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América Latina concluyó un ciclo electoral (2017-2019) de 15 elecciones presidenciales (14 si se descuenta a Bolivia) en medio de una incertidumbre económico-social generalizada, más una aguda inestabilidad político-institucional.

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Tema

América Latina concluyó un ciclo electoral (2017-2019) de 15 elecciones presidenciales (14 si se descuenta a Bolivia) en medio de una incertidumbre económico-social generalizada, más una aguda inestabilidad político-institucional.

Resumen

El período electoral 2017-2019 se ha convertido en un final de época para América Latina y ha supuesto el arranque de una nueva era, por ahora con más incertidumbre que certezas. Vemos que en América Latina transitan tres fenómenos interconectados que se retroalimentan mutuamente: la crisis de la matriz productiva (menor crecimiento económico –ralentización– e incluso crisis) provoca un creciente malestar social que ha desembocado en una compleja gobernabilidad alimentada por la desafección ciudadana hacia los partidos, las instituciones y la clase política; en el terreno político, el período 2017-2019 ha gestado una Latinoamérica más fragmentada y heterogénea, ajena a giros hacia la derecha (como se preveía en 2017), del que emergen graves problemas de gobernabilidad –abundancia de gobiernos en minoría que conviven con legislativos fragmentados y estancamiento económico que alimenta malestar y contestación social–; y el desapego ciudadano, de larga data, se ha recrudecido al empeorar el entorno económico y se convierte en respuesta ante unos Estados ineficientes e incapaces de poner en marcha políticas públicas eficaces en seguridad, transporte, educación o sanidad, ni garantizar la transparencia en la lucha contra la corrupción.

Análisis

El período 2017-2019 se ha convertido en un final de época para América Latina y ha supuesto el arranque de un nuevo período, con más incertidumbre que certezas. En este trienio ha habido cambios políticos, producto de un intenso calendario electoral (15 elecciones presidenciales) y económicos (el modelo productivo ha alcanzado su techo y resulta necesario promover un cambio en la matriz productiva regional para salir del actual estancamiento). Finalmente, ha emergido un nuevo contexto social caracterizado por una creciente desafección y frustración de expectativas que ha alimentado la crisis de gobernabilidad y las dificultades para garantizar la gobernanza, como ha ocurrido, en diferente gradación, en varios países (Bolivia, Chile y Ecuador). En estos años, han emergido, en unos casos, y se han consolidado, en otros, diversos rasgos que van a marcar a la América Latina de la tercera década del siglo XXI.

La gestación de la América Latina de la tercera década del siglo XXI: una Latinoamérica más heterogénea

El período 2017-2019 deja una Latinoamérica más heterogénea y fragmentada, que no ha protagonizado el “giro a la derecha” imaginado hace dos años . En este trienio los triunfadores en las urnas han sido figuras de un amplio abanico político-ideológico. Algunos están situados en la izquierda autoritaria (Nicolás Maduro), la izquierda (Andrés Manuel López Obrador ) y el centro izquierda (Carlos Alvarado, Costa Rica). Otros representan a una derecha extrema (Jair Bolsonaro ), a la derecha (Iván Duque) y al centroderecha (Sebastián Piñera ). En este contexto se da incluso el caso de la anulación de la elección presidencial en Bolivia ganada por Evo Morales, ante las graves denuncias de fraude y la renuncia del presidente y su posterior exilio en México.

También vemos como algunos actores emergentes han evidenciado nuevas formas de hacer política. Este es el caso de Nayib Bukele , un nativo digital que ha basado su campaña en el uso de las redes sociales y en el uso de su imagen, gestos y mensajes convertidos en estiletes y símbolos contra la política tradicional y las instituciones vigentes (partidos históricos y Asamblea). Es una suerte de populismo digital, que privilegia la relación directa con el votante, que concentra poder y decisión en el líder y descree de los cauces institucionales tradicionales.

Resulta difícil etiquetar en derecha o izquierda a algunos líderes y estilos de liderazgo: por ejemplo, el salvadoreño Bukele, que proviene de la izquierda –el FMLN–, y ha llegado al poder apoyado en un partido de centroderecha, GANA; o el argentino Alberto Fernández, de raíces personales en el centroderecha, que ganó respaldado por el kirchnerismo. No se puede olvidar tampoco al ecuatoriano Lenín Moreno, elegido como continuador de las políticas de Rafael Correa, pero posteriormente centrado en ocupar un perfil propio y alejado de su mentor. Por eso, más allá de las especificidades propias de cada presidente, líder, partido o movimiento, es posible comprobar la amplia heterogeneidad existente en la región, muy lejana a un común, uniforme e hipotético giro derechista (véase la Figura 1).

Estos resultados electorales no sólo han repercutido con mayor o menor fuerza al interior de cada país, sino que también han alterado profundamente los equilibrios y las alianzas regionales tan características del período anterior. La suma de heterogeneidad más una mayor fragmentación dificulta la búsqueda de consensos regionales a la vez que traba cualquier avance en el complicado proceso de integración regional. El requisito de homogeneidad política o ideológica se ha impuesto sobre el reconocimiento de la diversidad y las diferencias, y en este punto da igual si es el “progresismo” o la “derecha conservadora” quienes impulsan las diferentes propuestas.

Predominio del “voto de castigo a los oficialismos”

Más que de un giro hacia uno u otro lado, predominó el “voto de castigo” al oficialismo , considerado por los electores como el responsable de la crisis, de la caída en las expectativas de mejora social, del mal funcionamiento de los servicios públicos (salud, educación, transportes y seguridad ciudadana) y de los casos de corrupción y falta de transparencia. Según Pablo Stefanoni, “la actual crisis postelectoral (en Bolivia) más allá de las discusiones acerca del manejo del escrutinio, expresa un agotamiento de esta forma de gobernar”.

En 2018 hubo algunos ejemplos de esa tendencia. En Colombia ganó el uribismo; en México, Morena, un partido nacido en 2015, desbancó al PRI y al PAN, que se alternaban en el poder desde 2000; y en Brasil las formaciones dominantes desde 1995 (PT y PSDB) fueron superadas por una fuerza periférica, el Partido Social Liberal (PSL), liderado por Jair Bolsonaro. En las dos elecciones de la primera mitad de 2019 se prolongó el voto de castigo a los partidos gobernantes: vencieron fuerzas opositoras con raíces históricas (Laurentino Cortizo, del PRD, en Panamá ) o partidos sin una larga tradición detrás, como GANA de Nayib Bukele en El Salvador.

Figura 1. Ubicación ideológica de los presidentes electos en el período 2017-2019
Izquierda autoritaria Izquierda Centroizquierda Centroderecha Derecha Extrema derecha
Nicolás Maduro (Venezuela) Andrés Manuel López Obrador (México)
Alberto Fernández (Argentina)
Carlos Alvarado (Costa Rica)
Nito Cortizo (Panamá)
Lenín Moreno (Ecuador)
Nayib Bukele (El Salvador)
Sebastián Piñera (Chile)
Luis Lacalle Pou (Uruguay)
Alejandro Giammattei (Guatemala)
Juan Orlando Hernández (Honduras)
Iván Duque (Colombia)
Mario Abdo Benítez (Paraguay)
Jair Bolsonaro (Brasil)
Fuente: elaboración propia.

En la segunda mitad de 2019 la oposición triunfó en las elecciones presidenciales de Guatemala (Alejandro Giammattei), en Argentina con el regreso del kirchnerismo y en las de Uruguay acabando con la hegemonía de 15 años del Frente Amplio. Pareció que la excepción iba a ser Bolivia, donde Evo Morales, que vio reducido su apoyo en casi 20 puntos entre 2014 y 2019, se impuso inicialmente en unas elecciones repletas de irregularidades, cuestionadas por la OEA y cuyos resultados no fueron reconocidos por la oposición. Finalmente, la constatación del fraude (el equipo de inspectores de la Organización de Estados Americanos (OEA) auditó el recuento y encontró problemas “extremadamente graves”  y “manipulaciones al sistema informático de tal magnitud que deben ser profundamente investigadas por parte del Estado boliviano”), la expansión de las protestas y la falta de apoyo de las fuerzas policiales y militares condujeron a la renuncia y huida de Morales y a la posterior anulación de los resultados electorales por el Parlamento nacional.

Durante el período 2017-2019 el electorado ha solido votar más contra los gobiernos que por determinadas opciones ideológicas. En las 14 elecciones celebradas entre 2017 y 2019 (hubieran sido 15 con Bolivia) ha habido cinco triunfos oficialistas en países con sistemas autoritarios o con procesos e instituciones electorales poco transparentes (Ecuador, Venezuela y Honduras) o en naciones que han vivido circunstancias político-electorales especiales (Costa Rica y Paraguay).

Otros nueve comicios se saldaron con victorias opositoras (véase la Figura 2): Chile, Colombia, México, Brasil, El Salvador, Panamá, Guatemala, Argentina y Uruguay. No hubo un color uniforme en estas victorias, pues los triunfadores han sido las diferentes izquierdas (México, Panamá y Argentina) y las disímiles derechas (Chile, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala y Uruguay). En los últimos nueve comicios –los celebrados entre junio de 2018 y noviembre de 2019– hubo ocho triunfos opositores (la única victoria de un gobernante en ejercicio ocurrió en las elecciones anuladas de Bolivia) y los oficialismos fueron duramente castigados (en El Salvador, el FMLN pasó de ganar en 2014 a ser el tercero más votado; en Panamá terminó cuarto con el 10% del voto; y en México, el PRI quedó a 30 puntos del vencedor) o no lograron acceder a la segunda vuelta (Colombia y Guatemala).

Figura 2. Victorias opositoras en América Latina, 2017-2019
País Año Triunfo opositor
Chile 2017 Sebastián Piñera
Colombia 2018 Iván Duque
México 2018 A.M. López Obrador
Brasil 2018 Jair Bolsonaro
El Salvador 2019 Nayib Bukele
Panamá 2019 Laurentino Cortizo
Guatemala 2019 Alejandro Giammattei
Argentina 2019 Alberto Fernández
Uruguay 2019 Luis Lacalle Pou
Fuente: elaboración propia.

Deterioro institucional

El trienio electoral ha provocado que el fuerte presidencialismo tradicional se vea condicionado y limitado. Primero, por la existencia de un Estado ineficaz e ineficiente, con algunas islas de excelencia, pero en general sin músculo para desarrollar políticas públicas. Como afirmó el nuevo ministro de Economía boliviano, José Luis Parada, “las demandas sociales están rebasando las capacidades de los estados de solucionarlas”; y segundo, este presidencialismo se ve coartado por la existencia de legislativos divididos y fragmentados en los que, en muchas ocasiones, el partido presidencial tiene insuficiente presencia parlamentaria. A la división y fragmentación se une una elevada polarización (antikirchnerismo-kirchnerismo, fujimorismo-antifujimorismo, uribismo-antiuribismo, lulismo-antiluslismo, etc.) que impide alcanzar amplios consensos y puede desembocar en crisis institucionales como el cierre del Congreso peruano en septiembre de 2019.

Parece que la región y sus dirigentes están condenados a vivir con la desafección y la frustración de expectativas. El último Latinobarómetro señala que un 75% piensa que los gobiernos no defienden los intereses de la mayoría y gobiernan para unos pocos. La idea de que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno ha disminuido del 63% en 1997 al 48% en 2018. El grado de insatisfacción con el funcionamiento de la democracia ha pasado del 51% en 2009 al 71% en la actualidad.

El panorama latinoamericano de cara a la próxima década se caracteriza por la presencia de presidentes débiles y con escaso margen de acción que deben convivir con una sociedad de clases medias más exigente, más movilizada y heterogénea que desconfía de los políticos y de los partidos y que ha encontrado otras formas de expresar su inquietudes y necesidades y no considera a los partidos como las herramientas adecuadas para canalizar sus exigencias. En este contexto, las instituciones llamadas a canalizar las demandas ciudadanas (partidos políticos) cumplen ese papel con mayor dificultad y arrastran el descrédito y la desafección de una ciudadanía que busca otros protagonismos, como el de los movimientos sociales, u otro tipo de liderazgos. La respuesta de la ciudadanía ha sido ejercer bien un voto de castigo a los gobiernos (optando por Alberto Fernández, Sebastián Piñera o Iván Duque), bien dirigiendo el voto de castigo contra la clase política tradicional (López Obrador, Nayib Bukele o Jair Bolsonaro).

Además, se produjo un deterioro de la confiabilidad y transparencia en los procesos electorales. En tres casos (Honduras, Venezuela y Bolivia) hubo acusaciones de fraude o utilización partidista del aparato y la legislación en favor del oficialismo. En Bolivia, la OEA dijo que no podía validar una victoria en primera vuelta. Tras el exilio de Morales, el Senado y la Cámara de Diputados anularon las elecciones del 20 de octubre y aprobaron un proyecto de ley para convocar nuevas elecciones.

Toda esta situación se enmarca en un problema estructural de cambio de cultura política, marcado por la aparición de las TICS y el nuevo orden mundial virtual que provoca que los menores de 25 años sientan un “vacío de la representación con su correlato en el descrédito de la intermediación, el falso sentido de empoderamiento y el señuelo de que todo es posible”. Como subraya Manuel Alcántara, “el ámbito donde se dirime el conflicto… está configurado por instituciones de otra época desfasadas para lidiar con un demos que ha dejado de ser el que era”.

El nuevo mapa socio-económico latinoamericano

El período 2017-2019 se ha cerrado con protestas, estallidos de violencia y crisis político-institucionales que si bien responden a causas específicas de cada nación muestran un sustrato común: América Latina se asoma a un final de época y de un modelo. Desde los años 80 la región ha dado un gran salto: se modernizó al abrirse al mundo, controló sus cifras macroeconómicas (inflación, endeudamiento y déficit) y consolidó sus democracias, lo que permitió la expansión de unas heterogéneas y numerosas clases medias. Tras el último período de bonanza (la “década dorada”, 2003-2013), favorecido por una coyuntura mundial que elevó los precios de las materias primas, el modelo de desarrollo latinoamericano ha tocado techo y encontrado límites. La región está presa en la trampa de la renta media: naciones que han dejado atrás la pobreza y el subdesarrollo, países con ingresos medios pero incapaces de alcanzar un estadio superior y terminan estancadas. Estados que no encauzan las nuevas demandas de las clases medias, sectores que acaban viendo defraudadas sus expectativas –personales e intergeneracionales– de una mejor calidad de vida.

Esos disturbios se han vivido en Chile y Ecuador, junto con la crisis política en Bolivia e institucional en Perú o el paro nacional y posteriores movilizaciones en Colombia. Reflejan que América Latina transita una senda marcada por tres fenómenos interconectados, que se retroalimentan: (1) la crisis de la matriz productiva (menor crecimiento económico e incluso crisis) provoca (2) un creciente malestar social que desemboca (3) en una compleja gobernabilidad alimentada por la desafección ciudadana hacia los partidos, las instituciones y la clase política.

(1) La crisis de la matriz productiva

El actual malestar social latinoamericano es producto de una economía estancada (el FMI calcula un crecimiento para la región del 0,2% en 2019 ) y en marcada ralentización (la Cepal lo reduce al 0,1% ). La región ha entrado desde 2013 en una fase de bajo crecimiento (desde hace seis años no crece por encima del 3%), alternando años de ralentización (2013, 2014, 2017, 2018 y 2019) con otros de crisis (2015-2016).

La caída del precio de las materias primas desde 2013 (el petróleo ecuatoriano, la soja argentina y el cobre chileno) ha puesto en evidencia las debilidades estructurales de la matriz productiva, basada en la exportación de productos primarios sin elaborar. Esta apuesta por las commodities, que funcionó en la “década dorada”, ya no resulta tan funcional si el objetivo es vincularse a la gran transformación tecnológica. Si las naciones latinoamericanas quieren romper el techo de cristal de la trampa de la renta media deben acometer ineludibles reformas estructurales y diseñar unas economías más productivas y competitivas mediante inversión en innovación, capital físico (infraestructuras y logística) y humano (educación), para diversificar exportaciones y dotarlas de mayor valor añadido y vincularlas a las grandes cadenas mundiales de valor.

Ecuador ha sido uno de los países más afectados por esta crisis del modelo productivo. En las últimas cuatro décadas, y de manera creciente durante el período de la “Revolución Ciudadana” de Rafael Correa (2007-2017), la expansión ecuatoriana se basó en las exportaciones de petróleo, su principal fuente de divisas. Esto le permitió a Correa impulsar ambiciosas políticas sociales (el gasto público pasó del 25% del PIB al 44% entre 2007 y 2014) y explica su reelección plebiscitaria en 2009 y 2013, e incluso que un teórico heredero suyo como Lenín Moreno alcanzara, en plena crisis económica, el Palacio de Carondelet en 2017.

Pero la bajada de los precios de las materias primas (gas, petróleo, soja y cobre) desde 2015 ha mostrado los límites de un modelo inviable. En Ecuador condujo a un débil crecimiento en 2015 (0,1%), caída del 1,2% en 2016, repunte del 2,4% en 2017 gracias al incremento del gasto público de cara a las elecciones presidenciales, ralentización en 2018 (1,4%) y crisis en 2019 (-0,4%). Esta reducción hizo insostenible la continuidad del modelo basado en el incremento del gasto público con un elevado déficit (que ha bajado del 7% al 0,1% del PIB) y subsidios a los combustibles. Entre 2005 y 2018 estos supusieron el 50% del PIB y el total de la deuda externa. Con el margen de acción muy disminuido, el FMI es la única tabla de salvación financiera para Moreno que, como contrapartida, se ha visto en la necesidad de sincerar las cuentas y acometer un ajuste, suspendido a raíz de la magnitud de la protesta social y la falta de acuerdo entre el gobierno y el legislativo.

Chile, la economía más fuerte y desarrollada de la región, atraviesa un período de prologada ralentización que le ha llevado a crecer de una media del 6,1% (1990-1999) al 3,5% en esta década (incluso por debajo del 3% en 2019). Un crecimiento insuficiente para satisfacer las nuevas y más sofisticadas demandas de las clases medias y absorber las presiones del mercado laboral. El ejemplo más gráfico de esta frustración de expectativas y desafección fueron las 1.200.000 personas que salieron en octubre a las calles de Santiago, imagen icónica del extendido malestar “clasemediero”. Unas movilizaciones que lejos de atenuarse, se prolongaron en noviembre obligando al gobierno a poner en marcha una no prevista agenda social y a proponer, incluso, un cambio de modelo institucional, convención constituyente mediante, que debe ser ratificado en referéndum.

Si bien Chile ha reducido su desigualdad (coeficiente de Gini) desde 1990, es el sexto país más desigual de América Latina y el decimocuarto del mundo. Tiene altos ingresos, aunque con baja presión tributaria (en torno al 20%, mientras el promedio de la OCDE es del 34%) y bajo gasto social como proporción de la economía (alrededor de un 11% del PIB, comparado con un promedio de alrededor de un 20% en la OCDE).

El nuevo ministro del Interior chileno, Gonzalo Blumel, apunta a que confiaron excesivamente en la capacidad de su modelo económico y social para corregir los errores de las décadas pasadas y que, si bien la gente valora el progreso de los últimos 40 años, también es muy crítica respecto a su distribución. Las clases medias han soportado el esfuerzo y entre los principales temores de la ciudadanía en materia social están la sanidad pública, las pensiones, la posibilidad de perder el empleo, la inseguridad y un fuerte endeudamiento consecuencia de alguna de las situaciones anteriores. A esto se suma el déficit institucional, ya que “el Estado no ha estado a la altura de lo que… [se] necesita”. Se ha sido muy tolerante con la corrupción, a la vez que el sector privado tuvo fallos importantes: abusos, privilegios y malas prácticas. Si bien “el modelo ha generado una enorme cantidad de beneficios… la distribución de [sus] frutos no ha sido equitativa”. Concluye Blumel que, en este contexto, “las personas enfrentan mayor incertidumbre laboral” y que esa frustración explica en gran medida los últimos estallidos: “Uno de los problemas más profundos para la democracia es la polarización y fragmentación del sistema político, que hace muy difícil llegar a acuerdos para procesar las demandas de la ciudadanía”.

(2) El incremento del malestar social

El estancamiento del PIB alimenta el malestar social, un desapego ciudadano de larga data que se ha recrudecido al empeorar el entorno económico. Es una respuesta ante unos Estados ineficientes e incapaces de poner en marcha políticas públicas eficaces en seguridad, transporte, educación o sanidad, ni garantizar la transparencia en la lucha contra la corrupción. Y, sobre todo, que no recupera las elevadas tasas de crecimiento de la “década dorada” (2003-2013).

La subida de tarifas en Chile y Ecuador no fue la raíz de las protestas sino el catalizador que convirtió el preexistente caldo de cultivo (insatisfacción por las brechas sociales, degradación en la calidad de vida y el bienestar, así como la falta de oportunidades y de una sólida red de protección social –bajas jubilaciones– y ante imprevistos) en un estallido social. Chile, la economía modélica por crecimiento sostenido y capacidad de reducir la pobreza, y que aspiraba a codearse con las naciones más desarrolladas del mundo, esconde otra realidad: la persistencia de la desigualdad y la reducción de beneficios sociales junto con la existencia de una clase media con sueldos bajos y acceso a deficientes servicios públicos. Como señaló el expresidente Ricardo Lagos: “esta crisis irrumpe cuando todo ese sector que dejó atrás la pobreza siente que ese ascenso se hace cada vez más cuesta arriba y más contaminado de desigualdad. Desigualdad en los servicios de salud, en los niveles de la educación, en los salarios, en las pensiones, en los accesos a servicios públicos. Y todo ello contaminado por el deterioro de las instituciones en la visión de los chilenos”.

El problema social de Chile es similar al de otros muchos países latinoamericanos presos de la trampa de las rentas medias. No es la pobreza, que se ha reducido del 30% en 2000 al 6,4% en 2017, sino la desigualdad y la vulnerabilidad. Chile sigue siendo el más desigual de la OCDE, con una brecha de ingresos un 65% más amplia que el promedio del bloque. Los países de ingresos medios que no dan el salto cuentan con una numerosa y reciente clase media, la mayoría vulnerable, con empleos de baja calidad, generalmente informales, una protección social insuficiente y el riesgo de recaer en la pobreza. Ante el deterioro de las oportunidades debido al estancamiento económico, las clases medias vulnerables temen perder su reciente estatus social a causa de determinadas medidas económicas (subida de tarifas y recorte de subsidios) que golpean sus ajustados ingresos. Por su parte, las clases medias consolidadas afrontan una reducción en sus expectativas de mejora personal e intergeneracional. Esto también escondían las protestas y disturbios en Ecuador. El ajuste de Moreno generó malestar en una población expuesta a perder poder adquisitivo y, por ende, calidad de vida.

De ahí la frustración observada en las calles de Chile, Colombia o Ecuador. Las clases medias se acercaron hasta las puertas del paraíso durante la “década dorada” pero no entraron en él, como apunta Patricio Navia para Chile: “Las verdaderas razones detrás de la rabia radican en la frustración de una población a la que se le prometió el acceso a la tierra prometida de la clase media, pero a la que se le ha negado dicho acceso en la puerta debido a un campo de juego sin nivel caracterizado por una élite abusiva, un gobierno que no responde y una promesa incumplida de meritocracia e igualdad de oportunidades”.

(3) Incertidumbre, compleja gobernabilidad y parálisis reformista

De la trampa de la renta media, en la que están los países latinoamericanos, sólo se sale con reformas estructurales, que todavía son una asignatura pendiente en la región. Y que no se están impulsando, salvo excepciones (el Brasil de Bolsonaro), bien por falta de voluntad política (Venezuela y México) o de apoyos suficientes en el legislativo (Perú y Colombia) y en las calles (Ecuador y Chile).

El trienio electoral 2017-2019 se ha convertido en un período en el que el margen para implementar estas reformas se ha reducido. Las urnas y las dinámicas electorales son un obstáculo para introducir estos cambios por su alto coste político y social. Una vez pasado este período electoral ha emergido otro obstáculo que ralentiza, en unos casos, o bloquea, en otros, la implementación de una agenda reformadora: la ausencia de consensos entre los principales actores políticos y de mayorías sólidas en los legislativos que apoyen las propuestas gubernamentales. Incluso los países que más han avanzado en las reformas estructurales (Brasil y Colombia) se han encontrado con la misma rémora: los gobiernos están en minoría en las cámaras, la oposición muy dividida y fragmentada y hay una fuerte polarización, así como falta de consenso sobre las reformas y su sentido.

Estos tres factores complican y ralentizan, cuando no paralizan, las reformas porque el margen de acción de los gobiernos minoritarios es muy reducido. Es más complejo pactar con una oposición fragmentada y encontrar un mínimo común denominador para impulsar estas reformas en ausencia de una agenda consensuada. Para América Latina son tiempos inciertos: la mayoría de los ejecutivos afrontan problemas de la gobernabilidad (Ecuador) y la estabilidad del sistema político (Bolivia). Gobernar se hace cada vez más difícil por la ausencia de consensos institucionales y visiones comunes. Así, los gobiernos afrontan serios obstáculos para sacar adelante reformas que acaban bloqueadas, como en Chile –y más tras las protestas– o en Ecuador y Colombia. El consenso ha sido sustituido por grietas sociales y políticas que impiden acordar políticas de Estado.

La causa de esa parálisis reformista está en unos sistemas de partidos deslegitimados ante la ciudadanía, que no canalizan adecuadamente las demandas político-sociales, y en la ineficiencia de unos modelos institucionales donde conviven legislativos fragmentados y polarizados junto a presidentes débiles y limitados para impulsar proyectos políticos coherentes. Todo ello mina la confianza de la ciudadanía en sus representantes políticos y ha desembocado en una creciente desafección política e insatisfacción respecto a la democracia, a la que sólo apoya el 48% de la población, según el último Latinobarómetro.

Esos sistemas políticos y partidistas, que no parecen capaces de resolver los problemas de gobernabilidad, han conducido a América Latina a un tiempo de incertidumbre. En Perú, Martín Vizcarra, después de tres años de parálisis legislativa y choques entre el legislativo y el ejecutivo, cerró el Congreso y convocó unas nuevas e inéditas elecciones legislativas. En Bolivia, el Tribunal Supremo Electoral, cooptado y dominado por el oficialismo, llevó a cabo un polémico recuento que degeneró en protestas masivas y en la posterior caída de Evo Morales, señalado por la OEA de presidir un fraude electoral y huérfano de apoyo por parte de las fuerzas armadas y policiales.

Los nuevos ejecutivos regionales poseen un escaso margen de acción para impulsar cambios e incluso ajustes como el que pretendía Moreno en Ecuador. Al limitado apoyo político de los gobiernos en minoría, se unen mandatarios con insuficiente respaldo social, como en Colombia, Ecuador y Chile. Esa situación produce gobiernos endebles para afrontar la oposición legislativa y la popular en las calles. Mientras Ecuador asiste a una compleja renegociación para decidir el rumbo futuro, en Chile el centro de los cambios se ha traslado a la elaboración de una nueva constitución y en Colombia se ha creado una mesa de diálogo nacional.

Los sucesos de Ecuador y Chile, el vuelco electoral en Argentina y el deterioro de la gobernabilidad en Bolivia anuncian los nuevos tiempos. Tras la “década dorada” se abrió un período de estancamiento (2013-2019) marcado por el bajo crecimiento y un aumento del malestar social. Los gobiernos, con decreciente respaldo político y social, demoraron desde 2013 la puesta en marcha de reformas estructurales y el temor a las fuertes movilizaciones en su contra ha desembocado, ahora, en una parálisis reformista.

Es el caso de Macri, que optó por el “gradualismo” (2015-2018) hasta que al empeorar el panorama no tuvo más remedio que realizar un duro plan de ajuste (2018-19), ya sin respaldo social y cuando se había reducido su margen de maniobra. Algo parecido le ocurrió a Moreno, quien apostó por el cambio político (acabar con el predominio del correísmo) y demoró la aplicación de reformas económicas maniatado por su debilidad política. La movilización social en Chile hace prever las dificultades de Piñera para retomar su agenda de reformas estructurales. De hecho, este mes de altercados ha transformado su agenda de gobierno: de priorizar reformas económicas como la tributaria ha pasado a centrarse en otras sociales y político-institucionales (cambio de constitución). En Bolivia emerge una nación polarizada, partida política, étnica y geográficamente, lo que va a dificultar la búsqueda de nuevos de consensos.

Conclusiones

Ya finalizado el trienio electoral 2017-2019, América Latina se enfrenta a una nueva época por el triple reto que debe afrontar: (1) el político-institucional, derivado de unos Estados y unas clases políticas incapaces de ofrecer bienes públicos de calidad en salud, educación, justicia, transporte y seguridad; (2) el reto social, dada la desigualdad arraigada históricamente que interpela a sociedades de clases medias más exigentes y con renovadas aspiraciones; y (3) el reto económico, pues el modelo de desarrollo produce un crecimiento insuficiente que profundiza la desigualdad y provoca frustración de expectativas en cuanto a movilidad social y progreso.

El voto de castigo a los oficialismos, el respaldo a candidatos personalistas y anti-establishment (Bolsonaro y Bukele), los quiebros institucionales (Perú y Bolivia) o estallidos sociales (como el liderado por los indígenas ecuatorianos o los sectores medios y populares en Chile) nacen de un creciente malestar social, alimentados por la anémica expansión económica y acrecentados por la falta de oportunidades para una población que aspira a una mejor formación académica y a encontrar empleos formales y bien remunerados. Finalmente, el voto se convierte en una herramienta de protesta contra sistemas políticos y partidistas disfuncionales.

Las manifestaciones en Chile, el paro en Colombia, las protestas en Ecuador, la crisis institucional en Perú, el colapso del régimen de Morales en Bolivia y el vuelco electoral en Argentina y en Uruguay se han producido a lo largo de un mes y medio y responden a distintas realidades nacionales, así como a lógicas históricas y dinámicas diferentes. Hay un sustrato común (frustración de expectativas, bajo crecimiento, desigualdad, pobreza, corrupción, violencia y narcotráfico, desafección con la democracia y sus instituciones, repudio a los políticos, impacto negativo de la “nueva política”, y de las redes sociales y de las fake news) pero todos estos factores no están presentes con igual peso y de forma simultánea en cada nación.

América Latina vive, parafraseando la última novela de Mario Vargas Llosa, “tiempos recios” en los que el reto pasa por diseñar una alternativa socioeconómica y político-institucional capaz de evitar que el ensueño del revanchismo social genere monstruos en forma de revuelta social y populismos de diferente procedencia. La respuesta a la actual crisis regional es política y pasa, entre otras cosas, por alcanzar consensos a largo plazo para poner en marcha reformas estructurales de carácter integral capaces de construir instituciones y un Estado eficaz y eficiente que promueva y facilite el cambio de matriz productiva y crecimiento con inclusión social: una tarea titánica pero ineludible para que los países latinoamericanos no queden cautivos perennemente en la trampa de la renta media, antesala para una decadencia prolongada al margen de las grandes corrientes económicas y tecnológicas internacionales.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano| @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares| @RNCASTELLANO


1 Si bien inicialmente Lenín Moreno fue elegido por la izquierda autoritaria, en tanto candidato de la correísta Alianza País, tras llegar a la presidencia acabó distanciándose de su antecesor y es posible ubicarlo en el centroizquierda. Por su parte Nayib Bukele, si bien procede de un partido de izquierda, el FMLN, tras romper con esta fuerza acudió a los comicios apoyado en GANA, de centroderecha. Finalmente, no se incluye el resultado de la elección de Bolivia al haber sido anulada a todos sus efectos.

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<![CDATA[ Argelia 2019: la sociedad ha cambiado, el sistema aún no ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari118-2019-amirah-argelia-2019-la-sociedad-ha-cambiado-el-sistema-aun-no 2019-12-10T08:30:40Z

Argelia ha vivido acontecimientos extraordinarios a lo largo de 2019. La masiva movilización social forzó la renuncia del presidente Abdelaziz Buteflika y provocó el aplazamiento de las elecciones presidenciales en dos ocasiones. El tercer intento, previsto para el 12 de diciembre y ampliamente rechazado por la sociedad, no resolverá la profunda crisis política en el país, si no hay reformas de fondo en el sistema.

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Tema

Argelia ha vivido acontecimientos extraordinarios a lo largo de 2019. La masiva movilización social forzó la renuncia del presidente Abdelaziz Buteflika y provocó el aplazamiento de las elecciones presidenciales en dos ocasiones. El tercer intento, previsto para el 12 de diciembre y ampliamente rechazado por la sociedad, no resolverá la profunda crisis política en el país, si no hay reformas de fondo en el sistema.

Resumen

Argelia está viviendo un momento crítico. Las protestas pacíficas contra el actual sistema de gobierno no han cesado desde febrero. Hay un estado de ánimo extendido reclamando una transición democrática y buen gobierno. Frente a eso, el sistema sólo ofrece reemplazar al jefe del Estado mediante unas elecciones sin garantías de libertad ni limpieza, y sin realizar unas mínimas reformas que satisfagan las demandas sociales. El pulso entre esas dos posiciones continuará más allá de las elecciones del 12 de diciembre, y podría acentuarse mientras no haya vías de diálogo y una búsqueda de consensos básicos. Todo eso en un contexto de un deterioro económico acelerado por la caída de ingresos y por la parálisis que genera la prolongada crisis política. La estabilidad regional del Magreb y del Mediterráneo occidental está condicionada por la salida que se busque para el actual conflicto político en Argelia.

Análisis

Es poco común que los países suspendan sus elecciones presidenciales. Cuando eso sucede, suele ser una señal de problemas en el sistema político. Es aún más inusual que un país posponga esas elecciones dos veces seguidas, y más si se hace en un plazo de dos meses. Este ha sido el caso de Argelia en 2019. Lo que hace que la situación argelina sea única es que el tercer intento del régimen de celebrar las elecciones aplazadas ha sido recibido con un amplio rechazo por parte de grandes sectores de la población argelina. También es bastante excepcional que una movilización popular que pide reformas políticas profundas continúe durante casi un año entero de manera pacífica y notablemente cívica (al menos en el momento de escribir estas líneas). No cabe duda de que algo profundo ha cambiado en la sociedad argelina, así como en la relación entre el Estado y la ciudadanía, pero aún quedan muchas preguntas por responder sobre el futuro del país y la salida al pulso actual entre el régimen sostenido por los militares y la sociedad movilizada.

¿Qué ha cambiado en 2019?

Una profunda sensación de humillación invadió a los argelinos en febrero de 2019, cuando se anunció oficialmente que el presidente Abdelaziz Buteflika tenía previsto presentar su candidatura para un quinto mandato en las elecciones presidenciales previstas para el 18 de abril. El viejo Buteflika, enfermo y casi desaparecido de la escena pública, era visto por muchos argelinos como la fachada de una estructura de poder que ellos consideraban corrupta y paralizante para sus aspiraciones. La gota que colmó el vaso fue cuando le pouvoir (término utilizado por los argelinos para referirse a las opacas redes de poder que dirigen el país) intentó prorrogar el cuarto mandato y mantener el statu quo que tanto les había beneficiado durante décadas.

El impacto emocional de las decisiones políticas explica muchos de los acontecimientos extraordinarios que se han sucedido en Argelia durante 2019, pero también de lo que se necesita para romper el actual estancamiento. Los poderes fácticos confiaban en que podrían contener el malestar social mediante el recurso a viejos trucos que habían funcionado antes. Esta actitud, que muchos consideraron arrogante, no tenía en cuenta los límites de la paciencia de la población, ni la energía que se podía liberar si ésta descubría que el sentimiento de humillación era ampliamente compartido. La memoria traumática de la guerra civil de los años 90 ya no era un impedimento para las expresiones populares de descontento, generalizadas y pacíficas, contra el régimen político.

La masiva y continuada movilización popular (llamada hirak) tomó a casi todos por sorpresa. Se podría argumentar que la traumática historia reciente de Argelia, sumada al proceso de aprendizaje después de las revueltas árabes de 2011, ha dado como resultado el alto nivel de madurez política mostrado por la población argelina. El carácter pacífico y cívico de las manifestaciones –alejándose de consignas ideológicas divisorias, destacando el orgullo del sentimiento nacional y reconociendo la diversidad entre los argelinos como fuente de fortaleza– ha generado un sentimiento de unidad e incluso ha tenido un efecto terapéutico después de mucho sufrimiento en el pasado reciente. Casi un año compartiendo el espacio público para manifestarse sin violencia ha ayudado a muchos argelinos a redescubrir su propio país y a sus conciudadanos.

¿Un Estado civil o militar?

El Ejército Nacional Popular de Argelia ha desempeñado un papel central en la vida política del país desde su independencia en 1962. Ese papel se ha hecho mucho más evidente tras el estallido del hirak en febrero de 2019. La cúpula militar, encabezada por el jefe del Estado Mayor del Ejército, el general Ahmed Gaid Salah, forzó la dimisión de Buteflika, tras 20 años gobernando el país, como resultado de la mayor movilización política desde la independencia. Este movimiento fue seguido por una ola de detenciones de figuras clave de las elites políticas y empresariales, principalmente las asociadas al “clan Buteflika”, empezando por su influyente hermano Said, pero también de algunos miembros de los partidos de la “oposición” y activistas de la sociedad civil.

El objetivo de los militares desde el inicio del hirak ha sido forzar la celebración de elecciones presidenciales cuanto antes para limitar las posibilidades de tener que hacer concesiones al movimiento popular. Gaid Salah, que se ha hecho famoso por pronunciar discursos públicos casi semanales, ha intentado diferentes tácticas para debilitar al hirak –como atacar la presencia de banderas bereberes en las manifestaciones– sin mucho éxito. En todo caso, su tono amenazador y su falta de empatía lo han convertido en un actor político impopular que no parece apto para negociar una transición ni para hacer ofertas creíbles a la población.

