a todos los sistemas y fuerzas propias que participan en las operaciones en lo que se acuñó como Network Centric Warfare (NCW) en EEUU, Network Enabled Capability en el Reino Unido o, simplemente, Netwar.2 La NCW desarrolló un concepto operativo relacionado con la conducta humana y organizativa para crear una conciencia de la situación compartida por fuerzas dispersas geográficamente para cumplir la misión. El concepto combinaba la información generada por los sensores para agilizar las decisiones, mejorar la sincronización, tomar conciencia de la situación y mejorar el ritmo, la letalidad y la supervivencia de las fuerzas en operaciones.

La Quadrenial Defense Review (QDR) de 2001 acuñó el término “Transformación” para definir la adecuación operativa y orgánica del poder militar a las capacidades y tecnologías disponibles para preservar o mejorar “la preminencia militar de EEUU en vista de los cambios potenciales e inesperados en el contexto estratégico”.3 El cambio tecnológico justificaba la necesidad de transformar el arte militar, según los tecnólogos que impulsaban la Transformación Militar. Sin embargo, las modalidades de las guerras en las que se implicó EEUU a partir de octubre de 2001 rebajaron la primacía del listón tecnológico y la atención se centró en el desarrollo de nuevas doctrinas ad hoc, como las Operaciones de Contrainsurgencia (COIN). La tecnología tuvo que esperar hasta octubre de 2014 para protagonizar de nuevo la Transformación Militar en EEUU. Debido a la progresiva erosión de su superioridad militar y a la necesidad de contrarrestar –compensar– los avances militares de sus rivales estratégicos, el Departamento de Defensa adoptó la “Tercera Estrategia de Compensación” (Third Offset Strategy).4

Básicamente, es una modalidad de estrategia competitiva a largo plazo entre grandes potencias que no pretende establecer una nueva teoría de la guerra, sino preservar la superioridad militar mediante la adquisición e integración de sistemas de armas de tecnología avanzada en aspectos como el mando, control, comunicaciones, computadores, inteligencia, vigilancia y reconocimiento (C4ISR). Un producto estrella derivado de la Tercera Estrategia de Compensación es el “Proyecto Maven”, también conocido como “Algoritmo de Guerra”, centrado en la aplicación de la inteligencia artificial al poder militar, una aplicación que progresa más deprisa en la aplicación a los sistemas de armas que a los conceptos operativos, lo que muestra que la evolución tecnológica va por delante de los conceptos. Además, la autonomía de los sistemas de armas plantea retos morales y éticos que exigen decisiones políticas y sociales previas al desarrollo de los correspondientes conceptos operativos de las Fuerzas Armadas.

El nuevo escenario digital

La digitalización ha aumentado la eficacia y variedad de las capacidades militares y habilitado nuevos dominios, como el cibernético, el espectro electromagnético y el espacio exterior, que añadir a los tres físicos (terrestre, marítimo y aéreo), formando un todo conocido como “Multi-Dominio”. Sin embargo, los planificadores militares no han desarrollado todavía una visión para diseñar, emplear y sincronizar el empleo de las nuevas capacidades en el conjunto de dominios mediante el desarrollo de nuevos conceptos operativos.

El rápido y profundo desarrollo tecnológico sigue configurando un mundo de alta conectividad, incierto, volátil y ambiguo, consecuencia de la amplia y rápida complejidad que afecta a todos los aspectos de la vida, también decisivamente al ámbito militar. La Historia demuestra que cuando surgieron tecnologías disruptivas y se integraron con acierto en conceptos operativos mejoraron la superioridad militar. La denominada “Revolución en los Asuntos Militares” (Military Affairs Revolution, RMA) se refiere a la nueva forma de hacer la guerra (warfare) para aprovechar la emergencia de tecnologías disruptivas que dejan obsoletas las vigentes doctrinas y modos de empleo de las capacidades militares. Aparece la necesidad de cambio en los modos de empleo e integración sistemática de las nuevas capacidades, para lo que habrá que recurrir al Arte Militar, pues es el camino de concebir y estructurar nuevos conceptos de operaciones para obtener ventaja competitiva en las funciones de disuasión y respuesta, en un marco de enfrentamiento que se configura como menos masificado que hasta ahora, pero que continúa basado en la Maniobra.

