Europa / Unión Europea - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Tropas rusas en la frontera ucraniana: ¿intimidación táctica o inminente ofensiva militar? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari45-2021-milosevich-tropas-rusas-en-frontera-ucraniana-intimidacion-tactica-o-inminente-ofensiva-militar 2021-04-09T11:40:40Z

¿Qué causas y consecuencias tiene y puede tener la creciente presencia de tropas rusas en la frontera con Ucrania?

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Tema

¿Qué causas y consecuencias tiene y puede tener la creciente presencia de tropas rusas en la frontera con Ucrania?

Resumen

El reciente incremento de fuerzas militares rusas en la frontera oriental de Ucrania, que recuerda mucho a los movimientos del ejército ruso en 2014 tras la anexión de Crimea y el comienzo de la guerra en Donbás, ha causado preocupación en Ucrania y en la UE, EEUU y la OTAN sobre las intenciones del Kremlin. A pesar de que algunos analistas predicen una guerra inminente con regularidad milimétrica,1 aquí sostenemos, analizando los objetivos de la seguridad y de los intereses nacionales de Rusia y teniendo en cuenta los anteriores comportamientos de Moscú, que el Kremlin no planea una invasión, y que se trata de una intimidación táctica, una mera demostración de fuerza y provocación en conjunto a Ucrania, a la UE, a EEUU y a la OTAN, así como un gesto doméstico con la vista puesta en las elecciones generales del próximo septiembre. Por ahora se trata más de una escalada retórica que de una escalada militar, algo muy habitual en las relaciones entre Rusia y Ucrania desde 2014, aunque, obviamente, ello no excluye la posibilidad de que se produzca algún incidente mayor.

Análisis

Introducción: los hechos

En marzo de este año se han cumplido el sexto aniversario de la anexión de Crimea y del comienzo de la guerra de Donbás y el quinto de los Acuerdos de Minsk II2 cuyo principal objetivo fue consolidar el alto el fuego entre las Fuerzas Armadas de Ucrania y los rebeldes pro-rusos. No es un secreto que ninguna de las dos partes ha cumplido dichos acuerdos y que la tregua nunca ha sido del todo pacífica.

A finales de marzo, el Kremlin ha ordenado una reagrupación de varios regimientos a lo largo de la frontera oriental de Ucrania y ha dado comienzo a unas maniobras militares, no anunciadas previamente, a menos de 70 kilómetros de la frontera ucraniana. Estos movimientos recuerdan mucho a la situación que se produjo en el mismo lugar a raíz de la anexión de Crimea en 2014, cuando el Kremlin trasladó allí varios regimientos como “guardia fronteriza”.

La justificación posterior de las maniobras militares, a cargo del comandante del Distrito Militar Sur, Aleksandr Dvornikov, no explica del todo los movimientos concretos, que ha definido como “inspecciones y ejercicios rápidos”. Pero estas rutinas no encajan en el calendario previsto para ellas.3 Además, los hechos sobre el terreno son alarmantes. Aunque circulan cifras mucho más altas, quizá 20.000 soldados rusos, incluida artillería pesada, se han desplazado cerca y a lo largo de la frontera con Ucrania y en Crimea. Además, la 56 Brigada de Asalto Aéreo está siendo trasladada desde Kamyshin, en la región de Volgogrado, a Teodosia, en Crimea.

A medida que el equipo militar y las tropas rusas se acercaban a Ucrania, los medios de comunicación pro-Kremlin reciclaban un refrito de sus mayores éxitos de desinformación, presentando a Ucrania como un agresor implacable (¡que ataca su propio territorio!) y como una desventurada marioneta de EEUU, empujada por su nacionalismo agresivo a un inminente genocidio de los rusos en Donbás, y afirmando de ella que ni siquiera es un Estado.4

Por muy incendiarias que parezcan estas rachas de desinformación, son también increíblemente repetitivas. A comienzos de abril, los medios de comunicación pro-Kremlin volvieron a acusar falsamente a Kiev de violar los Acuerdos de Minsk, al igual que lo habían hecho ya en 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020. También perpetuaron un mito de la “Ucrania abandonada” por Occidente, como en 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020.5 Las afirmaciones de que EEUU ha estado empujando a Ucrania a una confrontación con Rusia y a la “guerra civil” conocieron nuevas versiones esta vez, pero siguiendo un patrón bien establecido, que se ha visto muchas veces desde 2014.

Varios medios de comunicación se hicieron eco de la preocupación” del Kremlin por si Kiev pudiera provocar una escalada militar en la región.6

La muerte de cuatro soldados ucranianos –con otros dos gravemente heridos– el pasado 30 de marzo se suma a las más de 14.000 víctimas de esta guerra. Las palabras del portavoz del Kremlin, Dmitri Peskov –“nadie debe preocuparse por el movimiento de las tropas rusas ya que Rusia tiene derecho a mover sus tropas como le plazca”–7 han tenido un efecto opuesto al expresado: han hecho saltar todo tipo de alarmas, y los analistas militares y políticos intentan descifrar cuáles serían las verdaderas intenciones del Kremlin.

¿Una intimidación táctica o una inminente ofensiva militar?

En el caso de Ucrania, Rusia ha demostrado ser una potencia poco fiable (no cumple los acuerdos suscritos) pero muy previsible a la hora de perseguir sus principales objetivos en el país vecino. Es decir, hacer todo lo posible por convertir a Ucrania en un país fallido, mantener como su zona de influencia la región ocupada por los rebeldes pro-rusos en Donbás y consolidar la anexión de Crimea para obtener el final deseado, que es alejar a Ucrania de la UE y la OTAN. Para cumplir este objetivo, Rusia tiene varias herramientas a su disposición: la desinformación como instrumento de las operaciones especiales de la influencia política, el chantaje económico (con un ejemplo como el desvío del tránsito del gas ruso del territorio ucraniano al gasoducto Nord Stream 2, que une directamente a Rusia con Alemania), la intimidación y coacción militar en la frontera con Ucrania y el uso directo de la fuerza militar a través de sus proxies, los rebeldes pro-rusos en Donbás. El Kremlin no necesita invadir Ucrania, sólo que se cumplan los Acuerdos de Minsk II, que le son muy favorables, porque garantizan su influencia en Ucrania. Por tanto, el Kremlin no está preparando una ofensiva para invadir Ucrania, sino repitiendo lo que ha hecho hasta ahora pero con algo más de presión: intimidación táctica, demostración de fuerza y provocación a Ucrania, y de paso a la UE, a EEUU y a la OTAN, sin olvidarse de su propio publico doméstico.

Otro de los argumentos que descartan una posible invasión inminente es que los movimientos de regimientos se están realizando de manera decididamente visible. En otras palabras, están destinados a ser vistos y son poco indicativos de la preparación de una invasión (la invasión de Crimea sorprendió a todos porque fue una operación encubierta). El ejército ruso podría estar haciendo mucho más por ocultar los preparativos o los movimientos de tropas si este fuera su objetivo. Tampoco parece que los regimientos tengan un tamaño acorde con una operación militar importante, aunque el panorama actual es incompleto, ya que algunas unidades rusas todavía están en movimiento mientras que otras ya están en posición.8 Lo más probable es que el objetivo del actual movimiento de las tropas sea reforzar las capacidades operativas de los regimientos que están estacionados permanentemente desde la anexión de Crimea, y cuyo principal papel consiste en servir de apoyo en retaguardia a los rebeldes pro-rusos de Donbás.9 La hipótesis de qué Rusia podría realizar una inminente invasión de Ucrania no cuenta con una sólida argumentación a su favor.10

Casi todos los años se ha planteado la teoría de que Rusia tiene la intención de invadir el Óblast (“región”) de Jerson, en Ucrania, impulsada a ello por la crisis del agua en Crimea. La causa principal es el cierre del acueducto que pasa por Kiev desde el Dnieper. Esta tesis tiene un atractivo superficial, pero la operación requeriría una fuerza considerable para desplegar y ocupar Jerson. Es poco probable que Rusia se arriesgue a nuevas sanciones internacionales por el suministro de agua, ya que hay otras regiones en Crimea que sufren una escasez que no se solucionaría con esta hipotética invasión.11

¿Por qué Rusia eleva el nivel de la intimidación y provocación de Ucrania?

Los cambios abiertos en la postura y disposición militar son de naturaleza coercitiva y representan la respuesta a las últimas decisiones del gobierno de Volodimir Zelensky. Las tensiones entre Rusia y Ucrania comenzaron a aumentar al comienzo de este año por la creciente frustración de Kiev con la intransigencia de Moscú en las conversaciones de Donbás, que han coincidido con el debilitamiento interno del gobierno Zelensky. Al carecer de experiencia política y diplomática previa, Zelensky esperaba que su buena voluntad y franqueza fueran suficientes para resolver el sangriento conflicto en Donbás. Sus triunfos electorales sin precedentes en 2019 se basaron en gran medida en su promesa de llevar la paz a Ucrania.12 Pero en realidad, aparte del intercambio de prisioneros y del mantenimiento de los canales de comunicación entre altos funcionarios de los dos países, el Kremlin no ha accedido (ni lo hará) a las propuestas ucranianas de modificar los Acuerdos de Minsk II.13

Zelensky, presionado por los nacionalistas y por la decepción del estancamiento en las negociaciones de Donbás, ha tomado otras medidas para enfrentarse a Rusia, con el principal objetivo de atraerse el apoyo de Occidente: en febrero cerró varios medios de comunicación pro-rusos e impuso sanciones al notorio oligarca Viktor Medvedchuk, que se cree que es amigo personal del presidente ruso Vladimir Putin. La medida permitió a Zelensky flanquear a la oposición nacionalista en casa y optar a desempeñar un papel en la contención de Rusia en el exterior. Su siguiente paso era distanciarse de los oligarcas ucranianos, prometiendo reformas contra la corrupción. Su gobierno creó la plataforma de Crimea”, cuyo principal objetivo es mantener la atención internacional sobre el destino de la península, y que la anexión rusa no sea aceptada internacionalmente como un hecho consumado. En varios de sus discursos ha subrayado el deseo de Ucrania de convertirse en país miembro de la OTAN.

Zelensky ha conseguido llamar la atención de un Occidente cada vez más preocupado por la actitud rusa: el presidente Joe Biden le ha llamado para ofrecerle un “apoyo inquebrantable a Ucrania” y el complejo militar estadounidense elevó el nivel de alerta en el Comando Europeo (EUCOM). Mientras tanto, el jefe del Estado Mayor Conjunto de EEUU, el general Mark Milley, llamó a su homólogo ruso, el general Valery Gerasimov, para pedirle explicaciones por los movimientos de tropas rusas.14

El mensaje de Rusia frente a estas iniciativas del gobierno de Zelensky y al despliegue del apoyo Occidental es claro: el conflicto de Donbás no se puede “congelar” sin concesiones o compromisos políticos significativos. El Kremlin no está dispuesto a cambiar los Acuerdos de Minsk II que suponen, a su juicio, el reconocimiento tácito de las conquistas territoriales de los rebeldes pro-rusos y de la coacción de Moscú a Kiev, y sugiere que está dispuesto a una escalada militar para impedir cualquier intento, por parte de Kiev, de recuperar su integridad territorial. Respecto a Occidente, el Kremlin está tomando el pulso a la Administración Biden, para ver hasta qué punto está dispuesta a convertir sus promesas verbales en hechos reales, y recordarle que en la frontera con las exrepúblicas soviéticas, incluidos los países miembros de la OTAN, Rusia cuenta con una superioridad militar convencional, lo que no representa poca disuasión si se une a su condición de potencia nuclear.

