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España, como destino turístico, está un escalón por debajo de su competencia en la valoración de los turistas de los mercados maduros, pero ocupa la primera posición en los mercados lejanos. Su posición como país de preferencia del turismo es consistente con su posición como país realmente visitado, por lo que cabe esperar una cierta estabilidad en el flujo turístico.

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Ver también:

Indice

Nota previa – 3
1. Introducción – 4
1.1. Muestra – 5
2. El comportamiento turístico – 11
2.1. Destinos – 11
2.2. Motivo del viaje, estancia y actividades. Patrones de comportamiento turístico – 16
2.3. Los turistas que han viajado a España y valoran su experiencia – 24
2.4. Comportamientos diferenciales de los patrones. El comportamiento de compra – 31
2.5. Perfiles sociodemográficos – 40
2.6. Resumen – 43
3. El impacto de la experiencia turística. Valoración – 44
3.1. Medidas del impacto. Valoración de España como destino turístico y comparación con otros destinos. Niveles de valoración – 45
3.2. La distribución del riesgo. Debilidades (fuentes de riesgo) y fortalezas (fuentes de seguridad) de España y de otros destinos turísticos. Capacidad para producir impacto – 47
3.3. Resumen – 56
4. Preferencias de destino turístico. Actitudes y percepciones – 57
4.1. Destinos preferidos. España como destino turístico ideal – 57
4.2. Percepción de España y de otros destinos turísticos (expectativas) – 58
4.3. Fortalezas de los destinos turísticos deseados. Posición de España – 60
4.4. Demandas hacia España como destino turístico – 63
4.5. Resumen – 69
5. Conclusiones 70

Nota previa

Este informe es el principal resultado del proyecto de investigación emprendido por el Real Instituto Elcano y Turespaña, a partir de un Convenio firmado el 29 de junio de 2020 y cuyo objetivo era aportar conocimiento de los mercados para la elaboración de la nueva Estrategia de Turismo Sostenible 2030 de la Secretaría de Estado de Turismo, y la Estrategia de Marketing de Turespaña para los próximos años.

El proyecto se ha desarrollado a través de una encuesta realizada en 33 países o en áreas específicas dentro de algunos de los países más grandes (China y EEUU), con un total de 17.300 entrevistas.

El trabajo de campo se produjo en plena pandemia de COVID-19, durante el mes de septiembre de 2020, a través de las plataformas de internautas gestionadas por la empresa Toluna.

Lo que se presenta a continuación es el informe referido a los resultados generales, para toda la muestra. Cada uno de los 33 mercados específicos cuenta con su propio informe.

Introducción

En España, que se mueve entre el segundo y el tercer lugar como destino turístico en el mundo, hay una larga tradición de medición detallada del comportamiento turístico, tanto interior como exterior, mediante encuestas a residentes y encuestas a no residentes que llegan a nuestro país (Frontur y Egatur son las mediciones correspondientes a los no residentes), cuyos datos están disponibles actualmente en el Instituto Nacional de Estadística (INE). Estas encuestas permiten observar algo tan relevante como la relación entre los perfiles de los turistas, los comportamientos y el gasto turístico, resultando que los patrones de comportamiento (“qué hacen”) discriminan mucho más que los perfiles (“cómo son”).

Ya en 2007, en un informe del Instituto de Estudios Turísticos1 se puede leer que: “Se hace constar desde el principio que hay ciertas variables, como el nivel de renta, la actividad profesional y los tramos de edad y el sexo, que, pese a su importancia, tienen un poder tan reducido de discriminación entre los distintos segmentos de gasto que su inserción como variables adicionales solo habría logrado oscurecer el análisis”.

Por eso, se ha comenzado este estudio preguntando a los turistas de cada país emisor qué hicieron en su último destino turístico. Esto ha permitido observar ciertos patrones de comportamiento que son, vistos como preferencias, lo que se conoce como preferencias reveladas. Ciertos países emisores se caracterizan por un mayor o menor peso de algunos de estos patrones de comportamiento: este es el primer dato que se va a analizar.

Sean cuales sean los comportamientos de los turistas, su experiencia en el país de destino y el impacto de esa experiencia configura una valoración, razón por la cual a continuación se ha preguntado a los turistas hasta qué punto su experiencia fue buena o mala y qué sustentó que así fuese.

Es necesario tener en cuenta que medir valoraciones tiene una importancia específica, porque en ese proceso de interacción se producen conflictos (motivos de insatisfacción) y sintonías (causas de satisfacción). Cuando se pregunta a alguien conocido por su estancia en el destino, por su respuesta se puede captar de inmediato si ha habido algún conflicto importante, solo una cierta frustración de expectativas o si, en general, todo lo importante ha ido bien, valga la simplificación. El conflicto divide y la sintonía vincula, de manera que un país de destino, cuando el turista vive conflictos en su estancia, incurre en un cierto riesgo como destino turístico, mientras que si el turista experimenta sintonía, el país afianza su posición en el mercado turístico internacional.

Los aspectos que se asocian a malas valoraciones permiten identificar fuentes de riesgo y los que se asocian a buenas percepciones, son fuentes de seguridad. Puesto que neutralizar el riesgo es algo vital para mejorar la posición en un mercado, resulta crucial estudiar esas fuentes para conocer su impacto específico.

En esta secuencia de hechos (comportamientos de los turistas, que configuran experiencias) e impactos (percepción de la experiencia), hay una secuencia lógica, aunque esté lejos de producirse de forma mecánica: la marca del destino mejorará, se deteriorará o se estancará, entre las opciones a disposición de los turistas.

Estrategia analítica
Estrategia analítica

Se ha terminado la medición preguntando a los turistas por sus preferencias declaradas, es decir, sobre su destino turístico ideal. Para establecer una relación directa entre preferencias y expectativas (qué se espera encontrar en el destino ideal), se ha medido la percepción de los destinos más deseados, incluso sin experiencia previa en los mismos, es decir, como mera expectativa. Además, en el caso de España, se ha profundizado en las palancas (los cambios, las medidas) que podrían mejorar el posicionamiento de nuestro país en los distintos mercados de origen.

5. Conclusiones

Los datos de comportamiento de los turistas muestran una clara segmentación del mercado, según la cual la mitad del turismo es de larga duración (es decir, de más de una semana), con un éxito notable de la oferta española en la atracción de ese tipo de turismo. Ese patrón de comportamiento presenta una variedad interesante de actividades, con alta diversidad de focos de atención y con una componente cultural en el subgrupo más pequeño. Lo que sugiere esta doble caracterización es que España tiene la oportunidad de atraer mayores volúmenes de ese grupo mayoritario de turistas con una mayor exposición de la oferta diversa que llama su atención, más allá de la playa: gastronomía, ciudades, pueblos, naturaleza. Este grupo además destaca por sus compras de productos de moda.

España, como destino turístico, está un escalón por debajo de su competencia en la valoración de los turistas de los mercados maduros, pero ocupa la primera posición en los mercados lejanos. A la luz de lo que justifica, según los entrevistados, las valoraciones bajas, el principal problema en los mercados maduros es la masificación que perciben en la oferta turística española. Por el contrario, las fortalezas principales son el clima, el entorno y la gastronomía.  Puesto que los patrones de comportamiento, tal como hemos subrayado, ponen de manifiesto una considerable apertura a consumos turísticos no masificados, España podría atraer más visitantes reforzando su oferta no masificada.

La posición de España en términos de preferencia para próximos viajes es muy buena, por encima de Francia, tanto globalmente como en los mercados maduros. La posición de España como país de preferencia del turismo es consistente con su posición como país realmente visitado, por lo que cabe esperar una cierta estabilidad en el flujo turístico.

España está valorada de forma tan positiva como la media de los destinos turísticos más preferidos, ideales, y eso sucede en la generalidad de los mercados, por lo que las diferencias en la experiencia, algo desfavorables para España en los mercados maduros, no se transfieren a las expectativas y preferencias.

Cuando examinamos lo que sustenta las valoraciones positivas de los países más deseados como destinos turísticos y los comparamos con España, vemos que en España tienen menos peso la mayoría de los elementos que encabezan el ranking de lo que esperan encontrar los turistas en el conjunto de los países más deseados como destino turístico. Resumiendo, España encuentra sus ventajas competitivas diferenciales en la oferta de costa y playas, y, en mucha menor medida, en el precio. Esto se ajusta muy bien al tópico, pero choca con las valoraciones de la experiencia real de los turistas en España, que es muy positiva para una gran variedad de actividades, y con sus patrones de comportamiento, que indican una apreciable disponibilidad a complementar o sustituir el turismo de sol y playa.

España no ocupa el primer lugar como destino turístico ideal, pero sí es una alternativa mayoritaria como sustituto de aquel. Cuando examinamos las palancas que podrían activarse para acercar a España a ese ideal, vemos que hay muchas posibilidades de lograrlo actuando, mientras se mantenga el peligro de la COVID-19, sobre la seguridad sanitaria, y sobre las alternativas al turismo masificado. También el precio tiene un papel relevante como palanca movilizadora en todos los mercados, especialmente en los lejanos.


1 EGATUR. Informe monográfico. Segmentación del gasto de los turistas que llegan a España, 2007. Instituto de Estudios Turísticos. Se puede consultar íntegramente aquí.
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<![CDATA[ Una América Latina fragmentada y polarizada afronta un intenso ciclo electoral (2021-2024) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari8-2021-malamud-nunez-america-latina-fragmentada-y-polarizada-afronta-intenso-ciclo-electoral-2021-2024 2021-01-21T04:11:31Z

América Latina comienza en 2021, y hasta 2024, un nuevo e intenso período electoral, en el que todos los países, salvo Bolivia y Cuba, renovarán o reelegirán presidentes, en un contexto de elevada polarización y fragmentación política, incertidumbre económica y una pesada herencia social producto de la crisis económica generada por la pandemia.

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Tema

América Latina comienza en 2021, y hasta 2024, un nuevo e intenso período electoral, en el que todos los países, salvo Bolivia y Cuba, renovarán o reelegirán presidentes, en un contexto de elevada polarización y fragmentación política, incertidumbre económica y una pesada herencia social producto de la crisis económica generada por la pandemia.

Resumen

Sin haber superado completamente la primera ola de la pandemia y a la espera de observar la magnitud de la segunda, América Latina comienza la década de 2021-2030 marcada por la incertidumbre. Incertidumbre política, debido al alto número de elecciones (17 presidenciales) del próximo cuatrienio; y económica, por la necesidad de superar el golpe del COVID-19, que sumió a la región en su peor crisis económica, obligándola a cambiar la matriz productiva. Asimismo, también hay una crisis social que dejará unos 30 millones más de pobres.

Análisis

Los países de América Latina inician esta nueva década muy debilitados, tanto en el ámbito político-institucional (Manuel Alcántara habla de “democracias fatigadas”) como en el económico, con una recesión prevista en torno al 8%-9% en 2020. A ello se une el agravamiento de desequilibrios y déficit sociales históricos, que lastran aún más una rápida salida de la crisis y dificultan la estabilidad.

La pandemia ha supuesto un shock económico y sistémico sin precedentes, que también ha acelerado problemas estructurales prexistentes: debilidad institucional, ineficiencia de las administraciones públicas para implementar políticas sectoriales y desarrollar una gestión eficaz, y crisis de representatividad que afecta desde hace tiempo a los partidos políticos. Paralelamente se observa el ascenso de personalismos caudillistas (dos ejemplos significativos son Jair Bolsonaro y Nayib Bukele) y una creciente desafección ciudadana expresada en la oleada de protestas de 2019, reaparecida al final de 2020. Todo ello junto a unas frustradas expectativas de mejora socio-económica e intergeneracional. La economía no crece por encima del 5% desde hace una década y la pobreza y la extrema pobreza se incrementan de forma moderada desde 2018 y de manera abrupta en 2020.

En períodos anteriores, aunque de una manera más aparente que real y con muchas matizaciones, América Latina parecía afectada por fenómenos “comunes” para toda la región o transversales. Así, conocimos el “giro a la izquierda” de la primera década del siglo XXI, el “giro a la derecha” de mediados del decenio anterior e incluso el “voto de castigo a los oficialismos” del último trienio electoral (2017/2019). Pero, en el actual contexto de múltiples crisis, la incertidumbre y la heterogeneidad se erigen como notas dominantes del panorama político-electoral, tanto en el corto (2021) como en el medio (2022-2024).

Comienza en 2021 un nuevo ciclo electoral de alcance regional como el de 2017-2019. En estos años habrá 17 elecciones presidenciales (véase la Figura I). A fines de 2024 se renovarán o reelegirán por sufragio universal directo todos los presidentes, salvo Bolivia, que lo hará en 2025 y Cuba. En 2021 habrá 14 comicios diferentes: cinco generales –presidenciales y legislativas– (en Chile, Nicaragua, Ecuador y Perú puede haber además segunda vuelta). Asimismo, tendrán lugar tres elecciones legislativas, cinco municipales/regionales y una, en Chile, para implementar un profundo cambio institucional (véase la Figura 2).

Figura 1. Elecciones presidenciales latinoamericanas, 2021-2024
Año País
2021 Ecuador, Perú, Nicaragua, Chile y Honduras
2022 Costa Rica, Colombia y Brasil
2023 Guatemala, Argentina y Paraguay
2024 México, El Salvador, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela
Fuente: elaboración propia.

 

Figura 2. Elecciones en América Latina en 2021
Tipo de elección País
Presidenciales

Ecuador (7/II)*
Perú (11/IV)*
Nicaragua (7/XI)*
Chile (21/XI)*
Honduras (28/XI)

Legislativas

El Salvador (28/II)
México (6/VI)
Argentina (24/X)

Convención Constituyente Chile (11/IV)
Municipales/Regionales

El Salvador (28/II)
Bolivia (7/III)
Chile (11/IV)
México (6/VI)**
Paraguay (10/X)
Venezuela (previstas: fines 2021)

* Fecha de la primera vuelta.
** Solo en algunos estados.
Fuente: elaboración propia.

Esta suma de elecciones permitirá radiografiar el momento institucional, político y socioeconómico de la región. En medio de una profunda crisis económica y social y con el reto de cambiar el modelo productivo, de desarrollo y energético, el entorno político-electoral está marcado por la polarización y la fragmentación. Un “síndrome de casa dividida” en la que la polarización extrema y la fragmentación se erigen como los principales obstáculos para construir un marco de convivencia basado en amplios consensos. Esto reduce el margen de acción de los nuevos gobiernos para impulsar reformas estructurales y garantizar la estabilidad y la gobernabilidad.

Polarización y fragmentación en Ecuador y Perú

La alta polarización lleva a las diferentes fuerzas políticas a defender programas incompatibles, que, de hecho, excluyen al adversario. La polarización será una de las principales características de las elecciones de este año, como ya lo fue en Bolivia o EEUU. Una reflexión de Pierre Rossanvallon sobre EEUU es extrapolable a América Latina, allí donde existe una fractura o “grieta” que divide a la ciudadanía en dos bandos: “La franja del electorado de Trump ya no hace sociedad común con los demás. Y esa ha sido la gran novedad…: descubrir un país dividido en dos bandos irreconciliables mientras la esencia misma de la democracia consiste en pensar que existe una base común que permite hablar de esas diferencias, negociar, acordar”.

Los comicios de Ecuador, cuya campaña electoral arrancó el 31 de diciembre pasado, son un ejemplo de fractura polarizante, también de fragmentación, al igual que en Perú. En Ecuador, el eje divisor es correísmo vs anticorreísmo. El correísmo, como le ocurriera al MAS en Bolivia, no puede presentar a su líder (el exmandatario Rafael Correa) como candidato, ya que, tras huir a Bélgica en 2017, en 2020 fue condenado a ocho años de prisión por cohecho.

Su apuesta para recuperar poder e influencia ha variado. En un primer momento intentó repetir la experiencia argentina de 2019 y ser vicepresidente como Cristina Fernández. Pero, tras ser condenado, su ejemplo fue Bolivia. Evo Morales tampoco pudo ser candidato, pero el Movimiento al Socialismo (MAS) apoyó a Luis Arce, ex ministro de Evo y la propuesta del expresidente. Así, reconquistó la hegemonía perdida al canalizar el voto de rechazo al gobierno interino (Jeanine Áñez) y a los candidatos que cuestionaban los logros sociales e identitarios de Morales (2006-2019). De forma similar, el correísmo busca encauzar el rechazo a la gestión de Lenín Moreno (2017-2021), que ocupó la presidencia como heredero de Correa y acabó rompiendo con él (“traicionándolo” según los correístas) y desmantelando parte de la obra de su gobierno (2007-2017). La Unión por la Esperanza –correísta– lleva como candidato al ex ministro de Correa, Andrés Arauz, que promete regresar a la bonanza de la década pasada, en lugar de continuar con el ajuste actual. Arauz espera repetir la experiencia boliviana. Defiende que “más importante” que el retorno de “la persona” es el retorno de las políticas “del Gobierno de Correa, su gestión, su obra, las transformaciones en materia de educación, salud e infraestructura. La posibilidad de tener una planificación a futuro y que pueda reflejarse en oportunidades para las familias ecuatorianas”.

En esa dinámica polarizante, la contracara del correísmo es el anticorreísmo que encarna Guillermo Lasso, del centroderechista Movimiento Creando Oportunidades (CREO), quien busca acabar con el legado anterior: “Estoy preparando un proyecto de ley… urgente… para contener las piedras angulares del correísmo. Derogaré la ley de comunicación; la ley de educación superior, para devolver la libertad a la universidad; las reformas a la ley de tránsito, para terminar con aquellos artículos persecutorios contra los transportistas. Tenemos que lograr la libertad… [derogando las] leyes persecutorias del correísmo”. Lasso, que ha logrado el respaldo de una fuerza histórica del centro-derecha –el Partido Social Cristiano– que lleva gobernando 18 años Guayaquil, se perfila como el más competitivo frente a Arauz y el único capaz de encauzar el voto anticorreísta. Fue candidato en 2013 y en 2017, cuando acabó derrotado en segunda vuelta, (obtuvo un 28% en la primera), por Moreno, entonces candidato correísta.

A la polarización se une la fragmentación, con 16 candidatos a la presidencia que podrían ser 17 si prosperara la de Álvaro Noboa (derecha), pendiente de la aprobación de su candidatura por el Tribunal Contencioso Electoral. Las encuestas apuntan a una segunda vuelta (como en 2017), ya que nadie obtendría más de un tercio de los votos. Lasso encabeza las encuestas: según CEDATOS estaría algo por encima del 26%, seguido por Andrés Arauz, con el 20%. Tercero sería el representante de Pachakutik (el movimiento indígena), Yaku Pérez, con el 13%.

La fragmentación no es privativa de Ecuador. Se da también en Perú, que viene de un quinquenio (2016-2021) convulso: cuatro presidentes (Pedro Pablo Kuczynski, Martín Vizcarra, Manuel Merino y Francisco Sagasti), dos renuncias (Kuczynski en 2018 y Merino en 2020), un referéndum para impulsar una reforma institucional (2018), una disolución anticipada del Congreso (2019) que dio paso a nuevas elecciones legislativas (2020). Como apunta Fernando Tuesta Soldevila, el cuarto intento de vacancia en los últimos tres años que acabó con Vizcarra fue “una demostración de la fragilidad de nuestra institución presidencial, pues si de presunciones de corrupción se tratara, muchos presidentes hubieran sido vacados. Sin ir muy lejos, los de este siglo: Alejandro Toledo, Alan García, Ollanta Humala. No ocurrió, porque simple y llanamente los opositores no tenían los votos”.

Perú, que ha vivido desde 2000 en medio de recurrentes crisis políticas, avanza un escalón y se sitúa en una crisis institucional. Pero, en esta oportunidad, no podrá evitar que los problemas políticos afecten su imagen ni a su modelo económico, que ha sido triplemente golpeado: la pandemia (en 2020 el PIB decrecerá un 13%), la corrupción (todos los presidentes desde 2001 están detenidos, investigados o huidos e incluso Alan García se suicidó) y la ineficiencia histórica del Estado. En los meses de mayor virulencia de la pandemia, Perú llegó a tener el mayor índice de mortalidad del mundo.

Si la dicotomía fujimorismo frente a antifujimorismo paralizó al país desde 2016, ahora se observa una marcada fragmentación, presente en 2020 y que continuará en 2021. En octubre se presentaron más de 30 precandidaturas presidenciales para 22 partidos, confirmando la progresiva y cada vez más acelerada tendencia a la fragmentación en un país que posee, junto a Guatemala, un “no sistema de partidos”. Existe una alta volatilidad, como muestra el recurrente nacimiento y desaparición de partidos, con nula continuidad. Finalmente, han sido 22 las candidaturas presidenciales que se han confirmado, de las cuales, hasta el momento, cuatro han sido excluidas. El problema ha aumentado desde que el APRA (que ganó en 1985 y 2006) entró en decadencia (2011) y perdió a su líder (Alan García). En las legislativas de 2020 los dos partidos más votados, Acción Popular (AP) y Frente Popular Agrícola del Perú (FREPAP) reunieron menos del 20% de los escaños. Mientras en 2006 siete fuerzas se repartieron los escaños y entre 2011 y 2016 fueron seis, en 2020 hubo 10 agrupaciones con diputados.

La crisis institucional de noviembre (tres presidentes en una semana) puede tener consecuencias electorales en abril. Ha llevado a la presidencia a Francisco Sagasti, del Partido Morado –centro–, organización que presenta a su líder, Julio Guzmán, como presidenciable. Sin embargo, la gestión de Sagasti supone un arma de doble filo para los morados. Su papel como elemento democratizador y de defensa de los intereses colectivos frente a la primacía de los intereses particulares del Congreso puede rendir frutos y situar a Guzmán con una cierta ventaja. Sagasti, como Valentín Paniagua en 2000-2001, otro presidente interino muy valorado, reúne unas características (intelectual, íntegro, antepone el interés nacional al propio y capaz de actos de humildad, como pedir perdón por la represión) que podrían reforzar las opciones del Partido Morado. Sin embargo, los problemas que afronta Sagasti en la gestión contra la pandemia y la compra de vacunas, así como por la oleada de protestas contra la ley agraria que se han saldado con cuatro muertos y decenas de heridos ha llevado a los morados a distanciarse del gobierno para no ver mermadas sus opciones electorales ante su desgaste.

No se puede descartar que la desafección con una desgastada clase política, acosada por la corrupción, facilite la emergencia de fuerzas populistas, como la ultranacionalista Unión por el Perú de Antauro Humala, o de movimientos que defienden la “mano dura” (Daniel Urresti) o “teóricos outsiders” como el exfutbolista George Forsyth. La última encuesta sitúa a Guzmán como uno de los favoritos para pasar a la segunda vuelta frente a quien encabeza los sondeos desde hace meses, el ex alcalde de La Victoria, Forsyth. Según Ipsos Perú, los mejor posicionados son Forsyth, con un 18% (siete puntos menos que en agosto), y Guzmán, 8%, seguidos por la izquierdista Verónika Mendoza y Keiko Fujimori, ambas con 7%, y Daniel Urresti, 6%. Cualquiera sea el futuro presidente carecerá de margen de acción, sin mayoría en el Parlamento, y deberá lidiar con un Congreso muy fraccionado y una población movilizada y empoderada tras ver como la presión de la calle acabó con un presidente (Merino).

Elecciones de fin de época en Chile y Honduras

Durante el bienio 2021-2022 Chile acudirá a las urnas en múltiples ocasiones: primera y, seguramente, segunda vuelta de las presidenciales, comicios locales, elección para la Convención Constituyente y plebiscito para aprobar la nueva Constitución. Todo dentro del proceso de reforma constitucional iniciado por un gobierno que desde 2019 ha ido perdiendo margen de maniobra. El presidente Piñera tendrá, debido al calendario electoral, menos herramientas frente al Congreso que, a diferencia que el Ejecutivo, ha cobrado mayor protagonismo. Se decía, y hoy más, que Chile es, de facto, una república parlamentaria más que presidencialista. Habrá qué ver qué pasa con la nueva Constitución.

Chile afronta un fin de época tanto electoral como institucional. Electoralmente, porque si en 2010 terminó la época de la Concertación (1990-2010), en 2022 finalizará el período de gobiernos alternos Bachelet-Piñera, prolongada desde 2006. El centro-derecha tradicional afronta dos retos. El primero, la emergencia a su derecha del Partido Republicano de José Antonio Kast, que en 2017 sumó el 20%. El segundo, la falta de cohesión dentro de la coalición Chile Vamos. En la Unión Demócrata Independiente (UDI) despuntan como presidenciables Joaquín Lavín, alcalde de Las Condes, y Evelyn Matthei. Lavín encarna un discurso pragmático y heterodoxo frente al mensaje más tradicional de Matthei. Pese a su adscripción partidaria, Lavín se ha proclamado “socialdemócrata” y ha respaldado el “Apruebo” en el plebiscito para cambiar la constitución. Ambos tendrán el hándicap de ser herederos del desgastado gobierno Piñera (cuya aprobación ronda el 13%) y no representar ningún tipo de renovación (Lavín fue candidato presidencial en 1999 y Matthei en 2013).

A la histórica rivalidad entre Renovación Nacional (RN) y la UDI, se une una convivencia más compleja con nuevos socios, de aspiraciones renovadoras, como Evolución Política (Evópoli) y el Partido Regionalista Independiente (PRI), y la emergencia de otros potenciales candidatos, sobre todo en el entorno de RN, como el independiente Sebastián Sichel (expresidente del BancoEstado) y Mario Desbordes (ex ministro de Defensa con Piñera).

En las izquierdas también hay una amplia dispersión. La antigua Concertación (ahora Unidad Constituyente) carece de fuertes liderazgos. En 2013 debió apelar a Bachelet para recuperar el gobierno. En esta ocasión, todo indica que contará con ex ministros de la coalición, como Heraldo Muñoz y Francisco Vidal, Álvaro Elizalde o José Miguel Insulza, entre otros que apenas despegan en las encuestas. El bacheletismo –y la propia expresidenta– impulsan a la socialista Paula Narváez, ministra de la Secretaría de Gobierno y jefa de Gabinete de Bachelet (2014-2018). La vieja familia concertacionista ha visto surgir otras alternativas más a su izquierda. Ahí destaca el alcalde de Recoleta, Daniel Jadue, del Partido Comunista, que posee la mayor intención de voto. Jadue atrae a una parte considerable de la nueva izquierda, el Frente Amplio (FA), más inclinado a ir coaligado con los comunistas que a presentarse de forma independiente. Esto ha provocado fuertes tensiones internas.

Tanto Jadue como otro referente del FA, Beatriz Sánchez (candidata presidencial en 2017), afrontan la aparición de nuevos liderazgos en un bloque lastrado por fracturas internas. El FA ha visto como varias fuerzas se desprendían del tronco común, como el Partido Humanista con Patricia Jiles. La diputada lleva meses marcado la agenda del gobierno y, sobre todo, del Congreso, con su campaña para realizar un segundo retiro de un 10% de los fondos de pensiones y atender la emergencia económica de la pandemia.

Chile cambiará su modelo institucional eligiendo en abril una Convención Constituyente y poniendo fin a la constitución de 1980, aprobada durante la dictadura de Pinochet. La labor constituyente será larga –hasta 2022– y, de momento, sin grandes consensos entre las fuerzas políticas. En el Chile de las tres erres, “resistencia, refundación y reforma”, hay tres grandes tendencias: (1) la que se resiste al cambio (el 22% votó “No Apruebo” en el plebiscito); (2) la que apuesta por la refundación total del modelo (la nueva –FA– y la vieja izquierda –Partido Comunista–); y (3) la del grupo mayoritario (los reformistas), presentes en todo el espectro político, de derecha a izquierda, que también votó “Apruebo”.

Hay dos posibles escenarios. Por un lado, ya que en el heterogéneo grupo reformista tampoco existe consenso (hay muchos “apruebo” dentro del “apruebo”), los sectores reformistas de izquierda podrían buscar apoyos entre los grupos más refundacionales, mientras los reformistas de derecha tenderían a acercarse a los resistentes. Por el otro, si bien existe el riesgo de que nazca una constitución escorada a uno u otro lado, la necesidad de dos tercios para aprobar el nuevo texto lleva a pensar que la histórica tradición pactista chilena tenga más opciones de triunfo que la tendencia reciente hacia la polarización. Sin embargo, hasta que el voto popular no defina la composición de la Convención, nos seguiremos moviendo en el plano de las especulaciones, especialmente en lo referente a la conformación de alianzas.

La Convención tiene nueve meses, prorrogables una sola vez otros tres, para redactar la Constitución, cuyo contenido final requerirá una mayoría de dos tercios. Como señala Paulina Astroza, es “una cantidad que algunos consideran demasiado alta, al otorgar a un tercio de los constituyentes el poder de veto. Para otros, esta mayoría presionará por acuerdos entre las fuerzas políticas para no dejar estos temas fuera de la Constitución. Esta exigencia hace pensar que el texto acordado responderá a un consenso alejado de los extremos políticos. Probablemente mantendrá un sistema de libre mercado, complementado con mayor protección social y un modelo más redistributivo (para luchar contra la desigualdad en todas sus dimensiones) que respete la propiedad e iniciativa privadas”. Por ahora todo indica que el bloque de la derecha concurrirá unido a las constituyentes, mientras la izquierda no parece capaz de presentar una lista única pese a las intensas negociaciones de las últimas semanas.

El cambio institucional tendrá lugar en plena crisis de gobernabilidad, como evidenciaron las protestas de octubre de 2019, y de liderazgo, como muestra el gobierno de Piñera en su último período (2019-2020). El Ejecutivo no sólo ha visto como se hundía su agenda de reformas, con la que llegó en 2018 al gobierno, sino que también ha comprobado que el Congreso asumía las reformas y marcaba la agenda (por ejemplo, aprobando la retirada del 10% de los fondos de pensiones).

En Honduras también habrá unos comicios de fin de época. Se abre un nuevo tiempo, ya que Juan Orlando Hernández (2013-2021), que en 2017 forzó la Constitución para conseguir que las autoridades judiciales y electorales permitieran su reelección, no repetirá en el cargo. Las elecciones de 2017 y los problemas del recuento de votos desencadenaron una crisis institucional aún no superada: la elite política no pudo introducir cambios modernizadores y democratizantes, al frustrarse la reforma de la ley electoral. El país, polarizado desde la caída de Manuel Zelaya en 2009, se fracturó aún más. Pero, antes de las elecciones habrá un proceso de internas, el 14 de marzo, en el que las tres principales fuerzas (el oficialista Partido Nacional, el Liberal y Libertad y Refundación –Libre–) deben escoger sus candidatos. En los liberales destaca la figura del excandidato Luis Zelaya Medrano, en el oficialismo sobresalen el presidente del Congreso, Mauricio Oliva Herrera, y el alcalde capitalino Nasry “Tito” Asfura. En Libre, la ex primera dama Xiomara Castro de Zelaya se perfila como favorita. En el resultado final influirá el fracaso del gobierno en su combate contra la pandemia (con más de 123.000 casos y 3.000 muertos) y en reducir los daños materiales y humanos tras el paso catastrófico de los huracanes Eta e Iota (más de 100 muertos, 3.400.000 millones de afectados y 242 carreteras destruidas en 16 de los 19 departamentos).