Para la identificación de la adecuación de sistemas, diseño de capacidades militares y sus efectos, se han ido habilitando expresiones, con mayor o menor fortuna y moda, como “guerra híbrida” o web chain, que todavía no se han traducido en conceptos operativos, por lo que su simple enunciado carece de incidencia en el futuro campo de batalla. Estas expresiones (buzzwords) empleadas para etiquetar nuevas capacidades o soluciones a situaciones sobrevenidas o anticipadas, tales como la revolución de los asuntos militares, la interconexión de sistemas, la denegación de área o el citado Multi-Dominio, no son más que metáforas. Con el tiempo podrían enmarcarse en un concepto operativo, ya que suele pasar tiempo desde que se habilita un nuevo sistema o arma hasta que se integra en su adecuado contexto de empleo, pero mientras, pueden generar confusión al identificar la literalidad del enunciado con el verdadero contenido de un concepto o aceptarlo sin la necesaria experimentación. Así, un arma hipersónica puede conceptuarse como recurso estratégico, medio táctico o como ambos, con lo que su concepto operativo sería muy distinto. Del mismo modo, las palabras de moda pueden llegar a oficializarse sin etiquetarlas, como ha ocurrido con Multi-Dominio, que se recoge en la US National Security Strategy (NSS) de 2017, al prescribir al DoD: “desarrollar nuevos conceptos operativos y capacidades para obtener la victoria mediante la ventaja en los dominios aéreo, marítimo, terrestre, espacio exterior y ciberespacio”.5

Por ejemplo, y en relación con la doctrina sobre Guerra Híbrida del general ruso Gerasimov, se trata de utilizar la información como elemento competitivo y arma de guerra, para quebrar la cohesión del adversario e influir en el proceso de toma de decisiones de su liderazgo. Para ello, se estudia la posibilidad de utilizar las amplias posibilidades asimétricas disponibles en Internet para desarrollar (weaponise) instrumentos no militares que actúan en la “zona gris” entre la paz y la guerra, lo convencional y lo informacional, desarrollando nuevas formas de empleo. La renovación o habilitación de esos conceptos es importante porque por mucho que se apliquen los avances tecnológicos a las capacidades militares existentes, su eficacia no mejora si se emplean según conceptos doctrinales obsoletos. En este sentido, las Fuerzas Armadas chinas han establecido una doctrina sobre las operaciones de información/influencia basada en tres bloques: el psicológico, que afecta a percepciones y creencias; el legal (lawfare), mediante la manipulación de la normativa internacional; y el de la comunicación estratégica de las distintas opiniones públicas.6

Volviendo a los orígenes

En el desenlace de la Segunda Guerra Mundial tuvo un efecto decisivo la cadena de producción industrial de EEUU y su apoyo al resto de los aliados, muestra de su superioridad tecnológica, lo que produjo su prevalencia en un conflicto de desgaste, un enfrentamiento de masas. La Doctrina y los correspondientes conceptos operativos eran acordes con esa circunstancia. El panorama cambió durante la Guerra Fría, al contar el Pacto de Varsovia con mayor número de fuerzas, una superioridad que se compensó con una estrategia (Second Offset Strategy) para alcanzar la superioridad convencional desarrollando el trabajo en red, el empleo de municiones de precisión, aviones furtivos, sensores de precisión y otros elementos que se integraron en el concepto operativo Air Land Battle, basado en los fundamentos doctrinales de la Guerra de Maniobra.

Este concepto operativo de los años 80 diseñaba una forma determinada de integrar las capacidades de la Fuerza Aérea y el Ejército para operar en los dominios terrestre y aéreo. Su vuelta a la actualidad obedece a que en el nuevo contexto de rivalidad geopolítica se hace de nuevo necesario integrar las capacidades militares de los Ejércitos tradicionales con los nuevos Servicios como los que EEUU y Francia destinan a los novedosos dominios del espacio exterior y a la ciberdefensa.7