Además de estos claros mensajes del Kremlin a Kiev, Bruselas y Washington, hay otro a su propia población. El próximo septiembre se celebrarán las elecciones generales y la victoria por mayoría absoluta del partido de Putin, Rusia Unida, todavía no está aún garantizada. Lo que observó el diplomático estadounidense George Kennan en 1946, en un largo telegrama –“la parte principal de la estructura del poder soviético está comprometida en la perfección de la dictadura y en el mantenimiento del concepto de una Rusia sitiada, con el enemigo amenazando a sus puertas”–15 es aplicable al actual régimen ruso. Putin quiere conservar el putinismo y una escalada política y militar bien calibrada y limitada podría alimentar el mito de una Rusia sitiada que necesita defenderse de los enemigos externos (que serían en el presente los mismos que hace más de 70 años: Occidente y la OTAN).

Conclusiones

Tanto Ucrania como Rusia carecen de interés en entrar en guerra. Desde el punto de vista de Ucrania, una ofensiva en Donbás probablemente le daría a Rusia un pretexto para intervenir en la región: los funcionarios rusos han declarado repetidamente la disposición de su gobierno a proteger las autoproclamadas repúblicas rusas en el exterior. Las pérdidas consiguientes arruinarían el ya limitado apoyo público a Zelensky, mientras que la pronta asistencia a Ucrania por parte de Occidente no está garantizada en manera alguna.16 Para Rusia, los beneficios de ir a la guerra con Ucrania también son dudosos. Una invasión de Ucrania en el período electoral podría parecer rentable teniendo en cuenta el incremento de la popularidad de Putin después de la invasión de Crimea.17 Sin embargo, desde 2019 cada vez menos rusos apoyan las aventuras en la política exterior del Kremlin. Actualmente, la popularidad de Putin ronda un 65%, pero las generaciones más jóvenes rechazan su aventurerismo en política exterior18 y su estilo de gobernanza. Además, una nueva guerra en Ucrania traería consigo más sanciones económicas de Occidente.

La intimidación militar y la demostración de fuerza son mejores instrumentos para lograr el propósito del Kremlin que una invasión militar en Ucrania, pues se trataría de disuadir tanto a Ucrania como a Occidente de cualquier operación militar dirigida a restaurar la integridad territorial ucraniana. Cuanta más evidencia tenga Moscú del apoyo verbal de la UE y EEUU a Ucrania, mayores dudas tendrá sobre la voluntad real de llevarlo a la práctica, sobre todo en el caso de la UE, que ha carecido de un papel relevante en la crisis ucraniana. Alemania y Francia, no la UE, han sido los artífices de los Acuerdos de Minsk II.

La pregunta más urgente que deberían plantearse los europeos es qué otra evidencia hace falta para articular una firme estrategia frente a Rusia y un apoyo más decidido a Ucrania.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia's Foreign Policy del Instituto de Empresa | @MiraMilosevich1


1 Peter Dickinson (2021), “Is Putin about to launch a new offensive”, The Atlantic Council, 5/IV/2021.

2 Mira Milosevich-Juaristi (2017), “Ucrania, piedra de toque para Occidente”, ARI, nº 22/2017, Real Instituto Elcano, 23/III/2017.

5 Ibid.

8 Michael Kofman (2021), “Russia’s military buildup near Ukraine is an intimidation tactic”, Moscow Times, 3/IV/2021.

9 Grove y Kullison, op. cit.

10 Kofman (2021), op. cit.

11 Sarah Lain (2021), “Russia piles up the pressure on Ukraine”, RUSI, 6/IV/2021

12 Mira Milosevich-Juaristi y Anastasia Austin (2019), “Ucrania en ‘modelo sándwich’: entre las instituciones internacionales y la sociedad civil”, ARI, nº 96/2019, Real Instituto Elcano, 3/X/2019.

13 Maxim Samurokov (2021), “Are Russia and Ukraine sliding into war?”, Moscow Times, 5/IV/2021.

14 Kofman (2021), op. cit.

17Putin’s approval ratings”, Levada Center.

18Dissatisfaction with Putin surges among young Russians”, Levada Poll, Moscow Times, 4/II/2021.

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<![CDATA[ Elementos de discusión para una reforma de la gobernanza de la Unión Económica y Monetaria ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt4-2021-martinezmongay-feas-otero-steinberg-elementos-discusion-para-reforma-de-gobernanza-de-union-economica-y-monetaria 2021-03-26T11:40:49Z

El presente documento plantea una serie de cuestiones para el debate sobre la reforma de la UEM, incluyendo la Unión Bancaria, la Unión de los Mercados de Capitales, el Semestre Europeo y la Unión Política.

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Resumen

La adopción del Next Generation EU (NGEU) podría representar un cambio sustancial en el proceso de integración europea, y en especial en la reforma de la Unión Económica y Monetaria (UEM), incluyendo las uniones financiera, fiscal y política. El NGEU forma parte de la respuesta de la UE al COVID-19, un shock no económico y global, cuyos efectos económicos son asimétricos. Mientras que algunos Estados miembros, como Alemania, podrían recuperar los niveles de actividad pre-COVID en 2021, otros no lo harían hasta entrado 2023. En algunos países, los niveles de deuda pública han llegado a máximos históricos, los déficit se han situado muy por encima del 3% del PIB y las cuentas públicas están estructuralmente muy desequilibradas. En estas condiciones, el cumplimiento estricto de las obligaciones impuestas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) llevaría a una contracción económica profunda y prolongada en la Unión. No es de extrañar, pues, que el debate en la UE se centre especialmente en la reforma de las reglas fiscales. Sin embargo, los diferentes elementos de la gobernanza de la UEM están íntimamente relacionados y toda propuesta de reforma parcial debería enmarcarse en un proyecto global de reforma de la UEM. El presente documento plantea una serie de cuestiones para el debate sobre la reforma de la UEM, incluyendo la Unión Bancaria, la Unión de los Mercados de Capitales, el Semestre Europeo y la Unión Política. El objetivo es estimular la reflexión de expertos españoles a fin de preparar propuestas consensuadas para la reforma de la gobernanza económica de la Unión, en especial el PEC.

Índice

Resumen – 3
Elementos de discusión para una reforma de la gobernanza de la Unión Económica y Monetaria – 3
1.Un shock global, pero asimétrico – 4
2. La reacción de la UE y el Next Generation EU – 5
3. Cómo profundizar en la Unión Económica y Monetaria – 8
3.1. Profundizar en el mercado único – 9
3.2. Completar la Unión Bancaria y la Unión de Mercados de Capitales – 10
3.3. Unión Fiscal: reglas versus autoridad –11
3.4. Las reglas fiscales y sus propuestas de reforma –12
a. Estándares fiscales –14
b. Indicadores observables –15
c. Gasto estructural primario –15
d. La regla de oro –16
e. La regla de deuda –16
f. División de funciones –17
g. Revisión de utilidad de las reglas fiscales – 17
3.5. La creación de una Capacidad Fiscal Central – 18
3.6. La función del MEDE – 20
3.7. El Semestre Europeo –21
3.8. Marco institucional: el Eurogrupo –22
4. Avanzar en la Unión Política –23

Elementos de discusión para una reforma de la gobernanza de la Unión Económica y Monetaria.

Las medidas económicas –fiscales, monetarias y regulatorias– adoptadas en la UE para mitigar los efectos del COVID-19 podrían representar un cambio de momento, cuando no de paradigma, en el proceso de integración europea.

El presente documento de trabajo pretende plantear una serie de cuestiones para orientar la reflexión de un grupo de expertos españoles a fin de preparar propuestas consensuadas para el diseño de la gobernanza económica de la Unión Económica y Monetaria (UEM) post-COVID-19. Los elementos que se consideran en este trabajo para identificar una serie muy abierta de temas para el debate se enmarcan, por un lado, en la naturaleza de esta crisis y en cómo interactúa con aspectos estructurales de las economías de los Estados miembros y, por otro, en la respuesta económica, política e institucional de la Unión, en particular, pero no sólo, el llamado Next Generation EU (NGEU). El tipo de propuestas que podrían hacerse depende de forma fundamental de hasta qué punto esta respuesta representa un cambio profundo en el consenso sobre el futuro de la Unión (el así llamado “momento Hamiltoniano”), que podría llevar a un salto cualitativo en el proceso de integración europea –una transformación significativa de la arquitectura institucional de la Unión–, o tan sólo representa un cambio puntual en el momento político de la UE, que permitiría al menos salvar algunos de los escollos existentes para un mejor funcionamiento de la arquitectura actual pero que se plasmará en pequeños cambios graduales hacia una mayor y mejor integración.

Carlos Martínez Mongay
Economista

Con la colaboración de:

Enrique Feás
Investigador principal del Real Instituto Elcano
| @EnriqueFeas

Miguel Otero Iglesias
Investigador principal del Real Instituto Elcano |
@miotei

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano |
@Steinbergf

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<![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Ver también:

Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ Las cifras para España del Plan de Recuperación Europeo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari25-2021-feas-steinberg-cifras-para-espana-del-plan-de-recuperacion-europeo 2021-02-24T12:24:35Z

Cada vez sabemos más detalles sobre las cifras del Fondo de Recuperación Europeo. Este análisis las desglosa para España.

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Versión en inglés: The European Recovery Plan: the figures for Spain.

Tema

Cada vez sabemos más detalles sobre las cifras del Fondo de Recuperación Europeo. Este análisis las desglosa para España.

Resumen

El Fondo de Recuperación Europeo, sumado a las otras iniciativas de la UE para dar respuesta a la crisis económica causada por el COVID-19, permitirá una inversión en Europa de casi 2 billones de euros en los próximos años. Para España, la cifra rondará los 200.000 millones, de los que aproximadamente 150.000 millones provendrán del Fondo de Recuperación y más de 80.000 millones serán transferencias. En este análisis se explican en detalle estas cifras.

Análisis

(1) Introducción

La pandemia del COVID-19 ha tenido un profundo impacto económico en toda Europa. En circunstancias extremadamente difíciles, y ante el temor al desmoronamiento del mercado interior y la aparición de grandes divergencias económicas norte-sur, la UE aprobó el pasado verano una respuesta fiscal sin precedentes a la crisis. Su elemento central y más innovador, conocido popularmente como Fondo de Recuperación, es el programa Next Generation EU (NGEU), que complementa las audaces iniciativas tomadas por el Banco Central Europeo (BCE) para asegurar la liquidez y evitar una crisis de deuda pública, las nuevas líneas de crédito aprobadas por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y por el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el programa de la Comisión Europea para financiar los programas de protección al empleo (SURE) y la aprobación del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (MFP).

Sumando todas estas acciones, en los países de la UE se invertirán casi 2 billones de euros en los próximos años. En España, la cifra rondará los 200.000 millones, de los que aproximadamente 150.000 millones provendrán del Fondo de Recuperación y más de 80.000 millones serán transferencias. Estos fondos harán posible que se produzcan inversiones que de otra forma habrían sido muy difíciles, así como que la deuda pública española –que se situó en el 117% del PIB al cierre de 2020– no continúe escalando. Además, el Fondo de Recuperación constituye un potencial gran paso adelante en el largo camino hacia la construcción de una unión económica y monetaria completa y sostenible, porque modifica radicalmente la forma en que la UE financia sus inversiones.