El caso nicaragüense

Las elecciones de 2021 serán una prueba de fuego para uno de los mayores regímenes autoritarios de la región, aunque hay una gran incertidumbre tanto en el oficialismo como en la oposición. En el orteguismo, tras superar la oleada de protestas político-sociales de 2018, la duda es si Daniel Ortega concurrirá a la reelección, dado su, al parecer, delicado estado de salud. En la heterogénea oposición, la incógnita es si participará en los comicios y, si lo hace, unida o no en un solo frente.

Pese a sus achaques y contadas salidas, probablemente Ortega repetirá como candidato, en un contexto en el que su entorno familiar (Rosario Murillo, su esposa y vicepresidenta) y político (los grupos orteguistas que controlan el sandinismo) van teniendo un papel más relevante. El dominio del aparato estatal y del entramado legal arroja serias dudas sobre la transparencia de un proceso que no destaca por su equidad.

La Coalición Nacional, que aglutina a los principales movimientos civiles y partidos opositores, sostiene que no hay condiciones para celebrar elecciones “libres, justas, transparentes y observadas”. Acusa al régimen de utilizar la fuerza policial para impedir la organización de la oposición, que ha propuesto, como requisito básico para disputar las elecciones, la liberación de todos los presos políticos (el régimen excarceló a más de 1.000 antes de Navidad), el retorno de los “100.000 exiliados” y el respeto de los derechos humanos y las libertades.

Aunque Ortega se comprometió a impulsar reformas liberalizadoras y democratizadoras en 2018, 2019 y 2020, la Asamblea Nacional, de mayoría sandinista, no sólo no las ha acometido, sino que ha aprobado varias leyes que el Centro Nicaragüense de Derechos Humanos (Cenidh) ha calificado de “represivas”. Una da potestad al gobierno a arrestar a cualquier ciudadano cuyos actos u opiniones se consideren una amenaza. Otra introduce la cadena perpetua para “crímenes de odio”. A estas reformas se suma a la Ley de Regulación de los Agentes Extranjeros, conocida como “Ley Putin”, que, para la oposición, criminaliza la financiación recibida por asociaciones, empresas o gobiernos extranjeros. La oposición sufre esta espiral autoritaria junto con problemas internos que obstaculizan su unidad de cara a los comicios. La Alianza Cívica por la Justicia y la Democracia, liderada por el sector empresarial, se separó en octubre de la Coalición Nacional.

Elecciones no presidenciales con mucho en juego

En 2021 habrá diversas elecciones legislativas y locales de peso, que pueden condicionar el accionar de algunos ejecutivos. En Argentina, El Salvador y México los comicios legislativos son vistos por los oficialismos como una herramienta para reforzar y relegitimar a unos gobiernos con serias dificultades, como el de Alberto Fernández. El gobierno kirchnerista legisla con la intención de mantener el apoyo de sus bases con iniciativas de corte progresista, de manera de contrarrestar las malas noticias económicas (inflación y abrupta caída del PIB, del -11,5%) y de lucha contra la pandemia (Argentina acumula más de siete meses de medidas de confinamiento sin lograr bajar el número de contagiados).

Entre las medidas que intentan reconciliar al kirchnerismo con su base electoral destaca la aprobación por la Cámara de Diputados de un impuesto a las grandes fortunas, impulsado por Máximo Kirchner, hijo de la vicepresidenta y potencial candidato presidencial en 2023, y de una ley del fuego para proteger el ecosistema. En diciembre se aprobó la ley para despenalizar el aborto, pese a la oposición del papa Bergoglio. Estas leyes son una forma de unificar a la familia kirchnerista (la tensiones entre el presidente y su vicepresidenta son constantes y condicionan la agenda gubernamental). Buscan minimizar el repunte de la inflación, el ajuste y la eliminación de los gastos asociados a la lucha contra el COVID-19, que ya han afectado a las pensiones y al apoyo a los sectores más vulnerables.

En México y El Salvador, la victoria en las legislativas supondría para López Obrador y Bukele legitimidad para impulsar cambios políticos e institucionales. López Obrador quiere profundizar la IV Transformación, de la que hasta ahora sólo se han visto esbozos. Prueba de lo mucho que hay en juego es que dos rivales históricos como el PRI y el PAN, que desde 1939 han encarnado maneras divergentes de entender México, han decidido concurrir unidos para evitar la victoria y la consolidación de la hegemonía de López Obrador y su partido MORENA. Bukele aspira a conseguir en las legislativas de febrero que su partido Nuevas Ideas, presidido por su primo, obtenga la mayoría parlamentaria, desplazando así a las históricas fuerzas hegemónicas: el derechista Arena y el izquierdista FMLN. Con esa nueva mayoría (hoy lo apoyan sólo 10 diputados, que ni siquiera son de su partido) podría cambiar la estructura constitucional del país.

Algunos comicios locales tienen una gran importancia, como en Bolivia. El MAS tratará de ratificar su victoria de las presidenciales (donde ganó con el 55% de los votos y por más de 25 puntos respecto al segundo), reforzando su poder local, especialmente en las grandes ciudades (las urbes medias y zonas rurales son mayoritariamente masistas), demostrando su capacidad de incrementar su presencia en los tradicionales bastiones opositores, como el departamento de Santa Cruz. Evo Morales aspira a ganar en al menos siete de los nueve departamentos y en 300 de los 339 municipios de Bolivia para “blindar” el gobierno de Luis Arce. Sobre todo, buscará el triunfo en La Paz y en El Alto, su enorme “ciudad satélite”. Además, la elección de candidatos para estos comicios ha mostrado los nuevos límites a los que se enfrenta el liderazgo del expresidente quien ha visto como en algunas localidades las bases de su partido se resistían a ratificar a sus candidatos e incluso conseguían que prosperasen otras figuras ajenas a los designios del anterior mandatario.

Conclusiones

América Latina entra en la tercera década del siglo XXI bajo el signo de la incertidumbre política y económica y teniendo que lidiar con una compleja situación social y sanitaria producto de la pandemia.

Las diferentes elecciones de 2021, y las que se sucedan entre 2022 y 2024, estarán condicionadas por la coyuntura económica y social. La región dejó 2020 con la mayor caída del PIB de su historia (entre el -8% y el -9%) y aunque 2021 se presenta más halagüeño (incremento del 4%) esa subida apenas compensará tamaña retracción, con una caída muy heterogénea, más pronunciada en algunos países, como Perú (-13%), y más moderada en otros, como Uruguay (-3,5%).

Esta situación aumentará la polarización y la fragmentación políticas, alimentada por el malestar ciudadano (desafección con la democracia y desconfianza). La CEPAL calcula que unos 20,8 millones de personas de los estratos bajos no pobres caerían en la pobreza no extrema y 2,5 millones de personas de los estratos medios-bajos quedarían en situación de pobreza. El golpe que recibirá la clase media (la vulnerable cayendo de nuevo en la pobreza y el resto entrando en un período de incertidumbre y pérdida de calidad de vida y expectativas) tendrá consecuencias políticas directas. Por ejemplo, propiciando el regreso de las protestas (adormecidas durante el confinamiento), como en Chile y, sobre todo, en Perú y Guatemala. Contribuirá, igualmente, a incrementar la polarización (kirchnerismo frente a antikirchnerismo y correísmo frente a anticorreísmo) y la fragmentación políticas.

La mayoría de los países latinoamericanos vive bajo el síndrome de la “casa dividida”. En cada elección se ponen en juego programas (y en Bolivia, cosmovisiones) distintos e, incluso, incompatibles. Este escenario es un caldo de cultivo que incentiva a ciertos movimientos y partidos a la utilización de mensajes populistas, cargados de demagogia, dirigidos a captar los instintos más primarios de una población –en especial la clase media– con expectativas frustradas y un progresivo malestar. Este fenómeno se agrava por la inexistencia de fuertes contrapesos institucionales, Estados débiles y sistemas de partidos desestructurados, sin credibilidad y baja legitimidad que abren paso a outsiders y líderes autoritarios que proponen utopías regresivas o exaltan un sentimiento ultranacionalista basado en la identidad.

Los recientes sucesos en Perú y Guatemala son un aviso para navegantes. El fracaso del Estado a la hora de proteger a su población ante la pandemia y sus consecuencias socioeconómicas, asociado a una clase política que actúa de espaldas a los intereses ciudadanos (mirando más por sus privilegios que por el interés general), incentivan las protestas masivas que pueden terminar en estallidos sociales incontrolados y crisis de gobernabilidad.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @RNCASTELLANO

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<![CDATA[ Siete tendencias climáticas y energéticas a seguir en 2021 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari7-20201-lazaro-escribano-siete-tendencias-climaticas-y-energeticas-a-seguir-en-2021 2021-01-20T04:21:33Z

La pandemia y las políticas de recuperación verde seguirán marcando las principales tendencias climáticas y energéticas globales, con una previsible aceleración de las implicaciones geopolíticas de la transición energética.

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Resumen

Se apuntan siete tendencias en energía y clima a seguir en 2021 desde perspectivas que varían por políticas, sectores, regiones y países:

  1. La evolución de la pandemia y su impacto en energía y clima.
  2. El peso de la ciencia y la acción climática internacional.
  3. Los desafíos de los grandes emisores.
  4. El despliegue de una acción climática española ambiciosa.
  5. La recuperación gradual del mercado del petróleo.
  6. La consolidación de los cambios en los mercados de gas natural.
  7. La aceleración de la transición energética y de sus implicaciones geopolíticas.

Análisis

En 2021 se prolongará la incertidumbre energética y económica que marcan las perspectivas del año en energía y, quizá en menor medida, en clima. Hay consenso en que ambos, energía y clima, seguirán en el centro de la agenda global, europea y española. El presidente del International Crisis Group identifica 10 conflictos a seguir en 2021: de ellos, cinco tienen relación directa o indirecta con el petróleo y el gas (Yemen, Venezuela, Libia, Irán-EEUU y Rusia-Turquía), pero el único de alcance verdaderamente global incluido es el cambio climático.1 Se apunta un “nuevo orden inversor” que incluye, entre otros puntos, una preferencia por la sostenibilidad.2 Las medidas europeas de recuperación y el plan español tienen un fuerte componente verde,3 el presidente Biden quiere que EEUU lidere la transición energética y podría cooperar con América Latina en combatir el cambio climático; y China, Corea del Sur y Japón han anunciado compromisos ambiciosos de reducción de emisiones. Los siete vectores incluidos organizan unas conjeturas tentativas sobre las tendencias en energía y clima para 2021, aunque en el marco de plazos más largos. Abordan primero el previsible impacto de la pandemia en energía y clima para a continuación centrarse en la acción climática (multilateral, de los principales emisores y española), los mercados del petróleo y el gas, y las nuevas geopolíticas de la transición energética.

(1) Pandemia, energía y clima: entre la recuperación verde y una acción insuficiente

La pandemia causada por el SARS-COV-2 y las medidas tomadas por los gobiernos de casi todos los países del mundo para frenarla se espera que hayan reducido (temporalmente) las emisiones de gases de efecto invernadero entre un 4% y un 7% en 2020. Si bien la reducción en emisiones es una buena noticia para el clima, los análisis de crisis económicas como la causada por la crisis financiera de 2008 indican que, de no transformar el modelo productivo, las emisiones volverán a crecer a un ritmo incompatible con los objetivos acordados en el Acuerdo de París hace cinco años. La oportunidad más clara, y quizá la última, 4 para la transformación hacia un modelo de desarrollo de bajas emisiones que limite los peores impactos del cambio climático, viene dada por los planes de recuperación para hacer frente a la pandemia. Unos planes cuyas versiones finales e implementación veremos en 2021 y años posteriores. El grado en que los estímulos fiscales de los planes de recuperación post-COVID-19 ayuden a transformar la economía hacia una de emisiones netas nulas determinará, en parte, si podremos limitar el aumento medio de la temperatura global por debajo de los 2ºC.

Hasta finales de octubre de 2020, la cuantía estimada de los planes de recuperación ascendía a 12,7 billones de dólares en las economías del G20 (más España, Filipinas y Singapur), con 3,7 billones asignados a sectores con un impacto significativo en las emisiones de gases de efecto invernadero (energía, transporte, agricultura y residuos). Si bien los análisis cuantitativos y omnicomprensivos del impacto de los planes de estímulo no llegarán hasta después de su implementación, análisis preliminares (necesariamente parciales y más subjetivos) mostraban en abril de 2020 que el grado de alineamiento de los mismos con los objetivos climáticos era manifiestamente mejorable.5 Esta valoración se ha mantenido hasta finales de 2020, con paquetes de estímulo con un efecto neto negativo para el medio ambiente en 16 de las economías del G20 analizadas y dos de las tres economías analizadas no pertenecientes al G20. Según los análisis de octubre de 2020 de Vivid Economics, si bien se han comprometido 502.000 millones de dólares en forma de estímulos de recuperación “verde” (en las economías del G20 más España, Filipinas y Singapur) frente a 195.000 millones en estímulo fiscal que aumentarán la contaminación o destruirán hábitats, uno de los mayores riesgos de los actuales paquetes de estímulo para el medio ambiente estriba en las iniciativas que pueden revertir medidas legislativas o ejecutivas de protección ambiental. En 2021 habrá una mayor concreción en los paquetes de estímulo fiscal que, si considerasen el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, deberán ser más “verdes” que las propuestas actuales.

El sector energético también seguirá pendiente de la evolución de la pandemia y su impacto sobre la economía. En 2020, pese a la emergencia sanitaria, el sector mantuvo su actividad estratégica gracias a los esfuerzos de todos sus actores. La caída de la actividad económica, los confinamientos y otras restricciones a la movilidad supusieron una reducción acusada de la demanda y los precios.6 En 2021 el sector seguirá centrado en gestionar las consecuencias de la pandemia y su evolución a corto y medio plazo. Las previsiones de fuerte rebote en la economía mundial y la demanda de energía afrontan el riesgo de nuevas olas y ciclos de confinamientos y restricciones. Hay incertidumbre sobre el ritmo y efecto económico de la vacunación, pero también sobre cuánto tiempo y en qué medida perdurarán el teletrabajo o la reducción de viajes y desplazamientos. Hay consenso en que la pandemia ha acelerado la transición energética, y en 2021 deberían verse las primeras consecuencias.

(2) Ciencia y acción climática internacional

Las razones para “reverdecer” los paquetes de estímulo fiscal post-pandemia también se sustentan en los impactos físicos del cambio climático. El año 2020 fue el segundo más cálido desde que existen registros según la National Oceanographic and Atmospheric Administration (NOAA), a pesar del fenómeno de La Niña, que históricamente limita el aumento medio de la temperatura global cuando ocurre. En 2021 se espera, con la incertidumbre habitual, que siga siendo un año con un número significativo de acontecimientos meteorológicos extremos, si bien las temperaturas medias globales podrían ser algo menores que en 2020.

Figura 1. Algunas anomalías climáticas destacables en 2020
Figura 1. Algunas anomalías climáticas destacables en 2020
Fuente: NOAA (2020).

Entre abril y octubre de 2021 se publicará parte del sexto informe de evaluación del Panel Intergubernamental (IPCC) AR6 de los grupos de trabajo I (Bases científicas), II (mitigación) y III (impactos, adaptación y vulnerabilidad), dejando para 2022 la publicación del informe de síntesis del AR6. El informe de evaluación llegará así previsiblemente a tiempo para el balance global (global stocktake, GST) de 2023 del Acuerdo de París. Algunos análisis recientes apuntan a la posibilidad de aumentos de las temperaturas medias globales de hasta 5ºC para concentraciones de CO2 que dupliquen las de la era preindustrial (280 ppm), lo cual nos llevaría a un terreno desconocido en cuanto a los impactos sociales, económicos y ambientales. Las concentraciones de CO2 actuales del 409.8 ppm en media en 2019 son las más altas de los últimos 800.000 años.

Figura 2. Concentraciones de CO2 en la atmósfera a lo largo del tiempo
Figura 2. Concentraciones de CO2 en la atmósfera a lo largo del tiempo
Fuente: NOAA (2020).

En cuanto a la acción climática concertada a nivel global, entre el 1 y el 12 de noviembre de 2021 se celebrará (previsiblemente) la COP 26 en Glasgow, pospuesta un año por la pandemia. Esta cita climática internacional es la más importante desde 2015, cuando se adoptó el Acuerdo de París. La importancia de la COP 26 radica en que las Partes del Acuerdo de París habrán presentado la segunda versión de sus compromisos climáticos (llamados contribuciones determinadas a nivel nacional, o más frecuentemente Nationally Determined Contributions, NDCs), o habrán actualizado o vuelto a comunicar sus primeros NDC. Además, las Partes del Acuerdo de París habrán presentado sus estrategias de descarbonización a largo plazo, encaminadas a alcanzar las emisiones netas nulas en la segunda mitad de siglo.

Los retos de cara a 2021 en materia de negociaciones climáticas internacionales incluirán:

  • Aumentar el grado de ambición de los compromisos climáticos. Para cerrar la brecha entre emisiones y objetivos climáticos con los nuevos NDC, de las 59,1 GtCO2e emitidas en 20198 (incluyendo las provenientes de cambio en los usos de la tierra) deberán reducirse más de la mitad (hasta alcanzar las 25GtCO2e en 2030) si queremos seguir albergando alguna esperanza de limitar el aumento medio de las temperaturas globales a 1,5ºC con respecto a la era preindustrial. Hasta finales del año pasado, 127 países –que suponen el 63% de las emisiones mundiales– se habían comprometido a alcanzar emisiones netas nulas en el entorno de 2050. De cumplirse estos objetivos de neutralidad climática, el objetivo menos ambicioso del Acuerdo de París de limitar el aumento medio de las temperaturas bien por debajo de los 2ºC podría estar (casi) al alcance de la mano según Climate Action Tracker.
  • Terminar de negociar el libro de reglas de Katowice de implementación del Acuerdo de París. Esto supondrá, entre otros elementos, alcanzar un acuerdo en materia de mecanismos de mercado, también conocido como mecanismo de desarrollo sostenible (potencialmente similar al mecanismo de desarrollo limpio del Protocolo de Kioto) y no de mercado (por ejemplo, a través de ayuda al desarrollo para luchar contra el cambio climático) del artículo 6. Los objetivos de las negociaciones del artículo 6 serían: asegurar la integridad de estos mecanismos de forma que se evite la doble contabilidad a través del establecimiento de los ajustes contables correspondientes (corresponding adjustments); asegurar las reducciones efectivas de las emisiones (Overall Mitigation of Global Emissions, OMGE); acordar el porcentaje de ingresos del mecanismo de mercado que se destinará a la adaptación (share of proceeds); y, decidir sobre la continuidad de los permisos generados por el protocolo de Kioto (carryover).
  • Cerrar la brecha en materia de financiación climática internacional, cifrada en 21.100 millones de dólares en 2018 de los 100.000 millones anuales a partir de 2020, comprometidos ya en 2009 e incluidos en la decisión que acompaña al Acuerdo de París y a los que se refiere su artículo 9.
  • Que se avance en la alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos, incluyendo los provenientes de los planes de recuperación. Para ello, Japón lanzó, con el apoyo de la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) la plataforma Redesign 2020 en septiembre de 2020 en la que 73 países y numerosos actores no estatales describen iniciativas para una recuperación verde, con mayor o menor detalle. En el caso de los países europeos, las acciones descritas en la plataforma mencionada reflejan los compromisos de descarbonización de sus Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) que se deben ejecutar entre 2021 y 2030. No obstante, para fomentar de manera efectiva la alineación de los planes de recuperación post-COVID-19 con el Acuerdo de París y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, sería necesario según estudios académicos recientes que el Reino Unido, como presidencia de la COP 26, convierta la recuperación verde en un tema central de la cumbre. Además, sería necesario que se diseñe un sistema de gobernanza robusto para los planes de recuperación que ayude a discernir lo que son inversiones verdes de lo que no lo son.

(3) Desafíos considerables para los grandes emisores en 2021

Para los tres mayores emisores, China, EEUU y la UE, el año 2021 viene con una agenda de políticas y compromisos climáticos considerable. China anunció que alcanzará el pico en sus emisiones de dióxido de carbono (CO2) antes de 2030, reducirá la intensidad de sus emisiones de CO2 en más de un 65% también en 2030 con respecto a los niveles de 2005, aumentará el porcentaje de fuentes no fósiles en su consumo de energía primaria en el entorno del 25% en 2030, aumentará su volumen de existencias forestales en 6.000 millones de metros cúbicos en comparación con los niveles de 2005, contará con 1.200 GW de potencia eólica y solar instalada en 2030 y alcanzará la neutralidad en carbono antes de 2060. En 2021, China publicará (previsiblemente en marzo) su XIV Plan Quinquenal (2021-2025) en el que se espera una alineación con los anteriores compromisos en materia de energía y clima. Así, a lo largo de 2021 será clave observar los límites de emisiones que se podrían imponer para el sector eléctrico, los límites potenciales a las emisiones de CO2 para el conjunto de la economía, la capacidad instalada de carbón, el funcionamiento y desarrollo del mercado nacional de derechos de emisión (el mayor del mundo), y si se fomentará una descarbonización de los proyectos de la Franja y la Ruta (Belt and Road Initiative, BRI). Además, el Ministerio de Ecología y Medio Ambiente, por primera vez, elaborará un plan nacional específico para luchar contra el cambio climático en el marco del XIV Plan Quinquenal.

En EEUU se espera que la victoria de Joe Biden suponga un cambio de rumbo significativo en materia climática. A nivel internacional EEUU se reincorporará al Acuerdo de París un mes después de que Biden se convierta en presidente, si cumple su promesa electoral. Tras los dos defaults climáticos de EEUU (la no ratificación del protocolo de Kioto y la ratificación y posterior salida, temporal, del Acuerdo de París), el liderazgo climático de EEUU no parece que pueda restaurarse completamente, aunque la comunidad internacional recibirá con alivio su retorno a la acción climática concertada. A nivel nacional, se espera que Biden y Harris se embarquen en una recuperación verde e intenten revertir un buen número de las acciones de desregulación de la era Trump. Esto incluiría retomar y aumentar la ambición de sus compromisos en materia de reducción de emisiones (incluyendo los objetivos de que el 100% de la electricidad provenga de fuentes sin emisiones en 2035 y que EEUU alcance la neutralidad climática en 2050), aumentar la eficiencia energética, reforzar el papel de la ciencia en la toma de decisiones y aprobar un sustituto del Clear Power Plan de Obama, entre otros.

La UE acordó y comunicó en 2020 a la secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) su objetivo de aumentar los compromisos de reducción de emisiones. Dichos objetivos suponen reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030 en comparación con los niveles de 1990 (objetivo incluido en la actualización del NDC de la UE) y alcanzar la neutralidad climática en 2050, según reza la comunicación sobre la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo de la UE. A nivel interno, uno de los desarrollos más esperados en materia de política climática de la UE-27 en 2021 será la aprobación de la llamada “ley climática europea” que convertirá en legalmente vinculante el objetivo de alcanzar la neutralidad climática en 2050. Dicha “ley” también contemplará el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030, establecerá (previsiblemente) trayectorias de reducción de emisiones y (esperemos) que incluya una institución científica independiente. Ésta ayudaría a definir objetivos climáticos, apoyaría la evaluación paneuropea del progreso logrado, fortalecería la rendición de cuentas y reforzaría la legitimidad de la política climática.

Además, la UE llevará a cabo en el primer semestre de 2021 una revisión de los instrumentos de política climática con el fin de alinear el acervo comunitario con los objetivos climáticos acordados en 2020. La Comisión Europea presentará su propuesta legislativa sobre el ajuste de carbono en frontera (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) en el segundo trimestre de 2021 como parte del Pacto Verde Europeo. Asimismo, los Estados miembros presentarán sus planes definitivos de recuperación, transformación y resiliencia como muy tarde en abril de 2021. Estos planes tendrán un fuerte componente de descarbonización: tanto el instrumento de recuperación temporal, Next Generation EU, como el nuevo marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027, tienen como objetivo destinar el 30% del montante total 9 a la descarbonización del modelo de desarrollo como estrategia de crecimiento de la Unión.

(4) España y cambio climático en 2021: otro año de actividad frenética

Para España, 2020 fue un año de gran actividad climática. Entre otros, se envió a Bruselas la versión definitiva del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, se envió a las Cortes el Proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética (que previsiblemente se aprobará en 2021), se publicó la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo (ELP 2050) y un largo etcétera en el ámbito energético. Con una hoja de ruta hacia las emisiones netas nulas en 2050 y unos objetivos ambiciosos para 2030, el año que ahora comienza viene, además, con el propósito de adelantar los objetivos de descarbonización de España de 2025 a 2023, según el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (España Puede) presentado por el gobierno en octubre de 2020. España deberá seguir atenta a los fondos del programa NextGen EU y a facilitar su absorción con proyectos concretos y lo más consensuados posible con el propio sector y los gobiernos autonómicos y locales.10

Si bien las evaluaciones iniciales del plan español (y de las medidas de recuperación en términos más amplios) son positivas en términos de acción climática y de impacto económico potencial, quedan dudas por resolver. En primer lugar, el grado en el que España podrá ejecutar proyectos por las cuantías estimadas en el plan España Puede antes de 2026. En segundo lugar, la gobernanza de los fondos en un sistema descentralizado con capacidades asimétricas de gestión y absorción de fondos. En tercer lugar, cómo se estructurará la colaboración público-privada en un país con el 99,8% del tejido empresarial español formado por pymes. Cuarto, cómo se pueden usar (parte de) los fondos para alentar un modelo de emisiones netas nulas con una ciudadanía concernida por el cambio climático pero con voluntad de cambio en sus hábitos de consumo aún muy incipiente. Finalmente, habrá que gestionar el impacto que tendrán las reformas pendientes en el ámbito educativo, en el mercado laboral, en las pensiones, etc., en un contexto político polarizado. En clave de acción exterior, una política climática ambiciosa y una transición energética exitosa son dos vectores de proyección de poder blando que permiten alinear valores e intereses tanto en el plano multilateral como bilateral.11

(5) Una recuperación gradual del mercado del petróleo

El rebote en 2021 está descontado, pero como ocurre con la economía, todo depende de su magnitud. Según la AIE, la demanda de petróleo caerá en 2020 en 8,8 mbd, y en 2021 se recuperarían 5,7 mbd, ambas cifras récord. Las previsiones de precios para los primeros meses de 2021 mantienen los niveles de finales de 2020, en el rango de los 50 dólares para el Brent. La previsión de US EIA es de 49 dólares para el conjunto del año, aunque con tendencia al alza, y hay previsiones más optimistas que se acercan o incluso superan los 60 dólares para final de año (JP Morgan apunta a los 68 dólares), en línea con la tendencia al alza experimentada en sus primeras semanas. A cualquiera de esos niveles, la mayor parte de la industria tendría flujos de caja positivos y podría reducir su endeudamiento, en máximos después del colapso de 2020, especialmente el de los productores estadounidenses de shale oil. La mayor incertidumbre está en la demanda, que dependerá de la pandemia. El grueso de la recuperación en 2020 provino de China, mientras que en Europa la demanda del último trimestre cayó por la segunda ola. Olas sucesivas en 2021 y eventuales retrasos en la vacunación la mantendrían deprimida, algo interiorizado por la OPEP+ que previsiblemente mantendrá el acuerdo de finales de 2020 para aumentar la producción en apenas 0,5 mbd con revisiones mensuales en función de la evolución de la demanda.

De hecho, la OPEP+ comenzó 2021 con una reunión que acordó elevar la producción de petróleo, lo que amenazó con deprimir los precios y precipitó el anuncio por parte de Arabia Saudí de que recortaría voluntariamente un millón de barriles diarios adicionales en febrero y marzo por encima de su cuota actual, dejando que los demás miembros aumenten la producción. Aunque lo previsible es que las tensiones entre Arabia Saudí y Rusia tiendan a mantenerse ante las presiones rusas para aumentar la producción y relajar las cuotas de la OPEP+, una nueva guerra de precios parece descartable. Muchos analistas consideran que el apoyo a los precios por parte de la OPEC+ está permitiendo al petróleo no convencional estadounidense mantenerse en el mercado. En EEUU, la EIA espera que la producción caiga de 12,2 mbd en 2019 a 11,3 en 2020 para estabilizarse en 11,1 en 2021, pero si los precios se mantienen por encima de los 50 dólares podría aumentar. También se cuenta con que la producción de Libia siga llegando al mercado como en los últimos meses (más de 1 mbd). En cambio, las posibilidades de que 2021 vea el regreso de barriles iraníes parece reducida. Aunque la Administración Biden quisiera iniciar conversaciones para revertir las sanciones, no es probable que lo haga antes de las elecciones presidenciales de Irán en junio, por lo que su regreso al mercado (estimado en otro millón de barriles diarios) quedaría como pronto para 2022, pero sólo si el país cumpliese los compromisos del acuerdo nuclear (JCPA).

(6) Un año clave en la consolidación de las tendencias de cambio para el gas natural

El año 2020 fue el de consolidación del GNL estadounidense en Europa y en España. Durante varios meses, EEUU primero y Qatar después superaron a Argelia como primer suministrador de gas a España. Como puede verse en la Figura 3, con datos de CORES, las exportaciones argelinas de gas a España han pasado de superar el 50% en 2018 a caer por debajo del 23% en los primeros nueve meses de 2020. En cambio, EEUU pasó a suponer el 17%, siendo ya el segundo exportador a España por delante de Nigeria, Rusia y Qatar. La recuperación de la demanda europea y de los precios del GNL podrían dejar más espacio para los suministros argelinos en 2021, pero las importaciones españolas e italianas podrían mantenerse en mínimos si los contratos vinculados al petróleo siguen por encima del precio del GNL pese a las recientes renegociaciones. La entrada en funcionamiento del gasoducto Trans-Adriático (TAP), en el cual Enagás tiene un 16%, añade los suministros del Caspio. En 2020 los precios del gas se mantuvieron bajos, pero subieron con fuerza en diciembre por el contagio de las subidas en Asia en previsión de un invierno de bajas temperaturas. El mercado ibérico del gas (MIBGAS) se disparó en los primeros días del año por la conjunción del temporal la fuerte demanda asociada, pero también por restricciones de oferta. Por un lado, los altos precios asiáticos desviaron cargamentos de GNL destinados inicialmente a España, alguno de ellos con muy poca anticipación. Por otro, las exportaciones de Argelia, que ya había tenido problemas con una de sus terminales de gas en diciembre, se redujeron de nuevo por dificultades en el procesamiento del gas. Cuando las exportaciones argelinas se recuperaron, la tensión en los mercados se relajó.

