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Electoralmente hablando, 2020 no va a ser un año intrascendente en América Latina. Esto en una región que vive bajo la incertidumbre y la desafección política, la parálisis económica y un creciente malestar y movilización social.

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Tema

Electoralmente hablando, 2020 no va a ser un año intrascendente en América Latina: habrá dos comicios presidenciales (República Dominicana y Bolivia), dos elecciones legislativas (Perú y Venezuela), un plebiscito y posiblemente elecciones a Convención Constituyente (Chile), así como numerosas convocatorias locales, entre ellas en Brasil, México y Chile. Esto en una región que vive bajo la incertidumbre y la desafección política, la parálisis económica y un creciente malestar y movilización social.

Resumen

En América Latina, el año 2020 se inserta en un contexto temporal (entre dos grandes ciclos electorales) y político-económico que condicionará tanto los comicios del año como los del nuevo e intenso período electoral (a partir de 2021). Es una etapa marcada por dos fenómenos que incidirán en la labor de los gobiernos actuales y de los próximos: (1) la necesidad de impulsar reformas estructurales para adaptar la matriz productiva regional a las exigencias de la revolución digital; y (2) construir un nuevo pacto/contrato social, más urgente si cabe tras los estallidos sociales y políticos de 2019.

Análisis

(1) 2020, un puente entre dos ciclos electorales

Electoralmente hablando, 2020 es un año puente entre dos grandes ciclos cargados de comicios. El que se desarrolló entre 2017 y 2019 (15 elecciones presidenciales –si bien las bolivianas fueron finalmente anuladas–) y el que tendrá lugar entre 2021 y 2024. De todas formas, el año 2020, que se presentaba hace unos meses como un período casi sin elecciones, será más intenso de la previsto. Hasta septiembre sólo se contemplaban comicios presidenciales en República Dominicana y elecciones legislativas en Venezuela. El resto eran locales o regionales.

Lo ocurrido entre octubre y diciembre de 2019 ha alterado el panorama: ya no habrá una sola elección presidencial sino dos. Bolivia se unió el 25 de noviembre a República Dominicana tras anularse los comicios de octubre. Además, habrá un plebiscito en Chile, ya que el 15 de noviembre se convocó una consulta para decidir si la ciudadanía opta por el cambio constitucional y si este se articula mediante una Convención Constituyente, creada ex novo, o con mezcla de convencionales elegidos y otros procedentes del actual Congreso.

En Perú habrá elecciones legislativas tras decretar el presidente Martín Vizcarra el pasado septiembre la disolución del Congreso. Estas legislativas serán un test para las presidenciales de 2021 e incluso para la supervivencia del proyecto de reformas de Vizcarra. También habrá legislativas en Venezuela, unos comicios que hace cinco años se saldaron con victoria opositora y que ahora servirán para calibrar la fortaleza del chavismo, así como el grado de unidad o dispersión del antichavismo. Unas elecciones que Nicolás Maduro ha utilizado como moneda de cambio para negociar la participación de la oposición –o al menos de una parte de ella– y, por ende, dar legitimidad interna y externa a su régimen. Además, habrá elecciones a gobernadores en México y Chile y municipales en Brasil, Chile, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Costa Rica.

Figura 1. América Latina: elecciones en 2020
Tipo de elección País y fecha
Presidenciales Bolivia (3/V)
República Dominicana (17/V)
Plebiscito Chile (26/IV)
Legislativas Perú (26/I)
Chile (26/X) (constituyentes si se ratifica en el plebiscito de abril)
Venezuela (XII)
Locales Brasil, México, Chile, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Costa Rica
Fuente: elaboración propia.

Tras estas citas se abrirá un nuevo período de alta intensidad electoral. Entre 2021 y 2024 los 18 países democráticos de la región celebrarán elecciones para ratificar o renovar a sus mandatarios con tres o más comicios por año. Además, en 2023 la Asamblea Nacional cubana decidirá si reelige a Miguel Díaz-Canel como presidente para un nuevo y último período de cinco años.

Figura 2. América Latina: elecciones en 2021-2024
Año Tipo de elección y país
2021 Presidenciales: Chile, Perú, Ecuador, Honduras y Nicaragua
Legislativas: Argentina y México
2022 Presidenciales: Colombia, Brasil y Costa Rica
2023 Presidenciales: Argentina, Paraguay y Guatemala
2024 Presidenciales: México, Venezuela, Uruguay, Bolivia, El Salvador, República Dominicana y Panamá
Fuente: elaboración propia.

(2) Elecciones y cambio de época en América Latina

Tanto las elecciones de 2020 como las del ciclo 2021-2024 guardan una continuidad respecto a las sucedidas entre 2017 y 2019: tienen lugar cuando los países latinoamericanos se hallan inmersos en una nueva fase de su historia reciente, caracterizada por la crisis de representatividad de sus democracias y el bajo crecimiento económico (desde hace seis años la región no crece por encima del 3%), larga ralentización (años 2013, 2014, 2017, 2018 y 2019) e incluso crisis (2015-2016). Es una desaceleración generalizada –con la excepción de Guatemala y Colombia– provocada por la caída de las demandas interna e internacional.

La parálisis económica, que entre 2014 y 2019 redujo el ingreso per cápita en torno a un 4%, está en el origen de la creciente desafección política, del malestar ciudadano por el mal funcionamiento de unas administraciones públicas que no canalizan las nuevas demandas de las clases medias, los jóvenes y los sectores sociales emergentes, desembocando en una extendida frustración de expectativas de mejora personal e intergeneracional.

Tanto 2020 como la intensa etapa electoral posterior se insertan en el nuevo período histórico regional, signado por dos fenómenos que condicionarán y marcarán la labor de los actuales y de los próximos gobiernos: (1) recuperar un robusto crecimiento económico, impulsando reformas estructurales capaces de adaptar la matriz productiva a las exigencias de la cuarta revolución industrial-digital; y (2) el reto político principal de los nuevos gobiernos de diseñar un nuevo contrato social, más urgente si cabe, tras los estallidos sociales y políticos de 2019, que garantice un desarrollo inclusivo y sostenible y no una mera expansión del PIB. Un pacto social entendido como herramienta para canalizar el extendido y amplio malestar actual.

(3) Dos elecciones presidenciales en 2020

Todos estos condicionantes pesarán y estarán presentes en los dos países con comicios presidenciales: Bolivia y República Dominicana. En ambos está en juego el mantenimiento de la hegemonía política de dos fuerzas que o bien gobiernan –en el caso caribeño– o han gobernado –hasta noviembre, en el caso andino– desde mediados de la década pasada (2001-2010).

(3.1) República Dominicana: la hegemonía del PLD en peligro

República Dominicana celebra elecciones presidenciales tras un 2019 atípico en el que el partido hegemónico, el Partido de la Liberación Dominicana (PLD), se fracturó internamente, obstaculizando la posibilidad de que el oficialismo repita una cómoda victoria, como en 2016. La nación caribeña ha sido gobernada desde 1996 por el PLD, salvo entre 2000-2004, un cuarto de siglo de dominio hegemónico de un aparato partidario que ha utilizado la cooptación y el clientelismo para sostenerse en el poder. El PLD ha gobernado apoyado en dos líderes que se han sucedido en el poder: Leonel Fernández y Danilo Medina. Fernández llevó al poder al PLD en 1996, por primera vez en su historia, tras conducir un relevo generacional que puso fin al liderazgo histórico de Juan Bosch, referente de la oposición a Trujillo (1930-1961) y luego a Joaquín Balaguer (1966-1978 y 1984-1996).

Fernández lideró en los 90 el viaje al centro de un PLD muy escorado a la izquierda con Bosch. Tras su primer gobierno (1996-2000) regresó al poder en 2004 manteniendo su personal hegemonía hasta 2012. Ese año le sucedió Medina, su compañero de partido y rival interno, quien será presidente hasta agosto de 2020. El predominio del PLD ha sido avasallador desde 2004, imponiéndose a sus rivales en primera vuelta (sin necesidad de balotaje) y por amplias diferencias, salvo en 2012. Fernández superó al entonces presidente Hipólito Mejía (del Partido Revolucionario Democrático, PRD) en 2004 y a Miguel Vargas en 2008, por más de 10 puntos. Medina, que derrotó ajustadamente a Mejía en 2012, se impuso ampliamente a Luis Abinader del Partido Revolucionario Moderno (PRM) en 2016.

Entre Fernández y Medina la relación ha tenido altibajos: se han sucedido alianzas y duros enfrentamientos desde hace dos décadas que hasta ahora no han mermado el control político del PLD. En 2019 protagonizaron su última pelea, un nuevo capítulo de esta rivalidad entre caudillos. El actual mandatario vio derrumbarse sus aspiraciones continuistas para 2020-2024 ante la oposición y movilización impulsadas por Fernández. Esta disputa ha cuestionado dos de los pilares que sostenían la hegemonía del PLD. En primer lugar, se quebró la unidad interna. Fernández bloqueó las aspiraciones una segunda reelección consecutiva de Medina, quien renunció a promover una reforma constitucional para volver a ser presidenciable. Posteriormente, el apoyo de Medina a Gonzalo Castillo (ex ministro de Obras Públicas entre 2012 y 2019) resultó decisivo para derrotar a Fernández en las elecciones internas, empujándolo a abandonar su partido, en medio de denuncias de fraude. Ahora concurrirá bajo el paraguas de La Fuerza del Pueblo, anteriormente Partido de los Trabajadores Dominicanos.

En segundo lugar, el PLD acude dividido a estos comicios y sin ninguno de sus dos grandes líderes históricos (Fernández y Medina) como candidatos, aunque respaldado por el aparato partidario construido durante su etapa de hegemonía y la densa red de apoyos locales engrasados gracias al clientelismo extendido por todo el país. Las encuestas siguen considerando favorito al PLD (un apoyo que ronda el 39%, 22 puntos menos que en 2016), con una leve distancia respecto a la principal fuerza opositora (el PRM de Abinader), que no ha capitalizado el fraccionamiento peledista (tiene la misma intención de voto que en 2016). Fernández no termina de arrancar y parece difícil que pase a la segunda vuelta (ronda el 10%).

Estas elecciones podrían dejar una herencia envenenada debido a las permanentes acusaciones de fraude y cuestionamientos institucionales lanzados por Fernández. Primero, el expresidente no aceptó los resultados de las internas del PLD y después advirtió sobre una posible alteración del voto en los comicios de mayo, proponiendo incorporar en cada mesa electoral a expolicías y militares formando un “comité de defensa al voto” de La Fuerza del Pueblo.

(3.2) Bolivia: elecciones bajo la sombra de Evo Morales

Bolivia celebrará el 3 de mayo nuevas elecciones presidenciales y legislativas tras anularse las del 20 de octubre por el fraude cometido por el gobierno de Evo Morales. El nuevo panorama electoral se antoja diferente al de octubre. Entonces había una fuerza hegemónica en el poder (el MAS) y un principal referente opositor (la coalición liderada por Carlos Mesa). Ambos sumaban en torno al 80% de la intención de voto. Ahora, más que una Bolivia polarizada en dos grandes referentes, todo apunta a un país más fragmentado y sin Morales como candidato, por primera vez desde 2002, aunque omnipresente.

Desde 2005 a 2019 Bolivia estuvo marcada por la hegemonía del MAS, que ganó las presidenciales de 2005, 2009 y 2014 con mayorías superiores al 50%, próximas incluso a los dos tercios. Para 2020 todo apunta a que se conformarán tres grandes candidaturas, cada una con un tercio de los apoyos. Las primeras encuestas –de noviembre– mostraban un cuádruple empate técnico entre los dos líderes del movimiento anti-Evo (Luis Fernando Camacho y Marco Pumari), uno de los posibles herederos de Morales (Andrónico Rodríguez) y Carlos Mesa. Al final, la tendencia más probable es que los votos se concentren en tres grandes bloques: el de los herederos de Evo, el de la opción centrista de Mesa y el del binomio unido Camacho-Pumari.

La candidatura masista arrastra dos graves problemas: la ausencia de Morales y la existencia de fuertes y crecientes divisiones internas, como puso en evidencia la pugna entre la presidenta del Senado, Eva Copa, y Adriana Salvatierra, expresidenta del Senado y muy cercana al mandatario.

Sobre las elecciones va a planear la sombra de Morales. Desde su renuncia, el expresidente ha buscado cómo incidir en la situación interna: primero afirmando que deseaba regresar; luego, trasladándose de México a Argentina para estar más cerca de la coyuntura nacional; y, por último, planeando la estrategia a seguir y evaluando quién es el mejor candidato para cuidar su herencia. La campaña del gobierno contra Morales (con orden de captura, acusado de sedición y terrorismo) y su entorno le convierten en una víctima, lo que le puede dar al MAS indudables réditos políticos. Su influencia ha sido mucho más directa en lo que se refiere a la elección del candidato presidencial masista. El expresidente ha tenido una presencia activa y gran protagonismo en todo este proceso: convocó a los dirigentes del MAS a dos reuniones (el 29 de diciembre y el 19 de enero) en Buenos Aires (donde se ha refugiado) para elegir el candidato presidencial. Finalmente, el escogido ha sido Luis Arce, el ministro de Economía boliviano durante el período de hegemonía evista, quien estará acompañado por el excanciller David Choquehuanca como vicepresidenciable. Una elección que busca atraer el voto de las clases medias (Arce encarnó una gestión ortodoxa alabada incluso por el FMI) y mantener el perfil “indigenista” (Choquehuanca) y que ha supuesto la renuncia del propio Morales a ver como candidato al joven líder sindical cocalero (Andrónico Rodríguez).

Carlos Mesa (candidato presidencial por Comunidad Ciudadana, CC), parecía en 2019 destinado a canalizar el voto anti-Evo, pero ahora juega a ser el candidato centrista que acabe con la crispación y tienda puentes entre el electorado masista desengañado y el antimasismo. Esa estrategia centrista y moderada parece que le está dando resultado. Las encuestas de diciembre le situaban, nuevamente, como principal referente del no-masismo, con el 21% de la intención de voto, levemente por detrás de uno de los posibles candidatos del MAS (23%).

El gran peligro al que se enfrenta Mesa es la fragmentación del voto opositor (de momento hay seis candidaturas), especialmente el surgimiento y consolidación del binomio Camacho-Pumari. La alianza, finalmente cerrada el 31 de diciembre, es muy competitiva. Reúne a los dos principales líderes sociales que en octubre-noviembre encabezaron las movilizaciones que acabaron con la huida de Morales. Además, vincula simbólicamente a las “dos Bolivias”: la indígena del Altiplano (Pumari es líder de los comités cívicos de Potosí) con la “camba” (blanca) del Oriente encarnada por Camacho, dirigente del Comité Cívico de Santa Cruz.

Nada más caer Morales todo apuntaba a que se consolidaría la candidatura “cívica”. Sin embargo, pareció naufragar por las peleas entre ambos, conscientes de que por separado y enfrentados no sólo no crecían en las encuestas sino que descendían los apoyos y fortalecían a otras opciones (Mesa), por lo que finalmente anunciaron su acuerdo bajo el lema “Por una Bolivia Unida, con Dignidad, Libertad y Democracia”, con Camacho como candidato a presidente y Pumari a vicepresidente.

(4) Dos elecciones legislativas: Perú y Venezuela

Las dos elecciones legislativas de 2020 (Perú en enero y Venezuela teóricamente en diciembre) permitirán medir la situación política de los dos países. Perú tendrá sus elecciones parlamentarias el 26 de enero para escoger 130 legisladores por sólo un año. Son comicios extraordinarios convocados tras la disolución anticipada del Congreso por el presidente Vizcarra, lo que acabó con el enfrentamiento entre el Legislativo y el Ejecutivo desde 2016: el primero dominado por una mayoría fujimorista, mientras que la presidencia quedó en manos del antifujimorismo (Pedro Pablo Kuczynski en 2016 y Vizcarra a partir de 2018). Esto condenó al país a una parálisis legislativa y a un “empate catastrófico” debido al mutuo bloqueo institucional entre ambos actores políticos.

La fragmentación y la alta abstención condicionarán el proceso electoral. Frente a un Congreso que en 2016 tenía mayoría absoluta fujimorista, el de 2020 estará muy dividido. Los sondeos apuntan a la victoria del partido de centroderecha Acción Popular (AP), que ronda entre el 10% y el 25%, con una segunda fuerza, el fujimorismo de Keiko Fujimori (entre el 8% y el 20%). Las terceras fuerzas son los centroderechistas Alianza para el Progreso (APP) y el Partido Morado de Julio Guzmán. Sin candidatos presidenciales que tiren de los partidos y con una población crecientemente desafecta con unas fuerzas políticas a las que persigue la sombra de la corrupción (el escándalo Lava Jato ha golpeado al fujimorismo, al humalismo y al APRA), los sondeos apuntan al predominio de la indecisión y la insatisfacción.

Estas elecciones legislativas, clave también para Vizcarra, que en sus últimos 18 meses espera encontrar los apoyos de los que ha carecido hasta ahora su agenda reformista, son asimismo una apuesta estratégica para los partidos de cara a la larga precampaña y posterior campaña para las presidenciales de 2021. Para el fujimorismo será un test para saber cuán debilitado quedó tras el encarcelamiento de su lideresa (Keiko Fujimori) y su estrategia de bloqueo legislativo que protagonizó desde 2016. Al centroderecha las elecciones le permitirán rearticularse tras el colapso de Kuczynski. La izquierda vivirá su propia guerra interna para conocer a la formación más fuerte, a lo que apunta Nuevo Perú de Verónika Mendoza. A las fuerzas emergentes (sobre todo el Partido Morado de Guzmán y el APP de Acuña) les servirá para ganar entidad y presencia.

Venezuela marcha a unas elecciones parlamentarias sin acuerdo con la oposición, que aspira a celebrarlas con un Consejo Nacional Electoral (CNE) no cooptado por el régimen y con las mínimas garantías de transparencia e igualdad de oportunidades. El régimen, que podría adelantar la cita a comienzos de año para coger desprevenida, dividida y a contrapié a la oposición, puede verse nuevamente favorecido por las fracturas del antichavismo, entre quienes acepten participar y los que opten por abstenerse. Estas divisiones son funcionales para Maduro: debilitan a los opositores, ahondan sus diferencias y empujan al electorado no chavista a la abstención. Todo esto le permitiría al chavismo, a diferencia de 2015 cuando vio cómo la oposición conseguía la mayoría en la Asamblea Nacional, conquistar la hegemonía en el legislativo, única institución que no domina.

El control del Parlamento en 2021-2026 le permitiría a Maduro acabar con el último bastión de la oposición democrática, que hizo a Juan Guaidó presidente interino en 2019. Los esfuerzos del chavismo desde 2016, primero para vaciar de contenido a la Asamblea, bloqueando por la vía judicial sus iniciativas y creando un organismo alternativo (la Asamblea Constituyente), vivieron su último capítulo el 5 de enero. Ese día el régimen, que desde diciembre implementaba una ofensiva –con una trama de sobornos a diputados opositores incluida, y persecución y acoso judicial a los legisladores– para mermar la solidez del antichavismo, impidió que diputados opositores accedieran al recinto legislativo, lo que posibilitó que el chavismo, junto a sectores opositores contrarios a Guaidó, eligieran un presidente cercano al régimen. Esta maniobra, si bien ha dado como resultado un legislativo partido en dos, no ha conseguido anular a Guaidó, quien, por el contrario, ha salido reforzado y logrado revertir, al menos a corto plazo, la dinámica de decadencia y divisiones en las que había entrado en los últimos meses el antichavismo.

(5) Chile, plebiscito y elecciones a Convención Constituyente

Tras el estallido social de octubre el panorama político chileno cambió de forma radical. El proyecto de reformas de Sebastián Piñera quedó enterrado y los partidos políticos, tanto del gobierno de centroderecha como de la oposición, trataron de calmar el malestar ciudadano accediendo a iniciar un proceso constituyente que se concretó en el Acuerdo por la Paz y una Nueva Constitución, firmado el 15 de noviembre por la mayoría de las fuerzas políticas.

El proceso tendrá tres fases y se prolongará a lo largo de 2020 y 2021, postergando o dificultando cualquier reforma estructural. La primera fase del cambio constitucional pasa por convocar un plebiscito el 26 de abril donde la ciudadanía debe decidir sobre el “SÍ” o el “NO” a iniciar ese camino (respaldado según una encuesta de Cadem por más del 70%) y la forma de hacerlo: una convención constituyente elegida en octubre y formada por 155 diputados, todos electos, o por una convención mixta, de 172 convencionales, surgida mitad por voto y otra mitad entre los actuales diputados. En octubre se elegiría la convención que desarrollará su labor en 2021, año además electoral pues se vota para presidente para 2022-2026. La Convención tendrá nueve meses para elaborar la nueva Constitución, y tres más de prórroga. El texto resultante será sometido a un nuevo referéndum de ratificación a finales de 2021.

Este proceso ha calmado a corto plazo la agitación social, cuyos desencadenantes siguen presentes y podrían reaparecer en cualquier momento, dado que un nuevo texto constitucional no solucionará los problemas estructurales. Además, el proceso constituyente agravará las fracturas de las dos grandes coaliciones que, con diferentes nombres, han vertebrado el país desde 1989 (la antigua Concertación y Chile Vamos). En el centroderecha no sólo existen disensos entre las fuerzas que conforman la coalición (UDI, RN y Evopoli) sobre la necesidad y el tenor de la nueva constitución, sino que estas formaciones temen que los ciudadanos contrarios a una nueva Carta Magna sean liderados por fuerzas más de derecha, como el Partido Republicano de José Antonio Kast. La coalición oficialista da síntomas de división: los más favorables al cambio constitucional se articularían en torno a Evopoli, los menos comprometidos –que incluso apoyan el “NO” en la consulta– estarían representados por la UDI, mientras que RN –el partido del presidente Piñera– ha quedado en una situación intermedia con fuertes diferencias entre partidarios y detractores de la reforma.

En el centroizquierda y la izquierda las fracturas también son profundas. El Frente Amplio (FA) se ha dividido. Mientras los sectores más moderados han respaldado el proceso constituyente, los más escorados a la izquierda han roto con la coalición. La antigua Concertación parece, de momento, más cohesionada: los partidos más a la izquierda (PS, PPD y PR) lanzaron la campaña #ChileAprueba a favor del “SÍ”, mientras la centrista Democracia Cristiana también lo respalda pero con una estrategia diferenciada que augura futuras diferencias cuando se discuta el texto constitucional.

Esta fragmentación del abanico partidario e ideológico chileno provoca que vaya a ser complejo alcanzar acuerdos y consensos amplios con vistas a la futura constitución, dado que el articulado debe ratificarse con el apoyo de dos tercios. De no lograrse esta cifra, las normas quedarán a expensas de leyes ordinarias a desarrollar por futuras administraciones y legislativos lo cual es un camino que alimenta la incertidumbre y la inseguridad jurídica.

(6) Elecciones regionales y municipales

Además de estos comicios, las elecciones municipales y regionales serán otro barómetro político en varios países. En Brasil, en especial para el presidente Jair Bolsonaro y el PT de Lula da Silva, las elecciones municipales de octubre servirán para valorar los equilibrios de poder, para calibrar si el PT ha logrado renacer y recuperar el terreno perdido gracias al renovado liderazgo de un Lula excarcelado; y si las nuevas fuerzas (incluida la bolsonarista Alianza por Brasil, si logra participar) consiguen la implantación necesaria y suficiente. Finalmente, se convertirán en un test para las presidenciales de 2022.

Las elecciones locales también serán una prueba para Carlos Alvarado (Costa Rica elegirá 82 alcaldes el 2 de febrero). También para comprobar la fortaleza de la coalición de centroderecha en torno a Luis Lacalle Pou en Uruguay (el 10 de mayo los uruguayos están convocados a elegir a sus representantes departamentales y municipales). En México habrá elecciones en dos de las 32 entidades federativas. El 7 de junio se elegirán en Hidalgo los titulares de 84 ayuntamientos, mientras que en el estado de Coahuila se renovará el congreso local.

Chile también votará en octubre. Por primera vez elegirán, mediante el voto, a los 16 gobernadores regionales, ya que hasta la aprobación de la Ley 21.073 de 2018 ese puesto era ocupado por un intendente nombrado por el presidente. Estos comicios podrían ser igualmente un termómetro para Piñera así como para los partidos históricos y los emergentes, tras el estallido social que vive el país desde octubre pasado.

Conclusiones

América Latina arranca 2020 con la asignatura pendiente de encauzar y dar respuesta a las demandas sociales que salieron a la luz a lo largo de 2019 y se plasmaron en las protestas heterogéneas de Venezuela, Haití, Puerto Rico (junio), Ecuador (octubre), Chile (octubre), Colombia (noviembre) y Bolivia (noviembre) en medio de un largo y profundo estancamiento económico arrastrado desde 2013. Ese contexto de volatilidad, incertidumbre, malestar y desafección es el que marcará y condicionará las citas electorales (dos presidenciales, dos legislativas, un plebiscito constituyente y numerosos comicios locales). Desde el punto de vista político, continuará la dinámica de fuerte polarización (masismo frente a anti-masismo en Bolivia), creciente fragmentación y voto de castigo al oficialismo y a las fuerzas hegemónicas (MAS en Bolivia y PLD en República Dominicana).

El año 2020 se convierte, además, en la antesala de un nuevo período de alta intensidad electoral que se desarrollará entre 2021 y 2024, cuando se renueven o ratifiquen todos los gobiernos de la región. Unos ejecutivos que, más pronto que tarde, deberán afrontar los dos grandes retos de la próxima década. Primero, acometer la transformación de la matriz productiva para tener economías más productivas y competitivas: por el momento, la imagen general en América Latina es de parálisis económica y reformista. Salvo casos muy concretos (Brasil y Colombia) el resto de países se encuentra atrapado en una dinámica que obstaculiza las reformas estructurales, bien porque los ejecutivos están en minoría y con escaso respaldo en legislativos fragmentados y polarizados, bien porque se trata de gobiernos sin voluntad política de poner en marcha determinados cambios y transformaciones (México).Y, segundo, las democracias latinoamericanas, nacidas en los años 80, se encuentran ante la necesidad de dar forma a un nuevo contrato social que otorgue respuesta a las demandas ciudadanas a fin de evitar la actual pérdida de legitimidad –vía desafección ciudadana– que pone en riesgo su propia continuidad y estabilidad.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @RNCASTELLANO

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<![CDATA[ Un nuevo enroque en la política interior de Rusia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-milosevichjuaristi-un-nuevo-enroque-en-la-politica-interior-de-rusia 2020-01-24T08:34:06Z

Lo que parecía el discurso rutinario del Estado de la Nación, se ha convertido en tema de especulación sobre el futuro del presidente Vladimir Putin y el destino de Rusia.

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El pasado 15 de enero el presidente Vladimir Putin se dirigió a los miembros de la Asamblea Federal de Rusia en su tradicional discurso del Estado de la Nación . Lo que parecía el discurso rutinario de cada comienzo de año (aunque llamaba la atención que lo pronunciara en enero y no en febrero, como es costumbre) se convirtió en tema de especulación sobre el futuro del presidente Putin y el destino de Rusia a causa de su propuesta de cambiar la Constitución de 1993, de la dimisión al completo del gobierno de Dmitri Medvedev, del nombramiento exprés de Mijaíl Mishustin, responsable del Servicio Federal de Impuestos, para sustituir a este, y de la promoción de Medvedev a vicepresidente del Consejo de Estado que preside Putin.

Según el presidente ruso, “las modificaciones de la Constitución suponen cambios muy serios en el sistema político” y los rusos tendrán la oportunidad de expresar su opinión sobre ello en un referéndum. Pero para comprender el alcance de los posibles cambios es necesario, en primer lugar, entender los principales aspectos de la Constitución de la Federación Rusa que el Kremlin pretende cambiar.

“Los cambios propuestos y el nombramiento de Mishustin son un paso más en la transición política en Rusia a raíz de la finalización del mandato presidencial de Vladimir Putin en 2024”.

La Constitución de 1993 fue avalada por los ciudadanos rusos en referéndum celebrado el 25 de abril del mismo año, cuando Boris Yeltsin intentaba construir un nuevo régimen político y crear un marco legal para la transición a la democracia. Está inspirada en la Constitución francesa y es el marco legal de un orden presidencialista, con poderes extraordinarios para el presidente (que tiene derecho de veto sobre cualquier decisión del Parlamento por decreto). La Constitución de 1993 fue fruto de la decisión de Yeltsin (enfrentado desde 1991 a una Duma fragmentada y muy poco colaborativa) de asumir poderes independientemente del parlamento para cumplir su agenda de reformas. Fue diseñada para limitar los poderes locales y de la Duma. Pero, como se ha demostrado, si bien aumentó el poder del presidente, no lo capacitó para crear un orden democrático estable.

Los cambios más importantes de la Constitución de 1993 que propone el presidente Putin son:

  • Permitir que el parlamento designe ministros del gobierno, incluido el primer ministro (actualmente son seleccionados por el presidente y aprobados por el parlamento).
  • Cambiar la Constitución para impedir que los presidentes sirvan más de dos mandatos en general, y no sólo dos mandatos consecutivos (él ha servido cuatro mandatos presidenciales y uno de primer ministro).
  • Otorgar más poder al Consejo de Estado, consagrando su papel en la Constitución.
  • Introducir restricciones adicionales sobre quién puede postularse para presidente, para evitar que lo haga quien que no haya vivido en Rusia durante los anteriores 25 años o que haya tenido un pasaporte extranjero o permiso de residencia.
  • Dar prioridad a la Constitución rusa sobre el Derecho Internacional.

Los cambios propuestos y el nombramiento de Mishustin son un paso más en la transición política en Rusia a raíz de la finalización del mandato presidencial de Vladimir Putin en 2024. La carrera para la sucesión del presidente ruso había empezado en 2018 (al comienzo de su cuarto mandato, el máximo que permite la Constitución), pero Putin nunca se comportó como un “pato cojo”, esto es, como un presidente con una fecha de caducidad que nadie tomaba en serio.

“Que Putin se garantice un futuro no es sorprendente, por lo que la cuestión más importante atañe al sentido de los cambios en la Constitución y el nombramiento de Mishustin”.

Putin está haciendo una rokirovka –un “enroque”, jugada en ajedrez que consiste en el cambio de la posición entre la torre y el rey, para proteger a éste último– con el objetivo de permanecer en el poder de una u otra forma después de 2024. Ya lo había hecho con Dmitri Medvedev en 2008, cuando la Constitución rusa no le permitía un tercer mandato consecutivo, de modo que entre 2008 y 2012 Medvedev fue el presidente y Putin el primer ministro. Yeltsin, a su vez, había hecho otra rokirovka con Putin en 1999, cuando lo nombró primer ministro, aunque su idea no era tanto mantenerse en el poder como proteger a la “Familia”, el pequeño circulo de sus familiares y de los oligarcas que le apoyaron en las elecciones de 1996, a fin de impedir que fueran perseguidos y juzgados por corrupción.

El hecho de que se otorgue más poder al Consejo del Estado, hasta ahora un órgano de carácter honorífico, sugiere que Putin podrá usar esta institución para conservar su poder y seguir manejando los hilos de la política interior y exterior rusa. El Consejo de Estado fue creado por Putin durante su primer mandato (2000-2004) con el objeto de centralizar el poder y ubicar los “miembros de oficio” de la Cámara Alta –dos representantes de cada una de las 89 regiones, que bloqueaban cualquier intento de restablecer el poder central en aquellas–. Con los cambios constitucionales, el Consejo de Estado ganará más atribuciones y Medvedev seguirá presente en la política rusa.

Que Putin se garantice un futuro no es sorprendente, por lo que la cuestión más importante atañe al sentido de los cambios en la Constitución y el nombramiento de Mishustin.

Las propuestas de cambios constitucionales reflejan la seguridad que tiene Putin en mantener el control –aun sin grandes poderes presidenciales (a diferencia de Yeltsin)– de las dos Cámaras, en las cuales los representantes de Rusia Unida conservan una mayoría absoluta. Las condiciones restrictivas a los candidatos a la presidencia están dirigidas a neutralizar a opositores populares como Aleksey Navalny (quien estudió en EEUU).

“Los cambios anunciados son más un golpe de efecto propio de la “democracia imitativa” (…) dirigido a una población cada vez más descontenta con el gobierno y la situación económica del país”.

La propuesta de dar prioridad a la Constitución rusa sobre el Derecho Internacional es otro paso en la “imitación de apariencias” que Rusia practica desde 2008 en su relación con Occidente. El Kremlin justificó su intervención militar en Georgia en 2008 , así como la anexión de Crimea en 2014 , como una necesaria “intervención humanitaria”, porque lo mismo hizo EEUU tras el bombardeo de la OTAN en Serbia en 1999 para blindar la proclamación de Kosovo como Estado independiente en contra de la Resolución 1244 de la ONU que garantizaba la integridad territorial serbia. Dar prioridad a la Constitución rusa sobre el Derecho Internacional no persigue directamente el desacato al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (pues hace tiempo que el Kremlin no respeta sus decisiones), sino confirmar la excepcionalidad rusa , siguiendo en ello el ejemplo de EEUU, que no reconoce ninguna institución jurídica superior a la de su propio Tribunal Supremo.