En el actual sistema político argelino, los militares hacen todo lo posible para mantener su poder detrás de una fachada de constitucionalismo y un pluralismo electoral poco creíble. Para los militares, es crucial preservar sus intereses materiales y sus amplias prerrogativas. Esto incluye tener el control exclusivo del enorme presupuesto de defensa (alrededor de 10.000 millones de dólares en 2018, siendo Argelia el quinto mayor importador de armas del mundo en el período 2014-2018, lo que representó el 56% del total de importaciones de armas en el continente africano). También significa supervisar los asuntos estratégicos, desempeñar un papel central en la política y asegurarse la inmunidad por sus acciones pasadas, presentes o futuras.

Para muchos argelinos, las fuerzas armadas son la institución más fiable y la última garantía para salvaguardar la independencia y la soberanía nacionales. Sin embargo, como ha quedado claro tras más de nueve meses de manifestaciones populares masivas, la sociedad argelina ha expresado su voluntad de vivir en un “Estado civil” (dawla madaniya), más que en un Estado dirigido por los militares (dawla askariya), que cuente con instituciones independientes, procesos electorales creíbles y gobernantes legítimos.

La crisis política no desaparecerá en Argelia mientras persista la contradicción entre el régimen militar de facto y el texto de la Constitución argelina de 2016. Los artículos 7 y 8 establecen, entre otras cosas, que “el pueblo es la fuente de todos los poderes. La soberanía nacional pertenece exclusivamente al pueblo. El poder constituyente pertenece al pueblo. El pueblo ejerce su soberanía a través de las instituciones que él se otorga. El pueblo también la ejerce por la vía del referéndum y a través de sus representantes electos”. Los argelinos ya no están dispuestos a aceptar el statu quo y están diciendo basta. Nada captura mejor ese estado de ánimo que las pancartas vistas en algunas manifestaciones con el texto “La presidencia está al servicio de su excelencia el pueblo”.

Un estancamiento insostenible

Después de haber pospuesto las elecciones presidenciales que estaban programadas primero para el 18 de abril y luego para el 4 de julio, el jefe de la junta militar presionó para que se celebraran antes de fin de año. La fecha elegida fue el 12 de diciembre. A menos que se produzca algún acontecimiento inesperado, es sumamente improbable que las elecciones por sí solas –en caso de que lleguen a celebrarse, y sin una revisión a fondo de los sistemas político y electoral– puedan hacer que las cosas vuelvan a la normalidad en Argelia. Eso se debe a que el trasfondo del pulso actual entre los militares y el hirak es la incompatibilidad manifiesta entre el enfoque de “reemplazo” de los primeros y el enfoque de “transición” de los segundos. Mientras que la junta militar prefiere reemplazar al jefe de Estado sin hacer cambios políticos fundamentales, el heterogéneo movimiento de protesta pide una transición democrática, con una separación efectiva de poderes y líderes que no estén asociados a los métodos y abusos de la vieja guardia.

Un problema que puede complicar aún más la situación en Argelia es la crisis económica que se avecina como resultado de la parálisis política. Mientras los militares no pueden tranquilizar a los manifestantes sobre su voluntad de reformar el sistema y mientras los manifestantes no logran nombrar representantes y alumbrar nuevos líderes, la economía de Argelia está sufriendo las consecuencias de las malas políticas del pasado, la falta de reformas y la volatilidad de los ingresos de los hidrocarburos. Las reservas de divisas de Argelia se están reduciendo a un ritmo acelerado (de cerca de 200.000 millones de dólares en 2014 a 65.000 millones en julio de 2019).

Para un país que importa la gran mayoría de lo que consume (casi el 70%), esta tendencia debería ser una fuente importante de preocupación debido a las repercusiones sociales de una disminución incesante de las reservas internacionales. Los abundantes subsidios y los proyectos públicos también dependen en gran medida de esas reservas, que se han utilizado en el pasado reciente para comprar paz social. Es sólo cuestión de tiempo antes de que las actuales demandas políticas se transformen, además, en demandas económicas, lo que podría desembocar en un movimiento de desobediencia civil, con la consiguiente desestabilización del país y probable represión por parte de las fuerzas policiales.

Elecciones sin soluciones a la vista

El tercer intento de celebrar unas elecciones presidenciales en Argelia durante 2019, previstas para el 12 de diciembre, ha recibido el rechazo de amplios sectores de la sociedad argelina. Los manifestantes, que llevan 42 semanas de movilizaciones contra la continuidad de figuras del antiguo régimen, desconfían de un proceso impuesto por la cúpula militar y sin las mínimas garantías de que será libre y transparente, empezando por la selección de los candidatos. Los cinco que pasaron los filtros pertenecen a la vieja guardia de la era Buteflika, habiendo sido cuatro de ellos ministros. Los dos que ocuparon el cargo de primer ministro (Abdelmajid Tebboune y Ali Benflis) aparecen como los que tienen más opciones para convertirse en el nuevo presidente de la República Argelina Democrática y Popular.

A pesar de la imagen de normalidad que quiere transmitir el régimen, las elecciones le plantean un importante reto. Para poder perpetuarse, el sistema actual necesita que haya votantes en los colegios electorales, o al menos un número mínimamente creíble de electores, para poder argumentar que el proceso ha sido “democrático”, al menos en apariencia. Si en el pasado los niveles de participación fueron muy bajos, en esta ocasión se podría batir un récord de urnas casi vacías. No ayuda a dar credibilidad al proceso el hecho de que las autoridades argelinas no hayan permitido la presencia de observadores internacionales en las elecciones. Tampoco puede haber mucha credibilidad si las autoridades ejercen un control férreo sobre los medios de comunicación (que ignoran las movilizaciones sociales), o detienen a activistas, manifestantes y periodistas cada vez en mayores números según se acerca la fecha de las elecciones.

En Argelia, le pouvoir se ha ganado la desconfianza de la población a lo largo de los años, aunque más si cabe durante 2019. Esa desconfianza se extiende a las actuales autoridades y a las instituciones que controlan. Eso queda reflejado en los términos que emplea el hirak para referirse a los grupos en el poder (con frecuencia descritos como “bandas” o “mafias”). La actitud de las autoridades desde el pasado febrero no ha contribuido a acercar posiciones ni a crear una atmósfera tendente al diálogo. Una muestra de ello es que el ministro del Interior calificó el pasado 3 de diciembre a quienes se oponen a las elecciones de “pseudo-argelinos”, “traidores”, “homosexuales”, “mercenarios” y “perversos”. No es la primera vez que un alto representante del poder responde a las demandas de cambio con desprecio y actitudes ofensivas.

El problema de fondo, más allá de lo que ocurra el 12 de diciembre, es que el próximo jefe del Estado carecerá de legitimidad para un número demasiado elevado de argelinos. Las presiones a las que estará sometido serán enormes. Por un lado, el nuevo presidente le deberá el cargo a los militares y no podrá hacer muchas cosas contrarias a su voluntad. Por otro lado, las demandas políticas y económicas de la población argelina no se evaporarán con la elección de un nuevo presidente, sin que antes se hayan hecho reformas de fondo en el sistema. Ante este escenario, no parece que las autoridades cuenten con un “plan B”.

El riesgo es que un creciente deterioro de la situación política y económica del país lleve a una fragmentación de las instituciones del Estado, lo que podría conducir –en un caso extremo, pero no inimaginable– a una peligrosa situación de ingobernabilidad, máxime si a la crisis política se suma una crisis económica. Argelia es el mayor país mediterráneo, árabe y africano. La estabilidad en esos tres ámbitos regionales está condicionada por la salida que se busque para el actual conflicto político en Argelia.

Conclusiones

El sistema político argelino surgido tras la independencia en 1962 (la primera república argelina) está mostrando signos de agotamiento. A lo largo de 2019, la población argelina está pidiendo el establecimiento de una “segunda república” con diferentes reglas de juego. El cambio generacional se siente en las calles de Argelia y en su ciberespacio, y viene acompañado de una nueva cultura política con valores superiores como la libertad, la dignidad y la transparencia. Un problema que Argelia comparte con varios de sus vecinos en el sur y este del Mediterráneo es que ese cambio generacional y de valores aún no se ha sentido en las altas esferas del establishment político-militar.

Queda por ver si una salida pacífica al actual estancamiento que amenaza la estabilidad de Argelia y su vecindario podría provenir de las generaciones más jóvenes de oficiales militares, y si éstas deciden reducir la exposición política de las fuerzas armadas, manteniendo al mismo tiempo su supervisión de las cuestiones estratégicas. Eso permitiría entablar un diálogo nacional que dé pie a una transición política que avance hacia el buen gobierno. Ese paso es imprescindible para la llegada al poder de gobernantes legítimos, capaces de desarrollar políticas y reformas necesarias para afrontar los grandes retos del país. En Argelia, como en el resto del Magreb y de Oriente Medio, si no hay más libertad y desarrollo, habrá más frustración y caos.

Haizam Amirah Fernández
Investigador principal de Mediterráneo y Mundo Árabe, Real Instituto Elcano | @HaizamAmirah

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<![CDATA[ Internet y sus enemigos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari117-2019-arteaga-internet-y-sus-enemigos 2019-12-10T08:26:48Z

La mayoría de los análisis de riesgos en el ciberespacio se centran en los objetivos de los ciberataques, mientras que pocos se centran en la infraestructura de Internet y en la información y datos que circulan por ella.

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Tema1

La mayoría de los análisis de riesgos en el ciberespacio se centran en los objetivos de los ciberataques, mientras que pocos se centran en la infraestructura de Internet y en la información y datos que circulan por ella.

Resumen

Internet, una innovación tecnológica inicialmente ideada para la conexión de redes de comunicaciones de defensa y posteriormente ofrecida al bien público mundial, y la información (datos) que circula sobre ella se ven amenazadas por múltiples actores y prácticas que tratan de limitar el acceso o la inclusividad del bien público que es Internet y alterar o manipular el contenido de sus flujos. En este ARI se describen, por un lado, los riesgos tecnológicos, comerciales y políticos que afectan a la gobernanza de Internet y, por otro, los que amenazan a la sociedad de la información que se nutre de las ideas, noticias y datos que circulan por Internet.

Análisis

La infraestructura de Internet conecta a los usuarios a la Red mediante proveedores de servicios de acceso privados (ISP), que se conectan a su vez a la Red a través de operadores globales (carriers) o plataformas privadas especializadas en la entrega de contenidos (content delivery networks, CDN). En la gobernanza de la infraestructura, sus redes, conexiones, estándares y protocolos participan los expertos técnicos, los operadores y proveedores de servicios y los reguladores gubernamentales dentro de un modelo de gestión público-privado2.

La gobernanza ha pasado de un enfoque estrecho, centrado en la asignación y gestión de direcciones IP públicas y nombres de los dominios de Internet, a otra más amplia que incluye el impacto de las nuevas tecnologías y la resolución de los problemas asociados a la infraestructura física y lógica de Internet. La gobernanza técnica de Internet se sostiene por la dedicación de un conjunto heterogéneo de instituciones que velan por la interconexión de distintos tipos de redes creando estándares y protocolos como el Consorcio World Wide Web (W3C) o el Instituto de Ingenieros Eléctricos y Electrónicos (Institute of Electrical and Electronics Engineers, IEEE).

Los dominios y las direcciones IP públicas asignados a dispositivos y redes conectados a Internet están controlados por una asociación privada (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN) organizada en torno a varios agentes (multistakeholders) académicos, privados o institucionales –gubernamentales o no– que adoptan acuerdos en pie de igualdad. No obstante, sus recomendaciones no tienen fuerza vinculante y las resoluciones gubernamentales que podrían tener esa fuerza en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) no van más allá de la limitada voluntad de cooperar en la gobernanza de Internet, capitalizada por las grandes potencias (las resoluciones de la UIT se circunscriben a aspectos institucionales, técnicos –tipo ICANN– o relativos a las tasas de interconexión que favorecen a países emergentes).

Este mismo enfoque multiparticipativo (multistakeholderism) se replica en el Foro de Gobernanza de Internet, creado por Naciones Unidas para apoyar la gobernanza de Internet de forma abierta a la participación y los asuntos que la afectan; un foro que se reúne anualmente, la última vez en noviembre de 2018 en París, cuando se lanzó la “Paris Call for trust and security in the cyberspace” a iniciativa del presidente Emmanuel Macron y secundada por numerosos actores, públicos y privados, que preparan las agendas de trabajo3. En la defensa de una Internet abierta y accesible participan otras asociaciones, como Internet Society, dedicada a expandir la accesibilidad y fomentar la seguridad técnica mediante su Grupo de Trabajo de Ingeniería de Internet (Internet Engineering Task Force, IETF), su Consejo de Arquitectura de Internet (Internet Architecture Board, IAB) o su Grupo de Trabajo de Investigación en Internet (Internet Research Task Force, IRTF). Entre los valedores de Internet también se encuentran think tanks como el EastWest Institute y el Hague Centre for Strategic Studies, que dan soporte a la Global Commission on the Stability of the Cyberspace4. Estos ecosistemas abiertos, cosmopolitas y liberales, valedores de la sociedad de la información, coadyuvan a la gobernanza de Internet, pero carecen de instrumentos vinculantes para implantar sus propuestas y acuerdos y se enfrentan a la resolución de graves problemas de seguridad, conectividad y manipulación de sus contenidos.

Las amenazas y riesgos del soporte y los servicios de Internet

En líneas generales, la gobernanza de Internet se enfrenta a un riesgo de fragmentación debido a retos de naturaleza tecnológica, económica y política. Internet se configuró como una red de redes, una red de sistemas y aplicaciones que permitía la conectividad de esos sistemas autónomos. Por consiguiente, hay que diferenciar entre el riesgo tecnológico de la fragmentación de la conectividad formando islas y los riesgos que las malas prácticas comerciales y políticas representan para el bien común mundial que es Internet.

Entre los riesgos tecnológicos que amenazan a una Internet abierta, según el Foro Económico Mundial (WEF), están los que comprometen su arquitectura, sus estándares y protocolos en sus distintas capas , tales como la compatibilidad entre versiones de los protocolos de Internet, la separación entre la superficie accesible desde buscadores web y las partes más profundas de la web, el desvío de los flujos de información mediante el secuestro de puertas de enlace de red (BGP, Border Gateway Protocol, o Protocolo de Fronteras entre Puertas de Enlace), la alteración de las cachés de los servidores de nombres de dominio (DNS) o los certificados de autenticación falsos. Estos obstáculos técnicos dificultan la comunicación de extremo a extremo de la Red y disminuyen su capacidad de multiplicar la innovación.

Además de los riesgos tecnológicos que afectan a la infraestructura de Internet y la conectividad de los usuarios, existen otras prácticas que afectan a los servicios que se prestan a través de la Red y que limitan la libertad de acceso y uso de Internet y sus servicios debido a la creciente competencia comercial y política entre Estados y grandes plataformas. En efecto, las malas prácticas comerciales, especialmente debido al abuso de la posición de dominio de las grandes plataformas, también pueden afectar a la apertura de Internet. La fragmentación o los sesgos discriminatorios de las búsquedas, la geolocalización, el geobloqueo por razones arbitrarias, el pago adicional por el tráfico de acceso a determinados contenidos que se suma al pago por el acceso a Internet o la pérdida de la neutralidad de la Red son, entre otros, motivos de preocupación para los internautas, según el informe del WEF.

Fuera de motivos técnicos y comerciales, Internet corre el riesgo de que los Estados quieran controlar la gobernanza de los dominios que no son de titularidad gubernamental (generic top-level domains, gTLD), ya sea para proteger la privacidad de sus ciudadanos y empresas o para facilitar las investigaciones de las agencias de seguridad, con la consiguiente tensión entre los gestores gubernamentales de la UIT y los multistakeholders de la ICANN.

La acumulación de los riesgos anteriores ha llevado a cuestionar la integridad de Internet como una única red de redes y a prever su fragmentación en redes segregadas (splinternet), lo que se conoce como balcanización. El riesgo de fragmentación es constatable en regímenes autoritarios como China (el Gran Cortafuegos), Rusia (RuNet), Irán o Corea del Norte, entre otros, que tratan de aislar a sus ciudadanos de toda influencia exterior que pueda llegar por Internet y controlar el uso interno de las redes segregadas de la Internet mundial. Pero también existen precedentes de vigilancias y censuras sobre Internet en las democracias liberales por razones de seguridad nacional o para prevenir campañas de radicalización o de odio. Se espera en ellas que las grandes plataformas ejerzan el papel de regulación y control que no pueden o no saben realizar sus Gobiernos. La tensión entre los servicios mundiales y las regulaciones nacionales puede agravar el riesgo de que las grandes plataformas privadas de uno u otro lado se acaben segregando en las redes privadas de la Internet pública y mundial6.

En todos los casos, aunque con distinta motivación y alcance, la fragmentación aumenta la vulnerabilidad de los internautas frente a las prácticas de los Gobiernos y conglomerados tecnológicos. Se materialice o no, el riesgo de fragmentación se suma a los factores de seguridad e inestabilidad, que están haciendo crecer la desconfianza en la Red y disminuyendo su potencial dinamizador e innovador, lo que ralentiza el progreso hacia la economía digital. A pesar de todos estos riesgos y de los indicios de fragmentación de Internet, en relación con la gobernanza mundial o con los servicios que se prestan sobre ella, los valedores públicos, privados y público-privados de la gobernanza de Internet han conseguido preservar hasta ahora la conectividad de la infraestructura. Como señala Zoraida Frías: “Mientras la gobernanza técnica de Internet ha conseguido establecerse al margen de los Gobiernos, la gobernanza socioeconómica ha convertido la Red en el campo de batalla en el que se juega el nuevo orden mundial”7. No obstante, se enfrentan al reto de sostener esa conectividad de Internet frente a nuevos problemas como son la competencia geopolítica y tecnológica entre las grandes potencias y la alteración de la información que circula por ella.

Las amenazas y riesgos sobre el flujo de información y datos

La información y los datos no pueden escapar a su instrumentalización (weaponization) por las grandes potencias en su competición geotecnológica por el poder y la supremacía mundial8. Gobiernos como los de Estados Unidos, China o Rusia utilizan el ciberespacio para vigilar o espiar a sus rivales, influir en sus decisiones o desestabilizar sus sociedades. Desarrollan instrumentos, técnicas y prácticas que pueden emplearse tanto para defenderse como para atacar y entrenan a organizaciones gubernamentales o paragubernamentales en su empleo y perfeccionamiento. Entre otros, la desinformación, el espionaje, el robo de propiedad intelectual y el malware (p. ej. WannaCry, Stuxnet) son instrumentos gubernamentales que, más pronto que tarde, dejarán de serlo para pasar al ámbito no estatal, donde esos instrumentos y sus aplicaciones se ofrecerán para alentar conflictos sociales o económicos a través de Internet, una pérdida de la hegemonía estatal en el ciberespacio que ya han iniciado actores criminales, hacktivistas y terroristas cuyas acciones se dirigen contra Internet y contra la información que circula por ella.

Las formas de dañar la infraestructura de Internet son distintas de las de atacar los datos que circulan por ella. Las sociedades avanzadas, al igual que la economía digital, funcionan en torno a datos (el nuevo petróleo), por lo que éstos son fuente de oportunidades y de vulnerabilidades. Mientras que las grandes plataformas luchan por acumular datos para competir en posiciones de ventaja frente a las compañías poco digitalizadas y sin capacidad para procesar los datos, los agentes estatales y no estatales luchan por desarrollar instrumentos de influencia construidos a partir de esos datos.
Los Estados han desarrollado instrumentos y doctrinas para influir sobre el comportamiento de los líderes y las opiniones públicas en tiempos de conflicto (guerra de la información, operaciones de influencia y cognitivas) que ahora aplican a la competición geopolítica distinta de la guerra. Son instrumentos que llevan la antigua guerra política (political warfare) de la Guerra Fría al ciberespacio y desarrollan nuevas formas de defensa y agresión para competir en los nuevos modos de conflicto geopolítico que no son ni de guerra ni de paz y para los que se emplean distintas denominaciones de guerra: “sin restricciones”, “de nueva generación”, “de zona gris”, “híbrida” o “asimétrica”. Y no solo actores estatales como Estados Unidos o Rusia, sino también actores como Daesh, según análisis como los de la Rand Corporation9.

Las fuentes abiertas de información disponibles en Internet ofrecen estudios sobre la manipulación del contexto informativo y los valores, creencias y principios que condicionan la percepción social (cognición) de la información (infosfera) mediante operaciones de influencia o cognitivas10. Revelan la interferencia detectada en algunos procesos electorales, el recurso a la desinformación o las noticias falsas para facilitar la desestabilización social y política11. Las democracias liberales, especialmente las europeas, han sido ingenuas creyendo que el ciberespacio se mantendría al margen de la rivalidad geopolítica y que los agentes autoritarios no utilizarían como armas las infraestructuras y los datos de Internet. Sin embargo, lo preocupante no son tanto los ciberataques, la desinformación o las noticias falsas que utilizan Internet, sino el potencial de manipulación social que conllevan las nuevas tecnologías de análisis, procesamiento y computación de datos.

Basta una lectura rápida a la “Investigación sobre el uso del análisis de datos en campañas políticas” del comisario de Información al Parlamento del Reino Unido tras el escándalo de Cambridge Analytica para darse cuenta de la capacidad de influencia de esas tecnologías. Y no sólo para alterar el resultado de las votaciones o manipular a la sociedad, sino para alterar la percepción de la realidad y cambiar el modelo de las relaciones o la estructura social provocando la disrupción social mediante las nuevas herramientas de ingeniería social disponibles –ahora online– para la sociedad de la información.

Por un lado, se fragmenta la percepción social de la realidad. Se reduce el número de fuentes de información solventes y contrastadas y se concentra su control en pocas manos. A la reducción de la diversidad se añade el aislamiento en burbujas de información y la presión de influencers, trolls y mecanismos de adicción sobre las redes sociales. La combinación de los factores anteriores aumentará la dificultad para discernir la realidad de la ficción, disminuirá la confianza en las instituciones y potenciará la polarización social, una disrupción potenciada desde el mal uso de Internet que amenaza la democracia, según la Fundación Koffi Annan de Stanford, salvo que se adopten medidas para prevenirlas 12. La defensa de las sociedades abiertas frente a esta combinación de procesos e intenciones disruptivos resulta difícil, porque se lleva a cabo de forma larvada e imperceptible. Tras la sensación virtual de los internautas de que cada vez disponen de más información y mayor libertad de opciones que nunca se esconde la manipulación encubierta de sus emociones, preferencias y decisiones por la nueva ingeniería tecnológica, una disrupción que se acentuará con el perfeccionamiento de la inteligencia artificial y la llegada de la computación cuántica en un escenario distópico que la RAND etiqueta como de “conflicto social virtual”13.

Para prevenir una evolución distópica de la sociedad de la información, los valedores de Internet abogan por una mayor coordinación de las iniciativas públicas y privadas14. Por su relevancia, hay que destacar la iniciativa “Contract for the Web” del creador de la World Wide Web y director de la Fundación del mismo nombre, Tim Berners-Lee, para restaurar la accesibilidad de Internet y proteger la privacidad de sus usuarios. Además, la Unión Europea se dispone a pelear, alineada con el Foro de Gobernanza de Internet, para avanzar hacia la próxima generación de Internet (Next Generation Initiative, NGI). La esperanza de que se descentralice Internet, de que su gobernanza pueda adoptar contramedidas activas y desarrollar servicios comunes contra el dominio de Internet, su información y los datos, para que los usuarios recuperen el control de sus datos y los innovadores, oportunidades de negocio .

Conclusiones

Internet cuenta con tantos enemigos como defensores que velan por que mantenga su condición de bien común mundial y neutro que facilite la consolidación de la sociedad digital de la información.

La batalla se libra, por un lado, sobre las infraestructuras y los servicios de Internet y, aunque los defensores han conseguido hasta ahora preservar la conectividad mundial, los enemigos tienden a reforzar la fragmentación de los distintos sistemas de la Red, unos actores, los públicos, tratando de prevenir la influencia exterior y, otros, los privados, tratando de proteger sus mercados cautivos en sus grandes plataformas.

Por otro, la batalla se libra en el frente de la información, donde actores públicos y privados compiten por hacerse con los datos y desarrollar tecnologías que les garanticen el control social o de los mercados. En medio de una creciente rivalidad geopolítica entre las grandes potencias y de una revolución económica y tecnológica acelerada, los instrumentos y prácticas que han desarrollado esas potencias para competir o defenderse en el tablero mundial se irán transfiriendo a los actores no estatales para que compitan por los mercados de la economía, la influencia o la manipulación social.

El escenario favorece a los enemigos de Internet, porque el perímetro de ataque es demasiado grande, porque los atacantes pueden concentrar sus medios de ataque y porque cuentan con la ventaja de la despreocupación social y la actuación encubierta. Frente a lo anterior, los defensores de las sociedades y la Internet abiertas se ven ante las paradojas de tener que fragmentar sus sistemas para preservar la conectividad de Internet y de tener que controlar la información que reciben sus sociedades para evitar la disrupción. La defensa de Internet no sólo necesita valedores e iniciativas como las señaladas; también necesita más estrategia, coordinación, recursos y capacidad de movilización. La edad de la inocencia se ha acabado.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 Este ARI desarrolla las ideas apuntadas por el autor durante el Foro de Gobernanza de Internet celebrado en Madrid el 7/XI/2019.

2 Para un estado actualizado de la gobernanza, ver a Daniel Voelsen, “Cracks in the Internet’s Foundation”, SWP Research Paper 14, noviembre de 2019, y a Emily Taylor y Stacie Hoffmann, “EU-US Relations on Internet Governance”, Chatham House, noviembre de 2019.

3 El capítulo español (IGF Spain) organizó en Madrid sus jornadas de noviembre sobre “Conflicto en la red? Internet, el tablero estratégico mundial” para preparar la sesión anual del IGF de 2019 en Berlín en noviembre.

4 Esta Comisión Mundial sobre la Estabilidad en el Ciberespacio recomienda en su informe “Advancing Cyberstability” (noviembre de 2019, p. 17) el enfoque multiparticipativo para la protección del ciberespacio y la promulgación de estándares.

5 Los protocolos permiten un modelo de conexión entre los servicios (Transmission Control Protocol/Internet Protocol, TCP/IP) que se prestan a través de la capa física (cable, satélites, routers, IXP, ISP) y las distintas capas lógicas de Internet, como las de acceso (WiFi, Ethernet), direccionamiento (IP), trasporte de datos (UDP, TCP) o aplicaciones (HTTP, SMTP).

7 Zoraida Frías, “Guerra por la gobernanza socioeconómica”, Telos 110, pp. 37-43.

8 Eric Rosenbach y Katherine Mansted, “The Geopolitics of Information”, Belfer Center, 28/V/2019.

9 Linda Robinson et ál., Modern Political Warfare, RAND Corporation, 2018, p. xiv.

10 Yossi Kupperwasser y David Simon-Tov, “The Cognitive Campaigns: Strategic and Intelligence Perspectives”, Intelligence in Theory and Proactive 4, INSS, octubre de 2019.

11 Entre otros en español, los del CCN-CERT sobre “Buenas Prácticas PP/13. Desinformación en el ciberespacio” y el de Ángel Badillo sobre “La sociedad de la propaganda, ‘fake news’ y la nueva geopolítica de la información”, DT 8/2019, Real Instituto Elcano, mayo de 2019.

12 Nathaniel Persily, “The Internet’s Challenge to Democracy. Framing the Problem and Assessing Reforms”, Kofi Annan Commission on Elections and Democracy in the Digital Age, 2019.

13 Michael J. Mazarr et ál., The Emerging Risk of Virtual Societal Warfare, RAND Corporation, 2019.

14 Dan J. B. Svantesson, “Global Status Report 2019”, International & Jurisdiction Policy Network, p. 17.

15 DG Connect, “Next Generation Internet 2025”, DG Connect, 2018, pp. 17-18.

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<![CDATA[ Hacia la transformación digital de las profesiones jurídicas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari116-2019-barrio-hacia-la-transformacion-digital-de-las-profesiones-juridicas 2019-12-10T08:23:38Z

Frente a los que predicen que la tecnología reemplazará a los juristas, la combinación del conocimiento y la experiencia humanos, acompañada de nuevas herramientas tecnológicas (LegalTech) hará que el profesional del Derecho sea más valioso, al permitir éstas la robotización de tareas de menor valor.

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Tema

Frente a los que predicen que la tecnología reemplazará a los juristas, la combinación del conocimiento y la experiencia humanos, acompañada de nuevas herramientas tecnológicas (LegalTech, abreviatura inglesa de Tecnología Legal), hará que el profesional del Derecho sea más valioso, al permitir éstas la robotización de tareas de menor valor.

Resumen

Las profesiones jurídicas están experimentando unos cambios disruptivos que están revolucionando el sector, obligándole a reinventarse. El conocimiento jurídico posee una serie de rasgos que facilitan su digitalización y automatización. En breve veremos sistemas basados en inteligencia artificial capaces de ofrecer asesoramiento legal preciso y de analizar grandes cantidades de datos que los despachos de abogados y las asesorías jurídicas utilizarán para mejorar s u gestión y aumentar su productividad.

En este análisis expondremos los elementos del cambio que trae la Tecnología Legal o LegalTech, que está transformando los valores, los principios, las políticas, los procesos y las prácticas del mundo jurídico.

Análisis

Mucho se ha dicho y escrito sobre la transformación digital, la disrupción tecnológica, el aprendizaje automático (o machine learning) y la inteligencia artificial (IA), la tecnología blockchain o los smart contracts. Pero ¿qué significa esto para nosotros, los profesionales del Derecho, que somos abogados por cuenta propia, trabajamos en una asesoría jurídica interna, para un despacho de abogados español o internacional, o para el Estado o las Administraciones públicas en 2019? ¿Tendremos trabajo en 2025? Probablemente. Pero ¿cómo será este trabajo? ¿Estaremos rodeados de las mismas personas, haciendo el mismo trabajo de la misma manera, o realizaremos tareas como la redacción de documentos legales, la búsqueda de información jurídica, la oferta de nuestros servicios, etc., de manera significativamente diferente a como lo hacemos hoy en día? En caso afirmativo, ¿de qué modo? ¿Podremos controlar este cambio o seremos arrastrados sin apenas poder decir nada? ¿Y tendremos las habilidades adecuadas para enfrentarnos con éxito a la transformación digital?

Y más allá, ¿cuál es el papel del ecosistema legal en la era de la digitalización? ¿Nuestras facultades de Derecho modificarán la forma de la enseñanza jurídica? ¿Habrá una guerra por los talentos?, y, de ser así, ¿cómo está cambiando el reclutamiento y la contratación de los profesionales? ¿Cuál es el estado del sector Legal Tech y qué están haciendo los operadores jurídicos? ¿Cuáles son las tecnologías y cómo están afectando a todos los profesionales jurídicos, no solo a los abogados? ¿Pueden surgir nuevas formas para los abogados de ofrecer sus servicios que hoy no conocemos o que no están todavía suficientemente desarrolladas? ¿Qué nuevas tendencias que todavía no se han definido cabe atisbar?

A estas y otras muchas preguntas hemos dado respuesta en una obra muy reciente1, donde todos los autores coincidimos en apuntar que el panorama jurídico es muy diferente de la forma en como se suele presentar oficialmente y reflejan por lo general los manuales y las exposiciones al uso en la enseñanza del Derecho. Desde hace unos años la práctica legal cada vez se parece menos a las narraciones de John Grisham o a los enredos de Harvey Specter y Mike Ross en Suits2. Voces crecientes nos advierten de que probablemente el mundo del Derecho cambie de forma más radicalmente en las próximas dos décadas de lo que lo ha hecho en los últimos dos siglos. Esta metamorfosis vendría provocada por el fenómeno de la transformación digital y la creciente expansión de la LegalTech.

La LegalTech

Aunque no existe una definición universal del concepto “Legal Tech” (Tecnología Legal), que también recibe las denominaciones de “Legal Technology”, “law tech”, “LegalIT” o “legal informatics”, se puede decir que el mismo abarca una serie de soluciones tecnológicas y de software que, en aras a conseguir una mayor competitividad y una mejora de la productividad, ayudan a los operadores jurídicos a racionalizar y mejorar la prestación de los servicios jurídicos. Esa vocación de practicidad es lo que aporta un valor inmediato a su adopción por parte de los profesionales del Derecho, puesto que su utilización facilita, apoya e incluso sustituye en ciertos casos la ejecución de tareas jurídicas concretas, a menudo las más rutinarias, lo que permite al profesional ahorrar tiempo y dedicarlo a otras actividades de mayor valor añadido.

Más en concreto, podemos destacar como grandes grupos de soluciones los siguientes: 1) las herramientas para que un profesional o despacho lleven la gestión de clientes, asuntos o minutación; 2) los servicios de asesoramiento legal automatizado para los ciudadanos, donde es posible por ejemplo obtener asesoramiento o incluso tramitar reclamaciones sencillas; 3) los marketplaces jurídicos o plataformas que facilitan que el profesional se dé a conocer y que un potencial cliente encuentre al abogado que más le conviene por cercanía o coste, incluso valorando y puntuando el servicio recibido; 4) las empresas de externalización del trabajo jurídico para los despachos y departamentos jurídicos; 5) las herramientas de automatización documental para autogenerar contratos por ejemplo, así como 6) herramientas de e-discovery y revisión documental; 7) análisis predictivo de casos, capaces de predecir decisiones futuras con base en el estudio sistemático de las ya producidas; y 8) todos los servicios en línea para apoyar el aprendizaje y la formación jurídica.

Por todo ello, la transformación digital y la LegalTech remodelarán masivamente la forma de trabajar de todas las profesiones jurídicas. Algunos incluso sugieren que la tecnología –especialmente el perfeccionamiento de la IA– hará que muchos abogados queden obsoletos. Entre otros, Richard Susskind predice que los abogados tradicionales serán “reemplazados en gran parte y a largo plazo por sistemas avanzados, o por trabajadores menos costosos apoyados por tecnología o procesos estándar, o [incluso] por legos armados con herramientas de autoayuda en línea”3. No hay duda de que ambas palancas del cambio automatizarán, informatizarán y racionalizarán rápidamente las tareas manuales y, por lo tanto, reducirán el trabajo de los operadores jurídicos en varias etapas evolutivas. Sus efectos en el flujo de trabajo legal variarán ampliamente según el tipo de trabajo que realicen los juristas, pero impactarán en todos los sectores y niveles, tanto del sector público como del privado.

En realidad, no es tan difícil automatizar tareas jurídicas por la inteligencia de las máquinas, todo depende de lo estructuradas y repetitivas que sean las tareas (por ejemplo, no es lo mismo preparar un contrato de arrendamiento o una petición inicial de un juicio monitorio que redactar un recurso de casación) y de que los imprevistos sean predecibles y controlables. Las tareas que requieren de habilidades profundamente humanas, como la creatividad y la detección y gestión de emociones, son difíciles de automatizar. Por lo tanto, será complicado automatizar funciones como, por ejemplo, el asesoramiento y la comunicación con los clientes, la preparación y comparecencia ante los tribunales, las entrevistas con los demandantes para obtener información relacionada con los procedimientos judiciales o la investigación académica. Cuando el trabajo legal no pueda ser mecanizado, los clientes seguirán recurriendo a un abogado tradicional. Sin embargo, la velocidad con la que se desarrollan los avances en la IA y el aprendizaje automático continuará desafiando nuestras suposiciones sobre lo que es automatizable y en qué horizonte temporal.

En cambio, las tareas de bajo nivel y repetitivas, como la gestión documental y revisión de formularios, la facturación o la contabilidad, para las que apenas se requiere un verdadero asesoramiento jurídico, pronto se automatizarán o subcontratarán. Es probable que el trabajo sin contacto con el cliente, comoditizado y a nivel de proceso, se industrialice y se estandarice utilizando herramientas de LegalTech ya disponibles (por ejemplo la de Derecho Práctico). Muchas otras funciones se automatizarán solo en parte, como la redacción de documentos, la realización de due diligences o la práctica del e-discovery. Gracias a los progresos recientes, veremos que incluso tareas que al principio parecen difíciles de automatizar serán mecanizadas gradualmente con la eventual sustitución del profesional jurídico en lo que se comienza a denominar como Law Tech.

Debido al progreso de la inteligencia artificial, los profesionales del Derecho tendremos la oportunidad de olvidarnos de aquellas ocupaciones rutinarias y repetitivas para centrarnos en las tareas más nucleares, creativas y de alto valor de la práctica legal. Algunos de estos cometidos pueden incluso ser completamente nuevos. La LegalTech ofrece la posibilidad de trasladar el trabajo aburrido a las máquinas. Los abogados podremos participar cada vez más en las partes analíticas, creativas y estratégicas de la práctica jurídica, es decir, nos centraremos en el trabajo más intelectual. Y, por supuesto, los juristas debemos ser parte del diseño y entrenamiento de estas aplicaciones para garantizar su adecuación al Derecho y su operatividad real. En otras palabras, un jurista exitoso del siglo XXI será un profesional que sabe cómo aprovechar las herramientas digitales para llevar a cabo las tareas monótonas de recopilación de datos y cribado de información, y luego aplicar sus destrezas intelectuales para enmarcar cuestiones y argumentos, y brindar un punto de vista sugerente que el software, por sí solo, no puede proporcionar.

El impacto de la digitalización en la profesión jurídica no tiene que ser visto como una batalla entre máquinas y personas. A nuestro juicio, la LegalTech debe considerarse (al menos por el momento) como un facilitador que ayuda a los operadores jurídicos, no como un sustituto de los verdaderos juristas que asesoran a las personas físicas y jurídicas. Habrá una nueva colaboración entre los ordenadores y los operadores jurídicos. Esto no significa, sin embargo, que sigamos trabajando como en épocas anteriores. La digitalización ya está transformando la composición del trabajo y el comportamiento de las profesiones jurídicas, ha alterado las rutinas y los procesos y requiere nuevas formas de estructura organizativa en la prestación de servicios. En resumen, la LegalTech y los demás impulsores de la transformación digital arrumbarán en menos de dos décadas las profesiones jurídicas en su configuración tradicional.