Este episodio de pico de precios ejemplifica las tensiones entre dos estrategias de aprovisionamiento: suministros de precios relativamente más alto pero seguro, como el que ofrecen los contratos de gas argelinos a largo plazo e indexados al petróleo; y proveedores más flexibles como los del GNL estadounidense, que suelen ofrecer precios más bajos pero incrementos más bruscos, desviando incluso en el último momento cargamentos previstos en busca de mejores condiciones. Muestra también que, pese a su pérdida de peso como suministrador, el papel de Argelia seguirá siendo determinante, como ya pasó en la crisis del parón nuclear francés de 2017. El año 2021 será clave para Argelia, que necesita atraer inversiones para revertir el declive de su producción y ajustar sus precios a la realidad de los mercados. Su ministro de Energía reconocía recientemente que tanto los ingresos por exportaciones de hidrocarburos del país como los de la imposición petrolera han caído en 2020 más de un 30%. Si la tendencia no se revierte y las reservas de divisas siguen cayendo, el país podría asomarse a una crisis cambiaria a finales de año. Ante la falta de datos por parte de las autoridades argelinas, algunos economistas prevén que las reservas de divisas podrían caer a finales de 2021 hasta niveles que comprometerían poder cubrir las necesidades del país en 2022. La nueva ley de hidrocarburos de 2019 debería concretarse en 2021, cuando está prevista una nueva ronda de concesiones tras los fracasos de las últimas convocatorias.

Figura 3. Importaciones españolas de gas natural, 2004, 2018, 2019 y enero-septiembre 2020 (% sobre GWh)
Figura 3. Importaciones españolas de gas natural, 2004, 2018, 2019 y enero-septiembre 2020 (% sobre GWh)

En Europa, seguirá la pugna entre los suministros rusos y el GNL estadounidense, y deberá despejarse el futuro del gasoducto Nordstream2. EEUU ya ha ampliado las sanciones para 2021, pero los socios del proyecto esperan que culmine este mismo año. El gas del Mediterráneo Oriental seguirá instrumentalizándose políticamente, pero parece difícil que pueda entrar en competencia con los proveedores establecidos mencionados o nuevos entrantes como EEUU, especialmente si el contexto geopolítico sigue enrareciéndose y desbordándose sobre el Mediterráneo Occidental.12 En 2021 la atención seguirá puesta en las exportaciones estadounidenses de GNL, que acabaron 2020 en niveles récord y precios al alza, y que se pronostica que aumenten un 30% en 2021. Tras el pico de consumo en un invierno frio, que ha iniciado el año con precios altos del gas (y en consecuencia de la electricidad), todas estas fuentes de importación de gas en Europa se encontrarán con una demanda átona a medio plazo. Se espera que la demanda asiática de GNL se recupere rápidamente en 2021, como apuntan los precios récord alcanzados en las primeras semanas del año, sobre todo en Japón, pero también en Europa. La expansión de la capacidad de licuefacción global (un 3,5%) y la extensión de los contratos de GNL, más flexibles y no indexados al petróleo, mantendrán la opcionalidad de suministro de los compradores durante el próximo año. Pero, junto con los efectos de la pandemia, también mantendrá la volatilidad de los precios en niveles elevados y no pueden descartarse nuevos picos como los alcanzados en los primeros días del año.

(7) Aceleración de la transición energética y emergencia de sus geopolíticas

Las renovables seguirán dominando las nuevas adiciones de capacidad de generación, impulsadas por nuevos proyectos solares con paridad de red en China, un repunte en los de la India y los proyectos estadounidenses diferidos. Las energías renovables representarán la mayor parte de la nueva capacidad de generación de electricidad prevista en EEUU para 2021. En 2021 habrá también proyectos renovables retrasados por la pandemia y los precios seguirán cayendo. Hasta ahora Oriente Medio adjudica los proyectos solares a precios más bajos, pero en 2021 habrá subastas importantes en España y Chile, mercados establecidos que pueden inducir ofertas agresivas. 2021 deberá despejar también las dudas sobre las medidas aplicadas por López Obrador en México, que ha cancelado subastas de renovables, revisado contratos y otorgado acceso preferencial a la generación convencional. Aunque algunos de estos cambios están en revisión, han generado gran incertidumbre y una disminución de la inversión renovable cuyo contexto deberá aclararse en 2021.

Con algunas excepciones, se espera que la lucha contra el cambio climático y la recuperación verde impulsen el ritmo de la transición y, con ella, la emergencia de las geopolíticas de la transformación energética que implica. La llegada de una geopolítica de electro-Estados sigue pareciendo prematura,13 pero en 2021 pueden empezar a verse las primeras consecuencias y posicionamientos ante las transformaciones energéticas en curso. Por ejemplo, en Europa 2021 será el último año en que el BEI pueda financiar infraestructuras fósiles. Como se ha apuntado, también conoceremos la propuesta de mecanismo de Ajuste de Carbono en Frontera de la Comisión. Ambos elementos ejemplifican el alineamiento de las políticas europeas con el Pacto Verde, y afectan a elementos clave de la acción exterior europea como las infraestructuras o los acuerdos comerciales. En 2020 se vieron las primeras tensiones comerciales con la oposición francesa al acuerdo de asociación Mercosur-UE por la falta de respeto de Brasil al Acuerdo de París por la destrucción del Amazonas. Estas dificultades esperan poder ser superadas bajo presidencia portuguesa en la primera mitad del año, pues algunos Estados miembros consideran que dicha oposición busca beneficiar a los agricultores franceses más que al clima.

La geopolítica de la descarbonización también parece emerger con fuerza. En Europa, el precio de los derechos de emisión comenzó 2021 en máximos históricos, el doble del precio registrado tras el hundimiento de marzo por la pandemia, pero por debajo de las estimaciones sobre su coste social y la alineación con el Pacto Verde tenderá previsiblemente a elevarlo. La mera propuesta de un mecanismo de ajuste de carbono en frontera puede propiciar nuevas tensiones comerciales y acusaciones de proteccionismo por parte de los socios europeos a medio plazo. La propuesta de asociar mecanismos de precios de carbono locales, o en su defecto ajustes de carbono, a los acuerdos de asociación vigentes puede preservar su viabilidad ante la OMC, pero es complicada de aplicar y no resulta muy atractiva para los asociados, presentes ni futuros.14 En el campo energético, las señales de emergencia de la geopolítica de la descarbonización también abundan, algunas de ellas dotadas de bastante simbolismo. Noruega implantará un nuevo impuesto a las emisiones de CO2 muy elevado, y el Banco de Inglaterra acaba de advertir a banca y empresas que se preparen para que los precios del carbono se tripliquen a más de 100 dólares/Tm en 2030. Total se ha retirado del influyente lobby petrolero estadounidense American Petroleum Institute por desacuerdos con su discurso climático y otras petroleras europeas podrían imitarla. Pero quizá lo que mejor ilustra los tiempos que vienen es la decisión francesa de bloquear la importación de GNL estadounidense producido con altas emisiones de CO2.

Aunque en 2021 el foco de la geopolítica de la energía seguirá puesto en el gas y el petróleo, se empezarán a apreciar los riesgos a medio plazo de la transición para la seguridad energética. En los años de transición surgen, entre otros, dos riesgos mayores. El primero consiste en que la reducción de la inversión en exploración y producción de petróleo, que previsiblemente continuará en 2021, derive en dificultades para abastecer a la demanda a medio plazo. Su correlato geopolítico es el riesgo de que las economías de varios países productores de gas, y sobre todo petróleo, experimenten dificultades que se traduzcan en una inestabilidad geopolítica creciente. La aceleración de la transición también entraña sus propios riesgos, sobre todo el impacto en sus potenciales perdedores, incluyendo países geopolíticamente importantes para España, como Argelia, Venezuela o Nigeria,15 pero también el conjunto de América Latina y el Mediterráneo.16 Cada vez más, no obstante, la atención al gas y al petróleo deberá compartirse con los minerales de transición, como cobre, cobalto o litio, cuyo reciente aumento de precios puede prolongarse en un súper ciclo en 2021. El hidrógeno seguirá siendo la tecnología de moda, con proyectos en marcha en que España y otros actores podrán empezar a contrastar su potencial. Aunque los análisis geopolíticos del hidrógeno han proliferado,17 algunas mega-propuestas como un Desertec 2 basado en esta tecnología deberían recordar los excesos, en parte geopolíticos, de su predecesor.18 La geopolítica de la transición no lo es sólo de las renovables, sino también de sus interacciones dinámicas con el gas y el petróleo al que pretenden sustituir, así como de las implicaciones estratégicas de los minerales de transición o el hidrógeno. De hecho, estos últimos empiezan a replicar las pautas de control de recursos, tecnologías y cadenas de valor de los hidrocarburos, tendencia que también podría afirmarse en 2021. En suma, la aceleración de la transición energética nos acerca a las nuevas geopolíticas y geo-economías de los mercados de carbono, las renovables transfronterizas, los minerales de transición o la gestión de sus ganadores y perdedores potenciales.

Conclusiones

El año 2021 está llamado a ser clave y no exento de dificultades en la transición hacia un modelo de desarrollo climáticamente neutro. Los vientos de cola incluyen una largamente esperada realineación de los grandes emisores tanto en el ámbito de las negociaciones climáticas internacionales como en sus políticas nacionales y de recuperación. Los vientos de proa incluyen una situación económica compleja derivada de la pandemia, con recuperaciones asimétricas y necesidades a corto plazo que pueden ir en detrimento de la transformación del modelo de desarrollo. La situación altamente polarizada en EEUU o algunos países europeos tampoco facilitará las transformaciones profundas que demanda la ciencia. Con todo, la apuesta por un modelo de emisiones netas nulas parece irreversible, y resulta especialmente clara en España marcando una agenda climática ambiciosa.

En el plano energético, los mercados del petróleo apuntan a una recuperación moderada, pero en un contexto de incertidumbre sobre la demanda, tensiones en la OPEP+ (hasta ahora controladas) y volatilidad en los mercados. En cambio, los mercados de gas natural presentan mejores perspectivas para el año, que parece igualmente marcado por la volatilidad y la evolución de las exportaciones de GNL de EEUU y, en Europa, por su competencia con los proveedores tradicionales europeos como Rusia, Argelia y Azerbaiyán. Parece haber también consenso en que la transición energética puede acelerarse, mostrando los primeros atisbos de una nueva geopolítica que abarca los mercados de carbono, las renovables, los minerales estratégicos o tecnologías emergentes como la del hidrógeno.

Para cada una de las siete tendencias identificadas, nuestras principales conjeturas para 2021 pueden resumirse como sigue:

  1. Las políticas climáticas y el sector energético seguirán pendientes de la evolución de la pandemia, así como de la naturaleza definitiva de los planes de estímulo y su contenido de recuperación verde.
  2. Seguirá aumentando el peso de la ciencia en la acción climática internacional, que afronta un año clave para alcanzar compromisos ambiciosos.
  3. Se espera la alineación de los grandes emisores, China, UE y EEUU, en las negociaciones climáticas internacionales y en sus políticas climáticas, energéticas y de recuperación verde.
  4. 2021 será otro año de actividad frenética para España en políticas climáticas.
  5. Se espera una recuperación gradual del mercado del petróleo, aunque no exenta de riesgos por la incertidumbre sobre la evolución de la demanda.
  6. Se prevé que se consoliden las tendencias de cambio en los mercados de gas natural, incluyendo una mayor volatilidad de precios, siendo un año importante para Argelia, el GNL estadounidense en Europa, el Nordstream 2 y el Mediterráneo oriental.
  7. La aceleración de la transición energética puede hacer que en 2021 emerjan de manera tangible sus primeras manifestaciones geopolíticas y geo-económicas, así como los primeros ganadores y perdedores en áreas como la descarbonización, los minerales de transición, el hidrógeno o la electrificación.

Lara Lázaro
Investigadora principal, Programa de Energía y Clima, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático, Real Instituto Elcano
| @g_escribano


1 Robert Malley (2020), “10 Conflicts to watch in 2021”, Foreign Policy, 29/XII/2020.

3 Lara Lázaro y Gonzalo Escribano (2020), “Desde España para Europa: propuestas para una recuperación verde a la crisis del COVID-19”, Comentario Elcano, nº 17/2020, Real Instituto Elcano, 18/V/2020.

4 Según indica el informe especial del IPCC sobre los impactos de un aumento medio de las temperaturas globales de 1,5ºC por encima de las temperaturas medias globales preindustriales. Véase también C. Figueres y T. Rivett-Carnac (2020), The Future we Choose. Surviving the Climate Crisis, Alfred A. Knopf, Nueva York.

5 Sólo un 4% de los paquetes de estímulo fiscal del G20 (que en abril de 2020 ascendían a 7,3 billones de dólares) se consideraban “verdes”, otro 4% “marrones” y el resto “incoloros”. Como referencia, tras la crisis financiera de 2008, el 16% de la cuantía de los paquetes de estímulo se consideró “verde” en las economías del G20 y la región de Asia Pacífico según E. Barbier (2010), “Toward a global green recovery: the G20 and the Asia-Pacific region”, The Asia-Pacific Journal, vol. 8-28, nº 2, pp. 1-10.

6 Gonzalo Escribano y Lara Lázaro (2020), “Energía, clima y coronavirus”, ARI nº 31/2020, Real Instituto Elcano, 27/III/2020.

7 Según la National Oceanographic and Atmospheric Administration (NOAA) la concentración de CO2 en la atmosfera en 2019 fue de 409,8 partes por millón (ppm).

8 Que, ceteris paribus, nos lleva a un aumento de temperaturas del entorno de 3,2ºC en media a nivel global si se implementan los compromisos incondicionales. Este aumento se reduciría en 0,2ºC si se implementan los compromisos condicionales. No obstante, el informe de la brecha de emisiones del PNUMA (2020) indica que es escenario de políticas previo a la pandemia indicaba que las temperaturas medias globales podían subir en 3,5ºC en media a nivel global a finales de siglo.

9 Y el 37% en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que supone el 90% de los fondos del Next Generation EU.

10 Lara Lázaro, Gonzalo Escribano y Federico Steinberg (2020), “El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España: desafíos claves para su implementación”, Blog Post IDDRI, 1/XII/2020.

11 Gonzalo Escribano, Lara Lázaro y Naomi Moreno (2021), “Gobernanza climática y multilateralismo: escenarios, actores y papel de España”, Comentario Elcano, nº 3/2021, Real Instituto Elcano, 07/I/2021.

12 Michaël Tanchum (2020), “Libya, energy, and the Mediterranean’s new ‘Great Game’”, ARI nº 110/2020, Real Instituto Elcano, 23/IX/2020.

13 Jason Bordoff (2020), “Everything you think about the geopolitics of climate change is wrong”, Foreign Policy, 5/X0/2020.

14 Roman Stöllinger 2020), “Getting serious about the European Green Deal with a carbon border tax”, The Vienna Institute for International Economic Studies, Policy Notes and Reports, nº 39, August.

15 Indra Overland, Morgan Bazilian, Talgat Ilimbek Uulu, Roman Vakulchuk y Kirsten Westphal (2019), “The GeGaLo index: geopolitical gains and losses after energy transition”, Energy Strategy Reviews, nº 26, 100406.

16 Véase, por ejemplo, Rim Berahab (2020), “Global trends in the energy sector and their implication on energy security in NATO’s southern neighbourhood”, ARI nº 103/2020, Real Instituto Elcano, 8/IX/2020; Gonzalo Escribano (2020), “Energía y COVID-19 en América Latina: un impacto heterogéneo por sectores y países”, ARI nº 55/2020, Real Instituto Elcano, 27/IV/2020; y Gonzalo Escribano y Lara Lázaro (2020), “Balancing geopolitics with Green Deal recovery: in search of a comprehensive Euro-Mediterranean energy script”, ARI nº 95/2020, Real Instituto Elcano, 15/VII/2020.

17 Thijs van de Graaf, Indra Overland, Daniel Scholten y Kirsten Westphal (2020), “The new oil? The geopolitics and international governance of hydrogen”, Energy Research & Social Science, nº 70, 101667; y F. Pflugmann y N. De Blasio (2020), “The geopolitics of renewable hydrogen in low-carbon energy markets”, Geopolitics, History, and International Relations, vol. 12, nº 1, pp. 9-44.

18 Luigi Carafa y Gonzalo Escribano (2017), “Renewable energy in the Mena countries: why did the desertect approach failed?”, en Robert E. Looney (ed.), Handbook of Transitions to Energy and Climate Security, Routledge, Oxon, pp. 66-78.

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<![CDATA[ El Acuerdo de Inversiones UE-China: un paso en la dirección correcta ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-esteban-otero-acuerdo-de-inversiones-ue-china-un-paso-en-direccion-correcta 2021-01-19T06:55:23Z

El anuncio de un acuerdo de inversiones entre la UE y China (CAI, por sus siglas en inglés) el pasado 30 de diciembre ha levantado una enorme controversia.

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Versión en inglés: The EU-China investment agreement: a step in the right direction.

El anuncio de un acuerdo de inversiones entre la UE y China (CAI, por sus siglas en inglés) el pasado 30 de diciembre ha levantado una enorme controversia. Aunque aún es prematuro realizar una valoración concluyente de dicho acuerdo, entre otras cosas porque el texto todavía no se ha hecho público, se han vertido numerosísimas y vehementes críticas contra la diplomacia europea por firmarlo, incluso desde dentro de las propias instituciones comunitarias. Como este acuerdo aún debe ser ratificado, nos parece importante intentar contribuir a sosegar el debate en torno a él, poniendo en valor algunos de los logros que parecen haberse alcanzado desde la óptica de los intereses y valores de la UE y matizando algunos de los argumentos que se han presentado de manera recurrente en su contra.

“(…) se puede afirmar con rotundidad que este es el acuerdo más ambicioso, en cuanto a la apertura de su economía, que ha firmado China con un tercer Estado o grupo de Estados”.

Empezando por los logros, y basándonos por ahora sólo en las notas explicativas que ha difundido la Comisión Europea, se puede afirmar con rotundidad que este es el acuerdo más ambicioso, en cuanto a la apertura de su economía, que ha firmado China con un tercer Estado o grupo de Estados. Por lo tanto, los avances para los intereses económicos europeos no son nada despreciables. Según la propia Comisión, el acuerdo introduce: (1) reglas en contra de la transferencia de tecnología; (2) nuevas obligaciones para el modus operandi de las empresas públicas chinas; (3) mayor transparencia en los subsidios públicos; (4) compromisos inéditos de Pekín en desarrollo sostenible (a nivel medioambiental y laboral); (5) blindaje de la apertura actual de la economía china para evitar una posible marcha atrás; (6) un mecanismo de resolución de conflictos Estado-Estado; y (7) eliminación o reducción de las restricciones cuantitativas, los límites de control de accionariado y las joint ventures en una serie de sectores.

En el sector de las manufacturas, la Comisión llega a decir que “el nivel de ambición de apertura iguala al de la UE”, lo que nos acercaría a la tan perseguida reciprocidad, y en el sector de los servicios China concede mayor libertad de acceso en los siguientes campos: finanzas, salud, investigación biológica, telecomunicaciones y nubes digitales, informática, transporte marítimo internacional, transporte aéreo, negocios varios (como servicios inmobiliarios, estudios de mercado, consultoría y traducción), servicios relacionados con el medioambiente, construcción, y contratación de personal ejecutivo o especializado (véanse los detalles en este documento de la Comisión, el más informativo de los publicados hasta ahora). En todos ellos se abren oportunidades de negocios para las empresas españolas.

Pasemos ahora a analizar los argumentos articulados en contra del CAI. Se ha cuestionado la premura con la que se ha cerrado el acuerdo en el último mes y el protagonismo alemán, presentados como pruebas irrefutables de que es un acuerdo contario a los intereses estratégicos y los valores europeos, teóricamente sacrificados por una agenda económica eminentemente germana.

Es cierto que a principios de diciembre parecía imposible alcanzar el objetivo fijado en la 21ª Cumbre UE-China de abril de 2019 de cerrar el acuerdo en 2020, pues la Comisión consideraba que los compromisos asumidos por China eran claramente insuficientes. Asimismo, aunque ha sido la rápida y repentina modificación de la posición de las autoridades chinas lo que ha facilitado el acuerdo, resulta difícil entender que, sin haber detrás un plazo duro y después de más de siete años y 35 rondas de negociaciones, la Comisión apenas diera 48 horas a los Estados miembros para pronunciarse sobre el acuerdo. Es más, fuentes conocedoras del tema de primera mano apuntan que los factores clave para explicar estos plazos tan reducidos han sido el interés de Alemania por cerrar el acuerdo antes de que finalizara su presidencia de turno de la Unión y de la Comisión por firmarlo antes de que el cambio de Administración en Washington pudiera demorarlo sustancialmente. La presencia de Macron en la reunión anterior a la firma también ha generado malestar en numerosas capitales. Sin embargo, argumentar sobre esa base que el CAI es un error estratégico de una UE miope, secuestrada, sobre todo, por los intereses económicos alemanes, pero también franceses, que imposibilita una mayor cooperación transatlántica tras la toma de posesión de Biden y blanquea internacionalmente a un régimen que comete violaciones masivas de derechos humanos, es un salto conceptual difícilmente justificable.

“La profundización de los vínculos entre Europa y China viene condicionada a su desarrollo bajo marcos normativos que respeten los valores e intereses europeos”.

El CAI es un reflejo de la estrategia europea hacia China, que identifica a Pekín como un socio, un competidor y un rival, pero no como un enemigo. Como se ha demostrado en un trabajo colectivo de la red ETNC publicado el año pasado, atraídos fundamentalmente por el tamaño y dinamismo de su economía y su peso específico en varios de los grandes temas de la agenda global como la lucha contra el cambio climático y la proliferación nuclear, la UE y sus Estados miembros (todos, no sólo Alemania y Francia) están abiertos a seguir aumentado sus vínculos con China. Pero no a cualquier precio. La profundización de los vínculos entre Europa y China viene condicionada a su desarrollo bajo marcos normativos que respeten los valores e intereses europeos. Este no es un acuerdo en el que las partes se hayan encontrado a medio camino tras un largo proceso negociador y se comprometan a realizar ajustes normativos más o menos equivalentes, sino que es China quien tiene que realizar las modificaciones.

Además, aunque el CAI puede interpretarse como un reflejo de la ambición de autonomía estratégica europea (es mejor tener un acuerdo conjunto con China y no 27 acuerdos de inversión bilaterales para evitar el “divide y vencerás”, y la UE ha decidido no esperar a Washington para firmar este acuerdo), no supone un portazo a una mayor cooperación transatlántica. Se ratifique o no el CAI, la coordinación de las políticas de EEUU y la UE hacia China, que no debe entenderse como fin en sí mismo, sino como medio de la defensa de nuestros intereses y valores, sólo dependerá de la voluntad de cooperación a ambos lados del Atlántico, no de las preferencias de Pekín. Es más, el CAI no tiene ningún punto que sea dañino para los intereses nacionales estadounidenses, no impide que siga habiendo multitud de temas en los que la coordinación será beneficiosa para Washington y Bruselas (recogidos en un reciente papel de la Comisión A new EU-US agenda for global change), e incluso incorpora elementos que también están en la agenda de Biden (derechos humanos, sostenibilidad, más transparencia de China, etc.).

Igualmente, no hay ningún indicio de que este acuerdo suponga la renuncia de la Unión a seguir intentando mejorar la situación de los derechos humanos en China o a aplicar medidas defensivas contra las prácticas económicas de China que considere abusivas. Al contrario, se han tomado iniciativas en los últimos meses que apuntan hacia una posición más dura y estratégica, como la adopción de un régimen de sanciones para poder castigar a los responsables de violaciones contra los derechos humanos en cualquier lugar del planeta, la entrada en funcionamiento de un mecanismo de supervisión de inversiones extranjeras que puedan afectar la seguridad y el orden público europeos, la publicación de indicaciones para garantizar la seguridad de las redes 5G y la elaboración de un libro blanco sobre subsidios extranjeros.

“(…) es un acuerdo que, a pesar de sus limitaciones, vuelve a demostrar al mundo que la fortaleza normativa de la UE es mayor de lo que muchos presuponen”.

En conclusión, aunque el CAI no recoja todas las demandas europeas y siga habiendo una profunda brecha normativa entre las dos partes (China continuará teniendo un régimen político autoritario y un capitalismo de Estado) parece un paso en la dirección correcta al ofrecer un marco normativo que defiende mejor los intereses y valores europeos en sus relaciones con China. Es más, es un acuerdo que potencialmente tiene implicaciones multilaterales positivas, pues su implementación debería hacer de China un país menos opaco, más abierto y con unos estándares medioambientales y laborales más altos. Es cierto que esto dependería de cómo se implementase el acuerdo en caso de ratificarse. No sería la primera vez que China nos decepciona por su forma de materializar sus compromisos internacionales. De ahí que también haya que valorar positivamente la introducción de mecanismos de aplicación, por ejemplo, en los apartados sobre desarrollo sostenible, que el alcance final del acuerdo venga determinado por el nivel de implementación de las partes, y que la parte europea no haya hecho ninguna concesión geoestratégica ni normativa. Al contrario, es un acuerdo que, a pesar de sus limitaciones, vuelve a demostrar al mundo que la fortaleza normativa de la UE es mayor de lo que muchos presuponen.

Mario Esteban
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @wizma9

Miguel Otero
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la IE School of Global and Public Affairs | @miotei

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<![CDATA[ Elecciones municipales en Brasil: Bolsonaro pierde por el centro-derecha y el PT es desafiado por la izquierda ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari6-2021-solano-elecciones-municipales-en-brasil-bolsonaro-pierde-pt-desafiado 2021-01-19T02:06:54Z

Este análisis aborda las elecciones municipales en Brasil y las consecuencias de la pandemia a nivel sanitario y económico y cómo estos factores pueden afectar al gobierno Bolsonaro y la carrera presidencial de 2022.

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Tema

Este análisis aborda las elecciones municipales en Brasil y las consecuencias de la pandemia a nivel sanitario y económico y cómo estos factores pueden afectar al gobierno Bolsonaro y la carrera presidencial de 2022.

Resumen

El COVID-19 ya se ha cobrado la vida de más de 200.000 personas en Brasil. Sin embargo, esto no parece tener como resultado grandes caídas de popularidad de Jair Bolsonaro. Hasta ahora, uno de los elementos que ayudaba a entender esta resistencia era la ausencia de una alternativa político-electoral representada por una derecha más civilizada y moderada como contrapunto a la radicalidad bolsonarista. Las elecciones municipales de noviembre han fortalecido a esta derecha tradicional que quedó destruida en 2018 y que ahora reaparece con fuerza. ¿Significará esto el principio del fin del bolsonarismo o el presidente todavía tendrá fuerza para aferrarse al poder en 2022?

Análisis

La derecha y el centro derecha

Uno de los resultados más importantes de estas elecciones municipales es que los brasileños del campo conservador han votado por la vuelta a la tradición y la estabilidad. El año 2018 fue la elección del outsider, de la disrupción y lo antisistémico, con la derecha tradicional víctima de un varapalo histórico con una masiva migración de votos a la candidatura de Bolsonaro. Sin embargo, 2020 vuelve a llevar a la política brasileña de derecha a sus cauces clásicos. Parece que esta onda de votos bolsonaristas la recupera el campo de la derecha y centro-derecha tradicional. Se trata, básicamente, del conjunto de partidos políticos conocidos como Centrão, un conjunto de partidos conservadores de larga historia, más pragmáticos que ideológicos y que siempre son la bisagra y la llave de gobernabilidad para cualquier administración. Especial protagonismo tiene el partido Demócratas (DEM), que actualmente ejerce las presidencias de la Cámara de Diputados y del Senado, que gana casi 200 municipios más que en las elecciones municipales de 2016. Esta victoria coloca a Rodrigo Maia, líder indiscutible del DEM y uno de los políticos más hábiles e influyentes de la política brasileña, como presidente de la Cámara y como uno de los políticos con mayor impacto y capacidad de decisión de cara a 2022. Junto al DEM, cuyos alcaldes gobernarán sobre el 11,53% de la población, encontramos al Movimiento Democrático Brasileño (MDB), el partido del ex presidente Michel Temer, que también representa a la política más tradicional y que igualmente sale fortalecido. Sus alcaldes gobernarán el 12% de la ciudadanía.

Bolsonaro ha demostrado ser el peor apoyo electoral posible. De los candidatos que apoyaba, casi ninguno ha sido elegido, y, desde luego, ninguno con impacto político nacional. El ejemplo más simbólico ha sido el candidato a la reelección por Rio de Janeiro y obispo de la poderosa Iglesia Universal del Reino de Dios (actualmente aliada de Bolsonaro), que ha perdido la alcaldía. El ganador fue Eduardo Paes, del DEM, una figura histórica de la política carioca, que obtuvo el 36% de los votos en la primera vuelta.

Con vistas al año 2022, estos días ha habido un aluvión de declaraciones a la prensa cargadas de intenciones. Primero fue Ciro Gomes, del Partido Democrático Trabalhista (PDT), que dos días después de las elecciones, en una entrevista a un importante programa de televisión, criticó al PT y a dos destacados políticos de izquierda, el candidato a la alcaldía de São Paulo, Guilherme Boulos, del Parido Socialismo y Libertad (PSOL) y a Flávio Dino (gobernador de Maranhão e importante figura de la izquierda nacional). Según Gomes, la mejor opción para Brasil sería una alianza con la derecha y el centro-derecha capaz de derrotar al bolsonarismo en 2022.

La alianza estaría formada por el DEM, el Partido de la Social Democracia Brasilera (PSDB), el MDB, el PDT y el Partido Socialista Brasileño (PSB). En la misma línea, Rodrigo Maia (DEM) propuso una alianza entre los partidos del Centrão que él dirige, junto a João Doria (PSDB), Ciro Gomes (PDT), el PSB, el MDB y el presentador de televisión Luciano Huck, que desde hace tiempo insinúa su candidatura presidencial. El Centrão, fundamentalmente el DEM, se coloca como uno de los grandes articuladores frente a las próximas elecciones. Esta alianza representaría a la derecha liberal, moderada e ilustrada, opuesta al proyecto autoritario y antidemocrático de Bolsonaro.