Así, la Comisión Europea emitirá grandes cantidades de deuda común (hasta 750.000 millones de euros) respaldada por todos los Estados miembros, y que en principio será repagada con cargo a nuevos recursos propios europeos; es decir, impuestos europeos como los del plástico o el arancel para productos altamente contaminantes. Si los fondos se emplean de manera eficaz, más allá de transformar la economía europea para hacerla más digital, verde e inclusiva, el NGEU abre la puerta a una mayor integración fiscal y a un papel más importante del euro en el sistema monetario internacional.

Pasados más de seis meses desde la creación de este fondo, se van aclarando cada vez más detalles de su funcionamiento y gobernanza, así como cuándo se irán desembolsando el dinero y en qué condiciones. A continuación, intentamos aclarar las cifras que se conocen a día de hoy.

(2) Aclarando la confusión sobre las cifras

Cualquiera que se haya aproximado a las cifras de la respuesta europea a la crisis, además de verse abrumado por su magnitud, habrá constatado que es difícil saber cómo se van a distribuir, tanto por países como por programas o niveles administrativos. Más allá de las etiquetas “verde”, “digital” e “inclusivo” y de la cifra de 750.000 millones repetida hasta la saciedad, todavía existe bastante confusión y algunos flecos sin cerrar. A continuación, intentamos ordenar las cifras y aclarar algunos malentendidos.

La distribución final de los 750.000 millones de euros del NGEU, que se expresa en precios constantes de 2018, se divide en:

  • 672.500 millones de euros para el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que financia reformas y proyectos para la transición verde y digital.
  • 47.500 millones para REACT-EU, un programa que amplía las Iniciativas de Inversión en Respuesta al Coronavirus (CRII y CRII+, adoptadas en abril de 2020 para abordar la crisis del COVID-19 mediante la flexibilización del acceso al presupuesto UE) y que hace de financiación-puente entre las necesidades a corto plazo en la lucha contra el COVID y la transformación a largo plazo.1
  • 30.000 millones de euros para otros fondos, que incluyen 7.500 millones para desarrollo rural (dentro del Pilar II de la Política Agrícola Común), 10.000 millones de euros para el Fondo de Transición Justa (para asumir el coste social y económico de la reducción de emisiones), 5.600 millones euros para garantías del InvestEU, 1.900 millones de euros para rescEU (protección civil y ayuda humanitaria) y 5.000 millones para investigación dentro del programa Horizonte Europa.

En total, 390.000 millones en transferencias (incluyendo garantías) y 360.000 millones en préstamos (véase la Figura 1).

Figura 1. Distribución del Next Generation EU (€ mn, precios constantes de 2018)
Concepto Importe MEUR
Next Generation EU 750.000
  Mecanismo de Recuperación y Resiliencia 672.500
   del cual, préstamos 360.000
   del cual, subvenciones 312.500
  REACT-EU 47.500
  Otros fondos 30.000
   Horizonte Europa 5.000
   InvestEU 5.600
   Desarrollo Rural (PAC-Pilar II) 7.500
   Fondos de Transición Just (FTJ) 10.000
   rescEU 1.900
Fuente: Comisión Europea.

Dentro de los 672.500 millones de euros del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que es principal elemento del NGEU, 312.500 millones de euros serán en forma de subvenciones distribuidas en dos tramos: un 70% inicial desembolsado en el período 2021-2022 en base a indicadores económicos previos a la emergencia sanitaria (desempleo entre 2015-2019, PIB per cápita y población) y el 30% restante repartido en 2022 para el período 2023-2024 en función de la evolución de la economía hasta ese año (evolución del PIB en 2020 y 2021, así como PIB per cápita y población).

Los restantes 360.000 euros del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia serán en forma de préstamos, que deberán ser expresamente solicitados por los Estados miembros y cuyo importe total no podrá exceder el 6,8% de su Renta Nacional Bruta.

Figura 2. Distribución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia dentro de Next Generation EU (millones de euros, precios constantes de 2018)
Figura 2. Distribución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia dentro de Next Generation EU (millones de euros, precios constantes de 2018)
Fuente: Comisión de la UE y los autores.

Todas estas cifras están expresadas, como hemos señalado, en precios de 2018. A precios corrientes, la dotación del Next Generation EU ascendería a 807.000 millones de euros, incluidos 724.000 millones de euros para el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (con 338.000 millones de euros de subvenciones y 386.000 millones de euros de préstamos).2

(3) Las cifras para España

Al hablar de los fondos europeos a disposición de España en los próximos años, cabe distinguir tres tipos (ya expresados en precios corrientes):

  • En primer lugar, los nuevos fondos para financiar capital físico y humano, dentro de los cuales se integrarían los 154.996 millones del Next Generation EU y los 43.813 millones del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (del que excluimos los correspondientes al Fondo Europeo Agrícola de Garantía al tratarse de fondos destinados al sostenimiento de rentas y precios, como explicamos más abajo).
  • En segundo lugar, la reprogramación de fondos ya existentes, tanto para financiar capital físico y humano como para aliviar la crisis a corto plazo, que serían los 36.839 millones no ejecutados del Marco Financiero Plurianual 2014-2020 y que han sido canalizados a través de los mecanismos extraordinarios CRII y CRII+ mencionados para facilitar liquidez a las CCAA en el período 2020-2021 (con mucha flexibilidad y sin necesidad de cofinanciación).
  • Por último, los nuevos fondos destinados al sostenimiento de rentas y precios, que incluirían los 39.193 millones del Fondo Europeo Agrícola de Garantía, dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (37.412 en pagos directos y 1.781 en mecanismos de mercado), dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (para financiar precios y rentas agrícolas) y los 21.300 millones en forma de préstamos del Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (instrumento SURE, para sostener rentas laborales).

Por lo que respecta al Next Generation EU, España será, según los últimos cálculos, uno de los mayores receptores de fondos, con un total de 154.996 millones de euros. Dentro de éste –al ser uno de los mayores países de la UE y haber experimentado una de las más agudas caídas del PIB en 2020– le corresponderán alrededor de 141.128 millones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para el periodo 2021-2026, de los que 69.528 millones serían transferencias (con posibles ajustes en el 30% final) y unos 71.600 millones serían préstamos. Además, España recibirá 12.800 millones de euros del REACT-EU (entre 2021 y 2022) y 339 millones de la parte del Fondo de Transición Justa incluida en este instrumento y 729 millones del FEADER para desarrollo rural (véase la Figura 3).

Figura 3. Estimación de Fondos UE para España 2021-2027 (€ mn, a precios corrientes)
Concepto Importe (MEUR) Comprometidos antes de A ejecutar antes de
NGEU 154.996    
  REACT-EU 12.800 2020-2021 Finales 2022
  MRR, donaciones 69.528    
    primer tramo (70%) 46.603 2021-2022 Finales 2024
    segundo tramo (30%) (1) 22.925 2022-2023 Finales 2026
  MRR, préstamos (1) 71.600 2021-2026 No aplicable
  Fondo de Transición Justa (2) 339 2021-2023 Finales 2026
  FEADER (Desarrollo Rural) 729 2021-2023 Finales 2026
MFP 2021-2027 (salvo FEGA) 43.813 2021-2027 Finales 2030
  FSE (Fondo Social Europeo) 11.153 2021-2027 Finales 2030
  FEDER 23.540 2021-2027 Finales 2030
  Cohesión (ETC) 683 2021-2027 Finales 2030
  FEADER (Desarrollo Rural) 7.802 2021-2027 Finales 2030
  Fondo de Transición Justa 451    
  Fondo de Ajuste del Brexit (tramo 1) (3) 184    
TOTAL NGEU + MFP (salvo FEAGA) 198.809    
Pro memoria:      
  Remanente MFP 2014-2020 36.839    
  FEAGA 2021-2027 39.193    
    Pagos directos 37.412    
    Otros pagos (1) 1.781    
  SURE 21.300    
Notas: (1) estimación; (2) el Fondo de Transición Justa cuenta con 790 millones, 339 de los cuales corresponden a Next Generation EU y los 451 restantes al MFP 2021-2027; y (3) el Fondo del Brexit (incluido en esta Figura como parte del MFP, aunque jurídicamente es extrapresupuestario) se divide en dos tramos (del primero, de un 79%, España recibirá 184 millones). Fuente: los autores.

Dentro de los fondos para España correspondientes al Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (excluyendo el Fondo Europeo Agrícola de Garantía) habría que incluir 11.153 millones del Fondo Social Europeo, 23.450 millones del FEDER, 7.802 millones del FEADER, 683 millones de Cooperación Territorial Europea (ETC, más conocida como Interreg), y 451 millones de la parte del Fondo de Transición Justa del MFP (lo que arroja un total de 790 millones de este Fondo para España). Cabría añadir aquí, aunque es una partida extrapresupuestaria, el Fondo de Ajuste del Brexit, de cuyo 70% inicial le corresponderían a España unos 184 millones.

La suma del NGEU y los fondos mencionados del MFP 2021-2027 suponen un total de 198.809 millones de nueva financiación para capital físico y humano.

Además, para ese mismo fin, y como se mencionaba arriba, España ha podido reprogramar fondos ya existentes. De su asignación de 56.491 millones de euros del MFP 2014-2020 (cuyos fondos pueden gastarse hasta 2023), en 2020 España aún no había ejecutado 36.839 millones. Los mecanismos extraordinarios CRII y CRII+ han permitido destinar estos fondos con gran flexibilidad y sin necesidad de cofinanciación, a financiar tanto gasto sanitario como ERTE o liquidez de pyme con retroactividad al 1 de febrero de 2020.

No podemos olvidar, finalmente, los fondos europeos destinados al sostenimiento de rentas (o precios) agrícolas y laborales. Estos serían los 379.193 millones correspondientes al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y los 21.300 millones de préstamos del programa SURE asignados a España para financiar los ERTE.

Todos estos fondos deberían permitir a España cubrir sus necesidades urgentes y llevar a cabo un ambicioso programa de inversiones que reduzca el impacto de la recesión y aumente el crecimiento potencial.

No todos los fondos se desembolsarán de forma automática, sino que estarán condicionados a la presentación por parte de España –al igual que el resto de los países de la UE– de un Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia antes del 30 de abril de 2021 para ser aprobado por la Comisión Europea. El plan debe incluir un análisis detallado de las reformas, inversiones y un calendario, y debe estar alineado con las prioridades europeas. En este marco general, el 7 de octubre de 2020 el Gobierno de España presentó públicamente el Plan España Puede, un esquema básico del futuro Plan de Recuperación y Resiliencia. Sus principios rectores están estrechamente alineados con los objetivos generales del NGEU (es decir, digitalización, sostenibilidad e inclusión), además de un objetivo adicional de igualdad de género.

Desde entonces, las autoridades españolas han estado trabajando para definir posibles líneas de proyectos, así como las reformas e instrumentos necesarios para garantizar una rápida disposición de los fondos. El 22 de diciembre de 2020, el Gobierno aprobó un Real Decreto-ley que agilizó los procedimientos administrativos para la selección, adjudicación, ejecución y control de los proyectos y definió los mecanismos clave de gobernanza de los fondos. Este Real Decreto-ley fue ratificado por el Parlamento el 28 de enero.