Y, en conexión con lo anterior, la transformación digital de las profesiones jurídicas requiere asimismo integrar la ciberseguridad y la protección de datos también como deber deontológico del operador jurídico por defecto y desde el origen, siendo aquí prioritario la incorporación por todos los despachos de abogados y asesorías jurídicas de las necesarias medidas preventivas de orden tecnológico para reducir la tasa de éxito de los ciberataques y, en última instancia, proteger la información del cliente y mejorar el servicio de defensa prestado a éste.

Conclusiones

Por todo ello, los juristas necesitamos entender las tecnologías, metodologías y conceptos que subyacen a la digitalización, ya que la capacidad de utilizar ésta será una ventaja competitiva que aumentará rápidamente. Debemos comprender sus beneficios y riesgos, y también tenemos que conocer cómo se pueden aplicar las diferentes tecnologías y herramientas para garantizar los mejores resultados de servicio con unos honorarios competitivos. No será suficiente que un profesional aprenda los conocimientos jurídicos en el futuro. Los abogados necesitamos desarrollar una nueva mentalidad y habilidades para asegurarnos de que podemos prestar nuestros servicios de una manera eficiente, lo cual promueve por ejemplo el llamado Legal Design Thinking, una metodología que ayuda a los profesionales del Derecho a transformarse en la nueva era digital.

Para estimular esta nueva mentalidad y destrezas, los operadores jurídicos precisamos al menos de una comprensión básica de la programación informática y de las técnicas y métodos subyacentes que se utilizan en las tecnologías en las que se apoya la transformación digital. Debemos ser capaces de entender qué es el código informático, una blockchain o un smart contract por ejemplo y cómo se encajan en el Derecho. Los juristas tenemos que conocer qué herramientas de LegalTech existen en el marcado y en qué medida podemos utilizarlas en nuestro trabajo diario. Esto significa principalmente destacar que el trabajo jurídico no es monolítico. Es posible descomponer o desagregar el trabajo jurídico en varias tareas sin menoscabar la calidad. La LegalTech trae una nueva actitud de trabajo que fomenta la descomposición de las tareas legales. Al realizar la transformación digital en nuestra organización o despacho, tenemos que discernir si cada tarea debe ser informatizada, estandarizada o automatizada y en qué medida, o si realmente necesita una solución artesanal.

Además, gracias a la transformación digital y a la LegalTech surgirán una serie de nuevas oportunidades y carreras para personas formadas en Derecho. Los servicios legales estandarizados e informatizados requerirán de los llamados “ingenieros de conocimiento legal” para estructurar y modelizar materiales y procesos legales complejos. Estos profesionales desarrollarán normas y procedimientos legales para organizar y representar el conocimiento legal en los sistemas informáticos. Otras personas, bautizadas por Susskind4 como “tecnólogos jurídicos”, tenderán un puente entre el Derecho y la tecnología. El tecnólogo jurídico está formado tanto en Derecho como en tecnología.

Por último, y para asegurar que los profesionales jurídicos estén bien preparados para los desafíos impuestos por la LegalTech y la transformación digital, la enseñanza del Derecho necesita modificar sus técnicas y planes de estudios. Muchas universidades y facultades de Derecho están mal pertrechadas para formar a sus estudiantes en LegalTech y en las aplicaciones y herramientas que ya están disponibles. Las facultades de Derecho tienen que revisar sus planes de estudio como parte de un enfoque interdisciplinario más amplio. Deberían, por ejemplo, introducir conferencias, cursos, seminarios, prácticas y talleres de LegalTech que proporcionen los conocimientos teóricos y prácticos para los futuros trabajos descritos anteriormente. En particular, las universidades tienen que formar a los futuros juristas para que puedan prestar servicios jurídicos de manera más eficaz y eficiente en este contexto.

Esperamos con estas líneas crear una imagen poliédrica del cambio que ya está en marcha en las profesiones jurídicas, así como brindar claves prácticas para afrontar con éxito la transformación digital y la implantación de aquellas herramientas de la Legal Tech que nos ayuden a ser más eficientes. Con estos cambios estaremos a la altura del resto de los sectores que ya han evolucionado. En este momento, y según indica el informe 2019 Future Ready Lawyer (El abogado del futuro), de Wolters Kluwer, que recoge la opinión de más de setecientos profesionales de despachos de abogados, asesorías jurídicas y empresas de Estados Unidos y de toda Europa, sólo un tercio de los abogados (el 34 %) cree que su organización está muy preparada para seguir el ritmo de los cambios en el mercado jurídico. Tanto en Europa como en Norteamérica, los profesionales coinciden en que las dos mayores áreas de transformación están relacionadas con un aumento del uso de la tecnología y una mayor especialización. Sin embargo, tan sólo el 22 % ha empezado a implementar la transformación digital en su organización debido a que les resulta muy difícil adaptarse a la nueva economía digital. No podemos demorar más esta misión.

Moisés Barrio Andrés
Letrado del Consejo de Estado, doctor en Derecho, profesor de Derecho Digital, árbitro y abogado
| @moisesbarrioa  


1 Moisés Barrio Andrés (dir.): Legal Tech. La transformación digital de la abogacía. Editorial Wolters Kluwer, Madrid, 2019.

2 Suits es una serie legal estadounidense creado por Aaron Korsh para USA Network.

3 Richard Susskind: The End of Lawyers, Editorial Oxford University Press, Oxford, 2008, p. 2.

4 Richard Susskind: Tomorrow´s lawyers, OUP 2017, 2.ª edición, pp. 133 y ss.

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<![CDATA[ Indicadores de tecnología para medir la presencia global de un país ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari115-2019-alvarez-natera-marin-indicadores-de-tecnologia-para-medir-la-presencia-global-de-un-pais 2019-12-05T07:37:44Z

Este documento aborda la idoneidad de los indicadores disponibles en el ámbito de la tecnología, argumentando tanto sus puntos fuertes como débiles para su posible inclusión en la dimensión blanda del Índice Elcano de Presencia Global.

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Tema

Este documento aborda la idoneidad de los indicadores disponibles en el ámbito de la tecnología, argumentando tanto sus puntos fuertes como débiles para su posible inclusión en la dimensión blanda del Índice Elcano de Presencia Global.

Resumen

La ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) constituyen un pilar básico para la comprensión del desarrollo relativo alcanzado por los países y, al mismo tiempo, son un elemento clave para aproximar las posibilidades de acceso a un mayor grado de presencia global. La internacionalización de flujos, actividades y factores implica considerar necesariamente el ámbito externo de los sistemas nacionales de innovación y es por ello que los conceptos ligados a las formas que adopta la internacionalización de la CTI sirven de base para justificar las mediciones y los indicadores de este proceso. En este documento se aborda la idoneidad de los indicadores disponibles en el ámbito de la tecnología con el propósito de argumentar tanto sus puntos fuertes como débiles para su posible inclusión en la dimensión blanda del Índice Elcano de Presencia Global. La primera sección contiene una introducción a las bases conceptuales, a la que le sigue, en la sección segunda, una revisión de indicadores disponibles. La sección tercera responde la pregunta de por qué sería necesario modificar el indicador actual de tecnología, mientras que en la sección cuarta se discute la propuesta alternativa de indicadores. Finalmente, la sección quinta esboza algunas consideraciones de carácter metodológico.

Análisis

(1) Bases conceptuales

En esta sección se realiza una breve argumentación teórica acerca de la internacionalización de los sistemas de innovación, las formas que adopta y qué indicadores están disponibles, aportando algunas bases conceptuales para el desarrollo del resto del documento.

El proceso de internacionalización creciente no deja exento el ámbito del cambio tecnológico y la innovación. El incremento de los intercambios comerciales y la creciente internacionalización del factor capital, junto al vertiginoso avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), definen un mapa internacional en el que la tecnología sigue una dinámica sin precedentes. Un aspecto clave es que la tecnología –el conocimiento– que se requiere para resolver problemas técnicos, económicos y sociales, no se ciñe exclusivamente a las fronteras físicas o administrativas, sino que puede ser utilizado en procesos innovadores de países distintos a aquél en el que es originariamente generado.

Esta corriente entronca directamente con las diferentes formas de internacionalización de la tecnología, siendo notorio el protagonismo que ha alcanzado la actividad de las empresas multinacionales en la definición de estrategias de innovación sobre bases internacionales y en la determinación del patrón internacional de las cadenas de valor regionales y globales. Estas formas de internacionalización de la actividad económica y tecnológica son de interés para gobiernos y académicos, por cuanto el objetivo de competitividad sigue estando presente en las bases que definen las distintas políticas de cambio estructural necesario para hacer avanzar las economías hacia un proceso sostenible de desarrollo (Álvarez et al., 2019). La nueva fase de desarrollo de las TIC ha ido estableciendo las bases de lo que ha pasado a denominarse la era digital y, ante la elevada complejidad de las tecnologías, se hace más relevante que nunca el acceso internacional a la diversidad de fuentes de información y de conocimiento. Estas fuentes pueden situarse en cualquier parte del mundo, bien sea una institución, bien un individuo, y su búsqueda, asimilación y adaptación requiere a su vez de la internacionalización de organizaciones y actores innovadores.

La presencia global de la tecnología de un país, por lo tanto, requiere tener en cuenta cómo se internacionaliza el conocimiento generado en el interior de un sistema nacional de innovación a partir de las capacidades propias (Lall, 1992). La manera más tradicional de aproximar tales capacidades ha sido a través de los esfuerzos y resultados en los ámbitos científico y tecnológico, habiendo sido muy utilizados tanto los indicadores de recursos humanos e inversiones en investigación y desarrollo (I+D), como los de patentes y publicaciones para atender a los outputs o resultados. Los esfuerzos metodológicos en el plano internacional han quedado plasmados en diferentes guías metodológicas que han servido a los países para generar estadísticas y medir el grado de desarrollo de los sistemas de innovación, entre los que cabe destacar el compendio de indicadores que se encuentra en el Manual de Oslo (OECD/EUROSTAT, 2018).1

Aproximar la presencia global de tales capacidades implica tener en cuenta el flujo entre países y, para ello, cabe comenzar por la diferenciación básica entre “tecnología incorporada” (en productos, en bienes de capital) o “desincorporada” (en patentes, en know-how). Además, en la pionera taxonomía que desarrollaron Archibugi y Michie (1995), que con el paso del tiempo se ha convertido en una referencia obligada a la hora de explicar y entender la internacionalización de la tecnología y la innovación, se alude a tres formas básicas: “explotación internacional”, “colaboración internacional” y “generación internacional”.

La primera, la explotación internacional de tecnologías, responde a un mecanismo de mercado según el cual la internacionalización de las innovaciones se da fundamentalmente por los intercambios comerciales entre países, entendiéndose como la consecuencia –y no necesariamente la causa– de la expansión de los flujos comerciales de mercancías. En ésta se asentaría la dualidad que conforman la innovación y la difusión, respondiendo a la presencia de países innovadores en los que surgen las innovaciones tecnológicas que se difunden internacionalmente entre los países seguidores (Verspagen, 1997). Esta dualidad refleja una brecha tecnológica definida por aquellas economías que desarrollan una base productiva centrada en industrias de elevado valor añadido, especializadas en producir y exportar productos intensivos en tecnología, frente a aquéllas de menor desarrollo industrial y tecnológico, que pasarían a adquirirlos en el comercio internacional y a adaptar la tecnología transferida. Esta forma de internacionalización responde a la dinámica del mercado internacional y, por lo tanto, su medición y comparación se realiza a través de indicadores de importaciones y exportaciones de mercancías; en particular, las exportaciones de bienes manufacturados con alto componente de tecnología, como son equipos eléctricos y electrónicos, instrumentos de precisión, productos químicos y farmacéuticos (Archibugi y Filippetti, 2015).

Además, ante la relevancia que han alcanzado las tecnologías digitales, pueden añadirse otros indicadores tales como las exportaciones de bienes y servicios TIC (UNCTAD, 2017), e igualmente el comercio de derechos de propiedad intelectual, cuyo volumen se ha triplicado en las últimas dos décadas, según la información que proporciona el Banco Mundial. El VI Manual de Balanza de Pagos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2009) establece y recopila las estadísticas correspondientes a los pagos y cobros por derechos de propiedad intelectual entre residentes y no residentes, entre los que se incluyen patentes, marcas, copyrights, procesos y diseños industriales y franquicias, así como el uso de acuerdos de licencias, productos originales y prototipos (derechos sobre obras literarias, manuscritos, software, trabajos cinematográficos y discos), al igual que otros relacionados con televisión, cable y emisiones vía satélite.

Por su parte, las relaciones de colaboración internacional se han convertido en un mecanismo propicio para superar las limitaciones de escala de la I+D que definen la magnitud de la inversión, y la diversidad de fuentes de información y de conocimiento, pudiendo distinguirse entre colaboración internacional científica y tecnológica. Esta última se expresa a través de consorcios que vinculan empresas para realizar proyectos de tal envergadura que individualmente serían inalcanzables, proyectos conjuntos en los que se estimula también la cooperación público-privada cuando confluyen empresas junto a centros de la Administración pública. Su aproximación empírica también se realiza a través de alianzas tecnológicas entre empresas y proyectos internacionales en colaboración, y la co-invención o patentes de propiedad de agentes de más de un país, siendo esta última válida también para aproximar la generación internacional de tecnología junto a la inversión en I+D que realizan las empresas en el extranjero a través de su red multinacional.

(2) Indicadores disponibles

Las metodologías para la construcción de indicadores y recopilación homogénea de estadísticas en el ámbito de la CTI responden a numerosos esfuerzos realizados fundamentalmente por los organismos internacionales, tal como se ha mencionado anteriormente. Basándose en los sistemas nacionales de innovación, Castellacci y Natera (2011) representan las capacidades nacionales en los procesos de innovación, organizando una batería de indicadores en seis dimensiones: (a) innovación y capacidades tecnológicas; (b) educación y capital humano; (c) infraestructuras; (d) competitividad económica; (e) capital social; y (f) factores políticos e institucionales. A éstas se añadieron, posteriormente, cuatro dimensiones para abarcar más procesos sociales: riqueza y bienestar de la población, estructura industrial, internacionalización y condiciones medioambientales.

Si bien todas esas dimensiones representan características importantes del posicionamiento de los países, para evaluar la presencia global consideramos que hay dos dimensiones fundamentales: las capacidades científicas y tecnológicas, y los procesos de internacionalización. En la Figura 1 se muestra una selección de indicadores de acuerdo a ambas. Puede observarse que se han incluido algunos indicadores que reflejan capacidades nacionales stricto sensu, tales como el gasto en I+D o la ejecución pública y privada del mismo, lo que obedece al convencimiento de que son las condiciones básicas, la expresión del esfuerzo interno, lo que está directamente relacionado con la presencia tecnológica global. A estos se suman los ingresos por comercio de derechos de explotación del conocimiento generado en el país, las publicaciones, que muestran la producción científica, y las patentes y marcas, aceptadas como indicadores de los resultados tecnológicos. Le siguen un conjunto de indicadores de internacionalización, de explotación internacional de la tecnología, tales como las exportaciones de bienes y servicios TIC, y las de alta tecnología, ya mencionadas en la sección anterior y sobre los que se volverá más adelante en este documento.

Figura 1. Selección de indicadores para la medición de presencia global desde la CTI
Capacidades científicas y tecnológicas
Indicador Descripción Fuente
Gasto en investigación y desarrollo como porcentaje del PIB (GID % PIB) Gastos corrientes y de capital (público y privado) en trabajo creativo realizado sistemáticamente para incrementar los conocimientos. Investigación básica, aplicada, desarrollo experimental. Banco Mundial; OECD; UNESCO
Total de personal de I+D (tiempo completo equivalente) Personal empleado o contribuyentes externos integrados en actividades de I+D, y las que prestan servicios directos en tales como gerentes de I+D, administradores, técnicos, administrativos. UNESCO; OECD
GID ejecutado por el Gobierno Gasto total en I+D ejecutado por todas las unidades del gobierno central (federal), regional (estatal) o local (municipal), incluidos los fondos de seguridad social. UNESCO; OECD; RICYT
GID ejecutado por el sector empresarial Gasto en I+D ejecutado por todas las organizaciones que desempeñan actividades empresariales en el país. UNESCO; OECD; RICYT
Pagos recibidos por el uso de propiedad intelectual (balanza de pagos, US$ precios corrientes) Pagos realizados entre residentes y no residentes por el uso autorizado de activos intangibles, no financieros, no fabricados, y derechos de propiedad (patentes, derechos de autor, marcas registradas, procesos industriales y franquicias) y licencias por uso de originales producidos de prototipos (películas y manuscritos). Banco Mundial; UNCTAD
Artículos de revistas científicas y técnicas (por millón habitantes) Número de artículos científicos y de ingeniería publicados en física, biología, química, matemáticas, medicina clínica, investigación biomédica, ingeniería y tecnología, ciencias de la tierra y el espacio. Banco Mundial
Solicitudes de patentes, residentes (per cápita) Solicitudes de todo el mundo a través del procedimiento del Tratado de Cooperación de Patentes, o con oficina nacional para derechos exclusivos de una invención, un producto o proceso que proporciona una nueva forma de hacer algo o solución técnica. Banco Mundial
Solicitudes de marca registrada (no residentes) Solicitudes para registrar una marca registrada en una oficina nacional o regional de Propiedad Intelectual (IP) realizadas por personas que no residen en el país. Banco Mundial
Internacionalización
Exportaciones de bienes de TIC (% del total de exportaciones de bienes) Las exportaciones de bienes TIC incluyen computadoras y equipos periféricos, equipos de comunicación, equipos electrónicos de consumo, componentes electrónicos y otros bienes (varios). Banco Mundial; UNCTAD
Exportaciones de servicios de TIC (% del total de exportaciones de servicios) Las exportaciones de servicios de TIC incluyen servicios de computadoras y comunicaciones (telecomunicaciones, correos y servicios de mensajería) y servicios de información (datos informáticos y transacciones de servicios de noticias). Banco Mundial
Exportaciones de alta tecnología (% exportaciones manufacturadas) Exportaciones de productos con alta intensidad de I + D, como en el sector aeroespacial, computadoras, productos farmacéuticos, instrumentos científicos y maquinaria eléctrica. Banco Mundial
Exportaciones de alta tecnología (US$ corrientes) Exportaciones de productos con alta intensidad de I + D (sector aeroespacial, computadoras, productos farmacéuticos, instrumentos científicos y maquinaria eléctrica. Banco Mundial
Fuente: elaboración propia y Castellacci y Natera (2011)

La evaluación de las condiciones medioambientales es una tercera dimensión que consideramos importante discutir porque, si bien esta dimensión no engloba únicamente actividades de CTI, existe una clara interacción entre ambas: En la confluencia de actividades de CTI y sector productivo, hay efectos relevantes en los actuales sistemas de producción (vía externalidades negativas) y, además, los cambios para reconfigurar estos sistemas hacia procesos más sostenibles están estrechamente vinculados a las oportunidades tecnológicas. La Figura 2 muestra una selección de algunos indicadores. El primero, el de consumo de energía renovable, es un buen ejemplo de cómo las tecnologías en el sector energético contribuyen a un consumo más sostenible, lo que tiene implicaciones directas positivas sobre el planeta.

Figura 2. Indicadores medioambientales para la medición de presencia global desde la CTI
Indicador Descripción Fuente
Consumo de energía renovable (%consumo total de energía final) Proporción de energía renovable en el consumo total de energía final. Banco Mundial
Emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) Emisiones de dióxido de carbono derivadas de la quema de combustibles fósiles y fabricación de cemento. Incluyen CO2 por consumo de combustibles sólidos, líquidos, gaseosos y quema de gas. Banco Mundial
Consumo de energía de combustibles fósiles (% del total) El combustible fósil comprende carbón, petróleo, petróleo y productos de gas natural. Banco Mundial
Uso de energía (kg de petróleo equivalente) por US$1,000 PIB Antes de la transformación a otros combustibles de uso final: producción local más importaciones y cambios en existencias, menos las exportaciones y los combustibles suministrados a buques y aeronaves de transporte internacional. Banco Mundial
Combustibles renovables y residuos (% del total de energía) Biomasa sólida y líquida, biogás, residuos industriales y residuos municipales. Banco Mundial
Otras emisiones de gases de efecto invernadero, HFC, PFC y SF6 (miles TM equivalente CO2) Son las emisiones de subproductos de hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre. Banco Mundial
Emisiones totales de gases de efecto invernadero (kt de CO2 equivalente) Las emisiones totales de gases de efecto invernadero en kt de CO2 equivalente se componen de los totales de CO2 emitidos. Banco Mundial
Productividad del agua (PIB constante US$ 2010 por m3 de extracción de agua dulce) La productividad del agua se calcula como el PIB en precios constantes dividido por la extracción total anual de agua. Banco Mundial
Fuente: elaboración propia a partir de Natera (2019).

Finalmente, dentro de las posibilidades de medición de las actividades de CTI encontramos una serie de indicadores compuestos (OECD, 2008). Aunque existe una amplia variedad de propuestas, aquí se presentan tres de ellas: el Índice Global de Innovación (Global Innovation Index, GII), el de Desempeño Industrial Competitivo (Competitive Industrial Performance Index, CIP) y el Indicador de Competitividad Global (Global Competitiveness Index, GCI). En la Figura 3 se describen las principales características de tales indicadores.

Tanto el GII como el CIP y el GCI son opciones para expresar en una única medida las capacidades nacionales en los procesos de innovación, con distintos enfoques dependiendo de la composición de los índices. Esta información está disponible e incluso se utiliza como herramienta para evaluar el avance de los países, aunque debe ser tomada con cautela: hay una pérdida sustancial de información cuando indicadores de tan distinta naturaleza se mezclan en una figura unidimensional. Además, existen consideraciones teóricas y metodológicas que incluso pueden llegar a invalidar su utilización como herramienta de análisis (Lall, 2001), lo que lleva a recomendar su uso como indicador descriptivo y general, teniendo en cuenta que sólo da una idea inicial de la posición relativa de los países en términos de sus capacidades.

Figura 3. Estructura de los indicadores compuestos GII, CIP, GCI
Indicador Organismo responsable Dimensiones Sub-dimensiones
Global Innovation Index (GII) Universidad de Cornell, INSEAD, Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI) Insumos para la innovación Instituciones
Capital humano e investigación
Infraestructura
Sofisticación del mercado
Sofisticación empresarial
Productos para la innovación Productos de conocimiento y de tecnologías
Productos creativos
Competitive Industrial Performance Index (CIP) Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) Capacidad de los países de producir y exportar bienes manufacturados Valor añadido a la manufactura per capita
Exportaciones de bienes manufacturados per capita
Profundidad y acumulación tecnológica Intensidad de la industrialización
Calidad de las exportaciones
Impacto del país en las manufacturas mundiales Manufacturas del país en relación con las manufacturas del mundo
Exportación de manufacturas del país sobre exportaciones globales de manufacturas
Global Competitiveness Index (GCI) Foro Económico Mundial (FEM) Requisitos básicos Instituciones
Infraestructura
Macroeconomía
Salud y educación primaria
Potenciadores de la eficiencia Educación superior y capacitación
Eficiencia del mercado de bienes
Eficiencia del mercado laboral
Desarrollo del mercado financiero
Preparación tecnológica
Tamaño del mercado
Factores de innovación y sofisticación Sofisticación empresarial
Investigación, desarrollo e innovación
Fuente: Natera (2019).

Más recientemente se han hecho otros desarrollos de indicadores que aproximan las capacidades nacionales a través de la medida de proximidad entre los productos que los países exportan (Hidalgo y Hausmann, 2009), con el indicador de complejidad económica (Economic Complexity Index, ECI) y el mapa de espacio de producto (Product Space). La intuición que está detrás es que son las capacidades nacionales las que permiten que los países puedan desarrollar sus sectores industriales, por lo que si un país exhibe una alta diversidad de productos es porque domina distintas tecnologías y tiene un alto nivel de capacidades. Estos indicadores, por lo tanto, hacen una medición indirecta de capacidades a través de las exportaciones.

(3) Por qué sería necesario modificar el indicador actual de tecnología

El Índice Elcano de Presencia Global (Olivié y Gracia, 2018) aproxima “la proyección efectiva real de los países fuera de sus fronteras en los ámbitos económico, político y social (exportaciones realizadas, turistas recibidos, competiciones deportivas internacionales ganadas…)”. Atendiendo a esta definición, en el desarrollo metodológico que se ha llevado a cabo para la construcción del Índice Elcano se ha optado por incluir, como indicador correspondiente a la tecnología, el de “Patentes orientadas al exterior”, aproximado como el número de solicitudes de patentes relacionadas entre sí, depositadas en uno o más países extranjeros para proteger la misma invención. La fuente de datos utilizada es la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI Statistics Database).

Las limitaciones que muestra el análisis de patentes como indicador de desarrollo tecnológico, también son aplicables aquí para medir cuál es la presencia global de un país en el ámbito de la tecnología. Lo más relevante está relacionado con el hecho de que la patente per se no garantiza que el avance tecnológico tenga efectos reales en el mercado y se comercialice. A este respecto, hay que tener en cuenta que sólo una parte de las innovaciones se patentan, y también que algunas invenciones no son técnicamente patentables. En ciertos sectores el ciclo de vida de los productos es tan corto que no vale la pena patentarlos y, además, las patentes son indicadores deficientes en sectores en los que la mayoría de las innovaciones no están patentadas (Basberg, 1987). A pesar de todas las dificultades, las estadísticas de patentes siguen siendo válidas para analizar el cambio técnico –las invenciones más valiosas tienden a ser patentadas en los sistemas de patentes más importantes, particularmente en la Oficina de patentes de Estados Unidos (USPTO)– y bien es cierto que sigue sin haber otro indicador mejor en términos de la cantidad de datos disponibles y el potencial detalle industrial, organizativo y tecnológico (Griliches, 1990).

Las patentes constituyen, por lo tanto, una fuente de información importante en el análisis de internacionalización de la tecnología. Sin embargo, el número de patentes como tal no nos indica si un país tiene una mayor o menor presencia global. De hecho, para un correcto uso de las patentes como indicador de internacionalización, es necesario someterlas a un tratamiento minucioso de la información que contienen. El paso previo para aproximar cuál es la fuente de conocimiento y cuál el país al que se le puede otorgar es distinguir entre inventor (el que posee el conocimiento) y solicitante (el que accede al derecho de propiedad intelectual).

La utilización de las patentes como indicador, ampliamente aceptado en el análisis económico de la internacionalización, se ha dirigido a conocer tanto la colaboración como la generación internacional de tecnología. Entre los principales objetivos se encuentra, por ejemplo, la aproximación al flujo de información entre países que contienen las citas de los documentos de patentes, bien a publicaciones científicas, bien a otras patentes; o bien la comprobación de la importancia de la conectividad internacional a través de la coautoría internacional de patentes, cuando la nacionalidad de inventores y solicitantes en una misma patente difieren. De una forma u otra, podría aproximarse la presencia global, pero ello implicaría un análisis específico, manual e individualizado de las patentes y, dada la magnitud del manejo de información que se requeriría, el análisis tendría que ceñirse por lo general a una categoría sectorial, clase tecnológica o país. Por todo lo anterior, el número de patentes internacionales sólo está revelando capacidad de generación de conocimiento tecnológico y no que el país en el que se encuentra el inventor o el solicitante del derecho de propiedad del conocimiento patentable tenga necesariamente una mayor presencia global.

Teniendo en cuenta que la presencia global de un país en el plano de la tecnología puede tener carácter de tangible y de intangible, se realiza a continuación una propuesta de indicadores que podría resultar plausible y que podría ser susceptible de someterse a discusión en el seno de la construcción metodológica del Índice Elcano de Presencia Global.

(4) Discusión y propuesta de nuevos indicadores sobre la presencia global en tecnología

Como se ha mostrado en las secciones anteriores, son diversos los indicadores que aproximan la posición internacional de los países en relación a sus capacidades tecnológicas e innovadoras. La elección de indicadores que aquí se propone responde a las diferentes formas de internacionalización de la tecnología y, en particular, a la de su explotación y comercialización internacional, proceso que es reflejo de las capacidades innovadoras del país de origen.

Un primer indicador que permitiría aproximar la presencia tecnológica global son las “Exportaciones de alta tecnología –como porcentaje de las exportaciones de manufacturas–” (véase la Figura 1), que permiten valorar y comparar el grado de penetración de la tecnología desarrollada en un determinado país en los mercados internacionales.

En este tipo de exportaciones se incluyen los bienes manufacturados con una elevada intensidad en I+D, tales como aeroespacial, computadoras, productos farmacéuticos, instrumentos científicos y de precisión, y maquinaria eléctrica. Dicha clasificación, elaborada por la OCDE en colaboración con EUROSTAT, adopta un enfoque de producto que permite una mejor aproximación que la sectorial al análisis del comercio internacional y la competitividad global de los países (Hatzichronoglou, 1997). El motivo es que muchos de los productos fabricados por industrias de alto contenido tecnológico son de intensidad media e incluso baja en I+D, mientras que algunos productos fabricados por sectores de medio o bajo contenido tecnológico son, por el contrario, intensivos en I+D. Pese a las ventajas que presenta, una de las principales limitaciones es que sólo considera la intensidad en I+D, cuando hay otras características tales como el conocimiento técnico, el personal científico, y la tecnología incorporada en las patentes, que son especialmente relevantes en la alta tecnología. La información referente a las exportaciones de alta tecnología está disponible en las bases de datos del Banco Mundial, que proporcionan una serie histórica desde 1983 para 128 países, con una cobertura de información del 46,27%.

La creciente digitalización de la economía y la sociedad, consecuencia del desarrollo de las TIC, y su rápida expansión en actividades productivas y la provisión de servicios, hace imprescindible considerar un indicador adicional relacionado con el papel que juegan estas tecnologías en el comercio internacional. Es por ello que se sugiere un segundo indicador que también permitiría analizar la presencia tecnológica global de los países a través de las “Exportaciones de servicios TIC –como porcentaje de las exportaciones de servicios–” (véase la Figura 1). Aunque la intensidad en I+D de los servicios TIC es relativamente inferior a la de sus manufacturas,2 es especialmente relevante el destinado a las infraestructuras de red en los servicios de telecomunicaciones y al desarrollo de software en los servicios de tecnología e información, posicionándose así este tipo de servicios entre las industrias de mayor intensidad tecnológica (OCDE, 2015; Galindo-Rueda y Verger, 2016).

El indicador permite, por tanto, analizar la competitividad tecnológica de los países en los mercados internacionales dado que las empresas innovadoras, independientemente de su localización, con frecuencia utilizan intensivamente servicios TIC. La información estadística sobre esta variable está disponible en las bases de datos del Banco Mundial, iniciándose la serie histórica en 1970 para un total de 126 países y mostrando una cobertura del 40,12%. Es cierto que las principales limitaciones de este indicador están vinculadas a que la información procede de la Balanza de Pagos, y pueden surgir discrepancias por no existir una única fuente de información, al tiempo que convivir diferentes metodologías en la recopilación de la misma. No obstante, es un buen indicador para analizar en qué medida los países se suman y posicionan en la denominada economía digital.

Si bien las exportaciones de bienes de alta tecnología y las exportaciones de servicios TIC son indicadores de presencia global de tecnología incorporada, también resulta conveniente incluir un indicador que refleje el comercio internacional de tecnología “desincorporada”, esto es, de la cesión de derechos de propiedad intelectual a no residentes. Así, el tercer indicador que se propone es el de los “Ingresos por licencias, o ingresos por el uso de propiedad intelectual” (véase la Figura 1). Este tipo de intercambios comerciales recogen los ingresos exteriores por pagos tecnológicos, reflejando la cesión internacional del conocimiento desarrollado en el país de origen para su implementación en el exterior, y representando la explotación de competencias tecnológicas en mercados distintos al nacional. De ahí que este indicador resulte idóneo a la hora de posicionar globalmente a los países en el ámbito tecnológico. La información referente a los ingresos por licencias está disponible en las bases de datos del Banco Mundial y de la UNCTAD y proporciona una serie histórica desde 1970 para 132 países con una cobertura del 60,5%. Los inconvenientes que puede presentar este indicador son similares a los mencionados para las exportaciones de servicios TIC, en particular, el hecho de que la información proviene de la balanza de pagos. A pesar de ello, los ingresos por licencias constituyen un indicador de uso generalizado de internacionalización de tecnología desincorporada.

Aunque aquí se proponen exclusivamente los tres anteriores, sería interesante discutir otros indicadores relacionados. Tal como se mencionó anteriormente, la inclusión de una dimensión medioambiental gana especial relevancia ante las exigencias actuales que se derivan del cambio climático, presente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU, lo que requiere, entre otras medidas, una extensiva implementación de energías renovables en todos los ámbitos económicos y sociales. Es más, estos sectores, pioneros en el desarrollo de determinadas tecnologías con un elevado grado de penetración internacional, facilitan la inclusión en los mercados internacionales de aquellos países con un mayor compromiso medioambiental, así como su compromiso con la innovación.

Cabe igualmente mencionar a las industrias creativas, lo que supondría la incorporación de nuevos aspectos en la explotación internacional del conocimiento vinculados a las artes, la cultura, los negocios y la tecnología. Las industrias creativas, que comprenden el ciclo de creación, producción y distribución de bienes y servicios, cuyo input principal es el capital intelectual, engloban actividades tan diversas como la producción digital (impresores y escáneres 3D), los contenidos audiovisuales (videojuegos, industria cinematográfica, radiodifusión y animación digital) y el diseño (arquitectura y moda y joyería), entre otros (UNCTAD, 2008). Constituyen así un conjunto de actividades basadas en el conocimiento, con un elevado potencial en la generación de ingresos a través del comercio internacional y de derechos de propiedad intelectual, al tiempo que pueden promover la inclusión social, la diversidad cultural y el desarrollo humano.

Por último, si bien hay otras dimensiones de la presencia global, tales como la capacidad de coordinar grandes proyectos internacionales de desarrollo tecnológico, la disponibilidad de grandes instalaciones internacionales y la capacidad y presencia en redes virtuales internacionales y de logística y distribución, la falta de información estadística homogénea y comparable a nivel internacional hace que decaigan en esta propuesta específica de indicadores.

(5) Consideraciones metodológicas

Los cambios en la metodología de la definición de indicadores tienen la ventaja de actualizar la visión de lo que pretenden medir (en este caso, la presencia global) y proporcionar información más útil para la descripción del fenómeno. Sin embargo, estos cambios generan una ruptura en la comparabilidad de la información. Con el fin de garantizar la calidad de las mediciones, se esbozan a continuación dos sugerencias:

  1. Mantener la posibilidad de comparabilidad con mediciones anteriores: para garantizar esta posibilidad pueden seguirse dos estrategias. La primera consiste en mantener ambas metodologías durante un lapso determinado (cercano a la cantidad de mediciones realizadas en la historia del indicador); así se puede comparar la posición de cada país en la presencia global respecto a su historia y, al mismo tiempo, ir construyendo una nueva cronología que permita describir las nuevas dimensiones. La segunda opción es la construcción de mediciones pasadas (de años anteriores) con la nueva metodología, dado que de esta manera se genera una serie histórica con información comparable, que permite realizar conjeturas sobre el cambio en el posicionamiento de los países en la esfera global.
  2. Incrementar el número de países incluidos en la muestra para dar una mejor percepción del proceso global: la complejidad de los procesos socioeconómicos se expresa mejor cuando es posible abarcar todas las distintas facetas de la evolución global, es decir, mediante la inclusión de países que estén atravesando por distintos patrones de desarrollo. Para ello, es importante que en la selección de los nuevos indicadores se tome en cuenta el número de países para los que se cuenta con información estadística y el período en el que se han realizado las distintas mediciones.

Isabel Álvarez
Instituto Complutense de Estudios Internacionales, ICEI-UCM | @gmialvare

José Miguel Natera
CONACYT –Universidad Autónoma Metropolitana– Unidad Xochilmico | @jmnatera

Raquel Marín
Instituto Complutense de Estudios Internacionales, ICEI-UCM

Referencias

Álvarez, I., R. Marín y N. Albis (2019), “Innovación, internacionalización y cadenas globales de valor”, en Barletta, Elber y Suárez (eds.), Innovación: teoría, práctica y desafíos para Iberoamérica”, Editorial UNGS, en prensa.

Archibugi, D., y A. Filippetti (eds.) (2015), The Handbook of Global Science, Technology, and Innovation, Wiley & Sons Ltd, Chichester.

Archibugi, D., y J. Michie (1995), “The globalisation of technology: a new taxonomy”, Cambridge Journal of Economics, nº 19, pp. 121-140.

Basberg, B. (1987), “Patents and the measurement of the technological change: a survey of the literature”, Research Policy, vol. 16, nº 2-4, pp. 131-141.

Castellacci, F., y J.M. Natera (2011), “A new panel dataset for cross-country analyses of national systems, growth and development (CANA)”, Innovation and Development, vol. 1, nº 2, pp. 205-226.

FMI (2009), Manual de balanza de pagos, 6ª edición (MBP6), Fondo Monetario Internacional, Washington DC.

Galindo-Rueda, F., y F. Verger (2016), “OECD taxonomy of economic activities based on R&D intensity”, OECD Science, Technology and Industry Working Papers, nº 2016/04, OECD Publishing, París.

Griliches, Z. (1990), “Patent statistics as economic indicators: a survey”, Journal of Economic Literature, vol. XXVIII, pp. 1661-1707.

Hatzichronoglou, T. (1997), “Revision of the high-technology sector and product classification”, OECD Science, Technology and Industry Working Papers, nº 1997/02, OECD Publishing, París.