De gestarse, esta unión de derechas y centro-derechas sería una candidatura imbatible. Sin embargo, tiene un problema: son muchos caciques para un solo puesto. De momento, se barajan los nombres del ex ministro de Justicia y Seguridad Pública, Sergio Moro, y de Luciano Huck. Este último podría ser una buena apuesta pues es un conocido y carismático presentador de televisión, serio y honrado, con una imagen de familia tradicional y un buen background político. Por el contrario, Moro parece desdibujarse. Tiene muchos enemigos en Brasilia y su falta de carisma y aptitudes políticas no ayudan.

Otro candidato que ha salido fortalecido es el gobernador del estado de São Paulo, João Doria, cuyo discípulo, Bruno Covas, ha ganado la alcaldía de la capital. El PSDB es el partido que más alcaldías pierde respecto a 2016 (tenía 805 y se queda con 520). Sin embargo, esto supone que gobernará al mayor número de brasileños (el 16%), incluyendo la ciudad de São Paulo. En 2018 el PSDB, liderado por Geraldo Alckmin, fue el gran perdedor. Con Doria, y tras haber resistido en São Paulo, el partido parece haberse recuperado. Al estar Covas apadrinado por Doria, su victoria coloca al gobernador en buena posición en la carrera presidencial.  En estos últimos días, Doria se ha convertido en la gran figura pública del momento. El día 17 de enero la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA) dio su aprobación al laboratorio paulista Butantã, que produce nacionalmente la vacuna elaborada en cooperación con el laboratorio chino Sinovac, para comenzar a administrar los 46 millones de dosis del Coronavac. Minutos después, la primera enfermera ya estaba siendo vacunada en São Paulo. De esta forma, São Paulo se convierte en el gran centro de producción y logística de la vacuna a otros estados brasileños, desasistidos ante la ausencia de un plan de vacunación del gobierno federal que los deja a merced de la tercera ola. Doria, que ha hecho un márketing excelente de este proceso, se alza como el gran triunfador ante el negacionista Bolsonaro y da un firme paso al frente para 2022.

Finalmente está Ciro Gomes, que tampoco querrá ceder su candidatura. La pregunta es si las derechas y centro-derechas serán capaces de unirse en torno a un nombre común o llegarán divididas a 2022. Lo cierto es que la política tradicional, que había sido sustituida por el bolsonarismo, está de vuelta.

El primer paso para ver si se concretan las alianzas de centro derecha es la crucial elección de la presidencia de la Cámara de los Diputados para reemplazar a Rodrigo Maia, en febrero de 2021. El grupo de Maia (que aglutina a DEM, PSDB, MDB, Cidadanía y otros partidos menores) representado por su candidato, el diputado Baleia Rossi (MDB), se consolida como el bloque más fuerte. El grupo del Centrão bolsonarista, que reúne al Partido Progressistas (PP), al Partido Social Democrático (PSD), al Partido Liberal (PL) y a los Republicanos, está comandando por Arthur Lira (PP, Alagoas), líder del Centrão en la Cámara y principal opositor de Maia, aunque su posición se debilita frente a él. Todo indica que Lira será derrotado. Baleia Rossi acumula más votos al haber obtenido el apoyo de todos los escaños del PT, el grupo político con mayor presencia parlamentaria. Habrá que ver si estas elecciones cruciales logran fortalecer la alianza DEM-MDB-PSDB.

Las izquierdas

En su conjunto, las izquierdas han salido peor paradas que las derechas en las elecciones municipales. El PT no se recupera respecto a las municipales de 2016, el gran momento del antipetismo, que supuso una gran derrota nacional para el partido. En 2016 mantuvo solo 257 alcaldías, que ahora caen a 183 (el 2,6% de la población). Por primera vez desde la redemocratización no gobernará en la capital de ningún estado. Además, el PT ha sido desafiado por una izquierda más nueva, más juvenil, menos burocratizada y que ha sabido comunicarse de forma más directa, natural y eficaz con la población. A pesar de que esta izquierda más vibrante sólo ha conseguido la alcaldía de Belem, en el nordeste, su victoria simbólica es indiscutible.

Despuntan nuevos líderes de izquierda en el escenario nacional que no son petistas. Es el caso de Manuela D’Avila, del Partido Comunista de Brasil (PCdoB), que llegó a la segunda vuelta en Porto Alegre, con un 45% de los votos. Sin duda ha sido la estrella principal de estas elecciones. También está Guilherme Boulos, del PSOL, partido fundado en 2004 como una escisión del PT y que estos últimos años ha ganado visibilidad. Boulos tuvo una actuación emblemática en la segunda vuelta de São Paulo. Enfrentado a la potente máquina electoral de la derecha paulista más tradicional, el PSDB, perdió ante el partido del establishment, aunque obtuvo el 40% del voto. Boulos se ha convertido en el gran líder de la izquierda. Por primera vez en años, el liderazgo progresista no pertenece al campo petista. Su campaña ha emocionado y movilizado de forma masiva, un entusiasmo no visto en la izquierda brasileña desde hace años. Boulos ha tenido el apoyo masivo de los jóvenes, que no se ven bien representados por el PT, cuya cúpula se aleja de una base que pide la modernización a gritos. Un ejemplo de esta falta de sintonía es que el candidato del PT a la alcaldía de São Paulo, un representante de la burocracia partidaria que no despierta ninguna simpatía entre las bases, sólo obtuvo el 8,6%, el peor resultado del PT en la mayor ciudad del país.

En oposición a la dirigencia petista, encontramos a Marília Arraes, candidata a la alcaldía de Recife, en el nordeste, que simboliza al nuevo PT que se comunica con los jóvenes y atiende a cuestiones más modernas (feminismo, LGBT o medio ambiente). Arraes, de 36 años, perdió contra su primo João Campos (ambos descendientes del fundador de la dinastía nordestina Miguel Arraes) con un 45%, pero deja una herencia importante. Marília no fue la opción de la burocracia partidaria, pero es una mujer joven luchadora y fuerte, con la militancia de su lado, que consiguió imponerse a la vieja máquina partidaria de Pernambuco. Marília ha hecho una campaña parecida a la de Boulos, con un lenguaje más natural, más juvenil y una estética más moderna.

En paralelo al fenómeno Arraes, hay otro que también simboliza el deseo de renovación petista: las candidaturas colectivas. Hubo más de 26 candidaturas colectivas en todo el país. La mayoría formada por mujeres negras y jóvenes periféricos sin cabida en las estructuras partidarias más piramidales. Además de esta nueva configuración electoral, ha habido otras novedades como el movimiento “Representa”, un grupo de jóvenes del interior del estado de São Paulo, que presentó y apoyó 138 candidaturas petistas jóvenes (sin apoyo de la burocracia partidaria) en todo el país. De ellas, 25 ganaron. Pero lo más importante fue el proceso de contestación dentro del PT contra la dirección del partido.

Ante la pérdida de la hegemonía petista, dentro del centro-izquierda, el PSB y PDT son los que salen mejor parados. El PSB mantuvo 252 ciudades y el PDT 314. En cuanto las capitales, el PDT ganó Aracajú y Fortaleza y el PSB Maceió y Recife. En el nordeste se reconfiguró el mapa político: el PT pierde fuerza ante el PSB y el PDT. Un personaje que se desinfla es el gobernador de Maranhão, Flavio Dino (PCdoB), una figura importante para las alianzas de 2022. El candidato apoyado por Dino perdió en São Luis (capital de Maranhão) y su base se ha dividido, con una parte apoyando al candidato opositor Eduardo Braide, de Podemos, que finalmente ganó.

¿Cómo impactan estos resultados en el proyecto progresista de 2022? Hace algunas semanas hubo un encuentro privado entre Lula y Ciro Gomes en São Paulo, antes de las elecciones municipales. Lula invitó a Gomes a restablecer el diálogo después de la ruptura de las elecciones nacionales de 2018. El encuentro despertó numerosas especulaciones sobre una posible alianza de izquierdas en 2022, aunque esto parece muy lejos de concretarse. La campaña de Boulos, en São Paulo, ha conseguido afianzar un frente de izquierda, bastante simbólico, con el PT, el PSOL, el PCdoB, el PSB y el PDT. También Manuela D’Avila consiguió un apoyo importante de la izquierda, así como la del vencedor de la alcaldía de Belem, Edmilson Rodrigues, del PSOL. Sin embargo, ha habido otros casos de disputa frontal en la izquierda, sobre todo en Recife. La lucha agresiva entre los candidatos del PT y del PSB ha provocado la separación a nivel nacional de los dos partidos progresistas.

Durante la segunda vuelta, Ciro Gomes hizo campaña por el candidato del PSB, João Campos, reconfigurando el mapa político regional, con una aproximación PSB-PDT y un alejamiento del PT. En el lado opuesto, está Ceará, donde la situación es diferente. El candidato del PDT a la alcaldía de Fortaleza, José Sarto, consiguió el apoyo del gobernador de Ceará, el petista Camilo Santana, en un movimiento de aproximación PT-PDT. Fortaleza es la ciudad que mejor encarna el espíritu de unidad de la izquierda. Sarto representaba una amplia coalición que reunía al PP, PDT, PTB, PL, PSB, DEM, PSD, Cidadania, Rede y PSDB. Sin embargo, el caso de la capital cearense no parece que repercuta nacionalmente, sobre todo por la dificultad de alcanzar una alianza nacional entre el PT y el PDT y entre el PSB y el PT. Las últimas declaraciones públicas de Gomes dejaron claro que una alianza con el PT está muy lejana.

Consultado sobre la posible unidad de las izquierdas en 2022, el secretario general del PT, el diputado Paulo Teixeira, dijo que estas elecciones fueron una especie de ensayo para la unidad, pero que no contempla a todos los partidos (en referencia al PSB y al PDT) formando parte de ella. Juliano Medeiros, presidente del PSOL, afirmó que estos ensayos municipales han sido positivos, pero no suficientes. Sin embargo, el presidente del PSB, Eduardo Siqueira, declaró que no había unidad entre la izquierda ya que “cada uno estaba cuidando de su propia vida” y repitió tras las elecciones, que estas eran una prueba de la división de la izquierda, ya que el PT había decidido mantener su “exclusividad”.

El PT pierde fuerza numérica y simbólica. Lula, aislado por la pandemia, no tiene la capacidad de movilización que tenía y la irrupción de Boulos ha demostrado que la izquierda no petista llega ha desafiado al PT, empujándolo hacia la renovación de candidatos, algo que sus afiliados llevan años pidiendo. Habrá que ver si la cúpula acede a llevar al PT hacia un nuevo rumbo o si permanecen en un inmovilismo que les está costando caro y les podrá costar más caro en 2022. De momento, nada indica que la alta jerarquía dé su brazo a torcer y se renueve.

Bolsonaro

Mucho se ha especulado sobre cómo perjudicará la derrota de los candidatos bolsonaristas en las municipales al propio Bolsonaro.  Según los datos de Datafolha del mes de diciembre, la popularidad de Bolsonaro se mantiene en el 37%. A pesar de la elecciones municipales y los más de 200.000 muertos, Bolsonaro sigue vivo, aunque está cada vez más en condición de rehén ante la negociación con el Centrão: lo que puede ganar en estabilidad para su gobierno lo puede perder en capacidad de autonomía. Ya sabemos el peligro que entraña un Bolsonaro con demasiada autonomía.

Entre la clase media y alta más lavajatista, Bolsonaro pierde más adhesión. Estos recibieron como un duro golpe la dimisión de Moro como ministro de Justicia y Seguridad Pública el pasado abril, tras acusar a Bolsonaro de interferencia política en el nombramiento del director de la Policía Federal, para proteger a sus hijos de unas investigaciones en su contra. Los hijos de Bolsonaro son uno de sus mayores problemas. Varios procesos contra los tres tienen repercusiones políticas. Flávio, senador por Río de Janeiro, está acusado de realizar transacciones financieras ilegales por 1,2 millones de reales (200.000 dólares). Carlos, concejal por Río de Janeiro, tiene dos acusaciones: una, por nombrar cargos fantasma en su gabinete, y la segunda, la más importante en este momento, por ser uno de los coordinadores de la campaña de noticias falsas, con millones de mensajes ilegales durante la campaña electoral. La misma acusación, coordinación del esquema masivo de noticias falsas pesa sobre Eduardo, diputado federal por São Paulo. Esta última investigación sobre fake news electorales es la que más preocupa en Brasilia, ya que el Tribunal Supremo Electoral ha abierto un proceso de impugnación de la candidatura Bolsonaro-Mourão sobre la base de esta investigación. En mayo pasado, Fabrício Queiroz, ex asesor de Flavio Bolsonaro y sospechoso de ser su testaferro, fue arrestado después de pasar un año escondido en una casa del abogado de la familia Bolsonaro. Según Datafolha, el 64% de los brasileños cree que Bolsonaro conocía el paradero de Queiroz todo este tiempo.

Además de la frustración por la salida de Moro y de su visión negativa de los hijos del presidente, quienes votaron por Bolsonaro y ahora están decepcionados o arrepentidos creen: (a) “que Bolsonaro no cumple con el decoro que su función exige, es excesivamente violento, autoritario, histriónico en su forma de conducir el gobierno y con sus polémicas continuas causa gran inestabilidad”; y (b) que “la gestión de Bolsonaro de la pandemia de COVID-19 es irresponsable e inhumana, no se preocupa ni por los enfermos ni por los muertos”. En los últimos meses, parece que Bolsonaro y sus asesores entendieron el mensaje de su base más desencantada y cambiaron su estrategia: han hecho desaparecer a sus hijos del espacio público y de las redes sociales y han “domesticado” a un presidente que está más moderado que al comienzo de su mandato. Como consecuencia del giro estratégico en su comportamiento, su popularidad volvió a crecer. Sobre los más de 200.000 muertos por la pandemia y las críticas a su gestión, Bolsonaro también tiene una estrategia clara: la culpa de estos números y de la próxima crisis económica no la tiene él, sino los gobernadores y los alcaldes que no siguieron sus recomendaciones de salir a trabajar, decretaron confinamientos que sólo algunos cumplieron y, de esta forma, no lograron atajar la pandemia y agravaron la crisis económica. Parece que esta táctica le asegura que su popularidad no se desplome. Sin embargo, en los próximos días tendremos que estar atentos a los efectos políticos del comienzo de la vacunación en São Paulo y ver si este hecho comienza a rendirle a Doria más popularidad en detrimento de la de Bolsonaro.

En paralelo al desencanto de la clase media tradicional, Bolsonaro mejoró entre los más pobres, gracias a la ayuda de emergencia de 600 reales mensuales (112 dólares) recibidos durante los primeros meses de la pandemia, esencial para la supervivencia de millones de brasileños. También ha comenzado a invertir políticamente en el Nordeste, la región más empobrecida y feudo electoral histórico de Lula. Sabe que si se gana a las clases populares con ayudas económicas, se allanará el camino hacia la reelección. Los datos impresionan: 65,3 millones de brasileños están recibiendo la ayuda y un tercio de ellos están en el Nordeste. No hay que olvidar que parte del apoyo popular a Lula da Silva se basó en este tipo de transferencias de ingresos.

Pero, desde septiembre, la ayuda pasó de 600 a 300 reales y en diciembre acabó. Bolsonaro propuso un programa de transferencia de ingresos llamado Renta Brasil, muy parecido a la petista Bolsa Família. Con esto, se aseguraba la continuidad de su programa económico para los más pobres y la posible fidelidad de su voto. Pero, la desorganización e incapacidad de su gestión, y el rechazo de Paulo Guedes a estos subsidios ha llevado al Congreso a no aprobar la Renta Brasil. Los más pobres seguirán recibiendo la Bolsa Familia. Habrá que ver cómo afectan estas cuestiones a la popularidad del presidente entre los más desfavorecidos.

Pero Bolsonaro tiene otros recursos. Mantiene la fidelidad de los principales obispos de las mayores iglesias evangélicas pentecostales y neopentecostales, como la Iglesia Universal del Reino de Dios y la Asamblea de Dios. Los más pobres componen su mayor contingente, y su apoyo es un factor importante para entender la adhesión popular al bolsonarismo. Así, el presidente continúa apostando por un conservadurismo religioso, que busca moralizar y cristianizar la vida pública y privada. El rechazo al aborto y el combate al feminismo son explotados por figuras del gobierno, como la ministra de Mujer, Familia y Derechos Humanos, la pastora Damares Alves. De modo que cuantos más problemas tiene Paulo Guedes, más protagonismo adquiere Damares Alves.

Bolsonaro continúa contando con el apoyo de las Fuerzas Armadas, en el gobierno más militarizado de la historia de Brasil. El comandante del Ejército, el general Puyol, declara con cierta frecuencia que los militares deben permanecer fuera de la política, pero, aunque con disidencias internas, las Fuerzas Armadas siguen siendo el baluarte de la gestión bolsonarista y los que mantienen su gobierno a flote. Quien también sigue a su lado, pero totalmente apagado, es Paulo Guedes, que ha demostrado ser mucho menos capaz de lo que parecía para llevar a cabo sus propuestas y una gran decepción para el mercado que apoyó a Bolsonaro porque tenía a Guedes detrás

En los últimos días la posibilidad de un impeachment ha vuelto a aparecer en el escenario. Varios han sido los desencadenantes: el rechazo de Bolsonaro a un plan de vacunación mientras los brasileños veían por la televisión como el resto del mundo comenzaba a vacunar, el fin del auxilio de emergencia para los más pobres, el ejemplo del impeachment a Trump y, la gota que ha colmado el vaso: en Manaus, uno de los estados más golpeados por la pandemia, la semana pasada se acabó el oxígeno en los hospitales y los enfermos empezaron a morir asfixiados, una tragedia sin precedentes. Políticamente el impeachment parece muy lejano. Rodrigo Maia ha declarado que esta discusión se la dejará al próximo presidente de la Cámara y, acto seguido, Baleia Rossi se pronunció diciendo que no es una de sus prioridades. De cualquier forma, Bolsonaro está en su momento de mayor desgaste institucional. La prensa lo ataca con ferocidad, quien lo apoyaba públicamente se esconde, el Tribunal Supremo juzgará en este primer semestre el caso de corrupción de Queiroz que atañe a su hijos, Doria le ha dejado sin respuesta con su proceso propio de vacunación y los mercados no están satisfechos. Aunque el impeachment no se concrete, lo cierto es que este desgaste hará que Bolsonaro no llegue en sus mejores condiciones a 2022.

No sabemos si Bolsonaro se presentará como candidato en 2022, aunque su reelección, en las circunstancias citadas, no será fácil.Tendrá un enemigo en la centro-derecha y derecha tradicionales. Tampoco tiene la fuerza de 2018 y hay muchos electores decepcionados. Finalmente, a Bolsonaro se le dan bien las pautas morales, populistas y la “guerra cultural”, y esta perderá fuerza en 2022. La pandemia centrará el debate electoral en cuestiones urgentes, de tipo material, como la recuperación económica y el desempleo, que ya está en el 14,4%, temas que Bolsonaro no gestiona bien. Además, ya no puede erigirse en el adalid de la lucha contra la corrupción, tras haber pasado su mandato gobernando con el Centrão (algo que prometió no hacer por representar las prácticas corruptas de la política tradicional de Brasilia) y porque la salida de Moro, los escándalos de corrupción de su familia y de su anterior partido, el Partido Social Liberal (PSL) han manchado su imagen.

Para añadir más emoción a la ecuación, el ministro del Tribunal Supremo, Gilmar Mendes, anunció la semana pasada que durante este primer semestre sería juzgado el caso de suspensión de Sergio Moro que aguarda en el Supremo. Este es un habeas corpus de los abogados de Lula en base a las sospechas de parcialidad supuestamente probadas por las conversaciones hackeadas entre Moro y los fiscales de la Lava Jato. La votación en el Supremo será muy ajustada, pero lo cierto es que la gran mayoría de la clase política quiere quitarse a Moro de en medio porque también está siendo investigada y ahora el ex magistrado ya no tiene el favor de Bolsonaro. Si Moro fuese suspendido, los juicios en los que ha condenado a Lula se anularían. Esto tendría como efecto inmediato que Lula recuperaría sus derechos políticos y podría ser candidato en 2022. La mayoría de los analistas están de acuerdo en que Brasil no está preparado social ni políticamente para la convulsión que supondría la candidatura de Lula y probablemente no se llegue a ese escenario. Tal vez Lula pueda ser declarado inocente, pero su candidatura sería rechazada, ya que el establishment apuesta por un nombre de centro-derecha para 2022. De cualquier forma, en Brasil nada es imposible.

Conclusiones

El principal resultado de este pleito electoral es que reestructura los tres principales campos de la política brasileña actual: bolsonarismo, petismo y centro-derecha. El bolsonarismo no queda bien parado en las urnas, pero debemos esperar a ver cómo evoluciona la popularidad presidencial durante 2021 para saber si Bolsonaro conseguirá recuperarse de la derrota municipal en la esfera federal. El centro-derecha es sin duda el gran ganador, lo que lo lleva a situarse en un lugar privilegiado tanto en el Congreso como de cara a 2022, cuando intentará recuperar los votos que migraron en 2018 hacia Bolsonaro, aprovechando el cansancio con la radicalidad, la irresponsabilidad y la inestabilidad de la actual gestión. En este sentido, hemos de fijarnos en cómo los principales líderes de este campo mueven ficha en los próximos meses. De momento tenemos por delante un complicado proceso de vacunación que João Doria ha trasformado en su gran moneda electoral, y dos importantes reformas que han quedado en el aire por la pandemia y las elecciones municipales: la administrativa y la tributaria. Ambas, parecen estar fuera de la agenda política de corto plazo. Veremos si Baleia Rossi se empeña en sacar adelante alguna de ellas para lanzar un mensaje sobre su propia capacidad y la de su partido de responder a los mercados (siempre mirando a 2022) o si la pandemia no permite le esta oportunidad. Pendientes estaremos también de si el presentador de televisión Luciano Huck da el salto a la política profesional y empieza a construir su figura de candidato o de si João Doria comienza a avanzar con paso firme hacia su candidatura gracias al proceso de vacunación.

Finalmente, la izquierda no sale bien parada. El PT no se recupera del varapalo sufrido en 2016 pero la cúpula del partido hace oídos sordos a las peticiones de renovación que vienen de sus bases. El fenómeno Guilherme Boulos (PSOL) apunta a la competitividad de estas candidaturas jóvenes progresistas con un nuevo lenguaje más comunicativo y una estrategia menos burocrática, pero el PSOL todavía es un partido pequeño en el ámbito nacional. La izquierda, además, se quedaría debilitada si, como hasta ahora parece, Ciro Gomes (PDT) decide abandonar este campo y negociar o aliarse con el centro-derecha representado por DEM-MDB-PSDB. La gran duda ahora pende sobre el juicio de suspensión de Moro, que podría devolverle al PT la narrativa sobre la persecución política que habría sufrido a manos de un Lava Jato que pierde fuerza cada día.

Quedamos ahora pendientes de los cuatro próximos momentos importantes que definirán todavía más el movimiento de las piezas de ajedrez de tres personajes indiscutibles en el panorama político brasileño: (1) el proceso de vacunación que João Doria comenzó ya en São Paulo y el impacto en su popularidad; (2) el fin, en diciembre, de la ayuda de emergencia durante la pandemia y su sustitución por la Bolsa Familia, con el consecuente impacto sobre la popularidad de Bolsonaro entre los más pobres; (3) las elecciones a la presidencia de la Cámara de Diputados en febrero de 2021, que pondrán a prueba la hegemonía de Rodrigo Maia en Brasilia; y (4) el juicio sobre Moro y el futuro de Lula.

Esther Solano
Profesora de la Universidad Federal de São Paulo

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<![CDATA[ Las claves del Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la UE-27 y el Reino Unido ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari5-2021-feas-anchuelo-claves-del-acuerdo-de-comercio-y-cooperacion-entre-ue-27-y-reino-unido 2021-01-14T01:15:25Z

El Brexit supone un importante retroceso en materia de integración cuyos costes dejarán de ser meramente teóricos y comenzarán a manifestarse de forma práctica en los próximos meses.

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Tema

El Brexit supone un importante retroceso en materia de integración cuyos costes dejarán de ser meramente teóricos y comenzarán a manifestarse de forma práctica en los próximos meses.

Resumen

Tras el Brexit político de febrero de 2020, la UE y el Reino Unido han firmado en el último minuto del período transitorio un Acuerdo de Comercio y Cooperación que organiza el Brexit económico y sienta las bases de la relación comercial bilateral durante las próximas décadas. La buena noticia es que se ha salvado una salida sin acuerdo que habría sido catastrófica para muchos sectores y nociva para la cooperación bilateral. La mala es que, aun suponiendo para ambas partes un cumplimiento razonable de sus objetivos negociadores, es un acuerdo de mínimos que se limita a liberalizar el comercio de mercancías (incluidas las agrícolas y pesqueras), pero mantiene numerosas fricciones y presenta una escasísima ambición en el ámbito de servicios y circulación de personas. En suma, un importante retroceso en materia de integración cuyos costes dejarán de ser meramente teóricos y comenzarán a manifestarse de forma práctica en los próximos meses.

Análisis

(1) Introducción: ¿qué se ha firmado?

El Acuerdo de Comercio y Cooperación (ACC) entre la UE y el Reino Unido es, desde el punto de vista europeo, un acuerdo de asociación conforme al artículo 217 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Es un acuerdo de derecho internacional, no invocable en el derecho interno y muy distinto del Acuerdo de Retirada, con apenas papel para el Tribunal de Justicia de la UE.

Consta de siete apartados: (1) provisiones comunes e institucionales; (2) régimen de comercio de bienes y servicios; (3) aplicación legal y cooperación judicial en aspectos penales; (4) cooperación temática (sanidad y ciberseguridad); (5) participación en programas de la Unión; (6) solución de diferencias y provisiones horizontales; y (7) provisiones finales. A esas 400 páginas se suman otras 600 en casi 50 anexos que incluyen cuestiones específicas relativas a reglas de origen, pesca, normativa de automóviles, productos químicos, medicamentos, productos orgánicos o vino, determinados servicios, energía, movimiento de personas, visados de negocios de corta duración o intercambio de información, más otras 200 en tres protocolos sobre cooperación para evitar el fraude en el IVA, cooperación en materia aduanera y en materia de Seguridad Social. Más de 1.200 páginas –qué ironía– destinadas a reducir el nivel de integración económica entre la UE y el Reino Unido, y no a aumentarlo.

El Tratado, conforme al artículo 218 del TFUE, requiere aprobación del Parlamento Europeo, pero dadas las fechas el texto prevé su aplicación provisional mientras ésta se tramita, por lo menos hasta el 28 de febrero –aunque se puede extender esa fecha de mutuo acuerdo–. A diferencia del Acuerdo de Retirada, que no contempla expiración alguna salvo para el Protocolo de Irlanda (y sólo en determinadas circunstancias), este acuerdo puede ser cancelado por cualquiera de las partes simplemente con preaviso de un año.

(2) Comercio de bienes sin aranceles

Desde el punto de vista del comercio de bienes, el acuerdo es bastante ambicioso, ya que es excepcional que un acuerdo de libre comercio incluya también productos agrícolas y pesqueros. El ACC concede libre comercio sin aranceles ni cuotas para todos los productos, pero hay que matizar que, cuando un acuerdo de libre comercio habla de acceso “sin aranceles”, está hablando realmente de acceso sin aranceles de bienes considerados como originarios de alguna de las partes según las reglas de origen establecidas en el Acuerdo. Es decir, que por defecto un bien que entra desde el Reino Unido a Europa está sujeto a aranceles salvo que cumpla las reglas de origen.

Esto, que parece sencillo, no lo es tanto, y de hecho el acuerdo establece una extensa lista de reglas de origen por productos (más de 50 páginas en los anexos ORIG-1, 2 y 2B) que conviene tener muy en cuenta. Aunque el acuerdo es muy generoso en la inclusión de materias primas procesadas no originarias a la hora de calificar un producto como “británico” (en lo que se conoce como acumulación plena) y se permitirá que sean las propias empresas quienes autocertifiquen el origen, el cumplimiento de las reglas será complicado para determinados sectores específicos, donde los requisitos son mucho más exigentes. Así, por ejemplo, un automóvil eléctrico producido en el Reino Unido y exportado a la UE no podrá beneficiarse de la exención arancelaria a menos que un 45% de su valor añadido sea europeo o británico y que su batería sea íntegramente europea o británica. Dicho de otra forma: un coche eléctrico británico con batería china estaría sujeto a aranceles. A partir de ahora, demostrar el origen de cada envío pasa a ser una pesadilla burocrática, y eso explica por qué a menudo las pymes prefieren pagar aranceles a tener que soportar el coste administrativo de la demostración del origen de sus productos.

El problema de las reglas de origen se ha puesto de manifiesto en los primeros días del Brexit, cuando muchos distribuidores británicos han comprobado con estupor que una importación de China para reexportación a la UE está sujeta a doble arancel, el británico de entrada y el de entrada en la Unión, porque la reexportación directa sin transformación mantiene el origen chino del producto y, por tanto, le excluye de la preferencia arancelaria del Acuerdo. Es ahora cuando los distribuidores británicos comprueban en su cuenta de resultados las ventajas que habría tenido aceptar la unión aduanera que proponía Theresa May (una unión aduanera actúa como una zona de origen único) y para evitar ese doble coste tendrán que usar alternativas como recurrir al régimen de tránsito o el de depósito aduanero, con sus correspondientes inconvenientes y costes o, simplemente, desplazar su centro de distribución al continente.

No vamos a minimizar la importancia de que se haya acordado la supresión de aranceles en sectores tan importantes para el comercio bilateral (y para España) como el agroalimentario o el del automóvil, que habrían sufrido elevados aranceles. Dicho esto, en el día a día el flujo comercial no va a tener nada que ver con lo que había antes. El comercio de productos agroalimentarios va a estar sujeto a la obtención de certificados sanitarios (antes innecesarios), que se verificarán de forma sistemática, y a veces a inspecciones. Por lo que respecta a los bienes industriales, deberán tener marcado “CE”, que garantice el cumplimiento de los requisitos técnicos (de hecho, los fabricantes británicos ahora necesitarán tres marcados, uno para el propio Reino Unido, otro para los productos destinados a Irlanda del Norte y otro para los productos destinados a la CE). Algunos productos como los químicos o farmacéuticos necesitarán nuevo registro y tendrán una aprobación mucho más dificultosa. Por otro lado, el IVA y los impuestos especiales se adeudarán en el momento de cada importación (incluidas las compras online), y no en las declaraciones periódicas de operaciones intracomunitarias.