El nombramiento de Mijaíl Mishustin, jefe del Servicio Federal de Impuestos desde 2010 y descrito por analistas como un “tecnócrata anónimo ”, ha sorprendido a todos. Sin embargo, Putin era aún más desconocido para sus propios compatriotas cuando fue nombrado primer ministro por Boris Yeltsin. Sin duda, Mishustin es un hombre de confianza del presidente ruso. No sabemos si tendrá la misma experiencia que Putin –que se convirtió en presidente tras haber sido primer ministro entre 1999 y 2000– pero le será leal, como lo ha sido Medvedev. Mantendrán la tandemocracia y Mishustin le protegerá, como hizo el propio Putin con Yeltsin. Lo más interesante del nombramiento de Mishustin es el simbolismo del cargo que ahora abandona. Una señal clara del colapso del poder estatal en 1998 fue la incapacidad de recaudar impuestos, que equivalían a un 41% del PIB de Rusia entre 1989 y 1997.1 Fue un factor clave de la bancarrota virtual del gobierno de Yeltsin y uno de los mayores éxitos de la presidencia de Vladimir Putin, que cambió la Ley de Impuestos y, de esta manera, contribuyó decisivamente a la estabilidad económica. El nombramiento de Mishustin subraya dicho éxito y sugiere la garantía de que la fiscalidad estatal no se colapsará de nuevo.

Los cambios anunciados son más un golpe de efecto propio de la “democracia imitativa” (sistema político que imita los procedimientos democráticos de la democracia formal, pero cuyas reformas no llevan hacia una democracia sustancial) dirigido a una población cada vez más descontenta con el gobierno y la situación económica del país. Son los instrumentos de un nuevo enroque cuyo fin es proteger la autoridad y poder de Vladimir Putin tanto en la política interior como la exterior. El sistema político ruso es autocrático, por lo que el cambio de la Constitución no va a minar el putinismo. Los cambios de la Constitución de 1993 no conducirán a un sistema político democrático estable, como tampoco lo hizo el texto original.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia's Foreign Policy del Instituto de Empresa (IE University)  | @MiraMilosevich1


1 Mira Milosevich (2017), Breve historia de la Revolución Rusa, Galaxia Gutenberg, p. 254.
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<![CDATA[ La presencia de España en la prensa internacional ¿De qué se habla cuando se habla sobre España? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt2-2020-gonzalezenriquez-martinez-sanchez-presencia-espana-prensa-internacional-de-que-se-habla 2020-01-15T04:04:20Z

Se analiza la presencia de España en la prensa escrita internacional, tanto en formato de papel como en digital. La atención dedicada a nuestro país en la prensa internacional ha crecido en 2017 y 2018.

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Índice

Resumen – 2
Nota metodológica – 3
(1) Las cifras de la presencia de España en la prensa mundial – 3
(1.1) La presencia de España por dimensiones y temas – 8
(2) Asuntos destacados sobre España en la prensa mundial – 12
(2.1) Política nacional y elecciones en España –12
(2.1.1) El proceso independentista en Cataluña – 14
(2.2) Seguridad y delitos – 16
(2.2.1) Los atentados terroristas de Barcelona y Cambrils – 18
(2.3) La economía española – 19
(3) España en la prensa líder de referencia internacional – 20
(4) Conclusiones – 29

Resumen

En comparación con años anteriores, la atención dedicada a España por la prensa internacional ha crecido en el período que se analiza aquí: 2017 y 2018. De las casi 800.000 noticias que se han publicado sobre España en estos años, en papel o en versión digital, las relacionadas con el fútbol ocupan más de la tercera parte, mostrando de nuevo la importancia de este deporte en la imagen del país. Entre las noticias políticas destaca la atención prestada en 2017 al conflicto independentista en Cataluña, los atentados terroristas en Barcelona de agosto del mismo año y la moción de censura en el Congreso de los Diputados de junio de 2018. Aunque el inglés es la lengua en la que más noticias o artículos se publicaron sobre España, el procés fue tratado sobre todo por la prensa en alemán.

Nota metodológica

El objeto de este estudio es analizar la presencia de España en la prensa escrita internacional, tanto en formato de papel como en digital.

El universo incluye la prensa indexada por la base de datos Factiva de Dow Jones, y abarca todos los artículos de periódicos de 200 países publicados en 24 idiomas desde el 1 de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2018 (dos años). Se han incluido todas las noticias sobre España y lo español publicadas en prensa escrita (periódicos), excluyendo noticias de agenda, previsiones de agencias, horóscopos, informes rutinarios de tráfico y meteorológicos, noticias que incluyan sólo titulares y, en general, elementos publicitarios o con escaso nivel informativo.

El conjunto artículos que versaron sobre España o lo español en la prensa mundial durante estos dos años ascendió a casi 800.000 artículos (796.711), repartidos prácticamente a partes iguales entre 2017 (399.299) y 2018 (397.412). Dado su elevado peso sobre el total de la muestra, se han separado los artículos relativos al futbol español del resto, para describir los temas vinculados al ámbito económico, cultural y sociopolítico que han llamado la atención sobre España en la prensa mundial.

El presente informe consta de tres partes. En la primera se expone el contexto global a partir de un análisis cuantitativo de las informaciones publicadas en el extranjero acerca de España y lo español. En la segunda se profundiza en las principales dimensiones y temas de los artículos sobre España. Por último, el tercer apartado se dedica a lo publicado por la prensa líder, considerada de referencia en cada uno de los ámbitos geográficos. El informe finaliza con unas conclusiones.

Carmen González Enríquez
Directora del Observatorio de la Imagen de España, Real Instituto Elcano

José Pablo Martínez Romera
Observatorio de la Imagen de España
| @jpmromera

Juan Antonio Sánchez Giménez
Servicio de Información y Documentación, Real Instituto Elcano
| @Elcano_Juan

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<![CDATA[ El análisis de riesgos en la ciberseguridad ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-analisis-de-riesgos-en-ciberseguridad 2020-01-14T04:30:24Z

Los analistas de riesgos tienen que actualizar continuamente sus metodologías para afrontar la creciente complejidad del ciberespacio.

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La calidad de las grandes decisiones sobre la ciberseguridad que tienen que ver con las medidas que se toman frente a los riesgos y amenazas que padecen las infraestructuras críticas, los sistemas y tecnologías de la información o los servicios públicos y privados que se prestan sobre ellas depende de la calidad de los análisis de riesgos utilizados. El sentido común no basta para decidir qué riesgos se afrontan y cuáles no, las prioridades de inversión o los riesgos que se desplazan hacia terceros. Los análisis de riesgos orientan a quienes tienen que aconsejar o tomar esas decisiones.

“el reto ahora es el de interconectar las distintas metodologías y disciplinas de análisis [de riesgos] para potenciar análisis transversales y transdisciplinares”.

Las metodologías de análisis en España se han desarrollado rápida y eficazmente, como se verá a continuación con algunos ejemplos, pero el objeto de análisis, la ciberseguridad, se ha ido complicando progresivamente debido al incremento de la complejidad de los factores tecnológicos, empresariales y regulatorios implicados. Cada sector empresarial o de la Administración ha respondido a la complejidad enriqueciendo los análisis cualitativos tradicionales con nuevos tipos de análisis cuantitativos que han aumentado el rigor y la objetividad de los resultados. Sin embargo, y a pesar del progreso analítico en cada sector individual –infraestructuras críticas, banca, seguros, operadores…–, el reto ahora es el de interconectar las distintas metodologías y disciplinas de análisis para potenciar análisis transversales y transdisciplinares.

Esta necesidad es más evidente en las grandes empresas y organizaciones, donde interactúan varios tipos de riesgos, que en las pymes, donde se reduce el ámbito de análisis. La complejidad no dispone de modelos de análisis adecuados porque la diversidad de riesgos, indicadores y metodologías ha impedido elaborar estándares y métricas de propósito general que facilitaran el desarrollo posterior de modelos de análisis sectoriales. Un reciente estudio de Science pone de relieve el daño que producen las barreras disciplinares en el análisis de ciberriesgos y las ventajas que generaría, por ejemplo, una colaboración entre los expertos en riesgos regulatorios y los expertos en computación o entre expertos en economía que evalúen los incentivos para reducir ciberriesgos y expertos en ciencias de la conducta humana1. A falta de esa colaboración transversal (entre sectores) y transdisciplinar (entre áreas de conocimiento), las decisiones importantes, como mudarse a la nube, el desarrollo de aplicaciones o la organización de la cadena de suministro, se adoptan sobre una débil base metodológica. Además, la falta de métricas relevantes –las que transmiten una idea de riesgo a los decisores no iniciados– dificulta el proceso de decisiones de los directivos y consejos de administración.

El Incibe ha desarrollado un análisis de riesgos básico a disposición de los empresarios para que elaboren su plan director de seguridad. El riesgo se determina combinando en una matriz la probabilidad de ocurrencia con el impacto potencial, proporcionando a los que tienen que adoptar decisiones un mapa de riesgos. Se apoya en la metodología Magerit de análisis y gestión de riesgos en los sistemas de información, desarrollada por el Centro Criptológico Nacional (CCN-CERT). Estas herramientas permiten a los responsables analizar el entorno del análisis de riesgo (EAR) para identificar los activos que proteger y las medidas más adecuadas para hacerlo. También aquí el CCN-CERT pone a disposición de los analistas algunas herramientas de análisis en diferentes versiones: íntegra (PILAR), simplificada para pymes y Administraciones locales (PILAR Basic), exprés (μPILAR) o personalizada (RMAT).

Las metodologías siguen los principios y directrices genéricas adoptados en la norma internacional ISO 31000 –actualizada por la ISO 31010–de la Organización Internacional de Normalización (International Standards Organization) para gestionar los riesgos genéricos de las organizaciones, que luego cada una tiene que adaptar a sus peculiaridades cibernéticas. Las directrices de la ISO 31000 también se aplican al Mapa de Ciberriesgos que acaban de publicar ISMS Forum y la Agencia Española de Gerencia de Riesgos y Seguros (AGER). El grupo de trabajo que ha estado detrás de su elaboración describe la metodología del mapa de riesgos y cómo se integran en una matriz las valoraciones de probabilidad e impacto para ayudar a tomar decisiones sobre la eliminación, transferencia, mitigación, explotación o aceptación de los riesgos –se incluyen dos casos prácticos para una mejor comprensión–.

Los ejemplos de metodologías sectoriales se multiplican y actualizan, constatando la consolidación de la función de análisis y de los perfiles profesionales de los analistas. Entre otras, se pueden mencionar las dedicadas a la seguridad industrial. Destaca el Modelo de Análisis de Riesgos Ligeros de Seguridad Integral de Ciberseguridad en Sistemas de Control Industrial (ARLI-CIB), a iniciativa del Esquema Nacional de Seguridad Industrial (ENSI), que aparece en la Figura 1.

Figura 1. Marco conceptual del modelo de análisis de riesgo sobre ciberseguridad en sistemas de control industrial
Figura 1. Marco conceptual del modelo de análisis de riesgo sobre ciberseguridad en sistemas de control industrial. Fuente: ARLI-SI: Análisis de Riesgos Ligero de Seguridad Integral, Incibe-CERT
Fuente: ARLI-SI: Análisis de Riesgos Ligero de Seguridad Integral, Incibe-CERT.

La Autoridad Bancaria Europea (EBA, en sus siglas en inglés) también ha elaborado sus propias directrices para la evaluación de los riesgos de ciberseguridad en el marco del proceso de revisión y evaluación supervisora (PRES). Esta evaluación forma parte de un proceso de supervisión que tiene en cuenta diversas prioridades. Para 2020, las Prioridades de Supervisión Bancaria incluyen, entre otras, revisión de los modelos internos de capital, riesgos de mercado, criterios de suscripción, capital interno y adecuación de liquidez, modelos de negocio, gobernanza, prueba de estrés y, desde luego, la ciberseguridad. Este modelo de análisis compuesto sirve para reiterar la importancia de combinar los análisis verticales (prioridades) con los horizontales (interacciones), de forma que la supervisión final sea algo más que la yuxtaposición de análisis sectoriales, tal y como defendían los analistas en Science. Para abundar en su argumentación, mencionan el caso del riesgo residual en las grandes organizaciones, un riesgo que escapa al control de los análisis verticales y que planea sobre los directores de seguridad de la información (CISO o chief information security officer) y los directores de sistemas de información (CIO o chief information officer) sin que cuenten con un sistema de análisis que los respalde.

Otro caso de estudio que muestra la necesidad de articular sistemas de análisis transversales y transdisciplinares se encuentra en la Unión Europea. ENISA, la Agencia Europea de Seguridad de las Redes y de la Información, está tratando de articular modelos de análisis de ciberriesgos sectoriales a nivel europeo. Por ejemplo, y paralelamente a la implantación del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) y la Directiva NIS, ENISA comenzó a interesarse por la adaptación del sector de los seguros a la nueva realidad digital. Como resultado, elaboró en 2016 el estudio “Cyber Insurance: Recent Advances, Good Practices and Challenges” consultando al sector sobre sus métodos de análisis, un sector de difícil armonización, incluida la terminología de riesgos2  –aseguradoras como Lloyd’s han esperado hasta el 1 de enero de 2020 para declarar obligatoria en sus pólizas la cláusula de cobertura o exclusión de ciberriesgos–. Al igual que las instituciones oficiales mencionadas en España, ENISA colabora con los actores principales, los centros de investigación y los Estados miembros para desarrollar modelos de análisis o, como ha ocurrido con la controversia sobre las redes de quinta generación (5G), coordinar los análisis nacionales de riesgo. También analiza las limitaciones de los modelos, como las detectadas en la capacidad de usar inteligencia en el análisis de riesgos (“Exploring the opportunities and limitations of current Threat Intelligence Platforms”). Al hacerlo, se incrementa el acervo metodológico europeo para –algún día– disponer de los modelos transversales y transdisciplinares de análisis de riesgo que se proponían al principio de este comentario.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 Gregory Falco et al. (2019), “Cyber risk research impeded by disciplinary research”, Science Policy Forum, vol. 366, nº 6464, 29/XI/2019.

2 ENISA ha complementado el informe anterior con otro sobre “Commonality of risk assessment language in cyber insurance” en 2017.

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<![CDATA[ El Real Decreto-Ley 14/2019: una nueva regulación del ciberespacio en clave nacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari4-2020-moret-real-decreto-ley-14-2019-nueva-regulacion-ciberespacio-en-clave-nacional 2020-01-14T04:26:25Z

La aprobación del Real Decreto Ley 14/2019 ha supuesto una importante modificación del régimen jurídico aplicable a algunas de las tecnologías de la información más relevantes para gestionar el ámbito digital.

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Tema

La aprobación del Real Decreto Ley 14/2019 por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad en materia de administración digital, contratación del sector público, y telecomunicaciones, ha supuesto una importante modificación del régimen jurídico aplicable a algunas de las tecnologías de la información más relevantes para gestionar la realidad digital.

Resumen

La regulación de la realidad digital por los Estados refleja el modelo político de cada uno. Mientras algunos tratan de preservar una Internet abierta y libre, otros como China o Rusia buscan fragmentarla del mismo modo que lo hacen con las fronteras físicas, en lo que se ha dado en llamar “balcanización” de la Red o incluso splinternet. La Unión Europea (UE) desarrolla una tercera vía de aproximación normativa que pretende proteger tanto la libertad de Internet como los derechos fundamentales y el uso de los datos personales de los ciudadanos.

Dentro de este proceso general para la regulación de la soberanía digital de los Estados y la gobernanza del ciberespacio, el Real Decreto Ley (RDL) 14/2019 responde a la necesidad de regular la realidad digital para evitar su uso ilegítimo y poner en riesgo la seguridad nacional. Aprobado por el Consejo de Ministros y convalidado por el Congreso de los Diputados, espera ahora su trámite como Proyecto de Ley.

Análisis

El RDL 14/2019 modifica el régimen jurídico de materias importantes tales como el documento nacional de identidad, la identificación electrónica ante las Administraciones Públicas, el almacenamiento de los datos que obran en poder de estas, la contratación pública o la regulación de las redes de comunicaciones.

Uno de los hechos novedosos que introduce esta norma en nuestro panorama jurídico es que por primera vez se justifica un RDL en el sustrato normativo de la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional para que, según alega su exposición de motivos: “la administración digital se emplee para fines legítimos que no comprometan los derechos y libertades de los ciudadanos”. El desarrollo tecnológico, se señala, implica una mayor exposición a nuevas amenazas, y la hiperconectividad actual agudiza algunas de las vulnerabilidades de la seguridad pública, por lo que es necesaria una mejor protección de redes y sistemas, así como de la privacidad y los derechos digitales del ciudadano. Protección también necesaria frente a las actividades de desinformación, las interferencias en los procesos de participación política de la ciudadanía y el espionaje debido a las posibilidades que ofrece la sofisticación digital para acceder a ingentes volúmenes de información y datos sensibles.

Llama la atención la referencia abierta y sin equívocos a la razón fáctica por la cual se aprueba la norma que se incluye en la misma exposición de motivos: “Los recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español han puesto de relieve la necesidad de modificar el marco legislativo vigente para hacer frente a la situación. Tales hechos demandan una respuesta inmediata para evitar que se reproduzcan sucesos de esta índole estableciendo un marco preventivo a tal fin, cuyo objetivo último sea proteger los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y garantizar la seguridad pública de todos los ciudadanos”.

Según esto, estamos ante la adopción de una norma-medida que trae causa del proceso de destrucción de la Constitución en terminología de Smith que se está intentando llevar a cabo por parte de algunas fuerzas políticas catalanas desde 2014 y que alcanzó el máximo nivel de desafío a la legalidad en el referéndum del 1 de octubre y la fallida declaración de independencia de 10 de octubre de 2017. Ante esta situación, y ante la posibilidad de que ese proceso continúe utilizando las enormes posibilidades que el ciberespacio proporciona, el Estado decide actuar aprobando las siguientes normas que modifican seis leyes, una de ellas orgánica.

Modificación del régimen legal del Documento Nacional de Identidad

La novedad que se introduce materia es la de considerar al Documento Nacional de Identidad, con carácter exclusivo y excluyente, como el único documento con suficiente valor por sí solo para la acreditación, a todos los efectos, de la identidad y los datos personales de su titular1. De esta forma se elimina cualquier posibilidad de que alguna Administración Pública pretenda introducir un nuevo documento de acreditación de la identidad con el propósito de sustituirle. Por esta misma razón, se modifica también el artículo 15.1 de la Ley 59/2003 de firma electrónica para reconocer ese mismo valor al DNI en su forma electrónica, con los efectos legales reconocidos en la Ley de Seguridad Ciudadana.


También se puede considerar como una manera de evitar intentos de introducción de documentos de identificación de la personalidad de forma ilegal como ya supuso en su día el denominado DNI vasco, emitido por la Udalbiltza a partir de 2001, y reiteradamente declarado ilegal por diversas sentencias judiciales. Según estas, es el Estado el que, sobre la base del artículo 149.1.2 de la Constitución tiene competencia exclusiva en materia de nacionalidad y en la ordenación de registros e instrumentos públicos según el artículo 149.1.8. En definitiva, se trata de evitar que la emisión de un documento de identificación por otras Administraciones distintas de la del Estado se convierta en un intento de usurpación de funciones que pretendan dar una imagen de legitimación de Estado a un ente territorial que no lo es.

Medidas en materia de identificación electrónica ante las Administraciones Públicas y sobre la ubicación de determinadas bases de datos y datos cedidos a otras Administraciones Públicas

Se modifica la regulación de los medios de identificación electrónica de los interesados prevista en la Ley 29/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para reducir los sistemas de identificación. Mientras que en la anterior redacción del artículo 9.2 de la ley citada se permitía esa identificación “a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad”, ahora se fija una lista cerrada que antes sólo se citaba a modo de ilustración de las posibilidades existentes.
A partir de ahora, solamente se podrán emplear para acreditar la identidad digital los sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica contenidos en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’. Con ello se da cumplimiento al artículo 22 del Reglamento (UE) 910/2014 relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior. Según él, cada Estado miembro debe establecer, mantener y publicar listas de confianza con información relativa a los prestadores cualificados de servicios electrónicos de confianza, es decir, certificaciones electrónicas, firma y sellos electrónicos.  El Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital será el único competente para elaborar la Lista de Confianza que gozará de todas las presunciones legales de veracidad y legitimidad a nivel europeo.

Un cambio de mayor calado se refiere a los sistemas de clave concertada (usuario más contraseña) para identificar a los ciudadanos ante la Administración para cualquier actuación ante esta2.  A partir de ahora seguirán siendo plenamente utilizables, pero requerirán la previa autorización por parte de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.

La nueva redacción del artículo 9.2 de la Ley 39/2015 establece, no obstante, límites a esa necesidad de autorización previa por parte de la Administración del Estado. Solo podrá ser denegada por motivos de seguridad pública, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior. La autorización habrá de ser emitida en el plazo máximo de tres meses y la falta de resolución de la solicitud de autorización se entenderá que tiene efectos desestimatorios (en este caso el silencio será negativo)3. El RDL ha tenido la prevención de dejar claro que esa autorización previa sólo podrá fundarse en aspectos relativos a la materia seguridad pública que es competencia del Estado, de forma tal que ese control que constituye la autorización por parte del Estado a otras Administraciones Públicas se basa en una competencia exclusiva del Estado y no es un control general, sino tan sólo limitado a esa materia.

En este sentido, la norma que ahora se analiza tiene bien presente la doctrina del Tribunal Constitucional expresadas en la Sentencia 55/2018 y citada en la propia exposición de motivos que reconoce la posibilidad de que cada Administración diseñe sus propios sistemas de identificación electrónica o admita los expedidos por otras entidades públicas o privadas según sus preferencias. Por ello dicha autorización tendrá por objeto, exclusivamente, verificar si el sistema validado tecnológicamente por parte de la Administración u Organismo Público de que se trate puede o no producir afecciones o riesgos a la seguridad pública. Si así fuera –y solo en este caso–, la Administración del Estado denegará dicha autorización.

Otra importante modificación introducida en el apartado 3 de este artículo 9 introduce la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de los sistemas de clave concertada se encuentren situados en territorio de la UE. Además, se establece una limitación adicional y es que esa localización deberá ser en territorio español en caso de que se trate de categorías especiales de datos a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679 que regula la Protección de Datos (RGPD). La modificación busca claramente reforzar la denominada soberanía digital, es decir, proteger activos electrónicos valiosos y decisivos a la hora de asegurar un correcto funcionamiento de los Estados, sus servicios y en general de las sociedades actuales, mediante el aseguramiento de la ubicación territorial en la UE y su jurisdicción, todo ello bajo el amparo regulatorio del marco de normas europeas, principalmente el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD).

Así mismo, ciertos datos y sistemas se consideran tan sensibles que sólo podrán situarse físicamente en territorio español. En concreto esta imposición de la territorialización se ciñe a la categoría especial de datos incluidos en el artículo 9 del RGPD, es decir, datos personales que revelen el origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca a una persona física, datos relativos a la salud, y datos relativos a la vida sexual o las orientación sexuales de una persona física. El propio RGPD, consciente de la sensibilidad absoluta de estos datos, incluye una habilitación a los Estados para que puedan regular de forma adicional esta categoría de datos. Además, se fija con claridad la prohibición de transferencia a un tercer país u organización internacional, salvo que sean objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea si su régimen jurídico y las garantías jurisdiccionales son adecuadas y equivalentes a las europeas (disponen de ellas AndorraArgentinaGuernesey, Israel, Isla de Man, JapónJerseyNueva Zelanda, Suiza, Uruguay, Estados Unidos y está próxima a concluirse el procedimiento con Corea del Sur) o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

Esta limitación responde a la situación generada desde 2017 por el Govern de la Generalitat de Cataluña que puso en marcha lo que se denominó la Republica Digital. Para ello empezó a establecer los fundamentos de una administración virtual en la que sus ciudadanos pudieran votar y hacer trámites o que incluso expidiera documentos de identidad. Se trata de un claro intento de construir una realidad estatal paralela con el objetivo de desplazar a la realidad estatal vigente en nuestro sistema constitucional, aprovechando el vacío regulatorio que en el ámbito internacional existe sobre muchas de estas áreas de actividad digital y que en el mundo físico son sencillamente delitos o infracciones administrativas. El objeto en este caso no es mejorar los servicios públicos o ejecutar competencias propias, es sencillamente sustituir una legalidad estatal por otra legalidad paralela y supuesta, cuya legitimidad no se basa en normas jurídicas sino en el vacío regulatorio y en la dificultad de aplicar el derecho en el ciberespacio al amparo de marcos normativos nacionales diversos o sencillamente inexistentes, como ocurre en los llamados “paraísos digitales”. Se trataba de construir una república digital reconocida internacionalmente cuyos activos y servidores están alojados fuera del territorio de la UE, según información publicada, en territorios tan exóticos como la Isla de Nieves en las Antillas, precisamente para evitar la aplicación de ese marco jurídico europeo y español que pudiese perseguir la comisión de delitos o de infracciones administrativas desde esas ubicaciones territoriales extraeuropeas. Esta obligación de residencia podría parecer drástica pero el propio RGPD permite que la UE o los Estados miembros introduzcan disposiciones específicas con respecto a los datos especiales del artículo 9 para proteger los derechos fundamentales y los datos personales de las personas físicas.

Por todo lo anterior, se reconoce a los Estados miembros la capacidad para imponer restricciones a determinados principios y a los derechos de información, acceso, rectificación o supresión de datos personales, al derecho a la portabilidad de los datos, a las decisiones basadas en la elaboración de perfiles, entre otras, en la medida en que sea necesario y proporcionado en una sociedad democrática para salvaguardar la seguridad pública. Así se recoge en el artículo 23 del propio RGPD, que establece la competencia de los Estados para limitar, a través de medidas legislativas, el alcance de las obligaciones y de los derechos siempre que respete en lo esencial los derechos y libertades fundamentales y sea una medida necesaria y proporcionada en una sociedad democrática para salvaguardar entre otras la seguridad del Estado; la defensa; o la seguridad pública. Por otra parte, debe señalarse que estas obligaciones de almacenamiento territorializado se imponen sólo a las Administraciones Públicas y no a los particulares, ya que en este apartado en concreto la norma solo se está refiriendo a los datos que son necesarios para utilizar sistemas de clave concertada.

No obstante, cabría analizar si la restricción del flujo de los datos protegidos por el artículo 9 al territorio español puede producir una distorsión en el ámbito del Mercado Único Digital de la UE al limitar el tráfico de datos. Es muy probable que dicha excepción a la libre circulación y almacenamiento de datos en el marco de la UE pueda justificarse por motivos de seguridad nacional o de seguridad pública o jurídica, pero sería conveniente estudiar en el posterior trámite parlamentario que permita convertir este RDL en ley si tiene sentido mantener esa restricción en favor sólo del territorio nacional o si bastaría una limitación a la obligatoriedad de territorialización dentro de la propia UE.

Por último, el RDL prohíbe de forma tajante el uso de tecnologías de registro distribuido (blockchain). No serán admisibles en las relaciones de los interesados con las Administraciones en ningún caso y, por lo tanto, no podrán ser autorizados los sistemas de identificación basados en tecnologías de registro distribuido y los sistemas de firma basados en los anteriores, en tanto que no sean objeto de regulación específica por el Estado en el marco del Derecho de la Unión Europea.

Ubicación de los sistemas de información y transmisiones de datos entre Administraciones

El RDL modifica el artículo 46 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público que regula la territorialización de unos sistemas de información especialmente relevantes desde el punto de vista del funcionamiento de cualquier Administración y de los Estados mismos. Por un lado, regula los sistemas para la recogida, almacenamiento, procesamiento y gestión del censo electoral4 y los padrones municipales de habitantes y otros registros de población5. Por otro, los datos de los usuarios del sistema nacional de salud, equiparados con los anteriores por el Real Decreto Ley respecto a las obligaciones de localización, aunque plantea dudas respecto a la trascendencia político-administrativa que podría derivarse de su uso ilegítimo por las Administraciones, por lo que precisará debatir su equiparación en el futuro trámite parlamentario.

Además, el RDL introduce una serie de obligaciones relativas a las transmisiones de datos entre administraciones públicas. Cada una de ellas deberá facilitar el acceso de las restantes a los datos de interesados especificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad. En este sentido, y en cumplimiento de un principio de lealtad institucional, se prohíbe el tratamiento ulterior de los datos para fines incompatibles con el fin para el cual se recogieron inicialmente los datos personales. En este caso lo que se está regulando es una manifestación del principio de lealtad institucional que debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas regulado en el artículo 140 de la Ley 40/2015. Cuando la Administración cesionaria de los datos pretenda el tratamiento ulterior de los mismos para una finalidad que estime compatible con el fin inicial, deberá comunicarlo previamente a la Administración cedente, la cual podrá oponerse.

Modificaciones en materia de contratación pública en materia de protección de datos

La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público se modifica para considerar obligatoria en ellos la referencia a la legislación aplicable en materia de protección de datos y, además, se considera causa de nulidad del contrato el incumplimiento de la obligación de hacer constar en los pliegos de contratación las obligaciones respecto a los datos tales como su sometimiento a la normativa, la ubicación de los servidores o la comunicación de los cambios y la subcontratación.

En materia de protección de datos es importante señalar que, con la nueva regulación del RDL, los subcontratistas quedarán obligados solo ante el contratista principal quien asumirá la total responsabilidad de la ejecución del contrato. Asimismo, se introduce una prohibición de contratar por incumplimiento de las especificaciones de protección de datos en otros contratos públicos anteriores debido a infracción grave, concurriendo dolo, culpa o negligencia. La finalidad última de estas reformas en la normativa de contratación es evitar que esos datos especialmente protegidos y que son relevantes desde el punto de vista administrativo puedan ser manipulados irregularmente mediante la externalización en favor de empresas adjudicatarias de contratos administrativos. De nada serviría establecer todo un régimen de limitaciones para las Administraciones Públicas si esas limitaciones pueden ser burladas utilizando empresas contratadas por esas mismas administraciones públicas. 

Reforzamiento de las potestades del Estado en materia de Telecomunicaciones

El RDL modifica la Ley 9/2014 General de Telecomunicaciones (LGT) para habilitar al Gobierno, con carácter excepcional y transitorio, para que la Administración General del Estado asuma la gestión directa o la intervención de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas en determinados supuestos excepcionales que puedan afectar al orden público, la seguridad pública y la seguridad nacional. Este reforzamiento de las potestades del Estado es relevante, aunque no tan novedoso y disruptivo como se ha venido defendiendo desde la aprobación del RDL. Esta facultad extraordinaria atribuida al Gobierno ya se aplicaba a los supuestos que afectasen a la “seguridad pública y la defensa nacional” y ahora se amplía a la seguridad nacional y el orden público como causas legitimadoras de esa intervención. 

Por gestión directa hay que entender cualquier modo de prestación de servicios públicos que suponga que la Administración ejecuta directamente con sus propios medios o por medio de entes instrumentales, si se dan ciertas causas excepcionales. Se distingue así de otras formas de gestión indirecta de los servicios públicos tales como la concesión o el concierto. Ya que el artículo 2 de la LGT establece que éstas son servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia, lo que se regula es el paso de una forma de gestión regulada por la ley, en su caso privados, a una forma de gestión directa por el Estado si se dan ciertas causas excepcionales. El supuesto más excepcional es la intervención de las empresas privadas porque altera el principio de libertad de empresa en el marco de una economía de mercado consagrado en el artículo 38 de la Constitución, aunque se trata de un supuesto reconocido en el artículo 128 de la Constitución por razones de interés general por el que siguen permaneciendo bajo la titularidad de sus propietarios, pero su gestión y actividad se dirige por un órgano estatal que la toma de decisiones.

Así mismo, se establece la obligación de que las Administraciones Públicas comuniquen al Ministerio de Economía y Empresa todo proyecto de instalación o explotación de redes de comunicaciones electrónicas en régimen de autoprestación que haga uso del dominio público. Además, se considera infracción muy grave el incumplimiento de las obligaciones en materia de acceso a redes o infraestructuras físicas susceptibles de alojar redes públicas de comunicaciones electrónicas, interconexión e interoperabilidad de los servicios. Este régimen restrictivo que aumenta el control del Estado sobre esas redes se refuerza mediante una serie de medidas cautelares que, si bien ya se recogían en el artículo 81 de la LGT, ahora se ha ampliado a otros supuestos. Previamente al inicio del procedimiento sancionador, mediante resolución sin audiencia previa, se podrá ordenar el cese de la presunta actividad infractora cuando existan razones de imperiosa urgencia basada la exista una amenaza inmediata y grave para el orden público, la seguridad pública, la seguridad nacional o la salud pública; cuando puedan producirse perjuicios graves al funcionamiento de los servicios de seguridad pública, protección civil y de emergencias, otros servicios o redes de comunicaciones electrónicas o a otros proveedores o usuarios de redes o servicios de comunicaciones electrónicas.