El plan español, uno de los más avanzados de todos los de los Estados miembros –y que cuenta con 10 políticas palanca desglosadas en 30 líneas de actuación– se espera que esté aprobado antes de la fecha límite de abril.

(4) Los fondos europeos en los Presupuestos Generales del Estado para 2021

En cualquier caso, España se enfrenta a un enorme reto: sólo para 2021, el Gobierno ha presupuestado 26.634 millones del mecanismo NGEU (24.200 millones del MRR y 2.436 millones del fondo REACT-EU). Se trata de inversiones incluidas en los Presupuestos Generales del Estado con cargo a los fondos europeos que ya han comenzado a ejecutarse y que están siendo financiados por la emisión de deuda española (con un coste de financiación muy bajo gracias a los apoyos del BCE) a cuenta de las inversiones del NGEU, que empezarán a llegar en la segunda mitad de 2021. Aunque la ejecución de este gasto es más sencilla que la de los fondos de cohesión europeos porque no requiere cofinanciación, se trata de una cantidad ingente de fondos.

Figura 4. PGE para 2021: gasto financiado con fondos de la UE
Secciones €mn %
Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación 127,6 0,5
Ministerio de Justicia 27,7 0,1
Ministro de Defensa 25 0,1
Ministerio del Interior 6,3 0
Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana 4.982,40 18,7
Ministerio de Educación y Formación Profesional 1.852,60 7
Ministerio de Trabajo y Economía Social 1.167,50 4,4
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo 1.708,00 6,4
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación 406,5 1,5
Ministerio de Política Territorial y Función Pública 239,9 0,9
Ministerio para la Transición Ecológica y el Desafío Demográfico 6.805,20 25,6
Ministerio de Cultura y Deportes 206,3 0,8
Ministerio de Sanidad 2.944,00 11,1
  Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) 508 1,9
  REACT-EU 2.436,00 9,1
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital 3.653,70 13,7
Ministerio de Ciencia e Innovación 1.101,70 4,1
Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 916,9 3,4
Ministerio de Igualdad 48,6 0,2
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migración 183,7 0,7
Ministerio de Universidades 203,9 0,8
Seguridad Social 27 0.1
Total MRR + REACT-EU 26.634,00 100,0
  del cual, MRR 24.198,00 90,9
Fuente: PGE para 2021.

El Ministerio de Transición Ecológica y el Desafío Demográfico recibirá más del 25% de los fondos, seguido del Ministerio de Transporte (19%) y Asuntos Económicos y Transformación Digital (14%). En resumen, más de 17.200 millones para la transformación económica verde y digital y casi 9.000 millones para el gasto social (salud, educación, empleo, cultura y políticas sociales).

De esos 26.634 millones de euros de fondos europeos que figuran en los Presupuestos Generales del Estado para 2021, 10.793 millones se transferirán a las CCAA y 1.483 millones a las Entidades Locales para que aborden las actuaciones que correspondan de acuerdo con su ámbito competencial. Dentro de las áreas de actuación, el 80% se repartirán entre Industria y energía, Sanidad, Educación, Infraestructuras y ecosistemas resilientes y Acceso a la vivienda y fomento de la edificación.

Figura 5. Transferencias a CCAA y Entidades Locales de fondos UE en los PGE para 2021
Políticas CCAA % EELL % Total %
Industria y Energía 2.663 24,7 0 0,0 2.663 21,7
Sanidad (1) 1.821 16,9 0 0,0 1.821 14,8
Educación 1.685 15,6 3 0,2 1.689 13,8
Infraestructuras y ecosistemas resilientes 1.152 10,7 513 34,6 1.664 13,6
Acceso a la vivienda y fomento de la edificación 1.580 14,6 50 3,4 1.630 13,3
Servicios y promoción sociales 942 8,7 15 1,0 956 7,8
Comercio, turismo y pymes 150 1,4 782 52,7 932 7,6
l+D+i y digitalización 504 4,7 15 1,0 519 4,2
Servicios de carácter general 136 1,3 92 6,2 228 1,9
Agricultura, pesca y alimentación 115 1,1 0 0,0 115 0,9
Fomento del empleo 12 0,1 12 0,8 25 0,2
Otras actuaciones de carácter económico 23 0,2 2 0,1 25 0,2
Cultura 11 0,1 0 0,0 11 0,1
Justicia 0 0,0 0 0,0 0 0,0
Total políticas 10.793 100,0 1.483 100,0 12.277 100,0
(1) Incluye 408,5 millones del REACT-EU. Fuente: PGE para 2021.

Conclusiones

España se enfrenta a un considerable desafío. Nunca antes se ha beneficiado de una cantidad tan grande de fondos en un espacio de tiempo tan corto. Además, tendrá que ser capaz de llevar adelante las reformas y ejecutar los proyectos en un clima de alta polarización política, sin haber superado todavía la pandemia y con todos los ojos de los países del norte de Europa –tradicionalmente reacios a este grado de solidaridad financiera europea–, puestos en cómo de bien (o mal) se emplean los recursos en los países del sur. En este sentido, es importante recordar que la percepción de los fondos europeos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia están condicionados a la aprobación del Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia español, que deberá incluir reformas estructurales apuntadas en el Semestre Europeo de 2019 y 2020, y de las cuales tenemos mucha menos información que sobre los proyectos a financiar. Es importante ver estas reformas como lo que realmente son: elementos imprescindibles para que España entre en una senda de crecimiento sostenible, y para las cuales los fondos europeos son la forma perfecta de apuntalarlas. Además, si los fondos contribuyen a la transformación de la economía española y permiten evitar la divergencia económica norte-sur en la UE, podrían convertirse (con algunas modificaciones) en una pieza permanente de la tan necesaria unión fiscal europea. Pero si los grandes países receptores de fondos no están a la altura, será difícil que los demás estén dispuestos a avanzar en una mayor integración.

Enrique Feás
Técnico Comercial y Economista del Estado e investigador senior asociado del Real Instituto Elcano | @EnriqueFeas

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @steinbergf


1 REACT-EU se canaliza como refuerzo del Marco Financiero Plurianual MFP con fondos adicionales distribuidos a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Ayuda Europea para las Personas más Desfavorecidas (FEAD), en función del impacto económico y social de la COVID.

2 Las cifras presupuestarias plurianuales suelen estar expresadas en euros constantes de un año base, en este caso 2018. Su traducción a euros corrientes se hace actualizando los flujos a una tasa del 2% en virtud del artículo 6.2 del Reglamento 1311/2013 del Consejo de 2 de diciembre de 2013.

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<![CDATA[ Rusia y EEUU: ¿una confrontación responsable? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari24-2021-milosevich-rusia-y-eeuu-una-confrontacion-responsable 2021-02-23T01:37:43Z

¿Cómo se configurarán las relaciones entre EEUU y Rusia durante el primer mandato de la Administración Biden (2021-2025)?

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Tema1

¿Cómo se configurarán las relaciones entre EEUU y Rusia durante el primer mandato de la Administración Biden (2021-2025)?

Resumen

A pesar de la renovación, prevista hasta 2026, del programa New Start para el control de las armas nucleares, las relaciones entre Rusia y EEUU pasan por su peor momento desde la Guerra Fría. En los próximos años seguirán siendo conflictivas, con un riesgo persistente de escalada. El enfrentamiento entre las dos potencias no es producto de malentendidos o desacuerdos que se puedan superar mediante el diálogo. La rivalidad se ha hecho sistémica, toda vez que se trata del choque de dos visiones antagónicas del orden internacional. El presidente Joe Biden está cambiando el estilo de la política exterior estadounidense, pero no modificará algunas de sus tendencias clave, por lo que la confrontación con Rusia continuará, y, dentro de ella, la política de sanciones a Moscú por la anexión de Crimea en 2014, la injerencia en las elecciones presidenciales de 2016, los ciberataques y el envenenamiento de Alexéi Navalni.

Las relaciones entre EEUU y Rusia ya no son el eje de los asuntos globales como lo fueron durante la Guerra Fría y hoy lo son las relaciones entre EEUU y China. A pesar de ello, los objetivos de la relación bilateral entre Moscú y Washington son similares a los que marcaron sus respectivas políticas durante las últimas etapas de la Guerra Fría: se centrarán principalmente en las cuestiones del control de armas nucleares, en el Mediterráneo oriental y en el Ártico. No habrá una reiniciación ni reinvención de la bilateralidad. Lo máximo a lo que pueden aspirar ambos países en el contexto de la guerra híbrida es a construir unas relaciones responsables, para evitar la escalada militar, impulsando la cooperación ante amenazas transnacionales comunes como el cambio climático, las pandemias y la proliferación nuclear.

Análisis

El contexto actual de las relaciones bilaterales

Las cuestiones clave que destacábamos en un análisis al comienzo de la Administración de Donald Trump en 20172 siguen sin resolverse. Moscú y Washington comparten un bagaje histórico y siguen teniendo que enfrentarse a dos problemas. Uno, práctico: ¿cómo sortear los riesgos de una escalada militar y frenar la degradación de las relaciones bilaterales? El otro, también difícil y complejo: ¿cómo buscar soluciones a los conflictos que han causado la ruptura de la cooperación mutua?

Durante los próximos cuatro años, las relaciones bilaterales entre Rusia y EEUU, se desarrollarán dentro del ambicioso plan “América está de vuelta”, de la Administración Biden, que pretende enmendar la destructiva política de su predecesor Donald Trump. Este negó la interferencia rusa en las elecciones presidenciales de 2016 y ha dañado la credibilidad estadounidense (con resultado positivo para el Kremlin) tanto entre sus aliados como entre sus adversarios. Según este plan, EEUU liderará al mundo en respuesta a los desafíos globales como el cambio climático, la pandemia, la proliferación nuclear y la seguridad cibernética. La diplomacia estará en el centro de esta política exterior, que se desarrollará en el contexto de la guerra híbrida entre EEUU y Rusia,3 lo que supone que Washington se apoyará en sus aliados para enfrentarse a lo que considera el principal desafío para el orden liberal internacional: el riesgo de extensión del autoritarismo representado por las ambiciones de China y el comportamiento disruptivo de Rusia. Respecto a Rusia, habrá más contención y confrontación en el espacio post soviético (sobre todo en lo que respecta a Ucrania y Bielorrusia) y en el Mediterráneo oriental, y más sanciones económicas y diplomáticas por el caso de envenenamiento de Alexéi Navalni y el ciberataque a las instituciones gubernamentales estadounidenses ejecutado por los piratas informáticos rusos a finales del año pasado.4 En este contexto, queda muy poco espacio para un diálogo constructivo entre los dos países, pero puede establecerse en torno al cambio climático (enfocado en el Ártico) y a la reducción de armas nucleares.

La confrontación continuará entre unos rivales divididos por sus visiones del orden internacional, intereses geopolíticos y valores. Ninguno de los dos países renunciará a lo que considera su naturaleza excepcional o su gran misión. EEUU continuará viéndose a sí mismo como líder global investido de la misión de difundir los beneficios de la libertad y la democracia en todo el mundo. Rusia seguirá presentándose como un campeón de la soberanía nacional, decidido a defender un mundo de valores diversos.5 Por lo tanto, el enfrentamiento entre Rusia y EEUU no es cuestión de la personalidad de sus presidentes. Por el contrario, se trata de un conflicto sistémico que no se puede superar mediante el diálogo.