Evidentemente, en productos muy diferenciados o de alta calidad este papeleo se considerará como un mal necesario, pero en productos fácilmente sustituibles muchos importadores europeos preferirán reemplazar a sus proveedores británicos por otros del mercado único que puedan poner la mercancía en su almacén en pocos días y sin ningún tipo de papeleo adicional. Ya se está viendo que el papeleo y las barreras no arancelarias son, como ya sabíamos, un elemento crucial de la competitividad de las empresas.

El acuerdo, al menos, incluye algunas facilidades para el comercio de bienes como los programas de reconocimiento mutuo de operadores comerciales de confianza (los denominados “Operadores económicos autorizados”), que facilitan el tránsito aduanero, el uso de referencias comunes internacionales en especificaciones técnicas, así como facilidades específicas para vino, orgánicos, automóviles productos químicos y farmacéuticos.

(3) Los puntos de fricción: pesca, gobernanza y “level playing field”

(3.1) Pesca

Uno de los síntomas más claros de la prioridad que el Reino Unido ha dado a los objetivos ideológicos en estas negociaciones ha sido el desmesurado protagonismo que un sector como la pesca ha tenido en ellas. Hasta el final, ha sido uno de los asuntos que más ha puesto en riesgo la consecución del acuerdo. Sin embargo, hablamos de un sector con un peso económico muy limitado para ambas partes (sólo representa alrededor del 0,1% del PIB). En cambio, se trata de un tema fácilmente comprensible para cualquier votante, relacionado con el valor simbólico de la soberanía sobre las propias aguas para una antigua potencia naval.

En el acuerdo final ambas partes han tenido que realizar concesiones. La postura inicial de la UE, que intentaba mantener el acceso anterior sin cambios, era demasiado maximalista. Tampoco los británicos han logrado su propósito, no menos radical, de negociar anualmente las cuotas de acceso a sus aguas, siguiendo el ejemplo noruego. El hecho de que el 80% de la producción pesquera británica se exporte, y que dos tercios de esas exportaciones se dirijan al continente, debilitaba su posición (ante la amenaza de aranceles de hasta un 25% para sus productos pesqueros). Aunque ni siquiera el acuerdo librará a los productores británicos de las barreras regulatorias de tipo sanitario a las que sus exportaciones se verán ahora sometidas.

Finalmente se ha acordado que, durante los próximos cinco años y medio, los barcos comunitarios mantengan su acceso a las aguas del Reino Unido, pero disminuyendo progresivamente el valor de sus capturas hasta ceder el 25%. Las cesiones europeas se concentran en aquellas especies que no afectan tanto a la pesca de bajura, intentando minimizar el efecto sobre las comunidades pesqueras.

Como en tantos ámbitos, esto no significa el final de los problemas. Cuando termine el período inicial de ajuste acordado, serán necesarias nuevas negociaciones, en principio anuales. Si la UE ve el acceso reducido, se ha reservado toda una batería de posibles respuestas, que le permitirían imponer aranceles a los productos pesqueros o a otros bienes, o tomar represalias en otras partes del acuerdo. Curiosamente, la renegociación del acceso británico al mercado energético europeo coincide en las mismas fechas. Además, cada parte puede en teoría dar por finalizado unilateralmente el acuerdo pesquero, y habrá que renegociar cada año el nivel total de capturas usando como base criterios científicos. Esencialmente, lo que se ha asegurado la Unión es cierta estabilidad en este sector durante unos años, dejando claro al Reino Unido que puede sufrir un alto coste si intenta empeorar el nuevo statu quo.

(3.2) Gobernanza

La propia arquitectura institucional del acuerdo ha sido objeto de serias discrepancias entre ambas partes durante las negociaciones. El Reino Unido ha logrado, como le obsesionaba, librarse por completo de la jurisdicción del TJUE. La UE-27 se ha asegurado objetivos más sustanciales, pues finalmente hay un único acuerdo que cubre todas las materias, en vez de acuerdos separados para cada una (como querían los británicos). Esto permitirá, en caso de que se incumpla una parte del acuerdo, adoptar represalias en otras.

El diseño institucional de la gobernanza es complejo, con un Consejo de Asociación conjunto en la cúspide, ayudado por una treintena de diversos comités especializados y grupos de trabajo técnicos. Es en los mecanismos para solucionar disputas y garantizar el cumplimiento de lo acordado donde se ha dado con la fórmula clave para desbloquear las negociaciones: la UE reconoce el derecho británico a divergir, pero se reserva todo un arsenal de instrumentos para tomar medidas en ese caso (que pueden convertir tales divergencias en muy costosas). Las cautelas se han incrementado debido a la actitud del Reino Unido, sembrando dudas sobre el cumplimiento de lo ya firmado en el Acuerdo de Retirada y creando una gran desconfianza.

Según el cuidadoso diseño que ha logrado imponer la UE, el procedimiento general de solución de disputas comienza por una consulta al paritario Consejo de Asociación conjunto; si no se alcanzase una solución allí por mutuo acuerdo, la disputa se sometería a un arbitraje externo de obligado cumplimiento; si el arbitraje se incumpliese, la parte perjudicada podría tomar represalias.

A la UE-27 le preocupan, en especial, las posibles medidas desreguladoras británicas que proporcionen una ventaja competitiva injusta (un viejo sueño de los partidarios del Brexit). Por eso, en el caso de incumplimientos relacionados con las ayudas de Estado, las normas laborales y las medioambientales, las represalias se agilizan: si fracasa un primer intento de solucionar el problema por consenso, la parte que se considere perjudicada puede rápidamente imponer medidas correctoras, que solo posteriormente se someten a arbitraje.

Por si todo lo anterior no bastase, existe además un mecanismo genérico de reequilibrio (que permite adoptar medidas correctoras, sujetas posteriormente a arbitraje, si se observan impactos significativos en los flujos de comercio o inversión), el acuerdo comercial se revisará en conjunto dentro de cinco años y cualquier parte puede darlo por finalizado unilateralmente (en cuyo caso dejará de estar vigente 12 meses después). En vista de todo esto, sería prudente por parte del Reino Unido utilizar sus recién adquiridos derechos a divergir con cautela.

(3.3) “Level playing field”

La competencia leal, a la que habitualmente se hace referencia por el término “terreno de juego equilibrado” (level playing field) fue una de las condiciones que impuso la UE para la existencia de un acuerdo. La idea que hay detrás es muy lógica: la UE no puede permitirse que una potencia económica como el Reino Unido, a apenas 200 kilómetros de Bruselas, rebaje sus estándares laborales, medioambientales, fiscales o de ayudas de Estado e invite a las empresas europeas a instalarse allí para atender el mercado europeo sin aranceles y con menores requisitos. En un momento en el que la UE, con su Green Deal, aspira a convertirse en referente en producción limpia, ha de garantizar que la importación de productos del Reino Unido mantenga esos mismos estándares.

Es importante recordar que la competencia leal no implica que el Reino unido tenga que mantener la misma normativa que la UE (como sí sería el caso de un acuerdo de permanencia del Reino Unido en el mercado único), sino de mantener un nivel similar de exigencia e ir adaptándolo cuando la regulación cambie. La UE, como es natural, habría querido que la aplicación de compensaciones arancelarias en el caso de divergencias regulatorias hubiese sido automática y, en todo caso, interpretada por el Tribunal de Justicia de la UE, pero al final se ha conformado con un complejo procedimiento de evaluación de las divergencias a nivel bilateral y arbitraje en el caso de discrepancias. Es decir, si el Reino Unido diverge en su regulación medioambiental, laboral o de ayudas de Estado y la UE interpreta que esa regulación introduce elementos de competencia desleal, entablará negociaciones bilaterales para solucionarlo y, de no llegarse a un acuerdo, entraría en un arbitraje que podría dar lugar a compensaciones arancelarias (o incluso, por ejemplo, la devolución de las ayudas de Estado injustificadamente percibidas por las empresas). El sistema de negociación bilateral, arbitraje y medidas de retorsión es particularmente complejo en el caso de normas laborales, medioambientales y ayudas de Estado.

En materia fiscal, sin embargo, la UE ha aceptado que el nivel normativo venga definido por terceros, en el ámbito de la OCDE y su iniciativa BEPS para evitar la erosión de bases imponibles y el traslado de beneficios a jurisdicciones más favorables. Dadas las frecuentes amenazas del Reino Unido de convertirse en un “Singapur en el Támesis” o de promover los puertos francos (que el Parlamento Europeo quiere suprimir por servir a menudo de facilitadores de la evasión fiscal), sorprende que el Acuerdo UE-Reino Unido haya excluido expresamente la cuestión fiscal del sistema de solución de diferencias.

(4) Un acuerdo pobre en materia de servicios

El Acuerdo de Nochebuena incluye algunos elementos de liberalización del comercio de servicios, pero queda muy lejos de ser algo mínimamente ambicioso. El Reino Unido pretendía incluir la liberalización del mercado de telecomunicaciones, de transporte por carretera y aéreo, y de servicios financieros, pero la UE se ha mantenido firme y ha evitado la posibilidad de un troceamiento del mercado único que habría sido un peligroso precedente.

(4.1) Transporte por carretera y aéreo

Así en transporte por carretera, se permite la actividad bilateral (transporte punto a punto) pero se excluye la posibilidad de que empresas británicas puedan hacer operaciones de cabotaje (es decir, trayectos interiores en el territorio de la Unión) salvo de forma muy reducida y excepcional. Se han acordado algunas disposiciones sobre condiciones de trabajo, seguridad vial y competencia leal.

En el ámbito del transporte aéreo también ha habido una actitud firme, y sólo se permitirá el tráfico ilimitado de punto a punto entre los aeropuertos de la UE y el Reino Unido (tercera y cuarta libertades), pero se ha desprovisto a las compañías británicas de las quinta y sucesivas libertades (es decir, la posibilidad de cabotaje). Ha habido, sin embargo, dos concesiones y una promesa. La primera concesión es que se ha permitido considerar como británica a compañías cuyo capital esté compuesto mayoritariamente no sólo de acciones propiedad de británicos, sino también europeos, siempre y cuando tuvieran licencia a 31 de diciembre (aunque no a compañías de nueva creación). El acuerdo, sin embargo, no flexibiliza la norma general de que los trayectos intraeuropeos sólo podrán realizarse por aerolíneas cuya “propiedad y control efectivos” estén en manos de europeos, lo que obligará a empresas como IAG a demostrar a la Comisión que puede garantizar la europeidad de sus filiales (algo menos evidente de lo que se dice habitualmente) o a realizar complejos y costosos cambios accionariales. La segunda concesión es la posibilidad de que los Estados miembros puedan acordar una quinta libertad bilateral con el Reino Unido exclusivamente para cargo extracomunitario (por ejemplo, entre París, Londres y Nueva York).

La promesa se refiere a la posibilidad de revisar al cabo de un año los requisitos de propiedad y control efectivos (quizás cambiándolos por criterios relativos a concentración de operaciones). Se han incluido, además, disposiciones sobre asistencia en tierra y franjas horarias (no discriminación y acceso) y derechos de los pasajeros, además de cláusulas de competencia leal.

En cualquier caso, y más allá del transporte, los proveedores de servicios del Reino Unido ya no se beneficiarán del enfoque de “país de origen” o del concepto de “pasaporte”, que permitían el acceso automático a todo el mercado único de la UE. Como únicos elementos de concesión, se ha garantizado que los proveedores de servicios o inversores no reciban un trato menos favorable, se ha acordado la eliminación de barreras injustificadas al comercio digital (incluida la prohibición de los requisitos de localización de datos) y se han abierto recíprocamente los mercados de contratación pública, incluso para contratos pequeños.

(4.2) Servicios financieros

Resulta sorprendente el papel secundario que un sector tan estratégico para el Reino Unido (que genera por sí solo el 21% de las exportaciones totales de servicios) ha desempeñado en las negociaciones. Esto tal vez se deba a la confianza en su competitividad internacional y su dimensión. Las esperanzas de que una relajación regulatoria pueda atraer hacia la City más actividades financieras innovadoras, como determinados fondos de inversión o fintech, también pueden haber influido. Pese a todo, el que los servicios financieros hayan quedado fuera del acuerdo implica, desde el punto de vista británico, asumir un alto un alto riesgo y deja en manos de la UE un poderoso instrumento de presión.

Las entidades británicas operaban dentro del Mercado Único con la misma facilidad que en el doméstico mediante el “pasaporte europeo”, que les permitía prestar la mayor parte de sus servicios en el continente directamente desde su territorio. La nueva relación, por el contrario, se basará en las decisiones de equivalencia que adopte la UE. Mediante ellas, reconoce que las regulaciones de un tercer país son equiparables a las propias para determinadas actividades concretas. En cualquier caso, dichas equivalencias se conceden por la UE de forma unilateral, puede revocarlas en cualquier momento con 30 días de preaviso y no cubrirán actividades minoristas (como los depósitos o los préstamos bancarios).

En ausencia de otros acuerdos, las normas europeas referidas a entidades de terceros países lo que facilitan, como norma general, es instalarse para operar desde dentro de la Unión. Las grandes entidades financieras británicas, adaptándose a la nueva situación, ya han relocalizado parte de sus activos y personal en el continente, aunque hasta ahora el proceso ha distado de ser tan significativo como algunos analistas preveían.

(4.3) Energía y clima

El Reino Unido podrá seguir conectado y realizar intercambios con el mercado interno energético de la UE, pero de forma diferente, como país tercero. Esto conviene a la UE, que tiene un superávit en estos intercambios (suministrando al mercado británico un 12% de su consumo de gas y hasta un 10% de su electricidad).

Aunque ambas partes seguirán a partir de ahora políticas energéticas independientes, en este campo se ha reforzado particularmente la futura cooperación. Esto se ha debido en parte a su relación con la lucha contra el cambio climático, en la que todos los firmantes parecen seriamente comprometidos. El Reino Unido mantendrá la fijación de un precio para las emisiones de carbono, e incluso se contempla que ese sistema insular pueda estar ligado al continental en el futuro.

Otras partes del acuerdo, como las referidas a la energía nuclear y la no regresión en materia medioambiental, tienen sus propias implicaciones para el estratégico sector de la energía.

(5) Adiós a la libre circulación

Prestación de servicios y libre circulación de personas siempre han estado íntimamente ligadas, así que era lógico que la UE no aceptase restricciones a la movilidad de ciudadanos mientras permitía la libre circulación de servicios. La falta de ambición en materia de servicios se refleja pues en la práctica desaparición de la libre circulación de personas.

Para los ciudadanos se ha acordado la supresión bilateral de la necesidad de visado para estancias turísticas no superiores a tres meses, lo que era bastante lógico. El pasaporte (que volverá a ser documento imprescindible) será suficiente para este tipo de viajes. Sin embargo, estancias superiores a 90 días dentro de un mismo período de 180 días requerirán visados de residencia o de trabajo, lo cual supone un duro golpe a las estancias de larga duración a las que estábamos acostumbrados. La UE, consciente de que el Reino unido no ve con los mismos ojos la inmigración de determinados países europeos, ha sido muy estricta al exigir que el régimen de visados deberá ser idéntico para todos los ciudadanos de la UE sin distinción (es decir, el Reino Unido no podrá discriminar por país de origen).

Por otro lado, la posibilidad de actividad de negocios sin visado está restringida a una lista muy reducida de actividades recogidas en el artículo 8 del anexo SERVIN-3, como conferencias, seminarios de formación, investigaciones de mercado, ferias comerciales, guías turísticos, intérpretes o negociación de contratos. Pero un fotógrafo que cubra un evento, una modelo que desfile en una pasarela o un músico que quiera dar un concierto en Europa (el 70% lo hacen alguna vez al año), por poner algunos ejemplos, requerirán en general a partir de ahora visado de trabajo.

Relacionado con la actividad profesional está el reconocimiento de títulos y cualificaciones profesionales. Como es normal, el Reino Unido, una potencia universitaria, quería que el reconocimiento de titulaciones universitarias y profesionales fuese automática o cuasi automática, como sucede en el caso de Estados miembros, pero la UE no estaba dispuesta. No se ha cerrado, sin embargo, a la posibilidad de negociar más adelante ese reconocimiento mutuo, pero que lógicamente requerirá reciprocidad.

Por otro lado, no habrá reconocimiento automático de cualificaciones profesionales: los médicos, enfermeras, dentistas, farmacéuticos, veterinarios, ingenieros o arquitectos deben tener sus cualificaciones reconocidas en cada Estado miembro en el que deseen ejercer.

(6) Otros ámbitos de cooperación

(6.1) Protección de datos y cooperación en seguridad

Los acuerdos alcanzados permitirán mantener la cooperación en materia de policía y justicia entre el Reino Unido y la UE-27, pero no con el grado de intensidad anterior. Seguirá intercambiándose información sobre huellas digitales, ADN, matrículas, antecedentes penales, registros de pasajeros, objetos perdidos y personas desaparecidas, etc. No obstante, el Reino Unido ya no participará como miembro en las bases de datos europeas sobre estos asuntos, ni podrá acceder a ellas sin restricciones y en tiempo real. Los intercambios de información se realizarán cuando una de las partes lo solicite, o los envíe por propia iniciativa. Las relaciones con Europol y Eurojust en el futuro serán de colaboración, pero desde fuera. Las órdenes de arresto y las extradiciones no serán tan automáticas como hasta ahora.

Para que toda esta colaboración en materia de seguridad sea posible, son necesarias unas condiciones previas que garanticen la protección de datos personales. El Reino Unido, en lo que a él le concierne, se ha negado a que el TJUE pueda seguir desempeñando ningún papel en la protección de tales derechos, y ni siquiera garantiza con firmeza una adhesión continuada a la Convención Europea de Derechos Humanos. Por eso, si el gobierno británico decide abandonarla, o si la Comisión europea dictamina que el Reino Unido no ofrece un nivel de protección de datos suficiente, los acuerdos serían suspendidos.

En este nuevo marco, la lucha contra el crimen puede resultar menos efectiva, pese a las promesas de los partidarios del Brexit en sentido contrario. Además, el texto acordado nada dice sobre la readmisión de inmigrantes ilegales y menores no acompañados, que será más dificultosa en el futuro.

(6.2) Participación en programas de la Unión

El acuerdo permite que el Reino Unido pueda seguir participando en algunos relevantes programas de la UE, a los que tendrá que realizar los correspondientes pagos. Esto conviene también a la UE, dado el potencial de las universidades y centros de investigación británicos.

Los programas europeos en los que el Reino Unido seguirá participando son Horizon (el principal programa de investigación científica), Euratom (para investigación e intercambio de material nuclear), ITER (el esfuerzo internacional para investigar la fusión), Copernicus (estudio de la Tierra desde satélites) y SST (el sistema de rastreo de objetos espaciales artificiales para evitar colisiones).

Sin embargo, la participación no continuará en otros relevantes programas, como Galileo (el sistema de posicionamiento mediante satélites) y el emblemático programa de intercambio estudiantil Erasmus. Esta última ausencia vuelve a subrayar el enfoque ideológico con el que el gobierno británico ha encarado las negociaciones.

Conclusiones

El Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la UE y el Reino Unido es un acuerdo razonable en materia de comercio de bienes, pero raquítico en materia de servicios y libre circulación de personas, y un auténtico retroceso desde una relación integrada y productiva a un mero control de daños. Su principal ventaja, sin duda alguna, es que mantiene abiertos los canales de comunicación y negociación bilaterales para que, a medida que se vayan manifestando de forma práctica sus costes económicos y se rebaje la carga ideológica que ha rodeado la negociación por parte del Reino Unido, se fomente un mayor pragmatismo que se traduzca, con el tiempo, en niveles de integración económica mucho más razonables para dos socios cercanos y condenados a entenderse.

Enrique Feás
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano |
@EnriqueFeas

Álvaro Anchuelo
Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Alcalá |
@aanchuelo

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<![CDATA[ Año Nuevo, nuevo “paquete” de ciberseguridad de la Comisión para 2021 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-nuevo-paquete-de-ciberseguridad-de-comision-para-2021 2021-01-14T12:59:29Z

La Comisión Europea completó sus objetivos de ciberseguridad para los próximos años con un nuevo “paquete” de medidas.

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La Comisión Europea cerró 2020 con un paquete de medidas destinadas a adaptar la ciberseguridad europea a la transformación producida por el proceso de digitalización de los últimos años acelerado por el COVID-19. CIBER elcano y el Grupo de Trabajo de Ciberpolítica del Real Instituto Elcano irán analizando su impacto en España a lo largo de los próximos meses, pero, en conjunto, el paquete refleja la creciente europeización de la ciberseguridad en la UE para apoyar la transformación digital.

La Comisión Europea amplía y profundiza su influencia en todos los aspectos de la ciberseguridad mediante sus agendas para 2020 y para los años posteriores a 2021, que se resumen en el cuadro siguiente:

Agenda 2020
Estrategia para la Unión de Seguridad 2020-2025
Inclusión de la ciberseguridad en los fondos Repair and Prepare for the Next Generation
Estrategia de Ciberseguridad de la UE para la Década Digital
Propuesta para la actualización de la Directiva NIS
Propuesta para una Directiva sobre la resiliencia de entidades críticas
Agenda 2021 y siguientes
Implementación de medidas relativas a la ciberseguridad de redes 5G (EU Toolkit Box)
Creación de la Joint Cyber Unit para la coordinación operativa de los Estados miembros
Definición de esquemas de certificación  EU Cybersecurity Act
Regular el acceso a comunicaciones cifradas para compatibilizar la privacidad y la interceptación legal de comunicaciones
Revisión de Directiva ePrivacy, sobre privacidad y confidencialidad de las comunicaciones electrónicas
Inversiones 2021-2027: Digital Europe Programme, Horizon Europe y Recovery Plan for Europe

La agenda saliente

Las agendas aspiran a consolidar una transformación digital cibersegura en la UE. En febrero de 2020, la Comisión reivindicó que el futuro de la UE pasaba por configurar su futuro digital, para lo que a lo largo del año se han ido dando pasos hacia la soberanía digital. La Estrategia de diciembre aspira a reforzar la resiliencia de las cuatro cibercomunidades de la UE (el mercado, la diplomacia, la seguridad y la defensa) frente a las tensiones geopolíticas y los ciberataques contra las infraestructuras y los servicios que prestan. Para remediarlo, la Comisión confía en la regulación, la inversión y las políticas de cooperación con quienes compartan los principios e intereses europeos.

“No existe autonomía sin dinero y la Comisión no se ha olvidado de invertir en el desarrollo de investigación, desarrollo e innovación de capacidades de ciberseguridad”

La profunda transformación del contexto digital ha obligado a la Comisión a revisar dos de sus directivas estrella: la de protección de las infraestructuras críticas (PIC) y la de seguridad de las redes y sistemas de servicios de información (NIS), que se han quedado desfasadas. Con la primera propuesta busca ampliar el concepto de “infraestructuras” que prestan servicios esenciales a la sociedad al más amplio de “entidades” en función del impacto que su interrupción cause en la economía o en la vida diaria de los ciudadanos, tanto de cada Estado como en el resto de la UE. Lo significativo de la propuesta es que obliga a los Estados miembros a identificar esas entidades críticas mediante estrategias y análisis de riesgos, que la Comisión se reserva el derecho de supervisar las entidades que afecten a otros Estados y que se ofrece a colaborar en la aplicación de las medidas necesarias para mejorar la resiliencia de estas entidades.

La segunda propuesta (NIS 2.0) amplía la regulación a nuevos sectores, como los postales, de alimentación, las Administraciones Públicas, las plataformas, los centros de datos, el espacio y los relacionados con la salud –una inclusión incentivada por la experiencia reciente de la pandemia–. También elimina la controvertida distinción entre los operadores de servicios esenciales y los proveedores de servicios digitales y la reemplaza por una segmentación en función de su trascendencia para el funcionamiento de la sociedad y economía digitales. Del mismo modo, reemplaza los criterios nacionales para designar los sujetos obligados al cumplimiento de la norma por una diferenciación establecida en función de su tamaño: afectará a todos los actores grandes y medianos e incluso a los pequeños si se demuestra su necesidad de inclusión. En definitiva, amplía y profundiza las medidas de la versión vigente de la NIS: de incentivar la adopción de medidas razonables de ciberseguridad a imponer el cumplimiento de las medidas, la declaración de incidentes y la cobertura de las cadenas de suministro completas; de apelar a la colaboración ante incidentes de importancia a centralizar la coordinación con estructuras y procedimientos vinculantes.

No existe autonomía sin dinero y la Comisión no se ha olvidado de invertir en el desarrollo de investigación, desarrollo e innovación de capacidades de ciberseguridad , tanto en los fondos comunes del Marco Financiero Plurianual ordinario como en los programas extraordinarios para la recuperación tras el impacto económico de la pandemia. Son inversiones estratégicas en la medida en que tratan de potenciar la base industrial y tecnológica de la ciberseguridad europea y articular ecosistemas europeos que integren la ciberseguridad en la implantación de las nuevas tecnologías asociadas a la economía digital.

La agenda entrante

En 2021 se comenzarán a negociar o ejecutar las propuestas y medidas aprobadas por la Comisión en un escenario abierto a la colaboración interestatal y público-privada en los ámbitos de diálogo y trasparencia establecidos en los últimos años. Las medidas desbordan el anterior marco gubernamental de la seguridad para entrar en el más amplio de la seguridad económica, que incluye a más actores, no sólo en su condición de afectados por las nuevas medidas, sino también por el creciente papel protagonista de las asociaciones empresariales, profesionales o sociales europeas. 

“Si se unen los puntos anteriores, aparece claramente –creemos– una creciente europeización de la ciberseguridad”

También se comenzará a aprobar la distribución de los fondos de inversión en capacidades de ciberseguridad, unos fondos que complementan, pero no sustituyen, a los fondos nacionales y que precisan una planificación individualizada para su inclusión entre los diversos programas. La selección depende de la Comisión, pero la presentación corresponde a los Estados miembros, que pueden coordinarla con sus ecosistemas industriales y de investigación o arriesgarse a ver como éstos se integran en candidaturas europeas con mayores posibilidades.

Siguen pendientes de resolución problemas como la aplicación de criterios comunes en relación con la seguridad de las redes 5G (léase la presencia o no de elementos y tecnologías chinas en ellas); la actualización de las medidas contra la desinformación y las amenazas híbridas; la adecuación de las herramientas policiales y judiciales para perseguir los delitos en la red, o el dilema entre privacidad y seguridad que plantea el cifrado, entre otros.

Si se unen los puntos anteriores, aparece claramente –creemos– una creciente europeización de la ciberseguridad (mayor protagonismo de la Comisión, ENISA y los órganos de gestión de crisis y coordinación operativa, así como de los fondos comunes, que implican una mayor participación del Parlamento Europeo). Una europeización en la que los actores no gubernamentales (asociaciones, foros, clústeres, ecosistemas, hubs, centros tecnológicos, aceleradoras, universidades…) asumen mayor protagonismo en el desarrollo de la soberanía digital frente a los Estados miembros. Esto no quiere decir que estos hayan perdido su liderazgo en los procesos de decisión y de regulación, sino que deben tener en cuenta los cambios de agenda y de tendencias para adaptar sus políticas de ciberseguridad. La creación del Foro Nacional de Ciberseguridad en España es un ejemplo de anticipación estratégica, tanto para desarrollar la agenda nacional como la agenda europea, en un contexto de cambio acelerado en el que aparecen nuevos retos mientras aún no se han resuelto los anteriores.

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano

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<![CDATA[ El acceso a pruebas electrónicas y el cifrado, dos puntos clave de la agenda de seguridad europea ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari4-2021-alonso-acceso-a-pruebas-electronicas-y-cifrado-dos-puntos-clave-de-agenda-seguridad-europea 2021-01-14T12:57:29Z

La agenda de seguridad de la Comisión Europea incluye iniciativas no exentas de complejidad y polémica para abordar la detección y acceso eficaz a información, habitualmente cifrada, en el curso de investigaciones criminales transnacionales.

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Tema

La agenda de seguridad de la Comisión Europea incluye iniciativas no exentas de complejidad y polémica para abordar la detección y acceso eficaz a información, habitualmente cifrada, en el curso de investigaciones criminales transnacionales.

Resumen

Los grandes proveedores de Internet, cuyo poder de mercado se apalanca en una ingente base de usuarios, marcan el ritmo de la transformación tecnológica de la red y las reglas de uso mundiales de las aplicaciones. En el plano técnico, algunas características (cifrado, arquitecturas de información virtualizadas y distribuidas, etc.) dificultan o en ocasiones impiden el curso de las investigaciones criminales.

El encaje de este escenario con los diversos marcos legales nacionales y regionales plantea serias dificultades en la lucha internacional contra un número creciente de delitos que utilizan el ámbito digital para su consecución. Los medios técnicos y legislativos y las capacidades con que cuentan los cuerpos policiales y operadores judiciales requieren de una continua adaptación pareja al rápido proceso de digitalización de la sociedad.

El ARI analiza el acceso a información cifrada en el curso de investigaciones criminales, como las relacionadas con casos de abuso de menores en la red, y la evolución del marco legal para el acceso transnacional a datos en el curso de investigaciones criminales.

Análisis

La aproximación europea al cifrado: “La seguridad mediante cifrado y a pesar del cifrado”

El uso de cifrado en las aplicaciones de Internet se ha implantado por defecto para reforzar la protección de la privacidad y confidencialidad de las comunicaciones, en particular en la transferencia internacional de datos. Concebido para estos fines legítimos, también lo usa habitualmente la delincuencia, lo que dificulta significativamente la labor de las investigaciones policiales y judiciales en el acceso legal a pruebas en plataformas de comunicación online –el impacto varía entre el 25% y el 100% de los casos, dependiendo del tipo de investigación1–.

La regulación europea es diversa2 y también lo es la extracomunitaria. Algunos países, como Australia, Estados Unidos o India, han implementado o estudian soluciones legales. Australia, Canadá, Nueva Zelanda, el Reino Unido y los Estados Unidos emitieron una declaración conjunta en 2019 en la que solicitaban a las compañías tecnológicas que estudiaran incorporar en el diseño de sus productos y servicios la posibilidad de que los Gobiernos pudieran acceder, con autorización judicial, a la información cifrada en un formato legible y utilizable. También pidieron a la industria la búsqueda conjunta de fórmulas legales compatibles con el criterio de proporcionalidad.

Las autoridades judiciales de los Estados Unidos han realizado duras declaraciones públicas sobre el elevado coste que implica el uso “indiscriminado” e “irresponsable” del cifrado respecto al crimen organizado y, en particular, el número de víctimas, acciones criminales y delitos que podrían haberse evitado. Abogan por establecer una legislación efectiva que proteja el acceso legal a las comunicaciones, cuestionando si el riesgo residual derivado de incorporar mecanismos legales para el acceso a comunicaciones cifradas es significativamente superior a las vulnerabilidades con que actualmente ya cuentan las aplicaciones de Internet3. Asimismo, llama la atención el diferente tratamiento regulatorio y obligaciones de colaboración de los operadores de telecomunicaciones en relación con la capacidad de los proveedores de Internet de impedir el acceso a pruebas electrónicas y establecer contramedidas de cifrado4.