Esta modificación que parecería en exceso rigurosa no lo es tanto si se analiza en contexto, ya que en su redacción original este artículo de la LGT en 2014 ya recogió este procedimiento y ahora solamente se ha procedido a añadir otro supuesto de aplicación relativo a la amenaza inmediata y grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, en plena consonancia con el objetivo final de toda el RDL, que es precisamente evitar los ataques contra el orden constitucional desde el ciberespacio y las redes de comunicaciones. Por tanto, no se introduce una restricción general nueva, sino que se amplía a un supuesto adicional la aplicación de un procedimiento que ya existe.

No obstante, y como corresponde en general a la regulación de cualquier tipo de actuación excepcional de los poderes públicos, en la aplicación de esta medida provisional se determinará el ámbito objetivo y temporal de la medida, sin que pueda exceder del plazo de un mes, limitando así el posible efecto temporal de esta medida restrictiva. Por ello, la resolución que adopte este mecanismo deberá motivar muy bien las razones de esa decisión, así como los límites de esta en cuanto a su extensión material y temporal.

Medidas en materia de seguridad de las redes y sistemas de información

Por último, el RDL adopta medidas en materia de seguridad de las redes y sistemas de información consistentes en la modificación del RDL 12/2018 sobre la seguridad de las redes y sistemas de información. Esta modificación afecta de lleno al modelo de gobernanza de la ciberseguridad en España que se reguló con la trasposición de la Directiva NIS. Se refuerza el papel que el CCN/CNI ejercerá en cuanto a la coordinación de la respuesta técnica de los equipos de respuesta a incidentes de seguridad informática (CSIRT) nacionales e internacionales.

Conclusiones

El RDL 14/2019, por su contenido y las circunstancias de su aprobación, es una norma de amplio calado que supone un antes y un después en cuanto a la utilización de la seguridad nacional como título competencial habilitante para la acción normativa del Estado. Representa una innovación legislativa para prevenir los intentos de quebrar el sistema constitucional utilizando las posibilidades que ofrece el ciberespacio para desestabilizar sistemas democráticos. Y aunque en todos los ordenamientos constitucionales de las democracias liberales existen mecanismos para la defensa de la Constitución, deben dotarse de instrumentos para hacer frente a las nuevas tecnologías que ponen en riesgo los sistemas constitucionales utilizando las libertades y derechos que precisamente ese régimen garantiza.

El texto de esta norma, convalidado por el Congreso de los Diputados, responde a la legitima finalidad para la que fue aprobada por el Consejo de Ministros y lo hace dentro del margen de atribución competencial que el Tribunal Constitucional ha ido reconociendo en el ámbito de las materias seguridad nacional y seguridad pública. Es un texto con un amplísimo margen de aplicabilidad, aunque es muy probable que algunos aspectos se modifiquen en su tramitación parlamentaria como proyecto de ley.

Con las peculiaridades que afectan a la situación política española actual, esta nueva norma se inscribe en una nueva tendencia que se está manifestando masivamente en los últimos años, y que se corresponde con los intentos reiterados de muchos Estados y de la propia UE de regular el ciberespacio por la trascendencia económica, política, geopolítica y social que la realidad digital tiene para la gobernación de cualquier país.

Vicente Moret Millás
Letrado de las Cortes Generales y Of Counsel de Andersen Tax & Legal


1 Modifica el artículo 8.1 de la Ley Orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana que no tiene el carácter de orgánico según establece la propia ley, en el sentido de afirmar su carácter único a la hora de ser por sí mismo suficiente para esa acreditación.

2 Se trata de una plataforma común para la identificación, autenticación y firma electrónica del ciudadano ante organismos de la Administración. En el caso de la Administración del Estado ese sistema se denomina Cl@ve y contempla la utilización de sistemas de identificación basados en claves concertadas y certificados electrónicos (incluyendo el DNIe).

3 A pesar de que la Ley 39/2015 establece en su artículo 24 que el sentido del silencio administrativo será positivo, lo cierto es que a continuación señala la posibilidad de excepción en los supuestos en los que una norma con rango de ley establezca lo contrario, como es el caso que nos ocupa.

4 La Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General define en su artículo 31 que “El censo electoral contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio”.

5 La inscripción sólo considera obligatorios el nombre, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, número de documento nacional de identidad o documento similar de extranjeros y los datos fiscales relacionados con tributos propios o cedidos.

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<![CDATA[ La ciberseguridad en el sector energético ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari3-2020-ayerbe-la-ciberseguridad-en-el-sector-energetico 2020-01-14T04:10:36Z

Nuestra economía y sociedad dependen del sector energético y debemos asegurar su resiliencia ante incidentes de ciberseguridad.

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Tema

Nuestra economía y sociedad dependen del sector energético y debemos asegurar su resiliencia ante incidentes de ciberseguridad.

Resumen

Las economías desarrolladas dependen para su funcionamiento de la energía en sus diferentes formas. Por este motivo, el objetivo de las infraestructuras energéticas es ofrecer un suministro de energía continuo e ininterrumpido, y esto sólo puede lograrse si la cadena energética, desde la generación al suministro, funciona apropiadamente y de forma segura.

La resiliencia es un reto para cualquier organización, pero, dadas las características del sector de la energía y su importante papel en nuestra economía y sociedad, es de vital importancia la resiliencia del ecosistema energético ante ciberataques.

Análisis

Cuando hablamos de la energía, estamos hablando de la electricidad, el gas y el petróleo, fundamentalmente, y, si hablamos de la distribución de energía, estamos hablando de infraestructuras que ofrecen unos servicios que posibilitan el normal funcionamiento de otras industrias y de la vida ciudadana. No tenemos más que pensar en las redes eléctricas inteligentes (smart grids), que proporcionan suministro eléctrico a infraestructuras pertenecientes a otros sectores, como el de la salud, el transporte, las telecomunicaciones o la banca, entre otros.

Una interrupción del suministro eléctrico puede dejarnos sin luz durante un determinado tiempo, con las consiguientes incomodidades, pero si se alarga la interrupción del servicio puede impactar en servicios ofrecidos por otros sectores. El efecto en cascada puede afectar no sólo a otros sectores, sino también a otras redes e incluso a otros países, dada la interconexión de las redes energéticas. En este efecto en cascada debe resaltarse la estrecha relación de interdependencia que existe entre las smart grids y las redes de telecomunicaciones, ya que, si las smart grids ofrecen a las redes la energía necesaria para su funcionamiento, las redes de telecomunicaciones son también necesarias para el buen funcionamiento de las smart grids, y esta relación será cada vez más dependiente a medida que la tecnología 5G vaya implantándose en el mundo industrial.

A la importancia del sector energético para nuestra economía y sociedad hay que añadir que el mundo de las utilities y de las redes eléctricas se está enfrentando a retos de gran calado, como la descarbonización mediante la reducción al máximo de los combustibles fósiles, la descentralización mediante tecnologías de control descentralizadas y la digitalización en toda la cadena de valor, desde la generación y la distribución hasta llegar al consumidor. La generación renovable y distribuida en baja tensión, la energía solar fotovoltaica, el almacenamiento y el vehículo eléctrico, conectados todos ellos en los puntos de consumo, son auténticas tendencias del sector. A esto hay que añadir el nuevo papel de los consumidores, que ahora no sólo pueden consumir energía, sino también producirla, lo que implica cambios en la relación con las compañías y en el modelo de negocio de las distribuidoras, convirtiéndolas en facilitadores de mercado que explotan la gran cantidad de información de la que disponen y ofrecen nuevos servicios relacionados de alto valor añadido1.

Merece especial atención la integración de los dispositivos inteligentes y la Internet de las Cosas (IoT), ya que el volumen de los dispositivos electrónicos que se integrarán o conectarán a las redes eléctricas inteligentes aumentará exponencialmente en los próximos años. Los vehículos eléctricos, que precisarán equipamiento específico que integrar en la infraestructura, como estaciones y puestos de recarga, y la generación eólica o la distribuida con paneles fotovoltaicos domésticos, entre otros, son algunos ejemplos. Y, ya que la conexión de dispositivos IoT aumentará los riesgos de las smart grids, debemos pensar en cómo considerar su seguridad desde el diseño para evitar ataques masivos desde dispositivos IoT provenientes, por ejemplo, de los sistemas de control de la humedad, el vapor y el aire acondicionado (HVAC) instalados en hogares y organizaciones.

Figura 1. La digitalización acelera la exposición a ciberriesgos
Figura 1. La digitalización acelera la exposición a ciberriesgos. Fuente: Nicolas Richet (CIO-ENTSO-E), “Cybersecurity & Energy in Europe ”, p. 3

Garantizar la resiliencia de las empresas del sector energético ante diferentes tipos de incidentes que puedan producirse, tanto de seguridad física como de ciberseguridad o una combinación de ambos, es fundamental. Las organizaciones de inteligencia estadounidenses incluyeron los ciberataques a su red eléctrica como una de las mayores amenazas a la seguridad nacional a principios del 20193, año en el que estadounidenses y rusos han cruzado acusaciones relacionadas con intentos de hackeo de sus redes eléctricas4, llegando a hablar de iniciar una ciberguerra5. Podríamos pensar que ya estamos en ese tipo de escenario si echamos un vistazo al histórico de ciberataques que se han venido produciendo en los últimos años en sistemas de control industrial del sector energético, según la Figura 2, de Deloitte.

Figura 2. Ciberataques en empresas energéticas
Figura 2. Ciberataques en empresas energéticas. Fuente: Steve Livingston y otros (2019), “Managing Cyber Risk in the electric Power Sector”. Deloitte Insights, 31/I/2019

¿Cuál es la situación en España?

Según un informe del Centro de Ciberseguridad Industrial (CCI) realizado en colaboración con Check Point, los sectores donde se conocen más tipos diferentes de incidentes son la electricidad, el gas y el petróleo (Figuras 3, 4 y 5)6. Por otro lado, un 41% de las organizaciones encuestadas piensan además que en el futuro un número importante de incidentes vendrán de dispositivos IoT comprometidos y, en menor medida, de los ataques multivector y del ransomware de operación.

Figura 3. Tipos de incidentes
Figura 3. Tipos de incidentes
Fuente: CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019.

 

Figura 4. Sistemas afectados por incidentes
Figura 4. Sistemas afectados por incidentes. CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019
Fuente: CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019.

Según dicho informe, casi un 30% de los profesionales encuestados consideran que una de las principales consecuencias de un incidente de ciberseguridad puede ser la pérdida de un servicio esencial, dado que las tecnologías industriales que operan los servicios esenciales no han incorporado requisitos de ciberseguridad, lo que las hace vulnerables a comportamientos no esperados.

Figura 5. Impacto de los incidentes
Figura 5. Impacto de los incidentes. CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019
Fuente: CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019.

¿Están preparadas las empresas del sector para un ciberataque?

El sector energético está expuesto a ciberataques de distinta índole, que van desde el malware a ataques basados en web o de aplicaciones web, ataques de denegación de servicio, patrones estándar de ataques a través de amenazas avanzadas persistentes (APT) o verse envueltos en una guerra híbrida y sufrir ataques patrocinados por Estados. Los ciberatacantes pueden perseguir objetivos como la obtención de dinero mediante su robo, el secuestro de datos o de servicios y la consiguiente petición de rescate, el robo de datos de los clientes, realizar algún tipo de daño a la imagen de la empresa, provocar interrupciones del negocio o del servicio y, en los casos más graves, la destrucción de la infraestructura o la pérdida de vidas humanas. Detrás de los ciberataques nos podemos encontrar con ataques oportunistas provenientes de activistas, script kiddies y cibercriminales deseosos de obtener dinero a través del secuestro o robo de datos y con ataques dirigidos provenientes de Estados nación, trabajadores descontentos o ciberterroristas. Digamos que las empresas del sector energético están expuestas a los ataques habituales de cualquier empresa industrial, a los que debemos añadir, en el caso de las empresas consideradas como infraestructuras esenciales, los posibles ataques nación o terroristas.

Para hacer frente a los ciberataques, estas empresas presentan problemas ligados a la cultura empresarial, dado que la preocupación principal del sector venía siendo la seguridad física de las infraestructuras y la disponibilidad de la red, y la ciberseguridad es un nuevo escenario de juego al que hay que adaptarse. Por otro lado, cuentan con sistemas de control industrial del que, en su mayoría, venían siendo propietarios y fueron diseñados e instalados sin tener en consideración la ciberseguridad y que han pasado de estar aislados a estar conectados. Lo mismo puede decirse de la gran cantidad de aplicaciones legadas instaladas. A esto hay que añadir que la continuidad de las operaciones industriales dificulta la actualización de los sistemas, además de obligar a pasar por nuevas certificaciones en ciertos casos. También hay aspectos organizativos, ya que es posible utilizar sistemas de diferentes empresas como puerta de entrada a los sistemas de control industrial por los canales de comunicación existentes entre diferentes entidades de la empresa.

A esto hay que añadir un confuso escenario legal y la carencia de una regulación europea común y un marco de certificación en ciberseguridad. Aunque se han definido algunos estándares de ciberseguridad para sistemas industriales y de potencia, se echa de menos una regulación unificada y un marco de certificación a nivel europeo para los operadores de red y los proveedores de tecnología que ayude a los operadores a saber qué deben pedir y a los fabricantes qué deben desarrollar. ENISA está trabajando en la definición de una regulación unificada para el sector eléctrico, pero esta debería ser más ágil para acelerar la necesaria armonización a nivel europeo. Además, las empresas del sector energético también se enfrentan a una falta de recursos financieros para abordar la ciberseguridad y una escasez de recursos humanos capacitados en ciberseguridad y, en el caso de las infraestructuras esenciales, pueden llegar a sufrir disputas territoriales.

En este complejo contexto, debemos pensar en los diferentes agentes de la cadena de valor del sector energético, ya que cada uno debe enfocarse hacia la ciberseguridad y privacidad por defecto y desde el diseño teniendo en cuenta sus especiales características y requisitos:

  • Operadores: mejorar la resiliencia de sus instalaciones para que no se produzca una interrupción del servicio o un accidente ante un ciberincidente. Utilizar estándares para la operación, gestión y mantenimiento. Formar a sus empleados en medidas higiénicas de ciberseguridad.
  • Proveedores de equipamiento: proporcionar sistemas hardware, software y empotrados seguros y, a poder ser, certificables. Establecer nuevos procedimientos para la actualización segura de sistemas (gestión del ciclo de vida de equipos seguros). Adaptar/asegurar los sistemas legados.
  • Otros proveedores de equipamiento, como los de vehículo eléctrico y estaciones de recarga o dispositivos IoT plug & play: proporcionar sistemas ciberseguros compatibles.
  • Compañías de ingeniería e integración: utilizar arquitecturas seguras y aplicar estándares.
  • Proveedores de soluciones de ciberseguridad: desarrollar tecnologías y soluciones para la detección temprana de ciberataques y anomalías teniendo en cuenta los requisitos de tiempo real de muchas partes de las instalaciones. Monitorizar y controlar el nivel de seguridad de la red.
  • Consultoras y empresas de servicios de ciberseguridad: apoyar en la aplicación e implantación de políticas y estándares.
  • Entidades de I+D: investigar en nuevas tecnologías como inteligencia artificial, machine learning, deep learning y criptografía avanzada para apoyar el desarrollo de nuevas soluciones para la prevención de ciberincidentes, la detección temprana, la gestión y respuesta ante incidentes y el desarrollo de equipamiento con ciberseguridad y privacidad por defecto y desde el diseño.
Figura 6. Fases para una hoja de ruta de la ciberseguridad
Figura 6. Fases para una hoja de ruta de la ciberseguridad. Fuente: Nicolas Richet (CIO-ENTSO-E), “Cybersecurity & Energy in Europe ”, p. 8.

Por otro lado, la infraestructura es solo una parte del sistema completo. Las personas siguen siendo el eslabón más débil en la cadena de la ciberseguridad. Esto hace que sea necesario concienciar a los empleados en medidas higiénicas de ciberseguridad, pero también a la gran cantidad de personal externo subcontratado que suele trabajar en esas instalaciones. Dada la creciente participación de los consumidores en los nuevos modelos de negocio, también se hace necesaria su formación en ciberseguridad.

El papel de los consumidores

La Organización de Consumidores Europeos (BEUC) en su informe “The Future of Energy Consumers”7 plantea que la relación entre los consumidores y la energía está cambiando drásticamente, ya que podrán elegir el momento de realizar el consumo de una forma más automatizada, participar activamente en el mercado vendiendo su energía y acceder a productos y servicios más sofisticados. Este cambio, en principio beneficioso para los consumidores, supone riesgos asociados con la protección de datos. Por este motivo, desde la organización se plantea la necesidad de seguir criterios de privacidad por defecto y desde el diseño, y que se fijen reglas para el acceso a los datos. También solicitan que todos los proveedores de energía y de servicios sean conformes a la Directiva NIS y que sean considerados por los Estados miembros como operadores de servicios esenciales con independencia de su tamaño.

Si tenemos en cuenta que los datos provenientes de contadores inteligentes, los puntos de recarga del vehículo eléctrico en el hogar u otros productos ligados al consumo en el hogar pueden proporcionar una gran cantidad de información acerca de las preferencias de uso y hábitos de sus usuarios, pudiendo ser utilizados de formar monopolística por algunas empresas de energía, desde BEUC sugieren que la gobernanza de los datos debe estar centrada en el consumidor para evitar la concentración de los datos en unas pocas manos. En cuanto a la utilización de la inteligencia artificial para modificar el modo en el que consumimos energía o en el que funciona el sistema energético, BEUC pide transparencia respecto al funcionamiento de los algoritmos y que las empresas que los utilizan puedan demostrar que han sido diseñados para cumplir con la legislación vigente.

El papel de la Unión Europea en el sector energético

Desde Europa se han planteado diferentes iniciativas relacionadas con el sector energético y que incluyen la ciberseguridad:

  • Cybersecurity Act, que ENISA materializará en diferentes certificaciones.
  • Directiva NIS en su Grupo de Cooperación con Estados Miembros (Work Stream 8 sobre Energía). En España la Directiva NIS ha sido completamente transpuesta en el Real Decreto Ley 12/2018.
  • Intercambio de información a nivel técnico en el grupo de trabajo sobre smart grids del European Energy-Information Sharing & Analysis Centre (EE-ISAC).
  • Regulación sobre la preparación para riesgos eléctricos.
  • Regulación sobre la seguridad del suministro de gas.
  • Acciones de concienciación y de movilización en colaboración con la Red Temática de Protección de Infraestructuras Críticas (TNCEIP) y la Infraestructura Europea de Gas (GIE), involucrada en la construcción de la infraestructura energética europea.
  • Recomendación de la Comisión Europea sobre la ciberseguridad en el sector energético.

Esta última plantea una serie de acciones para considerar las particularidades que presenta el sector de la energía, como los efectos en cascada, los requisitos de tiempo real, que plantean retos para las soluciones estándares de ciberseguridad, y la combinación de tecnología con dispositivos que fueron implementados y puestos en funcionamiento cuando no había requisitos de ciberseguridad o nuevos dispositivos de la IoT que tampoco han sido diseñados o instalados considerando la ciberseguridad, lo que implica retos en cuanto a la gestión del ciclo de vida de los productos e instalaciones. Debemos tener en cuenta que las soluciones de ciberseguridad que se implanten lo harán sobre una infraestructura antigua y geográficamente dispersa con miles de dispositivos legados en un contexto en el que la vida media de los productos se reducirá drásticamente y serán necesarias revisiones continuas de vulnerabilidades que afectarán a la fabricación, la actualización y los procesos de certificación.

Esta misma recomendación insta a los agentes relevantes, como operadores de la red de energía, proveedores tecnológicos y especialmente a los operadores de servicios esenciales, a que tomen las medidas apropiadas en relación con la ciberseguridad en el sector de la energía, recomendando estándares como el ISO/IEC 27001/27019, IEC62443, IEC62351 y ISO/IEC31000. Entre las acciones que considera, cabe mencionar:

Figura 7. Acciones recomendadas por la Comisión Europea
Figura 7. Acciones recomendadas por la Comisión Europea. Fuente: Nicolas Richet (CIO-ENTSO-E), “Cybersecurity & Energy in Europe”

Además de aplicar la recomendación, se está preparando la implementación de los Códigos de Red Europeos (CdR) para la electricidad en cooperación con la Asociación Europea de Transportistas y Operadores del Sistema (ENTSO-E), los distribuidores europeos de energía (EU DSO) y la Agencia para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (HACER), de acuerdo con la nueva regulación eléctrica publicada en mayo/junio. El art. 59(2) tiene un acto delegado que habla de “reglas específicas del sector para aspectos de ciberseguridad de los flujos de electricidad transfronterizos, incluyendo reglas sobre requisitos comunes mínimos, planificación, monitorización, reporte y gestión de crisis”.

A finales del 2019, ENISA ha organizado un taller para tratar de identificar las necesidades de certificados de ciberseguridad europeos para los productos, procesos y servicios de energía que sean válidos a través de toda la Unión Europea. Muchos aspectos deben tenerse en cuenta a la hora de definir el proceso de certificación para el sector de la energía, pero en cualquiera de los casos tendrá que ser un esquema ágil y que tenga en cuenta las necesidades de actualización de los dispositivos a lo largo de su ciclo de vida.

Conclusiones

El sector energético es fundamental en una economía y sociedad desarrolladas, por lo que debe asegurarse la resiliencia del ecosistema energético ante diferentes tipos de amenazas o accidentes de seguridad, entre los que se cuenta la ciberseguridad.

Al tratarse de un sector en profunda transformación con la digitalización, la IoT y el nuevo papel de los consumidores, es necesario asegurar el buen funcionamiento y la resiliencia de las infraestructuras existentes que puedan considerarse esenciales teniendo en cuenta los equipos y sistemas legados instalados y analizando cómo minimizar los riesgos asociados. Al mismo tiempo, las nuevas instalaciones y equipos que se desarrollen e instalen deberán hacerse bajo principios de ciberseguridad y privacidad desde el diseño y a lo largo de toda la cadena de suministro, así como de su ciclo de vida. En este sentido, es fundamental la definición y seguimiento de estándares claros y de un marco de certificación que aporte seguridad a usuarios, fabricantes y operadores.

Integrar la ciberseguridad y privacidad desde el diseño implica fomentar una cultura de ciberseguridad en las organizaciones, de forma que puedan definir y gestionar políticas de ciberseguridad, capacitar a las personas, adoptar ciclos de vida ciberseguros para el desarrollo de los equipos y pensar en las respuestas ante posibles incidentes. Ante el nuevo papel de los consumidores como generadores de energía, también debemos pensar en qué formación en ciberseguridad pueden llegar a necesitar.
No debemos olvidar considerar la ciberseguridad en las nuevas interrelaciones y dependencias que se irán estableciendo entre los diferentes servicios ligados a la utilización de nuevas tecnologías como la 5G, así como la aplicación responsable de la inteligencia artificial.

Ana I. Ayerbe
Directora del Área de Negocio TRUSTECH de Tecnalia
| @AnaAyerbe


1 Ángel Díaz Gallo (2017), “La digitalización afecta a toda la cadena de valor de la distribución de energía”. INN (Tecnalia), n.º 2, diciembre de 2017.

2 Presentación realizada en el Cybersecurity Day in the Energy Community en Viena (Austria), 11 de abril de 2019.

3 Danny Bradbury (2019), “Electricity Grid Hacking Makes US Top Threat List”, Info Security, 15/II/2019.

4 Andy Greenberg (2019), “The Highly Dangerous ‘Triton’ Hackers Have Probed the US Grid”. Wired, 14/VI/2019.

5 Ivan Nechepurenko (2019), “Kremlim Warns of Cyberwar After Report of U.S. Hacking into Russian Power Grid”. The New York Times, 17/VI/2019. 

6 CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019.

7 The European Consumer Organization, “The Future of Energy Consumers – Bright or Burdensome?”, 4 de octubre de 2019.

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<![CDATA[ La economía mundial ante 2020 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari2-2020-steinberg-martinez-la-economia-mundial-ante-2020 2020-01-13T05:36:22Z

La economía mundial debería continuar creciendo en 2020. Y aunque la probabilidad de una recesión a lo largo del año es baja, existen factores de riesgo que podrían deteriorar dicho escenario.

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Tema

La economía mundial debería continuar creciendo en 2020. Y aunque la probabilidad de una recesión a lo largo del año es baja, existen factores de riesgo que podrían deteriorar dicho escenario.

Resumen

La economía mundial debería continuar creciendo en 2020, siendo baja la probabilidad de una recesión gracias a la reducción de algunas de las más importantes incertidumbres del pasado año, tales como un Brexit caótico o una escalada en la guerra comercial entre EEUU y China.

No obstante, en un contexto en el que la disputa entre estos dos países por convertirse en la fuerza hegemónica mundial marcará las próximas décadas, persisten factores preocupantes: algunos vinculados a la política exterior del presidente Trump, como la creciente tensión con Irán, el probable incremento de los aranceles al sector del automóvil europeo o el deterioro de las instituciones multilaterales de gobernanza económica internacional. A estos se añaden otros, como son la deriva de las protestas en América Latina o la solidez de los partidos nativistas xenófobos de extrema derecha en Europa en un contexto de creciente desigualdad y profundo cambio tecnológico.

En cualquier caso, más allá de estos interrogantes, insistimos en que el escenario más plausible es el de mantenimiento de un crecimiento moderado.

Análisis

La economía mundial debería continuar creciendo en 2020 y la probabilidad de una recesión a lo largo del año es baja, tanto a nivel global como en las economías avanzadas o emergentes. De hecho, aunque la economía mundial se encuentra en una desaceleración desde hace varios años y esa tendencia general será difícil de revertir, se podría producir un pequeño repunte del crecimiento en la primera parte de 2020 por la aceleración de la actividad en algunos países y por la reducción de algunas de las incertidumbres con las que hemos convivido a lo largo de 2019. En particular, tanto un Brexit caótico como los peligros de nuevas escaladas en la guerra comercial entre EEUU y China, parecen cada vez menos probables. Además, la caída de la actividad industrial en algunos países avanzados parece no estar trasladándose al sector servicios.

Aun así, existen algunos factores que resultan preocupantes, y casi todos ellos se derivan de las peligrosas consecuencias de la errática e impredecible política exterior del presidente Trump. La creciente tensión entre EEUU e Irán , más allá de poder desembocar en un grave conflicto bélico (algo no descartable a día de hoy), podría elevar el precio del petróleo, con el consiguiente impacto negativo sobre el crecimiento global (y en particular español). Asimismo, la UE está expuesta tanto a un incremento de los aranceles por parte de EEUU al sector del automóvil (aranceles que la Administración Trump ha indicado que podrían llegar a lo largo del año y que también afectarían a países no europeos) como a la inestabilidad derivada de un posible adelanto electoral en Italia, que diera lugar a una victoria de la Lega de Mateo Salvini (algo poco probable a día de hoy), y generara alzas en las primas de riesgo en los países del sur de la eurozona. Por último, el deterioro y la pérdida de relevancia de las instituciones multilaterales de gobernanza económica internacional, en particular de la Organización Mundial del Comercio (OMC), continuará a lo largo del año, aumentando la incertidumbre y socavando el sistema de reglas que tan importante es para generar crecimiento económico y empleo.

Pero lo que debería centrar la atención de las políticas públicas es asegurar que el crecimiento económico en Europa, además de volver a ser más intenso, esté mejor distribuido. El aumento de la desigualdad y, sobre todo, la creciente percepción de que las elites cosmopolitas liberales y urbanas están capturando una parte desproporcionada de las rentas generadas por la globalización y el cambio tecnológico es un caldo de cultivo para los movimientos antisistema, antieuropeos y antiapertura. No hacerles frente es el mayor riesgo para la estabilidad y el crecimiento económico a largo plazo. Si hay frustración y ansiedad entre las clases medias de los países Occidentales en un entorno de crecimiento económico como el que venimos experimentando en los últimos cinco años, imagínense cómo sería el enfado si la economía creciera menos. Y el problema, además, es que los instrumentos monetarios y fiscales disponibles son cada vez más escasos: la política monetaria casi no tiene margen de maniobra y las reglas fiscales europeas, que necesitan una reforma, reducen a día de hoy las opciones para un impulso fiscal en casi todos los países. Tan sólo el Pacto Verde anunciado por la Comisión Europea parece abrir una ventana de oportunidad para que el sector público recupere el papel de liderazgo que se requiere si se pretende luchar contra el calentamiento global de forma decidida.

En definitiva, el escenario base para la economía mundial, europea y española para 2020 es favorable. Pero como muestran los movimientos de protesta en América Latina , el Brexit o el auge de los partidos nativistas xenófobos de extrema derecha en Europa, no es buena idea conformarse con una coyuntura macroeconómica saludable, sobre todo en situaciones de debilidad del contrato social y aumento de las incertidumbres geopolíticas.

A continuación revisaremos primeramente el desempeño previsto de la economía mundial en 2020, para posteriormente analizar los principales focos de riesgo que podrían alterar tal escenario, y por último finalizar con unas conclusiones.

Perspectivas moderadamente optimistas para la economía mundial

Tras un 2019 en el que la expansión de la economía global fue la más débil de la última década, el escenario base de las previsiones del Fondo Monetario Internacional (FMI) es que en 2020 el dinamismo repunte cuatro décimas porcentuales, permitiendo a la economía global volver a crecer por encima del 3% (véase la Figura 1). La mejora vendría impulsada tanto por un ligero ascenso de la inversión como por la recuperación del comercio internacional, que podría aumentar alrededor del 3% tras un escuálido crecimiento del 1,1% (el tercer peor dato del presente siglo) en 2019.

Figura 1. Tasa de crecimiento de la economía mundial
Figura 1. Tasa de crecimiento de la economía mundial. Fuente: Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la economía mundial, octubre de 2019.

Sin embargo, esta mejora del crecimiento global está generada, sobre todo, por la aceleración en algunas economías emergentes que lo pasaron especialmente mal el año pasado, como Argentina, Turquía, Arabia Saudí, México, Rusia o Brasil. Además, aunque tanto la India como otras economías asiáticas podrían aumentar su ya rápido crecimiento, China, que se encuentra en una desaceleración económica estructural desde hace ya varios años, podría crecer por primera vez en 40 años por debajo del 6%. El menor crecimiento chino, que además de ser lógico es saludable desde un punto de vista de equilibrios globales, no supone que el gigante asiático deje de ser una locomotora global (un 6% de crecimiento en China aporta hoy al PIB global mucho más que un 10% de crecimiento hace una década). El reto consiste en que las autoridades chinas sean capaces de hacer transitar su economía hacia un modelo de crecimiento menos basado en las exportaciones, la inversión y la industria y más apoyado en la demanda interna, el consumo y los servicios sin pasar por una crisis, algo cada vez más complicado en un contexto de enfrentamiento con EEUU.

En las economías avanzadas, el crecimiento continuará desacelerándose ligeramente, siguiendo la pauta de los últimos años. EEUU, en año electoral , seguirá creciendo por encima del 2%, y el presidente Trump, consciente de que un frenazo económico dificultaría su reelección, hará todo lo que esté en su mano para acelerarlo, y seguirá presionando a la Reserva Federal para que rebaje los tipos de interés y deprecie el dólar. Los países de la zona euro, el Reino Unido y Japón continuarán, en términos generales, con crecimientos débiles (en especial Alemania e Italia), destacando España como uno de los países grandes de la zona euro más dinámicos. En todo caso, para todos los países desarrollados, la baja inflación (a pesar de los estímulos monetarios), el reducido crecimiento de la productividad y la persistente desigualdad, resultan cada vez más preocupantes, sobre todo en un ambiente de rápido envejecimiento de la población que alimenta las tesis de “estancamiento secular” y reavivan los debates sobre el uso de la política fiscal en un ambiente de bajos tipos de interés que permitiría acometer inversiones públicas a un coste muy reducido.

Figura 2. Evolución de previsiones de crecimiento del FMI para 2020
Figura 2. Evolución de previsiones de crecimiento del FMI para 2020. Fuente: Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economía Mundial, abril de 2019 y octubre de 2019.
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economía Mundial, abril de 2019 y octubre de 2019.

En todo caso, y aunque la expansión económica que estamos viviendo sea una de las más largas (aunque no vigorosa) de la historia reciente de los países avanzados (sobre todo en EEUU), cabe señalar que este crecimiento no está generando desequilibrios importantes: el endeudamiento privado es bajo y la inflación está contenida. Como las expansiones no mueren de viejas, y aunque en algún momento llegará una recesión, no parece probable que ésta se vaya a producir este año. Además, cuando la temida recesión llegue, no debería ser tan intensa como la anterior (que en el caso europeo y español además fue doble). Aunque el precio de algunos activos podría estar inflado tras años de expansión monetaria, no parece haber síntomas de burbujas generalizadas, lo que lleva a pensar que la próxima recesión debería ser suave y corta y no ir acompañada de una crisis financiera como la anterior.