Hidalgo, C.A., y R. Hausmann (2009), “The building blocks of economic complexity”, Proceedings of the National Academy of Sciences, vol. 106, nº 26, pp. 10570-10575.

Lall, S. (1992), “Technological capabilities and industrialization”, World Development, vol. 20, nº 2, pp. 165-186.

Lall, S. (2001), “Competitiveness indices and developing countries: an economic evaluation of the Global Competitiveness Report”, World Development, vol. 29, nº 9, pp. 1501-1525.

Natera, J.M. (2019), “Capacidades nacionales en los procesos de innovación”, en Barletta, Elber y Suárez (eds.), “Innovación: teoría, práctica y desafíos para Iberoamérica”, Editorial UNGS, en prensa.

OECD (2008), Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and User Guide, OECD Publishing, París.

OECD (2015), OECD Digital Economy Outlook 2015, OECD Publishing, París.

OECD/Eurostat (2018), Oslo Manual 2018: Guidelines for Collecting, Reporting and Using Data on Innovation. 4th Edition. The Measurement of Scientific, Technological and Innovation Activities, OECD Publishing, París.

Olivié, I., y M. Gracia (2019), Informe Elcano de Presencia Global 2018, Real Instituto Elcano, Madrid.

UNCTAD (2008), Creative Economy Report 2008, United Nations, Nueva York.

UNCTAD (2017), World Investment Report. Investment and the Digital Economy, United Nations, Ginebra.

Verspagen, B. (1997), “Estimating international technology spillovers using technology flows matrices”, Weltwirtshchaftliches Archiv, vol. 133, nº 2, pp. 26-24.


1 Los esfuerzos de adaptación de la Red de Indicadores en Ciencia y Tecnología (RICYT) en el ámbito de América Latina han derivado en el Manual de Bogotá, el reciente Manual de Valencia sobre transferencia de conocimiento e, incluso, el Manual de Santiago sobre internacionalización.

2 Las exportaciones de bienes TIC no se consideran idóneo por incluir productos que entran en la definición del indicador de exportaciones de alta tecnología.

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<![CDATA[ El debate sobre el arancel europeo al carbono en frontera (border carbon tax) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-steinberg-debate-sobre-arancel-europeo-carbono-en-frontera-border-carbon-tax 2019-12-03T04:35:45Z

La presidenta de la Comisión Europea ha planteado la necesidad de que la UE introduzca un arancel sobre las importaciones de carbono que sea plenamente compatible con las reglas OMC.

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Una de las prioridades de la nueva Comisión es la lucha contra el cambio climático. De entre las diversas posibles políticas para abordarlo, y más allá del llamado Green Deal Europeo (que es esencialmente una política interna), la presidenta de la Comisión ha planteado la necesidad de que la UE introduzca un arancel sobre las importaciones de carbono que sea plenamente compatible con las reglas OMC.

Se trataría de establecer un arancel a los bienes importados que utilicen en su proceso productivo tecnologías muy intensivas en CO2. Este arancel, denominado Impuesto al Carbono en Frontera (Border Carbon Tax), trataría de evitar el dumping medioambiental ya que, la Unión pretende además establecer un impuesto a la generación de CO2 en la producción europea. La lógica, por tanto, es clara: la UE tendría una producción nacional más limpia, pero si otros países quisieran vender sus productos dentro de la Unión, deberán pagar un arancel (o, alternativamente, contaminar menos para que dicho arancel sea menor, lo que redundaría en beneficio de todos).

Tradicionalmente, ha existido cierto consenso, tanto entre economistas como en el seno de la OMC, acerca de que la política comercial no debía ser utilizada para lograr objetivos medioambientales. Así, los países emergentes y en desarrollo han acusado a la UE y a EEUU de querer utilizar tanto el medio ambiente como los derechos laborales como “excusas proteccionistas” y el GATT/OMC, en general, ha evitado ubicarse en favor de la sostenibilidad medioambiental cuando han surgido disputas comerciales que implicaban un trade-off entre liberalización comercial y sostenibilidad.

Sin embargo, ante la importancia del problema del cambio climático y las dificultades para hacerle frente a la velocidad necesaria, esto está empezando a cambiar. Más allá de que los países adquieran compromisos climáticos en el marco del Acuerdo del París y las COP, lo cierto es que la importancia del comercio internacional puede hacer que países y empresas modifiquen sus comportamientos (en términos de emisiones) para evitar ser sancionados y/o perder acceso a mercados de elevada renta como los europeos.

“el impuesto al carbono va a pasar a formar parte de la conversación en relación a los acuerdos comerciales de la Unión, tanto existentes como futuros”.

Por ello, el consenso sobre la utilidad de las herramientas comerciales para lograr objetivos climáticos está cambiando. Además, en el caso europeo, la opinión pública demanda que la política comercial permita “exportar” los valores europeos, entre los que se encuentra la sostenibilidad (véase, por ejemplo, el debate sobre la ratificación del Acuerdo UE-Mercosur en relación al Amazonas).

Esto supone que es muy posible que la UE termine aplicando este tipo de aranceles. Ahora bien, en la práctica su aplicación es difícil y hacerlos compatibles con la legislación de la OMC, que además es una institución en crisis y que necesita una reforma, es complejo.

De hecho, lo ideal sería forjar un consenso internacional para una reforma de la OMC que introdujera estándares medioambientales en el comercio internacional como una de las múltiples reformas que la organización requiere, y que incluyen temas tan diversos como la reforma de su mecanismo de solución de diferencias, el tratamiento de subsidios o la regulación del comercio de servicios, entre otros. Sin embargo, en el actual contexto de guerra comercial entre China y EEUU dicha reforma es muy improbable, por lo que la UE se verá en la necesidad de actuar por su cuenta, aunque siempre dejando claro que prefiere la vía multilateral, a la que estará dispuesta a regresar si existe suficiente consenso.

Más allá de que desde un punto de vista técnico corresponde a los comisarios de Comercio y Economía diseñar este arancel de forma que se minimicen las distorsiones y se preste atención a los problemas redistributivos que pueda generar, esta medida tiene una dimensión de política exterior. La UE necesita –al igual que ya están haciendo China y EEUU– desplegar sus herramientas de política económica exterior para aumentar su peso geopolítico, y la política comercial es, a día de hoy, la más poderosa.

Por ello, el impuesto al carbono va a pasar a formar parte de la conversación en relación a los acuerdos comerciales de la Unión, tanto existentes como futuros. Ahora bien, más allá de tener un enfoque rígido o de no sentarse a negociar con países que, de entrada, no compartan plenamente el compromiso europeo por la sostenibilidad (como EEUU y muchos países emergentes), la UE debe estar dispuesta a ser flexible. El objetivo no debe ser amenazar con aranceles a quienes no cumplan con los estándares/condiciones europeas (eso sería más propio de Trump), sino ir logrando que, progresivamente, la huella de carbono de las exportaciones de otros países sea menor y se acerque más a la existente dentro de la UE.

“Esta herramienta, bien diseñada, permitiría a la UE ejercer su liderazgo político incentivando al mundo a cuidar el medioambiente”.

Esto supone que la UE esté dispuesta a aceptar reducciones progresivas de dichos aranceles para países que cambien sus políticas ambientales o períodos transitorios durante los cuales no se aplicarían siempre que los demás países vayan cambiando sus políticas.

De hecho, para que el arancel no sea percibido como una herramienta proteccionista, es necesario potenciar dos elementos clave para su credibilidad: el aspecto técnico (que requiere reforzar la parte estadística y analítica para estimar el contenido en CO2 de los bienes importados) y la coherencia interna (las exenciones tienen sentido a países muy pobres, pero no a sectores con capacidad de presión). Cuanto más selectivo, menos creíble.

Esta herramienta, bien diseñada, permitiría a la UE ejercer su liderazgo político incentivando al mundo a cuidar el medioambiente. Además, le permitiría seguir actuando como un poder normativo al tiempo que atiende una de las principales demandas de su ciudadanía.

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid
| @steinbergf

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<![CDATA[ Se acerca la hora de la verdad en la negociación presupuestaria europea: el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari114-2019-kolling-se-acerca-hora-verdad-negociacion-presupuestaria-europea-marco-financiero-plurianual-2021-2027 2019-11-28T04:41:52Z

Durante los próximos meses se debe terminar de negociar el Marco Financiero Plurianual 2021-2027. El acuerdo es importante para que la UE muestre capacidad de resolver sus desafíos más urgentes.

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Tema

Durante los próximos meses se debe terminar de negociar el Marco Financiero Plurianual 2021-2027. El acuerdo es importante para que la UE muestre capacidad de resolver sus desafíos más urgentes.

Resumen

Las negociaciones presupuestarias de la UE son tradicionalmente largas y conflictivas pues su resultado no sólo supone ganancias y pérdidas para determinados sectores y Estados miembros, sino que marca las prioridades políticas para casi una década. En el caso del Marco Financiero Plurianual para el período 2021-2027 la negociación se desarrolla, además, en un contexto muy especial, repleto de desafíos y con el imperativo de que el acuerdo ayude a reforzar el proceso de la integración europea tras los años convulsos de crisis y Brexit. En el presente texto se pretenden analizar los temas claves que están en juego y realizar un análisis que exponga tanto las similitudes con anteriores negociaciones como las diferencias.

Análisis

Introducción

Las negociaciones de los Marcos Financieros Plurianuales de la UE (MFP) son tradicionalmente negociaciones donde cada actor tiene un papel muy definido y donde los conflictos surgen a través de líneas muy claras y previsibles. Los Estados miembros se agrupan conforme a las pérdidas y ganancias esperadas en las negociaciones y el Parlamento y la Comisión intentan defender un interés europeo común. Las negociaciones sobre los MFP son también siempre largas, complejas y conflictivas. Asimismo, cada negociación de un MFP se considera única y decisiva en un contexto especial del proceso de integración europea. El resultado de las negociaciones es siempre un paquete de acuerdos (package deal) poco transparente, que no sólo refleja las prioridades políticas para los siguientes años, sino también las preferencias específicas de cada Estado miembro en materias que no tienen que tener una relación directa con el presupuesto. En el presente texto se pretenden analizar los temas claves de las negociaciones del MFP 2021-2027, y realizar un análisis en cuanto a las similitudes con anteriores negociaciones y subrayar las diferencias.

¿La negociación del MFP – business as usual?

En términos generales parece que la negociación del MFP 2021-2027 sigue el esquema anteriormente expuesto. Poco después de que la Comisión Juncker presentara su propuesta sobre el MFP el 2 de mayo de 2018, las negociaciones giraron en torno a las prioridades políticas clásicas: los gastos específicos para la PAC y la Política de Cohesión y los balances netos de cada Estado miembro. Aunque la Comisión Juncker pretendía cerrar un acuerdo antes de las elecciones al Parlamento europeo en la primavera de 2019, en palabras de la Canciller Merkel, se sigue estando “lejos de llegar a un acuerdo” y se debería “trabajar muy rápido” para cerrarlo durante el primer semestre de 2020. Sin embargo, la mayoría de los observadores consideran que el acuerdo llegará durante la presidencia alemana en el segundo semestre de 2020.

El interminable debate sobre el Brexit, las elecciones al PE, la constitución de la nueva Comisión Europea y el cambio en la presidencia del Consejo Europeo, representan variables diferentes que no estuvieron presentes en las negociaciones sobre MFP anteriores y han retrasado las mismas. Pero, además de ello, se aprecian otros elementos novedosos. El MFP se ha convertido, sobre todo en el período actual, en un instrumento muy complejo que no se centra solamente en las políticas redistributivas clásicas, como es la Política de Cohesión o la PAC, sino que se ha convertido en un importante instrumento financiero para que la UE pueda conseguir sus objetivos, en este sentido ha contribuido, entre otro, a la Estrategia 2020 o al Plan de Inversiones para Europa (Plan Juncker). En ese marco, el resultado de la negociación actual marcará las prioridades políticas para la próxima década de la UE. Una planificación a largo plazo garantiza estabilidad, pero reduce también considerablemente las posibilidades de reaccionar ante situaciones imprevistas. Para esta próxima década, la UE se ha propuesto varios objetivos. Nuevas iniciativas políticas como las que contiene la Agenda Estratégica para 2019-2024 requieren que: “La UE debe dotarse de los medios para estar a la altura de sus ambiciones, alcanzar sus objetivos y llevar a cabo sus políticas”.1 Además, las orientaciones políticas de la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen,2 por ejemplo, una Europa adaptada a la era digital, tienen una dimensión presupuestaria importante. Del mismo modo, se requieren recursos adicionales para construir una Europa climáticamente neutra, ecológica, justa y social. Finalmente, en línea con la Declaración y hoja de ruta de Bratislava (2016) y la Declaración de Roma (2017), la UE se ha comprometido al establecimiento de una unión de defensa y una mayor protección de las fronteras exteriores de la UE. La propuesta de la Comisión Europea para el MFP 2021-2027 refleja ya estos objetivos.3 Sin embargo, ante la falta de compromisos para aumentar el presupuesto, estos nuevos objetivos entran lógicamente en conflicto con las tradicionales políticas redistributivas, ya que la UE sigue enfrentándose a grandes desigualdades sociales, económicas y territoriales, además de al desafío del cambio demográfico. También la gran mayoría de los agricultores europeos requieren la ayuda de la PAC para garantizar el cumplimiento de sus objetivos económicos y sociales establecidos en el artículo 39 del TFUE. Por otro lado, queda evidente el solapamiento entre los períodos de programación de las iniciativas, por ejemplo, el mandato de la nueva Comisión y el PE 2019-2024 o la estrategia del Consejo 2019-2024 con el período del MFP 2021-2027.

No cabe duda de que desde hace varios años el gasto de la UE se ha centrado en programas con un mayor valor añadido para la Unión, y la Comisión Europea ha reenfocado las políticas redistributivas tradicionales para incorporar algunos de los nuevos retos. No obstante, el análisis de la propuesta de la Comisión Europea es complejo. En primer lugar, la Comisión Europea propone una reponderación de las prioridades que se refleja en una nueva estructura del MFP. Los programas de gastos previamente separados se reorganizarán y se agruparán en nuevos programas. Además, el Fondo Europeo de Desarrollo, que anteriormente se gestionaba al margen del MFP, se incluirá en el MFP. De estas dificultades depende también cómo se calcula el volumen de los recortes en las diferentes políticas. Aunque la Comisión subraya que dichos ajustes son moderados en la política agrícola, de alrededor del 5%, y en la Política de Cohesión, alrededor del 7%, se puede llegar a cifras muy diferentes calculando con otras bases. El Parlamento ya había indicado en su análisis que la Comisión Europea utiliza como base para la comparación del gasto en el próximo MFP el año 2020, último año del MFP actual donde se espera especialmente altos gastos.4 Algunos miembros del Parlamento Europeo acusaron por ello a la Comisión de utilizar “trucos presupuestarios”.5 En la misma línea, el Tribunal de Cuentas europeo confirma que la propuesta de la Comisión no ofrece una visión clara de los cambios en el gasto.6

Figura 1. Programas cambiados entre las rúbricas del gasto entre el MFP 2014-2020 y el MFP 2021-2027 (a precios corrientes)
Figura 1. Programas cambiados entre las rúbricas del gasto entre el MFP 2014-2020 y el MFP 2021-2027 (a precios corrientes)

Los importantes recortes presupuestarios sin precedentes confirman la reponderación entre las tradicionales políticas redistributivas y otros programas que enfrentan a los Estados miembros más allá de la tradicional línea de conflicto entre contribuyentes y beneficiarios del presupuesto y refleja la pregunta: que tareas debería asumir la UE. El acuerdo sobre el presupuesto de la UE para el año 2020 ya indica esta tendencia con el crecimiento del gasto en las rúbricas de competitividad, la acción climática, la seguridad y la gestión de la migración.

Figura 2. Evolución de los principales ámbitos de actuación en el presupuesto de la UE
Figura 2. Evolución de los principales ámbitos de actuación en el presupuesto de la UE. Fuente: Comisión Europea

El segundo elemento diferenciador de las negociaciones actuales con las negociaciones anteriores es el Brexit. El impacto del Brexit para el presupuesto de la UE se ha analizado determinadamente,7 pero en el día de hoy se sigue desconociendo la futura relación financiera del Reino Unido con la UE. Hasta el final del actual MFP 2014-2020, el Reino Unido sigue financiando el presupuesto y continúan los programas de la UE en el país. También existe un acuerdo de que el Reino Unido debe pagar sus obligaciones que se generaron desde el momento de su adhesión a la UE, por ejemplo, en lo que se refiere a las pensiones de los funcionarios europeos. Además de estos pagos, se espera un acuerdo sobre contribuciones financieras en las negociaciones sobre la futura relación entre el Reino Unido y la UE. El Reino Unido siempre ha indicado su intención de participar en programas específicos (como en el ámbito de la I+D) tras el Brexit. Para ello, debe contribuir al presupuesto de la UE, como, por ejemplo, Noruega o Suiza, que contribuyen también al presupuesto (a rúbricas especificas) para tener acceso al mercado único. Al menos para el candidato de Labour, Jeremy Corbyn, no habría problemas con ello, preguntado en el debate televisivo del 17 de noviembre si estaría dispuesto a seguir pagando al presupuesto de la UE para garantizar el acceso al mercado único, respondió “claramente, si se quiere acceder a un mercado, hay costes”. Según el cálculo de la Cámara de los Lores,8 el Reino Unido debería contribuir unos 2.700 millones de euros al año por el acceso al mercado único si se utiliza el mismo criterio que para Noruega. Otro escenario existiría si el Reino Unido no entrará en el mercado único, un arancel del 2% sobre las exportaciones del Reino Unido a la UE aportaría unos 4.600 millones de euros netos al presupuesto de la UE.9 Sin embargo, estos cálculos sólo se pueden concretar una vez definidos los términos de la salida del Reino Unido de la UE y de las futuras relaciones. Para la negociación del MFP 2021-2027 se debe calcular con una reducción del presupuesto de entre 9.000 y 10.000 millones de euros anuales por el Brexit que sólo pueden ser compensados por una reducción del gasto o mayores contribuciones por parte de los Estados miembros o nuevos recursos propios de la UE. Solamente durante algunos meses se consideró el Brexit como una window of opportunity para lanzar una reforma profunda del sistema de recursos propios de la UE. Pero finalmente la reacción de los Estados miembros ante el impacto del Brexit para el MFP 2021-2027 no fue diferente a sus reacciones en otras negociaciones, rápidamente calcularon las consecuencias para el balance de cada Estado miembro con el presupuesto sin considerar una reforma de los recursos propios.10

El tercer gran debate es la propuesta de la Comisión Europea de crear un mecanismo dentro del MFP para la protección del Estado de Derecho. Mientras durante la negociación del MFP 2014-2020 se debatió sobre la condicionalidad macroeconómica de la Política de Cohesión, durante los últimos años se ha profundizado el debate sobre una mayor condicionalidad para la asignación de los fondos en otros ámbitos, por ejemplo, con la recepción de los refugiados.11 Varios Estados miembros exigen una mayor vinculación de las políticas redistributivas con el cumplimiento de objetivos políticos de la UE. También el PE pidió en marzo de 2018, a la Comisión Europea que proponga un mecanismo para que los Estados miembros que no respeten los valores consagrados en el artículo 2 del TUE puedan ser objeto de consecuencias financieras.12 En su propuesta para el MFP 2021-2027 la Comisión Europea argumenta que el potencial del presupuesto de la UE solo puede liberarse plenamente si el entorno económico, reglamentario y administrativo en los Estados miembros es propicio. El respeto efectivo del Estado de Derecho es por ello un requisito previo para generar confianza en cuanto a la adecuada protección del gasto de la UE en los Estados miembros.13 En contraste con las actuales condiciones ex ante incluidas en la Política de Cohesión, la nueva condicionalidad del Estado de Derecho podría ser aplicable en todo momento. Esto permitiría a la UE reaccionar ante cambios políticos en los Estados miembros. Conforme a la propuesta de la Comisión se permitiría, entre otros, suspender o corregir los pagos, prohibir que se contraigan nuevos compromisos jurídicos, reducir los compromisos o interrumpir los plazos de pago. Sin embargo, no se prevén sanciones a los beneficiarios finales, sino únicamente a los organismos gubernamentales de los Estados miembros de la UE. En cuanto al procedimiento, será la Comisión Europea quien considere que existe una deficiencia generalizada del Estado de Derecho, por ejemplo, cuando la independencia del poder judicial esté en peligro, o cuando no se impidan, corrijan ni sancionen comportamientos arbitrarios o ilegales de las autoridades públicas, entre otras. Tras la consideración de una deficiencia, según la propuesta de la Comisión Europea, la decisión sobre la aplicación del mecanismo se debería adoptar en el Consejo por mayoría cualificada.

A diferencia del procedimiento del artículo 7 del TUE, este nuevo procedimiento permitiría sancionar de una manera mucho más rápida, sencilla y eficaz. Sin embargo, el fundamento jurídico de la propuesta es muy controvertido. En un dictamen, el Servicio Jurídico del Consejo señala que la propuesta está muy próxima, en su objetivo funcional, a los objetivos del procedimiento del artículo 7 y no tan claramente orientada a la protección del presupuesto de la UE.14 Según la opinión del Servicio Jurídico, la propuesta no demuestra suficientemente hasta qué punto las deficiencias en el Estado de Derecho podían poner en peligro la buena gestión financiera y el presupuesto de la UE. También surge la pregunta sobre la interrelación entre los dos procedimientos, por ejemplo, si deberían desarrollarse de forma paralela. La mayoría de los Estados miembros apoyan esta nueva condicionalidad. Sin embargo, evidentemente, Polonia y Hungría están presionando para que se establezca un fundamento jurídico diferente que garantice una decisión unánime en el Consejo. Pero también otros Estados miembros cuestionan el papel reforzado de la Comisión, ya que la Comisión se convertiría en juez sobre supuestas deficiencias del Estado de Derecho en los Estados miembros. En este sentido, para la adopción de un reglamento, será fundamental, en primer lugar, precisar los criterios relativamente amplios, con respecto a los cuales se evaluarían para constatar una violación del Estado de Derecho y sus consecuencias para la buena gestión financiera.15

Un tercer debate intenso se desarrolla también en relación a los “cheques” nacionales. Alemania, los Países Bajos y Suecia temen un aumento desproporcional de sus contribuciones por la desaparición del “cheque británico”, porque se benefician de “descuentos” en su financiación. Según la Comisión Europea, la salida del Reino Unido debería poner fin automáticamente al complejo sistema de las correcciones. Por consiguiente, la Comisión ha propuesto la supresión gradual de los “cheques” nacionales en un período de cinco años. Esto es apropiado, sobre todo porque la lógica que se aplicó en Fontainebleau ya no es pertinente hoy en día. En 1984, el Reino Unido era un Estado miembro relativamente pobre y el presupuesto estaba dominado por las transferencias agrícolas que no beneficiaban al país. La situación es muy diferente ahora: los Estados miembros que se benefician de las rebajas se encuentran entre los más prósperos de la Unión y el gasto de la UE ha evolucionado significativamente y se ha diversificado.16 Por una parte, se considera que un sistema sin estos “cheques” aumentaría la transparencia, y además, una reforma del sistema de recursos propios podría reducir la importancia de dichos mecanismos. Por otro lado, se advierte que se debe mantener un sistema que evite contribuciones excesivas por parte de algunos Estados miembros.

El cuarto debate que se ha suavizado durante las últimas semanas se refiere al presupuesto para la zona euro y su interrelación con el MFP 2021-2027. Desde el comienzo de la crisis económica y financiera se han propuesto y debatido una multitud de modelos, formas y funciones diferentes para un instrumento de solidaridad y estabilización en la zona euro. El presidente francés Macron propuso, ya en 2017, un presupuesto para la zona euro controlado por un ministro de Finanzas dentro del Eurogrupo que debería ofrecer un efecto estabilizador ante futuras crisis europeas. La Comisión Europea y el Parlamento europeo defendieron instrumentos que se integren en el presupuesto de la UE bajo el marco normativo de la UE y del control democrático por parte del Parlamento Europeo. En esta línea, la Comisión Europea incluyó en su propuesta para el MFP dos iniciativas legislativas con el objetivo de estabilización de la inversión y un programa de ayuda a las reformas. Como compromisos en sus consultas gubernamentales bilaterales, Alemania y Francia acordaron en la Declaración de Meseberg en junio de 2018, la propuesta de “elaborar un presupuesto para la zona euro a partir de 2021 en el marco de la Unión Europea”. En noviembre de 2018 se subrayó que este nuevo instrumento debería limitarse a los miembros de la zona euro, pero debería formar parte del MFP. El acuerdo del Eurogrupo de octubre 2019 se basa en este compromiso. El futuro presupuesto para la zona euro estará dotado con la parte que corresponda a los 19 países de la zona euro del programa de apoyo a las reformas: unos 17.000 millones de euros en el MFP 2021-2027. Para optar a los fondos, cada país de la zona euro debe presentar unos planes concretos de reformas previstas que se examinarán en el contexto del Semestre Europeo. El 80%, 13.600 millones de euros, se repartirá entre los países que tendrán que cofinanciar hasta un 25% de cada proyecto aprobado. El resto del presupuesto (el 20% o 3.400 millones de euros) se activaría en el caso de una eventual crisis. El acuerdo está lejos del objetivo inicial del presidente Macron de un presupuesto equivalente a varios puntos porcentuales del PIB de la zona euro. No obstante, el acuerdo del octubre ha reducido mucho la conflictividad del tema, aunque todas las cifras acordadas dependen del acuerdo final sobre el MFP 2021-2027.

A pesar de la unidad con la que los Estados miembros se enfrentaron al Reino Unido para negociar el Brexit, se pueden detectar diferentes temas conflictivos donde existen grandes diferencias entre los Estados miembros, que no están sólo relacionadas con el MFP sino con materias centrales de las integraciones, por ejemplo, la política migratoria, las futuras ampliaciones y las relaciones con países terceros. Este delicado marco de negociación hace que el progreso en las mismas y la búsqueda de consenso sean más difíciles y los actores menos predecibles. La creciente complejidad de las negociaciones ha llevado también a nuevos grupos de Estados miembros que van más allá de las clásicas líneas de conflicto entre contribuyentes y beneficiarios de las políticas. Por ejemplo, en una primera aproximación España se posicionó, en febrero 2018, al lado de los contribuyentes netos y principales socios, Francia y Alemania, y el presidente del Gobierno confirmó que España estaría abierta a poner más recursos para avanzar hacia una mayor integración europea. En noviembre de 2019 España y otros 15 países, los llamados “Amigos de la Cohesión” (España, Bulgaria, Chipre, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugal, República Checa y Rumanía), se han posicionado para defender la Política de Cohesión de la UE. Sin embargo, en este grupo hay Estados miembros con una concepción muy diferente sobre el diseño de la Política de Cohesión, también hay Estados que rechazan al mismo tiempo los recortes de la PAC y, finalmente, hay Estados que forman parte de la zona euro y que tienen por ello un alto interés en los programas estabilizadores.

En una primera aproximación se podía percibir también una disposición positiva por parte del gobierno alemán. Los partidos mayoritarios en Alemania estaban determinados en revivir el proyecto europeo con reformas de las políticas redistributivas y más transferencias financieras. En este sentido, el tratado de coalición afirmaba la disposición de Alemania de aumentar sus contribuciones al presupuesto. En enero de 2018 el Gobierno alemán aprobó un documento en el que abogaba por la modernización del presupuesto de la UE y pedía a la Comisión que presentara una propuesta ambiciosa.17 Además, al contrario de lo que sucedió en negociaciones anteriores, los contribuyentes netos tampoco habían cuantificado y presentado un límite máximo para el MFP. Junto con Alemania también Francia, Bélgica, Luxemburgo, Finlandia e Irlanda se pronunciaron a favor de la modernización de las políticas tradicionales de gasto y de los recursos propios. Solamente el grupo de contribuyentes netos formado por Suecia, Dinamarca, Austria y los Países Bajos difirió claramente en su posición de los modernizadores y demandó reducir el gasto en la PAC y los Fondos Estructurales. Sin embargo, ya en septiembre 2019 la posición de Alemania parece haber cambiado y junto con los Países Bajos, Suecia y Dinamarca, frenaron la propuesta de la Comisión Europea e insistieron en que el MFP no debería sobrepasar el 1% de la RNB. Esta posición se ratificó en octubre de 2019 durante el Consejo Europeo. Al mismo tiempo, todos los Estados miembros beneficiados de una reducción de sus contribuciones insistieron en el mantenimiento de sus “cheques”.

Conclusiones

Las negociaciones presupuestarias en el seno de la UE fueron siempre muy complejas, ya que el MFP es más que un presupuesto. El resultado de la negociación actual marcará las prioridades políticas para la próxima década de la UE. Como las anteriores negociaciones, también las negociaciones al MFP 2021-2027 son largas y conflictivas y se desarrollan en un contexto especial del proceso de integración europea.

El MFP debe mostrar que la UE es capaz de resolver sus problemas más urgentes. Esto se refiere también a los desafíos de la desintegración política pero también al refortalecimiento del proyecto de integración. Para ello las instituciones de la UE y los Estados miembros deberían reducir la creciente divergencia de intereses sobre las políticas internas y externas de la UE, y conseguir un posicionamiento estratégico y ambicioso de la Unión para la próxima década.

El MFP 2021-2027 debe crear también un instrumento ante las tendencias de desintegración en relación a los problemas de la cohesión económica, social y territorial. En este sentido, debe contener los recursos necesarios para cumplir con el objetivo de la UE plasmado en el art. 174 del TFUE, a fin de promover un desarrollo armonioso en el conjunto de la Unión y reforzar su cohesión económica, social y territorial, además de proporcionar recursos para los desafíos de la revolución digital, la globalización y el cambio demográfico. El Consejo Europeo también debería dar el impulso necesario a los trabajos en curso para identificar nuevas fuentes de financiación para el presupuesto de la UE. La introducción de nuevas fuentes de ingresos tiene un doble beneficio: ayudaría a forjar un vínculo más estrecho entre el presupuesto y las prioridades políticas, y a mitigar el aumento de las contribuciones nacionales.

Será la presidencia croata quien se ocupe de las negociaciones en el primer semestre de 2020, pero con mucha probabilidad acabará asumiendo esa negociación Alemania en el segundo semestre de 2020, cuando tendrá la presidencia rotatoria de la UE. Muchos países esperan que Alemania, con una economía fuerte y siendo el mayor contribuyente neto, proporcione recursos adicionales para facilitar un resultado satisfactorio de las negociaciones. Daría la casualidad de que la canciller Merkel, bajo la presidencia alemana en 2005, cerró en su primera negociación a nivel europeo el acuerdo sobre el MFP 2007-2013, y 2020 podría ser su última gran negociación; no obstante, ya se está trabajando para reducir unas expectativas demasiado ambiciosas.

Mario Kölling
Profesor de Ciencia Política, UNED


3 European Commission (2018), “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Establishing the European Defence Fund”, COM (2018) 476 final.

4 Peter Becker (2019), “A new budget for the EU negotiations on the Multiannual Financial Framework 2021-2027”, Research Paper, nº 11, German Institute for International and Security Affairs, Berlín.

5 European Parliament (2018), “Multiannual Financial Framework 2021-2027: Commission Proposal. Initial Comparison with the Current MFF”, Briefing.

6 European Court of Auditors (2018), “The Commission’s proposal for the 2021-2027 Multiannual Financial Framework Briefing Paper”.

7 Mario Kölling (2017), “El impacto del Brexit para el presupuesto de la UE”, ARI nº 53/2017, Real Instituto Elcano, 23/VI/2017

8 House of Lords (2017), “European Union Committee, Brexit and the EU Budget”, 15th Report of Session 2016–17, HL Paper no. 125.

9 Jorge Núñez Ferrer y David Rinaldi (2016), “The impact of Brexit on the EU budget: a non-catastrophic event”, CEPS Policy Brief, nº 347.

10 Margit Schratzenstalle (2019), “Brexit and the EU Budget”, en Ubaldo Villani-Lubelli y Luca Zamparini (ed.), Features and Challenges of the EU Budget: A Multidisciplinary Analysis, Edward Elgar, Cheltenham.

11 Mario Kölling (2017), “Policy conditionality – a new instrument in the EU budget post-2020?”, European Policy Analysis, nº 10, Swedish Institute for European Policy Studies.

12 European Parliament (2018), “The next MFF: Preparing the Parliament’s position on the MFF post-2020”.

13 Comisión Europea (2018), “Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros”.

14 European Court of Auditors (2018), “Opinion No 1/2018 concerning the proposal of 2 May 2018 for a regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of the Union’s in case of generalised deficiencies as regards the rule of law in the member states”, Official Journal of the European Union.

15/ Peter Becker (2019), “A New Budget for the EU Negotiations on the Multiannual Financial Framework 2021–2027”, Research Paper, nº 11, German Institute for International and Security Affairs.

17 Bundesregierung (2018), “Position zum Mehrjährigen Finanzrahmen der EU”, 25/I/2018.

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<![CDATA[ La promoción de las industrias culturales y creativas como herramienta para la acción exterior de España ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari113-2019-alvarezrubio-et-al-promocion-de-industrias-culturales-y-creativas-como-herramienta-para-accion-exterior-espana 2019-11-28T09:32:46Z

Las industrias culturales y creativas se han convertido en un elemento central de las economías contemporáneas. Este análisis pretende contribuir a la reflexión en torno al modo en que el esfuerzo coordinado entre las administraciones públicas, las empresas culturales y creativas, y la sociedad civil puede convertir a este sector clave en parte activa de la acción exterior de España.

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Tema

Las industrias culturales y creativas se han convertido en un elemento central de las economías contemporáneas. Este análisis pretende contribuir a la reflexión en torno al modo en que el esfuerzo coordinado entre las administraciones públicas, las empresas culturales y creativas, y la sociedad civil puede convertir a este sector clave en parte activa de la acción exterior de España.

Resumen

En España las industrias culturales y creativas suponen un 2,4% del PIB, de acuerdo con la cuenta satélite de la cultura, y ascienden al 3,2% si se considera el conjunto de actividades económicas vinculadas con la propiedad intelectual. La promoción de las industrias culturales y creativas como herramienta para la marca país debería ser una de las líneas prioritarias de nuestra acción exterior en un esfuerzo coordinado entre las administraciones públicas, las empresas culturales y creativas, y la sociedad civil, para consolidar los importantes beneficios que genera tanto dentro como fuera de nuestras fronteras. Contemplando el idioma español y el potencial de la riqueza patrimonial y artística, planteamos varios retos cruciales (acceso a la financiación, atomización, desestructuración, acceso a los mercados digitales globales) y tres líneas de actuación para contribuir a la acción exterior desde el sector cultural y creativo: las ayudas y becas, la colaboración público-privada y el fomento del turismo cultural.

Análisis: la situación actual

¿Dónde estamos? Las industrias culturales y creativas y la revolución digital

“El arte y el hombre son indisociables. No hay arte sin hombre, pero quizá tampoco hombre sin arte. Pero con éste, el mundo, se hace más inteligible, más accesible y más familiar. Es el medio de un perpetuo intercambio con lo que nos rodea, una especie de respiración del alma, bastante parecida a la física, sin la que no puede pasar nuestro cuerpo. El ser aislado o la civilización que no llegan al arte están amenazados por una secreta asfixia espiritual, por una turbación moral”. Así expresa René Huyghe, historiador y filósofo del arte,1 el valor del arte para el hombre.

El arte es, por lo tanto, “algo intrínsecamente humano, quizás la forma más intensa del individualismo que el mundo ha conocido”, en palabras de Oscar Wilde.2

Esta cualidad humanística del arte, que podemos asociar a las industrias culturales y creativas, es un valor al alza en un entorno de cambios vertiginosos, en los que la revolución digital y la acumulación masiva de datos está transformando el mundo a una velocidad inusitada. Una revolución que, ante nuestro asombro, automatiza cada vez más procedimientos y tareas que hasta el momento habían sido inequívocamente humanos.

Antes los cambios incesantes, nos preguntamos qué es lo que seguiremos haciendo los humanos en esta sociedad cada vez más automatizada: ¿dónde podremos aportar algo mejor de lo que ya hace un algoritmo? Y ahí es donde podemos apreciar que existen actividades en las que los humanos siguen teniendo una ventaja respecto de las máquinas. Tareas de carácter social y creativo como la creación de nuevas ideas, la comunicación compleja, o el reconocimiento de patrones son reconocidas como cualidades mucho más difíciles de emular por la inteligencia artificial, y ganarán cada vez más importancia en la sociedad y economía digital. De ahí el valor de esas actividades “intrínsecamente humanas”, de las actividades culturales y creativas, que se basan precisamente en ese tipo de habilidades.

La importancia de las industrias culturales y creativas en esta nueva economía digital ya hace tiempo que viene siendo anunciada en el ámbito internacional. Ya en el año 2010, la Comisión Europea publicó su Libro Verde Liberar el potencial de las industrias culturales y creativas, en el que señalaba que “el valor inmaterial determina cada vez más el valor material, ya que los consumidores desean obtener “experiencias” nuevas y enriquecedoras”.3

Como señalaba la Comisión Europea en dicho Libro Verde, el valor de mercado de los productos se determina cada vez más en base a su originalidad, singularidad, rendimiento y apariencia. Además, el mercado laboral demanda trabajadores creativos y con gran capacidad para la comunicación y la resolución de problemas; y las decisiones en torno a la localización de empresas se toman cada vez más teniendo en cuenta factores como la disponibilidad en el lugar de una fuerza de trabajo creativa y la calidad de vida que la zona ofrece a los trabajadores.

Todos estos son factores que refuerzan el valor estratégico de lo que se ha denominado industrias culturales y creativas (ICC), que emplean a más de 7 millones de personas en la UE y suman un 4,2% del PIB.