El concepto de Multi-Dominio está vinculado a la maniobra, que es un componente importante de todos los conceptos operativos.8 La Guerra de Maniobra se concibió para los dominios físicos –terrestre, marítimo y aéreo– con la finalidad de alcanzar una posición ventajosa en el campo de batalla. El advenimiento de nuevas áreas para las operaciones, como el espectro electromagnético, el ciberespacio o el ambiente informativo, presentan dificultades para la concebirlos como dominios si no se dispone de una definición clara del mismo. Conceptualmente, la maniobra en cada dominio es única, lo que determina la especificidad de cada uno, pero no es suficiente, de ahí que se emplee el vocablo “macroespacio” para designar a todo lo que esté relacionado con una maniobra específica.9 Por ejemplo, y según la Space Policy Directive de 2019: “la fuerza espacial de EEUU se organizaría para equipar las fuerzas militares espaciales para garantizar el libre acceso y libertad para operar en el espacio, así como proporcionar capacidades críticas a las fuerzas conjuntas y a coaliciones, tanto en paz como en la amplitud del espectro del conflicto”.10

El Mando de Doctrina del Ejército de EEUU (US Army Training and Doctrine Council) propuso el concepto operativo del Multi-Domain Battle para permitir las operaciones de los distintos servicios (combinadas) y países (conjuntas) en los cinco dominios señalados entre 2025 y 2040.11 El nuevo concepto operativo, dirigido principalmente a un conflicto entre grandes potencias, reorganiza la forma en la que la Fuerza Conjunta opera, en todos los niveles, antes y después del enfrentamiento armado, para preservar su superioridad militar frente a la creciente de sus rivales.

La archiconocida Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), encargada del desarrollo tecnológico, presentó por primera vez en julio de 2018 un programa de investigación sobre un concepto operativo orientado inicialmente al nivel táctico. La finalidad del programa Adapting Cross-Domain Kill-Webs (ACK) es fijar criterios para apoyar la toma de decisiones militares mediante la “identificación y selección” de opciones operativas en los diferentes dominios militares. La innovación se aplica a los sistemas de armas y plataformas (kill chains) propias empleadas en la secuencia mecanicista de observar, orientar, decidir y actuar, cada vez más vulnerables a los rivales, y su sustitución por sistemas de datos e información en red (web chains) que permiten una forma de combatir con armas combinadas en paralelo en amplias zonas a la velocidad de máquinas que cognitivamente superan a un adversario lineal en un nuevo tipo de guerra conocida como la “Guerra Mosaico”.12

La concepción e implementación del “Multi-Dominio” desde el punto de vista doctrinal está en sus primeros pasos. En EEUU, que es la referencia obligada para Occidente, perviven diferencias, tanto conceptuales como prácticas, entre los diferentes ejércitos. La naturaleza cambiante de las modernas operaciones militares requiere un nuevo enfoque unificado de empleo que pase de la acción conjunta que caracteriza a la Fuerza Conjunta a una acción Multi-Dominio en las que las fuerzas espaciales y de ciberdefensa se añadan a la Fuerza Conjunta. La unificación doctrinal y el desarrollo de conceptos operativos no es fácil porque la conceptualización del Multi-Dominio es controvertida y algunos servicios, como la Fuerza Aérea o la Marina, consideran que sus operaciones son ya, por naturaleza, Multi-Dominio.

En el ámbito aliado de la OTAN, su doctrina conjunta más reciente (Allied Joint Doctrine for the Conduct of Operations),13 reconoce la existencia de los nuevos dominios del ciberespacio y el espacio exterior, cada uno de los cuales es empleado preferentemente por un ejército (tierra, mar o aire) que en su actuación se solapa permisivamente con otro dominio. El reconocimiento de los dominios es un requisito para alcanzar la “conjuntez”, entendiendo por “conjunto” la sincronización del empleo e integración de las fuerzas terrestres, marítimas, aéreas, ciber, espaciales, de operaciones especiales y otras. Sin embargo, la OTAN no tiene habilitadas doctrinalmente las operaciones Multi-Dominio.

Conclusiones

En los próximos años, los distintos servicios de las Fuerzas Armadas, nacionales y extranjeros, deberán revisar su Doctrina Conjunta. La Historia indica que el éxito del empleo de nuevas tecnologías en el ámbito militar depende de la habilidad para desarrollar las capacidades necesarias para finalidades preconcebidas y articular su empleo. En el contexto actual de un alto y rápido desarrollo tecnológico, el mantenimiento de los actuales paradigmas de empleo de capacidades militares es inadecuado e insostenible.