EEUU, China e Irán serán los tres epicentros de la incertidumbre económica mundial…

A lo largo de 2020 el principal foco de inestabilidad económica estará asociado al impacto de la política exterior estadounidense. Lo sustantivamente distinto de este año podría ser que la tensión con Irán (y sus ramificaciones en Oriente Medio) podría tomar el relevo a la tensión con China (y Corea del Norte). Un presidente Trump en campaña electoral y amenazado por el impeachment es todavía más imprevisible , por lo que no es descartable una escalada en el conflicto con Irán, que además de desencadenar algún tipo de contienda bélica y/o desestabilizar la región más compleja del planeta, se traduciría en una peligrosa escalada en el precio del petróleo que reduciría el crecimiento global y sería especialmente negativo para países muy dependientes del petróleo importado, como España.

Sin embargo, la rivalidad y la lógica de la confrontación económica y tecnológica entre EEUU y China, que es y será el elemento central de las relaciones internacionales del siglo XXI y que ha estado generando enorme incertidumbre durante los últimos años, podría suavizarse durante 2020 ya que una distensión transitoria podría resultar conveniente para ambas potencias. Esto supone que, en el campo de la confrontación comercial, tras dos años de escalada proteccionista en los que los aranceles estadounidenses a los productos chinos han subido en promedio del 3% al 20% (y los chinos a los productos estadounidenses del 8% al 20%), existe un acuerdo por el que ambas potencias se han comprometido a no elevarlos más. Aunque los aranceles existentes no se eliminarán y nadie sabe cuánto durará esta tregua, el acuerdo podría reducir la incertidumbre, que es lo que mayor impacto negativo sobre el crecimiento ha tenido durante los últimos años al frenar muchas decisiones de inversión.

En todo caso, Trump continuará con sus políticas proteccionistas. Por una parte, podría imponer aranceles sobre la importación de automóviles a lo largo del año apoyándose en la dudosa justificación de la protección de la seguridad nacional, lo que afectaría especialmente a los países de la zona euro, en particular a Alemania. El presidente ya ha indicado que, una vez alcanzada la tregua con China y aprobada la nueva versión del acuerdo de libre comercio con Canadá y México (el NAFTA 2.0, rebautizado como USMCA), se centrará en “reequilibrar la relación comercial con la UE”. Los aranceles que ya impuso a productos europeos como compensación por las ayudas públicas a Airbus a finales de 2019 dejaron claro que las amenazas de EEUU deben ser tomadas muy en serio. Por lo tanto, la UE debería asumir que la escalada de tensión irá a más y que las negociaciones entre la UE y EEUU para un limitado acuerdo de libre comercio que están en marcha no llegarán a buen puerto.

Por otra parte, y esto también es especialmente preocupante para la UE, EEUU continuará bloqueando el funcionamiento y la reforma de la OMC. Tras meses de negativa estadounidense a nominar jueces para el mecanismo de apelación del sistema de resolución de conflictos de la OMC, considerado como la joya de la corona de la institución, el pasado diciembre dicho mecanismo dejó de funcionar. Aunque la UE está trabajando en un sistema temporal paralelo, nada garantiza que este vaya a funcionar, por lo que podríamos encontrarnos ante el fin de la OMC tal y como la conocemos. Esto vendría a sumarse al boicot estadounidense a prácticamente todas las instituciones multilaterales supranacionales, dificultando la gobernanza de la globalización, dando alas al nacionalismo y erosionando el sistema de reglas y derecho internacional con el que tan cómodos se sienten los europeos.

Aunque el propio EEUU ha mostrado su preferencia por tener algún tipo de marco regulatorio internacional para el comercio más allá de los acuerdos bilaterales que está negociando, lo cierto es que es muy poco probable que se pueda llegar a una reforma global de la OMC (que incluya el funcionamiento de su mecanismo de apelación, pero también muchos otros temas) mientras Trump ocupe la Casa Blanca. De hecho, cada vez parece más claro que EEUU pretende volver al GATT, en el que no había ninguna autoridad supranacional capaz de restringir su autonomía en materia comercial y donde la única vía para la solución de diferencias era la negociación bilateral. De ser así, y sobre todo si Trump resulta reelegido, nos encontraríamos ante una progresiva erosión de las cadenas de producción globales (que a día de hoy se sustentan en acuerdos comerciales sólidos y creíbles), que además podría acelerarse si la tensión entre EEUU y China continúa en el ámbito tecnológico. Aunque no haya nuevos aranceles sobre productos chinos, es probable que EEUU continúe restringiendo la actuación de las empresas tecnológicas chinas (entre las que destaca Huawei) por motivos de la seguridad y con el control de la tecnología 5G de telón de fondo, y presionando a los países europeos para que hagan lo mismo.

Por último, habrá que prestar atención a fenómenos internos con potencial desestabilizador tanto en China como en EEUU. En el primero caso, la gestión política de la desaceleración económica estructural que enfrenta el país (que reduce la legitimidad del régimen), cómo hacer frente a la elevada deuda (por encima del 300% del PIB entre la pública y la privada) y, sobre todo, el impacto de las protestas ciudadanas en Hong Kong y la respuesta de Pekín. En el caso de EEUU, más allá del aumento de la polarización en un año electoral acompañado de un impeachment al presidente Trump que casi con toda seguridad no saldrá adelante, habrá que estar atento a un posible repunte de la inflación, que podría llevar a la Reserva Federal a subir los tipos de interés y reduciría el crecimiento.

… pero también habrá que estar atentos a lo que pueda pasar en el resto del mundo

En cualquier caso, aunque EEUU, China e Irán sean los tres epicentros de la incertidumbre económica mundial, no deben ignorarse otros potenciales focos de inestabilidad.

En Europa los principales nubarrones en el horizonte parecen ir despejándose. Alemania ha esquivado la recesión, la rotunda mayoría conservadora en las elecciones británicas de diciembre de 2019 nos conducirá, seguramente, a un Brexit ordenado, los eurocríticos de la Lega en Italia están fuera del gobierno italiano, y los partidos proeuropeos continuarán manteniendo el control de las instituciones comunitarias durante la próxima legislatura. Sin embargo, esta nueva realidad es frágil. En primer lugar, no se antoja fácil que la Unión y el Reino Unido puedan lograr un acuerdo definitivo antes de que concluya el período transitorio el 31 de diciembre 2020, lo que haría sobrevolar de nuevo la amenaza de fuertes restricciones comerciales entre ambas partes según se acercara dicha fecha. Asimismo, las encuestas no dejan de indicar un ascenso en la popularidad de Salvini y su partido, por lo que en el momento en el que se produzcan elecciones en el país transalpino es probable que vuelvan al gobierno en una posición de fuerza incluso mayor de la que gozaban anteriormente, lo que muy probablemente abocaría a la ruptura del diálogo con la Comisión en materia presupuestaria. En esta misma línea, el incremento de los diputados euroescepticos en el Parlamento Europeo junto a la solidez de algunos gobiernos del mismo cariz hacen prever serias dificultades a la hora de emprender las profundas reformas que la Unión necesita en los ámbitos económico y monetario, muy especialmente en lo relativo a la gobernanza del euro. Y todo ello en un contexto en el que la hostilidad con Rusia permanece latente y sin visos de remitir.

Al otro lado del planeta, la tensión también parecía rebajarse en Asia Oriental tras la visita de Donald Trump a Corea del Norte, la primera de un presidente estadounidense en el cargo. Pero el anuncio a comienzos de 2020 por parte de Kim Jong-un de la suspensión de la moratoria nuclear ante la falta de propuestas de EEUU, unido al abrupto deterioro de las relaciones entre Japón y Corea del Sur, han vuelto a elevar la incertidumbre en esta zona del continente asiático. En Oriente Medio, más allá de las tensiones generadas alrededor de Irán y su influencia en Irak y otros países de la región (siempre apoyados por Rusia), Turquía también podría ser sometida a sanciones de EEUU en caso de intensificar sus actuaciones en el Kurdistán sirio, si bien el peligro para la estabilidad de la zona podría no venir únicamente de disputas directas entre países. Así, la repetición de atentados y sabotajes como los acaecidos en 2019 en la estratégica instalación petrolífera saudí de Abqaiq o en el estrecho de Ormuz, donde transita en torno a un tercio del petróleo y el gas mundial transportado por vía marítima, también supondrían un duro golpe a la economía regional con implicaciones globales. Asimismo, buena parte de la atención en África se centrará en Argelia y en cómo el régimen intenta mantenerse tras la renuncia de Abdelaziz Bouteflika, en un contexto de continuas protestas y de deterioro económico.

Por último, en América Latina continuará la incertidumbre política vinculados a las protestas ciudadanas que proliferaron durante 2019 desde Ecuador a Chile, pasando por Colombia, Bolivia, Perú y, por supuesto, Venezuela. Aunque el origen de las mismas ha sido diverso, en todas puede apreciarse una desafección asociada tanto por el incremento de la desigualdad como por el deterioro institucional. Al margen de estas movilizaciones populares, también habrá que estar atentos a las primeras medidas de carácter económico que tome el nuevo gobierno argentino liderado por el peronista Alberto Fernández, que en principio parece que serán más moderadas de lo esperado y contribuirán a estabilizar la economía argentina y evitar el temido default. El rumbo que tome el gobierno argentino también será clave para ratificar el acuerdo comercial y político alcanzado entre Mercosur y la UE , que tan importante resulta para los intereses de España.

Conclusiones

Como hemos visto, los principales elementos de riesgo que se cernían sobre la economía mundial en 2019 parecen haberse disipado. Aunque el largo ciclo económico de crecimiento está mostrando algunos signos de agotamiento y alimentando una desaceleración económica a nivel global, especialmente en los países avanzados, nada indica que tengamos una recesión a la vuelta de la esquina.

No obstante, existen algunos elementos que podemos catalogar como de “incertidumbre radical”, que pueden llevarnos a cuestionar los modelos que utilizamos para anticipar el futuro próximo. Tienen que ver con cambios estructurales que todavía no sabemos cómo debemos interpretar, como el claro deterioro del orden liberal internacional basado en instituciones y reglas, el impacto del cambio tecnológico y el envejecimiento sobre el cada vez más debilitado “contrato social” en las democracias avanzadas, el creciente descontento social en muchas regiones del mundo que está erosionando el funcionamiento de la democracia liberal, la extraña y difícil de interpretar “nueva normalidad” de bajos tipos de interés y bajo crecimiento de la productividad, o las incertidumbres asociadas a la necesidad de cambiar de modelo para hacer frente al cambio climático. Y todo ello en un escenario de rivalidad económica y tecnológica entre EEUU y China que marcará el rumbo del siglo XXI.

Sin embargo, más allá de estos interrogantes, que nos acompañarán durante toda la década que comenzamos, el escenario base, el más plausible, es el de mantenimiento de un crecimiento moderado.

Federico Steinberg
Investigador principal, Real Instituto Elcano, y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @steinbergf

José Pablo Martínez
Ayudante de investigación, Real Instituto Elcano | @jpmromera

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<![CDATA[ Geopolítica de la ética en Inteligencia Artificial ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt1-2020-ortega-geopolitica-de-la-etica-en-inteligencia-artificial 2020-01-08T07:15:40Z

Hay una carrera internacional por definir las reglas éticas que ha de seguir la Inteligencia Artificial (IA) en un desarrollo imparable. Es una carrera geopolítica, aunque lo difícil no es fijar unos principios sino aplicarlos a la algoritmia.

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Resumen

Los principios que han de regir la ética en la Inteligencia Artificial (IA) son objeto de una multiplicidad de propuestas por parte de Estados, organizaciones internacionales y profesionales, y grandes empresas. Detrás hay una carrera geopolítica, con la idea de que estos principios –sobre los que hay un acuerdo bastante amplio, como se ha plasmado en el G20– se han de incorporar, en lo que es la parte más difícil, en una programación que siempre ha de quedar bajo control del ser humano. Detrás de las principales propuestas que resumimos y analizamos, hay conflictos de cultura, valores y control, que cobrarán más importancia a medida que se acerque la fase de la reglamentación práctica.

Índice

Resumen – 2
(1) Introducción – 2
(2) Antecedentes – 6
(3) Las principales propuestas – 8
(4) La visión desde los valores de la UE – 10
(5) OCDE y G20 – 14
(6) EEUU: IA con valores norteamericanos – 16
(7) Tecno-utilitarismo/autoritarismo: China y Rusia – 16
(8) La visión desde la ingeniería – 19
(8.1) Ingenieros éticos – 19
(8.2) El enfoque holístico del IEEE – 20
(9) El conflictivo paso a la regulación – 23
(10) Conclusiones – 24

(1) Introducción

Numerosos gobiernos, organizaciones internacionales y profesionales, además de empresas, han y siguen presentando propuestas sobre ética en la Inteligencia Artificial (IA). A principios de 2019 ya había casi 90 de ellas. Algunas, como la de la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos), la del G20, basada en la anterior, o las del IEEE (Instituto de Ingeniería Eléctrica y Electrónica) –quizá la más completa–,1 agrupan a muy diversos países o profesionales de distintas culturas. Incluso China, en lo que parece un intento de acercarse al debate occidental, ha producido sus propuestas de ética para la IA,2 y ha suscrito la del G20.3 Pues detrás de esta nube de propuestas hay también una cuestión de influencia y de poder, de geopolítica, que irá a más cuando se pase de los principios a su aplicación.

Esta cuestión de la ética en la IA se engloba dentro de una temática más amplia sobre el control de la tecnología por los propios humanos. Por ejemplo, el pasado junio, el panel sobre cooperación digital del secretario general de la ONU, co-presidido por Melinda Gates y Jack Ma (entonces aún al frente de Alibaba), produjo un informe y una Declaración de Interdependencia Digital, que pedía a todos los stakeholders “colaborar en nuevas formas de lograr una visión del futuro de la humanidad en la que se utilicen tecnologías digitales asequibles y accesibles para permitir el crecimiento económico y las oportunidades sociales, disminuir la desigualdad, mejorar la paz y la seguridad, promover el medio ambiente la sostenibilidad, preservar el albedrío humano y promover los derechos humanos”.4

La ética de la IA se ha convertido en un tema de debate global, no sólo entre expertos. No ha llegado aún al estadio de la regulación, pero sienta las bases para su futuro, y ese va a ser el momento de la verdad.

Hay una amplia coincidencia en las diversas propuestas. Pero tras la coincidencia en términos se pueden esconder divergencias en la práctica presente y futura. Hay también diferencias culturales importantes que conviene tener en cuenta en la búsqueda de unos patrones comunes y universales para la ética de la IA.

¿Qué se entiende por ética? Wikipedia la define como “disciplina filosófica que estudia el bien y el mal y sus relaciones con la moral y el comportamiento humano”. En segundo lugar, como “conjunto de costumbres y normas que dirigen o valoran el comportamiento humano en una comunidad”. El Diccionario de la Real Academia Española como “conjunto de normas morales que rigen la conducta de la persona en cualquier ámbito de la vida”. Se podrían citar muchos autores. Nos limitaremos, como ejemplo, a Juan Manuel Orti y Lara, quien en su obra Ética o principios de filosofia moral, describía en 1853 la ética como “la ciencia que expone los principios de la moralidad de las acciones humanas y muestra cuáles son las que debe ejecutar el hombre en las diferentes relaciones en que se haya constituido”.5 En el caso que nos ocupa se trata de las personas que diseñan máquinas, las que las utilizan, probablemente también sus propietarios, y las propias máquinas y algoritmos que las conforman (¿robo-ética?).6

Conviene señalar que la ética, como la moral, no están conformadas por principios permanentes, sino que han ido cambiando a lo largo de diversas culturas y tiempos. Como también en la actualidad en lo referente a la IA.

A este estadio de la búsqueda y del debate, más allá de las buenas intenciones, se trata esencialmente de hacer nuestras intuiciones morales más explícitas y de construir una brújula moral para la IA. En un estadio en el que, como han indicado el emprendedor y psicólogo cognitivo Gary Marcus y el científico de computadores Ernest Davis, los sistemas de IA carecen de la capacidad para comprender conceptos de sentido común, como el tiempo, el espacio y la causalidad.7 Aunque el objetivo es imbuir esta ética y este sentido común en los algoritmos –y muchos tecnólogos y científicos están trabajando en ello–, es aún una cuestión de suma dificultad técnica lograr que los algoritmos incorporen esos valores. También dependerá de los datos que se utilicen. El desarrollo de una ética de los datos será también interesante. ¿Ética para las máquinas o para las personas? ¿Ética para los programas o para los programadores? De momento, los esfuerzos van más dirigidos a las personas, a los que diseñan y son propietarios de esta IA, aunque con diversas tecnologías, la IA esté comenzando en algunos casos, en alguna algorítmica, a diseñarse a sí misma. Puede haber consecuencias no intencionadas en este debate sobre la ética en la IA.

Hay elementos novedosos respecto a las primeras propuestas de Isaac Asimov y sus leyes de la robótica. Las consideraciones éticas abarcan ahora cuestiones sociales (sobre todo la idea una tecnología inclusiva, al servicio de las personas, sin que nadie se quede atrás). E incluso a los posibles derechos de máquinas con IA “sensible”. O la especial inquietud, como puso de relieve el profesor Mori con su teoría “Del Valle Inquietante”,8 que provocan humanoides demasiado realistas o incluso animaloides. Mori desaconsejaba hacer robots demasiado parecidos a los humanos. En todo caso, no es lo mismo darle una patata a un robot aspirador Roomba que a un perro Aibo de Sony: no hay la misma sensibilidad ante hechos parecidos. No se dan en todos los casos las mismas afinidades afectivas humano-máquina.

Dicho todo esto, hasta ahora, como indica Brent Mittelstadt,9 del Oxford Internet Institute, las iniciativas han producido “declaraciones vagas, basadas en principios y valores de alto nivel, pero en la práctica pocas recomendaciones específicas y no logran abordar tensiones fundamentales normativas y políticas contenidas en conceptos clave (como equidad –fairness– o privacidad)”. Aunque algunas de las propuestas, como la iniciativa europea de la que hablaremos o la del IEEE, sí proporcionan una lista de preguntas que deberían ayudar a las empresas y sus empleados a abordar eventuales problemas ético-jurídicos de la IA.

Hay otro factor que conviene tener en cuenta en el actual debate: La cuestión de la ética es diferente para las grandes empresas que para las pequeñas. Las grandes está inmersas en este debate, y lo marcan. Las pequeñas no disponen de los medios suficientes, y seguirán, si acaso, las líneas generales que se vayan imponiendo.

Hay una cuestión de confianza en la ética de las empresas. Salvo alguna excepción, la realidad empresarial va aún por delante de la regulación por parte de las autoridades públicas. Según un informe de la consultora Capgemini,10 el 86% de los directivos encuestados en varios países (como EEUU, el Reino Unido, Francia, Alemania y China) admiten haber observado prácticas éticamente cuestionables de IA en su empresa en los últimos dos o tres años. El informe considera que abordar las cuestiones éticas beneficiará a las organizaciones y su reputación. Es un factor positivo.

Pero de cara no sólo a la innovación en este terreno, sino a la confianza de los ciudadanos, hay una cuestión difícil de dilucidar: los dineros públicos y privados que se están poniendo en el tema y las organizaciones, institutos y programas que se están financiando con diversos fondos. Conviene distinguir entre los gestos “constructivos” (como el dinero de Wallenberg Foundation, el AI for Good Institute, los programas de investigación europeos Humane, etc.), los que aportan entidades públicas en países fiables o desde la propia UE y los que justifican cierta suspicacia porque parece que pretenden lavar la cara de los donantes más que realmente promover un uso ético de la IA –como los 350 millones de dólares de Blackstone a MIT para impulsar la computación por IA, los 27 millones de dólares de la Knight Foundation para el Fondo de Ética y Gobernanza de la Inteligencia Artificial, las iniciativas privadas de diversas empresas privadas o los fondos chinos para estos fines–.

Varias grandes empresas estadounidenses (como Microsoft11 e IBM,12 entre otras) están haciendo interesantes propuestas en materia de ética de la IA. También empresas europeas como Telefónica13 han hecho propuestas constructivas en materia de ética y bienestar digital. Las empresas están muy presentes en los foros, en principio públicos de debate sobre la ética y la IA, lo que puede generar influencias y distorsiones, aunque también aportar exoperiencias desde la práctica.

Según The New Statesman,14 Google ha gastado millones de euros sólo en su financiación a universidades británicas (17 millones de libras o 20 millones de euros sólo para la Universidad de Oxford). Google y DeepMind, perteneciente a la matriz de la primera, Alphabet, han apoyado el trabajo en el Oxford Internet Institute (OII) sobre ética en IA, responsabilidad cívica de las empresas y otros aspectos. Esto no significa que no se deba hacer. Cuanto más input, mejor. Si se exige transparencia en la IA, también habría que exigirla para la financiación de los estudios sobre ética en IA.

También hay una cuestión de la enseñanza de la ética a los ingenieros, que era inexistente pero que se va abriendo paso en centros de enseñanza, entre otras razones debido a la demanda de los estudiantes. Centros como el MIT, Stanford y la Carnegie Mellon University ya cuentan con cursos específicos de ética, muy publicitados, también ante algunos escándalos que han surgido desde grandes empresas.15 La ciencia ficción, pese a algunas exageraciones, puede ser una gran ayuda para estos estudiantes, pues en ella se adelantan muchos de los problemas éticos de la IA.

Está también la cuestión de los sesgos de varios tipos (genero, raza, cultura, edad, etc.). A menudo se construye la IA de acuerdo a lo que Seth Baum considera son visiones agregadas de la sociedad.16

Hay algunos problemas éticos que son específicos a la IA y otros más generales. Muchos de los que se suelen comentar en el debate público tienen que ver con la IA, pero porque amplifica problemas de fondo distintos como la mala estadística –sesgos–, ausencia de valores –micromarketing político– o la mediación por Internet –acceso a datos personales y agencia oculta (hidden agency)–. Lo que sí es la fuente de problemas éticos importantes específicos de la IA es la creciente autonomía de las entidades artificiales, y la solución más interesante es la de imbuir valores humanos en esas entidades artificiales. El tema lo afrontan bien el mencionado documento de la UE y del IEEE, que abordaremos más adelante.

Finalmente, está la cuestión crucial de cómo aplicar estos principios a la práctica de la IA, y el tema del Value-Based Design (VBD), diseño basado en valores. En general, la cuestión de la I+D “responsable” está muy relacionado con la ética y la IA.

Andrés Ortega Klein
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @andresortegak


5 Imprenta de las Escuelas Pías, Madrid.

6 La disciplina de la roboética ha sido introducida por Gianmarco Veruggio. Más sobre el tema en G. Veruggio y F. Operto (2008), “Roboethics: social and ethical implications of robotics”, en B. Siciliano y O. Khatib (eds.), Springer Handbook of Robotics (1499-1524), Springer, Berlín/Heidelberg.

7 Gary Marcus y Ernest Davis (2019), “How to build Artificial Intelligence we can trust”, The New York Times, 6/IX9/2019.

8 Véase Andrés Ortega (2016), La imparable marcha de los robots, Alianza Editorial, Madrid.

9 Brendt Mittelstadt (2019), “AI ethics – Too principled to fail?”, Nature Machine Intelligence, November 2019.

10 Capgemini Research Institute (2019), “Why addressing ethical questions will benefit organizations”.

11 Microsoft, “Microsoft AI Principles

12 IBM, “Everyday ethics for AI”.

14 Oscar Williams (2019), “How Big Tech funds the debate on AI ethics”, NewStateman, 6/VI/2019.

15 Gregory Barber (2019), “What sci-fi can teach computer science about ethics”, Wired, 26/VIII/2019.

16 Seth D. Baum, (2017), “Social choice ethics in artificial intelligence”, AI & Society. Ejemplos interesantes de algoritmos que discriminan pueden encontrarse en Jeffrey Dastin (2018), “Amazon scraps secret AI recruiting tool that showed bias against women”, Reuters, 10/X/2018,y en Julia Angwin, Jeff Larson, Surya Mattu &Lauren Kirchner (2016), “Machine Bias”, ProPublica, 23/V/2016.

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<![CDATA[ Estado y crimen: el mercado ilegal de la efedrina en Argentina (2003-2018) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari122-2019-estado-y-crimen-mercado-ilegal-efedrina-en-argentina-2003-2018 2019-12-23T04:40:58Z

El contrabando de efedrina en Argentina entre 2003 y 2008 ilustra como pocos el amparo y complicidad estatal que requieren las organizaciones criminales complejas vinculadas a la comercialización de drogas ilegales u otras sustancias fuertemente reguladas.

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Tema

El caso del contrabando de efedrina en Argentina entre 2003 y 2008 ilustra como pocos el amparo y complicidad estatal que requieren las organizaciones criminales complejas vinculadas a la comercialización de drogas ilegales u otras sustancias fuertemente reguladas.

Resumen

Entre los años 2003 y 2008 la industria farmacéutica argentina importó cantidades exorbitantes de efedrina, en volúmenes que excedían, miles de veces, las necesidades sanitarias de ese fármaco como descongestivo. En realidad, fue sólo un puñado de droguerías y laboratorios que se las amañó para importar esa droga con otro propósito comercial: su exportación clandestina a México como insumo para la fabricación de metanfetaminas, éxtasis y otras sustancias. Esta triangulación de efedrina importada “legalmente” de China y la India y su posterior contrabando a México involucró un negocio ilícito calculado entre los 300 y 500 millones de dólares.

En este negocio ilegal estuvieron involucrados laboratorios formales y clandestinos, empresarios e importadores y cárteles de droga mexicanos en uno de los mayores casos conocidos de narcotráfico en Argentina. En todas las esferas y niveles de este negocio es posible observar la activa participación de policías, agentes de inteligencia y funcionarios judiciales y políticos de todos los niveles.

La singularidad de tratarse de un mercado ilegal de una sustancia regulada que luego era desviada, como insumo, para la fabricación de drogas ilícitas permite examinar y ponderar algo que no suele ser nada sencillo en los estudios de mercados negros y organizaciones criminales: el volumen del mercado ilícito y la multiplicidad de sus actores. Es la historia de un negocio ilícito que no hubieran podido explotar organizaciones criminales complejas sin la regulación estatal –formal e informal– del negocio.

Análisis

(1) Génesis

(1.1) El triple crimen de General Rodríguez

El 13 de agosto de 2008 aparecían en un zanjón cercano a la ruta 24 del partido de General Rodríguez (provincia de Buenos Aires) los cuerpos de Sebastián Forza, Leopoldo Bina y Damián Ferrón. Los tres “empresarios” vinculados a la industria farmacéutica murieron de rodillas por el impacto de varios disparos efectuados a su tórax y cabeza a corta distancia. Habían sido ejecutados . Lo que inicialmente podría haber sido configurado como un delito más en la “zona caliente” del conurbano bonaerense, progresivamente derivaría hacia una cuestión mucho más compleja en la medida que se iban conociendo detalles del triple homicidio y los móviles detrás del mismo. Se trataba indudablemente de un crimen de características mafiosas perpetrado por una organización criminal compleja. ¿Cuál era el móvil y quiénes los ejecutores materiales e intelectuales del asesinato?

(1.2) Los autores materiales e intelectuales del triple crimen

La investigación criminal y judicial de este crimen derivaría en un juicio por el que serían encontrados culpables los hermanos Víctor y Marcelo Schillacci, y Cristián y Martín Lanatta. Los cuatro serían condenados a cadena perpetua por “privación de la libertad agravada en concurso real con homicidio agravado por ensañamiento, alevosía y por la participación de más de dos personas”. Martín Lanatta habría sido quién citó a las tres víctimas a una reunión en el centro comercial de Avellaneda, donde sólo habrían estado unos pocos minutos, trasladándose todo el grupo mediante engaño o amenaza al domicilio del propio Lanatta en Quilmes. En un descampado serían ulteriormente hostigados, torturados y ejecutados de una forma más propia de cárteles mexicanos que respecto a lo que suele observarse en los criminales vernáculos.

El Tribunal Oral en lo Criminal nº 2 del Departamento Judicial de Mercedes, que condenó a los Lanatta y a los Schillacci, consideró que el autor intelectual del triple homicidio fue Esteban Ibar Pérez Corradi , quién “se vio tan perturbado porque le estaban quitando el negocio, que anunció a los cuatro vientos que mandaría a matar a Forza, con quien además estaba enemistado porque éste no le había pagado lo que le debía, como consecuencia de la financiación que le hizo a su droguería… En este caso se ha corporizado en el deseo de desplazar de modo absoluto y definitivo a quienes se perfilaban, cada vez con más fuerza y mejor organización: Forza, Ferrón y Bina, como precipuos competidores en el negocio ilegal de importación, exportación, compra y venta de efedrina”. De acuerdo al tribunal, los tres empresarios asesinados habían procurado un contacto directo con el mexicano Jesús Martínez Espinosa, para venderle efedrina que éste precisaba para un laboratorio de drogas sintéticas que había montado en la localidad de Ingeniero Maschwitz, pudiendo prescindir de la intermediación de Pérez Corradi. Así también lo reconoció el propio Martínez Espinosa, quien manifestó que Forza le ofreció hacer negocios con una droguería que estaba bajo su control.

A partir de este crimen y sus inéditas circunstancias, lenta y progresivamente comenzarían a desentrañarse las características, derivaciones y alcance de un enorme negocio ilícito.

(2) El negocio de la efedrina

(2.1) La efedrina y la pseudoefedrina como insumos de drogas de síntesis

La efedrina es un alcaloide natural presente en varias especies vegetales. Tiene propiedades estimulantes del sistema nervioso central y destaca particularmente sus capacidades broncodilatadoras, siendo muy eficaz en el tratamiento de los síntomas de congestión asociados a la gripe o el resfriado. Por ello, se registra un uso milenario de este compuesto en la medicina tradicional de Oriente, particularmente en China , donde se la conoce como Ma Huang.

A partir de este alcaloide, modificando ligeramente su estructura molecular es posible obtener metanfetaminas y otras drogas de síntesis muy populares en sectores urbanos y de alta demanda, particularmente en fiestas electrónicas. Una vez obtenido el insumo clave –efedrina o pseudo efedrina– incluso un neófito o improvisado químico puede valerse de instrucciones presentes en sitios de Internet para “cocinar” algunas drogas de diseño .

La síntesis de efedrina o pseudoefedrina, por el contrario, no es materia sencilla. De manera que el proceso de producción de metanfetaminas, éxtasis y otras drogas requiere la provisión y derivación de este insumo clave producido en el circuito legal y regulado de la industria farmacéutica. Debe ser importado por circuitos aduaneros y comerciales formales y ulteriormente derivado ilegalmente por droguerías y laboratorios que, en vez de utilizarlo para fabricar medicamentos contra el resfriado o la gripe, lo empleen para fabricar drogas ilícitas o lo reexporten a organizaciones criminales que fabrican esas sustancias.

(2.2) Las particularidades del negocio

A partir de lo descrito en el punto anterior surge una singularidad de este negocio ilegal. El comercio de otras drogas ilícitas involucra una verticalidad ilegal en toda la cadena productiva. En el caso de la marihuana, la cocaína o la heroína se comienza en la producción agrícola ilegal de las plantas que producen las sustancias narcotizantes, y en el caso de las dos últimas la obtención y aislamiento de esos alcaloides presentes en las plantas de coca y amapola en complejos laboratorios clandestinos.

El contrabando de efedrina implica la derivación y comercialización ilegal de un insumo de la industria farmacéutica legal para su uso como insumo, ya no de descongestivos sino de drogas recreativas de diseño que –por supuesto– se venderán en un circuito ilegal. Si bien la comercialización de drogas ilegales en Argentina, América Latina y buena parte del mundo implica diferentes niveles de complicidad y “regulación” estatal, el caso de la efedrina requiere una relación más directa con los organismos regulatorios y de control y la explotación de vacíos jurídicos y/o la promoción de funcionarios “distraídos” y negligentes. En este caso se observa patentemente lo que Marcelo Sain describe como un “pacto de doble vía”: “por un lado, un pacto político-policial, que implicó la delegación del gobierno de la seguridad pública, por parte de sucesivas autoridades gubernamentales, a las cúpulas policiales. Por otro lado, un pacto policial-criminal concretado en el control de los delitos –en especial los de criminalidad compleja– que queda en manos de la policía, en cuanto regula y, a menudo, participa en la trama. Todo esto ha dado lugar a una institucionalidad estatal ilegal que ha adquirido un papel relevante en cierto control (irregular) del crimen y en la apropiación de una porción de los fondos generados por la actividad delictiva manipulada policialmente”.1 Como observaremos a continuación, incluso podríamos decir que en el caso del mercado ilegal de efedrina el componente “político” se encuentra hipertrofiado.

En efecto, el caso argentino que estamos examinando resulta paradigmático. Y algunas cifras resultan muy elocuentes . En 2003 Argentina importó 1.500 kg de efedrina, 2.599 kg en 2004, 3.925 kg en 2005, 6.100 kg en 2007 y 20.405 kg en 2008 (no hay ningún error en esta última cifra). Para ilustrar el volumen de la comercialización ilegal de este producto observemos –invertidamente– su utilización en el mercado de medicamentos: “entre 2000 y 2010, un famoso laboratorio utilizó sólo 423 kilos del precursor para producir unas 600.000 unidades de jarabe para la tos y en base a la declaración de varios testigos se llegó a la conclusión de que con un kilo de efedrina se pueden fabricar 20.000 pastillas de 50 miligramos”. Los volúmenes de importación reseñados implicaban según un estudio de la International Narcotics Control Board de las Naciones Unidas que Argentina declaraba necesitar para la elaboración de medicamentos 88 veces más efedrina o pseudoefedrina que Italia, 30 más que Chile, 7 más que Brasil y 5 más que EEUU.