Pero el valor de las ICC no se queda ahí, puesto que, por su valor simbólico, generan un “efecto arrastre”, fomentando el crecimiento de otras áreas económicas como el turismo; crean e inspiran tecnologías y servicios digitales, y producen beneficios para la educación, la inclusión y la innovación social. En definitiva, crean una “marca-país” con sinergias positivas para otros muchos sectores.

Queda claro, por lo tanto, que hoy en día las ICC son un sector estratégico, tanto por el valor económico que tienen por sí mismas, como también por su valor cultural y simbólico, que genera externalidades positivas en otros muchos sectores económicos y realidades sociales.

Remarcada esa importancia, cabe preguntarse a qué nos referimos cuando hablamos de “industrias culturales y creativas”. El propio Libro Verde intentaba dar respuesta a dicha pregunta.

Industrias culturales son las que producen y distribuyen bienes o servicios que, en el momento en el que se están creando, se considera que tienen un atributo, uso o fin específico que incorpora o transmite expresiones culturales, con independencia del valor comercial que puedan tener. Además de los tradicionales sectores artísticos (artes escénicas y visuales, o patrimonio cultural, incluido el sector público), también abarcan el cine, el vídeo, la televisión y la radio, los videojuegos, los nuevos medios de comunicación, la música, los libros y la prensa.

Industrias creativas son aquellas que utilizan la cultura como material y tienen una dimensión cultural, aunque su producción sea principalmente funcional. Aquí se incluye a la arquitectura y el diseño, que integran elementos creativos en procesos más amplios, así como subsectores tales como el diseño gráfico, el diseño de moda o la publicidad.

¿En qué situación están las ICC en España? Dimensión económica e imagen exterior

En España, las ICC suponen un 2,4% del PIB, de acuerdo con la cuenta satélite de la cultura con datos de 20154, y ascienden al 3,2% si se considera el conjunto de actividades económicas vinculadas con la propiedad intelectual. En cuanto al empleo, asciende en 2017 a 584.300 personas, un 3,1% del empleo global, lo que supone aproximadamente un incremento del 7,3% respecto de 2015. Por lo tanto, las ICC tienen un tamaño considerable en la economía de nuestro país y, además, en términos de empleo son una industria en ascenso que se está recuperando rápidamente de la crisis, como se muestra en la Figura 1.

Figura 1. Empleo medio anual cultural: evolución de 2000 a 2016 (medias anuales en miles)
Figura 1. Empleo medio anual cultural: evolución de 2000 a 2016 (medias anuales en miles). Fuente: Anuario de Estadísticas Culturales 2017, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte

Además, se trata de un sector con un saldo comercial positivo, que en 2016 ascendió a 111,4 millones de euros, lo que refleja aún más su valor como sector estratégico para la competitividad de la economía española.

Figura 2. Evolución del comercio exterior de bienes culturales, 2007-2016
Figura 2. Evolución del comercio exterior de bienes culturales, 2007-2016. Fuente: Anuario de Estadísticas Culturales 2017, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte

Específicamente, el principal sector exportador dentro de las ICC en España es el de libros y prensa (véase la Figura 3).

Figura 3. Comercio exterior de bienes culturales por tipo de producto, 2016 (millones de euros)
Figura 3. Comercio exterior de bienes culturales por tipo de producto, 2016 (millones de euros). Fuente: Anuario de Estadísticas Culturales 2017, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte

Queda clara, por lo tanto, la importancia para la competitividad de la economía española de las ICC, así como su potencial exportador y de creación de empleo en un escenario en el que es cada vez más complicado lograr nuevos yacimientos de empleo.

Sin embargo, el potencial de las ICC en España no acaba de ninguna forma ahí, puesto que, como hemos señalado con anterioridad, además de su valor económico, las ICC tienen un valor simbólico que permite un efecto arrastre hacia otros sectores, muy especialmente el turístico.

Ello es así porque desempeñan un papel fundamental para configurar la idea de España en el imaginario colectivo, generando una imagen positiva cuyas externalidades acaban por notarse en otros sectores. Este es el gran potencial de las ICC para su uso como herramienta para la marca España, que debemos cultivar cuidadosamente en nuestra actividad de promoción.

Las ICC son generalmente reconocidas como uno de los elementos clave para determinar el poder blando de un país. Así, de acuerdo con el Índice Elcano sobre Presencia Global, la importancia de la proyección exterior de la cultura española ha crecido durante las últimas décadas. De acuerdo con los cálculos realizados por este Índice, su importancia para contribuir a la presencia global de España ha ido en ascenso, especialmente a través de la crisis económica, pasando de representar un 3,3% de importancia respecto del total en 1990 al 4,6% en 2010 y al 7,2% en 2016.

Figura 4. Presencia global de España, Índice Elcano de Presencia Global
Figura 4. Presencia global de España, Índice Elcano de Presencia Global. Fuente: Índice Elcano de Presencia Global 2016, Real Instituto Elcano

Como se puede ver en la Figura 4, se trata, además, de uno de los valores en los que España alcanza mayor puntuación.

En el mismo sentido, cuando se analiza la imagen de España en el extranjero a través de encuestas, de nuevo vemos como uno de los aspectos mejor valorados suele ser la cultura.

Figura 5. Valoración de España en distintos aspectos en el conjunto de países (escala de 0 a 10)
Figura 5. Valoración de España en distintos aspectos en el conjunto de países (escala de 0 a 10). Fuente: 7ª oleada Barómetro de la Imagen de España, febrero-marzo 2017, Real Instituto Elcano

Fortalezas y retos de las ICC en España

Sin embargo, al analizar la Figura 5, y si comparamos la valoración que recibe la cultura española en comparación con la que recibe como destino turístico o culinario, podemos llegar a la conclusión de que existe un amplio margen de mejora.

Este potencial salta a la vista aún más si tenemos en cuenta las posibilidades de promoción de nuestra cultura a través de la lengua. De acuerdo con el Anuario 2017 del Instituto Cervantes,6 en el mundo hay más de 477 millones de personas con el español como lengua materna y más de 21 millones de estudiantes de español como lengua extranjera. Este es un valor creciente para nuestras industrias exportadoras, y especialmente para las culturales. Hoy en día, el español es ya la segunda lengua de comunicación internacional en Internet, tanto por número de usuarios como por páginas web, y se estima que la lengua española genera el 16% del valor económico del PIB y del empleo en España.7

Pero eso no es todo. El amplio potencial de las ICC en España para reforzar su presencia global se deriva también de nuestra riqueza en patrimonio cultural y artístico. En la actualidad España tiene 46 bienes inscritos en la Lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO (el tercer país del mundo por detrás de Italia y China), 16 inscritos en la Lista de Patrimonio Cultural Inmaterial y 48 reservas en la Red Mundial de Reservas de la Biosfera.

Todo este potencial ya sitúa a España como segundo destino turístico mundial, por detrás de Francia y delante de EEUU, con 82,2 millones de visitantes extranjeros en 2017,8 y como líder del ranking mundial de competitividad turística que elabora el Foro Económico Mundial.

Estas fortalezas en el plano lingüístico, patrimonial y turístico se retroalimentan unas a otras reforzando, como hemos visto en las Figuras anteriores, la imagen de España en el mundo. El cuarto factor de esos activos son las ICC, que si bien tienen ya una presencia importante para contribuir a nuestra imagen-país, tanto cuantitativa como cualitativamente, todavía tienen margen para incrementar su aportación, aprovechando las oportunidades que les ofrecen las otras tres, y enriqueciéndolas todavía más a su vez.

Las ICC, sin embargo, afrontan varios retos que, bien solucionados, permitirían a España dar un salto hacia delante que le permita convertirse en una referencia creativa ineludible, como ya son otros países de su entorno como Francia, el Reino Unido y EEUU.

En primer lugar, se trata de un sector que suele tener graves problemas de acceso a la financiación, lo que lastra la internacionalización de las empresas y dificulta su crecimiento. Las causas de este obstáculo se encuentran, por un lado, en las carencias en habilidades empresariales de los trabajadores de las ICC, que suelen centrarse más en el desarrollo de sus proyectos culturales, y menos en la consolidación de planes de negocio. Por otro lado, se trata de un sector de alta innovación y basado en activos intangibles, lo que frena a las entidades financieras a invertir, pese a los grandes avances de nuestro país en la protección de los derechos de propiedad intelectual.

En segundo lugar, se trata de un sector excesivamente atomizado, formado mayoritariamente por autónomos o por empresas de menos de cinco trabajadores. En 2015 había 112.037 empresas en el sector de las ICC en España, que representaban el 3,5% del total, y tan sólo el 6,7% tenían más de cinco trabajadores.

Figura 6. Empresas ICC, 2015
Figura 6. Empresas ICC, 2015. Fuente: Plan de Fomento de las Industrias Culturales y Creativas 2017, MECD

Además, se trata de un sector todavía poco estructurado, con escasez de redes de cooperación intrasectorial, y con baja interactividad hacia otros sectores de actividad económica, especialmente el sector digital, que debe ser precisamente la principal puerta de acceso para que nuestros contenidos culturales lleguen a todo el mundo.

Por último, y relacionado con lo anteriormente citado, el tercer reto que afrontan nuestras ICC es adaptarse a los mercados digitales globales, en los que la competencia es mucho mayor y es necesaria una innovación constante, para adaptarse a los nuevos comportamientos de los usuarios y afrontar los retos del modelo de negocio digital (las dificultades de monetización, la competencia del contenido generado por los propios usuarios, la piratería, etc.).

Se trata de retos cruciales, dado el horizonte de integración en el Mercado Único Digital Europeo9 y el avance hacia una economía más basada en los contenidos intangibles, en las que la imagen país y los valores asociados a ésta son cada vez más fundamentales.

¿Qué elementos e instrumentos habría que tener en cuenta? ¿Cómo cabría aprovecharlos de la forma más eficaz y eficiente?

Decía Peter Drucker que la eficiencia es: “Hacer mejor lo que ya estás haciendo”.10 Considerado el mayor filósofo de la administración del siglo XX, este autor aplica a aspectos gerenciales que son potencialmente objeto de mejora como a otros en los que ya se parte de un buen nivel, la necesidad de continuar evolucionando, aprendiendo, adaptándonos, de forma que se realice el trabajo de manera eficaz, eficiente, diferente y, sobre todo, mejor. La búsqueda de la eficiencia debería ser un hábito, algo que hacemos de manera inconsciente, pero para ello es necesario creer que haciendo las cosas mejor, los principales beneficiarios vamos a ser nosotros mismos.

La promoción de las ICC en el exterior no escapa a esta visión. Además de constituir la faceta propiamente creativa y reflexiva de la actividad humana, las ICC determinan la vida práctica de los hombres y, en concreto, la vida económica y social. Por ello, se necesita definir qué elementos o instrumentos se deberían tener en cuenta a la hora de hacer de estas ICC un factor central para la redefinición de los modelos productivos y de crecimiento económico de nuestra sociedad en el ámbito internacional.

Líneas de actuación: ayudas y becas

A través de la puesta en marcha de diferentes líneas de acción centradas en ayudas económicas y becas para la formación en el exterior, se muestra un compromiso de apoyo y un estímulo claro al tejido cultural español en el ámbito internacional, con el objetivo de dinamizar y facilitar la colaboración entre empresas, entidades y profesionales, contribuir a la formación de trabajadores culturales especializados, y aportar alianzas estratégicas que incidan en la consolidación, modernización y desarrollo de la cultura española.

Teniendo en cuenta el continuo crecimiento a nivel nacional e internacional del mercado español de contenidos digitales,11 y que el acceso al mercado exterior es más fácil gracias a la tecnología, es fundamental centrar las líneas de actuación en la modernización e innovación de las ICC. Es necesario impulsar la internacionalización de nuestras industrias culturales y creativas, promoviendo inversiones en creación y difusión de contenidos digitales culturales en productos y servicios, aumentando la calidad de la oferta legal de contenidos digitales culturales en Internet, e incrementando la generación de empleo fomentando el desarrollo, la profesionalización y la vertebración de este sector.

Asimismo, fomentar la cultura española en el exterior también supone impulsar su inclusión en redes internacionales y europeas de oferta cultural, que favorezcan los vínculos entre nuestro país y los países de nuestro entorno europeo e internacional, promoviendo la participación activa de la ciudadanía y del sector privado en los procesos culturales que se vayan creando.

Por otro lado, aprovechando los grandes profesionales de reconocido prestigio y experiencia en el ámbito artístico, creativo y de gestión cultural con los que cuenta España, así como los jóvenes profesionales con amplia formación capaces de responder a los nuevos retos a los que se enfrentan las ICC, tanto dentro como fuera de nuestras fronteras, se considera necesaria la implementación de ayudas y becas formativas en el exterior.

Estos instrumentos permitirán, por un lado, facilitar la difusión de la cultura española en distintos centros extranjeros a través de proyectos culturales específicos, apoyando y potenciando la lengua española en los mismos, y, por otro, la participación de profesionales extranjeros del sector cultural en programas especializados como prácticas formativas impartidas por organismos e instituciones especializadas de indudable prestigio en este ámbito creativo.

Líneas de actuación: colaboración público-privada

Existe una clara necesidad de poner en marcha una política de colaboración con otras muchas administraciones, entidades e instituciones públicas y privadas, a fin de llevar a cabo proyectos comunes, cuyo impulso deba estar regido por un interés compartido por la consolidación de foros de diálogo cultural, jornadas de encuentro e intercambio de experiencias, así como por convocatorias para el diálogo entre agentes económicos, creadores, expertos y profesionales.

El propio carácter dinámico de las ICC provoca la necesidad de impulso de la innovación y modernización de este sector buscando una internacionalización del mismo en el marco de un mercado global de consumidores de bienes y servicios de gran tamaño que no deja de crecer. La buena reputación en el exterior de la creatividad nacional busca sinergias entre el sector público y privado que permitan ver a la cultura como catalizadora para la conversión eficiente de conocimiento en nuevos productos, servicios y procesos y, a los artistas, capaces de crear prototipos de nuevas soluciones, modelos económicos, sociales y empresariales, con las nuevas tecnologías de la información y comunicación como medios de expresión en muchas ocasiones.

Esta colaboración también se manifiesta en la participación del sector privado en la financiación de proyectos culturales, fomentando el mecenazgo cultural y facilitando el acceso a nuevas fuentes de financiación, permitiendo con ello la internacionalización de nuestro sector cultural y creativo. Sin duda, ello contribuirá a dos objetivos: por un lado, a aumentar la competitividad de las ICC en el exterior, así como a reforzar y cohesionar el sector; y por otro, a promover el reconocimiento social a esta labor privada de apoyo y de estímulo del tejido cultural español, con el fin de dinamizar y facilitar la colaboración internacional entre todos los sectores implicados.

Los Espacios Creativos, también llamados “incubadoras, hubs o viveros de proyectos y empresas culturales”, han adquirido en los últimos años una gran relevancia como respuesta a una nueva economía colaborativa que requiere de iniciativas de colaboración entre los agentes del sector y una mayor conexión con el resto de agentes del sistema de innovación de su entorno, lo que contribuye, en definitiva, a la mejora de competitividad de las ICC en el exterior.

La organización de estos encuentros persigue el impulso del proceso asociativo, el incremento de la conectividad entre los distintos agentes en nuestro país, Europa y el resto del mundo, así como la reflexión que sobre el papel juegan dichos espacios en el emprendimiento y la innovación, y el debate sobre la sostenibilidad económica y las posibilidades de financiación, tanto público como privada.

Líneas de actuación: fomento del turismo cultural

Otro de los elementos a los que prestar especial atención, por sus posibilidades como motor económico y de desarrollo, es el fomento del turismo cultural dentro de los diferentes planes de ayudas y programas específicos, como elemento estratégico en las propuestas de acción y promoción de la cultura española en el exterior.

Que España sea el tercer destino turístico mundial por detrás de Francia y EEUU, el primer destino vacacional del mundo, que el número de visitantes extranjeros se encuentre en continuo crecimiento y que sea el líder del ranking mundial de competitividad turística que elabora el Foro Económico Mundial, como anteriormente se ha señalado, no puede sino suponer una oportunidad para el fomento de la oferta turística cultural a nivel internacional.

Figura 7. Impacto sobre el turismo, 2015
Figura 7. Impacto sobre el turismo, 2015. Fuente: Plan de Fomento de las Industrias Culturales y Creativas 2017, MECD

En este sentido, promover la elaboración de protocolos de actuación, acuerdos o convenios de colaboración entre distintas instituciones y organismos del sector público y privado, fomentará la creación, consolidación y modernización de la industria turística cultural en el exterior. Ello permitirá apoyar el establecimiento de actividades conjuntas entre ambos sectores, mejorando la producción y distribución de los insumos culturales, y favoreciendo el consumo en el marco de la oferta turística en nuestro país.

En suma, y tal y como pone de relieve el Plan de Fomento de las Industrias Culturales y Creativas 2017 de la Dirección General de Industrias Culturales y del Libro del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, “el desarrollo de las industrias creativas determina, pues, la expansión de una cultura y es, en ese sentido, una tarea que nos compromete a todos, pero en especial a quienes hemos aceptado la responsabilidad pública de su promoción y, con ella, la de dar continuidad de futuro a la relevante presencia histórica de la cultura española en el mundo”.

Para ello, es necesario recordar lo que señala Simon Anholt (2003) sobre la dimensión cultura-patrimonio como marca-país, y es que ésta “confiere a los países riqueza, dignidad, fidelidad y les proporciona respeto en el extranjero y calidad de vida dentro de las fronteras”.

Conclusiones

¿Cuál es el resultado potencial que cabría obtener?

Las ICC españolas han alcanzado en los últimos años un gran crecimiento y fuerte presencia en el exterior de nuestro país. Tanto los sectores vinculados con la innovación y la creatividad como el diseño, la moda, la arquitectura, la publicidad, los nuevos medios de comunicación, los videojuegos y las artes interactivas, como los sectores culturales más tradicionales vinculados a las artes escénicas, las artes visuales, el patrimonio cultural, el cine, la televisión, la radio, la música, los libros y la prensa, han conseguido un gran impacto a nivel internacional, generando un importante crecimiento económico de dichas industrias, y su traslación en una muy buena imagen de España como marca.

El trabajo de estos años ha generado una serie de oportunidades que miran al futuro con optimismo. Estas oportunidades se enmarcan en la importancia de la creatividad y la innovación como rasgos distintivos de las industrias culturales, así como su carácter dinámico. Además, la diversidad de contenidos culturales y creativos han generado una oferta que da amplia respuesta a las crecientes demandas del mercado internacional. En este sentido, hay una presencia española destacada en la gran mayoría de manifestaciones culturales, desde las más clásicas hasta las más innovadoras.

La evolución de la tecnología y la consolidación de la economía digital ha supuesto una dinámica de renovación permanente de oportunidades de negocio, la aparición de nuevos formatos, tipos de contenido y formas de distribución al público, nuevas aplicaciones para productos ya existentes, nuevas opciones de desarrollo de una carrera creativa, así como nuevas fórmulas de captación de ingresos.

Todo este potencial de desarrollo y presencia internacional de las ICC debe ser apoyado desde la Administración General del Estado en una estrategia más amplia de acción tanto dentro como fuera de España porque sus grandes beneficios repercuten de forma importante tanto en otros sectores económicos como en la propia imagen de marca de nuestro país.

Esta estrategia de acción, que en España se articula a través del antes citado Plan de Fomento de las Industrias Culturales y Creativas liderado por la Secretaría de Estado de Cultura, debería tener su reflejo en el exterior a través de la estrecha coordinación de las principales instituciones públicas bajo el patrocinio del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación como responsable de la acción exterior del Estado.

En este esfuerzo conjunto debería tener un papel preponderante la Secretaría de Estado de Cultura, Acción Cultural Española (AC/E), el Instituto Cervantes, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y TURESPAÑA, junto con el Alto Comisionado para la Marca España y la promoción del español, implicando de forma activa a las grandes empresas, los sectores culturales más destacados y el conjunto de la sociedad civil.

El diseño de una estrategia de acción exterior específica para el fomento de las ICC supondría aunar capacidades con el establecimiento de líneas prioritarias de actuación por parte de las administraciones públicas, facilitando la coordinación de recursos públicos hacia el sector cultural y creativo, un sector claramente vinculado a la marca-país y con un alto valor económico y simbólico, generando beneficios también dentro de España a través de su influencia en el sector del turismo, como hemos comentado al comienzo de este texto.

Esta estrategia de acción exterior serviría de apoyo a las ICC en su expansión internacional, no sólo en mercados ya consolidados como la UE o Iberoamérica, sino en mercados emergentes en Asia y África. La calidad, innovación y diversidad del producto cultural y creativo español reforzaría la imagen de país multiplicando los retornos positivos y reforzando la influencia política de España en la esfera internacional.

Nuestra política exterior no debe ser ajena a las ventajas de tener una posición de protagonismo en el llamado “poder blando”. La progresiva influencia de la acción cultural en el desarrollo de las relaciones internacionales a través de la “diplomacia cultural” es una realidad evidente en la que muchos países de nuestro entorno han realizado importantes inversiones con buenos resultados.

Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, la globalización de la economía, y la movilidad masiva de personas por razones de trabajo, turismo, ocio o necesidad hacen de los sectores culturales y su desarrollo industrial un instrumento muy destacado a tener en cuenta en el diseño de una estrategia política de acción en el exterior.

Desde la Secretaría de Estado de Cultura se han venido desarrollando, en el marco de sus competencias y respondiendo a los objetivos marcados por el Plan Cultura 2020, un conjunto de actuaciones para favorecer la internacionalización de la cultura española. El objetivo es mejorar el desarrollo de la competitividad del producto cultural y creativo mediante el establecimiento de medidas que incrementen su acceso al mercado internacional, su presencia en eventos, ferias, congresos, festivales de teatro o cine fuera de nuestras fronteras, así como mejorando la oferta turística cultural a través de aplicaciones vinculadas a las nuevas tecnologías.

Entre estas medidas se destaca la puesta en marcha en 2018 de un plan de acción anual de promoción cultural de España en el exterior, en coordinación con Acción Cultural Española y el Instituto Cervantes, con el que se pretende incentivar y coordinar las acciones de fomento de la cultura a nivel internacional.

Otras de las medidas ha sido la mejora de la aplicación informática “INFOX Cultura”, que asegure una efectiva consulta de información sobre actividades y programas de proyección cultural en el exterior entre las distintas instituciones públicas con competencia en materia internacional. Previo mapeo de las principales bases de datos de las distintas unidades de la Secretaría de Estado de Cultura, así como de otras instituciones que realizan actividades culturales en el exterior, permitirá de forma inmediata y aprovechando las nuevas tecnologías, la consulta e información de las acciones que se lleven a cabo en el exterior.

A la vista de lo expuesto, la promoción de las industrias culturales y creativas como herramienta para la Marca España debería ser una de las líneas prioritarias de nuestra acción exterior en un esfuerzo coordinado entre las administraciones públicas, las empresas culturales y creativas, y la sociedad civil, para consolidar los importantes beneficios que genera tanto dentro como fuera de nuestras fronteras.

En efecto, y como señaló Alexander Graham Bell, “grandes descubrimientos y mejoras implican invariablemente la cooperación de muchas mentes”. En nuestro caso, estamos seguros de que la cooperación de todos para la promoción de nuestras ICC es el mejor camino para la proyección exterior de España y el refuerzo de nuestra imagen de marca país.

Borja Álvarez Rubio
Subdirector general de Industrias Culturales y Mecenazgo, Ministerio de Cultura y Deporte

Camilo Vázquez Bello
Subdirector general de Cooperación y Promoción Internacional de la Cultura, Ministerio de Cultura y Deporte

Ángela Gutiérrez Sánchez de León
Jefa de Gabinete del Subsecretario de Ciencia, Innovación y Universidades, Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades


1 René Huygue (1977), El Arte y el hombre, vol. 3, Planeta, Barcelona, p. 32.

2 Oscar Wilde (1970), Obras completas, Aguilar, Madrid, p. 1291.

3 Bruselas, 27/IV/2010, COM (2010) 183 final, p. 2.

4 Cuenta satélite de la cultura en España, Avance de resultados 2010-2015 (Base 2010).

5 El Índice Elcano de Presencia Global agrega y cuantifica, sobre la base de datos objetivos, la proyección exterior y el posicionamiento internacional de 100 países en función de las tres dimensiones que conforman su presencia: económica, militar y blanda. Dentro de la categoría de “presencia blanda”, uno de los factores que se tienen en cuenta es la influencia cultural. Para más información, véase Web Presencia Global.

6 “El español: una lengua viva”, Informe 2017, Instituto Cervantes.

7 J.L. García Delgado, J.A. Alonso y J.C. Jiménez (2012), “El valor económico del español”, Fundación Telefónica, Madrid.

8 Instituto Nacional de Estadística.

9 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones (2015), “Una Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa”, Bruselas, 6/V/2015, COM (2015) 192 final.

10 Peter F. Drucker (2007), Gestión del conocimiento, Deusto S.A. Ediciones, Barcelona.

11 El mercado de contenidos digitales en España experimentó un incremento del 5% en 2015 con respecto al año anterior (fuente: AMETIC).

12 Ministerio de Educación Cultura y Deporte (2016), “Plan de Fomento de las Industrias Culturales y Creativas 2017”, Dirección General de Industrias Culturales y del Libro, Secretaría de Estado de Cultura, Secretaría General Técnica.

13 Simon Anholt (2003), Brand New Justice: The Upside of Global Branding, Butterworth-Heinemann, Londres.

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<![CDATA[ A morte de Franco e do franquismo nos relatórios diplomáticos da embaixada portuguesa em Madrid ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt14-2019-sardica-morte-de-franco-e-do-franquismo-nos-relatorios-diplomaticos-da-embaixada-portuguesa-em-madrid 2019-11-18T07:37:24Z

Este documento de trabajo analiza cómo la noticia de la muerte de Francisco Franco (y, en términos más generales, la de su régimen político en España) fueron recibida en Portugal, examinando los informes diplomáticos y los informes enviados a Lisboa desde la embajada portuguesa en Madrid en los últimos meses de 1975. (Texto en portugués).

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Resumo

Francisco Franco, o Generalíssimo e Caudilho que governara o regime ditatorial espanhol desde 1939, morreu em Madrid, a 20 de novembro de 1975, abrindo o caminho de Transición para a democracia, dentro de um processo político ibérico mais vasto, e já em curso, iniciado pelo golpe de Estado português de 25 de abril de 1974 e pela subsequente revolução lusa de 1974-1975.

Este texto tem por objetivo central analisar como a morte de Franco e, de forma mais alargada, o seu contorno político em Espanha foram recebidos em Portugal, explorando os relatórios e informes diplomáticos enviados para Lisboa pela embaixada portuguesa em Madrid, nos últimos meses de 1975. O estudo da narrativa do embaixador português revela dois grandes aspetos: primeiro, e desde logo, que o desaparecimento físico do Caudilho era, no final de 1975, uma inevitabilidade à espera de acontecer, dada a sua gravíssima condição de saúde, um facto que de alguma maneira transformou o óbito de Franco numa ocorrência pouco significativa em si mesma; segundo, e mais importante, que a morte do ditador espanhol foi apenas uma peça, ou um momento, de um processo político mais vasto – e esse sim, realmente decisivo para o futuro do país vizinho – que ligou a decadência política do franquismo, ainda em vida do Caudilho, à rápida erosão ideológica dos franquistas, após a sua morte, como ficou claro pelos primeiros passos da nova monarquia de D. Juan Carlos I.

Na sua conclusão, o texto sustenta que, no quadro das interdependências entre os dois países ibéricos, o desaparecimento de Franco parece ter tido pouca ou nenhuma influência direta na liquidação do radicalismo político português, obtida através da operação militar pró-moderada de 25 de novembro de 1975, em Lisboa, que permitiu encerrar o processo revolucionário em Portugal. Assim, mais do que a ocorrência quase simultânea dos dois factos, são as consequências convergentes de ambos para a democratização da Península o que a história e a política ibéricas mais devem recordar.

Summary

General Francisco Franco, the long-standing Caudillo who had governed the Spanish dictatorial regime since 1939, died in Madrid on 20 November 1975, paving the way for the Transición towards democracy, within a broader and unfolding Iberian political process which had been ignited earlier by the Portuguese anti-dictatorial coup d’état and ensuing revolutionary period (1974-1975).

The aim of this text is to analyze how Franco’s death and, broadly, its political contour in Spain, were received in neighbouring Portugal, by scrutinizing the content of diplomatic reports sent to Lisbon by the Portuguese embassy in Madrid in the last months of 1975. The analysis of the Portuguese ambassador’s narrative allows for a twofold argument. Firstly, that Franco’s death was, by late 1975, an inevitability waiting to happen, given his severe health condition, which somehow transformed that fact into an uneventful occurrence. Secondly, that Franco’s physical disappearance was but part and play of a larger process, connecting the political decay of Francoism and the ideological waning of the last francoists, as shown by the first steps of Juan Carlos I coming (democratic) monarchy.

In the conclusion, the text purports that, within the broader interdependences between the two Iberian countries, the death of Franco seems to have had little direct influence on the taming of Portuguese political radicalism, attained through the pro-moderate military operation of 25 November 1975 in Lisbon, despite the convergence that both events had in fostering the democratic path followed both by Madrid and Lisbon after the end of that year. Therefore, rather than the almost simultaneous occurrence of the two facts, it was the convergence consequences of them both for the democratization of the Peninsula that which Iberian history and politics should remember.

Índice

Resumo – 2
Palavras-chave – 3
1. Introdução – 3
2. As relações diplomáticas entre Lisboa e Madrid em 1974-1975 – 6
3. A decadência política do franquismo – 10
4. A morte do General Francisco Franco – 15
5. A erosão ideológica dos franquistas – 19
Conclusão – 22
Referências – 25
Fontes Primárias – 25
Bibliografia – 25

1. Introdução.

Francisco Franco y Bahamonde, Generalíssimo e Caudilho de Espanha, e António de Oliveira Salazar, presidente do Conselho de Ministros de Portugal, foram os dois mais longevos ditadores da história da Europa ocidental durante o século XX. Salazar chegou ao poder em 1932, antes de Franco, que apenas em 1939 conseguiu vencer a crudelíssima guerra civil que dividiu a Espanha durante quase três anos. Sobreviventes aos ventos democratizadores do pós-II Guerra Mundial, muito por causa do anticomunismo que partilhavam com as grandes potências ocidentais da Guerra Fria, envelheceram ambos no poder, emprestando às duas ditaduras um carácter politicamente anacrónico, num mundo em mudança, e numa Península Ibérica que também evoluiu e se transformou, nos planos social, económico, cultural e mental, ao longo das décadas de 1950 e de 19601.

Substituído na presidência do Conselho por Marcelo Caetano, em setembro de 1968, Salazar morreu em julho de 1970, com 81 anos. Franco, por seu turno, sobreviveu a Salazar e pôde, assim, observar o espetáculo pouco digno da reclusão final do estadista português na sua residência oficial, o Palácio de São Bento, já inválido, à espera da morte, por entre patéticas aparições públicas ou fotografias que apenas serviam para vincar a sua decadência física e mental. Porventura não desejando ter um fim semelhante, o ditador espanhol colheu lições do caso português, preparando, logo depois da ascensão de Marcelo Caetano ao poder em Lisboa, uma solução sucessória para o dia seguinte ao franquismo – um passo que Salazar recusou fazer porque, para lá da pretensão de “assegurar a perenidade do regime político por ele concebido e mantido durante 40 anos”, sempre receou que uma eventual restauração da monarquia em Portugal, após o seu desaparecimento, na pessoa de D. Duarte Nuno de Bragança, conduzisse, a breve trecho, à democratização do país (o que viria a acontecer em Espanha)2. Foi, assim, por expressa determinação do Caudilho que se assentou na futura restauração da monarquia espanhola, e que, nos termos da ley Orgánica del Estado, o Príncipe D. Juan Carlos de Borbón foi nomeado, em 1969, futuro sucessor de Franco, numa transição de poderes que este esperava ser de continuidade da sua obra3.

Apesar da ralentización da amizade ibérica, que vinha cavando um vivir de espaldas entre Madrid e Lisboa desde meados dos 19504, o desaparecimento político e físico de Salazar fez algumas – embora não muitas – manchetes em Espanha5, dado tratar-se do ditador vizinho de um regime que seguia sendo, também, uma ditadura, apesar do aperturismo tecnocrata das novas gerações, que emulava a “renovação na continuidade” lançada por Marcelo Caetano6. Em junho de 1973, enfraquecido e com evidentes sinais de progressão da doença de Parkinson, Franco aceitou finalmente entregar a chefia do governo, que ocupara durante 35 anos, ao almirante Luis Carrero Blanco, um fiel tradicionalista, retendo para si apenas a chefia do Estado7. Carrero Blanco seria, porém, assassinado pela ETA seis meses volvidos, para profundo desgosto e desânimo do Generalíssimo, para quem o desaparecimento do seu braço-direito e a própria brutalidade do atentado que o vitimou significaram o começo da “morte do franquismo em vida de Franco”8.

Em janeiro de 1974, o Caudilho empossou Carlos Arias Navarro como presidente de um executivo que nunca deixaria de ser – enquanto durou, até 1976 – um híbrido de imobilistas e de reformistas, oscilando entre a pressão dos ultras (o bunker ou a “camarilla de El Pardo”, como eram conhecidos na gíria política espanhola), e as oposições moderadas que encetaram a sua rota a caminho do poder9. Quando o golpe militar de 25 de abril de 1974 se deu em Lisboa, derrubando Marcelo Caetano e pondo fim a quase meio século de regime ditatorial, o governo de Arias Navarro já vivia acossado, num vaivém de abertura e retrocesso, entre os que o consideravam demasiado liberal e os que o consideravam demasiado conservador. E, na cúpula do Estado espanhol, com 81 anos, o velho Franco viveu os seus últimos meses de vida temendo acabar como Salazar, inutilizado e proscrito, e contemplando com surpresa, receio ou verdadeiro terror o processo revolucionário desenrolado em Portugal em 1974-1975.

A morte de Franco, ocorrida a 20 de novembro de 1975, coincidiu com os derradeiros estertores do PREC português (o “Período Revolucionário em Curso”), vencidos pelo contragolpe moderado de 25 de novembro, em Lisboa – o momento que abriu a porta à vitória do centro político sobre a extrema-esquerda e à normalização de uma democracia pluralista e pró-ocidental em Portugal, depois dos meses da radicalização esquerdista e do verão e outono quentes desse ano. Ao contrário da conjuntura de Madrid, em julho de 1970, aquando do óbito de Salazar, o momento político de novembro de 1975 em Lisboa dominava todas as atenções públicas, deixando pouco espaço para os ecos da morte do Caudilho espanhol. Dezanove meses volvidos sobre o golpe libertador de abril de 1974, ninguém, em Portugal, estimava a ditadura espanhola e ainda menos o seu (ainda) líder. Franco era uma abencerragem, um anacronismo, o último dos “fascistas”.

A atualidade portuguesa, pela sua novidade revolucionária ou democrática, era muito mais seguida em Espanha do que o inverso, provando o quanto o pioneirismo político luso teve uma influência determinante na preparação e primeiros tempos da transición política que se viria a operar no país vizinho. Em todo o caso, mesmo que pouco presente nas páginas da imprensa diária ou semanal portuguesa, o estertor da ditadura franquista não deixou de ter as suas testemunhas e analistas lusos, que deixaram para a posteridade uma leitura pessoal e coeva da atualidade política dessa Madrid aparentemente distante, permeada de apontamentos sobre a própria relação peninsular, numa conjuntura – a de 1975 – que foi de acesa dessintonia ibérica e, só no final do ano, de convergência e aproximação.

O objetivo deste texto é o de explorar a forma como os relatórios e as informações enviados pelo embaixador de Portugal em Espanha – João Eduardo de Meneses Rosa – noticiaram e comentaram a morte de Franco e, de maneira mais alargada, o seu contorno político, antes e depois desse desfecho. A análise dessas fontes e narrativa diplomáticas revela dois grandes aspetos: primeiro, e desde logo, que o desaparecimento físico do Caudilho era, no final de 1975, uma inevitabilidade à espera de acontecer, dada a sua gravíssima condição de saúde, um facto que de alguma maneira transformou o óbito de Franco numa ocorrência pouco significativa em si mesma; segundo, e mais importante, que a morte do ditador espanhol foi apenas uma peça, ou um momento, de um processo político mais vasto – e esse sim, realmente decisivo para o futuro do país vizinho – que ligou a decadência política do franquismo, ainda em vida do Caudilho, à rápida erosão ideológica dos franquistas, após a sua morte, como ficou claro pelos primeiros passos da nova monarquia de D. Juan Carlos I. Sem negar as interinfluências então vividas entre a revolução portuguesa e a transición espanhola, já em curso em 1975, a investigação mostra que era o futuro pós-franquista, e não tanto a morte de Franco, o que mais preocupava os espanhóis e o que mais ocupou os informes da embaixada expedidos de Madrid para Lisboa; e que – pelo menos nos corredores diplomáticos – foi mais o resultado político do “25 de novembro” português a ter ecos em Espanha do que o óbito do ditador espanhol a impactar no quotidiano da luta ideológica portuguesa, e no desfecho do PREC, então alcançado. 

José Miguel Sardica
Historian and Associate Professor, School of Human Sciences / Institute for Political Studies, Catholic University of Portugal


1 Para a relação entre Portugal e Espanha desde os primórdios das duas ditaduras ibéricas até à consolidação das duas democracias, v. Ferreira, 1989, Oliveira, 1995, Vicente, 2003 ou Sardica, 2013, bem como os artigos ou capítulos síntese de Torre Gómez, 1998, Gaspar, 2000, ou Queirós, 2009.

2 Amaral, 1995, pp. 83-84.

3 Preston, 2004, pp. 798-802.

4 V. Sardica, 2013, pp. 195 e ss, e, mais extensamente, Jiménez Redondo, 1996.

5 Os principais jornais madrilenos não dedicaram ao óbito do histórico ditador português mais do que algumas discretas referências. O Caudilho não compareceu na missa mandada rezar em Madrid por alma de Salazar – embora a ausência possa ter sido ditada por razões de saúde (Antunes, 2003, pp. 191 e 308).