En octubre de 2020, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos apeló a la colaboración del sector tecnológico para desarrollar por diseño soluciones técnicas, legales y operativas proporcionales y efectivas que permitan a las autoridades acceder a los contenidos ilegales y a las pruebas en formatos legibles (no cifrados). En una declaración sobre las implicaciones del cifrado de extremo a extremo (E2E) para la seguridad pública y el acceso a pruebas electrónicas en las aplicaciones de Internet, terminales móviles y servidores, el Departamento de Justicia subrayó que, “siendo el cifrado de vital importancia para la protección de la privacidad y la ciberseguridad, esto no debería ser a costa de obstaculizar por completo la actuación de las fuerzas de seguridad en la lucha contra la actividad ilegal en la red”.

El Mando de Comunicaciones del Reino Unido (Government Communications Headquarters, GCHQ) estudia soluciones del tipo protocolo fantasma (ghost protocol), basadas en incorporar de forma oculta a agentes con autorización judicial a foros y grupos privados en redes sociales cifradas que estén siendo investigadas, solución que vulnera los mecanismos de autenticación de los usuarios para el acceso a las plataformas. Esta solución, si bien mantiene inalterado el mecanismo de cifrado, anula la confianza de los usuarios al vulnerar la confidencialidad y privacidad de la comunicación, por lo que ha sido criticado por las grandes plataformas de Internet en una carta abierta.

El Consejo de Europa5 abordó en diciembre de 2016 en la cumbre de Justicia e Interior una línea de trabajo sobre los retos del cifrado en el ámbito de las investigaciones criminales y en junio de 2017 adoptó unas primeras conclusiones que otorgan a la industria la corresponsabilidad en la lucha contra el terrorismo y el cibercrimen, haciendo un llamamiento para solucionar situaciones en las que el cifrado E2E impide a las autoridades acceder a pruebas digitales.

En octubre de 2017, la Comisión Europea propuso medidas en apoyo de las autoridades policiales y judiciales para acceder a las pruebas electrónicas durante investigaciones transfronterizas junto al desarrollo de capacidades técnicas con el apoyo de Europol-EC3 para acceder a información cifrada en terminales y dispositivos de almacenamiento y a comunicaciones cifradas de extremo a extremo (E2E). Como resultado de la colaboración entre las autoridades policiales y judiciales y representantes del sector privado, la Comisión publicó sus conclusiones en la mencionada Nota 10730/20.

Según las conclusiones, no serían válidas las soluciones técnicas que debiliten o prohíban directa o indirectamente el uso de cifrado, porque el debilitamiento de una parte de un sistema cifrado podría debilitar el sistema en su conjunto, con efectos perjudiciales sobre los derechos a la privacidad y la protección de datos personales. Las órdenes de acceso a comunicaciones cifradas se dirigirán a un individuo o grupo en el marco de una investigación –quedan excluidos accesos masivos– y deben ser proporcionales y emitidas o estar sujetas a validación previa por una autoridad judicial. La transmisión de datos a las autoridades se hará con las medidas de seguridad más avanzadas en el cumplimiento de la protección de datos. Las técnicas que permitan el acceso a información cifrada han de utilizarse solo si no se cuenta con alternativas menos intrusivas (encryption workarounds). Dado el amplio espectro de soluciones de cifrado que pueden desplegarse simultáneamente en dispositivos o sistemas para proporcionar múltiples capas de protección, no debería haber una única solución técnica destinada a proporcionar acceso a los datos (principio de neutralidad tecnológica). Las empresas que incorporen el cifrado de productos deben contribuir a identificar las mejores soluciones en cada caso, ya que es indispensable contar con su colaboración y la del resto de la comunidad europea de la ciberseguridad.

La resolución del Consejo posterior de 2020 desarrolla esas conclusiones. Apoya plenamente el desarrollo, la aplicación y el uso del cifrado fuerte como medio necesario para la protección de los derechos fundamentales, la seguridad digital de los Gobiernos, la industria y la sociedad6. Al mismo tiempo, el Consejo señala la necesidad de que la UE vele por que las autoridades en el ámbito de la seguridad y la Justicia penal puedan ejercer sus facultades garantizando el acceso a los datos. La resolución establece como punto de partida el principio de “la seguridad mediante el cifrado y a pesar del cifrado”, principio que habrá de respetarse en su totalidad, es decir, aunar la protección de los derechos fundamentales, proteger la privacidad y la seguridad de las comunicaciones mediante el desarrollo de técnicas de cifrado robustas, con ofrecer la posibilidad de que las autoridades competentes en el ámbito de la seguridad y la Justicia penal accedan a datos y metadatos de forma legítima y selectiva –esto es, no masiva o indiscriminada–, preservando la ciberseguridad en la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo mediante la aplicación de soluciones técnicas por definir.

El Consejo hace un llamamiento a la cooperación estrecha y la transparencia entre todos los actores implicados para plantear soluciones técnicas equilibradas y mejorar las capacidades técnicas y operativas de las autoridades policiales y judiciales . Finalmente, es importante señalar que el Consejo no descarta evaluar próximamente la necesidad de un marco reglamentario común en la UE para la implantación de estos objetivos, con lo que deja abierto el debate sobre la regulación del cifrado.

El cifrado de aplicaciones en línea y la lucha contra el abuso de menores en la red

El COVID-19 ha provocado un significativo aumento del volumen de material de abuso sexual infantil intercambiado en la red, tal como informó Europol en junio de 2020, una realidad que se hallaba en niveles elevados antes de la pandemia –Europol calcula un aumento del 25% en algunos Estados miembros–. La intensa actividad mantenida en la darknet8 con estos fines durante el confinamiento evidencia la existencia de organizaciones criminales con modelos de negocio en permanente evolución que constituyen una significativa amenaza para la infancia.

Las redes sociales y las aplicaciones de mensajería electrónica de uso común en Internet (por ejemplo, WhatsApp) incorporan por defecto mecanismos de cifrado E2E, entre los extremos de la comunicación, lo que las convierte en un medio de ocultación muy accesible y efectivo, habitualmente utilizado para el intercambio de material de abuso sexual infantil9. La función de autodestrucción de algunas de estas aplicaciones de uso habitual hace que las investigaciones sean particularmente complicadas. Igualmente, aumenta el número de foros especializados creados en plataformas de la darknet que cuentan con unas reglas y jerarquía ad hoc orientadas a maximizar la ocultación de usuarios y contenidos. El material autogenerado se intercambia directamente con otros usuarios en comunidades o grupos, tras lo cual se distribuye a través de las redes sociales y, finalmente, termina en plataformas de contenidos de pornografía infantil en la darknet.

Vista la gravedad de la situación, la Comisión elaboró en julio de 2020 la Comunicación COM(2020)607, que establece la estrategia para 2020-2025 para abordar esta situación en línea y en el mundo físico reforzando los instrumentos jurídicos y operativos disponibles en la actualidad. En ella se afirma que “el uso de tecnología de cifrado con fines delictivos debe abordarse de inmediato mediante posibles soluciones que permitan a las empresas detectar y denunciar el abuso sexual infantil en las comunicaciones electrónicas cifradas de extremo a extremo”. La estrategia para garantizar tanto la privacidad de las comunicaciones electrónicas como la protección de los niños contra el abuso y la explotación sexual se articula en cuatro puntos: mejorar la coordinación10, reforzar la regulación disponible (Directiva 2011/93), potenciar la prevención y aumentar la respuesta policial.

En este sentido, la Comisión ha emplazado a un grupo de expertos de la industria bajo el paraguas del Foro de Internet de la UE con el objetivo de haber identificado y evaluado hacia finales de 2020 soluciones técnicas que permitan detectar e informar sobre contenidos y actividades de abuso sexual que utilicen canales de comunicación cifrados de extremo a extremo y señalar retos regulatorios y operacionales junto con oportunidades que surjan en la lucha contra estos delitos. La prensa ha tenido acceso a alguno de los borradores del estudio del Foro de Internet, el cual propone soluciones técnicas que facilitarían a los proveedores de aplicaciones y comunicaciones electrónicas la detección proactiva y denuncia de imágenes y vídeos11. Según la información conocida, las soluciones técnicas deben ser eficaces en la detección de contenidos; viables en términos de coste, tiempo y escalabilidad; respetuosas con la privacidad de las comunicaciones y la seguridad de otros usuarios distintos a los que intercambian contenidos de este tipo, y transparentes respecto a las medidas adoptadas.

El estudio apunta tres familias de soluciones técnicas –centradas en el terminal del usuario, el servidor del servicio y el cifrado (técnicas homomórficas)– y ofrece recomendaciones que son de aplicación inmediata, así como otras que requieren investigación e inversión a largo plazo, además de consideraciones técnicas tales como la necesidad de actualizar las tecnología PhotoDNA, la mejora de la calidad e integridad de las bases de datos de identificadores hash, la necesidad de desarrollar estándares para la detección de contenidos de abuso sexual infantil en la red o la conveniencia de utilizar soluciones abiertas sin que por ello se ofrezca una posibilidad de manipulación que reduzca su efectividad en los terminales. De hecho, las soluciones implantadas total o parcialmente en el terminal han de recurrir al principio de “seguridad por oscuridad” (security by obscurity), de forma que el usuario desconozca los pormenores de la implementación técnica para evitar su neutralización. Este tipo de soluciones basadas en el escaneo de contenidos en el dispositivo del usuario no está exento de polémica, ya que puede considerarse una puerta trasera que puede utilizarse para localizar conversaciones políticas mediante aplicaciones como WeChat en China.

Instrumentos políticos y normativos para el acceso transnacional a datos en procesos criminales

La delincuencia, el crimen organizado y las organizaciones terroristas hacen cada vez un mayor uso de la tecnología e Internet para planear y cometer delitos. Como consecuencia de ello, las autoridades necesitan recurrir en tiempo y forma a pruebas electrónicas. Actualmente se utilizan datos electrónicos en el 85% de las investigaciones penales; el 65% del total de las solicitudes se dirigen a proveedores con sede en otra jurisdicción.

Las pruebas electrónicas son informaciones en formato electrónico que se utilizan para investigar y enjuiciar delitos; algunos ejemplos son los contenidos y metadatos de las comunicaciones electrónicas, mensajes de correo electrónico, mensajes de texto, contenidos procedentes de aplicaciones de mensajería, contenidos audiovisuales, información sobre la actividad en línea del usuario, etc. Esta información puede utilizarse para identificar a una persona, anticipar la comisión de un delito u obtener más información sobre sus actividades. En particular, es de la máxima importancia establecer normas claras para el acceso transfronterizo a pruebas electrónicas en las investigaciones penales.

La Estrategia de la Unión de Seguridad para 2020-2025 constituye el marco estratégico en el que se integran todas las iniciativas políticas y las medidas normativas para la lucha contra la ciberdelincuencia. Incluye un sistema de alerta rápida y propone medidas para proteger a las víctimas del uso indebido de los datos o cualquier forma de usurpación de la identidad (Identidad Digital Europea12), regular la conservación de datos de acuerdo con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, crear instrumentos procesales innovadores y formar adecuadamente a los servidores de la ley. En el aspecto técnico se aborda el acceso a datos y retención de pruebas –incluidos los datos que circulen a través de las redes 5G–, la interoperabilidad de las nuevas tecnologías y el uso del cifrado respetando el equilibrio entre privacidad y seguridad. También se fomenta la colaboración entre órganos como la Unidad Conjunta de Intervención, el Foro de la UE sobre Internet, el Protocolo de crisis de la UE sobre terrorismo y extremismo violento y el Grupo de Acción Conjunta contra la Ciberdelincuencia de Europol, entre muchos otros.

En el ámbito de la UE, la cooperación judicial cuenta con la Orden Europea de Investigación (EIO). Es una decisión judicial emitida o validada por la autoridad de un país de la UE en el curso de una investigación con el propósito de recopilar o utilizar pruebas en asuntos penales transfronterizos entre Estados miembros de la UE. Permite mantener una relación más directa, sencilla y rápida entre autoridades judiciales y está regulada por la Directiva relativa a la Orden Europea de Investigación en materia penal, aprobada en abril de 2014 y recogida en la Ley 3/2018, de 11 de junio. La colaboración judicial con terceros países cuenta con otros instrumentos, como el Acuerdo de Asistencia Judicial entre los Estados Unidos y la Unión Europea13, que facilita la cooperación entre el sistema estadounidense y el europeo14.

En el ámbito internacional, se está actualizando el Segundo Protocolo Adicional al Convenio de Budapest sobre la Ciberdelincuencia15. En septiembre de 2017, el Consejo de Europa inició la preparación de este protocolo adicional con el objetivo de mejorar el acceso transfronterizo a las pruebas electrónicas en las investigaciones penales. El Segundo Protocolo Adicional incorpora disposiciones para un régimen de asistencia judicial más eficiente, para la cooperación directa con los proveedores de servicios de terceros países que son partes en el Convenio y para el acceso remoto por las autoridades a servidores u ordenadores; un marco y salvaguardias multilaterales para ampliar las búsquedas a través de las fronteras, y garantías y requisitos exigentes en materia de protección de datos. Los Estados miembros acordaron en junio de 2019 otorgar a la Comisión el mandato para entablar negociaciones internacionales con vistas a haber acordado el Segundo Protocolo Adicional antes del término de 2020.

Propuesta legislativa e-Evidence

Más de la mitad de las investigaciones penales incluyen una solicitud transfronteriza para la obtención de pruebas electrónicas que obran en poder de prestadores de servicios con sede en otro Estado miembro o fuera de la UE; casi dos terceras partes de los delitos cuyas pruebas electrónicas se encuentran en otro país no pueden ser debidamente investigados o enjuiciados debido al tiempo necesario para recabar tales pruebas o a la fragmentación del marco jurídico. La cooperación público-privada entre proveedores y autoridades resulta habitualmente ineficiente al no existir un marco legal para la cooperación voluntaria trasfronteriza.

El acceso a pruebas electrónicas en investigaciones transfronterizas en la UE llega a ser un proceso largo y complicado, dado que los proveedores de servicios en línea almacenan los datos de los usuarios en servidores que pueden hallarse en distintos países, tanto dentro como fuera de la UE. Por este motivo, la Comisión propuso en abril de 2018 dos nuevas normas:

  • Un borrador de Reglamento sobre las órdenes europeas de entrega y conservación16 de pruebas electrónicas a efectos de enjuiciamiento penal.
  • Un borrador de Directiva por la que se establecen normas armonizadas para la designación de representantes legales a efectos de recabar pruebas para procesos penales, que obliga a los proveedores de servicios que no tengan sede o representación en la UE pero presten servicios en ella a nombrar a un representante legal responsable de la recepción y ejecución de las órdenes. El objetivo es garantizar que todos los proveedores de servicios que operen en la UE tengan las mismas obligaciones de acceso a las pruebas electrónicas17.

Las propuestas obligarán a proveedores de servicios cuyo elemento definitorio sea el almacenamiento de datos, como proveedores de comunicaciones electrónicas, de comunicaciones por voz (VoIP), de hosting y similares (en la nube, CDN, etc.), de infraestructuras de Internet (registros de dominio y direcciones IP o servicios proxy), redes sociales y mercados digitales.

Las propuestas presentadas por la Comisión permitirán a las autoridades judiciales de un país de la UE solicitar directamente el acceso a pruebas electrónicas a cualquier proveedor que preste servicios y tenga sede o representación en otro Estado miembro. Esto agilizaría las solicitudes de acceso, ya que no sería necesario pasar por las autoridades del otro Estado miembro –la Comisión calcula que los plazos actuales son de 120 días con una orden de investigación europea y diez meses mediante un acuerdo de asistencia legal recíproca, que se reducirían a diez días o a seis horas en situaciones excepcionales–.

Las infografías de más abajo reflejan gráficamente la duración de los procedimientos actuales y su simplificación según el paquete e-Evidence, es decir, el Reglamento sobre las órdenes europeas de entrega y conservación y la Directiva para la designación de representantes legales:

Fuente: FAQ on New EU rules to obtain electronic evidence.
Fuente: EC Factsheet e-Evidence.

Actualmente, el borrador del reglamento y de la directiva se encuentran en discusión parlamentaria. A pesar de la urgencia demandada por las autoridades policiales y judiciales de los Estados para su aprobación, existe una fuerte polémica que cuestiona, entre otros aspectos, la necesidad de fijar unos plazos tan ajustados, la ausencia de autoridad judicial en el país al que se destina la orden –podría provocar la incertidumbre jurídica de los proveedores o la indefensión de los acusados– o dificultades de interoperabilidad jurídica en la fase de ejecución de las órdenes de producción entre países en razón de los diferentes marcos jurídicos nacionales.

Conclusiones

El acceso a pruebas digitales cifradas en el curso de investigaciones criminales constituye un punto de la Estrategia de la Unión de Seguridad para 2020-2025 de notable relevancia en virtud del creciente aumento de delitos que utilizan el ámbito digital de la red para su consecución.
En este sentido, es inevitable concluir, en breve, el debate sobre el acceso a pruebas electrónicas cifradas con la adopción de soluciones transnacionales técnicas y jurídicas que cuenten con la colaboración de la industria desde las fases iniciales del diseño de aplicaciones y productos. El uso de cifrado robusto para la protección de la privacidad y del secreto de las comunicaciones no debería impedir la actuación de las fuerzas de seguridad y operadores judiciales en la lucha contra la actividad ilegal en la red, en particular la detección de contenidos de abuso sexual infantil o de carácter terrorista en Internet. Es imprescindible potenciar un marco de colaboración público-privada de ámbito internacional que facilite a las fuerzas de seguridad y operadores judiciales el conocimiento técnico y la participación en la implantación de soluciones a corto plazo.

Las propuestas del paquete de medidas e-Evidence y el Segundo Protocolo Adicional al Convenio de Budapest sobre la Ciberdelincuencia son dos líneas de trabajo de la UE representativas del esfuerzo por adaptar a las exigencias de estos próximos años los actuales instrumentos legales para el acceso transnacional a pruebas electrónicas en la resolución de procesos criminales, un complejo reto jurídico y operativo.

Javier Alonso Lecuit
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y miembro del Grupo de Trabajo sobre Ciberpolítica


1 Nota de la Comisión 10730/20, sobre encriptación de extremo a extremo en las investigaciones criminales y judiciales, 18/09/2020, p. 3.

2 El informe conjunto de Europol y EuroJust “Second observatory report on encryption”, publicado el 18 de febrero de 2020, detalla el marco legal con el que cuentan algunos Estados miembros.

3 Discurso del fiscal general de los EE. UU. William P. Barr en la International Conference on Cyber Security, Nueva York, 23/07/2019.

4 Communications Assistance for Law Enforcement Act (CALEA Act): la ley establece para los operadores de telecomunicaciones de Estados Unidos la obligación de proporcionar acceso legal a las infraestructuras de comunicaciones a las autoridades judiciales y agencias de seguridad, teniendo que asumir los costes.

5 El Consejo de Europa es una organización internacional con sede en Estrasburgo que tiene por objetivo principal la defensa, protección y promoción de los derechos humanos, en particular los civiles y políticos, la democracia y el Estado de Derecho. La institución engloba las 47 naciones europeas, con la sola excepción de Bielorrusia.

6 Resolución 13084/1/20, de 24 de noviembre, sobre seguridad mediante cifrado y a pesar del cifrado.

7 Para fomentar esas capacidades, el Consejo acordó que parte de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se utilizarán para garantizar el acceso policial y judicial y proporcionar un entorno de comunicación seguro, especialmente mediante cifrado cuántico. Conclusiones EUCO 13/20, de 2 de octubre, p. 4.

8 Por darknet (‘red oscura’) se entiende las redes que se superponen al Internet público y que requieren de software específico y configuraciones o autorización para acceder y compartir información u otros contenidos digitales. Utilizan protocolos y puertos “no estándares” establecidos sobre la red subyacente (Internet). La darknet recurre a navegadores específicos para el acceso a contenidos no indexados por los motores de búsqueda habituales, como Bing o Google. La más conocida es TOR (The Onion Routing); existen otras de tipo peer-to-peer (‘entre iguales’) tales como Freenet, i2p, GNUnet, Entropy y ANts P2P.

9 A finales de 2019, Facebook anunció la intención de implementar por defecto el cifrado de extremo a extremo en su servicio de mensajería instantánea. En ausencia de nuevas medidas técnicas complementarias, se calcula que esto podría reducir el número total de denuncias de abuso sexual infantil en la UE y en todo el mundo entre el 50% y el 67%, ya que las herramientas de detección utilizadas actualmente no serían válidas en comunicaciones cifradas de extremo a extremo.

10 El Foro de Internet de la UE reúne desde 2015 a los ministros de Interior de los Estados miembros junto a representantes de alto nivel de las principales empresas de Internet, el Parlamento Europeo y Europol. Es un foro de colaboración intersectorial público-privada creado para la lucha contra contenidos de carácter terrorista en Internet cuyo alcance se ha ampliado en la actualidad a contenidos de abuso sexual de menores, aunque la identificación de esos contenidos exige una metodología distinta y es el único tipo de contenidos cuya sola posesión es ilegal per se.

11 Danny O’Brien, “Orders from the Top: The EU’s Timetable for Dismantling End-to-End Encryption”, Electronic Frontier Foundation (E3FF), 06/10/2020.

12 Comunicación de 19 de febrero de 2020 “Configurar el futuro digital de Europa”, COM(2020)67.

13 Instrumento sobre la aplicación del Tratado de Asistencia Jurídica Mutua de 1990, de 26 de enero de 2010.

14 Una ley de 2018 (Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act, Cloud Act) obliga a los proveedores de EE. UU. a proporcionar acceso a los datos y metadatos en su posesión, custodia o control si son solicitados por las autoridades judiciales. Excluye el acceso a datos de ciudadanos estadounidenses en el país, a los cuales aplica los tratados de asistencia legal mutua.

15 El Convenio de Budapest sobre Ciberdelincuencia es un acuerdo internacional destinado a combatir los ciberdelitos y delitos cometidos por medio de Internet. Aprobado en noviembre de 2001 y ratificado en el BOE el 17 de septiembre de 2010, busca establecer una legislación penal y procedimientos comunes entre los 65 países miembros del Consejo de Europa —no confundir con el Consejo Europeo— y los invitados a participar en él. El Primer Protocolo Adicional al convenio se dedicó a la penalización de actos de índole racista y xenófoba cometidos en la red y data de enero de 2003.

16 Propuesta de Reglamento COM(2018)225, de 17 de abril, sobre las órdenes de entrega y preservación de pruebas electrónicas en materia penal. La orden de entrega permitirá que la autoridad judicial de un Estado miembro solicite acceso a pruebas electrónicas directamente a un proveedor de servicios con sede o representación en otro Estado miembro. El proveedor de servicios habrá de responder en un plazo de diez días, o de seis horas en caso de urgencia. La orden de conservación impedirá que el proveedor de servicios suprima pruebas electrónicas cuando todavía se esté tramitando la orden de entrega.

17 Propuesta de Directiva COM(2018)226, de 17 de abril, para establecer normas armonizadas para la designación de representantes legales de los proveedores de servicios a efectos de recabar pruebas para procesos penales. El Consejo adoptó su posición el diciembre de 2018 en relación con la designación de representantes legales; propone hacer pública una lista completa de representantes legales para garantizar el acceso por parte de las autoridades policiales y judiciales a través de la Red Judicial Europea en materia penal. Los cuerpos policiales y autoridades judiciales tendrán la posibilidad de recurrir a los representantes legales designados en virtud de esta Directiva en procedimientos nacionales.

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<![CDATA[ El impacto del COVID-19: la digitalización como bien común ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt1-2021-ortega-el-impacto-del-covid-19-digitalizacion-como-bien-comun 2021-01-12T01:49:02Z

El COVID-9 ha puesto de relieve la importancia de la digitalización para la vida personal, social y profesional de todas las poblaciones. La digitalización y la conectividad deberían tratarse como bienes comunes, aunque los proporcionen empresas privadas.

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Índice

Resumen – 2
Introducción – 3
Bienes comunes, públicos, colectivos o sociales – 5
Propuestas: UE, España, ONU – 10
Digitalización y recuperación – 12
Regulación – 13
Europa – 15
Brechas y dimensión global del bien común – 16
Superar la brecha internacional, contribuir a los ODS – 19
Derechos y libertades – 22
Conclusiones – 23

Resumen

La pandemia ha puesto de relieve la importancia de la digitalización y la conectividad para mantener la vida personal, social y profesional de todas las poblaciones y de la vida económica. También ha supuesto una aceleración de la digitalización, que va a reforzarse en los próximos meses y años. Dentro de la necesidad de una renovación del contrato social, ésta se debería considerar como un bien común, público o colectivo (en su sentido económico, no jurídico) que ayudara a colmar las diversas brechas (territoriales, sociales, de género, empresariales, etc.) que se han agrandado con el COVID-19 en las sociedades y entre las sociedades. La digitalización, un fenómeno comparable al de la electricidad en su día que puede facilitar el cumplimiento de varios de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) , debería entrar a integrarse con más fuerzas en las políticas de cooperación al desarrollo. Se examinan aquí diversas propuestas desde España, la UE y la ONU, entre otras.

Introducción

El COVID-19 y la manera de enfrentarse a dicha pandemia ha acelerado no sólo la digitalización1 de amplios sectores de las sociedades y de las economías, sino que ha puesto de relieve que la conectividad y otros servicios digitales esenciales no sólo son tecnologías transversales, sino que se han convertido en bienes comunes (que también se podrían calificar de públicos o colectivos), que deberían ser europeos y/o globales, la mayor parte de las veces aportados por empresas privadas. Lo público garantiza que se producen en cantidad suficiente y al precio adecuado.

Es un fenómeno comparable o superior al de, en su día, la electricidad o el agua corriente y los desagües, además de la telefonía por cable (que conlleva el concepto de distancia y por tanto de conectividad) que al principio eran servicios de lujo para pocos, y ahora son necesarios para todos. Incluso más, pues afectan de lleno al sentido de la democracia moderna en nuestras sociedades europeas. La pandemia ha puesto de relieve que muchos españoles, y ciudadanos de otros países, se han quedado atrás en trabajo, educación y otros aspectos de la vida, por un acceso insuficiente a Internet. No tener acceso a Internet de suficiente capacidad para afrontar las nuevas necesidades lleva a estar cortado de la sociedad y de la economía. Aunque hay que diferenciar los conceptos de acceso universal y de servicio universal. La insuficiencia puede ser debida a diversos factores: que no exista posibilidad física de acceder a Internet por no existir cobertura en la zona de residencia; que la cobertura sea de una calidad insuficiente; que su coste sea inasumible; o que no se disponga de las habilidades y competencias necesarias para usar la Red y otras posibilidades digitales de manera eficiente. El acceso es una condición necesaria pero no suficiente. La conectividad debe ampliarse en alcance y en capacidad. Nadie debe quedar atrás en los nuevos saltos de conectividad y de digitalización, pues en ellos en buena parte se juega el futuro de una economía que va a cambiar profundamente, y de las sociedades.

El COVID-19 nos ha hecho mirar de otra forma cuestiones como las infraestructuras de telecomunicaciones, las nubes o la Inteligencia artificial como tecnologías críticas para la marcha de la economía y de las sociedades. Y lo que ya está viniendo, como el Internet de las Cosas, las hace aún más importantes. También la cuestión de las competencias digitales, desde las más básicas (la alfabetización digital) para una gran parte de la población, hasta las más avanzadas para expertos.

La pandemia ha acelerado el proceso de nuestra transformación en sociedades digitales, aún incipientes. Por citar un ejemplo, para Christine Lagarde,2 presidenta del Banco Central Europeo (BCE), la economía ha cambiado y va a cambiar aún más de la mano de esta aceleración puesta en marcha por la pandemia. En Europa, un 50% de los empleados han trabajado desde sus casas en los momentos más duros de los confinamientos, y sólo un 10% tenían prisa en volver a sus lugares habituales de trabajo; la venta presencial al por menor se está viendo rápidamente sustituida por el e-comercio, que en Europa ha crecido en un 20% desde febrero; el pago en papel o moneda se está sustituyendo por el pago por medios digitales y otros cambios por el estilo. En opinión de Lagarde, es previsible un cambio permanente en los modos en que trabajamos, compramos y pagamos. Cabe añadir, los modos en que vivimos. Incluso en materia de entretenimiento, el crecimiento de las plataformas en línea ha sido notable, como también la educación on-line. El BCE está estudiando seriamente el dinero digital, entre otras cosas para controlar su desarrollo. Y Lagarde prevé la llega, a través de esta conectividad, de “una nueva ola de globalización basada en servicios en la web”, incluidas visitas médicas, algo que ya ha empezado. Todas estas transformaciones, que lo son de nuestras vidas, van en un sentido digital y de conectividad.

La utilidad de la digitalización y los macro datos también está resultando esencial a la hora de investigar el virus, diseñar vacunas, detectar nuevos brotes de esta y otras enfermedades, y permitir apps de rastreo digital, entre otras. En la pandemia, y muy especialmente en los confinamientos, ha quedado patente la importancia –que venía de antes–, de las redes de comunicación y de las plataformas de servicios –de su capacidad y resiliencia– tanto para la vida cotidiana, para la conexión entre familiares y amigos, como para el trabajo, la educación y el entretenimiento (que también es parte de nuestro modelo sociocultural). Sin olvidar la digitalización de las administraciones públicas, que en buena parte han seguido funcionando gracias a ella, y de sectores enteros que han ganado centralidad en estos tiempos, como es la sanidad.

La pandemia ha acelerado la urgencia de un nuevo contrato social para esta era a escala nacional, europea y global, y dicho pacto requiere una evidente dimensión digital. Telefónica, por ejemplo, propone una “transición digital justa e inclusiva,3 y su objetivo es cubrir con fibra óptica el 100% de España para 2025 y al 75% de la población con la red 5G. Pues mal llevada y planteada, la digitalización puede generar más desigualdad.