Según el fallo que condenó a los Schillaci y los Lanatta la diferencia de rentabilidad de comercializar efedrina legal para resfríos o ilegal para fiestas electrónicas sería la siguiente: “utilizada legalmente para fabricar descongestivos o broncodilatadores, y cuyo valor en el mercado local oscilaba entre los 90 y 120 dólares. Sin embargo, en el mercado ilegal, donde el principal comprador era México, dicho precursor químico se utilizaba para la fabricación de drogas de diseño o sintéticas, como el éxtasis; los cárteles mexicanos, ya con el producto manufacturado lo destinaban esencialmente a los nacionales de su vecino país, EEUU, llegando a pagar hasta U$S10.000 el kilo, por lo que resultaba para sus tenedores un extraordinario negocio”. Ciento veinte dólares su valor en el mercado de medicamentos, 10.000 en el circuito ilegal. Un diferencial inconcebible. Si juntamos los volúmenes y rentabilidad examinados en los dos últimos párrafos, suponiendo que el 80% de la efedrina importada “caía” en el circuito ilegal estamos hablando entre 2003 y 2008 de un negocio de aproximadamente 300 millones de dólares. Tal vez esto explique por qué los funcionarios de la Secretaría de Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR), que debían observar y autorizar la importación de precursores químicos, fueran tan descuidados en no darse cuenta que los volúmenes de efedrina importada resultaban injustificables. O tal vez haya que pensar que fueron solícitos y diligentes por ese mismo motivo.

(3) Estado y narcotráfico

A esta altura quizá algún lector podrá suponer que todo el negocio ilícito descrito surgió de un hábil ardid de un grupo de contrabandistas, que descubrió un “agujero” reglamentario que les permitió importar una exorbitante cantidad de una sustancia médica controlada (efedrina), para después reexportarla clandestinamente a cárteles narcos mexicanos. No es así, la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) tenía la responsabilidad –precisamente– de controlar la importación de precursores químicos. En efecto, en 1989, la Ley 23.737 estableció en su artículo 44 que: “Las personas físicas o jurídicas que produzcan, fabriquen, preparen, elaboren, reenvasen, distribuyan, comercialicen por mayor o menor, almacenen, importen, exporten, transporten, transborden o realicen cualquier otro tipo de transacción, tanto nacional como internacional, con sustancias o productos químicos incluidos en el listado al que se refiere el párrafo anterior, deberán inscribirse en el Registro Nacional de Precursores Químicos”. A su vez, el Decreto 2300 del año 2002 delegó esa facultad y ese Registro en la SEDRONAR y como responsable fue designado Gabriel Abboud. Entre el año 2004 y el año 2008, cuando el control de las importaciones estuvo controlado por la SEDRONAR y al frente de la misma estaba José Granero, se importaron 47,6 toneladas de efedrina, de las cuales 41 fueron desviadas por personas procesadas o condenadas por maniobras de narcotráfico internacional. Análogamente, el primer año que la responsabilidad de control sobre la importación de efedrina fuera asignada a la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) ésta se redujo a solamente 24 kg.

En 2014 el ex secretario de Lucha contra el Narcotráfico, José Granero, el ex subsecretario técnico de Control de la SEDRONAR, Gabriel Yuseff Abboud y el director del Registro Nacional de Precursores Químicos, Julio De Orue, fueron procesados por la jueza Federal María Servini de Cubría por el “delito de haber introducido al país materias primas destinadas a la fabricación de estupefacientes, habiendo efectuado una presentación correcta ante la aduana y alterando posteriormente su destino de uso”. Según la jueza, el accionar de los funcionarios “no fue casual, ni un descuido. La real y única problemática es una operación de narcotráfico internacional”, en el marco de un negocio ilegal que según la magistrada “rondaría entre los 123.916.000 y los 491.666.000 dólares estadounidenses”.

El juicio y eventual condena a los funcionarios sospechados se dilató enormemente en relación a otros expedientes vinculados con este caso. Múltiples recursos y la excusación de la jueza Servini de Cubría, quién se consideró hostigada por uno de los acusados (véase el apartado 2.5), demoraron la elevación del expediente a juicio oral. La causa recayó en manos del juez Sergio Torres quien, rechazando múltiples pedidos de nulidad, la elevaría a juicio oral en junio de 2017. Sin embargo, como es habitual, los recursos continuaron presentándose en los estamentos judiciales superiores y demorando la elevación a juicio oral de la causa. Finalmente, en octubre de 2018, el máximo tribunal de alzada en materia penal, la Cámara de Casación, confirmó el envío a juicio oral del expediente, el cuál debería efectivizarse en algún momento de 2019 o 2020.

Puede apreciarse a simple vista el inmenso negocio ilegal que se montó a partir del uso dual de un descongestivo como precursor de drogas de síntesis. Hemos revisado las singularidades de este mercado ilegal, todos los estamentos de la cadena productiva y de comercialización del mismo y algunos aspectos característicos de este tipo de mercados. Particular mención merece en este sentido el llamado “triple crimen”, forma típica de resolución de disputas comerciales en aquellos mercados que no pueden acceder al sistema de resolución de pleitos establecido por el Código Civil y Comercial. Pero si el episodio es típico por qué hablar entonces de particular mención. La causa es la trascendencia mediática de este triple homicidio –poco usual todavía en Argentina, afortunadamente– que empezó a desarmar la madeja del contrabando ilegal de efedrina en Argentina entre los años 2003 y 2008, abriéndose, a partir de ahí, más de tres decenas de causas conexas.

Sin embargo, el presente trabajo pretende encender alarmas sobre uno de los aspectos más deletéreos del narcotráfico: la degradación institucional a través de la cooptación de funcionarios de diversa índole cuando no, directamente, agencias públicas enteras. En este sentido el caso es paradigmático en relación al nivel de penetración y de capacidad de degradación de este tipo de organizaciones, o para ponerlo en términos más generales, del mercado negro de drogas ilícitas.

Los nexos de los autores materiales e intelectuales del triple crimen son múltiples con policías provinciales, federales, agentes penitenciarios, servicios de inteligencia; y políticos municipales, provinciales y nacionales; jueces y fiscales. El caso efedrina corta transversalmente todos los estamentos de estatalidad. En todos ellos hubo fallos, pero sobre todo, complicidad.

Conclusiones

Se puede decir que el triple crimen de General Rodríguez derivó en decenas de causas asociadas todas ellas al contrabando de efedrina para la fabricación de metanfetaminas. Conforme fueron avanzando las investigaciones de este caso se fue comprobando que otras causas que se sucedieron tenían vinculación con este negocio. Curiosamente la línea cronológica no sólo va hacia delante, sino que casos anteriores al triple crimen como el del laboratorio en Ingeniero Maschwitz o el doble crimen de Unicenter,2 ulteriormente se comprobaría que tendrían vinculación con toda esta madeja. ¿Qué conclusiones se pueden sacar de algo tan vasto y que tiene varias e importantes facetas aun en pleno desarrollo?

En primer lugar, la comprobación de la transnacionalización de la elaboración y comercialización de drogas ilegales a nivel planetario, la sofisticación de las empresas criminales vinculadas y el particular papel de la República Argentina en esta trama. Tradicionalmente Argentina ha sido ubicada por informes de organismos multilaterales y de otros Estados (UNDOC y el Departamento de Estado de EEUU , entre otros) como un mercado de consumo de marginal importancia (dado el escaso tamaño del mercado de consumo argentino en general); como un país de escasa producción de drogas; y un relativamente importante hub de distribución de sustancias psicoactivas hacia el resto del mundo. Principalmente cocaína a nivel planetario y, en menor medida, marihuana y otras sustancias hacia otros países de la región. Mención particular, claro está, merece el papel de Argentina en la división internacional de la producción de drogas de síntesis en el marco de la transnacionalización de la cadena logística y productiva.

El caso de la efedrina desnuda una fenomenología más compleja de la que estábamos acostumbrados. En primer lugar, a diferencia de lo que vemos, por caso, en el mercado de la cocaína o la marihuana, donde hay países productores, otros países de tránsito y finalmente mercados de consumo; la elaboración y comercialización de drogas de síntesis muestra una mecánica similar a la que operan empresas transnacionales en mercados legales. Concretamente, como ocurre, por citar un conocido ejemplo, con la empresa Apple en la elaboración de teléfonos celulares, observamos en el negocio de la efedrina una “oficina central” en una ubicación determinada desde donde se toman las decisiones estratégicas (producción, logística y marketing) y diversas localizaciones donde se obtienen insumos necesarios para la producción de la mercancía y diversos canales logísticos para su distribución y comercialización en los grandes centros de consumo. No encuentro ejemplo más elocuente que semeje la operación de una empresa criminal ocupada en el mercado de drogas ilícitas al de empresas transnacionales que operan en mercados legales como en el de las drogas de síntesis, y en particular, el de la efedrina.

Las crónicas periodísticas y judiciales referenciadas en el trabajo mencionan a dos grandes cárteles mexicanos vinculados con este negocio y con esta historia: Sinaloa y del Golfo. Desde allí partirían los lineamientos corporativos en relación con la comercialización de un producto, en este caso metanfetaminas. La pregunta de ¿cómo entra Argentina en esta historia si se considera la lejanía con el centro principal de decisiones y distribución (México) y respecto al principal mercado de consumo (EEUU) luce completamente atinada? La triangulación vía Argentina no parece tener ninguna racionalidad logística. Difícilmente se pueda encontrar país más austral y alejado en el planeta Tierra para el circuito de elaboración, distribución y venta de estas sustancias. Por lo tanto, sí, el primer gran interrogante es por qué Argentina.

Observamos dos grandes razones. La primera de ellas más bien de carácter estructural, vinculada al nivel de desarrollo industrial y particularmente de la industria farmacéutica en la República Argentina. Un informe de 2017 del Ministerio de Hacienda de la Nación señalaba en este sentido: “En 2017 esta industria representó el 3,8% del VAB industrial, el 1,7% de las exportaciones totales y concentró el 3,4% del empleo industrial registrado en el sector privado. El mercado farmacéutico argentino es abastecido por 230 laboratorios (se estima que los laboratorios activos en forma regular y permanente son aproximadamente 210 compañías). El sector de fabricación de medicamentos cuenta con aproximadamente 190 plantas industriales instaladas en el país, de las cuales 160 son empresas de capitales nacionales. Existen alrededor de 40 laboratorios púbicos que producen medicamentos. En el año 2016 se estimaron alrededor de 449 empresas activas del sector privado en la industria farmacéutica (OEDE, 2018). Cerca del 40% de los locales de empresas del sector (incluyendo sucursales) están ubicados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y en el Gran Buenos Aires (GBA), siguiendo en importancia, con una participación menor, resto de Buenos Aires (9,0%), Santa Fe (7,9%) y Córdoba (7,2%)”. No resulta sorprendente que las organizaciones criminales encontraran allí la estructura productiva y logística –y los vacíos legales– que posibilitara importar esta sustancia regulada desde los grandes mercados productores (China y la India), y “esconderla” en los vericuetos o subterfugios del mercado legal o regulado de estas drogas a través de una miríada de droguerías y farmacias. Finalmente, su contrabando y trasiego a los grandes centros de producción corría por los canales y metodologías usuales para otro tipo de narcóticos: camuflada de las más diversas formas.

En segundo término, no hay estructura normativa o productiva que pudiera pasar por alto distraídamente los exorbitantes volúmenes de efedrina que estaban siendo importados y que excedían miles de veces las necesidades de los resfríos anuales del país (principal utilización medicinal de la efedrina). Es decir, las organizaciones criminales encontraron en Argentina una estructura estatal y paraestatal que fue cómplice de esta actividad delictiva, convirtiendo, como hemos visto, a funcionarios policiales, judiciales, de inteligencia y políticos en verdaderos socios y colaboradores de estas actividades.

De modo que, probablemente, la combinación de estos dos factores transformó a la Argentina en un lugar elegible y apropiado en el mercado transnacional de drogas de síntesis a pesar de su lejanía tanto con el principal centro de producción (México), como de consumo (EEUU).

Sin la complicidad del Estado este negocio no hubiera podido prosperar en el lustro que funcionó, y durante el cual grandes organizaciones criminales hicieron ingentes ganancias. ¿Se hubiera podido evitar? La penetración del crimen organizado en la estructura estatal parece ser la norma y no la excepción, y cuanto más grande es el volumen del negocio y más grande la organización criminal, mayores son sus capacidades de cooptar complicidades en diversos organismos públicos. Aquí se ve patentemente la penetración en las organizaciones policiales, en los servicios de inteligencia y en los organismos políticos de aplicación. Es cierto que ha sido el Poder Judicial el que ha investigado y condenado las actividades ilícitas descritas en este trabajo. Con demoras, de manera desarticulada (decenas de causas por separado) y ciertamente sin contar con el contrafactual respecto a si lo que se ha descubierto y conjurado es realmente la estructura central del negocio, o si por el contrario sólo la punta del iceberg. Pero hay que decir que a priori el accionar judicial, con todas las faltas y defectos señalados, puede funcionar al menos, parcialmente quizá, como un anticuerpo o disuasivo de cara a futuros emprendimientos criminales de similares características.

Es importante resaltar que no fue el accionar policial o judicial el que en última instancia terminó con el negocio ilegal de efedrina examinado en este trabajo. Esto sucedió a partir de una serie de modificaciones normativas que mejoraron los controles y dificultaron enormemente las formas de triangulación ilegal o “paralegal” que se observaron en este mercado. Una vez más, como demuestran dos casos muy emblemáticos como los del alcohol y el tabaco (nicotina), no ha sido la guerra, la persecución y el prohibicionismo las que procuraron soluciones o minimizaron daños, sino la “regulación modulada” de las sustancias. Esto es, formas de regulación pública de los mercados de diferentes sustancias que permitan minimizar los daños que genera la producción, distribución y comercialización de estas en los mercados ilegales. Este encuadre paradigmático permite atender, en un marco estratégico y estructural, los efectos más deletéreos del narcotráfico, principalmente la violencia y la corrupción de agencias estatales, a la vez que se tiene más información y control para diseñar políticas públicas que atiendan la situación de aquellos que pueden tener un comportamiento problemático con esas sustancias. Como señalara el histórico militar y estratega chino Sun Tzu, “el supremo arte de la guerra es someter al enemigo sin luchar”.

Dr. Juan Estanislao López Chorne
Universidad Nacional de Quilmes (Argentina)


1 Marcelo Sain (2017), Por qué preferimos no ver la inseguridad (aunque digamos lo contrario), Siglo XXI Editora Iberoamericana.

2 En julio de 2008 tres ciudadanos colombianos fueron atacados en el estacionamiento del centro comercial Unicenter por una persona que descargó 11 balas de calibre 40, matando a dos ellos y pudiendo escapar ileso el tercero. Entrecruzamientos telefónicos y otra evidencia sugiere un fuerte vínculo entre este episodio y el contrabando de efedrina. Véase https://www.clarin.com/policiales/triple-crimen-vinculos-ataque-unicenter_0_BkVgY5FATtg.html.

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<![CDATA[ El auge de China: ¿un tema para la OTAN? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari121-2019-simon-martin-auge-de-china-un-tema-para-la-otan 2019-12-20T02:36:00Z

La OTAN ha iniciado un debate de alto nivel sobre cómo abordar los desafíos estratégicos relacionados con el auge de China, que ha llegado para quedarse.

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Tema

La OTAN ha iniciado un debate de alto nivel sobre cómo abordar los desafíos estratégicos relacionados con el auge de China, y es un debate que ha llegado para quedarse.

Resumen

En su reunión de jefes de Estado y de Gobierno en Londres el 4 de diciembre de 2019, la OTAN puso a China en su punto de mira, afirmando que la “creciente influencia” del gigante asiático y “sus políticas internacionales presentan oportunidades y desafíos que deben abordarse conjuntamente”.1 Esta breve referencia ha sido el resultado de meses de debate interno y negociaciones entre los Estados miembros de la OTAN respecto a cómo abordar el desafío chino y, en última instancia, hasta qué punto le corresponde a la OTAN afrontar este tema.2 Este ARI describe dicho proceso y analiza algunos de los retos y oportunidades que el desafío chino plantea para la Alianza.

Análisis

El auge de China se ha convertido en uno de los principales vectores de cambio en las relaciones internacionales. Dicho auge está propiciando una reconfiguración de los equilibrios económicos, tecnológicos, políticos y estratégicos tanto a nivel global como en distintas regiones del mundo. En este contexto, la OTAN se ha inmerso en un proceso de reflexión sobre las posibles implicaciones estratégicas del auge de China, y de su creciente presencia en influencia en Europa y sus alrededores. En su conferencia de prensa previa a la reunión de jefes de Estado y de Gobierno en Londres, el secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, ya avanzó que los líderes de la Alianza debatirían las implicaciones del auge de China. Stoltenberg hizo mención especial a la imponente modernización militar del país asiático, pero también resaltó su presencia creciente en el Ártico, los Balcanes y el ciber espacio y sus inversiones en infraestructuras europeas. Asimismo, Stoltenberg mencionó la importancia de las redes 5G y de acordar requisitos comunes para fortalecer la resiliencia de la Alianza frente a los retos cibernéticos.3

La reflexión de la OTAN sobre las implicaciones del auge sistémico chino ha sido en buena medida alentada por EEUU, y por una Administración Trump que define a China como competidor estratégico a largo plazo, y como la principal amenaza a EEUU y Occidente.4 El resto de países aliados parecen compartir la necesidad de reflexionar sobre el auge sistémico chino y sus posibles implicaciones estratégicas. Dicho esto, existen diversas opiniones respecto a la idoneidad de utilizar el marco de la OTAN como foro de debate sobre China. Algunos países como el Reino Unido parecen mostrarse más comprensivos al respecto y otros (como Francia y España) más reticentes. El argumento esgrimido por Francia es que la OTAN es una alianza de defensa colectiva, cuyo ámbito de acción geográfico debe girar en torno al continente europeo. Esta ha sido la posición tradicional de Francia, habitualmente reacia a que la Alianza vaya más allá del continente europeo o sobrepase el marco conceptual de la defensa colectiva.5 La insistencia de Francia y otros Estados Miembros en este sentido, parecen haber condicionado los parámetros del debate sobre China, en principio cerrando la puerta a cualquier tipo de implicación operacional por parte de la OTAN en el eje Indo-Pacifico. Por su parte, EEUU defiende que la OTAN no es sólo una alianza militar, sino que es también una comunidad política y, como tal, un importante foro de debate sobre cuestiones globales, incluido el auge de China.

La declaración de Londres supone un primer paso que abre oficialmente el debate político sobre China en el seno de la Alianza. Desde una perspectiva estadounidense, esto es ya un logro en sí mismo. EEUU percibe a la OTAN como una correa transmisora que le permite influir en el debate de China en Europa, e introducir un cariz determinado en el seno de dicho debate, resaltando el elemento competitivo y problemático del ascenso chino.6 Washington ve la apertura de un debate sobre China en el seno de la Alianza como una oportunidad para socializar a sus aliados europeos en una forma determinada de pensar y hablar sobre el gigante asiático. Por tanto, desde una perspectiva estadounidense, el simple hecho de tener una conversación en el marco OTAN sobre China y los retos que su auge constituye, es ya en sí mismo, un paso importante.

Pese a que algunos países de Europa Occidental se hayan mostrado inicialmente reticentes a abordar el auge de China en el ámbito de la OTAN, esto es seguramente un hecho inevitable. Por un lado, es China quien se acerca a la OTAN: la presencia e influencia de Pekín ha desbordado los límites geográficos de Asia, y se ha convertido en un fenómeno global con crecientes ramificaciones en Europa y sus alrededores. Por otro lado, la OTAN es una institución que acaba reflejando de una u otra forma las prioridades estratégicas de EEUU. Muchos aliados europeos entienden que ser útiles a EEUU es parte del “acuerdo transatlántico”, a través del cual EEUU garantiza la disuasión y la seguridad en Europa. Esta dinámica se pudo apreciar tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington. Tras dichos ataques, la Alianza mostró su solidaridad plena con EEUU, llegando incluso a activar el artículo V del Tratado de Washington y proporcionando aviones de vigilancia AWACS a EEUU. Sin embargo, países como Francia y Alemania insistieron en que, más allá de esos actos de solidaridad, la OTAN no tenía margen para jugar un papel más destacado en la “guerra contra el terrorismo” declarada por Washington. Ambos países insistieron en poner límites en su apoyo a la idea de una “OTAN global”.7

No obstante, la visión más expansiva defendida por EEUU acabo plasmándose en la cumbre de Praga en 2002, cuya declaración final respaldó una ampliación del ámbito geográfico de actuación OTAN8 y una transformación de sus capacidades militares y de tipos de misiones, destacando en particular la lucha contra el terrorismo.9 Al año siguiente de la cumbre de Praga, la OTAN se implicaría operacionalmente en Afganistán,10 donde llegaría a desplegar hasta 130.000 soldados en 2011 para la misión ISAF, en la que participaban más de 50 países miembros y socios OTAN.11 La OTAN continúa hoy en día con su implicación en Afganistán, dónde lleva 16 años involucrada. Si bien es cierto que en los últimos años la Alianza ha reducido su presencia en el país asiático, contando hoy en día con unos 17.000 efectivos de 39 países miembros y socios OTAN. Este repliegue se produjo gradualmente desde 2014, con el fin de la operación ISAF y el trasvase de competencias completas al mando afgano. Sin embargo, la OTAN va a seguir implicada en Afganistán, al menos por el momento. La declaración acordada por los jefes de Estado y de Gobierno en Londres a principios de diciembre, enfatiza el compromiso de la Alianza con la seguridad y estabilidad del país centro asiático en cuanto a entrenamiento y asistencia a las fuerzas afganas.12

Pese a las impresiones que estos datos puedan alimentar, los aliados europeos no siempre se ajustan a la línea propuesta por EEUU. Siguiendo con el ejemplo de Afganistán, si bien EEUU ha reconocido la contribución aliada a la seguridad de ese país durante más de una década, también ha matizado dicho reconocimiento alegando que la contribución europea era insuficiente y criticando sus restricciones en tareas de combate.13 Aun así, el ejemplo de Afganistán y la “guerra contra el terrorismo” sirven para ilustrar que las prioridades estratégicas de EEUU acaban reflejándose en la agenda de la OTAN, si bien nunca de la forma o al ritmo exacto que desearía Washington. Esa es la esencia de la dinámica de “tira y afloja” tan propia de la relación transatlántica, que parece también apreciarse en el debate recientemente iniciado sobre China. Dicho esto, el tema de China es susceptible de generar una mayor tirantez, ya que la percepción de amenaza que supone el país asiático no es compartida a ambos lados del Atlántico. Por otro lado, para muchos europeos China sigue siendo un socio atractivo que genera beneficios importantes de los que no quieren prescindir, por lo que seguirá habiendo resistencias al tipo de antagonismo que propone EEUU.

El epicentro de la competición estratégica entre EEUU y China (al menos tal y como ha sido definido por la Administración Trump) se centra ahora mismo en el nexo entre la tecnología, la política comercial e industrial.14 No parece claro que la OTAN tenga mucho margen de actuación en este sentido, si bien la UE goza de importantes competencias e influencia en todos estos ámbitos, lo cual resalta la importancia de la relación bilateral EEUU-UE.15 En esta línea, la nueva presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen, ha enfatizado que la relación transatlántica es un marco de referencia indispensable para ella.16 Sin embargo, el hecho de activar una conversación política sobre China en la OTAN, permite a EEUU influenciar indirectamente los términos del debate sobre China en la UE, debido en última instancia a que muchos de los Estados Miembros de la OTAN lo son también de la UE.

Conclusiones

La creciente presencia de China tanto a nivel global como en el vecindario europeo ha propiciado un debate estratégico en el seno de la Alianza Atlántica. Lanzar una conversación política en OTAN sobre los desafíos que plantea el auge sistémico de China cobra especial sentido para EEUU. Washington no entendería que una institución en la que invierte tanto capital político y militar desatendiese su principal preocupación actual: la competición estratégica con Pekín. Así mismo, abrir un debate sobre China es también especialmente importante para aquellos aliados europeos que sitúan a la relación transatlántica como piedra angular de su seguridad. Al fin y al cabo, la OTAN sólo es sostenible políticamente si es percibida como un instrumento útil tanto por los europeos como por los estadounidenses. Visto de este modo, la plataforma OTAN ofrece también a los aliados europeos una oportunidad de marcar su posición y establecer un diálogo estratégico con EEUU sobre China, especialmente en un momento en el que la política exterior estadounidense ha tomado un giro unilateralista. Si Washington utiliza activamente un foro multilateral para hacer valer sus posiciones, sus socios europeos podrán igualmente aprovechar la OTAN para reflejar su visión sobre China en el debate estadounidense. El debate sobre China en el seno de la Alianza no ha hecho por tanto más que comenzar.

Luis Simón
Director de la Oficina de Bruselas e investigador principal del Real Instituto Elcano | @LuisSimon

Natalia Martín
Gestora de proyectos y ayudante de investigación en la Oficina de Bruselas del Real Instituto Elcano | @nataliamartinm7


1 London Declaration, acordada por los jefes de Estado y de Gobierno que participaron en la cumbre del Consejo del Atlántico Norte en Londres, 3-4/XII/2019.

2 J. Holslag (2019), “China, NATO, and the pitfall of empty engagement”, The Washington Quarterly, vol. 42, pp. 137-150.

3 Conferencia de prensa, Jens Stoltenberg, Secretario General de la OTAN, 29/XI/2019.

5 A. Dumoulin (Dir.) (2006), “France-OTAN: vers un rapprochement doctrinal?: Au-delà du 40e anniversaire de la crise franco-atlantique”, Bruylant.

6 Sobre el debate europeo sobre China, véanse Mario Esteban y Miguel Otero Iglesias (2019), “La política europea frente al desafío Chino”, Comentario Elcano, nº 7/2019, 3/IV/2019; y Mario Esteban, “¿Deben limitarse las inversiones chinas en Europa?”, Comentario Elcano, nº 17/2018, 22/II/2018.

7 Henrik B.L. Larsen (2013), “NATO in Afghanistan: Democratization warfare, national narratives, and budgetary austerity”, Harvard Kennedy School, Belfer Center for Science and International Affairs, p. 53.

9 Henrik B.L. Larsen (2013), op. cit., p.4.

10 P. Cornish (2006), “EU and NATO: Co-operation or competition?”, Directorate General for External Policies of the Union, European Parliament.

11NATO and Afghanistan”, página oficial de la OTAN (actualizada el 5/III/2019).

12 London Declaration, op. cit.

13 S. Johnston (2019), “NATO’s lessons”, Parameters: The US Army War College Quarterly, vol 49, nº 3, pp. 11-25.

14 “Congress and the Administration have responded to national security concerns about China’s industrial policies and role in technology supply chains”. Para más información, véase “US-China trade and Economic Relations: Overview”, Congressional Research Service, 19/XI/2019.

15 L. Simón (2019), “EU-NATO cooperation in an era of great-power competition”, Policy Brief, nº 28, German Marshall Fund of the United States.

16 Ursula von der Leyen, discurso inicial ante el Parlamento Europeo, 16/VII/2019. Véase también Hans von der Burchard (2019), “Von der Leyen praises NATO in contrast to Macron”,8/XI/2019.

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<![CDATA[ Brexit significa Brexit, pero ¿qué significa Brexit? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-oteroiglesias-brexit-significa-brexit-pero-que-significa-brexit 2019-12-17T06:41:07Z

Brexit finalmente se convertirá en Brexit, aunque lo verdaderamente kafkiano de toda esta saga es que después de tres años y medio de debates, nadie realmente sabe en qué va a consistir el Brexit.

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La victoria de Boris Johnson es inapelable. Ha conseguido 365 escaños de 650 posibles, es decir, una mayoría absoluta con un colchón de 40 escaños, y ha logrado nada más y nada menos que 162 escaños más que el Partido Laborista, que se ha quedado en 202 diputados, algo que no se veía desde 1935. Johnson ha asegurado 47 asientos más en la Cámara de los Comunes que Theresa May en las elecciones de 2017, y su rival, Jeremy Corbyn, ha perdido 59. Los Tories han pintado el mapa de azul.

Pero donde se produjo realmente la rotura del dique laborista es en la llamada “muralla roja” de las Midlands y el norte que tradicionalmente siempre sospecharon de los Tories por ser el partido de las clases acomodadas de las urbes del sur y la campiña inglesa. El debate sobre el Brexit ha sido el que ha determinado el resultado. Desde el referéndum de 2016 en Inglaterra y Gales (Escocia e Irlanda del Norte son otra cosa) ha habido dos fuerzas contrapuestas en acción. La primera se centraba en revertir el Brexit por considerarlo un suicidio colectivo (representada por John Bercow, el carismático presidente de la Cámara de los Comunes, quien ha llegado a decir después de dejar el puesto que el Brexit es el mayor desastre desde la Segunda Guerra Mundial), y la otra consideraba que había que respetar la decisión del pueblo británico, aunque fuese un salto al vacío. Está claro que esta última ganó.

“Sería un error, sin embargo, pensar que la aplastante victoria de Johnson demuestra que la mayoría de los británicos quieren salir de la UE”.

Boris Johnson, y su asesor Dominic Cummings, han sabido leer la ira del norte del país y su Get Brexit Done (“logremos el Brexit”) ha sido igual de potente que el Take Back Control (“recuperemos el control”) del referéndum de 2016. Tres palabras para condensar el sentir de una gran parte de la población. El voto a favor del Brexit fue un grito del norte posindustrial y el campo del sur que se sienten abandonados por las elites cosmopolitas urbanas; y las piruetas del Parlamento de los últimos tres años y medio (y la ambivalencia de los laboristas) sólo han envalentonado ese sentimiento. En esencia, lo que esta victoria de Boris Johnson demuestra es que hay mucha gente muy enfadada con su situación material, y muy asustada con el multiculturalismo y la revolución tecnológica, que quiere que las cosas cambien (aunque no está segura hacia qué), y si eso significa que los de arriba (socioeconómicamente hablando) sufran por el Brexit, pues que así sea. Lo importante es que se escuche la voz de la ira.

Sería un error, sin embargo, pensar que la aplastante victoria de Johnson demuestra que la mayoría de los británicos quieren salir de la UE. El sistema electoral británico distorsiona el resultado final. Con esta amplia mayoría pareciera que el Reino Unido tiene ahora un Gobierno estable y que, después de años de grave división política y social, la segunda economía europea se presenta más cohesionada y sólida que Alemania, Francia, Italia y España, que tienen unas tensiones políticas encarnizadas en plena era de grandes transformaciones tecnológicas y reacciones populistas desestabilizadoras. Algunos en el Continente incluso pensarán que el sistema first-past-the-post (“el que tiene más votos se lleva el único escaño de la circunscripción”) es una fórmula mágica para evitar la fragmentación política que generan los sistemas parlamentarios más proporcionales.

Pero eso es un espejismo. Debajo del inmenso mar azul de los Tories que cubre hoy el Reino Unido hay una marea de fondo muy intensa. En realidad, Boris Johnson sólo ha logrado 1,2 puntos porcentuales más de votos que Theresa May, y si juntamos todos los votos de los dos partidos que tenían claramente en el manifiesto que querían salir de la UE (los Conservadores y el Partido del Brexit) la suma sólo nos lleva al 45,6% del electorado, y si además tenemos en cuenta que la participación fue relativamente baja para lo que estaba en juego, el 67,3%, llegamos a la conclusión que el apoyo al Brexit se limita al 30,6% de la población con derecho a voto. Es verdad que ha habido gente pro-Brexit que han votado a los laboristas, pero según la macroencuesta de Lord Ashcroft, por ejemplo, de aquellos que votaron Brexit en el referéndum y todavía están convencidos de su voto, sólo el 11% ha votado laborista, mientras que el 80% ha votado Tory. Corbyn ha sido un candidato débil y demasiado izquierdista para el votante medio inglés. Pero quizá tenía razón en algo: si se posicionaba claramente a favor de la revocación del Brexit, perdería el norte.

Las caídas profundas en el voto laborista se produjeron precisamente en las circunscripciones donde se había votado mayoritariamente a favor del Brexit en el referéndum de 2016 y esos lugares son en general sitios de clase obrera, blanca, con niveles de educación e ingresos más bajos que la media nacional. Hay un patrón claro en todas las encuestas que se han hecho antes y después de la votación. Los jóvenes han votado mucho más a los laboristas y los más formados con estudios superiores han votado sobre todo a los Liberales Demócratas, que están abiertamente en contra de la salida de la UE. Los resultados de los liberales –los segundos claros perdedores de las elecciones después de los laboristas– son llamativos. Han logrado 4,2 puntos porcentuales más de votos que en 2017, pero han perdido un diputado, pasando de 12 a 11. Incluso su líder, Jo Swinson, perdió su escaño, demostrando la dureza del sistema first-past-the-post.