6 Sardica, 2013, pp. 222-225.

7 González Cuevas, 2000, p. 418, e Preston, 2004, pp. 818-820.

8 Sánchez Cervelló, 1993, p. 334.

9 Preston, 2004, pp. 825-826. De acordo com o conhecido biógrafo do ditador espanhol, a escolha de Carlos Arias Navarro, alcalde de Madrid, ministro do Interior e um dos favoritos de D. Carmén Franco, para suceder a Luís Carrero Blanco foi “a última decisão política importante de Franco”; a partir desse momento, encetou-se “a transição para a democracia e ele seria um espectador das lutas políticas que se seguiram” (p. 825).

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<![CDATA[ EEUU: el estado de la Unión un año antes de las elecciones ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari111-2019-royo-eeuu-estado-de-la-union-un-ano-antes-de-las-elecciones 2019-11-18T11:33:58Z

Se analiza el estado de la Unión en EEUU en cuatro dimensiones: la economía, la política exterior, el juicio político a Trump y la campaña electoral.

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Tema

¿Cuál es el estado de la Unión un año antes de las elecciones?

Resumen

Este análisis examina el estado de la Unión en EEUU, enfocándose en cuatro dimensiones: la economía, la política exterior, el juicio político a Trump y la campaña electoral. También sirve como una evaluación en el punto medio de la presidencia de Trump, aunque un año es una eternidad en la política. Aún pueden pasar muchas cosas y la economía será crucial.

Análisis

La economía

La economía ha sido hasta ahora una de las áreas de más éxito para el presidente Trump y será un factor muy importante en sus esfuerzos de reelección. Pero hay nubes en el horizonte. Si bien la economía de EEUU todavía está experimentando un fuerte crecimiento, hay signos de cierta desaceleración: en el primer trimestre del año creció un 3,1%, pero sólo un 2,0% en el segundo trimestre. Los datos de empleo también son sólidos: en septiembre de 2019 la tasa de desempleo cayó al 3,5%, la más baja en casi cinco décadas, y se crearon 136.000 empleos en septiembre, más de lo esperado. Al mismo tiempo, la proporción de adultos de 25 a 54 años que están trabajando alcanzó su más alto nivel en más de 12 años.

Sin embargo, hay algunas señales de desaceleración: los empleadores han creado 154.000 empleos netos por mes en lo que va del año, un número robusto, particularmente en el contexto de una tasa de desempleo muy baja, pero aún así ha disminuido ya que se crearon 223.000 por mes durante 2018. Además, un análisis más detallado del mercado laboral también señala algunos datos preocupantes. Primero, los salarios siguen planos y el crecimiento salarial se está desacelerando a pesar de la tasa de desempleo ultra baja: las ganancias promedio por hora bajaron un centavo en septiembre y, durante el último año, las ganancias promedio por hora aumentaron sólo un 2,9%, por debajo del aumento del 3,4% en el año que terminó en febrero.

Además, las ventas minoristas generales en EEUU cayeron un 0,3% en septiembre, la mayor disminución mensual desde febrero de 2019, principalmente por la caída de ventas de automóviles, gasolina y los materiales de construcción. Por ello no es sorprendente que el sector minorista perdiera 11.000 empleos en septiembre, su octavo mes consecutivo de contracción, que sigue a una ola de quiebras y cierres de tiendas. También puede ser un indicador de que se esta debilitando el gasto del consumidor.

Además, también hay indicios de que otras partes importantes de la economía estadounidense están con problemas. Por ejemplo, el sector manufacturero, arrastrado por la guerra comercial con China que analizamos después, la caída de la economía mundial y la disminución de la confianza del consumidor, eliminó 2.000 empleos en septiembre y está experimentando la mayor tasa de contracción en el sector manufacturero desde 2009. En los últimos seis meses el sector ha agregado un promedio de solo 3.000 empleos por mes, en comparación con los 22.000 por mes en 2018. Esto refleja las consecuencias de una economía global en crisis y es también el resultado de la guerra comercial.

Finalmente, los últimos datos del mercado laboral estadounidense de septiembre muestran que el crecimiento del empleo en el sector privado fue débil, ya que 22.000 de los nuevos empleos netos en septiembre fueron con el sector público, principalmente nuevos empleos en gobiernos estatales y locales.

Una de las principales razones de estos resultados tiene que ver con la guerra comercial con China, que ha estado arrastrando las decisiones de inversión de las empresas y causando nerviosismo en los mercados bursátiles. Políticamente, ha habido un apoyo significativo para Trump, ya que millones de estadounidenses se sentían frustrados con las prácticas comerciales injustas de China y por la pérdida de empleos. Sin embargo, si bien la escala de los aranceles es moderada en relación con la escala de la economía de EEUU, esta guerra comercial está afectando a los mercados y creando volatilidad, y desde un punto de vista económico, EEUU está sintiendo la presión de la caída de las exportaciones y del mayor precio de las importaciones.

Lo que ha quedado claro es que a Trump le encantan los aranceles como un instrumento para obligar a otros países a seguir sus deseos, pero no parece tener un plan coherente ni una estrategia a largo plazo. Por el contrario, lo que es evidente es que la tensión comercial no es táctica, sino más bien la nueva normalidad.

En este momento, ambos países afrontan limitaciones políticas y económicas internas para cerrar un acuerdo, y hay mucho en juego mientras luchan por el dominio de las industrias del futuro. En EEUU la proximidad de las elecciones está presionando a Trump para que ponga fin a la guerra comercial y alivie el dolor que está causando a votantes y estados, que necesita desesperadamente ganar si quiere ser reelegido. Por ejemplo, los agricultores del Medio Oeste se han visto muy afectados por la guerra comercial, y la economía agrícola está en recesión porque China se encuentra entre los mayores mercados de exportación de soja, cerdo y maíz de EEUU. Si bien el gobierno de EEUU ya ha proporcionado dos rondas de asistencia financiera a los granjeros, no ha sido suficiente y no ha compensado la pérdida de ventas. En consecuencia, los agricultores están cada vez más inquietos. No es sorprendente que en el recién anunciado ‘acuerdo de fase uno’, China haya acordado comprar entre 40.000 millones y 50.000 millones de dólares de productos agrícolas estadounidenses anualmente.

Aún más importante, la guerra comercial está afectando las decisiones comerciales y la inversión, y está interrumpiendo las cadenas de suministro: el gasto de inversión empresarial redujo el PIB general en el segundo trimestre y, como vimos anteriormente, la creación de empleo en el sector manufacturero se ha desacelerado.

El reciente anuncio a principios de octubre de un “acuerdo de fase uno” con China ha sido bien recibido. Pero debemos ser cautelosos: desde que comenzó la guerra comercial con China, los aranceles contra ese país sólo han subido o se han mantenido estables, sin revertirse hasta ahora. Y es difícil ser optimista. Hemos visto los fracasos que siguieron a las treguas de Buenos Aires y Osaka. Lo que está claro ahora es que, a pesar de una retórica a menudo triunfalista, ambos países han peleado esta guerra comercial hasta un punto muerto, y que no hay beneficios claros en la escalada.

A medida que se acerque la elección presidencial, la presión sobre Trump continuará aumentando, liderada por el descontento de los agricultores y por la volatilidad de los mercados de valores (el desempeño del mercado de valores ha sido uno de los principales puntos de orgullo de Trump, y lo menciona constantemente). Si bien afirma que los culpables de la desaceleración son la FED y un dólar fuerte, los datos sugieren lo contrario (según el FMI la guerra comercial le costará a la economía global alrededor de 700.000 millones de dólares en 2020).

China, por su parte, confía en el calendario electoral de EEUU, pero también se enfrenta a sus propias limitaciones con las protestas de Hong Kong, y el fuerte aumento de los precios de los comestibles se está convirtiendo en un problema nacional (empeorado por una epidemia letal que afecta a los cerdos, que ha subido los precios altos del cerdo y sus alternativas como el cordero). En la sesión del Comité Central del Partido Comunista Chino que tendrá lugar a fines de este mes, Xi Jingping, quien ha tomado la iniciativa en las negociaciones y nombró a un asociado cercano suyo como negociador principal, deberá responder a los miembros del partido y mostrar algunos resultados ya que se enfrenta a una creciente presión para compartir algo de poder.

También es importante enfatizar que el reciente “acuerdo de fase uno” no resolvería las principales fuentes subyacentes de fricción que condujeron a la guerra comercial, ya que no abordaría por completo los problemas estructurales que se han planteado como las políticas industriales de China: sus subsidios, que distorsionan el mercado a las empresas estatales; el trato igualitario para las empresas extranjeras; sus políticas que obligan a ceder tecnología a las multinacionales que invierten en China; el robo cibernético; las violaciones de la propiedad intelectual; el acceso limitado para las empresas de servicios financieros; la manipulación de divisas; el conflicto con Huawei; y los límites de inversión extranjera en algunos sectores. Además, el acuerdo, si se materializa, simplemente aplazaría las nuevas sanciones, y permitiría a EEUU retener los aranceles impuestos en los últimos 16 meses. En consecuencia, la incertidumbre, con su impacto en la inversión empresarial y las cadenas de suministro, persistirá, y es probable que impulse a las empresas estadounidenses a deslocalizar su producción de China.

Por ello la conclusión, ¡y ya no es una sorpresa con Trump!, es que cualquier cosa puede suceder.

La política exterior

La política exterior de EEUU está marcada por la “gran e inigualable sabiduría” de Trump, lo que significa incertidumbre, imprevisibilidad, volatilidad, volubilidad, confusión e inestabilidad. Y lo comunica por tuits. No hay un plan claro ni un marco de acción, y la política exterior está impulsada en gran medida por los “instintos”, sus impulsos emocionales. Sus principales suposiciones son que EEUU puede hacer lo que quiera, que otros países se doblegarán a los deseos de EEUU y que el multilateralismo es una restricción en el mejor de los casos (y la mayoría de las veces, simplemente un complot contra EE UU, de ahí el impulso para socavarlo). No tiene paciencia para alianzas duraderas. Sin embargo, sigue desconfiando de las guerras y los conflictos armados (por ejemplo, retiró el ataque contra Irán después de ser “armado y cargado” en respuesta al ataque con aviones no tripulados contra los campos petroleros de Arabia Saudí). El mensaje (confirmado por su trato a los kurdos en Siria) ha sido que los amigos son desechables.

América primero” es el principio rector. Sin embargo, su promesa electoral de salir de guerras interminables y conflictos abiertos ha sido difícil de conciliar con el objetivo de hacer retroceder a los enemigos regionales, la necesidad de mantener los compromisos de seguridad de EEUU con otros países, y el papel del país en liderar el orden internacional que ha creado y liderado desde la Segunda Guerra Mundial. Las dificultades para perseguir simultáneamente objetivos tan contradictorios han surgido una y otra vez. Y Oriente Medio está en caos porque EEUU no parece tener una estrategia ni objetivos claros.

Sus inconsistencias e imprevisibilidad están envalentonando a los enemigos regionales y desconcertando a los socios estadounidenses que no saben qué esperar, ya que a menudo los sorprende. De hecho, los aliados tradicionales están reevaluando el compromiso de EEUU con su seguridad. Y sus políticas están abriendo fisuras incluso dentro del Partido Republicano (ha podido unir a Demócratas y Republicanos en una resolución contra su decisión de retirarse de Siria). Incluso se equivoca al sorprender a su propio equipo que no sabe qué esperar de él.

Por todo ello no es sorpresa que los resultados de su política exterior estén siendo abismales: a pesar de la guerra comercial, en 2018 el déficit comercial de EEUU con China fue cinco veces mayor que el del año pasado con Barack Obama, y su déficit comercial global fue de 148.000 millones de dólares más que en 2016. Tampoco ha habido progreso en Corea del Norte y Palestina; e Irán no está cediendo a las sanciones de EEUU. Las contribuciones estadounidenses a la OTAN no se han reducido, a pesar de sus constantes ataques contra sus aliados de la OTAN y sus demandas de mayores contribuciones. Sin duda, el mayor ganador de la política exterior de Trump (en Siria, Ucrania...) ha sido Rusia, que está encontrando nuevas oportunidades para reafirmar su influencia en todas partes.

EEUU ahora está actuando como un matón en defensa del mantra America First. Y esto está sucediendo en un momento en que el poder de EEUU se está erosionando y necesita más aliados. Al contrario, sus políticas hacen que le sea mucho más difícil mantenerlos.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que algunos de estos cambios son estructurales. Por ejemplo, por mucho que haya sido criticado recientemente a Trump por su decisión de retirarse de Siria y abandonar a los kurdos, Obama también abandonó a los kurdos iraquíes en Irak en 2011. De hecho, Trump representa la continuidad en la política exterior de EEUU, y la dirección de la política exterior se definió antes de la elección de Trump. Las principales diferencias son sobre el estilo, no sobre la sustancia. Si bien el mundo piensa que tiene un problema con Trump, en realidad tiene un problema estadounidense. La pax americana terminó en Irak y Afganistán, y su erosión fue acelerada por la gran recesión y el rápido surgimiento de China. Trump simplemente ha acelerado la retirada. El país ha estado girando hacia adentro durante dos décadas, y “América Primero” y la priorización de sus intereses nacionales será la nueva normalidad, independientemente de quién gane las elecciones de 2020. Como reconocen muchos observadores, el reloj no va a volver atrás. Y esta es la mayor paradoja: el mundo, después de décadas de críticas, ahora demanda el liderazgo estadounidense, y la pax americana no parece tan mala después de todo. Trump puede terminar dejando a su sucesor o sucesora un mundo que será más receptivo al liderazgo estadounidense.

Impeachment

La política interna de EEUU está consumida por el inicio del proceso de indagación para la destitución de Trump. Después de meses de presiones para comenzar el proceso, la portavoz Nancy Pelosi no tuvo otra opción, una vez que el escándalo sobre la llamada telefónica con el presidente de Ucrania se hizo público, ya que afrontaba demasiada presión del lado izquierdo del Partido Demócrata para actuar.

En esencia, este es un caso de un presidente que usa su poder para su propio beneficio político, a expensas del interés público, ya que no se conocen precedentes de que un presidente presione a otra nación para derribar a un rival político. Y no sólo se sobrepasó, sino que también trató de encubrir sus acciones. Y esto puede constituir “altos delitos y faltas”, que es la barra constitucional para la destitución. Si bien es cierto que ningún estatuto penal impide que un presidente solicite interferencia extranjera en las elecciones estadounidenses, la destitución no requiere un delito. Como Hamilton escribió en Federalist 65, la destitución se proporcionó como respuesta no sólo a crímenes, sino también a actos que fueron un “abuso o violación de cierta confianza pública”.

El riesgo para los Demócratas es que este proceso puede beneficiar a Trump, ya que puede ayudar a movilizar a su base que ve todo esto como un intento más de los Demócratas de anular los resultados de las elecciones de 2016, y/o que puede conducir a muchos estadounidenses que están agotados por la polarización y la lucha política a desconectarse y no votar. Este riesgo es real y puede costarles la próxima elección presidencial. Sin embargo, los Demócratas sintieron que no tenían otra opción porque existe un imperativo de responsabilidad constitucional, y Trump ha estado testeando las normas y límites del sistema de gobierno de EEUU.

El apoyo público a la destitución ha aumentado, pero de momento no es suficiente para presionar a los Republicanos (el partido parece firmemente unido contra el proceso de destitución y sólo el senador Mitt Romney ha expresado su voz contra Trump). Sin embargo, puede ser suficiente para evitar las consecuencias políticas más negativas para los Demócratas. Las encuestas muestran que los votantes se están tomando en serio las acusaciones. Según una encuesta del Washington Post/George Mason, los adultos apoyan la investigación por un margen de 20 puntos: 58% contra 38%. Sin embargo, el apoyo a la destitución de Trump de su cargo es menor: de acuerdo con la misma encuesta, el 49% apoya destituirlo, mientras que el 44% se opone. A pesar del proceso de destitución, el índice de aprobación de Trump se mantiene en el 42,8%, dentro del rango normal para él. Si bien esta tasa de apoyo es baja para un presidente en este momento del ciclo electoral y significaría un desastre para sus perspectivas de reelección, este no es un ciclo electoral normal, y aún puede ser reelegido, a pesar del proceso de juicio político.

De hecho, hay poca evidencia que sugiera que el apoyo a la destitución y la remoción continúe aumentando y, en ausencia de un descubrimiento dramático que pueda influir en los votantes y los Republicanos del Senado, aunque es probable que pase en la Cámara, prácticamente no hay posibilidad de que lo pueda obtener suficientes votos en el Senado.

La elección

Finalmente, la elección. Las primarias de los partidos Demócrata y Republicano están en pleno apogeo. Del lado de los Republicanos, salvo una grandísima sorpresa, es prácticamente seguro que Trump será el candidato, ya que sus opositores son figuras menores que no podrán montar un desafío sólido contra él.

En el lado Demócrata, las primarias han sido un circo con el mayor número de candidatos en la memoria. Según las últimas encuestas, hay cinco candidatos con posibilidades reales en el siguiente orden: Elizabeth Warren, Joe Biden, Bernie Sanders, Pete Buttigieg y Kamala Harris.

Los Demócratas están teniendo profundas discusiones sobre sus propuestas en temas como el seguro médico, educación, impuestos, desigualdad, o medio ambiente. Las divisiones principales son entre:

  • El cambio radical frente a posibilidad de elección.
  • Progresista frente a moderado.
  • Joven frente a viejo.
  • Mujer frente a hombre.

En este momento, la senadora Warren ha superado a Biden en las encuestas y lidera en Iowa y New Hampshire. Buttigieg, Sanders y Warren están por delante en la carrera del dinero, y Biden depende demasiado de los grandes donantes. Finalmente, Buttigieg, Sanders y Warren tienen más presencia e infraestructura en los primeros estados primarios.

El primer favorito, Biden, ha tenido una mala campaña hasta ahora, y le han perjudicado mucho las acusaciones contra su hijo, el pobre desempeño en los debates, y sus errores. También hay preocupaciones sobre su edad. Si bien aún puede recuperarse, cada vez es más difícil a medida que sigue perdiendo terreno.

Los Demócratas están presentando grandes y ambiciosas propuestas para abordar los problemas del país. Pero la pregunta principal son los costes: ¿cómo pagarlos?, ¿son realistas esas propuestas? Las más ambiciosas son en las áreas de salud, educación e infraestructura, pero requerirían grandes aumentos de impuestos. Los votantes de las primarias Demócratas se han desplazado hacia la izquierda y estas propuestas son muy populares entre la mayoría de ellos. Pero es probable que levanten mucha oposición en gran parte del país, que las considera radicales y que no se pueden pagar. Trump tendría una fiesta etiquetándolos de “socialistas” y podría capitalizar el rechazo de los votantes moderados.

En este momento, la senadora Warren es la candidata más probable: tiene un plan para todo, se expresa muy bien, ha surgido desde abajo y tiene un fuerte apoyo y entusiasmo. Está respondiendo bien a los ataques y no permite que los Republicanos y los medios le fijen la agenda. Ha aprendido de las elecciones anteriores y no está a la defensiva ni reacciona a las malas noticias, como hacía Hillary Clinton. Sin embargo, existen grandes preocupaciones sobre algunas de sus propuestas y su capacidad de elección. Todavía es posible que surja un candidato moderado (¿Buttigieg?). Muchos de los candidatos (Clinton, Obama...) en elecciones anteriores eran actores secundarios en este mismo momento.

Conclusiones

Anticipamos que esta será una elección muy cerrada. El colegio electoral volverá a ser clave. Según las encuestas, parece probable que Trump pierda el voto general por un amplio margen, pero aún tiene una manera de ganar en el Colegio Electoral. Michigan, Ohio, Pensilvania, Wisconsin y Florida serán todos clave. Pero un año es una eternidad en la política y aún pueden pasar muchas cosas: el estado de la economía será crucial.

Sebastián Royo
Visiting Scholar y Local Affiliate and co-chair of Europe in the World Seminar, Minda de Gunzburg Center for European Studies, Universidad de Harvard, y profesor del Departmento de Ciencia Política y Estudios Legales, Suffolk University

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<![CDATA[ Ecuador y los subsidios a los combustibles ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari110-2019-escribano-ecuador-y-los-subsidios-a-los-combustibles 2019-11-15T03:36:53Z

Las violentas protestas desatadas por la decisión del gobierno ecuatoriano de eliminar los subsidios a la gasolina y el diésel han obligado al presidente Lenín Moreno a derogar la medida y ponen en duda la viabilidad política del acuerdo alcanzado entre el país y los organismos financieros internacionales.

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Tema

Las violentas protestas desatadas por la decisión del gobierno ecuatoriano de eliminar los subsidios a la gasolina y el diésel han obligado al presidente Lenín Moreno a derogar la medida y ponen en duda la viabilidad política del acuerdo alcanzado entre el país y los organismos financieros internacionales.

Resumen

El deterioro de la situación económica heredada de la presidencia de Rafael Correa obligó a su sucesor a buscar la financiación de los organismos financieros internacionales para acometer las reformas necesarias. Uno de los elementos clave consistía en eliminar los subsidios a la gasolina y el diésel introducidos en 1974 y que desde entonces ningún gobierno había sido capaz de reformar de manera sustancial. El decreto 883 desató una serie de protestas extremadamente violentas que obligaron al presidente Moreno a retirar las medidas del denominado “paquetazo”. La rectificación mantiene un sistema de subsidios muy costoso fiscalmente para el país, ineficaz y socialmente regresivo, que impulsa el contrabando y dificulta el cumplimiento de sus compromisos de reducción de emisiones de CO2.

Análisis

Se analiza primero el deterioro de la situación económica de Ecuador, para después exponer el origen y la evolución de los subsidios a los combustibles en el país, así como los costes que representa en términos fiscales, redistributivos y ambientales.

El deterioro de la situación económica

Bajo la presidencia de Rafael Correa (2007-2017), y como en la mayoría de los países latinoamericanos en esos años, Ecuador experimentó un importante crecimiento económico debido en gran medida al aumento del precio de las materias primas , especialmente del petróleo, del cual el país produce alrededor de medio millón de barriles diarios. Sin embargo, la política económica de la presidencia de Correa contenía múltiples inconsistencias que no permitieron mantener el ritmo de crecimiento a esos niveles una vez que los precios del petróleo empezaron a bajar.1

La Figura 1 muestra como en 2015 el crecimiento real del PIB fue casi nulo y en 2016 entró en recesión, y que en 2015 y 2016 la renta per cápita en paridad de poder adquisitivo (PPA) se redujo en más de 200 dólares. El crecimiento económico volvió a terreno positivo gracias al aumento de los precios del petróleo en 2017 y 2018, para después volver a reducirse. Las previsiones apuntan a tasas negativas para 2019, previsión reforzada por el negativo impacto económico de las recientes protestas (por ejemplo, en el descenso de la producción petrolera durante las mismas).

Tabla 1: Ecuador, indicadores económicos seleccionados
  2014 2015 2016 2017 2018 2019 (1) 2020 (1)
Crecimiento del PIB real 3,8 0,1 -1,2 2,4 1,4 -0,5 1,1
PIB per cápita (US$ en PPA) 11.430 11.386 11.197 11.506 11.719 11.702 11.869
Déficit (-) / Superávit (+) público (% PIB) -5,2 -6 -7,3 -4,5 -1,2 -0,4 2,4
Deuda pública neta (% del PIB) 27,5 30,9 35,6 41,3 42,6 47 45,6
Balanza por cuenta corriente (% PIB) -0,7 -2,2 1,3 -0,5 -1,4 0,6 0,8
(1) Previsiones.
Fuente: The Economist Intelligence Unit (2019), Country Report, octubre.

El principal problema consistió en el aumento del gasto público, que se duplicó entre la llegada al poder de Correa en 2007 y 2014, alcanzando el 44% del PIB. Este aumento del gasto impulsó el déficit público hasta un máximo del 7,3% en 2016, un año antes de la salida de Correa de la presidencia. El aumento del déficit causó a su vez un rápido incremento de la deuda pública, que pasó del 27% del PIB en 2014 al 41,3% en 2017. Para controlar el desequilibrio fiscal y reducir la deuda, Ecuador recurrió a medidas económicas discutibles, como acelerar el empleo de préstamos y anticipos por petróleo, usados desde 2009, con las petroleras chinas Petrochina y Unipec, así como con Petrotailandia.

Ecuador también colocó bonos soberanos en los mercados internacionales, que exigieron tipos de interés extremadamente elevados (por encima del 10%), lo que siguió estrechando su ya reducido espacio de política fiscal. Además, y pese a tratarse de una economía dolarizada, se monetizó el déficit público usando al Banco Central como prestamista. Todas estas medidas se revelaron insuficientes para solucionar la falta de liquidez que aquejaba al país, incapaz de financiar su creciente gasto público al no encontrar nuevas fuentes de endeudamiento.

Ante el deterioro de la situación económica y tras un primer año de política económica continuista, el presidente Moreno se vio obligado a acometer las reformas que llevaban años postergándose y decidió acudir a los organismos financieros internacionales para financiarlas. El pasado marzo el FMI anunciaba la aprobación de un acuerdo con Ecuador por un montante de 4.200 millones de dólares que forma parte de un préstamo superior a los 10.000 millones de dólares. Los 6.000 millones restantes proceden del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), del Banco Europeo de Inversiones (BEI), del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), del Banco Mundial y de la Agencia Francesa de Desarrollo.

A cambio de este paquete financiero, Ecuador se comprometía a emprender reformas económicas sustantivas basadas en seis ejes principales: (1) restaurar la prudencia en la política fiscal; (2) fortalecer el marco institucional y la independencia del Banco Central; (3) reforzar la resiliencia de su sistema financiero; (4) fomentar la creación de empleo, la competitividad y el crecimiento económico; (5) promover la prosperidad compartida y proteger a los hogares más vulnerables; y (6) impulsar la transparencia y el buen gobierno.2 En paralelo, el país anunció su salida de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) para liberarse de las cuotas impuestas por el cártel y poder aumentar la producción petrolera con el objetivo de generar más ingresos y elevar así el crecimiento económico a corto plazo.

El pasado 3 de octubre se publicó el decreto 883 , o “paquetazo”, que constituía el primer paso de las reformas acordadas con una serie de medidas entre las que destacaban la reducción en un 20% de las remuneraciones de los contratos temporales firmados por el sector público, la reducción de las vacaciones de los empleados públicos de 30 a 15 días, destinar a la hacienda pública el salario de un día de cada mes de los empleados públicos y una contribución especial temporal para las empresas con ingresos superiores a 10 millones de dólares. Pero la medida más destacada y de mayor coste político, como inmediatamente se apreció, consistía en la eliminación de los subsidios a los combustibles.

Unos subsidios recurrentes

El subsidio a los combustibles fue introducido en Ecuador en 1974 por el régimen militar en un contexto de precios al alza del petróleo y de aumento de la producción doméstica que proporcionaba ingresos crecientes. La bonanza petrolera se utilizó para reforzar al régimen sin que los subsidios fueran reducidos de manera significativa cuando la situación económica cambió, puesto que los gobiernos posteriores fueron conscientes de la impopularidad de retirarlos. Los mayores subsidios se otorgaron al gas natural y la gasolina, cuyos precios se mantuvieron congelados hasta 1982.

En los años siguientes hubo una reducción progresiva de los mismos, con el consiguiente aumento gradual de los precios. En la segunda mitad de la década de 1990, los sucesivos intentos de eliminarlos encontraron una fuerte oposición popular y generaron serios episodios de inestabilidad política, pese a lo cual fueron casi erradicados y sustituidos por transferencias directas a los hogares más pobres, que después se convirtieron en el actualmente vigente Bono de Desarrollo Humano (BDH) . Sin embargo, en medio de una sucesión de crisis económicas y bancarias, las reducciones de los subsidios energéticos contribuyeron a la caída de varios presidentes.

En enero de 2000, por ejemplo, el presidente Jamil Mahuad fue derrocado tras los disturbios ocasionados por la toma de Quito por parte de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) y la retirada del apoyo de los militares. La pretensión de aumentar los precios del gas residencial en un 500% fue uno de los factores desencadenantes de las protestas. Los presidentes subsiguientes tomaron buena nota de la sensibilidad social del tema y revirtieron los decretos de reducción de subsidios. De hecho, los precios del gas residencial se han mantenido constantes desde 2001, y los del diésel y la gasolina para consumo particular apenas cambiaron hasta 2015, cuando se empezó a aplicar un ligero incremento mensual.

El presidente Correa mantuvo el nivel de los subsidios, pero confrontado con una situación económica cada vez más difícil, su sucesor Moreno aceptó (entre otras reformas ya citadas) una reducción gradual de los subsidios de algunos combustibles para obtener la asistencia financiera del FMI. En 2018 se aplicó una reducción de los subsidios a la gasolina súper y en 2019 fueron finalmente eliminados, mientras que se redujeron los subsidios a la gasolina normal. Para reducir la resistencia, el gobierno ofreció tarjetas prepago de gasolina normal a coste reducido para los taxistas.

El pasado 3 de octubre el decreto 883 o “paquetazo” eliminó por completo los subsidios a la gasolina normal y el diésel, además de introducir otras medidas para reducir el gasto, a cambio de los cual se elevaba el importe del BDH. Los precios del diésel se duplicaron, los de la gasolina normal subieron un 25% y el del transporte aumentó en un 40%. La Figura 2 muestra cómo, tras la eliminación de los subsidios (pero antes de la retirada del decreto 883), el precio medio de la gasolina a 7 de octubre de 2019 seguía siendo en Ecuador el tercero más bajo de América Latina y el Caribe, a 0,49 dólares/litro frente a una media mundial de 1,1 dólares/litro.

Figura 2. Precios de la gasolina (US$/litro a 7/X/2019)
Figura 2. Precios de la gasolina (US$/litro a 7/X/2019). Fuente: GlobalPetrolPrices.com.
Fuente: GlobalPetrolPrices.com.

Para compensar el impacto sobre los más desfavorecidos, el gobierno ecuatoriano aumentó en 15 dólares el BDH (que se sitúa entre los 50 y los 240 dólares según la situación de los hogares) que beneficia a 1,1 millones de personas, prometiendo extender el mecanismo a 300.000 personas más. También tomó medidas compensatorias adicionales, como la reducción de aranceles para los sectores agrícola e industrial con el fin de abaratar el consumo, y destinar 1.000 millones de dólares a créditos con interés reducido para la construcción de viviendas.

Pese a estas medidas compensatorias, las protestas se desataron inmediatamente, comenzando con una huelga de taxistas y conductores de camiones y autobuses que bloquearon las carreteras del país. Algunos sindicatos y la CONAIE se sumaron a las protestas y la violencia se desató en Quito pese a la imposición del estado de emergencia y el traslado del gobierno a Guayaquil. Finalmente, el 14 de octubre Moreno debió retractarse y anunciar vía twitter la retirada de la eliminación de subsidios a los combustibles contemplado en el decreto 883 y la apertura de negociaciones para modificarlo.

Figura 3. Mensaje de Lenín Moreno, 14/X/2019

En las próximas horas derogaré el Decreto 883. Hemos hecho una elección por la paz.
Se expedirá un nuevo decreto que nos asegure que los recursos lleguen a quienes realmente los necesitan.

— Lenín Moreno (@Lenin) October 14, 2019

El 16 de octubre, el portavoz del FMI, Gerry Rice, emitió una declaración afirmando que el organismo va a continuar “trabajando en estrecha colaboración con las autoridades para identificar, en el contexto del programa actual, la mejor manera en que el Fondo puede proporcionar apoyo financiero y técnico a Ecuador… para garantizar la sostenibilidad fiscal”. Aunque parece complicado avanzar en el reequilibrio de las cuentas públicas del país sin abordar la reforma de los subsidios a los combustibles, las consideraciones fiscales no son las únicas que ponen en tela de juicio su existencia, pues también se discute su impacto ambiental y su ineficacia como mecanismo de redistribución de rentas.

Figura 4. Declaración de Gerry Rice, 16/X/2019

Declaracion del @IMFSpokesperson sobre #Ecuador: pic.twitter.com/5dwSy59TkG

— FMI (@FMInoticias) October 16, 2019

El coste de los subsidios a los combustibles

En los últimos 10 años, Ecuador ha gastado 2.300 millones de dólares en subsidiar combustibles, lo que representa anualmente un 3% de su PIB anual y el 22% de los ingresos por sus exportaciones de petróleo. Dado que Ecuador exporta crudo, pero debe importar una gran parte de los productos refinados (combustibles), cuando los precios del petróleo suben también lo hace el coste de los subsidios. Algunos autores consideran que, al incluir los costes de oportunidad relativos a los combustibles producidos localmente, los subsidios serían 1,5 veces más altos a lo que indican los datos oficiales y, para 2012, habrían sido equivalentes al gasto público conjunto en educación y sanidad. 3

La Figura 5 recoge el grado de subsidio de los principales combustibles en Ecuador con datos de 2017. Como puede apreciarse, el gas residencial era el combustible más subsidiado en términos relativos, mientras que el diésel lo era en términos absolutos. Se ha estimado que, entre 2008 y 2014, Ecuador registró la tercera ratio más alta subsidios/PIB de América Latina, sólo por detrás de Bolivia y Venezuela.4

Figura 5. Coste de producción, precios oficiales y subsidios de los principales combustibles en Ecuador, 2017
  Diesel (por galón) Gasolian Extra (por galón) Gasolina Eco (por galón) Gasolina súper (por galón) Gas residencial (por kg)
Coste de producción 2,045 2,084 2,084 2,652 0,718
Precio oficial 1,037 1,480 1,480 2,260 0,107
Subsidio unitario 1,008 0,604 0,604 0,392 0,611

Además, se trata de una herramienta muy ineficiente para redistribuir renta hacia los sectores más desfavorecidos, hasta el punto de que transferir 1 dólar al quintil de hogares más pobres en el país mediante subsidios al diésel y la gasolina costaría 12,5 dólares.5 De hecho, a diferencia de los subsidios al gas residencial, lo que sí parece beneficiar levemente a los hogares más pobres, las estimaciones realizadas sugieren que subsidiar la gasolina y el diésel resulta socialmente regresivo: cerca del 50% del presupuesto destinado a subsidiar gasolinas y diésel se concentra en el 10% de hogares de mayores ingresos, mientras que los subsidios al gas residencial se distribuyen más equitativamente, con sólo una ligera mayor concentración en el decil de hogares de menores ingresos.6

Aunque el subsidio al gas residencial se distribuye de manera más equitativa, ello también resulta en la práctica regresivo socialmente, puesto que beneficia casi por igual a hogares pobres y ricos. No obstante, el decreto 883 no afectaba a los subsidios al gas, pues había un consenso generalizado en que retirarlos hubiese levantado una enorme oposición social. Debe subrayarse que el presupuesto asignado a los subsidios a los combustibles supera en un 20% al dedicado al BDH, un mecanismo mucho más progresivo y eficiente, puesto que se dirige directamente a los hogares más pobres mientras que los subsidios, como se ha apuntado, llegan al conjunto de la población.7

Un coste adicional es el generado por el contrabando con los países vecinos, que tienen precios comparativamente mucho más altos. Antes de la progresiva eliminación de los subsidios, el precio de la gasolina y el diésel era 2,5 veces mayor en Colombia y 3 veces más en Perú, mientras que el gas residencial era casi 10 veces más caro en ambos países. Se estima que un 20% del consumo declarado en Ecuador de estos combustibles acaba en Perú y Colombia. Según el Ministerio de Finanzas, en Ecuador se pierden unos 200 millones de dólares anuales en contrabando de diésel y gasolina. Se ha reportado también que parte de esa gasolina nutre de insumos al narcotráfico, tanto para el transporte como para su uso en los laboratorios clandestinos.

Finalmente, los subsidios desincentivan el ahorro energético, generan un grave problema de contaminación urbana en Quito y Guayaquil, y ponen en riesgo el cumplimiento por Ecuador de sus compromisos de reducción de emisiones en el marco del Acuerdo de París. Ecuador tiene unas emisiones de CO2 muy altas en el contexto regional para su nivel de desarrollo, además de mantener un ritmo de crecimiento de esas emisiones igualmente elevado. En 2014, las emisiones per cápita de CO2 en Ecuador eran de 2,8 Tm, frente a las 1,8 Tm de Colombia y las 2,1 Tm de Perú, vecinos con un mayor nivel de renta, e incluso que las de Bolivia (1,9 Tm) y Brasil (2,6 Tm).8

Las emisiones de partículas contaminantes en Quito son también comparativamente elevadas para la población y actividad económica de la ciudad. Con datos de 2016, las emisiones de PM 10 eran de 38 microg/m3 y las PM 2,5 de 18 microg/m3, similares a las de ciudades mucho mayores y con mayor nivel de actividad económica e industrial, como Bogotá (PM 10: 38; PM 2,5: 17) o Ciudad de México (39 y 22, respectivamente), y mayores a las de Buenos Aires (27 y 12) y Madrid (19 y 10)9.

Conclusiones

La eliminación de los subsidios a los combustibles formaba la parte central de las reformas acordadas entre el gobierno del presidente Moreno y los organismos internacionales, en un giro abrupto de la política económica seguida por su predecesor (y actualmente principal opositor) Correa. Su retirada plantea muchas dudas acerca de la viabilidad política de dichas reformas, pero también de la situación macroeconómica del país, acuciado por la falta de liquidez y una deuda creciente cada vez más difícil de financiar.

Más allá de las complejas circunstancias políticas que atraviesa el país y las consiguientes acusaciones entre sus actores políticos, desde una perspectiva económica, social y ambiental, la pervivencia de los subsidios a los combustibles es un fracaso de primera magnitud. Los subsidios a la gasolina y el diésel son extremadamente costosos, representando anualmente más del 3% del PIB del país y el 22% de las exportaciones de petróleo y, según algunas estimaciones, concentrando en ciertos años un gasto público equivalente al destinado conjuntamente a educación y sanidad.