¿Qué hará y qué no hará la Administración Biden respecto a Rusia?

La Administración Biden no intentará un reset de sus relaciones con Rusia, como el que hizo el presidente Barak Obama en 2009, cuando Biden era vicepresidente. Desde los años 90, las relaciones entre los dos países han pasado por diferentes fases (algunas positivas como, por ejemplo, el apoyo del Kremlin a EEUU en su intervención en Afganistán, las negociaciones del Acuerdo nuclear con Irán, la lucha contra el terrorismo), pero, desde la anexión de Crimea en 2014 y la interferencia de Rusia en las elecciones presidenciales de 2016, Rusia ha devenido un país “tóxico” para los norteamericanos. Como afirmó un diplomático occidental, “hay un odio hacia Rusia en el equipo de Biden que no es solo racional: también es muy emocional”.6

Rusia representa una amenaza para la seguridad nacional estadounidense.7 Esta amenaza, unida a la desconfianza y al odio, producirán un endurecimiento de las actitudes hacia Rusia que Biden promovía antes de convertirse en presidente. En 2018 fue coautor de un artículo publicado en Foreign Affairs en el que abogaba por una política de dureza, argumentando que EEUU no debería ceder a la pretensión rusa de mantener una “zona de influencia” en el espacio post soviético, y que debería estar preparado para promover sanciones más duras. “Los países occidentales deben acordar imponer sanciones costosas a Rusia cuando descubran pruebas de sus fechorías”.8

La Administración Biden apoyará abiertamente a los oponentes del Kremlin (como, por ejemplo, lo está haciendo con Alexéi Navalni), lo que para Moscú representa una descarada interferencia extranjera en su soberanía y le proporciona la justificación para nuevas injerencias en el proceso electoral de EEUU u otros países occidentales.

¿Qué hará el Kremlin respecto a la Administración Biden?

Biden no es un desconocido para el Kremlin. Visitó Moscú por primera vez en 1979, como jefe de una delegación del Congreso. Vladimir Putin ha declarado que “toma nota de la aguda retórica antirrusa”9 de la Administración Biden. El Kremlin es consciente de que se encontrará ante un frente más unido de aliados de EEUU, lo que no fue el caso bajo la Administración Trump. Por tanto, para Moscú ya no será fácil manipular las diferencias entre tales aliados. La reciente visita del alto representante de la Política Exterior de la UE Josep Borrell a Moscú (el 5 de febrero de 2021) ha demostrado que difícilmente el Kremlin va a sostener que se enfrenta a EEUU pero no a la UE.10

Para el Kremlin (como para el resto del mundo), la Administración Biden es más predecible y más profesional en política exterior y de seguridad que su predecesora. Moscú ha optado por restaurar las relaciones diplomáticas sistemáticas de alto nivel, incluido un mecanismo para que los dos presidentes se reúnan de manera regular. Ese tipo de diálogo, restringido por Barack Obama y no restaurado por Donald Trump, se considera ahora intrínsecamente valioso. Para Rusia, ese diálogo no tiene por qué dar frutos: simplemente tiene que existir. Más allá de ayudar a superar esta o aquella crisis, realza el estatus de Rusia como una gran potencia mundial y da legitimidad externa al gobierno ruso a los ojos de su pueblo. Una hipotética reunión entre Putin y Biden contrarrestaría la percepción global de Rusia como un Estado semi fallido.11

El Kremlin no espera un mejoramiento de las relaciones bilaterales con Washington, y en esto coincide con la opinión de la mayoría de los rusos, como demuestra una encuesta de la opinión pública del Centro Levada.12 La proporción de rusos que esperan que las relaciones de su país con EEUU mejoren se ha reducido drásticamente: del 46% en 2016, después de la elección de Donald Trump, al 12% en 2020, después de la elección de Joe Biden. Al mismo tiempo, mientras que sólo el 10% de los rusos temían en 2016 que las relaciones entre EEUU y Rusia se deterioraran bajo Trump, el 30% de los rusos teme ahora tal deterioro bajo la presidencia de Biden. Las expectativas de los rusos son peores respecto a Biden en 2020 que respecto a Trump en 2016, y probablemente sean en parte consecuencia del discurso antioccidental del Kremlin y de la cobertura negativa del presidente electo de EEUU por parte de los canales de televisión controlados por el Estado, a los que casi el 50% de los rusos recurre para informarse.13

¿Es posible construir una relación responsable entre Rusia y EEUU?

A diferencia de los ciclos anteriores en las relaciones entre EEUU y Rusia, sobre todo entre 1991 y 2014, actualmente ningún posible diálogo está a salvo de la disfunción más amplia de la relación bilateral entre los dos países, a causa de los tres aspectos principales del conflicto que se describieron y analizaron detalladamente en 201714 y que siguen vigentes: (1) la visión del orden internacional; (2) la promoción y divulgación de los valores democráticos; y (3) el entendimiento de los conceptos de soberanía e intervención extranjera. Desde 2017, y a pesar de la abierta admiración y simpatía de Trump por Vladimir Putin, no hubo agenda positiva alguna entre los dos países. Al contrario, las tensiones aumentaron a raíz de las sanciones (46 rondas) impuestas por EEUU a funcionarios rusos,15 de las disputas sobre el tratado de control de armas, y de las acusaciones estadounidenses a Rusia de pirateo informático.

Por tanto, el único tema para una relación bilateral entre Moscú y Washington es, hoy por hoy, el de la construcción de una relación responsable. Hay cierto margen, aunque cada vez menor, para otros, como el control de armas, el Ártico16 (Rusia presidirá el Consejo Ártico entre 2021 y 2023) y el contexto regional del Mediterráneo Oriental, que sigue siendo el punto de ignición posible para un conflicto militar entre EEUU y Rusia.17

Una relación responsable supone reconocer los peligros de la enemistad implacable actual y buscar construir unas relaciones que eviten una escalada hacia el conflicto armado y abran paso a una cooperación frente a amenazas globales como el cambio climático, la pandemia del COVID-19 y la proliferación nuclear. Una relación responsable también supone responsabilidad hacia el propio país: las interferencias rusas en los procesos democráticos de EEUU no pueden quedar impunes.

Una de las primeras medidas de la Administración Biden ha sido la extensión del acuerdo New Start hasta 2026, lo que limita el número de armas nucleares estratégicas de Rusia y EEUU a un máximo de 1.550 cabezas nucleares y 700 sistemas balísticos en aire, tierra o mar,18 y supone un primer paso hacia la relación bilateral responsable. Sin embargo, este acuerdo no garantiza la estabilidad estratégica mundial. La Administración Trump consideraba que los acuerdos de control de armas existentes ya no respondían al entorno de seguridad actual, constantemente en evolución a causa de la inclusión de todas las armas nucleares, la aparición de nuevas armas como vehículos hipersónicos o sistemas basados en el espacio, y lo más importante, la modernización llevada a cabo por China de sus fuerzas nucleares estratégicas. El esfuerzo de la Administración Trump para llevar a China a una discusión trilateral sobre el control de armas cesó a principios del verano de 2020, cuando China se negó a participar. Existe un creciente consenso bipartidista en los EEUU acerca de que los regímenes existentes, que fueron diseñados esencialmente para regular la competencia nuclear bilateral, deben actualizarse para abordar el ascenso de China y la aparición de nuevas tecnologías.19

EEUU salió del Tratado de Cielos Abiertos el 22 de noviembre de 2020, y Rusia el 15 de enero de 2021. Este tratado, firmado originalmente por 35 países, que entró en vigor en 2002, regula los sobrevuelos de territorios y la verificación de los movimientos militares de los países firmantes. La vuelta de ambas potencias abandonistas a este Tratado podría ser un gesto que contribuiría a disminuir el riesgo de una escalada militar.

Conclusiones

Durante el primer mandato de la Administración Biden, la relación entre EEUU y Rusia seguirá siendo conflictiva. En comparación con la Administración Trump, la Administración Biden ejercerá, en coordinación con sus aliados europeos, una mayor presión sobre Rusia en el espacio post soviético, especialmente en Ucrania y Bielorrusia, a través de sanciones económicas, financieras y diplomáticas.

La decisión de Biden de no permitir a Rusia que conserve sus zonas de influencia en el espacio post soviético, junto con el caso del envenenamiento de Alexéi Navalni que ha desatado la presión de los países occidentales sobre el Kremlin por el respeto a los derechos humanos de los ciudadanos rusos, fácilmente puede causar un aún mayor deterioro de las relaciones bilaterales entre EEUU y Rusia. El Kremlin está preparado para defender su soberanía nacional, ya que interpreta estas políticas como interferencia en asuntos de la política doméstica de Rusia.

Tanto la elite política como los ciudadanos de ambos países no esperan un mejoramiento de las relaciones bilaterales. EEUU mantendrá el diálogo necesario con Moscú para garantizar la estabilidad estratégica, pero potenciará el uso de dos principales instrumentos de la estrategia de su política exterior hacia Rusia: la política coherente de sanciones y el apoyo a los adversarios del régimen del Putin (internos como Alexéi Navalni, y externos como el gobierno de Ucrania y la oposición en Bielorrusia),

El Ártico y la proliferación no nuclear, sobre todo en relación con el Acuerdo nuclear con Irán al que la Administración Biden pretende volver, son los principales elementos de una agenda positiva.

Los dos países, Rusia y EEUU, deberían aspirar a una relación responsable para evitar la escalada militar, pero la probabilidad de frenar la degradación de la relación es poca.

La pregunta clave –¿cómo buscar soluciones a los problemas que han causado la actual ruptura de la cooperación mutua? – quedará sin respuesta mientras Moscú no cambie su política exterior, y mientras Washington exija a Rusia convertirse en un país democrático, asunto que molesta especialmente al Kremlin. Una “confrontación responsable” para evitar una escalada militar es lo mejor que podemos esperar para los próximos cuatro años entre Rusia y EEUU.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia's Foreign Policy del Instituto de Empresa (IE University)
| @MiraMilosevich1


1 La autora, que fue Argyros Visiting Fellow entre octubre de 2020 y enero de 2021 en el CSIS (Washington), agradece al equipo de Europe, Eurasia, and the Arctic Program, liderado por Heather A. Conley por nuestras interesantes conversaciones acerca de las probables relaciones bilaterales entre EEUU y Rusia bajo la Administración Biden.

2Mira Milosevich-Juaristi (2017), “EEUU y Rusia, enemigos íntimos”, ARI nº 54/2017, Real Instituto Elcano, 28/VI/2017.

3 Dmitri Trenin (2018), “Avoiding US-Russia military escalation during the hybrid war”, Carnegie Endowment for International Peace, enero.

5 Dmitri Trenin (2021), “Dealing with Biden’s America”, Carnegie Moscow Center, 8/II/2021.

6 Henry Foy y Katrina Manson (2020), “Moscow braced for anti-Russian rhetoric and more confrontation”, Financial Times, 9/XI/2020.

8 Joseph Biden y Michael Carpenter (2018), “How to stand up to the Kremlin, defending democracy against its enemies”, Foreign Affairs, enero/febrero.

9 Henry Foy y Katrina Manson (2020), “Moscow braced for anti-Russian rhetoric and more confrontation”, Financial Times, 9/XI/2020.