Pero el sistema es el que es y la victoria del Brexit es rotunda y, por su puesto, legítima. Boris Johnson va a lograr lo que Theresa May no pudo conseguir. Brexit finalmente se convertirá en Brexit, aunque lo verdaderamente kafkiano de toda esta saga es que después de tres años y medio de debates, nadie realmente sabe en qué va a consistir el Brexit. Boris Johnson, cual Flautista de Hamelín, ha conseguido que un tercio de los británicos, sobre todo ingleses (los escoceses y gran parte de los norirlandeses los ha dejado atrás, o ellos lo han abandonado, más bien) le sigan en el camino hacia lo desconocido. Una aventura que la mayoría de economistas, incluso los del mismo Gobierno, pronostican como negativa, sobre todo si no se llega a un acuerdo hasta finales del año que viene y tenemos de nuevo el temerario juego del gallina de un Brexit sin acuerdo.

“Brexit finalmente se convertirá en Brexit, aunque lo verdaderamente kafkiano de toda esta saga es que después de tres años y medio de debates, nadie realmente sabe en qué va a consistir el Brexit”.

Pese a su capacidad de persuasión, para Johnson no será tan fácil buscar una estrategia coherente en sus negociaciones con la UE. Para empezar, tiene la amenaza de una Escocia independiente y una Irlanda del Norte más republicana y, por lo tanto, más cercana a la reunificación con Irlanda, y aunque tiene una amplia mayoría conservadora en Westminster, ésta se compone de diputados Tories conservadores nacionalistas que quieren un Brexit duro para recuperar su soberanía y librarse para siempre del Tribunal de Justicia de la UE, y aquellos, sobre todo los nuevos de las circunscripciones del norte que dependen mucho de las exportaciones al mercado único, que están a favor de uno blando y que temen la aventura de crear un “Singapur sobre el Támesis” comandado por la City de Londres. Es muy probable que Johnson destine inversión pública a estas regiones más pobres para aplacar la ira, pero lo más peligroso es que se sienta reforzado por su amplia mayoría y que vuelva a una estrategia de “tener la tarta y comérsela” (conocida como cakeism) en sus negociaciones con la UE.

Eso significaría que el Brexit no sería ni duro (el modelo Canadá) ni blando (el modelo de Noruega). Es decir, volveríamos al debate de crear un Brexit a medida para el Reino Unido que se parecería más al modelo suizo. O sea, acuerdos bilaterales en los ámbitos en los que las dos partes se encuentren cómodas. Esperemos que ni los líderes del Consejo Europeo ni el negociador para esta nueva fase, Michel Barnier, caigan en esta trampa. Porque si es ya difícil lidiar con los suizos, con los ingleses lo será todavía más.

Miguel Otero Iglesias
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor del IE School of Global and Public Affairs | @miotei

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<![CDATA[ Sobre el patrimonio cultural de la humanidad en el espacio ultraterrestre ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari120-2019-pardo-sobre-el-patrimonio-cultural-de-la-humanidad-en-el-espacio-ultraterrestre 2019-12-13T08:42:56Z

Los objetos y sitios relacionados con las históricas misiones merecen la consideración de patrimonio cultural de la humanidad y su preservación para las generaciones futuras.

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Tema

Desde el lanzamiento del satélite Sputnik, en 1957, a las misiones Apolo y la exploración de Marte, la joven era espacial ha sido testigo de uno de los grandes hitos de la humanidad en el espacio ultraterrestre. Los objetos y sitios relacionados con las históricas misiones merecen la consideración de patrimonio cultural de la humanidad y su preservación para las generaciones futuras.

Resumen

En las famosas huellas de Neil Armstrong están depositados los sueños de la humanidad a lo largo de miles de años. La fascinación por la Luna y su impacto en la nuestra cultura fueron decisivos para superar los 384.400 km de distancia que separan la Tierra del Mar de la Tranquilidad, donde alunizó el Apolo 11 hace 50 años. El creciente interés en preservar no sólo aquellos objetos relacionados con las históricas misiones a la Luna sino también los lugares del alunizaje, tiene su origen en el incremento de proyectos gubernamentales y privados de algunos países, como China,1 la India2 y EEUU, que ha anunciado el retorno de la NASA al satélite en 2024,3 así como la puesta en marcha de proyectos armamentísticos de seguridad y defensa, propuestos por algunos Estados.4 En este contexto parece conveniente trasladar los valores de la cultura a la ciencia, la tecnología y las políticas espaciales para contribuir a la preservación de la utilización pacífica del espacio ultraterrestre. ¿Merecen los vestigios de las primeras misiones espaciales la consideración de patrimonio cultural de la humanidad?

Análisis

Cultura, ciencia y espacio

Como dice un verso de Federico García Lorca, cuando sale la Luna el corazón se siente una isla en el infinito.5 Desde sus orígenes el hombre ha buscado en los astros respuestas para intentar comprender el orden que rige su propia existencia. En 1965 el arqueólogo norteamericano Alexander Marshak interpretó las muescas halladas en unos huesos del período auriñaciense como un patrón lunar que fijaba las distintas fases de la Luna.6 Los antropólogos consideraron que la evolución de este conocimiento pudo sentar las bases para el desarrollo de materias basadas en el tiempo, como la astronomía, la agricultura, las matemáticas, el calendario7 y, tal vez, la poesía, porque la ciencia y el arte comparten un único espacio.

Seguramente gracias a una alquimia de emociones y creatividad, la Luna se convirtió en una fuente de inspiración para el ser humano.La mitología lunar ha estado presente en prácticamente todas las civilizaciones: uno de los poemas más antiguos que existen es un texto sumerio, El descenso de Inanna, quehabla sobre la muerte y la resurrección de esta deidad, hija de la Luna.8 En Egipto, dioses como Thot y Osiris relacionaban el influjo del satélite sobre el crecimiento y el decrecimiento del Nilo y, en Grecia, Homero inmortalizó su admiración por la diosa de la Luna con sus cánticos a Selene.9

Figura 1. Copa ática, Selene (detalle), 490 aC
Figura 1. Copa ática, Selene (detalle), 490 aC. Fuente: Museos Estatales de Berlín
Fuente: Museos Estatales de Berlín.

Desde los poemas órficos, a Safo, Fontaine, Keats, Shakespeare, Apollinaire, Borges, García Lorca y tantos otros, los poetas se han rendido a la magia de la astronomía, durante cientos de años. Son muchas las historias en la literatura universal con alusiones constantes a la Luna y viajes al espacio. El poeta greco-sirio, Luciano de Samósata escribió, en el siglo II, un relato humorístico llamado La vera historia sobre un imaginario viaje a la Luna con asombrosas descripciones de los selenitas.10 Otras culturas crearon personajes fantásticos como la princesa Kaguya, proveniente de la Luna, protagonista de El cortador de bambú, uno de los cuentos más antiguos de Japón.11

En pleno renacimiento, la cosmología aristotélica tuvo un enorme protagonismo en La divina comedia de Dante, donde hay más de 100 pasajes relacionados con la astronomía. Cada una de las tres partes o cantigas en las que se divide, Inferno, Purgatorio y Paradiso, finaliza con la palabra stelle (estrella, en italiano).12 En el siglo XVI otro poeta italiano, Ludovico Ariosto, describió en Orlando furioso el viaje a la Luna de Astolfo, en el carro en llamas del profeta Elías, para encontrar un remedio para la locura de Orlando.

Figura 2. Dante y su Divina comedia, por Domenico di Michelino, siglo XV
Figura 2. Dante y su Divina comedia, por Domenico di Michelino, siglo XV. Fuente: Catedral de Santa Maria del Fiore, Florencia
Fuente: Catedral de Santa Maria del Fiore, Florencia.

Todos estos viajes espaciales que los poetas imaginaron, también fascinaron a ingenieros y militares desde la Edad Media. Las referencias más antiguas que se conocen sobre los futuros cohetes multietapa aparecieron en el Manual del dragón (siglo XIV), editado por Jiao Yu y Liu Bowen durante la dinastía Ming.13 Pero, sin duda, uno de los hallazgos más relevantes en este campo tuvo lugar en 1961, cuando se descubrió en una biblioteca de Sibiu, Rumanía, el antiguo manuscrito de Conrad Haas,14 un ingeniero militar que trabajó para el Reino de Hungría y el Principado de Transilvania, con textos e ilustraciones visionarios que se adelantaron cientos de años a la tecnología de los cohetes multietapa. Otro tratado muy avanzado para su época fue Artis magnae artilleriae pars prima, que data de 1650 y cuyo autor, Kazimierz Siemienowicz, un ingeniero de origen polaco y lituano, teorizó sobre el futuro funcionamiento de los cohetes.15

Figura 3. Conrad Haas, manuscrito de Sibiu, siglo XVI
Figura 3. Conrad Haas, manuscrito de Sibiu, siglo XVI. Fuente: Archivo Nacional, Sibiu
Fuente: Archivo Nacional, Sibiu.

El gran astrónomo y matemático alemán Johannes Kepler también sufrió el hechizo de la Luna. En 1608 escribió en latín una obra que muchos consideran la primera de ciencia ficción. Somnium narra la historia de Duracotus, un joven islandés que emprende un viaje onírico a la Luna, junto a su madre, por un conjuro mágico. La obra tuvo graves consecuencias personales para el científico, debido a la identificación que se hizo en la época del propio Keppler con el personaje principal, llegando a motivar la condena de su madre por brujería.16

En el siglo XIX no podemos olvidar las obras de Julio Verne, De la Tierra a la Luna, y de H.G. Wells, Los primeros hombres en la Luna, de 1901. El mundo cinematográfico también se estrena a principios del siglo XX con el Viaje a la Luna de Georges Méliès,17 al que sucedieron un sinfín de grandes producciones como la última sobre el alunizaje del Apolo 11, El primer hombre del director Damien Chazelle.

Figura 4. Le voyage dans la lune, de Georges Méliès
Figura 4. Le voyage dans la lune, de Georges Méliès

La Luna no sólo ha sido fuente de inspiración para artistas, creadores y científicos, los antropólogos han estudiado cómo pueblos de todo el mundo han reconocido en la superficie de la Luna figuras de animales o imágenes cotidianas relacionadas con su vida tribal (el fenómeno conocido como pareidolia lunar), que varían según en qué lugar del planeta nos encontremos. Mientras en Occidente estamos acostumbrados a ver una cara o un hombre en la Luna, en otras culturas, sobre todo en Oriente, Japón, Indonesia, la India, pero también los bosquimanos y tribus de Norte América, ven a una liebre en la Luna. Un animal con una larga tradición en la mitología maya y azteca, donde la diosa de la Luna Ixchel aparece siempre representada al lado de una liebre.18

Figuras 5 y 6. Lápida lunar, Tlaxiaco, período postclásico (1000-1521); y representación de la diosa maya Ixchel con conejo, 600-900
 
Fuentes: Museo Nacional de Antropología y Museo Nacional de Yucatán.

En la cultura china la diosa Chang E vive en la Luna con una liebre que prepara elixires para la vida Figuras 5 y 6. Lápida lunar, Tlaxiaco, período postclásico (1000-1521); y representación de la diosa maya Ixchel con conejo, 600-900. Fuentes: Museo Nacional de Antropología y Museo Nacional de Yucatáneterna. Entre los audios grabados de los astronautas del Apolo 11 hay una conversación entre Houston y el astronauta Edwin “Buzz” Aldrin en la que bromean con la posibilidad de encontrar en la superficie a una hermosa diosa china con un conejo.19< La influencia de la diosa Chang E sigue vive todavía en el siglo XXI, dando nombre al programa espacial chino en la cara oculta de la Luna.

El Programa Apolo con la participación de España

El Programa Apolo fue un programa espacial tripulado desarrollado por EEUU en la década de 1960, en el marco de la carrera espacial con la Unión Soviética durante la Guerra Fría. Un total de seis misiones lograron posarse sobre la superficie lunar (Apolo 11, 12, 14, 15, 16 y 17) con la excepción del Apolo 13, que tuvo que regresar a causa de un incidente técnico. Para que las naves Apolo llegaran a su destino fue necesaria la construcción del cohete Saturno V, diseñado por el científico de origen alemán Wernher von Braun y su equipo, con 110,64 m de altura y un peso de 2.700 toneladas en el momento del despegue.20 El 20 de julio de 1969, Neil Armstrong y Edwin “Buzz” Aldrin alunizaron en el satélite terrestre con la primera nave diseñada para volar en el vacío sin ninguna capacidad aerodinámica, el módulo lunar (LEM, Lunar Extravehicular Module). Bajo el nombre Manned Space Flight Network (MSFN, Red de Vuelos Espaciales Tripulados) la NASA diseñó una red mundial de comunicaciones específicamente diseñadas para el Programa Apolo. Se construyeron tres antenas que aseguraron las transmisiones en California, Australia y España. La participación española a través de las estaciones de Madrid, en Fresnedillas de la Oliva y en Robledo de Chavela, y el Centro Espacial de Maspalomas en Gran Canaria, fue decisiva para la llegada del hombre a la Luna, asegurando el correcto funcionamiento de las comunicaciones durante el desarrollo de los programas Apolo.21

Figura 7. Alunizaje en el Mar de la Tranquilidad
Figura 7. Alunizaje en el Mar de la Tranquilidad. Fuente: NASA
Fuente: NASA.

De Elcano a la Estación Espacial Internacional

Hace 500 años el ansia por superar las fronteras de su entorno también llevó a la humanidad a la primera vuelta al mundo, comandada por Magallanes y completada por Elcano. La nao Victoria partió de Sevilla en 1519 y regresó a Cádiz en 1522. No hay ninguna certeza sobre cuál fue el destino final de la nave, pero es probable que se reparara y volviera a utilizarse en otras expediciones marítimas, hasta su desaparición en alta mar durante un viaje de regreso a España desde Santo Domingo.22

Figura 8. Sevilla en el siglo XVI, atribuido a Alonso Sánchez Coello
Figura 8. Sevilla en el siglo XVI, atribuido a Alonso Sánchez Coello. Museo de América, Madrid.
Museo de América, Madrid.

¿Qué hubiera ocurrido si mientras la nao Victoria permanecía en las atarazanas de Sevilla, donde se reparaban los buques antes de emprender nuevos viajes, se hubiera tomado la decisión de preservarla como símbolo de una epopeya? Es fácil teorizar con la perspectiva de los siglos, pero aún hoy en día encontramos dilemas similares. La vida de la Estación Espacial Internacional (ISS) puede llegar pronto a su fin, aunque la NASA ha anunciado que probablemente se alargará su vida útil con fines turísticos y comerciales.23 Su construcción, durante 10 años fue el resultado de un extraordinario prodigio de la ingeniería de la humanidad, pero también de la cooperación internacional. Sus predecesoras, la estación norteamericana Skylab o las estaciones rusas Salyut o Mir, se desintegraron en su reentrada a la atmosfera, hundiéndose en el Océano Pacífico. Algunos de los restos de la estación Skylab pueden verse hoy en el Esperance Municipal Museum, en Australia, junto a la localidad donde fueron encontrados.

Figura 9. Restos de la estación espacial Skylab, caídos en Australia durante su reentrada en 1979
Figura 9. Restos de la estación espacial Skylab, caídos en Australia durante su reentrada en 1979. Source: Esperance Museum, Australia, © Ben Cooper/LaunchPhotography.com
Source: Esperance Museum, Australia, © Ben Cooper/LaunchPhotography.com.

El final más probable para la ISS será una reentrada controlada a la Tierra, que implicará la destrucción de la práctica totalidad de la estación y su entierro en las profundidades del océano. Sin embargo, aun siendo un ejercicio intelectual estéril, porque hoy en día ningún organismo ni Estado se plantea conservar la Estación Espacial Internacional por su significación histórica para la humanidad, dos hipotéticas actuaciones podrían contribuir a su preservación.24 La primera, mantenerla en la órbita baja donde se encuentra ahora, a 400 km. Ello implicaría hacer un seguimiento permanente de su órbita para que se mantuviera estable. La segunda opción sería desplazar la estación a una órbita más elevada, a 1.200 km, donde, tal vez, podría permanecer de forma estable durante 100 años, pero para ello sería necesario atravesar la zona con más desechos espaciales y donde hay un mayor tráfico de satélites de observación de la Tierra. En definitiva, la idea de conservar la Estación Espacial Internacional no deja de ser un pensamiento romántico que hoy por hoy presenta dificultades técnicas, financieras y políticas insalvables.

El valor universal de la exploración espacial

Menos utópica, pero aún incipiente, es la conservación de los vestigios de las primeras misiones espaciales de la humanidad en el espacio ultraterrestre. Un patrimonio que ha sido objeto de estudio, desde los años 80, por especialistas de distintas disciplinas, universidades25 y agencias espaciales. La UNESCO ha abordado indirectamente el estudio del patrimonio espacial tecnológico, dentro del patrimonio astronómico, pero hasta la fecha no ha analizado su posible protección en un contexto internacional. Podríamos definir el patrimonio espacial como el conjunto de bienes objetos muebles e inmuebles, lugares y paisajes relacionados con las primeras exploraciones espaciales de la humanidad, que tienen una significación histórica, cultural, científica o técnica, y que podrían clasificarse en función de su ubicación: en los propios cuerpos celestes, en órbita o en la Tierra.

Figura 10. Rover lunar de la misión Apolo 15
Figura 10. Rover lunar de la misión Apolo 15. Fuente: NASA
Fuente: NASA.

En el año 2011, consciente de la evolución del sector espacial, la NASA elaboró unas Recomendaciones para los Estados con programas espaciales con el fin de proteger y preservar el valor histórico y científico de los artefactos espaciales estadounidenses situados en la Luna.26 En 2012 la misma agencia espacial publicó un listado de “objetos hechos por el hombre que se encuentran en la superficie de la Luna”,27 tanto de procedencia estadounidense (cerca de 800), de Rusia (25), como de China (uno), la India (dos) Japón (cinco) y la Agencia Espacial Europea. En este registro hay objetos de todo tipo, desde restos de las propias misiones hasta una pequeña escultura del artista belga Paul van Hoeydonck: un astronauta y una placa conmemorativa con los nombres de los astronautas y cosmonautas fallecidos, que fue depositada en la superficie del satélite durante la misión Apolo 15. Fuera de este listado, hay otros objetos curiosos como el Moon Museum una pequeña oblea de cerámica que contiene trabajos de seis artistas contemporáneos como Robert Rauschenberg, Forrest Myers y Andy Warhol. Supuestamente esta oblea estaba anexada a la pata del módulo lunar que aterrizó en la Luna con el Apolo 12 y podría permanecer en su superficie junto con otros efectos personales de los astronautas.28

Figura 11. Fallen Astronauts
Figura 11. Fallen Astronauts. Fuente: NASA
Fuente: NASA.

Atendiendo a nuestra clasificación, además de los objetos que se encuentran en los cuerpos celestes, están aquellos ubicados en el mismo espacio, como el satélite Vanguard 1, el más antiguo aún en órbita, desde 1954. Evidentemente no podemos considerar como patrimonio espacial los miles de satélites artificiales que orbitan la Tierra y las toneladas de desechos espaciales; únicamente, como afirma la NASA, aquellos objetos espaciales con un valor histórico y científico al que añadimos la dimensión cultural.

Por último, está el patrimonio espacial situado en la Tierra. La estación terrena OTC de Carnarvon en Australia, que se empleó durante los años 60 para mejorar las comunicaciones de la NASA y el Proyecto Apolo, es un patrimonio inscrito en el Consejo de Patrimonio de Australia Occidental por su significado cultural nacional e internacional,29 que cuenta incluso con un museo dedicado a las actividades espaciales. El centro de control de la misión Apolo se ha restaurado recientemente para su exhibición en el Johnson Center en Houston, Florida,30 y tiene la consideración de National Historic Landmark (NHL) en EEUU. En el marco de la conferencia internacional organizada por la UNESCO “Astronomy and World Heritage: Across time and continents” que tuvo lugar en Kazan en 2009, se analizaron las conexiones entre el patrimonio mundial y el patrimonio espacial situado en determinadas zonas terrestres, como el centro espacial de Baikonur.31

Figura 12. Apolo 11, módulo de mando Columbia
Figura 12. Apolo 11, módulo de mando Columbia. Fuente: Smithsonian National Air and Space Museum
Fuente: Smithsonian National Air and Space Museum.

Otros muchos objetos se exhiben en centros de todo el mundo, principalmente en la Federación de Rusia y EEUU, países pioneros de la exploración espacial. El museo de Cosmonautas en Moscú, en memoria de Yuri Gagarin, y el Smithsonian en Washington conservan las piezas más icónicas de las primeras misiones: trajes, módulos de mando y cartas de navegación astral.

En relación con los lugares donde se realizaron las expediciones en la Luna, según los expertos,32 podríamos hablar de más de 80 sitios arqueológicos que han sido testigos de los avances de la humanidad en la exploración espacial, desde las primeras sondas lunares rusas y norteamericanas hasta las misiones del Programa Apolo o del programa chino Chang-E, en la cara oculta de la Luna.

Figura 13. Sitios relacionados con los alunizajes del programa Apolo (verde), NASA Surveyor (amarillo) y sondas Luna rusas (rojo)
Figura 13. Sitios relacionados con los alunizajes del programa Apolo (verde), NASA Surveyor (amarillo) y sondas Luna rusas (rojo). Fuente: National Space Science Data Center, NASA
Fuente: National Space Science Data Center, NASA.

¿Protección y preservación del patrimonio espacial?

Las diversas medidas que podrían adoptarse para la protección internacional del patrimonio espacial dependerán del lugar en el que se encuentre. Aquellos objetos muebles o inmuebles situados en zonas terrestres obviamente no plantean ninguna problemática ya que cada Estado los inscribe en el registro que considere más apropiado para preservar su legado. En cuanto a los objetos que se encuentran en el espacio ultraterrestre, también resulta lógico pensar que el derecho de propiedad de los artefactos lanzados al espacio no sufre ninguna alteración, como así lo ratifica el derecho espacial. Por tanto, cada Estado, también en este caso, puede otorgar a sus bienes la condición que considere. Cuestión aparte es la protección técnica y las garantías reales de preservación.

Los sitios que podemos considerar arqueológicos y que se encuentran en el espacio ultraterrestre, como los lugares donde alunizaron las misiones Apolo o donde se encuentran los restos de las primeras sondas lunares, tienen una consideración jurídica más compleja al tratarse de espacios que se encuentran fuera de la jurisdicción nacional de los Estados. Según el artículo I del Tratado del Espacio “La exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros Cuerpos celestes, deberán hacerse en provecho e interés de todos los países e incumben a toda la Humanidad”; el artículo II del mismo Tratado establece que “El espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, no podrán ser objeto de apropiación nacional por reivindicación de soberanía, uso u ocupación, ni de ninguna otra manera”; y, por último, el artículo 11 del Acuerdo de la Luna enuncia que “La Luna y sus recursos naturales son patrimonio común de la humanidad…”.

Otro espacio en la Tierra que también tiene la consideración de patrimonio común de la humanidad es el que, en derecho del mar, se conoce como la “Zona”, es decir los fondos marinos y oceánicos fuera de la jurisdicción nacional de los Estados. ¿Qué ocurriría si hoy encontráramos los restos de la nao Victoria en los fondos marinos? En este caso aplicaríamos la Convención que existe de la UNESCO sobre el Patrimonio Cultural Subacuático de 2011 que establece que todos los Estados partes tienen la responsabilidad de proteger el patrimonio cultural subacuático en la “Zona”.

En el caso del patrimonio que se encuentra en el espacio ultraterrestre, no existe todavía convención internacional alguna que le haya otorgado una condición y protección especial, por lo que no hay una obligación por parte de los Estados que lleven a cabo misiones en la Luna de proteger este patrimonio, más allá de unas recomendaciones que puedan elaborar las distintas agencias espaciales.

En todo caso, la convención de la UNESCO podría ser un buen punto de partida para la futura regulación del patrimonio espacial, con algunas salvedades. Se consideran patrimonio subacuático aquellos pecios de más de 100 años de antigüedad. Esta condición, sin embargo, no parece relevante para el patrimonio espacial, ya que el factor tiempo no altera el hecho de que siempre serán los primeros vestigios de la exploración espacial. Por otra parte, la convención de la UNESCO también refuerza la idea sobre la consideración de este patrimonio como “cultural” de la humanidad y no tan sólo científico o espacial. Si los antiguos galeones hundidos son patrimonio cultural, también deberían tener la misma consideración los restos de las misiones espaciales.

En el año 2013 el proyecto de ley estadounidense Lunar Legacy Project,33 asignado a un comité del Congreso, abordó por primera vez la protección jurídica de los artefactos de las misiones Apolo. El proyecto establecía la voluntad de declarar Parque Histórico Nacional a los sitios de alunizaje del Apolo 11. La administración del parque incluía: asegurar una supervisión adecuada de los lugares de alunizaje, la gestión del acceso a los sitios a través de la coordinación con otras naciones y entidades espaciales, así como asegurar una catalogación precisa de elementos en el Parque en colaboración con el director de la Smithsonian. Finalmente, propone que el gobierno de EEUU presente la candidatura de Base Tranquilidad, en la Luna, como Patrimonio Mundial de la UNESCO.

El proyecto presentado suponía un gran avance en la protección del patrimonio espacial pero sus propuestas no se ajustaban al derecho espacial internacional vigente. En primer lugar, porque ningún Estado puede hacer reivindicación alguna sobre Base Tranquilidad y, en segundo lugar, porque la Convención sobre el Patrimonio Mundial de la UNESCO no acepta designaciones para la consideración de Patrimonio de la Humanidad que no se encuentren dentro del territorio de un Estado. La Convención actual, por tanto, no permite ninguna designación fuera del Planeta.

Últimos avances en la preservación del patrimonio cultural de la humanidad en el espacio ultraterrestre

En el ámbito académico, dentro de la celebración de las XLI Jornadas del Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico, del Espacio y de la Aviación Comercial (organismo consultivo de NNUU), celebradas en la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Aeronáuticos y Espaciales de Madrid, en 2014, se presentó la ponencia “Sobre el Acuerdo de la Luna y el Patrimonio Cultural del Espacio Ultraterrestre”34 con una propuesta para la elaboración de una declaración conjunta por parte de la Comisión sobre la Utilización Pacífica del Espacio Ultraterrestre (COPUOS) y la UNESCO como un primer paso para el reconocimiento para la salvaguarda de este patrimonio.

Recientemente, en 2018 se fundó en EEUU un organismo no gubernamental llamado For all Moonkind,35 observador de COPUOS, para concienciar a la comunidad internacional y a la sociedad civil sobre la necesidad de proteger objetos y sitios relacionados con las históricas misiones a la Luna. Este organismo ha impulsado en 2019 el desarrollo en EEUU de un proyecto de Ley llamado “Un pequeño paso para la preservación del patrimonio de la humanidad en el espacio ultraterrestre”,36 por el que las empresas estadounidenses que vayan a realizar actividades en la Luna deberán adoptar las recomendaciones de la NASA. Si la Ley se acaba aprobando en el Congreso de EEUU, será interesante analizar la respuesta de la comunidad internacional porque afecta sólo a las empresas estadounidenses.

Conclusiones

A pesar de las dificultades, la fascinación que nos produce observar los vestigios de civilizaciones pasadas, como las líneas de Nazca en Perú, o espacios naturales únicos, como la biosfera de la Isla de Robinson Crusoe en el archipiélago de Juan Fernández en Chile, nos obliga a pensar en la conveniencia de proteger, también, nuestras huellas en la exploración espacial para las generaciones futuras. En nuestra opinión, sería necesario obtener un reconocimiento y un consenso internacional para la protección del patrimonio espacial que tiene una consideración histórica y cultural. La protección de determinados sitios en la Luna también sería deseable, aun siendo más compleja por tratarse de territorios que se encuentran fuera de la jurisdicción nacional de los Estados.

En un momento en el que la futura gobernanza de los asuntos espaciales se enmarca en una mayor militarización del espacio37 y donde una carrera por la explotación de los recursos naturales ya no es un escenario hipotético,38 parece fundamental trasladar los valores de la cultura a la ciencia, la tecnología y las políticas espaciales para preservar una utilización pacífica del espacio ultraterrestre. Una declaración de la UNESCO sobre la significación cultural del patrimonio espacial de la humanidad en la Tierra y en el espacio ultraterrestre podría:

  • Reconocer la necesidad de ampliar el significado de la exploración espacial para la sociedad más allá de la ciencia y la tecnología, considerando las actividades espaciales como parte fundamental del desarrollo cultural de la humanidad en el espacio ultraterrestre.
  • Recordar la importancia que la creatividad y la imaginación, como la máxima expresión cultural del hombre, han tenido a lo largo de la historia en el desarrollo de las actividades espaciales.
  • Reconocer el impacto que la exploración espacial ha tenido en la evolución del pensamiento a través de las distintas manifestaciones culturales que, desde la Tierra, han acompañado la aventura de la humanidad en el espacio.
  • Reafirmar la importancia de la huella dejada por la humanidad en el espacio ultraterrestre, fruto de los extraordinarios logros obtenidos en los últimos 50 años, y la necesidad de respetar y proteger los vestigios de la exploración espacial para las generaciones futuras.
  • Encontrar las vías a través de la cooperación internacional para preservar el patrimonio espacial de carácter cultural, histórico y científico, dentro del marco de la protección del medio ambiente espacial y los objetivos de desarrollo sostenible.
  • Confirmar que la Comisión para la Utilización del Espacio Ultraterrestre con fines Pacíficos (COPUOS) se encuentra en una posición única, como el principal órgano de Naciones Unidas encargado de facilitar la cooperación internacional en las actividades espaciales, para coordinar con la UNESCO y otros órganos de Naciones Unidas las acciones futuras que conduzcan a la salvaguarda del patrimonio cultural de la humanidad en el espacio ultraterrestre.
  • Exhortar a todos los Estados a trabajar conjuntamente para que las tecnologías espaciales y sus aplicaciones contribuyan a preservar el legado cultural de la humanidad en la Tierra y en el espacio ultraterrestre.

Elvira Prado
Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico del Espacio y de la Aviación Comercial


2 Andrew Jones,Chandrayaan-2: India’s lunar maneuvers continue”, Space News.

3 Véase Programa Artemisa de la NASA.

4 EEUU, Francia y la India, entre otros. Véase Victor Mallet (20199, “France follows US to set up military space command”, Financial Times, 14/VII/2019.

5 Federico García Lorca, La Luna Asoma – Canciones de Luna (Canciones 1921-1924).

7 Véase Jules Cashford (2018), La Luna. Símbolo de transformación, Atlanta, p. 30.

8 Ibid. p. 42

9 Ibid. p. 25

11 World Digital Library, La historia del cortador de bambú.

12 Véase Alejandro Gangui (2008), La cosmología de la Divina Comedia, Instituto de Astronomía y Física del Espacio, CONICET.

13 Cesare Rossi, Flavio Russo et al. (2009), Ancient Engineers’ Inventions: Precursors of the Present, Springer, 2009.

14 NASA, “Romanian rocketry in the 16th century”, Technical Reports Server.

15 Science History Institute, Artis Magnae Artilleriae.

17 Georges Méliè (1902), Voyage dans la Lune.

18 Véase Cashford (2018), op. cit., p. 267-299.

19 NASA, “Transcription of the Technical Air-to-Ground Voice Transmission (GOSS NET 1) from the Apollo 11 mission”.

20 Rod Pyle (2019), Misión: la Luna, Edición 50 Aniversario, p. 63.

21 Véase José Manuel Urech Ribera (2011), Estaciones de la NASA cerca de Madrid: 45 años de historia (1963-2008), Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial.

22 Sanlúcar y la primera vuelta al mundo, “La historia de la nao Victoria”.

24 Spacedaily (2018), “ISS end of life options”, 7/VIII/2018.

25 Alice Gorman (2010), “Space heritage. Towards an international agreement”, Asia Pacific Regional Space Agency Forum 2010, Flinders University; Olga Dluzhnevskaya (2012), “From heritage of astronomy to space technological heritage: a perspective”, presentación en el Observatorio de Pulkovo, San Petersburgo; y Olga Dluzhnevskaya y Mikhail Marov (2015), “Human creative genius: from astronomy heritage to space technology”, Proceedings of the International Astronomical Union, vol. 11, General Assembly A29A (Astronomy in Focus).

27 Véase NASA, “Catalogue of manmade material on the Moon”, NASA History Program Office, 7/V/2012.

30 “National Historic Landmarks Related to American Aviation”, rev. 2011: “Apollo Mission Control Center (designated October 3, 1985)”.

31 Mikhail Marov (2016), “Space technology world heritage: basic concepts”, en Astronomy and World Heritage: Across Time and Continents, Kazan Federal University, pp. 235-267.

33 Lunar Legacy Project.

34 Elvira Prado (2014), “Sobre el Acuerdo de la Luna y el Patrimonio Cultural del Espacio”, XVI Jornadas del Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico, del Espacio y de la Aviación Comercial.

37 France24 (2019), “Macron announces creation of a French space force”, 13/VII/2019; y CNN Politics (2019), “Trump launches Space Command”, 29/VIII/2019.