Además, como mecanismo de redistribución no sólo resulta muy ineficaz (transferir 1 dólar al 20% de hogares más pobres con los subsidios a los combustibles costaría unos 12,5 dólares), sino incluso regresivo, pues el 50% del presupuesto destinado a estos subsidios se concentra en el 10% de hogares de mayores ingresos y detrae recursos para subsidios directos mucho más eficaces y enfocados como el BDH. De hecho, el presupuesto empleado en los subsidios supera al destinado al BDH.

Finalmente, los subsidios a la gasolina y el diésel tienen costes medioambientales igualmente elevados: desincentivan la eficiencia energética y restan competitividad a fuentes energéticas alternativas, empeoran la calidad del aire de las principales ciudades ecuatorianas y ponen en riesgo el cumplimiento de los compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del país.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano | @g_escribano


1 G. Escribano (2013), “Ecuador’s energy policy mix: development versus conservation and nationalism with Chinese loans”, Energy Policy, nº 57, pp. 152-159. Hay una versión previa en formato ARI en la web del Real Instituto Elcano: www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_en/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_in/zonas_in/energy/ari26-2012

2 Véase la Carta de Intenciones enviada por el gobierno ecuatoriano a la entonces directora gerente del FMI, Christine Lagarde.

3 F. Schaffitzel, M. Jakob, R. Soria, A. Vogt-Schilb y H. Ward (2019), “Can government transfers make energy subsidy reform socially acceptable? A case study on Ecuador”, IDB working paper series n° IDB-WP-01026.

4 E. Marchán, R. Espinasa y A. Yépez-García (2017), “The Other Side of the Boom - Energy Prices
and Subsidies in Latin America and the Caribbean during the Super-Cycle”, Inter-American Development Bank.

5 K. Feng, K. Hubacek, Y. Liu, E. Marchán y A. Vogt-Schilb (2018), “Managing the distributional effects of energy taxes and subsidy removal in Latin America and the Caribbean”, Applied Energy, nº 225, pp. 424-436, tabla 7.

6 H.X. Jara, P. Chun Lee, L. Montesdeoca y M. Varela (2018), “Fuel subsidies and income redistribution in Ecuador”, WIDER Working Paper, nº 2018/144, tabla 2.

7 Ibid.

9 Organización Mundial de la Salud, WHO Global Ambient Air Quality Database, https://www.who.int/airpollution/data/cities/en/.

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<![CDATA[ La Alianza del Pacífico: ¿una nueva etapa para el MERCOSUR? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari109-2019-alianza-del-pacifico-una-nueva-etapa-para-el-mercosur 2019-11-15T11:48:24Z

¿Puede el desarrollo de la Alianza del Pacífico y el proceso de convergencia iniciado con el MERCOSUR llevar a este último bloque a una nueva etapa de su desarrollo?

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Tema

¿Puede el desarrollo de la Alianza del Pacífico y el proceso de convergencia iniciado con el MERCOSUR llevar a este último bloque a una nueva etapa de su desarrollo?

Resumen

El MERCOSUR ha atravesado una serie de etapas desde su constitución. Actualmente, debido al posible nuevo contexto político regional, el bloque se encuentra en una encrucijada respecto al perfil que podría adquirir el proceso de integración en los próximos años. La dinámica de la Alianza del Pacífico y el proceso de convergencia que se ha lanzado entre los dos principales bloques de América Latina podrían tener un papel en el desarrollo del MERCOSUR.

Análisis

El MERCOSUR en etapas

Desde su constitución en 1991 el MERCOSUR ha atravesado varias etapas. La primera se podría enmarcar entre 1991 y 1997 y puede ser considerada de cierto éxito relativo en lo que tiene que ver con su liberalización comercial, la constitución de los mecanismos de integración definidos en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto, así como en el establecimiento de una estructura institucional comunitaria. En este período, el bloque avanzó en la aprobación de normas regionales y tras la baja de los aranceles y armonización regulatoria logró un aumento sustancial del comercio intrarregional, además de firmar dos acuerdos profundos con Chile y Bolivia.

La segunda etapa, más dramática en cuanto a su desarrollo interno, podría ubicarse entre 1997 y 2003. A fines de la última década del siglo XX los impactos de la crisis financiera asiática y rusa se sintieron fuertemente en Brasil, y también en Argentina. Desde entonces se registró un retroceso en el desarrollo del proceso de integración, especialmente en la aplicación de medidas proteccionistas que comenzaron a afectar el comercio intrarregional, violando las normas del MERCOSUR. En los hechos, en 1997 se activó por primera vez el Sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR con la aprobación de varios laudos arbitrales, muchos de los cuales no fueron cumplidos y comenzaron a afectar la confianza en un sistema aún hoy paralizado.

El hito central de la crisis de esta segunda etapa se registró en 1999, cuando el gobierno de Fernando Henrique Cardoso devaluó el real. Los impactos de esta devaluación no se hicieron esperar en su principal socio en la región, especialmente por la pérdida de competitividad que sufrieron los exportadores argentinos, lo que derivó en una crisis primero económica y luego política que provocó la renuncia del presidente Fernando de la Rúa en diciembre de 2001 en el marco de una enorme crisis social.

En ese mismo período cabe recordar los intentos de Uruguay por romper con la política comercial común del MERCOSUR mientras transcurría la tormenta regional que ya la afectaba fuertemente. Durante la presidencia del conservador Jorge Batlle, Uruguay propuso la firma de un tratado de libre comercio (TLC) bilateral con EEUU en 2002, lo que se justificaba ampliamente en un MERCOSUR totalmente en crisis, con un comercio intrarregional en caída libre y donde las economías mayores comenzaron a incumplir de forma extendida las normas regionales.

Más allá de los errores propios en la negociación del gobierno uruguayo y de la coyuntura desfavorable por la aparición de un foco de fiebre aftosa en el país, que afectó el nivel sanitario del principal producto de exportación de Uruguay de la época, también debe reconocerse que tanto el gobierno de Cardoso como el de Lula da Silva, que asumió el 1 de enero de 2003, bloquearon una opción, vista con buenos ojos por Argentina, mientras se había transformado en la mayor preocupación para Brasil.

Tras dicha negativa y el cambio de gobierno en Brasil y Argentina, se ofreció a Uruguay la posibilidad de avanzar bilateralmente en un TLC con México, pero con la firma previa de un acuerdo marco a través de ALADI que habilitara la negociación en diferentes velocidades. Mientras, la agenda interna del MERCOSUR comenzó a movilizarse en algunos puntos reclamados por los dos socios menores, como la necesidad de contar con un Sistema de Solución de Controversias más sólido (en 2002 se pasó del sistema arbitral a uno mixto con la creación de un Tribunal Permanente de Revisión)1 y la necesidad de crear un mecanismo que contemplara las asimetrías estructurales entre los miembros (en 2004 se creó el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR, el primer instrumento que reconocía las asimetrías, otorgando más fondos a Paraguay y Uruguay). De esa forma se daba paso a la tercera etapa del MERCOSUR, que comenzó en 2003 y llegaría hasta la asunción de Mauricio Macri como presidente argentino en 2015.

El período partía de una afinidad ideológica de las dos principales potencias, con el liderazgo e impronta de los presidentes Lula da Silva y Néstor Kirchner. Sus gobiernos, de corte populista de izquierda, buscaron profundizar su relación con América del Sur postergando el proceso de apertura del MERCOSUR al mundo. Dicha estrategia pudo sostenerse por el papel clave de China en el comercio mundial, ya que a partir de 2003 comenzó a convertirse en el primer socio comercial de todos los miembros del MERCOSUR. La voracidad de China como comprador de alimentos y productos primarios provocó un aumento récord de los precios internacionales, que permitieron a los países del MERCOSUR sostener la competitividad superando las restricciones arancelarias que aún persistían en los principales mercados de consumo a nivel mundial. Fue un período de bonanza económica con un aumento del comercio intra y extrarregional (este último creció en mayor medida) de todos los miembros del bloque.

Figura 1. Comercio bilateral entre MERCOSUR y China, 1996-2018
Figura 1. Comercio bilateral entre MERCOSUR y China, 1996-2018. Fuente: elaboración propia en base a WITS.
Fuente: elaboración propia en base a WITS.

En dichos años, Argentina y Brasil ya con el apoyo de Hugo Chávez, que se acercaba de forma acelerada al MERCOSUR, impulsaron la aprobación de la Declaración de Mar del Plata en 2005, que descartaba definitivamente el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) liderada por EEUU. Un año antes se había rechazado el acuerdo con la UE, congelando las negociaciones hasta su reactivación en 2010. Todas estas definiciones se tomaban en el marco de un estancamiento de la Ronda Doha de la OMC, lanzada en 2001, con dificultades notorias para avanzar, que por cierto siguen hasta hoy. Mientras tanto, Uruguay bajo el gobierno de Tabaré Vázquez, y nuevamente de forma fallida, intentó un nuevo acercamiento bilateral con EEUU.

En el plano externo, los objetivos del MERCOSUR se centraron en las negociaciones con la Comunidad Andina (CAN), proceso que, si bien partió de una apuesta económica y comercial, confiando en las potencialidades de la convergencia entre los dos procesos de integración más importantes de América del Sur, pronto perdió impulso y resultó en un acuerdo muy por debajo de lo inicialmente valorado. Se trató de una negociación muy compleja, sin ofertas comunes en el MERCOSUR, con cronogramas de desgravación excesivamente largos y con Perú negociando por separado de sus socios de la CAN.

Entonces comenzaba a gestarse la idea de Lula y Kirchner de crear la Comunidad Sudamericana de Naciones, transformada en la casi extinta Unasur (que busca ser sustituida por el Prosur), un bloque que perseguía el interés de Brasil de ser el líder indiscutido de América del Sur y no sólo del Cono Sur. La Unasur fue una organización útil para el intento de Brasil de contrabalancear los intereses de EEUU en la región y contar con un foro regional sin México ni EEUU.

A nivel internacional, la política exterior del MERCOSUR en este período fue una extensión de los intereses de Brasil y de la estrategia de inserción del ministro de Exteriores, Celso Amorim, como mostraron los acuerdos firmados con la India y la Unión Aduanera de África del Sur, que priorizaron la relación de Brasil con la economía asiática y con Sudáfrica a través del IBSA (India, Brasil y Sudáfrica). Otros acuerdos cerrados en este período fueron con Israel, la Autoridad Palestina y Egipto.

La señalada como tercera etapa del MERCOSUR se caracterizó por la politización de todos los ámbitos del bloque, dejando prácticamente de lado la agenda económica y comercial y otorgándole una impronta claramente política. En este período se aumentó considerablemente el número de normas aprobadas por los órganos decisorios del MERCOSUR, se profundizó la estructura institucional con la creación de una enorme cantidad de órganos subsidiarios (como los institutos) y se implementó el Parlamento del MERCOSUR en 2006.

Figura 2. Número de decisiones aprobadas por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR, 1991-2019
Figura 2. Número de  decisiones aprobadas por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR, 1991-2019.
Fuente: elaboración propia en base a la secretaría del MERCOSUR.

Respecto del proceso de politización del MERCOSUR, analizando el contenido de las decisiones aprobadas por el máximo órgano jerárquico del bloque desde sus orígenes y clasificándolas en diferentes categorías, se comprueba que durante los gobiernos de Lula da Silva y Kirchner se aprobó un mayor número de normas consideradas de interés institucional y no comercial.

Figura 3. Normas de interés institucional aprobadas por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR, 1991-2018
Figura 3. Normas de interés  institucional aprobadas por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR,  1991-2018. Fuente: elaboración propia en base a la secretaría del MERCOSUR.
Fuente: elaboración propia en base a la secretaría del MERCOSUR.

Independientemente de las supuestas afinidades políticas entre los socios, debido a que en gran parte del período hubo gobiernos de izquierda en MERCOSUR, el conflicto internacional entre Argentina y Uruguay de 2003 a 2010 por la instalación de una planta de celulosa del lado uruguayo en el Río Uruguay, dejó en evidencia la fragilidad de la relación bilateral. Es bueno recordar que, en el marco de dicho conflicto, Argentina mantuvo por varios años bloqueado un puente internacional con Uruguay, violando al Tratado de Asunción bajo la pasiva mirada de Brasil. Si bien Uruguay reclamó ante el Sistema de Solución de Controversias, que como era de esperar laudó a su favor, Argentina incumplió el mandato de la justicia regional y siguió bloqueando el puente en una clara violación del derecho de libre circulación previsto en el artículo primero del Tratado de Asunción.

Fue un triste episodio para MERCOSUR, que terminó en una reclamación de Argentina contra Uruguay en la Corte Internacional de Justicia de La Haya por más que, como era de esperar, las diferencias se saldaron tras un acuerdo político entre Cristina Fernández y José Mujica. El incidente mostró además la falta de cohesión regional, la ausencia de liderazgo de Brasil y el poco respeto a la institucionalidad regional.

Como si lo acontecido entre Argentina y Uruguay no alcanzara para afectar la credibilidad internacional del MERCOSUR, el ingreso de Venezuela al bloque terminó de herir de muerte al proceso de integración. El protocolo de Adhesión de Venezuela fue firmado en 2006, y a partir de entonces comenzó a transcurrir el período previsto por el protocolo para que el país caribeño cumpliera con los requisitos para concretar su plena incorporación. El mencionado protocolo fue incorporado por los miembros con relativa celeridad, ya que existían intereses políticos para su pronto ingreso al bloque tras la denuncia de dicho país al Acuerdo de Cartagena, que lo alejó definitivamente de la CAN. La única excepción fue Paraguay, que, si bien estaba liderado por un gobierno con afinidades con Chávez como el de Lugo, tenía en el Congreso una mayoría opositora que bloqueaba el ingreso de Venezuela.

El punto de ruptura respecto a Venezuela se dio cuando los Estados del MERCOSUR decidieron aplicar la Cláusula Democrática del Protocolo de Ushuaia tras el juicio político del Congreso paraguayo al presidente Fernando Lugo. Concretada la suspensión de Paraguay, Dilma Rousseff, Cristina Fernández y José Mujica aceptaron el ingreso automático de Venezuela al MERCOSUR, en condiciones jurídicamente inaceptables y en algunos casos contradiciendo la posición de sus cancilleres y asesores jurídicos. La famosa frase de Mujica para justificar su decisión, “lo político estuvo por encima de lo jurídico”, no merece ningún análisis complementario.

A partir de ese momento comenzaron a profundizarse las diferencias entre los modelos económicos y de inserción internacional entre los países del MERCOSUR y los andinos, ya que Perú, Chile y Colombia mostraban un mayor acercamiento a EEUU y a la UE (con los cuales ya habían cerrado o estaban negociando acuerdos comerciales) y apostaban por un modelo de integración enfocado en intereses económicos y comerciales. Comenzaba a gestarse la Alianza del Pacífico, a la cual luego se sumaría México.

Una cuarta etapa del desarrollo del MERCOSUR podría ubicarse desde la asunción de Macri en 2015, cuando Brasil ingresaba en una crisis económica y política que derivó en el juicio político a la presidenta Rousseff. El presidente argentino tomó el liderazgo de MERCOSUR, recuperando su impronta económica y comercial. Macri mejoró su relación con Uruguay, levantó muchas de las medidas restrictivas al comercio regional, comenzó a cuestionar severamente la crisis institucional de Venezuela, bajo Maduro desde 2013, y como hizo con su propio país en el ámbito multilateral, impulsó el dinamismo de la agenda externa del MERCOSUR. Tras la profundización de la crisis en Venezuela con la creación de la Asamblea Nacional Constituyente y la suspensión por el gobierno de la Asamblea Nacional en agosto de 2017, se decidió por unanimidad suspender a Venezuela aplicando la Cláusula Democrática del MERCOSUR (Protocolo de Ushuaia).

En 2017 se aprobó el Protocolo de Cooperación y Facilitación de Inversiones Intra-MERCOSUR y el Protocolo de Contrataciones Públicas. La reforma interna del bloque en cuanto a sus instituciones también fue foco de debate, al plantearse la necesidad de bajar su densidad institucional para ganar eficiencia. La postergación de las elecciones para los representantes del parlamento del MERCOSUR, la fusión de varias instituciones y la eliminación de otras como la figura del alto representante, fueron señales en el mismo sentido. En el área económica y comercial destacan los esfuerzos para eliminar las barreras no arancelarias, si bien con resultados dispares. Más recientemente, el esquema de integración acordó eliminar el coste del roaming en los viajes a los países socios.

En lo que refiere a la agenda externa, Macri relanzó las negociaciones entre MERCOSUR y la UE y activó los intercambios con la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), dos negociaciones finalmente cerradas en 2019 con el claro apoyo del nuevo gobierno de Brasil y en una coyuntura favorable en Europa. En los últimos años hubo negociaciones con Corea del Sur, Canadá y Singapur, mientras se ampliaron los contactos con un importante número de economías. En la cuarta etapa entró en vigor el acuerdo con Egipto y se suscribió un acuerdo con Colombia, además de aprobarse un plan de acción para alcanzar la convergencia del bloque con la Alianza del Pacífico.

Más allá de los logros relativos señalados, MERCOSUR sigue sin mostrar avances significativos en la liberalización del comercio de servicios, en recuperar la credibilidad de su Sistema de Solución de Controversias, sin actividad hace varios años, y en la modernización de la agenda interna con la incorporación de temas como el comercio electrónico y el medio ambiente, entre otros que desde tiempo atrás forman parte de los acuerdos internacionales. El bloque además afronta el desafío de aceptar a Bolivia como miembro pleno. Y si bien su procedimiento de adhesión no es comparable al de Venezuela, su ingreso como Estado-parte podría tener implicancias políticas para el desarrollo del MERCOSUR, si se tiene en cuenta el perfil de la política internacional de Bolivia a cargo de su presidente Evo Morales y su irrestricto apoyo a Venezuela.

La última etapa mostró un punto de inflexión con la asunción de Jair Bolsonaro en enero de 2019, ya que el actual presidente de Brasil, su canciller y ministro de Economía han sido muy críticos con MERCOSUR. Algunas de sus posiciones coinciden con la visión del gobierno de Macri, pero otras podrían convertirse en un punto de inflexión que impulsen definitivamente la tan postergada reforma del bloque. La nueva administración brasileña quiere un MERCOSUR más abierto al mundo y menos burocrático, para lo cual propone una baja del arancel externo común, más flexibilidad para negociar acuerdos comerciales y menos institucionalidad. Brasil también ve un MERCOSUR más cercano a la Alianza del Pacífico y descarta a Venezuela como miembro del proceso de integración.

Figura 4. Exportaciones de Argentina a Brasil en etapas, 1993-2018
Figura  4. Exportaciones de Argentina a Brasil en etapas, 1993-2018. Fuente: elaboración propia en base a WITS.
Fuente: elaboración propia en base a WITS.

El cambio de gobierno en Argentina podría enfrentar al MERCOSUR a un nuevo desafío en cuanto a los consensos básicos alcanzados desde 2015, especialmente por el posible regreso de una política exterior argentina más proteccionista, más favorable a Venezuela y contraria a suscribir acuerdos con las principales potencias globales.

Proceso de convergencia entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico

Podría decirse que la sola creación de la Alianza del Pacífico movilizó la integración latinoamericana, no sólo por el efecto directo en la CAN, sino también por el impacto en MERCOSUR. En definitiva, en 2011 comienza un proceso de integración que capta la atención internacional y muestra un modelo que difiere totalmente al pregonado por los miembros del MERCOSUR. Además, uno de sus miembros es México, un aspecto nada menor para Brasil en términos geopolíticos.

Las primeras ideas para lograr la convergencia entre MERCOSUR y la Alianza del Pacífico no partieron de ningún miembro del primer bloque, sino que fue una visión vertida por el canciller del segundo gobierno de Michelle Bachelet resumida en la frase: “la convergencia en la diversidad”. Heraldo Muñoz señalaba que la Alianza del Pacífico no sería un bloque excluyente de otros procesos de integración, sino que la convergencia en la diversidad era la política que Chile buscaba promover en América Latina. Era una primera respuesta a las implicancias políticas que la constitución del nuevo proceso de integración provocó en América del Sur y a intereses específicos de la política exterior chilena.

En esa misma línea el gobierno chileno organizó el seminario “Diálogo sobre integración regional: Alianza del Pacífico y MERCOSUR” en noviembre de 2014. Allí se expresó que, si bien los bloques siguen modelos económicos y formas de inserción distintas, debido a la importancia económica de ambos, su convergencia beneficiará a toda la región. En los años siguientes, diversos organismos internacionales, como la CEPAL, apoyaron e incentivaron la convergencia entre los dos bloques a través de diversas actividades, hasta que en abril del año 2017 sus representantes se reunieron en Buenos Aires para definir una “Hoja de Ruta”. El mismo año, en el marco de la Cumbre del MERCOSUR, se desarrolló un “Diálogo de Alto Nivel MERCOSUR-Alianza del Pacífico. Una Agenda Positiva para la Integración”, organizado por el BID. Posteriormente, en ALADI, autoridades de ambos bloques discutieron sobre la convergencia en áreas específicas.

En 2018 se realizó la Primera Cumbre de ambos bloques en Puerto Vallarta. En esta ocasión, se reafirmó el compromiso por profundizar el camino de la integración y se acordó un seguimiento semestral del proceso para alcanzar un eventual Acuerdo Marco de Libre Comercio. La reunión marcó un hito importante al adoptar un Plan de Acción, que complementa y amplía la Hoja de Ruta de abril de 2017 (Buenos Aires), incluyendo temas como las cadenas regionales de valor y acumulación de origen, facilitación del comercio, barreras no arancelarias, cooperación aduanera y regulatoria, promoción comercial y MIPYME, comercio de servicios, agenda digital, inversiones, comercio inclusivo y género, movilidad académica, turismo, cultura y movilidad de personas.

Si bien es cierto que en los últimos años hubo acciones específicas entre los dos bloques en el marco de la denominada convergencia, los avances concretos siguen sin visualizarse. Desde MERCOSUR, la máxima atención en la agenda externa se centró en las negociaciones con la UE, mientras que, del lado de la Alianza, México se abocó a su compleja relación con Trump y a las negociaciones del T-MEC. En cuanto a la continuidad del proceso de convergencia en los próximos años, deberán valorarse los posibles cambios en la política exterior del MERCOSUR con la asunción de Bolsonaro, quien, si bien se mostró cercano a la Alianza, se encuentra lejos de ser una prioridad de su política exterior. La incertidumbre electoral en Argentina también pone un manto de duda a si continuará el interés en avanzar.

Todos los temas debatidos en el proceso de convergencia entre MERCOSUR y la Alianza son de interés real para ambas economías, pero aún están lejos de plasmarse en beneficios concretos. Esto tiene que ver con que el primer paso, que es la apertura comercial mediante la eliminación de aranceles, algo que brilla por su ausencia entre las principales economías de los dos bloques. Brasil y México no han podido hasta hoy suscribir un acuerdo profundo, al igual que Argentina y México. Ese sería el primer gran logro hacia una verdadera integración entre los dos principales bloques de la región. Por otro lado, la reciente culminación de las negociaciones entre MERCOSUR y la UE también establece una plataforma de normas comunes que podrían ser la base para un proceso de convergencia de mayor amplitud.

Conclusiones

Siguiendo con la lógica de las etapas, desde 2015 MERCOSUR inició la denominada cuarta etapa, la que algunos entienden culminó con la asunción de Bolsonaro en 2019. Otros analistas esperan las acciones del nuevo gobierno en Argentina para hacer proyecciones. De cualquier forma y más allá de las coyunturas políticas mencionadas, si bien es un camino que seguirá explorándose, la posible convergencia entre MERCOSUR y la Alianza del Pacífico no parece ser el inicio de un nuevo momento para afrontar una reforma del MERCOSUR que permita la integración real entre los dos procesos y un mayor desarrollo del MERCOSUR. En definitiva, se trata de una expresión de deseo que aún no ha logrado avances sustanciales.

Ignacio Bartesaghi
Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica del Uruguay y director del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la misma Universidad. Doctor en Relaciones Internacionales e integrante del Sistema Nacional de Investigadores de Uruguay | @i_bartesaghi


1 Cabe aclarar que la demanda de Uruguay a través de su canciller Didier Opertti era avanzar hacia un Tribunal de Justicia del MERCOSUR, propuesta que no fue aceptada.

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<![CDATA[ Retos políticos de la OTAN en su 70º aniversario ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari108-2019-retos-politicos-de-otan-en-su-70-aniversario 2019-11-14T04:35:46Z

El secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, al cumplirse 70 años de la creación de la Alianza Atlántica, debe encarar viejos y nuevos retos políticos para reforzar el atlantismo y así asegurar que la OTAN continuará siendo la alianza político-militar por excelencia en el área euro-atlántica.

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Tema

El secretario general de la OTAN, el ex primer ministro laborista noruego Jens Stoltenberg, al cumplirse 70 años de la creación de la Alianza Atlántica, debe encarar viejos y nuevos retos políticos para reforzar el atlantismo y así asegurar que la OTAN continuará siendo la alianza político-militar por excelencia en el área euro-atlántica.

Resumen

Ganar la paz en Afganistán; contribuir a revitalizar los procesos de desarme y control de armamentos; profundizar en una relación complementaria entre la OTAN y la UE, en especial en la perspectiva del Brexit; sentar las bases para una futura relación constructiva entre la OTAN y Rusia; y preservar la unidad y cohesión Aliada dedicando mayores esfuerzos a las amenazas del Sur, son otros tantos retos políticos para la OTAN que otorgan una significación y una relevancia especiales a la celebración este año del 70 aniversario del Tratado de Washington y a la próxima cumbre de la OTAN que tendrá lugar en Londres los días 3-4 de diciembre de 2019. La resolución de estos retos políticos será esencial para preservar la doble dimensión política y militar de la Alianza Atlántica y definir el papel que podrá seguir jugando para contribuir al logro de mayor seguridad y estabilidad en toda el área euro-atlántica.

Análisis

Introducción

Desde la primera mitad de 2014 se percibió que el proceso de adaptación de la postura militar de disuasión y defensa de la OTAN para enfrentarse a un entorno estratégico cada vez más complejo resultaba imprescindible como consecuencia, en especial, de la invasión de Crimea por Rusia y el conflicto en el Donbás y el recrudecimiento del terrorismo internacional tras las victorias militares de Daesh en Siria e Irak. Se trataba de un punto de inflexión de gran transcendencia para la OTAN, que daba comienzo al que se debe considerar como tercer período esencial, el de la OTAN 3.0, en el desarrollo histórico de la Alianza Atlántica.

Sin tiempo ni verdadera voluntad política para elaborar un nuevo Concepto Estratégico que sustituyese al que está en vigor desde 2010, la OTAN comenzó a desarrollar una nueva postura de disuasión y defensa con un enfoque de 360 grados. A veces para desarrollar mecanismos defensivos frente a nuevos retos como la ciberdefensa y las amenazas híbridas, otras veces actualizando planes defensivos de contingencia que habían sido desarrollados en plena Guerra Fría ante un posible conflicto militar en Europa, y también desplegando unidades militares multinacionales con carácter persistente en países vecinos de Rusia.

Pero esta renovada postura de disuasión y defensa de la OTAN debe encontrar su complemento, como corresponde a una Alianza político-militar, en las necesarias adaptaciones y esfuerzos para recobrar el liderazgo político que ya en el pasado ejerció la OTAN, en especial para evitar que quede relegada a ser una mera caja de herramientas militares sin una comunidad de propósitos y valores compartidos por todos los países Aliados.

El conflicto de Afganistán

Los países de la OTAN dieron comienzo a su presencia militar en Afganistán en diciembre de 2001, al amparo de la Resolución 1386 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU). Por lo tanto, aunque su mandato y funciones han variado considerablemente, la OTAN está presente militarmente en el país desde hace ya 18 años. Ha llegado a tener 140.000 tropas desplegadas sobre el terreno. En la actualidad, en el marco de la Resolute Support Mission (RSM), hay en Afganistán unos 17.000 efectivos de la OTAN que aportan 27 Aliados (sólo Canadá y Francia han retirado completamente su participación militar en RSM) y otros 12 países socios. La RSM no es ya una misión de combate, siendo su función esencial asesorar y apoyar a las Fuerzas Nacionales de Seguridad Afganas.

Es indudable que se han logrado grandes éxitos en estos años para dotar de mayor seguridad al país, eliminando en especial la posibilidad de que grupos terroristas utilicen su territorio con fines de entrenamiento y planeamiento de acciones terroristas, como se puso de manifiesto en el alto nivel de participación en las elecciones legislativas afganas celebradas en octubre de 2018 y en las elecciones presidenciales de septiembre de 2019. Ya en la cumbre de la OTAN de Gales de septiembre de 2014 se quiso destacar que daba inicio una nueva etapa en la relación entre la OTAN y Afganistán, al establecer el mandato de la nueva RSM (Resolución 2189/2014 del CSNU) que serían las Fuerzas de Defensa y Seguridad Afganas las que liderarían desde entonces los esfuerzos para asegurar la seguridad en el país. Esa nueva etapa debía permitir una reducción gradual y sustancial de la presencia militar extranjera en Afganistán, facilitando así el cumplimiento del compromiso político que en este sentido había anunciado el presidente Obama en la perspectiva de las elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre de 2016, y que en última instancia permitiría dejar una presencia militar extranjera residual, señalando así el fin del conflicto de Afganistán.

Pero, a pesar de esos avances, la realidad sobre el terreno era tozuda y los grupos armados talibán han sido todavía capaces de mantener un control de facto de diversos ámbitos territoriales del país y de hostigar al ejército afgano y a los efectivos de países de la OTAN que se vieron constreñidos a incrementar de nuevo su número a finales de 2017. El Gobierno afgano, con pleno apoyo de la OTAN, inicio un esfuerzo decidido para entablar un proceso de paz con los talibán en 2018 aunque éstos prefirieron buscar canales propios para comenzar unas negociaciones con EEUU que se esperaba permitiesen una reducción y posterior retirada total de las tropas de la OTAN en un plazo de tres a cinco años. Pero, a principios de septiembre de 2019 el presidente Trump canceló drásticamente estos contactos y la reunión ya prevista que se celebraría en Camp David, en reacción a un nuevo ataque de los talibán que causó la muerte de varios soldados afganos y de un soldado norteamericano, lo que elevaba a 16 la cifra de soldados norteamericanos muertos en Afganistán en 2019.

Aunque es EEUU, por tener el mayor número de efectivos y de capital político invertido en Afganistán, el país Aliado que impulsa estas conversaciones de paz, todos los países Aliados quieren poner término a estos 18 años de presencia militar en Afganistán. Pero en ningún caso puede la OTAN permitir que una retirada de sus efectivos conlleve un resurgimiento del control político y militar de los talibán en Afganistán, lo que llevaría a considerar que esos años de enormes esfuerzos militares y económicos de apoyo al nuevo Gobierno afgano y de pérdida de numerosas vidas humanas de países Aliados, habrán sido en vano. Este riesgo de fracaso político y militar de la OTAN en Afganistán tiene enorme trascendencia para la credibilidad de la Alianza Atlántica y en definitiva condiciona de forma determinante la capacidad de tomar nuevas decisiones sobre su presencia militar en el país. La OTAN, en especial tras el fiasco político de su operación en Libia en 2011 que evitó una crisis humanitaria al lograr detener los ataques del régimen de Gaddafi contra la población civil libia pero sumió al país hasta hoy en el caos, no puede permitirse haber ganado la guerra pero perder la paz en Afganistán.

Renovada relevancia de los procesos de desarme y control de armamentos

La caída del muro de Berlín y el fin de la Guerra Fría a partir de 1989, que señalan el principio del segundo período esencial en el desarrollo de la OTAN (la denominada OTAN 2.0), habían abierto una fase muy fructífera de firma y puesta en práctica de acuerdos de desarme y control de armamentos en Europa, que se vio reflejada, muy especialmente, en el Acuerdo sobre Fuerzas Convencionales en Europa de noviembre de 1990; en la plena implementación del acuerdo del Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF) de 1987 que llevó a la eliminación de más de 2.500 misiles de EEUU y de la URSS, y luego Rusia, de alcance intermedio y con doble capacidad convencional y nuclear; y en la extensión indefinida del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) en mayo de 1995.

Además, el compromiso anunciado por el presidente Obama en abril de 2009 de trabajar en favor de lograr un mundo libre de armas nucleares, que influiría en buena medida en la concesión del Premio Nobel de la Paz que le fue otorgado en octubre de 2009, junto con la firma en abril de 2010 entre EEUU y Rusia del tratado New Strategic Arms Reduction Treaty (New START) y el logro de un documento de consenso en la Conferencia de Revisión del TNP en mayo de 2010, que incluía la aceptación de algunos nuevos compromisos en favor de dicho desarme nuclear por los cinco miembros permanentes del CSNU, habían alentado la esperanza de poder continuar avanzando de forma decisiva en los procesos de desarme y control de armamentos, tanto en el ámbito convencional como en el nuclear.

Sin embargo, las acciones militares de Rusia en Crimea y en el este de Ucrania a comienzos de 2014 y las acusaciones por la Administración Obama de incumplimiento por Rusia de las disposiciones del INF que han llevado a la denuncia en febrero de 2019 de este Tratado por el presidente Trump, con el apoyo con mayor o menor entusiasmo de todos sus Aliados europeos, e inmediatamente después por el presidente Putin, han enfriado todas esas expectativas de poder prolongar y reforzar, con acuerdos vinculantes de desarme y control de armamentos, el amplio periodo de estabilidad y seguridad que había caracterizado en gran medida el escenario estratégico europeo desde 1989 hasta 2014. Igualmente, más allá del escenario europeo, no cabe albergar muchas esperanzas respecto a la nueva Conferencia de Revisión del TNP que tendrá lugar en mayo de 2020, ante la falta de avances sustanciales en el cumplimiento de los compromisos del TNP de 2010 respecto al desarme nuclear, ni respecto a la celebración de una conferencia para establecer una zona libre de armas nucleares en Oriente Medio, y como consecuencia de la nueva política de la Administración Trump respecto al acuerdo nuclear con Irán de 2015 al anunciar la retirada de EEUU de dicho acuerdo en mayo de 2018.

Estos retos que caracterizan al nuevo escenario estratégico para el desarme y control de armamentos en Europa son todavía más complejos, y más difíciles de reconducir con un enfoque positivo, debido al surgimiento en los últimos años de una China que ha demostrado estar decida a asumir un papel político y militar mucho más activo en Asia y en otras continentes y que con este fin ha incrementado de forma muy significativa sus presupuestos en defensa para dotarse de equipos y armamentos modernos, desarrollando e incorporando componentes de alta tecnología. Este proceso de empoderamiento por parte de China y la creciente dedicación de EEUU al futuro de Asia (pivot to Asia), que comenzó la Administración Obama y ha continuado la Administración Trump, han otorgado una nueva dimensión geográfica a cualquier propuesta sobre desarme y control de armamentos que hasta ahora tendían a tener a Europa como ámbito de aplicación geográfica único o predominante, haciendo mucho más difícil promover nuevos acuerdos de desarme y control de armamentos puesto que cualquier nuevo compromiso asumido para el teatro europeo es susceptible de imponer límites también a la capacidad de acción en el teatro asiático pero China por ahora rechaza cualquier propuesta para que se incorpore a un proceso negociador que la sitúe, en términos de nuevos compromisos y limitaciones, a un nivel similar a EEUU y Rusia.

Aunque la OTAN no es un actor principal y a menudo se le relega al papel de simple espectador interesado y concernido por estos equilibrios estratégicos entre EEUU, Rusia y China, los Aliados europeos y Canadá temen con razón que el deterioro de estos regímenes de desarme y control de armamentos suponga en primer lugar un incremento de la inestabilidad y de las percepciones de inseguridad en el teatro europeo, y muy especialmente en el flanco oriental de la OTAN.

En el pasado, la OTAN ha renunciado a reconocer públicamente la necesidad de prestar atención a las nuevas políticas militares de China, consciente sobre todo que haría resurgir los temores a ser considerada como el nuevo gendarme mundial o que se pensase que su concepto de “fuera de zona” se podía extender ad infinitum. Recientemente, sin embargo, su secretario general ha reconocido que la OTAN necesita comprender las consecuencias del resurgir de China a medida que busca ampliar su influencia y poder por todo el mundo, incluso en áreas que pueden suponer retos de seguridad por los Aliados, aunque precisó que “no se trata de que la OTAN vaya al Océano Pacífico sino de que China se está acercando a nosotros”.

Relación de la OTAN con la UE, en particular tras el Brexit

Los esfuerzos para intensificar la cooperación y coordinación entre la UE y la OTAN en el ámbito de la seguridad y defensa no son nuevos, pero la histórica tensión política, y a veces militar, entre Turquía y Grecia y entre Turquía y Chipre habían impedido culminarlos con éxito. Los pocos acuerdos alcanzados en el pasado no llegaban a ser implementados por las nuevas dificultades que poco después surgían, sobre todo como consecuencia de las quejas de Turquía por las trabas que ponían Grecia y Chipre a una involucración real de Turquía en las actividades de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE.

Una vez más, el nuevo escenario estratégico surgido tras los acontecimientos de 2014 otorgó una renovada urgencia al establecimiento de una mucha más estrecha cooperación entre la OTAN y la UE. Fueron el secretario general de la OTAN y los presidentes del Consejo Europeo, Donald Tusk, y de la Comisión Europea, Jean Claude Juncker, los que en esta ocasión lideraron las negociaciones que culminaron en la firma conjunta de una Declaración en los márgenes de la Cumbre de la OTAN de Varsovia el 8 de julio de 2016 para dar nuevo impulso y contenidos a la “asociación estratégica entre la OTAN y la UE”. Esta Declaración propuso siete áreas de cooperación (ciberseguridad y ciberdefensa, capacidades de defensa, amenazas híbridas, cooperación operacional, industria de defensa, ejercicios y resiliencia de los países socios) para las que unos pocos meses más tarde se aprobó una lista común de medidas prácticas para su puesta en práctica. Una nueva Declaración conjunta se aprobó en julio de 2018 ampliando también las áreas de cooperación y las medidas prácticas.