10 Dmitri Trenin (2019), “Russia facing Europe: a provisional road map”, Carnegie Moscow Center, 9/X/2019.

11 Vladimir Frolov (2021), “How Russia deals with the West after Navalny’s jailing”, Moscow Times, 10/II/2021.

13Bad TV news for the Kremlin”, Russia Matter, septiembre 2020.

15 Ivan Timofeev (2020), “US sanctions under Biden: what to expect”, Carnegie Moscow Center, 23/XI/2020.

16 Cyrus Newlin y Heather A. Conley (2020), “US-Russia relations at a crossroads”, 2/X/2020, CSIS.

17 Mira Milosevich-Juaristi (2019), “The 2010s: ‘grand strategy’ or tactical opportunism?”, en The Role of Russia in the Middle East and North Africa Region. Strategy or opportunism?, EuroMesco Joint Policy Study, pp. 31-53.

19 Cyrus Newlin y Heather A. Conley (2020), “US-Russia relations at a crossroads”, 20/X/2020, CSIS.

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<![CDATA[ ¿Liquidez para el desarrollo?: el uso de microcréditos y transferencias de efectivo como herramientas de desarrollo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/perez-ayensa-lacalle-cash-for-development 2021-02-12T11:57:14Z

El informe aporta detalles de los últimos avances en estas herramientas de liquidez para el desarrollo en el momento en que la UE está remodelando sus instrumentos de financiación del desarrollo para el período 2021-27.

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El informe fue publicado originalmente en European Parliament Think Tank. Versión en inglés: Cash for development? The use of microcredits and cash transfers as development tools.

Los microcréditos y las transferencias de efectivo son dos herramientas distintas, pero ambas consisten en apoyar a hogares e individuos pobres con efectivo. Un informe de TEPSA y el Real Instituto Elcano aporta detalles de los últimos avances en estas herramientas de liquidez para el desarrollo en el momento en que la Unión Europea está remodelando sus instrumentos de financiación del desarrollo para el período 2021-27.

A través de una revisión de la literatura, el estudio proporciona el estado actual del conocimiento sobre microcréditos y transferencias de efectivo. A continuación, valora el apoyo actual de la UE a estas modalidades a la luz de los principales hallazgos y conclusiones extraídos de la literatura. La investigación confirma la contribución del efectivo a la reducción de la pobreza. Además, identifica un segundo nivel de efectos económicos positivos que pueden de gran interés en la respuesta a la crisis provocada por la pandemia COVID-19. El informe destaca que, aunque las microfinanzas y las transferencias de efectivo han experimentado un crecimiento exponencial en las últimas décadas, su uso sigue siendo muy limitado en las instituciones de la UE y recomienda que éstas exploren un uso más amplio y sistemático de los microcréditos y las transferencias de efectivo dentro de la programación general de la ayuda, tras el análisis de cada contexto geográfico.

El informe fue solicitado por la Comisión de Desarrollo del Parlamento Europeo, coordinado por la Asociación de Estudios Políticos Transeuropeos (TEPSA), y elaborado por Aitor Pérez, investigador sénior del Real Instituto Elcano (España); Nicolás Ayensa, consultor asociado, Economistas de la Cooperación, S.L., España; Maricruz Lacalle, directora del Máster Internacional en Microfinanzas e Inclusión Financiera de la Universidad Autónoma de Madrid.

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<![CDATA[ La evaluación y la revisión de la Directiva NIS: la Directiva NIS 2.0 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari19-2021-arteaga-evaluacion-y-revision-de-la-directiva-nis-2-0 2021-02-09T02:01:43Z

La Comisión Europea ha propuesto revisar la Directiva NIS, elaborada para armonizar las medidas de ciberseguridad de las redes y sistemas de comunicación, tras su evaluación durante 2020.

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Tema

La Comisión Europea ha propuesto revisar la Directiva NIS, elaborada para armonizar las medidas de ciberseguridad de las redes y sistemas de comunicación, tras su evaluación durante 2020.

Resumen

La Comisión aprobó en julio de 2016 la Directiva NIS para mejorar la prevención y resiliencia de las redes y sistemas de comunicación públicos y privados de la UE dentro del Mercado Digital Único . La armonización prevista chocó con la diversidad de las normas de transposición y, sobre todo, de las medidas para implantar los objetivos previstos. Este ARI resume los antecedentes de su elaboración y describe los principales resultados de su evaluación y los cambios más importantes de la nueva propuesta.

Análisis

La Comisión aprobó en julio de 2016 la Directiva conocida como NIS1 (Security of  Network and Information Systems) para mejorar la prevención y resiliencia de las redes y sistemas de comunicación públicos y privados de la UE dentro del Mercado Digital Único. Con ella trató de armonizar las obligaciones de los operadores de servicios esenciales (OSE) y de los proveedores de servicios digitales (PSD) y obligar a los Estados miembros a elaborar estrategias, identificar autoridades NIS y disponer de equipos de respuesta a incidentes (CSIRT)2. Su elaboración comenzó en 2013, a pedido de la Estrategia de Ciberseguridad de 2013 y concluyó en 2016, tras un largo proceso de concertación con actores públicos y privados y un desigual grado de trasposición variable según los Estados miembros.

La Comisión tenía una visión instrumental de la ciberseguridad, porque la consideraba un medio necesario para alcanzar el fin de insertar la economía y la sociedad europeas en la economía digital. Bajo esta visión, la Comisión convocó también a los actores privados junto a los públicos a un mecanismo de coordinación transversal, el denominado concepto plataforma3 para asegurar que la Directiva atendía también a los intereses económicos en juego y no sólo a los intereses de ciberseguridad de las administraciones públicas.

La evaluación

La Directiva NIS preveía que la Comisión valorara su aplicación en mayo de 2021, pero la nueva Comisión decidió adelantar la revisión en su Programa de Trabajo 2020 a finales de año. Todo lo relacionado con lo digital (Europe fit for the digital age) había pasado a ser una de las prioridades de la Comisión junto con la sostenibilidad. Prioridades que se vieron reforzadas tras el impulso de la pandemia al proceso europeo de digitalización y ante el incremento constante de los ciberataques.

En julio de 2020 la Comisión reconocía en la Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad 2020-20254 la mayor relevancia de interconexión e interdependencia entre las infraestructuras físicas y las digitales poniendo de manifiesto la necesidad de un enfoque más coherente, uniforme y coordinado entre una propuesta de actualización de la Directiva para la protección y resiliencia de Infraestructuras Críticas5 y la Directiva NIS 2.0.

Entre julio y octubre de 2020, la Comisión llevó a cabo una evaluación que tenía como objetivo comprobar si la seguridad de las redes y sistemas de información había mejorado o no, la relación entre costes y beneficios y los nuevos retos surgidos tras su entrada en vigor. La Comisión planteó las cuestiones a considerar, las opciones posibles de reforma y el calendario de evaluación en un documento para la Revisión de la Directiva NIS. En su opinión, la evaluación debería abordar la deficiente armonización debida a la discrecionalidad de los Estados miembros a la hora de trasponer y ejecutar la Directiva. Lo anterior perjudicaba a las empresas que operaban en distintos países y que tenían que seguir procedimientos distintos en cada uno de ellos.  También tendría que evaluar la exclusión de algunos actores y sectores críticos para la economía digital, lo que creaba agravios comparativos y riesgos para las cadenas de suministro.

La consulta pública permitió la presentación de posiciones individuales de empresas o asociaciones. Entre ellas, la organización que agrupa a los operadores de móviles, GSMA, criticó la desigual trasposición y la necesidad de asegurar una mayor armonización, así como la simplificación de los procedimientos y la inclusión de suministradores de software o hardware para mejorar la eficacia de la Directiva. En sentido parecido, la asociación europea de redes de telecomunicaciones, ETNO, resaltó las dificultades que crea la desigual trasposición para empresas que operan en varios Estados miembros, por lo que era necesario reforzar la armonización, además de incluir a todos los proveedores de las cadenas de suministro y evitar los solapamientos (inconsistencias) entre las distintas regulaciones sobre comunicaciones electrónicas, ciberseguridad e infraestructuras críticas6.

Por su parte, la Organización Europea de Consumidores, BEUC, reiteró la necesidad de forzar la armonización, para lo que sería mejor un Reglamento que una Directiva, así como la inclusión de los pequeños operadores y las plataformas de redes sociales. La Federación Europea de Banca, EBF, criticó la disparidad de los criterios de identificación de operadores de servicios esenciales en cada Estado miembro que conllevaba obligaciones diferentes en cada país y que imponía niveles de exigencia exagerados a algunos servicios bancarios. Finalmente, la Asociación Europea de Ciberseguridad, ECSO, se unió a las críticas por la desigual aplicación de la Directiva en las medidas de seguridad y la identificación de operadores realizada por cada Estado. Para remediarlo, se mostró partidaria de incluir a todos los eslabones de la cadena de suministro, incluidos los más pequeños; reforzar la armonización para crear un campo de juego más equilibrado; simplificar procedimientos como los de notificación de incidentes y fomentar la colaboración público-privada para incrementar el intercambio de información.

Dentro de la consulta, se circuló un cuestionario de evaluación de los efectos de la Directiva sobre los operadores y suministradores incluidos en ella y cuyos resultados figuran en un documento de la Agencia de la Unión Europea para la Ciberseguridad (ENISA)7. Según la encuesta, 82% de las entidades consultadas valoraron positivamente el impacto de la Directiva sobre la seguridad. El impacto fue mayor en las áreas de gobernanza, riesgos y cumplimiento (64,5%), seguido de la seguridad de las redes (48,6%) y de la continuidad de negocios (33,1%) debido a la obligatoriedad de las obligaciones de cumplimiento y la de la declaración de incidentes. Otro porcentaje similar (80%) confirmó que estaban aplicando, total o parcialmente, sus medidas y un 64% reconoció haber adoptado medidas para detectar y comunicar incidentes, así como de concienciación y capacitación.

Figura 1. Principales retos para aplicar la Directiva
Figura 1. Principales retos para aplicar la Directiva
Fuente: ENISA, “NIS Investments”, p. 30.

En la Figura 1 se enumeran las principales dificultades encontradas por esas entidades a la hora de aplicar la Directiva. Varían según se hayan puesto en marcha planes de implantación (barras en azul) o se carezcan de ellos (barras en rojo). Las entidades más implicadas en la aplicación han encontrado dificultades para la coordinación con otras regulaciones en vigor prioritarias comunitarias o nacionales de ámbito transversal (ej. RGPD) o sectorial, así como la falta de claridad de las transposiciones nacionales. Por el contrario, la aplicación ha sido más difícil de poner en práctica en aquellas entidades que carecen de recursos, capacidad o coordinación8.

Para las entidades españolas que participaron en la encuesta, las principales dificultades que han encontrado en la aplicación de la Directiva NIS serían, por este orden, la prioridad de normas como el RGPD (51,2%), la falta de claridad (32,6%), el limitado apoyo de las autoridades nacionales (27,9%), otras normas nacionales (23,3%) y la falta de recursos (18,6%), de coordinación (16,3%) o habilidades (14%). 