38 Naciones Unidas (2019), “Informe de la Subcomisión de Asuntos Jurídicos sobre el 58 periodo de Sesiones de la Comisión sobre la Utilización del Espacio Ultraterrestre con Fines Pacíficos”, (COPUOS) A/AC.105/1203, p. 36.

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<![CDATA[ Tiempos recios y final de época en América Latina: un balance del ciclo electoral 2017-2019 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari119-2019-malamud-nunez-tiempos-recios-y-final-de-epoca-en-america-latina-un-balance-del-ciclo-electoral-2017-2019 2019-12-13T06:42:00Z

América Latina concluyó un ciclo electoral (2017-2019) de 15 elecciones presidenciales (14 si se descuenta a Bolivia) en medio de una incertidumbre económico-social generalizada, más una aguda inestabilidad político-institucional.

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Tema

América Latina concluyó un ciclo electoral (2017-2019) de 15 elecciones presidenciales (14 si se descuenta a Bolivia) en medio de una incertidumbre económico-social generalizada, más una aguda inestabilidad político-institucional.

Resumen

El período electoral 2017-2019 se ha convertido en un final de época para América Latina y ha supuesto el arranque de una nueva era, por ahora con más incertidumbre que certezas. Vemos que en América Latina transitan tres fenómenos interconectados que se retroalimentan mutuamente: la crisis de la matriz productiva (menor crecimiento económico –ralentización– e incluso crisis) provoca un creciente malestar social que ha desembocado en una compleja gobernabilidad alimentada por la desafección ciudadana hacia los partidos, las instituciones y la clase política; en el terreno político, el período 2017-2019 ha gestado una Latinoamérica más fragmentada y heterogénea, ajena a giros hacia la derecha (como se preveía en 2017), del que emergen graves problemas de gobernabilidad –abundancia de gobiernos en minoría que conviven con legislativos fragmentados y estancamiento económico que alimenta malestar y contestación social–; y el desapego ciudadano, de larga data, se ha recrudecido al empeorar el entorno económico y se convierte en respuesta ante unos Estados ineficientes e incapaces de poner en marcha políticas públicas eficaces en seguridad, transporte, educación o sanidad, ni garantizar la transparencia en la lucha contra la corrupción.

Análisis

El período 2017-2019 se ha convertido en un final de época para América Latina y ha supuesto el arranque de un nuevo período, con más incertidumbre que certezas. En este trienio ha habido cambios políticos, producto de un intenso calendario electoral (15 elecciones presidenciales) y económicos (el modelo productivo ha alcanzado su techo y resulta necesario promover un cambio en la matriz productiva regional para salir del actual estancamiento). Finalmente, ha emergido un nuevo contexto social caracterizado por una creciente desafección y frustración de expectativas que ha alimentado la crisis de gobernabilidad y las dificultades para garantizar la gobernanza, como ha ocurrido, en diferente gradación, en varios países (Bolivia, Chile y Ecuador). En estos años, han emergido, en unos casos, y se han consolidado, en otros, diversos rasgos que van a marcar a la América Latina de la tercera década del siglo XXI.

La gestación de la América Latina de la tercera década del siglo XXI: una Latinoamérica más heterogénea

El período 2017-2019 deja una Latinoamérica más heterogénea y fragmentada, que no ha protagonizado el “giro a la derecha” imaginado hace dos años . En este trienio los triunfadores en las urnas han sido figuras de un amplio abanico político-ideológico. Algunos están situados en la izquierda autoritaria (Nicolás Maduro), la izquierda (Andrés Manuel López Obrador ) y el centro izquierda (Carlos Alvarado, Costa Rica). Otros representan a una derecha extrema (Jair Bolsonaro ), a la derecha (Iván Duque) y al centroderecha (Sebastián Piñera ). En este contexto se da incluso el caso de la anulación de la elección presidencial en Bolivia ganada por Evo Morales, ante las graves denuncias de fraude y la renuncia del presidente y su posterior exilio en México.

También vemos como algunos actores emergentes han evidenciado nuevas formas de hacer política. Este es el caso de Nayib Bukele , un nativo digital que ha basado su campaña en el uso de las redes sociales y en el uso de su imagen, gestos y mensajes convertidos en estiletes y símbolos contra la política tradicional y las instituciones vigentes (partidos históricos y Asamblea). Es una suerte de populismo digital, que privilegia la relación directa con el votante, que concentra poder y decisión en el líder y descree de los cauces institucionales tradicionales.

Resulta difícil etiquetar en derecha o izquierda a algunos líderes y estilos de liderazgo: por ejemplo, el salvadoreño Bukele, que proviene de la izquierda –el FMLN–, y ha llegado al poder apoyado en un partido de centroderecha, GANA; o el argentino Alberto Fernández, de raíces personales en el centroderecha, que ganó respaldado por el kirchnerismo. No se puede olvidar tampoco al ecuatoriano Lenín Moreno, elegido como continuador de las políticas de Rafael Correa, pero posteriormente centrado en ocupar un perfil propio y alejado de su mentor. Por eso, más allá de las especificidades propias de cada presidente, líder, partido o movimiento, es posible comprobar la amplia heterogeneidad existente en la región, muy lejana a un común, uniforme e hipotético giro derechista (véase la Figura 1).

Estos resultados electorales no sólo han repercutido con mayor o menor fuerza al interior de cada país, sino que también han alterado profundamente los equilibrios y las alianzas regionales tan características del período anterior. La suma de heterogeneidad más una mayor fragmentación dificulta la búsqueda de consensos regionales a la vez que traba cualquier avance en el complicado proceso de integración regional. El requisito de homogeneidad política o ideológica se ha impuesto sobre el reconocimiento de la diversidad y las diferencias, y en este punto da igual si es el “progresismo” o la “derecha conservadora” quienes impulsan las diferentes propuestas.

Predominio del “voto de castigo a los oficialismos”

Más que de un giro hacia uno u otro lado, predominó el “voto de castigo” al oficialismo , considerado por los electores como el responsable de la crisis, de la caída en las expectativas de mejora social, del mal funcionamiento de los servicios públicos (salud, educación, transportes y seguridad ciudadana) y de los casos de corrupción y falta de transparencia. Según Pablo Stefanoni, “la actual crisis postelectoral (en Bolivia) más allá de las discusiones acerca del manejo del escrutinio, expresa un agotamiento de esta forma de gobernar”.

En 2018 hubo algunos ejemplos de esa tendencia. En Colombia ganó el uribismo; en México, Morena, un partido nacido en 2015, desbancó al PRI y al PAN, que se alternaban en el poder desde 2000; y en Brasil las formaciones dominantes desde 1995 (PT y PSDB) fueron superadas por una fuerza periférica, el Partido Social Liberal (PSL), liderado por Jair Bolsonaro. En las dos elecciones de la primera mitad de 2019 se prolongó el voto de castigo a los partidos gobernantes: vencieron fuerzas opositoras con raíces históricas (Laurentino Cortizo, del PRD, en Panamá ) o partidos sin una larga tradición detrás, como GANA de Nayib Bukele en El Salvador.

Figura 1. Ubicación ideológica de los presidentes electos en el período 2017-2019
Izquierda autoritaria Izquierda Centroizquierda Centroderecha Derecha Extrema derecha
Nicolás Maduro (Venezuela) Andrés Manuel López Obrador (México)
Alberto Fernández (Argentina)
Carlos Alvarado (Costa Rica)
Nito Cortizo (Panamá)
Lenín Moreno (Ecuador)
Nayib Bukele (El Salvador)
Sebastián Piñera (Chile)
Luis Lacalle Pou (Uruguay)
Alejandro Giammattei (Guatemala)
Juan Orlando Hernández (Honduras)
Iván Duque (Colombia)
Mario Abdo Benítez (Paraguay)
Jair Bolsonaro (Brasil)
Fuente: elaboración propia.

En la segunda mitad de 2019 la oposición triunfó en las elecciones presidenciales de Guatemala (Alejandro Giammattei), en Argentina con el regreso del kirchnerismo y en las de Uruguay acabando con la hegemonía de 15 años del Frente Amplio. Pareció que la excepción iba a ser Bolivia, donde Evo Morales, que vio reducido su apoyo en casi 20 puntos entre 2014 y 2019, se impuso inicialmente en unas elecciones repletas de irregularidades, cuestionadas por la OEA y cuyos resultados no fueron reconocidos por la oposición. Finalmente, la constatación del fraude (el equipo de inspectores de la Organización de Estados Americanos (OEA) auditó el recuento y encontró problemas “extremadamente graves”  y “manipulaciones al sistema informático de tal magnitud que deben ser profundamente investigadas por parte del Estado boliviano”), la expansión de las protestas y la falta de apoyo de las fuerzas policiales y militares condujeron a la renuncia y huida de Morales y a la posterior anulación de los resultados electorales por el Parlamento nacional.

Durante el período 2017-2019 el electorado ha solido votar más contra los gobiernos que por determinadas opciones ideológicas. En las 14 elecciones celebradas entre 2017 y 2019 (hubieran sido 15 con Bolivia) ha habido cinco triunfos oficialistas en países con sistemas autoritarios o con procesos e instituciones electorales poco transparentes (Ecuador, Venezuela y Honduras) o en naciones que han vivido circunstancias político-electorales especiales (Costa Rica y Paraguay).

Otros nueve comicios se saldaron con victorias opositoras (véase la Figura 2): Chile, Colombia, México, Brasil, El Salvador, Panamá, Guatemala, Argentina y Uruguay. No hubo un color uniforme en estas victorias, pues los triunfadores han sido las diferentes izquierdas (México, Panamá y Argentina) y las disímiles derechas (Chile, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala y Uruguay). En los últimos nueve comicios –los celebrados entre junio de 2018 y noviembre de 2019– hubo ocho triunfos opositores (la única victoria de un gobernante en ejercicio ocurrió en las elecciones anuladas de Bolivia) y los oficialismos fueron duramente castigados (en El Salvador, el FMLN pasó de ganar en 2014 a ser el tercero más votado; en Panamá terminó cuarto con el 10% del voto; y en México, el PRI quedó a 30 puntos del vencedor) o no lograron acceder a la segunda vuelta (Colombia y Guatemala).

Figura 2. Victorias opositoras en América Latina, 2017-2019
País Año Triunfo opositor
Chile 2017 Sebastián Piñera
Colombia 2018 Iván Duque
México 2018 A.M. López Obrador
Brasil 2018 Jair Bolsonaro
El Salvador 2019 Nayib Bukele
Panamá 2019 Laurentino Cortizo
Guatemala 2019 Alejandro Giammattei
Argentina 2019 Alberto Fernández
Uruguay 2019 Luis Lacalle Pou
Fuente: elaboración propia.

Deterioro institucional

El trienio electoral ha provocado que el fuerte presidencialismo tradicional se vea condicionado y limitado. Primero, por la existencia de un Estado ineficaz e ineficiente, con algunas islas de excelencia, pero en general sin músculo para desarrollar políticas públicas. Como afirmó el nuevo ministro de Economía boliviano, José Luis Parada, “las demandas sociales están rebasando las capacidades de los estados de solucionarlas”; y segundo, este presidencialismo se ve coartado por la existencia de legislativos divididos y fragmentados en los que, en muchas ocasiones, el partido presidencial tiene insuficiente presencia parlamentaria. A la división y fragmentación se une una elevada polarización (antikirchnerismo-kirchnerismo, fujimorismo-antifujimorismo, uribismo-antiuribismo, lulismo-antiluslismo, etc.) que impide alcanzar amplios consensos y puede desembocar en crisis institucionales como el cierre del Congreso peruano en septiembre de 2019.

Parece que la región y sus dirigentes están condenados a vivir con la desafección y la frustración de expectativas. El último Latinobarómetro señala que un 75% piensa que los gobiernos no defienden los intereses de la mayoría y gobiernan para unos pocos. La idea de que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno ha disminuido del 63% en 1997 al 48% en 2018. El grado de insatisfacción con el funcionamiento de la democracia ha pasado del 51% en 2009 al 71% en la actualidad.

El panorama latinoamericano de cara a la próxima década se caracteriza por la presencia de presidentes débiles y con escaso margen de acción que deben convivir con una sociedad de clases medias más exigente, más movilizada y heterogénea que desconfía de los políticos y de los partidos y que ha encontrado otras formas de expresar su inquietudes y necesidades y no considera a los partidos como las herramientas adecuadas para canalizar sus exigencias. En este contexto, las instituciones llamadas a canalizar las demandas ciudadanas (partidos políticos) cumplen ese papel con mayor dificultad y arrastran el descrédito y la desafección de una ciudadanía que busca otros protagonismos, como el de los movimientos sociales, u otro tipo de liderazgos. La respuesta de la ciudadanía ha sido ejercer bien un voto de castigo a los gobiernos (optando por Alberto Fernández, Sebastián Piñera o Iván Duque), bien dirigiendo el voto de castigo contra la clase política tradicional (López Obrador, Nayib Bukele o Jair Bolsonaro).

Además, se produjo un deterioro de la confiabilidad y transparencia en los procesos electorales. En tres casos (Honduras, Venezuela y Bolivia) hubo acusaciones de fraude o utilización partidista del aparato y la legislación en favor del oficialismo. En Bolivia, la OEA dijo que no podía validar una victoria en primera vuelta. Tras el exilio de Morales, el Senado y la Cámara de Diputados anularon las elecciones del 20 de octubre y aprobaron un proyecto de ley para convocar nuevas elecciones.

Toda esta situación se enmarca en un problema estructural de cambio de cultura política, marcado por la aparición de las TICS y el nuevo orden mundial virtual que provoca que los menores de 25 años sientan un “vacío de la representación con su correlato en el descrédito de la intermediación, el falso sentido de empoderamiento y el señuelo de que todo es posible”. Como subraya Manuel Alcántara, “el ámbito donde se dirime el conflicto… está configurado por instituciones de otra época desfasadas para lidiar con un demos que ha dejado de ser el que era”.

El nuevo mapa socio-económico latinoamericano

El período 2017-2019 se ha cerrado con protestas, estallidos de violencia y crisis político-institucionales que si bien responden a causas específicas de cada nación muestran un sustrato común: América Latina se asoma a un final de época y de un modelo. Desde los años 80 la región ha dado un gran salto: se modernizó al abrirse al mundo, controló sus cifras macroeconómicas (inflación, endeudamiento y déficit) y consolidó sus democracias, lo que permitió la expansión de unas heterogéneas y numerosas clases medias. Tras el último período de bonanza (la “década dorada”, 2003-2013), favorecido por una coyuntura mundial que elevó los precios de las materias primas, el modelo de desarrollo latinoamericano ha tocado techo y encontrado límites. La región está presa en la trampa de la renta media: naciones que han dejado atrás la pobreza y el subdesarrollo, países con ingresos medios pero incapaces de alcanzar un estadio superior y terminan estancadas. Estados que no encauzan las nuevas demandas de las clases medias, sectores que acaban viendo defraudadas sus expectativas –personales e intergeneracionales– de una mejor calidad de vida.

Esos disturbios se han vivido en Chile y Ecuador, junto con la crisis política en Bolivia e institucional en Perú o el paro nacional y posteriores movilizaciones en Colombia. Reflejan que América Latina transita una senda marcada por tres fenómenos interconectados, que se retroalimentan: (1) la crisis de la matriz productiva (menor crecimiento económico e incluso crisis) provoca (2) un creciente malestar social que desemboca (3) en una compleja gobernabilidad alimentada por la desafección ciudadana hacia los partidos, las instituciones y la clase política.

(1) La crisis de la matriz productiva

El actual malestar social latinoamericano es producto de una economía estancada (el FMI calcula un crecimiento para la región del 0,2% en 2019 ) y en marcada ralentización (la Cepal lo reduce al 0,1% ). La región ha entrado desde 2013 en una fase de bajo crecimiento (desde hace seis años no crece por encima del 3%), alternando años de ralentización (2013, 2014, 2017, 2018 y 2019) con otros de crisis (2015-2016).

La caída del precio de las materias primas desde 2013 (el petróleo ecuatoriano, la soja argentina y el cobre chileno) ha puesto en evidencia las debilidades estructurales de la matriz productiva, basada en la exportación de productos primarios sin elaborar. Esta apuesta por las commodities, que funcionó en la “década dorada”, ya no resulta tan funcional si el objetivo es vincularse a la gran transformación tecnológica. Si las naciones latinoamericanas quieren romper el techo de cristal de la trampa de la renta media deben acometer ineludibles reformas estructurales y diseñar unas economías más productivas y competitivas mediante inversión en innovación, capital físico (infraestructuras y logística) y humano (educación), para diversificar exportaciones y dotarlas de mayor valor añadido y vincularlas a las grandes cadenas mundiales de valor.

Ecuador ha sido uno de los países más afectados por esta crisis del modelo productivo. En las últimas cuatro décadas, y de manera creciente durante el período de la “Revolución Ciudadana” de Rafael Correa (2007-2017), la expansión ecuatoriana se basó en las exportaciones de petróleo, su principal fuente de divisas. Esto le permitió a Correa impulsar ambiciosas políticas sociales (el gasto público pasó del 25% del PIB al 44% entre 2007 y 2014) y explica su reelección plebiscitaria en 2009 y 2013, e incluso que un teórico heredero suyo como Lenín Moreno alcanzara, en plena crisis económica, el Palacio de Carondelet en 2017.

Pero la bajada de los precios de las materias primas (gas, petróleo, soja y cobre) desde 2015 ha mostrado los límites de un modelo inviable. En Ecuador condujo a un débil crecimiento en 2015 (0,1%), caída del 1,2% en 2016, repunte del 2,4% en 2017 gracias al incremento del gasto público de cara a las elecciones presidenciales, ralentización en 2018 (1,4%) y crisis en 2019 (-0,4%). Esta reducción hizo insostenible la continuidad del modelo basado en el incremento del gasto público con un elevado déficit (que ha bajado del 7% al 0,1% del PIB) y subsidios a los combustibles. Entre 2005 y 2018 estos supusieron el 50% del PIB y el total de la deuda externa. Con el margen de acción muy disminuido, el FMI es la única tabla de salvación financiera para Moreno que, como contrapartida, se ha visto en la necesidad de sincerar las cuentas y acometer un ajuste, suspendido a raíz de la magnitud de la protesta social y la falta de acuerdo entre el gobierno y el legislativo.

Chile, la economía más fuerte y desarrollada de la región, atraviesa un período de prologada ralentización que le ha llevado a crecer de una media del 6,1% (1990-1999) al 3,5% en esta década (incluso por debajo del 3% en 2019). Un crecimiento insuficiente para satisfacer las nuevas y más sofisticadas demandas de las clases medias y absorber las presiones del mercado laboral. El ejemplo más gráfico de esta frustración de expectativas y desafección fueron las 1.200.000 personas que salieron en octubre a las calles de Santiago, imagen icónica del extendido malestar “clasemediero”. Unas movilizaciones que lejos de atenuarse, se prolongaron en noviembre obligando al gobierno a poner en marcha una no prevista agenda social y a proponer, incluso, un cambio de modelo institucional, convención constituyente mediante, que debe ser ratificado en referéndum.

Si bien Chile ha reducido su desigualdad (coeficiente de Gini) desde 1990, es el sexto país más desigual de América Latina y el decimocuarto del mundo. Tiene altos ingresos, aunque con baja presión tributaria (en torno al 20%, mientras el promedio de la OCDE es del 34%) y bajo gasto social como proporción de la economía (alrededor de un 11% del PIB, comparado con un promedio de alrededor de un 20% en la OCDE).

El nuevo ministro del Interior chileno, Gonzalo Blumel, apunta a que confiaron excesivamente en la capacidad de su modelo económico y social para corregir los errores de las décadas pasadas y que, si bien la gente valora el progreso de los últimos 40 años, también es muy crítica respecto a su distribución. Las clases medias han soportado el esfuerzo y entre los principales temores de la ciudadanía en materia social están la sanidad pública, las pensiones, la posibilidad de perder el empleo, la inseguridad y un fuerte endeudamiento consecuencia de alguna de las situaciones anteriores. A esto se suma el déficit institucional, ya que “el Estado no ha estado a la altura de lo que… [se] necesita”. Se ha sido muy tolerante con la corrupción, a la vez que el sector privado tuvo fallos importantes: abusos, privilegios y malas prácticas. Si bien “el modelo ha generado una enorme cantidad de beneficios… la distribución de [sus] frutos no ha sido equitativa”. Concluye Blumel que, en este contexto, “las personas enfrentan mayor incertidumbre laboral” y que esa frustración explica en gran medida los últimos estallidos: “Uno de los problemas más profundos para la democracia es la polarización y fragmentación del sistema político, que hace muy difícil llegar a acuerdos para procesar las demandas de la ciudadanía”.

(2) El incremento del malestar social

El estancamiento del PIB alimenta el malestar social, un desapego ciudadano de larga data que se ha recrudecido al empeorar el entorno económico. Es una respuesta ante unos Estados ineficientes e incapaces de poner en marcha políticas públicas eficaces en seguridad, transporte, educación o sanidad, ni garantizar la transparencia en la lucha contra la corrupción. Y, sobre todo, que no recupera las elevadas tasas de crecimiento de la “década dorada” (2003-2013).

La subida de tarifas en Chile y Ecuador no fue la raíz de las protestas sino el catalizador que convirtió el preexistente caldo de cultivo (insatisfacción por las brechas sociales, degradación en la calidad de vida y el bienestar, así como la falta de oportunidades y de una sólida red de protección social –bajas jubilaciones– y ante imprevistos) en un estallido social. Chile, la economía modélica por crecimiento sostenido y capacidad de reducir la pobreza, y que aspiraba a codearse con las naciones más desarrolladas del mundo, esconde otra realidad: la persistencia de la desigualdad y la reducción de beneficios sociales junto con la existencia de una clase media con sueldos bajos y acceso a deficientes servicios públicos. Como señaló el expresidente Ricardo Lagos: “esta crisis irrumpe cuando todo ese sector que dejó atrás la pobreza siente que ese ascenso se hace cada vez más cuesta arriba y más contaminado de desigualdad. Desigualdad en los servicios de salud, en los niveles de la educación, en los salarios, en las pensiones, en los accesos a servicios públicos. Y todo ello contaminado por el deterioro de las instituciones en la visión de los chilenos”.

El problema social de Chile es similar al de otros muchos países latinoamericanos presos de la trampa de las rentas medias. No es la pobreza, que se ha reducido del 30% en 2000 al 6,4% en 2017, sino la desigualdad y la vulnerabilidad. Chile sigue siendo el más desigual de la OCDE, con una brecha de ingresos un 65% más amplia que el promedio del bloque. Los países de ingresos medios que no dan el salto cuentan con una numerosa y reciente clase media, la mayoría vulnerable, con empleos de baja calidad, generalmente informales, una protección social insuficiente y el riesgo de recaer en la pobreza. Ante el deterioro de las oportunidades debido al estancamiento económico, las clases medias vulnerables temen perder su reciente estatus social a causa de determinadas medidas económicas (subida de tarifas y recorte de subsidios) que golpean sus ajustados ingresos. Por su parte, las clases medias consolidadas afrontan una reducción en sus expectativas de mejora personal e intergeneracional. Esto también escondían las protestas y disturbios en Ecuador. El ajuste de Moreno generó malestar en una población expuesta a perder poder adquisitivo y, por ende, calidad de vida.

De ahí la frustración observada en las calles de Chile, Colombia o Ecuador. Las clases medias se acercaron hasta las puertas del paraíso durante la “década dorada” pero no entraron en él, como apunta Patricio Navia para Chile: “Las verdaderas razones detrás de la rabia radican en la frustración de una población a la que se le prometió el acceso a la tierra prometida de la clase media, pero a la que se le ha negado dicho acceso en la puerta debido a un campo de juego sin nivel caracterizado por una élite abusiva, un gobierno que no responde y una promesa incumplida de meritocracia e igualdad de oportunidades”.

(3) Incertidumbre, compleja gobernabilidad y parálisis reformista

De la trampa de la renta media, en la que están los países latinoamericanos, sólo se sale con reformas estructurales, que todavía son una asignatura pendiente en la región. Y que no se están impulsando, salvo excepciones (el Brasil de Bolsonaro), bien por falta de voluntad política (Venezuela y México) o de apoyos suficientes en el legislativo (Perú y Colombia) y en las calles (Ecuador y Chile).

El trienio electoral 2017-2019 se ha convertido en un período en el que el margen para implementar estas reformas se ha reducido. Las urnas y las dinámicas electorales son un obstáculo para introducir estos cambios por su alto coste político y social. Una vez pasado este período electoral ha emergido otro obstáculo que ralentiza, en unos casos, o bloquea, en otros, la implementación de una agenda reformadora: la ausencia de consensos entre los principales actores políticos y de mayorías sólidas en los legislativos que apoyen las propuestas gubernamentales. Incluso los países que más han avanzado en las reformas estructurales (Brasil y Colombia) se han encontrado con la misma rémora: los gobiernos están en minoría en las cámaras, la oposición muy dividida y fragmentada y hay una fuerte polarización, así como falta de consenso sobre las reformas y su sentido.

Estos tres factores complican y ralentizan, cuando no paralizan, las reformas porque el margen de acción de los gobiernos minoritarios es muy reducido. Es más complejo pactar con una oposición fragmentada y encontrar un mínimo común denominador para impulsar estas reformas en ausencia de una agenda consensuada. Para América Latina son tiempos inciertos: la mayoría de los ejecutivos afrontan problemas de la gobernabilidad (Ecuador) y la estabilidad del sistema político (Bolivia). Gobernar se hace cada vez más difícil por la ausencia de consensos institucionales y visiones comunes. Así, los gobiernos afrontan serios obstáculos para sacar adelante reformas que acaban bloqueadas, como en Chile –y más tras las protestas– o en Ecuador y Colombia. El consenso ha sido sustituido por grietas sociales y políticas que impiden acordar políticas de Estado.

La causa de esa parálisis reformista está en unos sistemas de partidos deslegitimados ante la ciudadanía, que no canalizan adecuadamente las demandas político-sociales, y en la ineficiencia de unos modelos institucionales donde conviven legislativos fragmentados y polarizados junto a presidentes débiles y limitados para impulsar proyectos políticos coherentes. Todo ello mina la confianza de la ciudadanía en sus representantes políticos y ha desembocado en una creciente desafección política e insatisfacción respecto a la democracia, a la que sólo apoya el 48% de la población, según el último Latinobarómetro.

Esos sistemas políticos y partidistas, que no parecen capaces de resolver los problemas de gobernabilidad, han conducido a América Latina a un tiempo de incertidumbre. En Perú, Martín Vizcarra, después de tres años de parálisis legislativa y choques entre el legislativo y el ejecutivo, cerró el Congreso y convocó unas nuevas e inéditas elecciones legislativas. En Bolivia, el Tribunal Supremo Electoral, cooptado y dominado por el oficialismo, llevó a cabo un polémico recuento que degeneró en protestas masivas y en la posterior caída de Evo Morales, señalado por la OEA de presidir un fraude electoral y huérfano de apoyo por parte de las fuerzas armadas y policiales.

Los nuevos ejecutivos regionales poseen un escaso margen de acción para impulsar cambios e incluso ajustes como el que pretendía Moreno en Ecuador. Al limitado apoyo político de los gobiernos en minoría, se unen mandatarios con insuficiente respaldo social, como en Colombia, Ecuador y Chile. Esa situación produce gobiernos endebles para afrontar la oposición legislativa y la popular en las calles. Mientras Ecuador asiste a una compleja renegociación para decidir el rumbo futuro, en Chile el centro de los cambios se ha traslado a la elaboración de una nueva constitución y en Colombia se ha creado una mesa de diálogo nacional.

Los sucesos de Ecuador y Chile, el vuelco electoral en Argentina y el deterioro de la gobernabilidad en Bolivia anuncian los nuevos tiempos. Tras la “década dorada” se abrió un período de estancamiento (2013-2019) marcado por el bajo crecimiento y un aumento del malestar social. Los gobiernos, con decreciente respaldo político y social, demoraron desde 2013 la puesta en marcha de reformas estructurales y el temor a las fuertes movilizaciones en su contra ha desembocado, ahora, en una parálisis reformista.

Es el caso de Macri, que optó por el “gradualismo” (2015-2018) hasta que al empeorar el panorama no tuvo más remedio que realizar un duro plan de ajuste (2018-19), ya sin respaldo social y cuando se había reducido su margen de maniobra. Algo parecido le ocurrió a Moreno, quien apostó por el cambio político (acabar con el predominio del correísmo) y demoró la aplicación de reformas económicas maniatado por su debilidad política. La movilización social en Chile hace prever las dificultades de Piñera para retomar su agenda de reformas estructurales. De hecho, este mes de altercados ha transformado su agenda de gobierno: de priorizar reformas económicas como la tributaria ha pasado a centrarse en otras sociales y político-institucionales (cambio de constitución). En Bolivia emerge una nación polarizada, partida política, étnica y geográficamente, lo que va a dificultar la búsqueda de nuevos de consensos.

Conclusiones

Ya finalizado el trienio electoral 2017-2019, América Latina se enfrenta a una nueva época por el triple reto que debe afrontar: (1) el político-institucional, derivado de unos Estados y unas clases políticas incapaces de ofrecer bienes públicos de calidad en salud, educación, justicia, transporte y seguridad; (2) el reto social, dada la desigualdad arraigada históricamente que interpela a sociedades de clases medias más exigentes y con renovadas aspiraciones; y (3) el reto económico, pues el modelo de desarrollo produce un crecimiento insuficiente que profundiza la desigualdad y provoca frustración de expectativas en cuanto a movilidad social y progreso.

El voto de castigo a los oficialismos, el respaldo a candidatos personalistas y anti-establishment (Bolsonaro y Bukele), los quiebros institucionales (Perú y Bolivia) o estallidos sociales (como el liderado por los indígenas ecuatorianos o los sectores medios y populares en Chile) nacen de un creciente malestar social, alimentados por la anémica expansión económica y acrecentados por la falta de oportunidades para una población que aspira a una mejor formación académica y a encontrar empleos formales y bien remunerados. Finalmente, el voto se convierte en una herramienta de protesta contra sistemas políticos y partidistas disfuncionales.

Las manifestaciones en Chile, el paro en Colombia, las protestas en Ecuador, la crisis institucional en Perú, el colapso del régimen de Morales en Bolivia y el vuelco electoral en Argentina y en Uruguay se han producido a lo largo de un mes y medio y responden a distintas realidades nacionales, así como a lógicas históricas y dinámicas diferentes. Hay un sustrato común (frustración de expectativas, bajo crecimiento, desigualdad, pobreza, corrupción, violencia y narcotráfico, desafección con la democracia y sus instituciones, repudio a los políticos, impacto negativo de la “nueva política”, y de las redes sociales y de las fake news) pero todos estos factores no están presentes con igual peso y de forma simultánea en cada nación.

América Latina vive, parafraseando la última novela de Mario Vargas Llosa, “tiempos recios” en los que el reto pasa por diseñar una alternativa socioeconómica y político-institucional capaz de evitar que el ensueño del revanchismo social genere monstruos en forma de revuelta social y populismos de diferente procedencia. La respuesta a la actual crisis regional es política y pasa, entre otras cosas, por alcanzar consensos a largo plazo para poner en marcha reformas estructurales de carácter integral capaces de construir instituciones y un Estado eficaz y eficiente que promueva y facilite el cambio de matriz productiva y crecimiento con inclusión social: una tarea titánica pero ineludible para que los países latinoamericanos no queden cautivos perennemente en la trampa de la renta media, antesala para una decadencia prolongada al margen de las grandes corrientes económicas y tecnológicas internacionales.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano| @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares| @RNCASTELLANO


1 Si bien inicialmente Lenín Moreno fue elegido por la izquierda autoritaria, en tanto candidato de la correísta Alianza País, tras llegar a la presidencia acabó distanciándose de su antecesor y es posible ubicarlo en el centroizquierda. Por su parte Nayib Bukele, si bien procede de un partido de izquierda, el FMLN, tras romper con esta fuerza acudió a los comicios apoyado en GANA, de centroderecha. Finalmente, no se incluye el resultado de la elección de Bolivia al haber sido anulada a todos sus efectos.

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<![CDATA[ Argelia 2019: la sociedad ha cambiado, el sistema aún no ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari118-2019-amirah-argelia-2019-la-sociedad-ha-cambiado-el-sistema-aun-no 2019-12-10T08:30:40Z

Argelia ha vivido acontecimientos extraordinarios a lo largo de 2019. El tercer intento de las elecciones presidenciales, previsto para el 12 de diciembre y ampliamente rechazado por la sociedad, no resolverá la profunda crisis política en el país, si no hay reformas de fondo en el sistema.

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Tema

Argelia ha vivido acontecimientos extraordinarios a lo largo de 2019. La masiva movilización social forzó la renuncia del presidente Abdelaziz Buteflika y provocó el aplazamiento de las elecciones presidenciales en dos ocasiones. El tercer intento, previsto para el 12 de diciembre y ampliamente rechazado por la sociedad, no resolverá la profunda crisis política en el país, si no hay reformas de fondo en el sistema.