El propio buscador de Google, Google Maps, y las tecnologías en las que se basan como el GPS, en funcionamiento aunque no público desde los 90 (aunque hasta 2008 el Gobierno de EEUU no ofreciera un servicio normalizado a la Organización de Aviación Civil Internacional), por citar unos ejemplos, se han convertido en instrumentos, en servicios de primera necesidad como, según señalábamos, el agua corriente, la electricidad o la telefonía, aunque haya muchas poblaciones en el mundo que no tienen acceso a ellos. La conectividad digital inalámbrica ha permitido que territorios enteros se ahorraran las grandes inversiones de las redes telefónicas, y el 5G puede suponer otro salto en este sentido. Ahora bien, aunque sin duda la telefonía móvil ha supuesto un ahorro porque el bucle de abonado (red de acceso o última milla) se ha hecho más barato. sigue siendo necesaria una red troncal con infraestructura de fibra óptica bien desplegada en todo el país.

La pandemia ha supuesto una aceleración y transformación de la digitalización –que continuará en los próximos meses y años–. En unos meses, al menos en nuestros países, se ha logrado avanzar lo que hubiera requerido varios años en condiciones normales. El COVID-19 nos ha transformado/acelerado en sociedades digitales, y la digitalización y la conectividad han impedido que una recesión se transformara en una depresión. En España, por ejemplo, la demanda de banda ancha creció un 40% en las primeras semanas del confinamiento, y el tráfico en móviles un 50% en voz y un 25% en datos, según datos de Telefónica.

La pandemia ha vuelto a demostrar la importancia de la neutralidad de la Red (net neutrality), una cuestión que se plantea sobre todo en EEUU ante la liberalización introducida por la Administración Trump para que las empresas puedan bloquear, frenar o priorizar el tráfico en la Red, que la futura Administración Biden pretende deshacer, para evitar que sean las empresas proveedoras del servicio las que decidan qué es lo prioritario. En lugar de hacer obsoleta la neutralidad de la red, la crisis del COVID-19 nos recuerda por qué es un principio tan importante. “La crisis muestra que incluso en circunstancias extremas, las empresas de Internet pueden proporcionar una red neutral”.4 Neutralidad no significa gratuidad. La propuesta de Carta de Derechos Digitales del gobierno español, abierta a consulta pública, defiende el derecho a la neutralidad de la Red.5

Cabe recordar que Tim Berners-Lee inventó en 1989 la World Wide Web como un proyecto abierto y colaborativo. Recientemente ha expresado su alarma ante cómo algunas grandes tecnológicas se han hecho con ella y la están explotando, y está tomando iniciativas para contrarrestarlas y volver al origen.6

También la pandemia y la forma de enfrentarse y sobrevivir en ella ha puesto de manifiesto y agravado la significancia de distintos tipos de brechas digitales y de conectividad, entre zonas rurales y urbanas, entre colectivos sociales, incluidas por ingresos y por géneros, y entre empresas (entre grandes y pequeñas empresas), que se necesitan abordar y colmar de cara a ese o a esos nuevos contratos sociales. Pues la combinación de las brechas digitales y la pandemia amplifican las brechas sociales y las desigualdades en diversos ámbitos de la vida.

Andrés Ortega Klein
Investigador sénior asociado, Real Instituto Elcano | @andresortegak


1 Entendemos por digitalización el conjunto de resultados derivados del uso del formato binario que cambia tanto la forma de llevar a cabo tareas, la comunicación y el acceso al conocimiento. Estamos ante una tecnología de propósito general cuyo desarrollo con otras ramas aporta conocimientos y técnicas que impactan en los distintos sectores económicos, el empleo, los hábitos de les personas y en la propia geopolítica. Véase Gregorio Martín Quetglas (2019). “¿Qué es la digitalización?”, ARI nº 64/2019, Real Instituto Elcano.

2Governor’s talk”, 12/X/2020.

3 Telefónica (2020), Un pacto digital para reconstruir mejor nuestras sociedades y economías. Y, por ejemplo, McKinsey Global Institute (2020), The social contract in the 21st century, publicado antes de la extensión global de la pandemiay.

4 Klint Finley (2020), “The Covid-19 Ppndemic shows the virtues of net neutrality”, Wired, 5/IV/2020,.

5 Gobierno de España (2020), “Carta de Derechos Digitales”.

6 Financial Times, 9/XI/2020.

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<![CDATA[ ¿De verdad la “primavera árabe” ha sido un fracaso? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-amirah-de-verdad-primavera-arabe-ha-sido-un-fracaso 2021-01-12T11:27:50Z

En 2018 muchos habían dado por muerta la “primavera árabe”, pero en 2019 millones de ciudadanos volvieron a salir a las calles de países árabes para manifestarse pacíficamente y pedir cambios en sus sistemas de gobierno antidemocráticos.

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Este comentario fue publicado en el diario El Mundo (17/12/2020), coincidiendo con el 10º aniversario del inicio en Túnez de las revueltas árabes.

Si alguien cree que se pueden desmontar regímenes autoritarios que poseen muchos recursos y grandes apoyos externos en pocos años y sin fuertes sacudidas, entonces es normal que vea en la llamada “primavera árabe” un estrepitoso fracaso. Si, por el contrario, se entiende que las revueltas árabes que comenzaron en Túnez a finales de 2010 fueron el inicio de un proceso largo, complejo y con muchos altibajos, entonces se concluirá que una década es poco tiempo para juzgar el éxito o fracaso de un proceso transformador de dimensiones históricas.

“En 2019 millones de ciudadanos volvieron a salir a las calles de países árabes para manifestarse pacíficamente y pedir cambios en sus sistemas de gobierno antidemocráticos (…)”

Tras la euforia inicial que provocó la caída de los autócratas de Túnez y Egipto en 2011, a manos de millones de manifestantes pacíficos armados con pancartas y teléfonos móviles, el estado de ánimo pasó a ser de inquietud y preocupación. La violencia extrema empleada por algunos regímenes como el de Siria, las injerencias externas de todo tipo y la radicalización de algunas revueltas generaron frustración y rechazo hacia la idea de una “primavera árabe” (una denominación equivocada desde el primer momento, por imprecisa y predisponente de un resultado exitoso).

Ya en 2018 muchos habían dado por muerta esa “primavera árabe”, ahogada en sangre, destrucción y caos. Sin embargo, en 2019 millones de ciudadanos volvieron a salir a las calles de países árabes para manifestarse pacíficamente y pedir cambios en sus sistemas de gobierno antidemocráticos, dominados por militares (Argelia y Sudán) y por repartos de cuotas sectarias de poder (Líbano e Irak). Las movilizaciones tuvieron en común la ausencia de una ideología dominante y un alto grado de civismo y de madurez política por parte de los manifestantes, que evitaron chocar frontalmente con las fuerzas de seguridad. Para muchos occidentales, esas movilizaciones prodemocracia pasaron desapercibidas.

“Como respuesta a las muestras de malestar social y a las peticiones de reforma acentuadas durante la última década, algunos dirigentes árabes están intentando imponer una versión más cruda de la “estabilidad autoritaria”.

En distintos puntos de Oriente Próximo y el Magreb existen amplias muestras de los fracasos acumulados por los viejos regímenes que se aferran al poder por todas las vías. Los antiguos contratos sociales se están incumpliendo por parte de los propios regímenes que los impusieron décadas atrás. La corrupción rampante, el rápido crecimiento demográfico, el agotamiento del modelo rentista basado sobre todo en los hidrocarburos, la falta de reformas sustanciales y las sacudidas geopolíticas están provocando la creciente erosión de la seguridad económica y el deterioro de los sistemas de protección en las sociedades árabes.

Como respuesta a las muestras de malestar social y a las peticiones de reforma acentuadas durante la última década, algunos dirigentes árabes están intentando imponer una versión más cruda de la “estabilidad autoritaria”. Para ello, están recurriendo a una mayor represión y a la asfixia de las libertades, como hace el régimen de Abdelfatah al-Sisi en Egipto. Cuentan con el apoyo explícito o tácito de aliados internacionales que favorecen cualquier tipo de estabilidad a corto plazo frente a inciertas transiciones hacia nuevos sistemas políticos. Ese apoyo externo se manifiesta de distintas formas, incluido el fomento de carreras armamentísticas en esa parte del mundo.

Existe una fuerte tentación de retratar la mal llamada “primavera árabe” con la imagen de un bombardeo, de un atentado terrorista o de una caravana de refugiados. Esas imágenes son reales, pero incompletas. Reflejan síntomas de los males de fondo que aquejan a los países árabes, pero no suelen referirse a las causas de raíz de esos males. Tampoco recogen la lucha de millones de ciudadanos árabes por tener una vida más digna y por vivir en Estados funcionales que ofrezcan seguridad, servicios sociales y oportunidades económicas.

Asociar las luchas por la dignidad de la ciudadanía árabe con el fracaso es algo que conviene a los regímenes antidemocráticos que aspiran a perpetuarse en el poder, a pesar de que son ellos mismos quienes crean las condiciones para una mayor frustración social. Hay pocas dudas de que las movilizaciones en países de Oriente Próximo y el Magreb –que se han visto reducidas drásticamente debido a las medidas sanitarias por la pandemia del COVID-19– retornarán en un plazo no lejano. La duda es si, en un contexto de mayor desigualdad y de crisis agravadas por las devastadoras consecuencias económicas de la pandemia, los regímenes árabes escucharán más las demandas de sus ciudadanos.

Haizam Amirah Fernández
Investigador principal de Mediterráneo y Mundo Árabe en el Real Instituto Elcano y profesor de Relaciones Internacionales en IE University | @HaizamAmirah

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<![CDATA[ La Unión Europea pasa la página del Brexit ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-steinberg-la-union-europea-pasa-la-pagina-del-brexit 2021-01-08T01:03:16Z

Aunque muchos soñemos con que en el futuro los británicos rectifiquen y vuelvan a la Unión, esto no va a pasar en los próximos años, por lo que es mejor centrarnos en lo que hay: un acuerdo de mínimos que evita el caos a corto plazo.

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“Por fin podemos dejar el Brexit atrás y la Unión Europea puede seguir avanzando”, fueron las palabras de la presidenta de la Comisión Europea tras anunciar el acuerdo de relación definitiva entre el Reino Unido y la UE en Nochebuena. En realidad, más allá de que el Brexit es una pequeña tragedia, poder mirar al futuro es lo más importante. Tras cuatro años y medio en los que la Unión ha estado enfangada en una complicadísima negociación (primero por el acuerdo de salida, el Brexit político, y después por el de relación futura, el Brexit económico), puede por fin dedicarse a lo importante: buscar su lugar en un mundo de gigantes.

“Lo que empezaremos a vivir en 2021 es un Brexit duro, un acuerdo de libre comercio raquítico que prácticamente no cubre los servicios, restringe la movilidad de personas y que tiene importantes flecos abiertos (…)”.

Poco sentido tiene repetir lo que ya sabemos. Que el Brexit es un error; que seguramente la mayoría de los británicos –sobre todo los jóvenes– se van a arrepentir (de hecho, según un reciente estudio del Pew Research Center, el apoyo a la UE entre los británicos es hoy del 60%, el mayor de la historia, y el rechazo del 37%); que sus costes económicos serán significativos y se sentirán sobre todo a largo plazo; que los sufrirá más el Reino Unido por ser más pequeño; que como consecuencia del Brexit no está claro si Irlanda del Norte y/o Escocia seguirán formando parte del Reino Unido dentro de unos años; y que el día a día de los británicos y comunitarios que hasta ahora pasaban de un lado al otro del Canal de la Mancha casi sin darse cuenta se va a convertir en un quebradero de cabeza, sobre todo si lo hacen para algo más que para pasar unos días de vacaciones.

Aunque muchos soñemos con que en el futuro los británicos rectifiquen y vuelvan a la Unión, esto no va a pasar en los próximos años, por lo que es mejor centrarnos en lo que hay. Y lo que hay es un acuerdo de mínimos que evita el caos a corto plazo. Además, permite mantener la confianza sobre la que construir una relación económica más intensa en el futuro, al tiempo que facilita sostener la cooperación en seguridad y defensa, algo esencial habida cuenta que en los grandes temas geopolíticos los valores e intereses del Reino Unido van a seguir coincidiendo con los de la UE. Pero no nos engañemos. Lo que empezaremos a vivir en 2021 es un Brexit duro, un acuerdo de libre comercio raquítico que prácticamente no cubre los servicios, restringe la movilidad de personas y que tiene importantes flecos abiertos que no permiten eliminar la incertidumbre, por ejemplo, en lo que respecta a qué rutas podrá hacer Iberia. Pero como la geografía marca el destino, la UE y el Reino Unido están condenados a entenderse, por lo que haber evitado el divorcio a las bravas (algo que parecía muy difícil hace unas semanas) puede considerarse un éxito. Con la negociación fuera de los focos y la nueva relación asentándose, seguramente se podrá avanzar hacia un mayor nivel de integración en temas en los que es fácil encontrar ganancias mutuas, por ejemplo, la vuelta de algunas universidades británicas al programa Erasmus.

“Si el Brexit ha tenido algo bueno, es que ha hecho posible la aprobación del plan de recuperación europeo, que es un ejercicio de solidaridad sin precedentes que a buen seguro los británicos habrían vetado”.

Echando la vista atrás, la Unión puede estar orgullosa de varias cosas. Primero, de que el Brexit haya sido más una vacuna que una pandemia. No ha habido contagio a otros países de la Unión, y es poco probable que lo haya a partir de ahora, cuando los ciudadanos europeos, aún los más nacionalistas y escépticos de la integración, vean los daños que supone desengancharse de la Unión en aras de una quimérica recuperación de la soberanía, que además no se va a producir a menos que uno opte por convertirse en Corea del Norte. Segundo, de que se ha mantenido unida a lo largo de toda la negociación, y que de esa unión ha emanado una fortaleza que le ha permitido obtener casi todo lo que pretendía, tanto en el acuerdo de salida como en la relación futura. Así, a lo largo de las negociaciones, los británicos han aceptado prácticamente todo lo que quería la Unión en relación a la competencia leal, la pesca y la gobernanza de futuros conflictos. La integridad del mercado interior ha quedado salvaguardada, como también lo ha hecho, como pretendía el Reino Unido, la soberanía regulatoria británica (habrá que ver cuánto daño económico le hace esto al Reino Unido). Y es que la Unión, con su enorme mercado interior, su capacidad y experiencia negociadora, su solidez técnica y su complejo sistema legal, puede llegar a ser una apisonadora en cualquier negociación. Por último, si el Brexit ha tenido algo bueno, es que ha hecho posible la aprobación del plan de recuperación europeo, que es un ejercicio de solidaridad sin precedentes que a buen seguro los británicos habrían vetado.

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @Steinbergf

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<![CDATA[ Gobernanza climática y multilateralismo: escenarios, actores y papel de España ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-escribano-lazaro-moreno-gobernanza-climatica-y+multilateralismo-escenarios-actores-y-papel-de-espana 2021-01-07T05:49:21Z

El futuro de la agenda de descarbonización global tras la pandemia dependerá de la combinación adoptada de multilateralismo y políticas climáticas, y del papel de los actores implicados.

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La crisis del coronavirus ha puesto de relieve, una vez más, las bondades y deficiencias del multilateralismo1 de cara a diseñar las sendas de recuperación económica. Las decisiones políticas y económicas sobre cooperación multilateral y clima serán decisivas para dar forma al mundo post-COVID. El futuro de la agenda de descarbonización global tras la pandemia dependerá de la combinación adoptada de multilateralismo y políticas climáticas, y del papel de los actores implicados, entre los que cabe destacar el de España.

Escenarios

“El futuro de la agenda de descarbonización global tras la pandemia dependerá de la combinación adoptada de multilateralismo y políticas climáticas, y del papel de los actores implicados”.

Tal vez la forma más directa de evaluar las carencias y virtudes del multilateralismo y la gobernanza climática sea abordar escenarios alternativos y sus posibles consecuencias. En primer lugar, un escenario unilateral que obvie el cambio climático y priorice una recuperación basada en el statu quo. Este escenario podría conducir a corto plazo a una recuperación económica rápida a expensas de una transformación sustancial del modelo económico y de la cooperación internacional, pudiendo acabar implicando a medio plazo una mayor inestabilidad económica. El segundo escenario sería un mundo multilateral que posterga abordar el riesgo climático y en el que la cooperación internacional se centra en una recuperación rápida, como ocurrió en la crisis de 2008, cuando apenas el 16% de los estímulos económicos se destinaron a inversiones verdes, lo que puede revelarse igualmente insostenible a medio y largo plazo.

Un tercer escenario de unilateralismo climático obviaría la necesaria cooperación internacional para alcanzar una transición justa entre países. En él se impondrían ajustes de carbono en frontera sin contemplar alternativas, las pulsiones proteccionistas se disfrazarían de valores ambientales y la relocalización de las cadenas de valor sólo atendería a razones nacionales. Se asentaría una narrativa, heredada del régimen fósil, de independencia energética basada en las energías renovables que sustituiría la dependencia del gas y el petróleo por la del acceso a recursos renovables, minerales estratégicos, tecnologías y/o infraestructuras. En este tercer escenario, se securitizarían las respuestas ante el cambio climático y se perderían los beneficios de la interdependencia que sustentan la idea de una paz liberal.

El cuarto escenario contempla un mundo de pactos verdes interdependientes, en vez de una colección unilateral y desarticulada de pactos verdes individuales: el Pacto Verde de la UE, el Green New Deal por el que apuesta la Administración de Biden y Harris para EEUU, o el nuevo plan de infraestructuras de China. En este escenario surgirían nuevas oportunidades derivadas de una concienciación por parte de la comunidad internacional de los riesgos que entrañan crisis globales como la del coronavirus, al menos entre sus principales actores. Si el senado estadounidense permitiera al presidente Biden aplicar su programa y sumarse a los objetivos de descarbonización anunciados por la UE, Japón o Corea del Sur, entre otros, más de tres cuartas partes de la economía mundial estaría apostando por la neutralidad del carbono entre 2050 y 2060. Bajo este cuarto escenario, dicho conjunto de esfuerzos se basaría en un multilateralismo climático articulado en un “Pacto de Pactos Verdes”, sobre el cual podría coordinarse una agenda global para afrontar la adaptación y mitigación del cambio climático promoviendo el desarrollo sostenible, la protección de la biodiversidad, el despliegue internacional de las inversiones verdes y la descarbonización del sistema energético global. Ese “Pacto de Pactos” podría, por ejemplo, crear mecanismos de mercado interconectados de carbono para evitar la imposición unilateral de ajustes de carbono en frontera, o aumentar la financiación climática para cumplir con los compromisos en materia de descarbonización.

Actores

“En materia de clima, todos somos actores en nuestro comportamiento cotidiano (…). Los ciudadanos revelamos nuestras preferencias de maneras diversas: votando, a través de nuestros patrones de consumo, ocio y transporte”.

En materia de clima, todos somos actores en nuestro comportamiento cotidiano. La gobernanza climática es en esencia policéntrica, ofreciendo un espacio de actuación muy proclive al comportamiento individual y a los movimientos de base y asociativos. Los ciudadanos revelamos nuestras preferencias de maneras diversas: votando, a través de nuestros patrones de consumo, ocio y transporte. Encuestas recientes muestran la fuerte concienciación ecológica de los ciudadanos españoles, similar a la de los países que nos rodean y una mayor preocupación por el cambio climático. Sin embargo, preguntados por sus acciones, éstas se revelan insuficientes en la lucha contra el cambio climático. Aunque reciclamos y nos preocupa la eficiencia, no queremos pagar impuestos ambientales altos ni asumir cambios drásticos en nuestro comportamiento; y ni pensamos en preguntar por los riesgos climáticos de nuestros ahorros e inversiones. Parece faltar una narrativa más atractiva, respaldada por una mayor participación ciudadana y contrastada por el conocimiento científico. Hay mecanismos para ello, como las asambleas ciudadanas sobre cambio climático del Reino Unido, Irlanda, Francia o Suecia; o el comité científico del Reino Unido para el cambio climático. Ambos están contemplados en la declaración de emergencia climática de España y en el proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética respectivamente, y podrían ayudar a reducir la politización del debate sobre la transición energética y el riesgo de polarización consiguiente en un tema clave en que la sociedad española muestra un amplio consenso.

Las empresas son, tras los consumidores, el actor clave a través de sus estrategias empresariales, y muchas de ellas ya están apostando por la sostenibilidad, la economía circular y la neutralidad en carbono. Grandes inversores institucionales también empiezan a valorar el riesgo financiero de origen climático y reducen su exposición a sectores afectados por el cambio climático o por las políticas para remediarlo. Las grandes compañías energéticas europeas ya han iniciado su tránsito hacia modelos descarbonizados y basados en la electrificación y el hidrógeno verde. Las redes empresariales son fundamentales para que el aprovechamiento de las oportunidades de la transición y la compensación por sus costes (que los hay) no queden limitadas a las grandes empresas y puedan llegar al conjunto del tejido productivo.

Las ciudades y las políticas que aplican son otro actor esencial. En Europa ya hay muchas ciudades con restricciones a la circulación y varias de ellas ya han anunciado la prohibición de los motores de combustión interna: Oslo la primera en 2024, y Roma, París o Ámsterdam para 2030. Hasta los Ángeles, meca del automóvil, tiene la intención de restringir el tráfico de vehículos de combustión interna al 80% en 2035 y en 2030 habrá zonas libres de combustibles fósiles, mientras que San Francisco va a prohibir el uso residencial del gas natural y el conjunto de California anuncia medidas drásticas. Así, por encima de las ciudades, completan el escalón nacional las regiones y los gobiernos centrales, a los que en la UE se superponen las políticas europeas.

Todos estos actores están conectados, de una manera u otra y en menor o mayor medida, por redes globales. Para ello cuentan con el entramado policéntrico de actores públicos y privados que conforma el complejo régimen internacional de energía y clima. Por un lado, los organismos multilaterales directa o indirectamente involucrados en coordinar las políticas energéticas, climáticas y ambientales en Naciones Unidas (como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático –UNFCCC o el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático –IPCC), la Agencia Internacional de la Energía de la OCDE o la Agencia Internacional de Energías Renovables –IRENA. En el ámbito privado el sector energético cuenta con el Consejo Mundial de la Energía –WEC y una tupida red global de asociaciones industriales y profesionales, y lo mismo ocurre con las redes de la sociedad civil mediante ONG, circuitos académicos y otras asociaciones supranacionales. También hay que considerar esquemas de multi-actores (multi-stakeholders), como la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas dedicada a mejorar la gobernanza de los recursos naturales. Y una serie de estándares supranacionales y procedimientos que reducen los costes de transacción en muchos ámbitos de la operativa empresarial, política y profesional: ambientales, legales, contables, industriales, administrativas etc…

El papel de España

Una política climática ambiciosa y una transición energética exitosa son dos vectores de proyección de poder blando claros para España, permitiendo alinear valores e intereses y cuadrar el círculo del realismo liberal. Valores como el compromiso en la lucha contra el cambio climático o la pérdida de biodiversidad, el desarrollo y la seguridad humanos, o el apego al multilateralismo. De hecho, España está presente en todos los niveles del entramado policéntrico mencionado, en algunos casos como fundador (caso de IRENA), en otros como actor importante (por ejemplo, en las negociaciones climáticas con la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático, o aportando científicos al IPCC) y en las negociaciones climáticas internacionales en el seno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ofreciéndose a ser anfitrión de la COP 25 tras la imposibilidad de celebrar la cumbre anual del clima en Chile en 2019. También lo están las empresas energéticas españolas, muchas de ellas ocupando posiciones de liderazgo en sus respectivos sectores, y con ambiciosos planes de neutralidad carbónica como muestran decisiones recientes de empresas como Repsol, Cepsa o Naturgy, precedidas por un movimiento exitoso de otras como Iberdrola, Endesa y Acciona. Finalmente, hay que valorar las ventajas comparativas naturales que España ofrece para el desarrollo de las energías renovables o del hidrógeno.

“Una política climática ambiciosa y una transición energética exitosa son dos vectores de proyección de poder blando claros para España, permitiendo alinear valores e intereses y cuadrar el círculo del realismo liberal”.

El papel de España debiera consistir en impulsar de manera múltiple la lucha contra el cambio climático y una transición energética justa: convenciendo a sus ciudadanos y liderando con el ejemplo a través de la UE. España acaba de presentar un plan de recuperación, transformación y resiliencia que bien desarrollado y ejecutado podría acelerar su contribución a los objetivos de neutralidad climática de la UE, mientras se promueve la recuperación económica. España puede facilitar también alianzas con grandes emisores como China y EEUU, así como en el plano regional y bilateral. España tiene ventajas comparativas regionales tanto en el Mediterráneo como en América Latina, bilateralmente y a través de su presencia en la Unión para el Mediterráneo –UpM o en instituciones iberoamericanas como la RIOCC. En suma, permeando todos los resortes de la acción exterior, desde la cooperación al desarrollo a la política exterior, y de la actividad científica a la empresarial. Pero el compromiso, para ser consistente, debe culminar en el plano multilateral.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano y profesor titular de Política Económica en el Departamento de Economía Aplicada de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
| @g_escribano

Lara Lázaro
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora de Teoría Económica en el Centro de Enseñanza Superior Cardenal Cisneros (adscrito a la Universidad Complutense de Madrid)
| @lazarotouza

Naomi Moreno
Ayudante de investigación en prácticas del Real Instituto Elcano.


1 Presentación en la mesa redonda “La ayuda y el sistema multilateral en la era post-COVID-19”, del seminario “Una nueva narrativa para la ayuda al desarrollo”, coordinado por Iliana Olivié y coorganizado por la Fundación Ramón Areces y el Real Instituto Elcano, 30/XI/2020-1/XII/2020.
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<![CDATA[ La Presidencia portuguesa: encontrando el equilibrio entre atender asuntos pendientes y dejar su propia huella ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-toygur-pirozzi-tekin-presidencia-portuguesa-encontrando-equilibrio-entre-atender-asuntos-pendientes-y-dejar-propia-huella 2021-01-04T12:33:27Z

Portugal ha tomado el relevo de Alemania para asumir la Presidencia del Consejo de la UE el 1 de enero de 2021.

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Una versión en español de este texto fue publicada el 4/1/2021 en Euroactiv, versión en italiano en Euractive Italia y en alemán en Euractive Alemania.

Versión en inglés: The Portuguese Presidency: striking the balance between unfinished business and leaving its own mark.

Portugal ha tomado el relevo de Alemania para asumir la Presidencia del Consejo de la UE el 1 de enero de 20211. Así, el gobierno portugués liderará la tercera Presidencia que se enfrenta al desafío de la pandemia del COVID-19, si bien, con una vacuna a la vista y con las reformas impulsadas durante la Presidencia alemana, comienza a dibujarse un sendero más prometedor hacia una recuperación post COVID-19. Es esta coyuntura la que hace que sea un momento propicio para concentrar esfuerzos tanto en problemas inmediatos como en visión a largo plazo.

“(...) el gobierno portugués liderará la tercera Presidencia que se enfrenta al desafío de la pandemia del COVID-19”.

Dicho esto, la Presidencia portuguesa tendrá que lidiar con un número de desafíos internos y externos. Internamente, la división entre los Estados miembros –y especialmente, el desacuerdo en torno a los valores constitucionales de la UE sobre democracia y Estado de derecho– ha empezado a mermar la capacidad de actuación de la Unión. Externamente, el vecindario de la UE viene experimentando una creciente inestabilidad a lo largo de los últimos meses, con protestas ininterrumpidas en pos de derechos democráticos en Bielorrusia y una multiplicidad de crisis en el Mediterráneo oriental, sin contar con el reciente conflicto militar en el Alto Karabaj. En el escenario global, la elección de Joe Biden y Kamala Harris a la Presidencia de EEUU ha sido motivo de alivio en Bruselas. Con todo, se espera que la UE defina cómo será su contribución a la reparación de las relaciones transatlánticas y la reforma del multilateralismo.

Cada Presidencia ha de elegir juiciosamente los objetivos que puede alcanzar, teniendo en cuenta las realidades presentes y el ajustado marco temporal de seis meses del que dispone. A la luz de las circunstancias actuales, la Presidencia portuguesa debería centrarse en lograr tres cuestiones: (1) resolver asuntos pendientes, donde se incluiría la toma de medidas a partir de las decisiones introducidas durante la Presidencia alemana; (2) dejar su propia marca distintiva al trabajar hacia una Europa resiliente, social y verde; y (3) emprender un inicio exitoso de las relaciones con la Administración Biden, lo que comenzaría por restaurar la fe en la relación transatlántica.

“La primera prioridad será la implementación del paquete de 1,8 billones de euros que abarca el marco financiero plurianual (MFP) de la UE, el plan de recuperación y Nueva Generación UE”.

En lo referente a cuestiones inacabadas, Portugal se encuentra ante una larga lista. La primera prioridad será la implementación del paquete de 1,8 billones de euros que abarca el marco financiero plurianual (MFP) de la UE, el plan de recuperación y Nueva Generación UE. Incluso si finalmente se produce un acuerdo, Portugal tendrá que enmendar las profundas fisuras que han generado, en primer lugar, las negociaciones en relación a la distribución de recursos financieros y el principio de solidaridad entre los países mediterráneos y los llamados frugal four, y después, el rechazo persistente por parte de Hungría y Polonia, seguidos de Eslovenia, a la hora de aceptar la condicionalidad sobre el Estado de derecho. El esfuerzo por reparar estas escisiones será igualmente necesario de cara a sellar el consenso que hace falta para lanzar los planes nacionales de recuperación y resiliencia, y permitir así el desembolso de fondos a tiempo para manejar eficazmente las consecuencias de la pandemia.

Otra promesa que requiere de atención es el lanzamiento de la Conferencia sobre el Futuro de Europa: ha transcurrido un año desde que la Comisión Europea y el Parlamento Europeo anunciaran el evento, y cinco meses desde que el Consejo de la UE acordara su posición al respecto, pero no se han tomado pasos concretos que transformen el proyecto en realidad. Recae entonces, en la Presidencia portuguesa, avanzar en la dirección adecuada mediante la búsqueda de un compromiso sobre quién presidirá, así como definir el calendario, el método de trabajo y –por encima de todo– los objetivos y la naturaleza de la Conferencia, los cuales no han quedado claros todavía. ¿Se trata de una antesala hacia una reforma institucional genuina de la UE, o se constituirá meramente como un foro de consulta ciudadana? Todos nos merecemos saber hacia dónde nos lleva este ejercicio en gestación.

Con acuerdo o sin él, a la espera desde que las partes decidieran proseguir con las negociaciones, el Brexit va a mantener ocupada a la Presidencia portuguesa. Ambos escenarios necesitarán de un delicado equilibrio de las relaciones entre los Estados miembros y el Reino Unido, junto con la gestión de las implicaciones derivadas del Brexit. De forma inevitable, Irlanda del Norte y Escocia intentarán involucrar a la UE en las disputas en torno a la definición de sus estatutos en el Reino Unido post Brexit, procurando obtener apoyo político para sus reclamaciones.