La perspectiva de que el Reino Unido abandone la UE tras el referéndum celebrado el 23 de junio de 2016 no debería modificar sustancialmente esta provechosa cooperación OTAN-UE, que parece ya asentada sobre unas bases firmes, especialmente tras confirmarse la voluntad política del Reino Unido de mantener en gran medida su implicación en las tareas de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) tras su salida de la UE, lo que ha sido bien acogido por los restantes Estados Miembros de la UE, y sin perjuicio de algunas desavenencias que han surgido entre EEUU y los países de la UE a raíz de las nuevas iniciativas europeas para reforzar las capacidades europeas de defensa, como la Cooperación Permanente Estructurada (PESCO) y el Fondo Europeo de Defensa (EDF).

Estos esfuerzos de la UE para dotarse de mejores capacidades de defensa deben valorarse positivamente, en la medida en que contribuyen a dotar de mayores medios y recursos a una dimensión de seguridad y defensa de la UE complementaria de la OTAN, aunque hay que ser conscientes de que todavía previsiblemente pasará bastante tiempo antes de que la UE pueda llegar a desarrollar autónomamente operaciones militares de envergadura sin el apoyo específico de EEUU, como se puso de manifiesto por ejemplo en la operación militar en Libia en 2011 y el apoyo al despliegue por parte de EEUU a la operación Barkhane que lidera Francia en el Sahel.

Frente a quienes han sostenido que se debe dar la bienvenida a la salida del Reino Unido de la UE, ya que eliminará algunos de los obstáculos políticos que Reino Unido solía oponer a la autonomía estratégica de la UE y permitirá así desarrollar una PESD más ambiciosa y más acorde a la capacidad de acción política y diplomática de la UE, parece más razonable pensar que ese Brexit traerá consigo sobre todo un mayor peso político y militar de la OTAN. No sólo la UE pierde un Estado Miembro cuyo presupuesto anual de defensa es el más elevado de todos los países de la UE y que en 2016 representó el 23,7% del total de gastos de defensa de todos los países de la UE, sino que además dispone de un despliegue militar a nivel mundial y de una considerable capacidad de acción diplomática tanto bilateralmente como en tanto que miembro permanente del CSNU. Por ello, siendo oportuno y políticamente conveniente seguir apoyando un refuerzo de la dimensión de seguridad y defensa de la UE, será imprescindible asegurar que su autonomía estratégica, que quedó expresada en la Estrategia Global para la política exterior y de seguridad de la UE de 2016, se desarrolle en plena complementariedad y estrecha cooperación con la OTAN.

Relación de la OTAN con Rusia

El 1 de abril de 2014 los ministros de Asuntos Exteriores de la OTAN decidieron suspender toda la cooperación civil y militar entre la OTAN y Rusia, pero manteniendo el diálogo político, aunque únicamente a nivel de Embajadores en el marco del Consejo OTAN-Rusia. Esta política sigue plenamente en vigor, a la vista en especial de los insuficientes avances en el denominado formato Normandía para alcanzar un acuerdo de consenso al conflicto en Ucrania. A los temores de algunos Aliados de repetir el error cometido tras la crisis de Georgia de 2008 al retomar los contactos con Rusia sin un compromiso claro para que devolviese a la soberanía de Georgia el 20% de su territorio que de facto controla en Abjasia y Osetia del Sur, se han añadido las tensiones creadas por el apoyo de Rusia al régimen de Bashar al-Assad durante la guerra civil en Siria y por los diferendos en materia de desarme y control de armamentos ya expuestos.

Sin embargo, pasados cinco años, puede percibirse que Rusia no muestra grandes ansias de restablecer un clima de cooperación con la OTAN como existía antes de 2014 ni tampoco de promover contactos para instaurar una nueva arquitectura de seguridad en Europa. El desarrollo de los conflictos en Ucrania y Siria en estos años le han otorgado a Rusia una renovada confianza en sus capacidades políticas y militares y en su imprescindible reconocimiento como un actor global geoestratégico y político, al tiempo que percibe que el statu quo en Ucrania, susceptible de convertirse en un nuevo “conflicto congelado” como en Moldova y Georgia, le permitiría esperar sin grandes inquietudes a que los nuevos dirigentes ucranianos admitan que deben renunciar a su exigencia de un retorno pleno al statu quo ante y que, en cambio, deberían encarar las negociaciones precisas para alcanzar un acuerdo de coexistencia pacífica con Rusia. Por otra parte, Rusia se ha habituado, con mejor o peor fortuna, a las sanciones impuestas por la UE y EEUU, y parece preferir esperar a que las tensiones y disensiones entre los Estados Miembros de la UEo quizá las a veces impredecibles decisiones del presidente Trump traigan vientos más favorables a sus intereses, antes que renunciar a sus posiciones de fuerza que al menos han restablecido un sentimiento de orgullo nacional entre la población rusa.

A su vez, la OTAN es consciente de que los proyectos de cooperación con Rusia existentes anteriormente estaban esencialmente destinados al fomento de la confianza mutua sin ser decisivos para la estabilidad y la seguridad en Europa. Además, en estos momentos prevalece el convencimiento entre los países Aliados de que las nuevas medidas de disuasión y defensa de la OTAN frente a las acciones militares agresivas de Rusia deberán continuar en pie, e incluso reforzarse, durante muchos años, y en consecuencia tampoco cabe tener muchas esperanzas de que el diálogo político entre la OTAN y Rusia conozca un impulso positivo en el futuro predecible, como se pone de manifiesto en las reuniones que ahora se celebran, con cierta regularidad pero con avances muy limitados, en el Consejo OTAN-Rusia. Existe un lógico temor entre algunos Aliados a que esta situación se degrade y retrotraiga a Europa al clima de tensión e inseguridad característico de la Guerra Fría. Si bien es cierto que no será la Guerra Fría que enfrentaba a dos sistemas políticos e ideológicos antitéticos, no cabe descartar que sea un nuevo tipo de Guerra Fría que sitúe frente a frente a dos potencias militares, la OTAN y Rusia, ambas con capacidades nucleares y fuerzas militares con acceso a notables avances tecnológicos, como la inteligencia artificial, los sistemas autónomos o Big Data que, junto a las nuevas tácticas de guerra híbrida, están cambiando la naturaleza de los conflictos militares, con los notables riesgos que conllevaría para todo el continente europeo.

En todo caso, para retomar una senda constructiva en las relaciones entre Rusia y la OTAN, y también entre Rusia y la UE, será imprescindible previamente encauzar la búsqueda de un nuevo consenso sobre Ucrania, quizá como primer paso sobre la base de la denominada “fórmula Steinmeier” para la región del Donbás, a pesar de su impopularidad entre buena parte de la población ucraniana, y confiando en que más adelante sea posible alcanzar un nuevo entendimiento entre Rusia y Ucrania sobre Crimea. Pero, mientras tanto, la OTAN debe esforzarse por gestionar su relación con Rusia de forma más proactiva para al menos tratar de sentar unas bases que, cuando llegue el momento oportuno, permitan desarrollar conjuntamente las normas e instituciones de una nueva arquitectura de seguridad europea.

Retos y amenazas del Sur

Aunque la OTAN era consciente de la importancia que tenía asegurar la unidad y cohesión entre todos los Aliados en el nuevo escenario estratégico surgido en 2014, se mostró claramente mejor preparada y dispuesta, por su experiencia durante los 40 años de Guerra Fría, para hacer frente a los retos y amenazas de Rusia en el flanco oriental europeo que para aportar contribuciones eficaces ante la creciente inestabilidad e inseguridad en los países de Oriente Medio y Norte de África (MENA). El deterioro de la seguridad en esa región y los riesgos y consecuencias que suscitaba por su proximidad en tanto que flanco sur de la OTAN, en especial respecto a Turquía, Grecia, Italia y España, eran evidentes. La multiplicidad de retos y amenazas, transnacionales e interconectados, que caracterizaban a la región eran complejos, incluyendo desde conflictos militares convencionales, amenazas terroristas de una diversidad de grupos organizados, flujos masivos de migrantes, proliferación de armas, riesgos para la seguridad energética, inestabilidad política y Estados fallidos sin control efectivo de algunas zonas del país, etc. Se definía así un panorama de inseguridad en el flanco sur al que la OTAN hasta entonces había prestado escasa atención, más allá del denominado Diálogo Mediterráneo que se creó en 1994 a instancias de España, y para el que, en especial sus autoridades militares, no encontraban una estrategia clara más allá de proclamar que la nueva defensa y disuasión de la OTAN tendría un enfoque de 360 grados aunque ello no se tradujese en planes y acciones concretas como si ocurría respecto al flanco oriental.

Hubo que esperar a la cumbre de la OTAN de Julio de 2018 para que se aprobase un NATO Package on the South que, a falta de una verdadera estrategia frente a estos retos y amenazas, trataba de aportar un enfoque más estratégico y coherente detallando las líneas de esfuerzo y las medidas concretas, ya tomadas o que se tomarían, tanto en el ámbito militar como en el político. Se trataba de un esfuerzo voluntarioso de dar satisfacción a los Aliados que reclamaban mayor atención y acción frente a estos retos, a menudo mucho más presentes y acuciantes, incluso en las grandes capitales de los países Aliados, que los que se podían percibir en el flanco oriental.

Por ello, el Atlantic Council de EEUU, en un reciente informe sobre esta cuestión, ha afirmado que los programas de “proyección de estabilidad” hacia el Sur de la OTAN, mediante proyectos de asistencia y entrenamiento a las fuerzas armadas de los países de la región que se tratan de impulsar y coordinar desde el regional hub for the South del Cuartel General de la OTAN en Nápoles, no sólo son insuficientes sino que ponen en peligro la solidaridad y cohesión que son esenciales para la seguridad transatlántica, por lo que la región debe ser una prioridad para toda la Alianza.

Aunque las percepciones de riesgos son necesariamente distintas entre los Aliados en función de su situación geográfica y experiencia histórica, existe unanimidad en que la región MENA se caracteriza por una gran inestabilidad y debe enfrentarse a retos de seguridad que pueden provocar graves brotes de conflictos violentos en la vecindad inmediata de la OTAN por lo que resulta esencial poner en práctica nuevas políticas que contribuyan al logro de mayor seguridad y, en consecuencia, oportunidades para una mayor prosperidad, en esos países.

Conclusiones

El actual secretario general de la OTAN, cuyo mandato se ha ampliado hasta septiembre de 2022, ha demostrado saber estar a la altura de las nuevas circunstancias que se impusieron en el escenario estratégico europeo en 2014, liderando los esfuerzos para definir e implementar una nueva doctrina de disuasión y defensa de la OTAN. Ahora debe promover un mejor equilibrio en la doble dimensión política y militar de la OTAN que es esencial para que la Alianza contribuya a un refuerzo del atlantismo en estos momentos de inquietud e incertidumbre sobre la seguridad en Europa y sobre la relación transatlántica. Para ello, debe liderar nuevos esfuerzos para encarar los retos políticos de la OTAN que por distintos motivos no se han resuelto o a los que ha prestado hasta ahora insuficiente atención. La perspectiva de las próximas elecciones presidenciales en EEUU en noviembre de 2020 no debe ser una vez más la excusa para dejar todo pendiente del resultado de esas elecciones, máxime cuando, más allá del carácter imprevisible de algunas decisiones del presidente Trump, las principales doctrinas políticas de EEUU que inciden en la OTAN se diseñaron antes del comienzo de su Administración y muy probablemente perdurarán en mayor o menor medida cualquiera que sea la siguiente Administración.

Miguel Aguirre de Cárcer
Diplomático, exdirector general de Política Exterior para Norteamérica, Seguridad y Desarme (2000-2002) y embajador representante permanente de España en la OTAN (2013-2017) | @MAguirreCarcer

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<![CDATA[ Canadá y la integración de la diferencia: lecciones del contencioso sobre la secesión de Quebec ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari107-2019-canada-y-la-integracion-de-la-diferencia-lecciones-del-contencioso-sobre-la-secesion-de-quebec 2019-11-13T06:20:34Z

¿La experiencia canadiense ofrece lecciones que favorecen más a la causa federalista o unionista que a la independentista?

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Tema

¿La experiencia canadiense ofrece lecciones que favorecen más a la causa federalista o unionista que a la independentista?

Resumen

A menudo, la experiencia canadiense es presentada como el referente internacional a la hora de abordar conflictos identitarios en el seno de un estado democrático. Sin embargo, es frecuente encontrar visiones idealizadas de dicha experiencia, ya sea en clave federalista o nacionalista, que tienden a magnificar ciertos elementos, olvidando algunos de los claroscuros que esta presenta. Dado que España no ha sido inmune a esta tendencia, en este análisis se pretende explorar algunos de los elementos de la experiencia canadiense que pueden ser de interés para modelos como el español, pues sus lecciones podrían ayudar a desarrollar políticas a través de las que conseguir un correcto acomodo de las diferentes sensibilidades territoriales, reduciendo el apoyo a la secesión y evitando la quiebra del sistema constitucional. El mismo gira en torno a dos ejes principales: por un lado, se aborda la controversia en torno al referéndum, con el dictamen sobre la secesión y la Ley de Claridad como elementos centrales, sin perder de vista su influencia en el caso catalán; por otro, se muestran las técnicas de integración puestas en marcha en Canadá y se discute acerca de si la institucionalización de la diferencia ha supuesto un estímulo para el soberanismo.

Análisis

(1) La controversia en torno al referéndum

La experiencia canadiense ha sido construida sobre la base de los dos referéndums sobre la soberanía de Quebec (1980 y 1995) y la subsiguiente opinión consultiva del Tribunal Supremo (TS) en el Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217. Antes de profundizar sobre esta, es preciso destacar que en la tradición británica a la que pertenece Canadá el referéndum es un instrumento excepcional, por lo que el mismo no se encuentra recogido expresamente en el texto constitucional, al ir contra la doctrina tradicional de la soberanía parlamentaria. Pese a ello, en el caso de Quebec no hubo apenas contestación acerca de la competencia del gobierno provincial para celebrar un referéndum consultivo que otorgara a este un mandato para iniciar un proceso negociador con la finalidad de modificar el encaje constitucional de Quebec.

El dictamen sobre la secesión supuso un hito en el constitucionalismo canadiense pues el TS expandió la constitución más allá del texto escrito, identificando una serie de principios estructurales: el federalismo, la democracia, el constitucionalismo y el imperio de la ley y la protección de las minorías. A partir de estos principios, el Tribunal derivó un deber recíproco de negociar de buena fe la cuestión de la secesión en el caso de que se constate la existencia de una mayoría clara, en sentido cualitativo, con respecto a una pregunta clara sobre la misma. En consecuencia, en caso de materializarse la voluntad decidida de la población de una provincia de dejar de formar parte de Canadá, los actores políticos estarán obligados a negociar la posibilidad de reformar la Constitución, por el procedimiento conveniente, para afrontar políticamente dicha voluntad de secesión.

El reconocimiento de la posibilidad de secesión bajo el derecho interno por parte del TS ha servido de base sobre la que se ha construido el relato canadiense por parte de aquellos partidarios de la independencia con la Ley de Claridad como mantra recurrente.1 Sin embargo, frecuentemente estos tienden a olvidar que el TS construye su análisis partiendo de dos premisas básicas: (a) el silencio de la Constitución de Canadá en lo relativo a la secesión de una de las provincias que la integran; y (b) la inexistencia de una cláusula que declare la unidad o indivisibilidad del territorio. Este último aspecto es capital, pues permite al sistema canadiense gozar de una flexibilidad a la hora de abordar el contencioso de la secesión de la que carece el español, en el que la indisoluble unidad de la Nación se encuentra consagrada en el artículo 2 de la Constitución. En consecuencia, como destaca el propio Stéphane Dion, Canadá se configura en lo relativo a la secesión como una anomalía –democrática, pero anomalía– producto de su diseño constitucional y no como una regla general extrapolable a otras realidades constitucionales.2 Además, no debe olvidarse que la construcción jurisprudencial realizada por el TS –la cual supone un cambio de paradigma en la forma de concebir la secesión desde el derecho interno con respecto al tradicional del federalismo estadounidense en el que la federación estaba facultada a cualquier medida para impedirla– no es pacífica en Canadá, dado que el dictamen del Tribunal Supremo dejó en nebulosa algunos aspectos de suma importancia cuya concreción debe ser materializada por los actores políticos. Este es el caso de la noción de mayoría clara, sobre la que el Tribunal no hace precisión aritmética alguna, lo que ha derivado en interpretaciones contrapuestas por parte del Parlamento federal –la célebre Ley de Claridad– y de la Asamblea Nacional de Quebec –la Ley 99– acerca del alcance de dicho concepto.

La Ley de Claridad regula las circunstancias bajo las cuales el gobierno federal puede sentarse a negociar sobre la secesión, notablemente en lo relativo a la claridad de la pregunta, la cual debe inquirir directamente sobre la secesión –prohibiendo preguntas indirectas o con opciones múltiples de naturaleza similar a la del 9N– y la mayoría. Sin embargo, la calculada ambigüedad al respecto de dichos conceptos, los cuales no desarrolla, encierra la voluntad de dificultar la secesión al máximo, hasta convertirla en prácticamente imposible. Dada esta ambigüedad, cabe cuestionarse: ¿qué debe entenderse por mayoría clara? Este concepto, que no fue aclarado ni por el TS ni por el legislador federal, responde a la finalidad de evitar que un asunto de tal complejidad como la secesión sea decidido por una mayoría flotante que podría, incluso, dejar de serlo durante el proceso de negociaciones. En consecuencia, el 50% +1 no puede ser considerado como una mayoría clara, pues desvirtuaría dicha noción, no siendo posible encontrar una mayoría no clara. Pese a la dificultad para definirla aritméticamente –aspecto nada aconsejable de fijar por adelantado pues entraña el peligro de centrar el debate en esta cuestión y no en la secesión en sí, además de exponer el resultado final a recuentos judiciales–, esta noción está conectada con la necesidad de alcanzar acuerdos amplios para modificar los textos constitucionales, dado que estos son la norma de convivencia básica de toda comunidad política. Por lo tanto, para alcanzar la secesión se necesita de un apoyo amplio y estable, no dependiente de momentos de especial tensión o crispación política. Igualmente, no debe olvidarse que una mayoría clara ayudaría a asegurar el reconocimiento internacional de un hipotético Estado quebequés independiente –aumentando la legitimidad de la pretensión soberanista–, incluso aunque la secesión no respondiera a los supuestos de derecho internacional o no respetara el marco constitucional canadiense.

Otro aspecto de gran importancia es la caracterización cualitativa que hace el TS de la noción de mayoría clara, una circunstancia tradicionalmente olvidada en España. Esta noción, en conjunción con los principios que subyacen a la Constitución, podría llegar a plantear la necesidad de discutir acerca de la divisibilidad del territorio de Quebec en caso de independencia. En particular, con respecto a aquellas zonas donde concurren circunstancias especiales, caso de los territorios donde habitan las comunidades Cree e Inuit, las cuales celebraron sus propias consultas con la finalidad de evidenciar su voluntad de continuar perteneciendo a Canadá, donde se asientan el resto de integrantes de sus pueblos, con un apoyo superior al 95%. Una eventual partición de Quebec, rechazada por los partidarios de la secesión –quienes consideran que las fronteras de Quebec deben permanecer inmutables–, podría incluso llegar a poner en duda la continuidad territorial de un hipotético Estado quebequés independiente, amenazando la viabilidad del proyecto secesionista. El olvido de esta circunstancia en España reside, a mi juicio, en que la misma no favorece a los partidarios de la secesión, pues conllevaría analizar aspectos como la distribución territorial de los apoyos a la secesión –recuérdese el fenómeno de “Tabarnia”–, la presencia de colectivos minoritarios o la participación en un referéndum, dificultando la viabilidad de la pretensión soberanista y cuestionando la caracterización de Cataluña como un sol poble.

Aunque la Ley de Claridad y el ejemplo canadiense suelen ser usados como argumento de autoridad por parte de los movimientos independentistas en España, sus tesis se encuentran más próximas a la interpretación quebequesa del dictamen del TS –la Ley 99, sur l’exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec–, que consagra el derecho de autodeterminación y establece como fórmula ganadora de un hipotético referéndum el 50% +1 de los votos. Esta visión, aunque recientemente declarada como constitucional,3 se encuentra alejada de las nociones de claridad enunciadas por el TS en el Secession Reference. Sin embargo, a pesar del conflicto entre ambas normas, el movimiento soberanista parece haber interiorizado las lecciones del dictamen del TS codificadas en la Ley de Claridad, postergando un nuevo referéndum hasta que se alcancen las conditions gagnantes, es decir hasta la constatación de que existe un apoyo estable e inequívoco a la secesión. La experiencia política posterior ha evidenciado que no sólo estas no se han alcanzado, sino que la soberanía se ha convertido en un lastre para el Parti Québécois (PQ) hasta el extremo de quedar relegado a cuarta fuerza en las elecciones de 2018, en favor del nacionalismo moderado de la Coalition Avenir Québec (CAQ).

(2) La integración de la diferencia en el seno de la federación canadiense

(2.1) El acomodo progresivo como vía de integración

Más allá del referéndum, la experiencia canadiense también nos permite observar algunas técnicas de integración que pueden servir de modelo para realidades comparadas. A la hora de analizar las medidas tendentes a buscar un mejor acomodo de la diferencia quebequesa dentro de Canadá, observamos dos períodos diferentes. El primero de ellos tenía como objetivo la aprobación de una reforma de la constitución que pusiera fin al aislamiento de Quebec tras la “patriación” constitucional de 1982. Sin embargo, la necesidad de alcanzar la unanimidad provincial para su entrada en vigor frustró la aprobación del Acuerdo del Lago Meech (1987). El fracaso de dicho acuerdo –que introducía en la constitución el reconocimiento del carácter de sociedad distinta de Quebec en forma de disposición interpretativa– se debió a diversos factores, notablemente las reticencias que la misma despertaba en otras provincias –agravadas tras la tensión lingüística que siguió al caso Ford–4 y el rechazo de las comunidades indígenas, lo que provocó que las provincias de Manitoba y Terranova retiraran su apoyo al proyecto. De igual modo, el Acuerdo de Charlottetown (1992) –en el que las demandas de Quebec se veían diluidas en pos de contentar a aquellos colectivos que se opusieron al Acuerdo del Lago Meech– tampoco prosperó, siendo finalmente rechazado en referéndum tanto a nivel nacional como en Quebec.

Una vez constatada la imposibilidad de acomodar a Quebec mediante una reforma constitucional, el gobierno federal decidió optar por medidas de naturaleza infraconstitucional con el objetivo de integrar progresivamente la diferencia quebequesa en el seno de la federación. El reconocimiento de los québécois como nación dentro de un Canadá unido en una moción aprobada por la Cámara de los Comunes, la participación de Quebec en la UNESCO a través de la delegación de Canadá o la posibilidad de que Quebec seleccione sus propios inmigrantes primando la condición francófona de estos, son algunos ejemplos de este tipo de políticas inclusivas tendentes a mejorar el acomodo de la provincia francófona dentro de la federación. Justin Trudeau ha seguido dicha estela, concluyendo un acuerdo que permite al gobierno provincial participar en el proceso de selección y nombramiento de los tres magistrados del TS procedentes del sistema de derecho civil propio de Quebec.

La flexibilidad que caracteriza al sistema federal canadiense ha permitido no sólo el reconocimiento la identidad propia de Quebec, sino también articular mecanismos para salvaguardar y promover los valores nucleares de esta, como son la lengua y cultura francesa y el sistema de derecho civil. Además, el recurso a medidas infraconstitucionales ha permitido sortear la elevada rigidez del texto constitucional –y así evitar la conflictividad con el resto de las provincias–, materializando por esta vía la mayor parte de las demandas tradicionales de Quebec sustanciadas durante la ronda constitucional del Lago Meech.

(2.2) La institucionalización de la diferencia: ¿un estímulo para el secesionismo?

La implementación de medidas tendentes a integrar a Quebec no ha estado exenta de crítica por parte de aquellos que creen que la institucionalización de la diferencia no contribuye a rebajar la tensión secesionista, sino que, por el contrario, la estimula al dotar a estos movimientos de herramientas e instituciones a través de las que vertebrar y desarrollar su proyecto.

Esta lógica fue uno de los factores que contribuyeron al fracaso de las rondas constitucionales del Lago Meech y Charlottetown con el objetivo de reintegrar a Quebec en el consenso constitucional. Medidas como la cláusula de sociedad distinta o la autonomía en materia de inmigración fueron percibidas por algunos sectores de la opinión pública y por parte de la clase política como un tratamiento privilegiado a Quebec, cuyas demandas y necesidades primaban sobre las del resto de actores, menoscabándose la igualdad entre provincias y recompensándose el chantaje de la secesión. Paradójicamente, han sido estos rechazos los que más rédito han dado al movimiento soberanista, que los ha capitalizado políticamente como catalizador del apoyo a la secesión, evidenciando los riesgos de políticas que rechacen tajantemente cualquier medida de acomodo de la diferencia. Los momentos álgidos del independentismo quebequés se han producido en circunstancias extraordinarias como la “patriación” constitucional o el fracaso del Acuerdo del Lago Meech, pues sin la frustración generada por los mismos ha sido incapaz de reeditar cotas de apoyo similares a las de 1995.

En el caso de Quebec, no puede afirmarse que la institucionalización de la diferencia haya contribuido a estimular el soberanismo, sino que, por contrario, ha sido la integración progresiva de la diferencia quebequesa la que ha contribuido a rebajar las cuotas de apoyo al mismo. Salvo el breve mandato de Marois (2012-2014) –cuya derrota se debió precisamente a hacer girar su campaña en torno a un tercer referéndum– el PQ lleva más de 15 años alejado del gobierno provincial. Además, los últimos resultados electorales muestran cómo el electorado ha preferido el nacionalismo moderado de la CAQ –replicado a nivel federal por el Bloc québécois–, que apuesta por el pragmatismo en sus relaciones con Ottawa renunciando a la soberanía, sobre las viejas formaciones que estructuraban su discurso en torno a la dicotomía federación-independencia. En cierto modo, el movimiento soberanista ha sido víctima de su propio éxito, pues han sido sus políticas identitarias las que han permitido el desarrollo del principal vector principal de la identidad québécoise: la lengua francesa.

Conclusiones

A pesar de que el ejemplo de Quebec se ha configurado tradicionalmente como el referente a imitar por parte de nacionalismos periféricos españoles, la experiencia canadiense nos ofrece lecciones que favorecen más a la causa federalista o unionista que a la independentista.

Las exigencias relativas a la claridad, especialmente en lo relativo a la mayoría, han dificultado la celebración de un nuevo referéndum hasta el extremo de que el PQ ha acabado renunciando al mismo a corto plazo, ligándolo a un segundo mandato tras una victoria electoral que por ahora no ha sido capaz de conseguir. Por otro lado, la noción cualitativa de la mayoría tampoco favorece la causa independentista que parece situarse más cerca de la Ley 99 –en aspectos como la autodeterminación o el 50% +1– que de la de Claridad pese a haber hecho bandera de esta como estándar democrático. Asimismo, el proceso gradual de integración de la diferencia quebequesa ofrece valiosas lecciones para la causa federalista acerca de cómo poner en marcha medidas que contribuyan a rebajar la tensión secesionista y mejorar el acomodo de aquellas comunidades más descontentas, permitiendo que estas salvaguarden y desarrollen sus características propias.

Todo ello ha venido a consolidar al modelo canadiense como un ejemplo, hasta la fecha exitoso, de respuesta ante una crisis secesionista –sin que se haya celebrado un tercer referéndum, manteniéndose el apoyo al soberanismo estable en torno al 30%, dentro de un proceso de declive marcado por la reducción de la tensión constitucional y un lento pero progresivo acomodo de la singularidad quebequesa dentro de Canadá– cuyas lecciones pueden servir de ejemplo a la hora de abordar la crisis constitucional que actualmente atraviesa España debido al contencioso en Cataluña.

Francisco Javier Romero Caro
Doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco


1 Acerca de la idealización e impacto de la Ley de Claridad en España, véase Francisco Javier Romero Caro (2017), “The Spanish vision of Canada’s Clarity Act: from idealization to myth”, Perspectives on Federalism, vol. 9, nº 3, pp. 133-159.

2 Para comprender la visión de Dion en relación con la unidad canadiense, véase Stéphane Dion (2005), La política de la claridad. Discursos y escritos sobre la unidad canadiense, Alianza Editorial, Madrid.

3 Esta norma ha sido declarada conforme a la Constitución por la Cour supérieure de Quebec, al considerar que no confiere derecho alguno a una secesión unilateral o no negociada, debiendo ser sus preceptos ser interpretados como manifestaciones de la autodeterminación interna de Quebec dentro de su esfera competencial. Véase César Aguado Renedo (2019), “Mitad más uno y principio democrático. Nuevas noticias de Quebec”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 115, pp. 305-329.

4 En Ford v. Quebec (A. G.), [1988] 2 S.C.R. 712 el TS anuló varios preceptos de la Charte de la langue française que prohibían la rotulación comercial en idioma distinto del francés, lo que derivó en la invocación por parte de la Asamblea Nacional de Quebec de la cláusula notwithstanding (art. 33 Constitución 1982), mediante la cual se permite la inaplicación por un período de cinco años –renovables– de algunos derechos constitucionales, entre ellos, la libertad de expresión.

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<![CDATA[ La UE ya tiene una evaluación de los riesgos 5G (ahora falta tomar medidas) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-ue-ya-tiene-evaluacion-de-riesgos-5g 2019-11-12T09:45:49Z

La Comisión Europea ha consolidado las evaluaciones de riesgos sobre las redes 5G de los Estados miembros en un Informe previo a otro en el que recomendará las medidas a adoptar.

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La Comisión acaba de hacer público un informe con su análisis de riesgos de la ciberseguridad de las redes de quinta generación (5G), elaborado sobre las valoraciones de los Estados miembros y con la colaboración de la Agencia Europea de Seguridad de las Redes y de la Información (ENISA, por sus siglas en inglés) 1>/sup . En 2016 presentó su plan de acción  para dotar a la UE de unas infraestructuras digitales de quinta generación (5G) cuyo diseño incidía en elementos claves para el despliegue, pero sin contemplar como punto central la seguridad. Sólo posteriormente, y en medio de la creciente controversia geopolítica sobre el despliegue de redes con componentes de Huawei, se ha reconocido la necesidad de evaluar los riesgos de seguridad de las nuevas infraestructuras. En su comunicación de marzo de 2019, se pedía a los Estados miembros que evaluaran la seguridad de las redes 5G para el 30 de junio de 2019 junto con los requisitos de seguridad y los métodos de análisis de riesgos que van a aplicar. La elaboración se realizó a petición del Consejo Europeo del mismo mes para que el Grupo de cooperación NIS pudiera definir a finales de año tanto las medidas necesarias para mitigar los riesgos, como los requisitos mínimos de seguridad exigibles.

“Las nuevas tecnologías 5G aumentan la superficie de exposición de las redes actuales, la sensibilidad y la vulnerabilidad de los componentes ante nuevas amenazas (actores) y riesgos (integridad, disponibilidad y confidencialidad)”.

Las evaluaciones nacionales debían identificar los principales activos, amenazas y actores de las redes 5G, así como la sensibilidad y vulnerabilidad de sus distintos componentes, incluidas las derivadas de las cadenas de suministro. Podían contar para ello con las valoraciones de los reguladores y, en su caso, de los operadores y proveedores asociados a las infraestructuras.

¿Qué es la tecnología 5G? Fuente: Comisión Europea

Las nuevas infraestructuras de red 5G utilizarán tecnologías virtualizadas, cuyos nodos físicos se sustituirán por una nueva arquitectura en la que los protocolos de red se establezcan y ejecuten mediante programas de software (virtualización de funciones de red o NFV) en servidores de carácter general (redes definidas por software o SDN). Este nuevo paradigma ofrece gran flexibilidad, escalabilidad y capacidad de especialización orientadas a proporcionar con agilidad servicios innovadores y especializados, además de mejoras en eficiencia en costes de operación (OPEX) y de inversión (CAPEX) con respecto a las tecnologías actuales. También facilita la actualización y el parcheo del software, pero, en contrapartida, aumenta la exposición de las funciones de red a ciberataques si los desarrolladores del software no integran la seguridad desde el diseño inicial. La virtualización permite segmentar los servicios de red (network slicing) a la medida de los dispositivos finales o las necesidades de los distintos verticales (p. ej. acceso a internet, industria 4.0, redes corporativas, etc.), pero a costa de aumentar la superficie de exposición al riesgo. La descentralización de la arquitectura de red móvil (mobile edge computing) permite reducir la latencia y dotar de inteligencia a una red de acceso 5G muy capilarizada para ofrecer cobertura y capacidad de procesamiento a miles de dispositivos conectados (IoT) a cambio de descentralizar y rebajar las exigencias de los controles de seguridad característicos del núcleo de una red actual.

No son riesgos insalvables, pero, como señala el informe, complican la seguridad porque alargan las cadenas de suministro al incorporar a muchos actores con distintas culturas en ciberseguridad (entre otros, operadores de redes móviles, proveedores de servicios, infraestructuras y contenidos, fabricantes de equipos IT, integradores, proveedores de software y servicios cloud, usuarios finales…). Las nuevas tecnologías 5G aumentan la superficie de exposición de las redes actuales, la sensibilidad y la vulnerabilidad de los componentes ante nuevas amenazas (actores) y riesgos (integridad, disponibilidad y confidencialidad).

En contra de lo que se podía esperar de un informe elaborado en medio de una creciente competencia geopolítica y del que se esperaban identificaciones concretas sobre la evaluación de los escenarios de riesgos y amenazas, resulta bastante genérico y la identificación de amenazas y actores, casi elemental. El informe reconoce que las valoraciones nacionales han identificado, como se les pedía, que “ciertos países fuera de la UE representan una ciberamenaza para sus intereses nacionales”, pero la consolidación de la Comisión adolece de corrección política y no revela cuáles son esos países. El informe identifica como riesgos principales la disrupción local o global de las redes 5G, el espionaje o desvío del tráfico que circula por ellas y la destrucción o alteración de infraestructuras asociadas a ellas, pero no puede evaluar ni la probabilidad ni el impacto de esos riesgos, porque dependen de numerosos factores que se limita a enunciar. Lo mismo ocurre con los actores, a los que se evalúa en función de sus recursos e intenciones, parámetros de difícil objetivación que conducen al lugar común de que los actores estatales o apoyados por los Estados son siempre los más peligrosos.

“los nuevos riesgos y las medidas que adoptar van a crear un modelo de ciberseguridad nuevo en las redes 5G del que se deberán revisar las políticas públicas de regulación, supervisión y atribución de responsabilidades en las cadenas de suministro privadas”.

La evaluación de la sensibilidad (sensitivity) de los componentes de las redes se ordena según su impacto –moderado, alto o crítico– en las funciones del núcleo de red (core network functions), en la gestión y coordinación de recursos de los servicios de red (management and network orchestration), en otros sistemas de gestión (management systems and supporting services), en la red de acceso radio (radio access network), en los puntos de intercambio de tráfico de internet (internetwork exchanges) o en las funciones de la red de transporte y transmisión (transport and transmission functions). En función de la sensibilidad de las categorías anteriores, el informe describe las vulnerabilidades previsibles de las redes 5G. Algunas son comunes a las redes de generaciones anteriores, como la falta de personal cualificado o la debilidad de los controles internos de seguridad, la monodependencia de suministradores y el mantenimiento o el incumplimiento de estándares, aunque añaden a esos viejos problemas un nivel superior de complejidad. 

Finalmente, el informe combina los cuatro elementos anteriores –riesgos, actores, sensibilidad y vulnerabilidad– e identifica los escenarios de riesgo a los que se enfrentan las redes 5G derivados de las cadenas de suministro, los tipos de ataques que afrontar, las medidas de ciberseguridad que adoptar y su interacción con otros sistemas e infraestructuras.

Se espera que el Grupo de cooperación NIS, con el apoyo de ENISA, Europol, BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications) y el Centro de Situación e Inteligencia de la UE aprovechen las mejores prácticas nacionales para elaborar un inventario de riesgos y medidas de respuesta. Entre los primeros deben figurar riesgos que afecten a la cadena de suministro, al control de acceso, al software o a la exposición a problemas regulatorios en terceros países. Entre las medidas se apuntan pruebas de control o certificación de hardware y software y la identificación de suministradores, productos o servicios inseguros.

En conjunto, los nuevos riesgos y las medidas que adoptar van a crear un modelo de ciberseguridad nuevo en las redes 5G del que se deberán revisar las políticas públicas de regulación, supervisión y atribución de responsabilidades en las cadenas de suministro privadas. Dado el esfuerzo inversor que deben realizar los operadores de telecomunicaciones, es previsible que se acentúe la tensión entre la comercialización de la red y sus servicios, y la adecuación de los niveles de ciberseguridad que ya ha experimentado la implantación de las redes de generaciones anteriores. También incrementará la dificultad de armonizar las medidas de supervisión adoptadas en los Estados miembros de la UE para evitar que la red 5G cuente con eslabones vulnerables, especialmente si las cadenas de suministro desbordan sus fronteras, dentro y fuera de la UE. Las medidas a tomar se esperan antes de 2020, coincidiendo con el año en que se acaba la cuenta atrás para implantar las redes 5G en la UE.

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano


1 ENISA está elaborando un informe sobre algunos aspectos técnicos que complementará el informe actual.

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