Resumen

Argelia está viviendo un momento crítico. Las protestas pacíficas contra el actual sistema de gobierno no han cesado desde febrero. Hay un estado de ánimo extendido reclamando una transición democrática y buen gobierno. Frente a eso, el sistema sólo ofrece reemplazar al jefe del Estado mediante unas elecciones sin garantías de libertad ni limpieza, y sin realizar unas mínimas reformas que satisfagan las demandas sociales. El pulso entre esas dos posiciones continuará más allá de las elecciones del 12 de diciembre, y podría acentuarse mientras no haya vías de diálogo y una búsqueda de consensos básicos. Todo eso en un contexto de un deterioro económico acelerado por la caída de ingresos y por la parálisis que genera la prolongada crisis política. La estabilidad regional del Magreb y del Mediterráneo occidental está condicionada por la salida que se busque para el actual conflicto político en Argelia.

Análisis

Es poco común que los países suspendan sus elecciones presidenciales. Cuando eso sucede, suele ser una señal de problemas en el sistema político. Es aún más inusual que un país posponga esas elecciones dos veces seguidas, y más si se hace en un plazo de dos meses. Este ha sido el caso de Argelia en 2019. Lo que hace que la situación argelina sea única es que el tercer intento del régimen de celebrar las elecciones aplazadas ha sido recibido con un amplio rechazo por parte de grandes sectores de la población argelina. También es bastante excepcional que una movilización popular que pide reformas políticas profundas continúe durante casi un año entero de manera pacífica y notablemente cívica (al menos en el momento de escribir estas líneas). No cabe duda de que algo profundo ha cambiado en la sociedad argelina, así como en la relación entre el Estado y la ciudadanía, pero aún quedan muchas preguntas por responder sobre el futuro del país y la salida al pulso actual entre el régimen sostenido por los militares y la sociedad movilizada.

¿Qué ha cambiado en 2019?

Una profunda sensación de humillación invadió a los argelinos en febrero de 2019, cuando se anunció oficialmente que el presidente Abdelaziz Buteflika tenía previsto presentar su candidatura para un quinto mandato en las elecciones presidenciales previstas para el 18 de abril. El viejo Buteflika, enfermo y casi desaparecido de la escena pública, era visto por muchos argelinos como la fachada de una estructura de poder que ellos consideraban corrupta y paralizante para sus aspiraciones. La gota que colmó el vaso fue cuando le pouvoir (término utilizado por los argelinos para referirse a las opacas redes de poder que dirigen el país) intentó prorrogar el cuarto mandato y mantener el statu quo que tanto les había beneficiado durante décadas.

El impacto emocional de las decisiones políticas explica muchos de los acontecimientos extraordinarios que se han sucedido en Argelia durante 2019, pero también de lo que se necesita para romper el actual estancamiento. Los poderes fácticos confiaban en que podrían contener el malestar social mediante el recurso a viejos trucos que habían funcionado antes. Esta actitud, que muchos consideraron arrogante, no tenía en cuenta los límites de la paciencia de la población, ni la energía que se podía liberar si ésta descubría que el sentimiento de humillación era ampliamente compartido. La memoria traumática de la guerra civil de los años 90 ya no era un impedimento para las expresiones populares de descontento, generalizadas y pacíficas, contra el régimen político.

La masiva y continuada movilización popular (llamada hirak) tomó a casi todos por sorpresa. Se podría argumentar que la traumática historia reciente de Argelia, sumada al proceso de aprendizaje después de las revueltas árabes de 2011, ha dado como resultado el alto nivel de madurez política mostrado por la población argelina. El carácter pacífico y cívico de las manifestaciones –alejándose de consignas ideológicas divisorias, destacando el orgullo del sentimiento nacional y reconociendo la diversidad entre los argelinos como fuente de fortaleza– ha generado un sentimiento de unidad e incluso ha tenido un efecto terapéutico después de mucho sufrimiento en el pasado reciente. Casi un año compartiendo el espacio público para manifestarse sin violencia ha ayudado a muchos argelinos a redescubrir su propio país y a sus conciudadanos.

¿Un Estado civil o militar?

El Ejército Nacional Popular de Argelia ha desempeñado un papel central en la vida política del país desde su independencia en 1962. Ese papel se ha hecho mucho más evidente tras el estallido del hirak en febrero de 2019. La cúpula militar, encabezada por el jefe del Estado Mayor del Ejército, el general Ahmed Gaid Salah, forzó la dimisión de Buteflika, tras 20 años gobernando el país, como resultado de la mayor movilización política desde la independencia. Este movimiento fue seguido por una ola de detenciones de figuras clave de las elites políticas y empresariales, principalmente las asociadas al “clan Buteflika”, empezando por su influyente hermano Said, pero también de algunos miembros de los partidos de la “oposición” y activistas de la sociedad civil.

El objetivo de los militares desde el inicio del hirak ha sido forzar la celebración de elecciones presidenciales cuanto antes para limitar las posibilidades de tener que hacer concesiones al movimiento popular. Gaid Salah, que se ha hecho famoso por pronunciar discursos públicos casi semanales, ha intentado diferentes tácticas para debilitar al hirak –como atacar la presencia de banderas bereberes en las manifestaciones– sin mucho éxito. En todo caso, su tono amenazador y su falta de empatía lo han convertido en un actor político impopular que no parece apto para negociar una transición ni para hacer ofertas creíbles a la población.

En el actual sistema político argelino, los militares hacen todo lo posible para mantener su poder detrás de una fachada de constitucionalismo y un pluralismo electoral poco creíble. Para los militares, es crucial preservar sus intereses materiales y sus amplias prerrogativas. Esto incluye tener el control exclusivo del enorme presupuesto de defensa (alrededor de 10.000 millones de dólares en 2018, siendo Argelia el quinto mayor importador de armas del mundo en el período 2014-2018, lo que representó el 56% del total de importaciones de armas en el continente africano). También significa supervisar los asuntos estratégicos, desempeñar un papel central en la política y asegurarse la inmunidad por sus acciones pasadas, presentes o futuras.

Para muchos argelinos, las fuerzas armadas son la institución más fiable y la última garantía para salvaguardar la independencia y la soberanía nacionales. Sin embargo, como ha quedado claro tras más de nueve meses de manifestaciones populares masivas, la sociedad argelina ha expresado su voluntad de vivir en un “Estado civil” (dawla madaniya), más que en un Estado dirigido por los militares (dawla askariya), que cuente con instituciones independientes, procesos electorales creíbles y gobernantes legítimos.

La crisis política no desaparecerá en Argelia mientras persista la contradicción entre el régimen militar de facto y el texto de la Constitución argelina de 2016. Los artículos 7 y 8 establecen, entre otras cosas, que “el pueblo es la fuente de todos los poderes. La soberanía nacional pertenece exclusivamente al pueblo. El poder constituyente pertenece al pueblo. El pueblo ejerce su soberanía a través de las instituciones que él se otorga. El pueblo también la ejerce por la vía del referéndum y a través de sus representantes electos”. Los argelinos ya no están dispuestos a aceptar el statu quo y están diciendo basta. Nada captura mejor ese estado de ánimo que las pancartas vistas en algunas manifestaciones con el texto “La presidencia está al servicio de su excelencia el pueblo”.

Un estancamiento insostenible

Después de haber pospuesto las elecciones presidenciales que estaban programadas primero para el 18 de abril y luego para el 4 de julio, el jefe de la junta militar presionó para que se celebraran antes de fin de año. La fecha elegida fue el 12 de diciembre. A menos que se produzca algún acontecimiento inesperado, es sumamente improbable que las elecciones por sí solas –en caso de que lleguen a celebrarse, y sin una revisión a fondo de los sistemas político y electoral– puedan hacer que las cosas vuelvan a la normalidad en Argelia. Eso se debe a que el trasfondo del pulso actual entre los militares y el hirak es la incompatibilidad manifiesta entre el enfoque de “reemplazo” de los primeros y el enfoque de “transición” de los segundos. Mientras que la junta militar prefiere reemplazar al jefe de Estado sin hacer cambios políticos fundamentales, el heterogéneo movimiento de protesta pide una transición democrática, con una separación efectiva de poderes y líderes que no estén asociados a los métodos y abusos de la vieja guardia.

Un problema que puede complicar aún más la situación en Argelia es la crisis económica que se avecina como resultado de la parálisis política. Mientras los militares no pueden tranquilizar a los manifestantes sobre su voluntad de reformar el sistema y mientras los manifestantes no logran nombrar representantes y alumbrar nuevos líderes, la economía de Argelia está sufriendo las consecuencias de las malas políticas del pasado, la falta de reformas y la volatilidad de los ingresos de los hidrocarburos. Las reservas de divisas de Argelia se están reduciendo a un ritmo acelerado (de cerca de 200.000 millones de dólares en 2014 a 65.000 millones en julio de 2019).

Para un país que importa la gran mayoría de lo que consume (casi el 70%), esta tendencia debería ser una fuente importante de preocupación debido a las repercusiones sociales de una disminución incesante de las reservas internacionales. Los abundantes subsidios y los proyectos públicos también dependen en gran medida de esas reservas, que se han utilizado en el pasado reciente para comprar paz social. Es sólo cuestión de tiempo antes de que las actuales demandas políticas se transformen, además, en demandas económicas, lo que podría desembocar en un movimiento de desobediencia civil, con la consiguiente desestabilización del país y probable represión por parte de las fuerzas policiales.

Elecciones sin soluciones a la vista

El tercer intento de celebrar unas elecciones presidenciales en Argelia durante 2019, previstas para el 12 de diciembre, ha recibido el rechazo de amplios sectores de la sociedad argelina. Los manifestantes, que llevan 42 semanas de movilizaciones contra la continuidad de figuras del antiguo régimen, desconfían de un proceso impuesto por la cúpula militar y sin las mínimas garantías de que será libre y transparente, empezando por la selección de los candidatos. Los cinco que pasaron los filtros pertenecen a la vieja guardia de la era Buteflika, habiendo sido cuatro de ellos ministros. Los dos que ocuparon el cargo de primer ministro (Abdelmajid Tebboune y Ali Benflis) aparecen como los que tienen más opciones para convertirse en el nuevo presidente de la República Argelina Democrática y Popular.

A pesar de la imagen de normalidad que quiere transmitir el régimen, las elecciones le plantean un importante reto. Para poder perpetuarse, el sistema actual necesita que haya votantes en los colegios electorales, o al menos un número mínimamente creíble de electores, para poder argumentar que el proceso ha sido “democrático”, al menos en apariencia. Si en el pasado los niveles de participación fueron muy bajos, en esta ocasión se podría batir un récord de urnas casi vacías. No ayuda a dar credibilidad al proceso el hecho de que las autoridades argelinas no hayan permitido la presencia de observadores internacionales en las elecciones. Tampoco puede haber mucha credibilidad si las autoridades ejercen un control férreo sobre los medios de comunicación (que ignoran las movilizaciones sociales), o detienen a activistas, manifestantes y periodistas cada vez en mayores números según se acerca la fecha de las elecciones.

En Argelia, le pouvoir se ha ganado la desconfianza de la población a lo largo de los años, aunque más si cabe durante 2019. Esa desconfianza se extiende a las actuales autoridades y a las instituciones que controlan. Eso queda reflejado en los términos que emplea el hirak para referirse a los grupos en el poder (con frecuencia descritos como “bandas” o “mafias”). La actitud de las autoridades desde el pasado febrero no ha contribuido a acercar posiciones ni a crear una atmósfera tendente al diálogo. Una muestra de ello es que el ministro del Interior calificó el pasado 3 de diciembre a quienes se oponen a las elecciones de “pseudo-argelinos”, “traidores”, “homosexuales”, “mercenarios” y “perversos”. No es la primera vez que un alto representante del poder responde a las demandas de cambio con desprecio y actitudes ofensivas.

El problema de fondo, más allá de lo que ocurra el 12 de diciembre, es que el próximo jefe del Estado carecerá de legitimidad para un número demasiado elevado de argelinos. Las presiones a las que estará sometido serán enormes. Por un lado, el nuevo presidente le deberá el cargo a los militares y no podrá hacer muchas cosas contrarias a su voluntad. Por otro lado, las demandas políticas y económicas de la población argelina no se evaporarán con la elección de un nuevo presidente, sin que antes se hayan hecho reformas de fondo en el sistema. Ante este escenario, no parece que las autoridades cuenten con un “plan B”.

El riesgo es que un creciente deterioro de la situación política y económica del país lleve a una fragmentación de las instituciones del Estado, lo que podría conducir –en un caso extremo, pero no inimaginable– a una peligrosa situación de ingobernabilidad, máxime si a la crisis política se suma una crisis económica. Argelia es el mayor país mediterráneo, árabe y africano. La estabilidad en esos tres ámbitos regionales está condicionada por la salida que se busque para el actual conflicto político en Argelia.

Conclusiones

El sistema político argelino surgido tras la independencia en 1962 (la primera república argelina) está mostrando signos de agotamiento. A lo largo de 2019, la población argelina está pidiendo el establecimiento de una “segunda república” con diferentes reglas de juego. El cambio generacional se siente en las calles de Argelia y en su ciberespacio, y viene acompañado de una nueva cultura política con valores superiores como la libertad, la dignidad y la transparencia. Un problema que Argelia comparte con varios de sus vecinos en el sur y este del Mediterráneo es que ese cambio generacional y de valores aún no se ha sentido en las altas esferas del establishment político-militar.

Queda por ver si una salida pacífica al actual estancamiento que amenaza la estabilidad de Argelia y su vecindario podría provenir de las generaciones más jóvenes de oficiales militares, y si éstas deciden reducir la exposición política de las fuerzas armadas, manteniendo al mismo tiempo su supervisión de las cuestiones estratégicas. Eso permitiría entablar un diálogo nacional que dé pie a una transición política que avance hacia el buen gobierno. Ese paso es imprescindible para la llegada al poder de gobernantes legítimos, capaces de desarrollar políticas y reformas necesarias para afrontar los grandes retos del país. En Argelia, como en el resto del Magreb y de Oriente Medio, si no hay más libertad y desarrollo, habrá más frustración y caos.

Haizam Amirah Fernández
Investigador principal de Mediterráneo y Mundo Árabe, Real Instituto Elcano | @HaizamAmirah

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<![CDATA[ Internet y sus enemigos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari117-2019-arteaga-internet-y-sus-enemigos 2019-12-10T08:26:48Z

La mayoría de los análisis de riesgos en el ciberespacio se centran en los objetivos de los ciberataques, mientras que pocos se centran en la infraestructura de Internet y en la información y datos que circulan por ella.

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Tema1

La mayoría de los análisis de riesgos en el ciberespacio se centran en los objetivos de los ciberataques, mientras que pocos se centran en la infraestructura de Internet y en la información y datos que circulan por ella.

Resumen

Internet, una innovación tecnológica inicialmente ideada para la conexión de redes de comunicaciones de defensa y posteriormente ofrecida al bien público mundial, y la información (datos) que circula sobre ella se ven amenazadas por múltiples actores y prácticas que tratan de limitar el acceso o la inclusividad del bien público que es Internet y alterar o manipular el contenido de sus flujos. En este ARI se describen, por un lado, los riesgos tecnológicos, comerciales y políticos que afectan a la gobernanza de Internet y, por otro, los que amenazan a la sociedad de la información que se nutre de las ideas, noticias y datos que circulan por Internet.

Análisis

La infraestructura de Internet conecta a los usuarios a la Red mediante proveedores de servicios de acceso privados (ISP), que se conectan a su vez a la Red a través de operadores globales (carriers) o plataformas privadas especializadas en la entrega de contenidos (content delivery networks, CDN). En la gobernanza de la infraestructura, sus redes, conexiones, estándares y protocolos participan los expertos técnicos, los operadores y proveedores de servicios y los reguladores gubernamentales dentro de un modelo de gestión público-privado2.

La gobernanza ha pasado de un enfoque estrecho, centrado en la asignación y gestión de direcciones IP públicas y nombres de los dominios de Internet, a otra más amplia que incluye el impacto de las nuevas tecnologías y la resolución de los problemas asociados a la infraestructura física y lógica de Internet. La gobernanza técnica de Internet se sostiene por la dedicación de un conjunto heterogéneo de instituciones que velan por la interconexión de distintos tipos de redes creando estándares y protocolos como el Consorcio World Wide Web (W3C) o el Instituto de Ingenieros Eléctricos y Electrónicos (Institute of Electrical and Electronics Engineers, IEEE).

Los dominios y las direcciones IP públicas asignados a dispositivos y redes conectados a Internet están controlados por una asociación privada (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN) organizada en torno a varios agentes (multistakeholders) académicos, privados o institucionales –gubernamentales o no– que adoptan acuerdos en pie de igualdad. No obstante, sus recomendaciones no tienen fuerza vinculante y las resoluciones gubernamentales que podrían tener esa fuerza en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) no van más allá de la limitada voluntad de cooperar en la gobernanza de Internet, capitalizada por las grandes potencias (las resoluciones de la UIT se circunscriben a aspectos institucionales, técnicos –tipo ICANN– o relativos a las tasas de interconexión que favorecen a países emergentes).

Este mismo enfoque multiparticipativo (multistakeholderism) se replica en el Foro de Gobernanza de Internet, creado por Naciones Unidas para apoyar la gobernanza de Internet de forma abierta a la participación y los asuntos que la afectan; un foro que se reúne anualmente, la última vez en noviembre de 2018 en París, cuando se lanzó la “Paris Call for trust and security in the cyberspace” a iniciativa del presidente Emmanuel Macron y secundada por numerosos actores, públicos y privados, que preparan las agendas de trabajo3. En la defensa de una Internet abierta y accesible participan otras asociaciones, como Internet Society, dedicada a expandir la accesibilidad y fomentar la seguridad técnica mediante su Grupo de Trabajo de Ingeniería de Internet (Internet Engineering Task Force, IETF), su Consejo de Arquitectura de Internet (Internet Architecture Board, IAB) o su Grupo de Trabajo de Investigación en Internet (Internet Research Task Force, IRTF). Entre los valedores de Internet también se encuentran think tanks como el EastWest Institute y el Hague Centre for Strategic Studies, que dan soporte a la Global Commission on the Stability of the Cyberspace4. Estos ecosistemas abiertos, cosmopolitas y liberales, valedores de la sociedad de la información, coadyuvan a la gobernanza de Internet, pero carecen de instrumentos vinculantes para implantar sus propuestas y acuerdos y se enfrentan a la resolución de graves problemas de seguridad, conectividad y manipulación de sus contenidos.

Las amenazas y riesgos del soporte y los servicios de Internet

En líneas generales, la gobernanza de Internet se enfrenta a un riesgo de fragmentación debido a retos de naturaleza tecnológica, económica y política. Internet se configuró como una red de redes, una red de sistemas y aplicaciones que permitía la conectividad de esos sistemas autónomos. Por consiguiente, hay que diferenciar entre el riesgo tecnológico de la fragmentación de la conectividad formando islas y los riesgos que las malas prácticas comerciales y políticas representan para el bien común mundial que es Internet.

Entre los riesgos tecnológicos que amenazan a una Internet abierta, según el Foro Económico Mundial (WEF), están los que comprometen su arquitectura, sus estándares y protocolos en sus distintas capas , tales como la compatibilidad entre versiones de los protocolos de Internet, la separación entre la superficie accesible desde buscadores web y las partes más profundas de la web, el desvío de los flujos de información mediante el secuestro de puertas de enlace de red (BGP, Border Gateway Protocol, o Protocolo de Fronteras entre Puertas de Enlace), la alteración de las cachés de los servidores de nombres de dominio (DNS) o los certificados de autenticación falsos. Estos obstáculos técnicos dificultan la comunicación de extremo a extremo de la Red y disminuyen su capacidad de multiplicar la innovación.

Además de los riesgos tecnológicos que afectan a la infraestructura de Internet y la conectividad de los usuarios, existen otras prácticas que afectan a los servicios que se prestan a través de la Red y que limitan la libertad de acceso y uso de Internet y sus servicios debido a la creciente competencia comercial y política entre Estados y grandes plataformas. En efecto, las malas prácticas comerciales, especialmente debido al abuso de la posición de dominio de las grandes plataformas, también pueden afectar a la apertura de Internet. La fragmentación o los sesgos discriminatorios de las búsquedas, la geolocalización, el geobloqueo por razones arbitrarias, el pago adicional por el tráfico de acceso a determinados contenidos que se suma al pago por el acceso a Internet o la pérdida de la neutralidad de la Red son, entre otros, motivos de preocupación para los internautas, según el informe del WEF.

Fuera de motivos técnicos y comerciales, Internet corre el riesgo de que los Estados quieran controlar la gobernanza de los dominios que no son de titularidad gubernamental (generic top-level domains, gTLD), ya sea para proteger la privacidad de sus ciudadanos y empresas o para facilitar las investigaciones de las agencias de seguridad, con la consiguiente tensión entre los gestores gubernamentales de la UIT y los multistakeholders de la ICANN.

La acumulación de los riesgos anteriores ha llevado a cuestionar la integridad de Internet como una única red de redes y a prever su fragmentación en redes segregadas (splinternet), lo que se conoce como balcanización. El riesgo de fragmentación es constatable en regímenes autoritarios como China (el Gran Cortafuegos), Rusia (RuNet), Irán o Corea del Norte, entre otros, que tratan de aislar a sus ciudadanos de toda influencia exterior que pueda llegar por Internet y controlar el uso interno de las redes segregadas de la Internet mundial. Pero también existen precedentes de vigilancias y censuras sobre Internet en las democracias liberales por razones de seguridad nacional o para prevenir campañas de radicalización o de odio. Se espera en ellas que las grandes plataformas ejerzan el papel de regulación y control que no pueden o no saben realizar sus Gobiernos. La tensión entre los servicios mundiales y las regulaciones nacionales puede agravar el riesgo de que las grandes plataformas privadas de uno u otro lado se acaben segregando en las redes privadas de la Internet pública y mundial6.

En todos los casos, aunque con distinta motivación y alcance, la fragmentación aumenta la vulnerabilidad de los internautas frente a las prácticas de los Gobiernos y conglomerados tecnológicos. Se materialice o no, el riesgo de fragmentación se suma a los factores de seguridad e inestabilidad, que están haciendo crecer la desconfianza en la Red y disminuyendo su potencial dinamizador e innovador, lo que ralentiza el progreso hacia la economía digital. A pesar de todos estos riesgos y de los indicios de fragmentación de Internet, en relación con la gobernanza mundial o con los servicios que se prestan sobre ella, los valedores públicos, privados y público-privados de la gobernanza de Internet han conseguido preservar hasta ahora la conectividad de la infraestructura. Como señala Zoraida Frías: “Mientras la gobernanza técnica de Internet ha conseguido establecerse al margen de los Gobiernos, la gobernanza socioeconómica ha convertido la Red en el campo de batalla en el que se juega el nuevo orden mundial”7. No obstante, se enfrentan al reto de sostener esa conectividad de Internet frente a nuevos problemas como son la competencia geopolítica y tecnológica entre las grandes potencias y la alteración de la información que circula por ella.

Las amenazas y riesgos sobre el flujo de información y datos

La información y los datos no pueden escapar a su instrumentalización (weaponization) por las grandes potencias en su competición geotecnológica por el poder y la supremacía mundial8. Gobiernos como los de Estados Unidos, China o Rusia utilizan el ciberespacio para vigilar o espiar a sus rivales, influir en sus decisiones o desestabilizar sus sociedades. Desarrollan instrumentos, técnicas y prácticas que pueden emplearse tanto para defenderse como para atacar y entrenan a organizaciones gubernamentales o paragubernamentales en su empleo y perfeccionamiento. Entre otros, la desinformación, el espionaje, el robo de propiedad intelectual y el malware (p. ej. WannaCry, Stuxnet) son instrumentos gubernamentales que, más pronto que tarde, dejarán de serlo para pasar al ámbito no estatal, donde esos instrumentos y sus aplicaciones se ofrecerán para alentar conflictos sociales o económicos a través de Internet, una pérdida de la hegemonía estatal en el ciberespacio que ya han iniciado actores criminales, hacktivistas y terroristas cuyas acciones se dirigen contra Internet y contra la información que circula por ella.

Las formas de dañar la infraestructura de Internet son distintas de las de atacar los datos que circulan por ella. Las sociedades avanzadas, al igual que la economía digital, funcionan en torno a datos (el nuevo petróleo), por lo que éstos son fuente de oportunidades y de vulnerabilidades. Mientras que las grandes plataformas luchan por acumular datos para competir en posiciones de ventaja frente a las compañías poco digitalizadas y sin capacidad para procesar los datos, los agentes estatales y no estatales luchan por desarrollar instrumentos de influencia construidos a partir de esos datos.
Los Estados han desarrollado instrumentos y doctrinas para influir sobre el comportamiento de los líderes y las opiniones públicas en tiempos de conflicto (guerra de la información, operaciones de influencia y cognitivas) que ahora aplican a la competición geopolítica distinta de la guerra. Son instrumentos que llevan la antigua guerra política (political warfare) de la Guerra Fría al ciberespacio y desarrollan nuevas formas de defensa y agresión para competir en los nuevos modos de conflicto geopolítico que no son ni de guerra ni de paz y para los que se emplean distintas denominaciones de guerra: “sin restricciones”, “de nueva generación”, “de zona gris”, “híbrida” o “asimétrica”. Y no solo actores estatales como Estados Unidos o Rusia, sino también actores como Daesh, según análisis como los de la Rand Corporation9.

Las fuentes abiertas de información disponibles en Internet ofrecen estudios sobre la manipulación del contexto informativo y los valores, creencias y principios que condicionan la percepción social (cognición) de la información (infosfera) mediante operaciones de influencia o cognitivas10. Revelan la interferencia detectada en algunos procesos electorales, el recurso a la desinformación o las noticias falsas para facilitar la desestabilización social y política11. Las democracias liberales, especialmente las europeas, han sido ingenuas creyendo que el ciberespacio se mantendría al margen de la rivalidad geopolítica y que los agentes autoritarios no utilizarían como armas las infraestructuras y los datos de Internet. Sin embargo, lo preocupante no son tanto los ciberataques, la desinformación o las noticias falsas que utilizan Internet, sino el potencial de manipulación social que conllevan las nuevas tecnologías de análisis, procesamiento y computación de datos.

Basta una lectura rápida a la “Investigación sobre el uso del análisis de datos en campañas políticas” del comisario de Información al Parlamento del Reino Unido tras el escándalo de Cambridge Analytica para darse cuenta de la capacidad de influencia de esas tecnologías. Y no sólo para alterar el resultado de las votaciones o manipular a la sociedad, sino para alterar la percepción de la realidad y cambiar el modelo de las relaciones o la estructura social provocando la disrupción social mediante las nuevas herramientas de ingeniería social disponibles –ahora online– para la sociedad de la información.

Por un lado, se fragmenta la percepción social de la realidad. Se reduce el número de fuentes de información solventes y contrastadas y se concentra su control en pocas manos. A la reducción de la diversidad se añade el aislamiento en burbujas de información y la presión de influencers, trolls y mecanismos de adicción sobre las redes sociales. La combinación de los factores anteriores aumentará la dificultad para discernir la realidad de la ficción, disminuirá la confianza en las instituciones y potenciará la polarización social, una disrupción potenciada desde el mal uso de Internet que amenaza la democracia, según la Fundación Koffi Annan de Stanford, salvo que se adopten medidas para prevenirlas 12. La defensa de las sociedades abiertas frente a esta combinación de procesos e intenciones disruptivos resulta difícil, porque se lleva a cabo de forma larvada e imperceptible. Tras la sensación virtual de los internautas de que cada vez disponen de más información y mayor libertad de opciones que nunca se esconde la manipulación encubierta de sus emociones, preferencias y decisiones por la nueva ingeniería tecnológica, una disrupción que se acentuará con el perfeccionamiento de la inteligencia artificial y la llegada de la computación cuántica en un escenario distópico que la RAND etiqueta como de “conflicto social virtual”13.

Para prevenir una evolución distópica de la sociedad de la información, los valedores de Internet abogan por una mayor coordinación de las iniciativas públicas y privadas14. Por su relevancia, hay que destacar la iniciativa “Contract for the Web” del creador de la World Wide Web y director de la Fundación del mismo nombre, Tim Berners-Lee, para restaurar la accesibilidad de Internet y proteger la privacidad de sus usuarios. Además, la Unión Europea se dispone a pelear, alineada con el Foro de Gobernanza de Internet, para avanzar hacia la próxima generación de Internet (Next Generation Initiative, NGI). La esperanza de que se descentralice Internet, de que su gobernanza pueda adoptar contramedidas activas y desarrollar servicios comunes contra el dominio de Internet, su información y los datos, para que los usuarios recuperen el control de sus datos y los innovadores, oportunidades de negocio .

Conclusiones

Internet cuenta con tantos enemigos como defensores que velan por que mantenga su condición de bien común mundial y neutro que facilite la consolidación de la sociedad digital de la información.

La batalla se libra, por un lado, sobre las infraestructuras y los servicios de Internet y, aunque los defensores han conseguido hasta ahora preservar la conectividad mundial, los enemigos tienden a reforzar la fragmentación de los distintos sistemas de la Red, unos actores, los públicos, tratando de prevenir la influencia exterior y, otros, los privados, tratando de proteger sus mercados cautivos en sus grandes plataformas.

Por otro, la batalla se libra en el frente de la información, donde actores públicos y privados compiten por hacerse con los datos y desarrollar tecnologías que les garanticen el control social o de los mercados. En medio de una creciente rivalidad geopolítica entre las grandes potencias y de una revolución económica y tecnológica acelerada, los instrumentos y prácticas que han desarrollado esas potencias para competir o defenderse en el tablero mundial se irán transfiriendo a los actores no estatales para que compitan por los mercados de la economía, la influencia o la manipulación social.

El escenario favorece a los enemigos de Internet, porque el perímetro de ataque es demasiado grande, porque los atacantes pueden concentrar sus medios de ataque y porque cuentan con la ventaja de la despreocupación social y la actuación encubierta. Frente a lo anterior, los defensores de las sociedades y la Internet abiertas se ven ante las paradojas de tener que fragmentar sus sistemas para preservar la conectividad de Internet y de tener que controlar la información que reciben sus sociedades para evitar la disrupción. La defensa de Internet no sólo necesita valedores e iniciativas como las señaladas; también necesita más estrategia, coordinación, recursos y capacidad de movilización. La edad de la inocencia se ha acabado.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 Este ARI desarrolla las ideas apuntadas por el autor durante el Foro de Gobernanza de Internet celebrado en Madrid el 7/XI/2019.

2 Para un estado actualizado de la gobernanza, ver a Daniel Voelsen, “Cracks in the Internet’s Foundation”, SWP Research Paper 14, noviembre de 2019, y a Emily Taylor y Stacie Hoffmann, “EU-US Relations on Internet Governance”, Chatham House, noviembre de 2019.

3 El capítulo español (IGF Spain) organizó en Madrid sus jornadas de noviembre sobre “Conflicto en la red? Internet, el tablero estratégico mundial” para preparar la sesión anual del IGF de 2019 en Berlín en noviembre.

4 Esta Comisión Mundial sobre la Estabilidad en el Ciberespacio recomienda en su informe “Advancing Cyberstability” (noviembre de 2019, p. 17) el enfoque multiparticipativo para la protección del ciberespacio y la promulgación de estándares.

5 Los protocolos permiten un modelo de conexión entre los servicios (Transmission Control Protocol/Internet Protocol, TCP/IP) que se prestan a través de la capa física (cable, satélites, routers, IXP, ISP) y las distintas capas lógicas de Internet, como las de acceso (WiFi, Ethernet), direccionamiento (IP), trasporte de datos (UDP, TCP) o aplicaciones (HTTP, SMTP).

7 Zoraida Frías, “Guerra por la gobernanza socioeconómica”, Telos 110, pp. 37-43.

8 Eric Rosenbach y Katherine Mansted, “The Geopolitics of Information”, Belfer Center, 28/V/2019.

9 Linda Robinson et ál., Modern Political Warfare, RAND Corporation, 2018, p. xiv.

10 Yossi Kupperwasser y David Simon-Tov, “The Cognitive Campaigns: Strategic and Intelligence Perspectives”, Intelligence in Theory and Proactive 4, INSS, octubre de 2019.

11 Entre otros en español, los del CCN-CERT sobre “Buenas Prácticas PP/13. Desinformación en el ciberespacio” y el de Ángel Badillo sobre “La sociedad de la propaganda, ‘fake news’ y la nueva geopolítica de la información”, DT 8/2019, Real Instituto Elcano, mayo de 2019.

12 Nathaniel Persily, “The Internet’s Challenge to Democracy. Framing the Problem and Assessing Reforms”, Kofi Annan Commission on Elections and Democracy in the Digital Age, 2019.

13 Michael J. Mazarr et ál., The Emerging Risk of Virtual Societal Warfare, RAND Corporation, 2019.

14 Dan J. B. Svantesson, “Global Status Report 2019”, International & Jurisdiction Policy Network, p. 17.

15 DG Connect, “Next Generation Internet 2025”, DG Connect, 2018, pp. 17-18.

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