La revisión

Como resultado de lo anterior, la Comisión elaboró varios estudios de impacto que acompañan a la Propuesta para aumentar el nivel común de ciberseguridad de la UE9. En la parte inferior se encuentran los principales problemas detectados durante la evaluación: falta de cobertura, limitada claridad en el alcance y competencias, divergencias en las notificaciones, supervisión e imposición limitadas, desfase de recursos y escaso intercambio de información entre los Estados miembros.

Estas desviaciones se explican, entre otros, porque no todos los actores obligados adoptaron medias y otros se excluyeron de la obligación; la voluntariedad de la cooperación y la limitada armonización debida a la disparidad de transposiciones. Como resultado, no ha mejorado como se pretendía el nivel de resiliencia de economía de ciberseguridad, ni se ha armonizado de forma consistente y tampoco ha mejorado sensiblemente la conciencia colectiva de situación o la gestión de crisis colectiva. Lo que ha tenido consecuencias económicas, afectado a los servicios públicos, a la desconfianza digital y a un alto coste económico y operativo para las empresas que operan en los distintos países de la UE.

Figura 2. Resumen de problemas, causas y consecuencias de la evaluación
Figura 2. Resumen de problemas, causas y consecuencias de la evaluación
Fuente: Impact Assessment SWD (2020)345, parte 1/3, p. 15.

Como resultado de sus valoraciones y de las recabadas del sector durante la consulta pública, la Comisión presentó una propuesta de revisión10 a la que se denomina en este artículo como Directiva NIS 2.0 sin que esa denominación cuente con respaldo oficial o consuetudinario de momento. Básicamente, la revisión trataba de mejorar algunos problemas que la Directiva NIS no había resuelto y que aparecían en la evaluación de su impacto mencionada anteriormente como la reducida ciberresiliencia empresarial , la diferente implementación según los países, el bajo conocimiento situacional y la carencia de respuestas comunes. La valoración de la Comisión coincidía con la del sector de los operadores esenciales que se veían perjudicados por el margen de discrecionalidad y la baja armonización de las regulaciones nacionales que penalizaba a los operadores frente a otros actores digitales no incluidos en la Directiva, por lo que pedían equilibrar el terreno de juego entre todos los actores.

En su exposición de motivos, la Comisión reconoce que:

  • El ámbito de aplicación de la Directiva NIS se ha quedado pequeño debido al avance de la digitalización y la conectividad en los últimos años y no incluye a servicios digitales relevantes.
  • Tampoco incluye a todos los actores relevantes porque los criterios de la Directiva y de las transposiciones nacionales para identificar los proveedores de servicios digitales no han sido claros.
  • Por las mismas razones, el procedimiento para la notificación de incidentes por los proveedores de servicios esenciales no es el mismo y las sanciones y exigencia de obligaciones varía en cada Estado miembro.
  • El intercambio de información entre actores públicos y privados sigue siendo muy bajo y poco sistematizado.
  • La disparidad de los recursos presupuestarios y humanos disponibles por los Estados miembros condiciona su nivel de madurez y su capacidad de ciberresiliencia.

Para hacer frente a estos retos, y entre las distintas opciones barajadas11, la Comisión ha optado por introducir cambios “sistémicos y estructurales” en relación con el ámbito, los actores, la armonización y la exigencia de las obligaciones. Una opción que en la evaluación del impacto se justifica porque, en su conjunto, las medidas pueden disminuir los costes asociados a los incidentes en unos 11.300 millones de euros. No obstante, la Propuesta se ha tramitado como una directiva en lugar de como un reglamento que hubiera forzado una mayor armonización.

Entre los nuevos actores se incluyen los suministradores de servicios o redes públicas de comunicación, los de contenidos o datos, los de plataformas de redes sociales y los dedicados a fomentar la confianza en los anteriores. Entre los nuevos sectores figuran las Administraciones Públicas, los servicios postales, la gestión de aguas, el espacio, la alimentación y ciertos productos críticos. Se han introducido medidas para institucionalizar un marco europeo en la gestión de crisis o asegurar las cadenas de suministro.

La Propuesta suprime la distinción entre OSE y PSD y establece, en su lugar, una diferenciación en función de su tamaño e importancia. Según el tamaño, la Comisión sólo incluye aquellas entidades que tienen un tamaño mediano y grande, salvo algunos supuestos tasados para tamaños inferiores 12. Entre los incluidos, la Comisión discrimina entre las “entidades esenciales” que operan en sectores críticos (banca, energía, transporte, salud, infraestructuras digitales, agua, administración y espacio) y las “entidades importantes” que operan en sectores no tan críticos (alimentación, químicas, distribución, servicios digitales). Aunque los medianos y pequeños quedan excluidos del ámbito directo de aplicación, tendrán que hacer frente a las obligaciones derivadas de los cambios que les afecten.

Los Estados miembros deben supervisar las medidas que adoptan las entidades anteriores para prevenir los riesgos y que notifican los incidentes que afecten significativamente a los servicios que prestan. También deben cooperar con otros Estados cuando la entidad comparta sede en varios países. Deben hacerlo de dos formas distintas según se trate de entidades esenciales o importantes. En el primer caso, llevarán a cabo inspecciones y auditorias preventivas, mientras que en el segundo caso harán lo mismo sólo cuando existan evidencias notorias de incumplimiento. Las actuaciones podrían conllevar amonestaciones, instrucciones y multas de hasta 2 millones de euros o el 2% de los ingresos anuales. No se precisan las medidas, lo que deja un margen de flexibilidad a obligados y supervisores para fijarlas caso por caso bajo un enfoque de gestión de riesgos13.

Para asegurarse del rendimiento de cuentas, se incrementa la responsabilidad de los órganos de dirección y de los gestores de la seguridad en la elaboración y ejecución de las medidas, así como de su capacitación profesional para hacerlo. A su vez, los Estados miembros se supervisarán entre ellos para medir periódicamente la eficacia de sus políticas de ciberseguridad14. La ampliación de la supervisión obligará a las administraciones públicas a reforzar sus medios (entre 20% y 30%) y a mantener una relación más estrecha con ellos. También tendrán que hacer un esfuerzo suplementario las grandes entidades, mayor para las nuevos implicados (22%) que para los que ya estaban supervisados (10%).

Conclusiones y pasos por dar

La Propuesta comenzará su trámite legislativo tras concluir en febrero de 2021 el último periodo de consulta pública para convertirse en la Directiva NIS 2.0 que abrirá, a su vez, los procesos nacionales de trasposición. Estos coinciden en España con la entrada en vigor del Reglamento que desarrolla la trasposición anterior15.

El proceso de evaluación y revisión seguido para elaborar la nueva Propuesta de Directiva debería emularse en España para valorar el resultado de la transposición seguida y, en su caso, identificar los cambios necesarios para corregir los impactos negativos que se encuentren. Esta evaluación debería llevarse en paralelo con el estudio de las soluciones que presenta la Propuesta de Directiva NIS 2.0.

La emulación supone una mayor interlocución público-privada que no se restrinja, como hasta ahora, a un período limitado de consulta pública. La creación del Foro de Ciberseguridad Nacional permite recrear el concepto plataforma adoptado por la Comisión para que el Gobierno tenga en cuenta la opinión y el impacto de su adaptación legislativa sobre los actores y sectores implicados desde el inicio del proceso.

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano.


1 Directiva (UE) 2016/1148 de 6 de julio y Comunicación, COM(2017)476 y Anexo de 4 de octubre para armonizar su trasposición.

12 Son operadores de servicios esenciales para la economía y la sociedad (OSE) los de la banca y el sector financiero, el transporte, la energía la salud y otros. Entre los proveedores de servicios digitales (PSD) figuran los relacionados con el comercio en línea, los servicios de computación en la nube o los motores de búsqueda.

3 Para una descripción de la interacción público-privada generada por este concepto, ver “Lecciones aprendidas durante la tramitación de la Directiva NIS”, ARI 75/198 de 14 de julio de 2016.

4 Comunicación COM (2020) 605 de la Comisión de 24 de julio sobre la Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad.

5 Propuesta de Directiva COM (2020) 829 de la Comisión de16 de diciembre sobre resiliencia de las entidades críticas.

6 La Comisión ha tenido en cuenta la consistencia de su propuesta en relación con la Directiva SWD (2019) 308 de 23 de julio sobre la resiliencia de entidades críticas o con la Directiva (2018) 1972 de 11 de diciembre sobre el Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas, entre otras regulaciones.

7 ENISA, “NIS Investments”, diciembre 2020.

8 Los resultados no pueden extrapolarse al conjunto del sector de la ciberseguridad (sólo participaron en la encuesta 50 organizaciones españolas) pero los encuestados revelan una implantación del 48% frente a la media de 58.6%,

9 Impact Assessment Proposal for directive on measures for high common level of cybersecurity across the Union. Comprende un sumario ejecutivo, uno estudio sobre las conclusiones de la evaluación y otros dos con los distintos anexos de la valoración de impacto.

10 Propuesta de Directiva COM (2020) 823 final de la Comisión de 16 de diciembre sobre medidas para un alto nivel común de Ciberseguridad en la UE y Anexos sobre entidades esenciales e importantes.

11 Según la Propuesta serían: 1) No hacer nada; 2) proponer recomendaciones no legislativas; 3) Proponer cambios puntuales y coyunturales a la Directiva y 4) elaborar una nueva Directiva. 

12 Los criterios de esta diferenciación por tamaño figuran en la Recomendación (2003) 361 de 6 de mayo sobre la definición de empresas de tamaño medio, pequeñas y micro. Estas dos últimas no entrarían en la nueva Directiva salvo los proveedores de equipos y servicios redes de comunicación electrónicas, pequeñas y de tamaño medio.

13 Entre las medidas que se mencionan figuran algunas ya contempladas en la Directiva NIS como el análisis de riesgos, gestión de incidentes, continuidad de negocio o la gestión de crisis, y algunos nuevos como la seguridad en las cadenas de suministro y el uso de criptografía y cifrado. Art. 18.

14 El procedimiento está pendiente de elaboración, pero la Propuesta pretende evaluar, al menos, las capacidades y recursos de las autoridades de ciberseguridad nacionales y la eficacia de sus CSIRT, de su asistencia mutua y del intercambio de información (art. 16).

15 R.D. 43/2021 de 26 de enero que desarrolla el Real Decreto-ley 12/2018 de 7 de septiembre de seguridad de las redes y sistemas de información

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<![CDATA[ Serbia y el bazar geopolítico de la vacuna ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-milosevich-serbia-y-el-bazar-geopolitico-de-la-vacuna 2021-02-09T10:14:11Z

La clave del éxito de Serbia en su campaña de vacunación no está en pagar precios más altos, sino en el ejercicio pleno de su soberanía en la compra de vacunas y en el uso de la Inteligencia Artificial (IA) en su distribución.

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Según Our World in Data, que diariamente actualiza los datos sobre la vacunación contra el COVID-19 en el mundo, Serbia ocupa el segundo lugar entre los países europeos, con un 7,9% de porcentaje de administración de la primera dosis a sus ciudadanos, sólo por detrás del Reino Unido (que ha vacunado a un 16,9%). Serbia no ha participado en la carrera de investigación y desarrollo de la vacuna, en la que no podía competir con EEUU, el Reino Unido, China o Rusia, pero está ganando esta otra batalla y dando ejemplo con su sistema de vacunación. La clave de su éxito no está en pagar precios más altos que los países de la UE (como han hecho Israel y los Emiratos Árabes), sino en el ejercicio pleno de su soberanía en la compra de vacunas y en el uso de la Inteligencia Artificial (IA) en su distribución. El ejemplo de Serbia revela –además de las ventajas de un mercado libre en el que, sin prejuicio ideológico alguno, compiten las vacunas occidentales (Pfizer-BioNTech, Moderna y AstraZeneca) con las de China (Sinopharm) y Rusia (Sputnik V)– las ventajas del respeto a la libertad de elección de sus ciudadanos.