Desde el final de la Guerra Fría se han producido una serie de enunciados teóricos orientados a explicar el cambiante carácter de la forma de hacer la guerra (warfare) a consecuencia del continuo y acelerado cambio tecnológico. Si este escenario quedase en una sofisticación académica o en un mero juego semántico, implicaría un peligro para el arte y práctica militar. Los conceptos operativos deben posibilitar el empleo militar de la tecnología y orientar su desarrollo, lo que supone un cambio de cultura institucional.

La competición tecnológica actual constituye, en sí misma, un ámbito propio que determina o condiciona los factores de poder. El poder militar debe adaptarse al desarrollo tecnológico, identificar las tecnologías aplicables, controlar sus efectos mediante procesos integrales de innovación e integrarlas en conceptos operativos contrastables, teniendo en cuenta que el elemento humano, adecuadamente preparado, es el principal recurso y el talento un nuevo componente del ethos y eficacia militar.

La aparición de tecnologías altamente disruptivas parece el heraldo de una nueva revolución en los asuntos militares. Las denominadas operaciones en la “Zona Gris”, en el Espectro Electromagnético o las Operaciones de Información, deberán incorporarse a la doctrina conjunta enmarcados en los correspondientes conceptos operativos. Estos apoyarán el diseño de la maniobra mediante la incorporación de una integración total entre inteligencia y operaciones. Los nuevos conceptos operativos afectarán a los encargados de la innovación y desarrollo de capacidades, la tecnología y la industria, así como al conjunto de factores que confluyen en el Arte Militar.

La profusión de cambios tecnológicos y su aceleración tardarán en trasladarse a conceptos operativos. No será fácil ni rápido comprender el impacto de las nuevas tecnologías en la manera de hacer la guerra y, además, hay que tener en cuenta la resistencia de las personas e instituciones al cambio cuando las trasformaciones no les benefician. Sin embargo, la disyuntiva está servida: o se desarrollan nuevos conceptos operativos para asimilar los desarrollos tecnológicos o éstos acelerarán su obsolescencia para afrontar las nuevas formas y dominios de hacer la guerra.

Enrique Fojón
Infante de Marina y miembro del Grupo de Trabajo sobre Tendencias de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano


1 Andrew Krepinevich (2002), The Military Technical Revolution. A Preliminary Assessment, CSBA.

2 Ministerio de Defensa (2009), “Network Centric Warfare, Network Enabled Capability”, Monografías del SOPT nº 3, DGAM, diciembre; John Arquilla y David Rondfelt (1996), The Advent of Netwar, RAND Corporation.

3 Paul K. Davies (2010), Military Transformation?, RAND Corporation.

4 El concepto, expuesto en noviembre de 2014 por el secretario de Estado, Chuck Hagel, se correspondía con el informe “Toward a new Offset Strategy, exploiting US long-term advantages to restore US global power projection capability” del Center for Strategic and Budgetary Assessments, publicado en octubre de 2014. Véase Luis Simón (2015), “Offset Strategy: ¿hacia un nuevo paradigma de defensa en EEUU?”, ARI nº 14/2015, Real Instituto Elcano, 3/III/2015.

5 White House (2017), “US National Security Strategy”, diciembre.

6 The State Council Information Office of the People’s Republic of China (2015), “China’s Military Strategy”, traducción de Jamestown.

7 David E. Johnson (2018), “The lesson of Airland Battle and the 31 Initiatives for Multi-Domain Battle”, Rand Corporation, agosto.

8 La maniobra es una filosofía de combate que busca romper la cohesión de un enemigo mediante una variedad de actuaciones sorpresivas rápidas y certeras que produzcan un rápido y turbulento deterioro de la situación que el enemigo no pueda controlar. Véase US Marine Corps (1997), “Warfighting MCDP-1”, junio.

10 White House (2019), “Space Policy Directive”, 19/II/2019.

11 US TRADOC (2017), Multi-Domain Battle: The Evolution of Combined Arms for the 21st Century. 2025-2040, diciembre.

12 DARPA Strategic Technology Office (2018), “Mosaic Warfare”, 27/VII/2018.

]]>