“Irlanda del Norte y Escocia intentarán involucrar a la UE en las disputas en torno a la definición de sus estatutos en el Reino Unido post Brexit, procurando obtener apoyo político para sus reclamaciones”.

Más allá de abordar todos estos asuntos pendientes, Lisboa debería trabajar en el afán de dejar su propia huella. Portugal pone el foco de su Presidencia sobre la Europa social y, en este sentido, es un avance bien recibido desde que la pandemia pusiera de relieve, una vez más, las desigualdades existentes en la Unión –entre Estados miembros y dentro de sus sociedades–, que ahora adquieren carices aún más intensos. Por consiguiente, estamos, a todas luces, en el momento propicio para invertir en una Europa social y resiliente. Durante la Presidencia portuguesa, se ha planificado la celebración de una Cumbre Social, y se deben de introducir garantías para la implementación del pilar europeo de derechos sociales. Además, la Presidencia portuguesa debe velar por que la UE no se desvíe del camino hacia una Europa Verde. No debe mostrarse dubitativa a la hora de asumir un papel de liderazgo en el asunto migratorio, a través de la coordinación hacia un nuevo pacto entre los Estados miembros y la comunicación eficaz de los beneficios del acuerdo a la ciudadanía europea.

“Durante la Presidencia portuguesa, se ha planificado la celebración de una Cumbre Social, y se deben de introducir garantías para la implementación del pilar europeo de derechos sociales”.

En cuanto a digitalización, promover un compromiso compartido y reproducir un sentimiento de prioridad hacia la digitalización entre los Estados miembros podría ser uno de los logros más importantes de la Presidencia portuguesa. Sin cesar en tal empeño, las cuestiones de igualdad de acceso y democracia digitales no deben de descuidarse.

Por último, Lisboa debe de prestar particular atención a la resiliencia de la UE, pues su preservación exige de una acción continuada en aras de salvaguardar los derechos fundamentales de la Unión, el Estado de derecho y una economía abierta, defendiendo la solidaridad entre los Estados miembros a la par que evita verse arrastrada a los juegos de poder entre EE.UU. y China.

La Presidencia portuguesa no debe de perder de vista lo que ocurre al otro lado del Atlántico. La tan esperada llegada de Joe Biden a la Casa Blanca se materializa en enero de 2021. Esto quiere decir que la Presidencia portuguesa encabezará las primeras tomas de contacto con la nueva Administración. Aunque revitalizar las relaciones transatlánticas necesitará de una estrategia a largo plazo, el primer contacto será importante para sentar las pautas. Los europeos son conscientes de que la época dorada de las relaciones transatlánticas, cuando prácticamente podían delegar su seguridad a EEUU, ha llegado a su fin. La relación debería reconstruirse en mayor pie de igualdad.

“Los europeos son conscientes de que la época dorada de las relaciones transatlánticas (...) ha llegado a su fin. La relación debería reconstruirse en mayor pie de igualdad”.

El episodio de Donald Trump al frente de EEUU puso a prueba la resiliencia de las instituciones democráticas. A su vez, todas las crisis por las que han transitado los Estados miembros de la UE –no debemos olvidar que el presente siglo se inauguró con una crisis constitucional y siguió con una crisis financiera global y de la Eurozona, a lo que habría que sumar la crisis política causada por la muchedumbre que busca asilo en Europa, el Brexit y el COVID-19– han planteado desafíos de gran envergadura. En aquellas cuestiones comunes de política doméstica –el refuerzo de las instituciones democráticas, la lucha contra la desigualdad y la polarización en las sociedades occidentales–, puede la UE encontrar el punto de partida para su política exterior. La Presidencia portuguesa sería el equipo ideal para comenzar a explorar posibles formas de colaboración por esta vía, al fin y al cabo, crear una Europa social basada en derechos y libertades es también su lema.

Nicoletta Pirozzi
Istituto Affari Internazionali en Roma
| @NicolePirozzi

Funda Tekin
Institut für Europäische Politik en Berlín
| @FundaTekin17

Ilke Toygür
Real Instituto Elcano en Madrid
| @ilketoygur


1 Una versión anterior de este texto fue publicada como parte de las Recomendaciones para la Presidencia Portuguesa (Recommendations for the Portuguese Presidency) de TEPSA (Trans European Policy Studies Association; Asociación de Estudios Políticos Transeuropeos), que incluye recomendaciones minuciosas por parte de Anna Krasteva (New Bulgarian University, Sofía), Andrea Membretti (EURAC Research, Bolzano), Piret Kuusik (Estonian Foreign Policy Institute, Tallin), Bernardo Venturi (Istituto Affari Internazionali, Roma) y Carlos Malamud (Real Instituto Elcano, Madrid)
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<![CDATA[ El balance sobre igualdad de género “Pekín +25”: la ayuda influye ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-perez-balance-sobre-igualdad-de-genero-pekin-25-la-ayuda-influye 2020-12-28T04:34:47Z

¿Cómo influye la ayuda al desarrollo mundial en materia de igualdad de género?

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En un seminario organizado recientemente por el Real Instituto Elcano en colaboración con varios think-tanks y universidades de Senegal, se analizaron los éxitos y fracasos del país en la reducción de las desigualdades de género.1 Entre los éxitos destacaba la paridad en el acceso a la educación primaria y secundaria, incluso con más niñas que acaban la secundaria que niños, y la reducción de la mortalidad materna en un 39%. Entre los fracasos, la persistencia de las desigualdades en la economía, con un 73% de directivos hombres, y en la política, con sólo un 25% de parlamentarias.

“Entre los éxitos destacaba la paridad en el acceso a la educación primaria y secundaria (…) y la reducción de la mortalidad materna en un 39%. Entre los fracasos, la persistencia de las desigualdades en la economía con un 73% de directivos hombres y en la política”.

A la hora de valorar las alternativas estratégicas de la cooperación al desarrollo para mejorar este balance, se debatieron dos alternativas. La primera sería el apoyo a la reducción de la desigualdad en todos los ámbitos de la vida social, económica y política y en todos sus niveles de decisión, incluidos los más altos. La segunda, sugerida por algunos participantes senegaleses, sería mucho menos ambiciosa y consistiría en concentrarse en la mejora de la autonomía económica de las mujeres, como un primer paso en un proceso de reducción de las desigualdades más largo, pero menos conflictivo. El seminario concluyó que, independientemente de su mayor o menor éxito, la mayoría de las agencias se decantarían por la primera estrategia por cuestión de principios.

La promoción de principios democráticos en el mundo es uno de los usos políticos de la ayuda por parte de las instituciones de cooperación al desarrollo. Las agencias y bancos de desarrollo, de carácter bilateral y multilateral, introducen con su financiación ideas que se incorporan al ideario y normativa de las instituciones financiadas y aspiran a moldear sus políticas. Esta difusión de ideas a menudo se presenta como un ejercicio planificado por parte de un concierto de democracias liberales, pero también puede entenderse como la difusión de normas globales. Este sería el caso del principio de igualdad de género, con cuya difusión están comprometidos los principales donantes y agentes de la cooperación al desarrollo desde la IV Conferencia de Naciones Unidas sobre la Mujer celebrada en 1995.

El balance “Pekín + 25”

“Los mayores éxitos en materia de igualdad de género han tenido lugar en el ámbito de la educación y la salud gracias a los progresos realizados por los países en desarrollo con respecto a su situación de partida de hace 25 años”.

Al igual que Senegal, todos los países han medido su progreso en relación con la Declaración y la Plataforma de Acción surgidas de la Conferencia de Pekín con una amplia batería de indicadores y los han revisado y comparado en foros regionales coordinados por instituciones de Naciones Unidas como CEPAL, UNECA, UNESCA y UNECE, y consolidados en un informe global emitido por ONU Mujeres. El balance final mundial de ONU Mujeres arroja resultados muy distintos por sectores, similares a los de Senegal.

Los mayores éxitos en materia de igualdad de género han tenido lugar en el ámbito de la educación y la salud gracias a los progresos realizados por los países en desarrollo con respecto a su situación de partida de hace 25 años. En el ámbito de la enseñanza, se ha alcanzado la paridad en valores medios mundiales tanto en la educación primaria como en la secundaria. En el ámbito de la salud, el principal éxito ha sido la reducción de las tasas de mortalidad materna en un 38%.

Mientras las cifras de acceso a algunos servicios básicos tienden a igualarse, las desigualdades persisten en el acceso al poder económico y político a escala global. La brecha de género en el mercado laboral mundial es del 31% en términos de empleos y del 13% en términos salariales. Sólo un 25% de los directivos de empresa son mujeres y, a pesar de que el 39% de las mujeres trabajadoras están en la agricultura, sólo un 14% de los propietarios de tierras son mujeres. En el ámbito de la política, la realidad es similar: sólo un 25% de los parlamentarios son mujeres y sólo 14 gobiernos del mundo tienen una composición paritaria como el de España.

La influencia de la ayuda

“(…) la ayuda al desarrollo mundial influye, pero todavía no ha empleado toda su capacidad de influencia en materia de igualdad de género”.

Detrás de estos valores medios mundiales se dan importantes diferencias entre países, las cuales han sido analizadas estadísticamente para identificar qué factores influyen en la reducción de las desigualdades. Un estudio realizado 20 años después de la conferencia de Pekín y 15 después de la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio demostró que los avances concretos en el ámbito de la educación y la salud han estado significativamente influidos por el volumen de ayuda dedicado a cada uno de estos sectores, independientemente de la situación inicial del país. Tales avances fueron precisamente la reducción de la mortalidad materna y las diferencias de género en la alfabetización juvenil. En otras palabras, la ayuda al desarrollo ha influido de manera significativa en los aspectos más positivos del balance de “Pekín + 25”.

A estos hallazgos de la literatura académica, cabe añadir que precisamente en los sectores de la salud y la educación es donde las agencias de cooperación han cumplido mejor con el mandato de Pekín de transversalizar la igualdad de género en todos sus proyectos, independientemente de su sector u objetivo. Tal y como se muestra en la Figura 1, basada en datos de la OCDE, la transversalización del género no llega ni al 20% de la ayuda al desarrollo en otros sectores de gran importancia como los servicios e infraestructuras económicos, los sectores productivos o el apoyo presupuestario directo y las operaciones de deuda pública. Se trata de espacios muy indicados para la incidencia en determinados indicadores de igualdad relacionados con el empleo, los salarios y el acceso a puestos directivos, a activos económicos o a la función pública.

Figura 1. La transversalización del género por sectores de la ayuda
Figura 1. La transversalización del género por sectores de la ayuda
Fuente: ayuda sensible al género (marcadores 1 y 2) con respecto al total de la ayuda oficial al desarrollo analizada con perspectiva de género (marcadores 0, 1 y 2) disponible en la base de datos de ayuda CRS. Años 2009-2018. OCDE.

Las diferencias en la transversalización de la ayuda entre países donantes son también importantes. Así como Islandia, Suecia o Nueva Zelanda consiguen transversalizar el género en el 80%, el 71% y el 60% de su ayuda respectivamente, hay donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE por debajo del 10%. España, con una transversalización del 25%, está por debajo de la media y puede también aumentar y mejorar su influencia. Algunas comunidades, como Castilla La-Mancha, el País Vasco, Navarra y Andalucía, han superado a los donantes nórdicos con un 90% de transversalización del género, pero en la AECID, el Ministerio de Educación y el de Sanidad la transversalización ronda el 50%. En el Ministerio de Economía y Competitividad, cuyo presupuesto de ayuda es especialmente importante, la transversalización del género es casi inexistente según los datos de la OCDE.

En otras palabras, la ayuda al desarrollo mundial influye, pero todavía no ha empleado toda su capacidad de influencia en materia de igualdad de género. La ayuda española, tampoco.

Aitor Pérez
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y consultor en cooperación al desarrollo
| @aitor_ecoper


1 Este seminario fue realizado en octubre de 2020 con la financiación del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, en colaboración con la Embajada de España en Dakar y el think-tank de África Occidental WATHI. En su mesa sobre igualdad de género participaron además el Observatorio Nacional de la Paridad y el Laboratorio de Análisis de las Sociedades y los Poderes, de la Universidad Gaston Berger de Saint-Louis.
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<![CDATA[ Por qué es importante la autonomía estratégica europea ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/borrell-por-que-es-importante-la-autonomia-estrategica-europea 2020-12-23T09:49:32Z

Ha llegado el momento de aclarar qué entendemos exactamente por el concepto de autonomía estratégica y cómo puede ayudar a los europeos a asumir sus propias responsabilidades en un mundo cada vez más hostil.

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(*) Texto originalmente publicado el 3/12/2020 en el Blog del AR/VP, Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE).

Últimamente ha habido un gran debate, y también algunas controversias, sobre el concepto de autonomía estratégica. Ha llegado el momento de aclarar qué entendemos exactamente por este concepto y cómo puede ayudar a los europeos a asumir sus propias responsabilidades en un mundo cada vez más hostil.

El debate sobre la “autonomía estratégica europea” ha suscitado recientemente numerosas controversias. Bienvenido sea este debate porque tenemos que aclarar esta cuestión, despejar ambigüedades y presentar propuestas concretas sobre cómo podemos avanzar.”

Algunos ven la autonomía estratégica como una ilusión que es mejor abandonar, especialmente tras la victoria de Joe Biden. Otros consideran que es un imperativo político que debe perseguirse más que nunca. Entre ambos, hay quien sugiere, sin embargo, que debemos evitar antiguas disputas teológicas y dotar de contenido práctico a estas palabras. Estoy de acuerdo.

Al tratar la cuestión, no puedo resistir la tentación de parafrasear a un gran escritor francés, Montesquieu, y su famoso texto satírico titulado ¿Cómo se puede ser persa?: “¡Oh! Ser estratégicamente autónomo debe de ser una cosa muy extraordinaria. ¿Cómo se puede ser estratégicamente autónomo?”.

Breve historia de un concepto acordado

El concepto no es nuevo. De hecho, la autonomía estratégica forma parte del lenguaje acordado por la UE en tiempos lejanos. Nació en el ámbito de la industria de defensa y, durante un largo período, se redujo a cuestiones de defensa y seguridad. Esta es parte del problema.

Durante algún tiempo, el debate se limitó a un enfrentamiento entre aquellos para quienes la autonomía estratégica es un medio para recuperar espacio político frente a Estados Unidos, y aquellos otros, la mayoría de los Estados europeos, para los que debía evitarse precisamente por miedo a acelerar la desvinculación estadounidense.

“La autonomía estratégica se ha ampliado a nuevos ámbitos de naturaleza económica y tecnológica, como ha puesto de manifiesto la pandemia de COVID-19.”

Desde entonces, la autonomía estratégica se ha ampliado a nuevos ámbitos de naturaleza económica y tecnológica, como ha puesto de manifiesto la pandemia de COVID-19. Sin embargo, la dimensión de seguridad sigue siendo predominante y sensible. Cada vez que me refiero a la “autonomía estratégica europea”, alguien alza la mano y pregunta: “¿Y la OTAN?”, lo que demuestra que siguen considerándose términos opuestos. Recordemos, pues, algunos hechos básicos.

El Consejo ya utilizó este concepto en noviembre de 2013, en relación con la industria de defensa, para reforzar la capacidad de la UE de ser un mejor socio mediante el desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). En mayo de 2015, el Consejo de Asuntos Exteriores utilizó la misma terminología. Se desarrolló con más detalle en la Estrategia Global de la UE de 2016, con una referencia clara a “un nivel adecuado de autonomía estratégica”.

Lo más próximo a una definición figura en las Conclusiones del Consejo de noviembre de 2016. De ahí proviene la expresión “capacidad para actuar de manera autónoma cuando y donde sea necesario, y con los socios siempre que sea posible”. Y el concepto de autonomía estratégica ha sido reiterado por el Consejo en 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020, y últimamente incluso por el Consejo Europeo de octubre de 2020 en sentido lato. También ha sido adoptado en la Cooperación Estructurada Permanente (CEP) y el Reglamento sobre el Fondo Europeo de Defensa (FED).

Cabría preguntarse entonces: ¿por qué se impugna ahora? El problema es que, a pesar de ser un concepto acordado, no todos los Estados miembros lo entienden de la misma manera cuando se utiliza en diferentes ámbitos. Esta es la razón por la que, por ejemplo, la definición de las condiciones para la participación de terceros Estados en proyectos de CEP fue tan delicada y difícil de acordar.

¿Por qué la autonomía estratégica es más importante que nunca?

Porque el mundo ha cambiado. Es difícil pretender ser una “unión política”, capaz de actuar como “actor global” y como “Comisión geopolítica”, sin ser “autónoma”. ¿Cuáles son entonces los factores que hacen que este concepto sea más pertinente que nunca?

El primero es que el peso de Europa en el mundo está disminuyendo. Hace treinta años, representábamos una cuarta parte de la riqueza mundial. Está previsto que dentro de veinte años no representaremos más que el 11 % del PNB mundial, muy por detrás de China, que representará el doble, por debajo del 14 % de Estados Unidos y al mismo nivel que la India.

Las dos próximas décadas van a ser cruciales porque China las utilizará para convertirse en la primera potencia mundial, antes de enfrentarse a nuevas limitaciones demográficas, que ralentizarán su crecimiento. Probablemente la India podría tomar entonces el relevo.

La conclusión es simple. Si no actuamos juntos ahora, nos volveremos irrelevantes, como muchos han afirmado de forma convincente. La autonomía estratégica es, desde esta perspectiva, un proceso de supervivencia política. En este contexto, nuestras alianzas tradicionales siguen siendo esenciales. Sin embargo, no serán suficientes. Dado que las brechas de poder se están reduciendo, el mundo será más transaccional y todas las potencias, incluida Europa, tenderán a ser también más transaccionales. Se trata de una verdad ineludible.

“Hoy estamos en una situación en la que la interdependencia económica se está volviendo políticamente muy conflictiva.”

El segundo factor tiene que ver con la transformación de la interdependencia económica, en la que, como europeos, hemos invertido mucho, en particular a través de la defensa del multilateralismo. Hoy nos encontramos en una situación en la que la interdependencia económica se está volviendo políticamente muy conflictiva. Y lo que tradicionalmente se llamaba poder de persuasión se está convirtiendo en un instrumento de poder coercitivo.

La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto el carácter fundamentalmente asimétrico de la interdependencia y la vulnerabilidad de Europa. La ciencia, la tecnología, el comercio, los datos y las inversiones se están convirtiendo en fuentes e instrumentos de fuerza en la política internacional.

Se trata de un cambio muy importante que debería llevarnos a reforzar todos los instrumentos, más allá de la seguridad y la defensa, en particular las competencias e instrumentos de la Comisión, para defender nuestros intereses.

Otra razón importante es el desplazamiento del centro del mundo hacia Asia, especialmente en la política estadounidense. Esta tendencia no comenzó con la administración Trump. El gobierno de Obama decidió inicialmente retirar el último tanque estadounidense en 2013. Sin embargo, a raíz de la crisis en Ucrania, decidió reenviar, de forma rotatoria, una brigada blindada. Con todo, el problema general persiste, como también ha declarado recientemente el ministro de Defensa alemán: “Solo si nos tomamos en serio nuestra propia seguridad, Estados Unidos hará lo mismo”. No puedo estar más de acuerdo.

“En conflictos como Nagorno-Karabaj, Libia y Siria, estamos asistiendo a la exclusión de Europa de su resolución en favor de Rusia y Turquía.”

Además, hoy en día Europa se enfrenta en su periferia a una serie de conflictos o tensiones en el Sahel, Libia y el Mediterráneo oriental. En estos tres casos, Europa debe actuar aún más, y por sí sola, porque estos problemas no afectan principalmente a Estados Unidos.

Como ha escrito un académico polaco, “Estados Unidos ya no participará en operaciones militares a gran escala en África y Oriente Próximo y dejará que Europa resuelva las crisis y conflictos en la vecindad europea”.

Por lo tanto, tenemos que colmar muchas lagunas e insuficiencias en materia de capacidades y estar presentes y activos en ámbitos donde nuestros intereses están en juego. En conflictos como Nagorno-Karabaj, Libia y Siria, estamos asistiendo a una forma de “Astanización” de los conflictos regionales (en referencia al formato Astana en Siria), que conduce a la exclusión de Europa de la resolución de los conflictos regionales en favor de Rusia y Turquía.

¿Por qué? ¿Cómo se puede remediar esta situación? ¿Debe aceptarse? Hay que formular estas preguntas reales en el marco de la autonomía estratégica. En estas cuestiones, la referencia exclusiva a la OTAN ya no es suficiente.

Los europeos siguen teniendo una percepción diferenciada del riesgo

Ahora bien, a pesar de que hay un amplio acuerdo, las cosas se complican a la hora de definir las implicaciones concretas de esta orientación y el nivel de autonomía estratégica que conlleva. Se puede ser más o menos autónomo, dependiendo de en qué y con respecto a quién.

Además, estoy bien situado para saber que no todos los Estados europeos ven los problemas con los mismos ojos, ya que no comparten la misma historia ni la misma geografía. Y, en consecuencia, no tienen las mismas percepciones estratégicas.

Aunque los Estados miembros de la UE suelen estar de acuerdo en que se enfrentan a los mismos riesgos, su percepción de estos riesgos es necesariamente diferente. En el este, en el sur o en el sudeste, la percepción de las amenazas y los riesgos no es la misma. Desde este punto de vista, las orientaciones estratégicas, actualmente en fase de desarrollo serán muy importantes, ya que su objetivo es precisamente armonizar la percepción de las amenazas y los riesgos.

Sin embargo, el marco que debemos definir no puede ser la expresión de las preferencias de los Estados más poderosos. Porque ningún Estado de Europa tiene derecho a dictarle a los demás la definición de las amenazas y los intereses de Europa.

Esta definición no es una tarea fácil, pero tampoco es imposible si enunciamos el problema de manera concreta y no en términos abstractos. Por ejemplo, actualmente hay fuerzas francesas estacionadas en Estonia. Al igual que hay fuerzas especiales estonias que participan junto a Francia en Mali. No estoy seguro de que sin Europa los países bálticos estuvieran presentes en África.

Además, los países nórdicos y bálticos, blanco principal de las amenazas cibernéticas e híbridas, han podido contar con el apoyo y la cooperación de todos los demás Estados europeos y de la UE, que ha desarrollado un amplio conjunto de herramientas. Esto demuestra que no solo existe cooperación, sino también solidaridad para ayudarse mutuamente a hacer frente a todo el espectro de amenazas.

Autonomía estratégica y relación transatlántica

Cuando se habla de amenazas, una cuestión importante es la relación de la Unión con la OTAN y, en particular, con Estados Unidos. Es materia sensible. Sin embargo, las posiciones no están tan alejadas como podemos pensar. Creo que pasó la época en que se negaba o no se tomaba en serio la necesidad de una política exterior y de seguridad común.

Al mismo tiempo, nadie cuestiona el carácter vital de la relación transatlántica y nadie aboga por la creación de una fuerza europea totalmente autónoma fuera de la OTAN, que sigue siendo el único marco viable para garantizar la defensa territorial de Europa.

“Solo una Europa más capaz y, por tanto, más autónoma puede colaborar significativamente con la administración Biden para devolver la grandeza al multilateralismo.”

Desde las Declaraciones de Varsovia y Bruselas, de julio de 2016 y julio de 2018, la cooperación entre la UE y la OTAN ha alcanzado un “nivel sin precedentes”, como se reconoce en la Declaración de Londres de los Líderes Aliados de diciembre de 2019. Sin duda, la elección de Joe Biden hará que el diálogo transatlántico sea más fructífero.

Desde la respuesta a la pandemia hasta el comercio, la seguridad y el clima, o los grandes juegos de poder, europeos y estadounidenses cooperarán estrechamente. Solo una Europa más capaz y, por tanto, más autónoma puede colaborar provechosamente con la administración Biden para devolver la grandeza al multilateralismo.

Esta es la razón por la que es más necesaria la consolidación del pilar europeo de defensa y seguridad. El ritmo de su consolidación estará en el centro del debate sobre la autonomía estratégica. Algunos quieren ir más lejos que otros, porque lo ven como un objetivo político que implica una movilización mucho mayor.

Además, la Alianza Atlántica solo puede funcionar realmente como una relación evolutiva entre socios consensuales e iguales. Por eso creo que la autonomía estratégica europea es plenamente compatible con una relación transatlántica más fuerte e incluso una condición previa para ello.

Si la relación entre sus miembros es estática o desequilibrada, acabará generando recriminaciones en ambos lados. Por parte estadounidense, se denuncia que los europeos no hacen los esfuerzos suficientes para defenderse. Por lo tanto, los ciudadanos estadounidenses se preguntan por qué deberían ayudar a países que no quieren gastar en su propia defensa. ¿Quién puede reprochárselo?

Por parte europea, algunos temen que el precio pagado por esta garantía sea demasiado elevado en términos de autoomía diplomática y militar. Alegan que, a cambio de la protección militar que ofrece a Europa, Estados Unidos exige, por ejemplo, que se adquiera material militar estadounidense. De este modo, se debilitará la creación de una base industrial militar en Europa.

No obstante, los europeos estamos consiguiendo hacer progresos pragmáticos en este ámbito. Por ejemplo, acabamos de adoptar un nuevo Reglamento que regula el acceso de terceros a los proyectos de la CEP. Además, estamos a punto de adoptar el FED con disposiciones equivalentes.

El FED y la CEP son muy ilustrativos de la autonomía estratégica pragmática. Europa está creando mecanismos de cooperación y contribuyendo a la financiación de un programa europeo destinado a reforzar la base industrial europea sin socavar la solidaridad atlántica. Al contrario, las capacidades desarrolladas conjuntamente por los Estados miembros en el marco de estos proyectos responden también a las prioridades fijadas en el seno de la OTAN.

Lo que vale para estos proyectos vale también para los grandes proyectos industriales intergubernamentales, como el proyecto Aeronaves del Futuro (SCAF), en el que participan Francia, Alemania y España. Es probable que estos proyectos refuercen Europa sin perjudicar la relación transatlántica. Por ello, deben tener éxito. Esta es la razón por la que deben superarse los actuales malentendidos industriales entre los socios.

El trabajo sobre la autonomía estratégica empieza por nosotros en Europa. Si queremos seguir siendo creíbles en el mundo, si queremos desarrollar nuestra base industrial, tenemos que desarrollar necesariamente una industria europea de la defensa que forme parte de la base industrial europea. También debemos trabajar para reducir nuestras importantes carencias operativas.

La autonomía estratégica no se limita a la seguridad y la defensa

Si he tratado la autonomía estratégica con cierta amplitud bajo el prisma político-militar es porque, como he reconocido desde el principio, se trata de la dimensión más sensible del problema.

“Si en el ámbito del comercio la UE ya es estratégicamente autónoma, queda trabajo por hacer en materia de finanzas e inversión.”

Sin embargo, no es la única dimensión, porque los intereses de la autonomía estratégica no se limitan a la seguridad y la defensa. Están presentes en una amplia gama de sectores, como el comercio, las finanzas y las inversiones. Si en el ámbito del comercio la UE ya es estratégicamente autónoma, queda trabajo por hacer en materia de finanzas e inversión.

Tenemos que desarrollar el papel internacional del euro, evitar vernos forzados a infringir nuestra propia legislación bajo el peso de sanciones secundarias y garantizar unas condiciones de competencia mucho mejores con China en lo que respecta a las normas de inversión. Esta es la razón por la que un diálogo transatlántico sobre China es muy útil.

En todas estas cuestiones, hemos empezado a reexaminar nuestros instrumentos para dotarlos de mayor eficacia. Se trata de un gran cambio en la política internacional. Ahora disponemos de un mecanismo de control de las inversiones extranjeras, instrumentos comerciales reforzados, herramientas útiles para la 5G y, el próximo año, un mayor control de las inversiones subvencionadas. Todos estos instrumentos contribuyen a la construcción de nuestra autonomía política.

La crisis de la COVID-19 ha acelerado esta tendencia al poner de manifiesto cómo la salud podía convertirse en una cuestión geopolítica. En sí mismos, ni las mascarillas, ni los reactivos, ni los antibióticos son productos estratégicos. Sin embargo, cuando son producidos por un número muy reducido de países que son rivales estratégicos potenciales, se convierten en productos estratégicos.

Lo que vale para los productos sanitarios vale también para los metales raros cuya producción o transformación controlan algunos Estados. Por lo tanto, Europa necesita diversificar sus fuentes de suministro y ofrecer incentivos a las empresas que deseen reubicarse.

El reciente lanzamiento de la Alianza Europea de Materias Primas (ERMA) es una contribución concreta a la autonomía estratégica europea después de la COVID-19. La asociación de empresas, asociaciones empresariales y gobiernos garantizará el acceso a treinta insumos críticos, aumentando la producción nacional, el reciclaje y la búsqueda de proveedores externos respetuosos.

La lista de materiales sensibles se ha duplicado con creces en la última década, en particular las tierras raras, seguidas del litio, el titanio y la bauxita. La alianza se centrará en las necesidades más acuciantes: la resiliencia de la UE en la cadena de valor del imán de tierras raras y del sector del motor. Son vitales para los ecosistemas industriales clave de la UE, como la industria del automóvil, las energías renovables, la defensa y la industria aeroespacial.

La alianza atenderá a otras necesidades críticas y estratégicas de materias primas, en particular las relacionadas con los materiales necesarios para el almacenamiento y la conversión de energía. A este respecto, la creación en 2017 de la Alianza Europea de Baterías ya está arrojando resultados significativos. De aquí a 2025, la UE podrá producir suficientes células de baterías para satisfacer las necesidades de la industria automovilística europea, e incluso desarrollar nuestra capacidad de exportación. ¡Esto es también autonomía estratégica!

Otro asunto en el que está en juego la autonomía estratégica son los datos. Hemos avanzado mucho con el Reglamento General de Protección de Datos. Pero el reto serán los datos industriales y el intercambio de datos entre empresas, para los que no existen normas internacionales satisfactorias. De hecho, en un mundo en el que los datos serán el petróleo del siglo XXI, Europa no puede dejar sus datos exclusivamente en manos de los agentes del mercado ni permitir que sean confiscados por Estados cuya protección de las libertades no constituya una prioridad absoluta. Hay un verdadero modelo europeo en este ámbito que debe prevalecer. La voz europea debe hacerse oír.

Conclusión

La autonomía estratégica no es una varita mágica, sino un proceso a largo plazo para que los europeos asuman cada vez más sus propias responsabilidades. Para defender nuestros intereses y valores en un mundo cada vez más hostil, que nos obliga a confiar en nosotros para garantizar nuestro futuro.

Josep Borrell
Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad / Vicepresidente de la Comisión Europea | @JosepBorrellF

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