“El ejemplo de Serbia revela (…) las ventajas del respeto a la libertad de elección de sus ciudadanos”.

Según Vukašin Grozdić , asesor del Primer Ministro, La campaña de vacunación en Serbia se planeó y preparó cuidadosamente, con anticipación, incluso antes de que recibiéramos el primer envío en diciembre de 2020. Dado que la cadencia de la inmunización era crítica, decidimos rediseñar todo el proceso y depender en gran medida de la tecnología. El software que desarrollamos permite acelerar cada fase del proceso tres veces, teniendo en cuenta al mismo tiempo las preferencias de nuestros ciudadanos”. Sin duda, la opción de dejar a la ciudadanía elegir la vacuna ha sido un acierto , porque ha aumentado la confianza espontánea en la vacunación y ha acelerado la inmunización colectiva.

En un país donde la digitalización de las empresas e instituciones, incluidas las estatales, ha progresado lentamente en los últimos años, la vacunación serbia ha usado una plataforma digital que atiende eficazmente a ciudadanos y operadores de centros de llamadas (interés de registro, sistemas de notificación y gestión de consultas), al personal médico y voluntarios de asistencia (registro de inmunizaciones y emisión de certificados de vacunación), y a trabajadores de la cadena de suministro y almacén (adquisición y distribución de vacunas), así como a la gestión de centros de vacunación y personal médico, seguimiento y notificación.

Además de la digitalización, la centralización de datos es otro elemento a tener en cuenta. Cientos de centros de atención primaria de salud, puntos de vacunación masiva en la Feria de Belgrado, el Instituto Nacional de Salud Pública y sus sucursales regionales, varias agencias gubernamentales, el Portal Nacional de Gobernanza Electrónica y varios centros de llamadas han facilitado el intercambio de información, la interoperabilidad y la gestión. Los ciudadanos completan un sencillo formulario electrónico disponible en el Portal Nacional de Gobernanza Electrónica, o contactan a los call centres para que los operadores registren su interés en el software. Un complejo algoritmo de IA programa automáticamente las citas con días de anticipación, para que cada ciudadano en particular verifique el tipo de vacuna deseado, de acuerdo con la elegibilidad por edad, profesión (grupos prioritarios), condiciones de salud y franjas horarias disponibles en los sitios de vacunación. Todo este proceso dura como máximo 48 horas.

Serbia es un país de algo menos de 7 millones de habitantes que ocupa el puesto 88 por PIB nominal . Su deuda pública en 2019 fue de 27.160 millones de dólares (con una relación deuda-PIB de un 52,84%) y su deuda per cápita es de 3.921 dólares por habitante. Sin embargo, ya se ha asegurado al menos 6,5 millones de dosis de Pfizer, Sputnik-V, Sinopharm, Moderna y AstraZeneca. Además, Serbia es miembro de COVAX en la Organización Mundial de la Salud, de la que también recibirá vacunas.

“(…) el éxito de Serbia se cifra en ofrecer a su población un bazar de vacunas.”

Tal éxito ha sido presentado por el presidente populista Aleksandar Vučić como el de la gestión de su gobierno. En realidad, y al margen de la eficaz actuación de la primera ministra, Ana Brnabić, quien ha supervisado personalmente la creación del software para la vacunación, el éxito de Serbia se cifra en ofrecer a su población un bazar de vacunas. Este bazar, como casi todo lo demás en los Balcanes, se atiene a la dinámica de oferta y demanda, refleja la rivalidad geopolítica entre las grandes potencias, y pone de relieve la desconfianza del gobierno serbio en la UE y su capacidad de abastecer a Serbia con las necesarias dosis de la vacuna.

Mientras la UE tiene dificultades de producción y distribución de las vacunas producidas en Europa para los países miembros de la Unión, en los Balcanes, China y Rusia han sustituido la “diplomacia de las mascarillas” (la que practicaron al comienzo de la pandemia, cuando “regalaban” material sanitario a los países occidentales) por una “diplomacia de vacunas”.

El informe de la prestigiosa revista The Lancet, que afirma que la vacuna Sputnik-V (su nombre, el del primer satélite artificial lanzado al espacio en 1957, evoca la rivalidad entre EEUU y la Unión Soviética durante la Guerra Fría) en un primer ensayo tiene una eficacia de casi un 92% , no solamente sitúa a Rusia entre los países ganadores de la lucha científica contra el virus , sino entre los que pueden usar su vacuna para reforzar su poder blando. En esta carrera, como lo demuestran los casos de Serbia, Hungría y varios países de América Latina, Rusia está ganando por más de una cabeza a la UE. Esto no quiere decir que las autocracias sean más eficaces que las democracias en la gestión general de la pandemia (un debate que se abrió al comienzo de la crisis), sino que la soberanía de los países que permiten a sus ciudadanos elegir la vacuna y aplican la IA a la planificación de la vacunación son de mayor eficacia que la pesada burocracia de otros.

“El miedo al virus y la necesidad de vacunar a la población para reavivar la economía, tendrá mayor influencia en nuestras decisiones que los principios morales en relación con la política exterior rusa.”

Si la Agencia del Medicamento europea aprueba la vacuna Sputnik-V, como ha solicitado Moscú, de poco servirán nuestras críticas humanitarias y democráticas contra el encarcelamiento de Navalny , la anexión de Crimea y otras violaciones rusas del Derecho Internacional, a la hora de conseguir la distribución de esta vacuna en los países de la UE. El miedo al virus y la necesidad de vacunar a la población para reavivar la economía, tendrá mayor influencia en nuestras decisiones que los principios morales en relación con la política exterior rusa.

Durante la Guerra Fría, el ajedrez y el deporte fueron los principales instrumentos del poder blando de la entonces Unión Soviética. En el siglo XXI, el de Rusia es el Sputnik-V, aunque no tenga que ver salvo en el nombre con la carrera espacial.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia's Foreign Policy del Instituto de Empresa (IE University) | @MiraMilosevich1

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<![CDATA[ Biden y el futuro de la relación EEUU-UE ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari14-2021-tovar-biden-y-futuro-de-relacion-eeuu-ue 2021-02-02T11:12:16Z

¿Cuáles son los retos y perspectivas de las relaciones de la UE con la Administración Biden?

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Tema

¿Cuáles son los retos y perspectivas de las relaciones de la UE con la Administración Biden?

Resumen

La victoria de Joe Biden en las elecciones presidenciales estadounidenses ha sido recibida con alivio por la mayor parte de líderes europeos a la vista de los importantes desencuentros que mantuvieron con su inmediato predecesor en diferentes ámbitos como fueron los aspectos, ideológicos, comerciales, de seguridad y defensa o política exterior. El presente ARI pretende analizar los principales retos y desafíos que afronta la relación Estados Unidos-Unión Europea con la Administración Biden en los ámbitos antes citados, así como las perspectivas de cambio y continuidad en una relación de tanta relevancia, planteando posibles elementos de mejora.

Análisis

El 24 de noviembre de 2020, una vez asumida su victoria y durante la presentación de su equipo de Seguridad Nacional, el presidente electo Joe Biden afirmó que “EEUU está de vuelta y listo para liderar al mundo y no para retirarse de él, una vez más sentado en la cabecera de la mesa, listo para confrontar a nuestros adversarios, no para rechazar a nuestros aliados, listo para defender nuestros valores”. De igual forma, criticó la concepción del America First de Trump y defendió el multilateralismo, sosteniendo su convicción y la de su equipo de que “EEUU es más fuerte cuando trabaja con sus aliados”.1

¿Qué nos dice este discurso a efectos de analizar una relación UE-EEUU marcada en los últimos años por una controversia recurrente?

Puntos de discrepancia de la relación UE-EEUU en la era Trump

Antes de comenzar con el análisis de las perspectivas sobre las relaciones UE-EEUU con la nueva Administración, es necesario plantear como punto de partida la compleja relación que la UE y sus Estados miembros han mantenido con la Administración Trump. Esta habría oscilado entre los diferentes altibajos producidos, en especial en su relación con el presidente francés, Emmanuel Macron, las malas relaciones personales, como ha sucedido con la canciller alemana, Angela Merkel, y la relación cordial que, en cambio, la Administración estadounidense ha mantenido con otros Estados como Italia y Polonia.

A este respecto el presidente estadounidense y una parte de los líderes europeos han chocado por diferentes asuntos.

En primer lugar, es preciso mencionar las diferencias ideológicas y de la propia visión del mundo, que debería inscribirse en el debate patriotismo/nacionalismo frente a globalismo. En el caso de la Administración estadounidense, su posición ideológica debería inscribirse dentro de la tradición jacksoniana estadounidense, que desconfía de las instituciones y normas internacionales, además de la defensa de una política enérgica frente a los adversarios de EEUU y de una política económica orientada a favor de sus clases medias.

En segundo lugar, cabe destacar las cuestiones de seguridad y defensa, donde una gran parte de los aliados europeos no está cumpliendo con la regla de Cardiff de acercarse hasta el 2% del PIB para 2024.

En tercer lugar, es preciso mencionar las diferencias en materia comercial y que comenzaría la Administración Trump con la imposición de medidas arancelarias a productos europeos relacionados con el aluminio y el acero, en su objetivo de reducir el déficit de la potencia norteamericana con otros Estados, sean estos aliados o adversarios.

Finalmente, también cabe destacar las diferencias políticas y diplomáticas que EEUU y sus aliados europeos mantienen en relación a diferentes actores del sistema internacional, destacando a este respecto la posición de la Administración estadounidense en relación a otras potencias como China y Rusia, pero también Irán, Cuba y Venezuela, e incluso conflictos como Siria donde, partiendo de las habituales divisiones europeas, se han planteado discrepancias de algunos Estados europeos con la Administración estadounidense.

A priori, la elección de una Administración Biden podría resultar, a ojos de los líderes europeos, una oportunidad para restablecer los lazos a ambos lados del Atlántico, pero es necesario realizar un análisis más profundo a efectos de poder observar más claramente cuáles van a ser sus líneas de actuación en los diferentes ámbitos y comprobar si las expectativas europeas van a poder verse colmadas.

(1) Ideología y límites de la política exterior de Biden

En este punto las propuestas y la visión del mundo de una Administración Biden parece, en principio, concordar más con los posicionamientos de los líderes de la UE y la mayor parte de los Estados europeos que la visión jacksoniana del presidente Trump.

Entre las propuestas de política exterior desgranadas por el presidente estadounidense cabe destacar la revitalización de las alianzas, teóricamente puestas en cuestión por su predecesor en su discurso, un papel más activo en la defensa de la democracia a nivel interno y del fortalecimiento de las relaciones estadounidenses con sus aliados democráticos. También una mayor defensa del orden internacional liberal y del multilateralismo, así como en la lucha contra diversos desafíos transnacionales, tal y como quedaría demostrado en su propuesta de reincorporación al Acuerdo de París contra el cambio climático. Además, se prevén cambios en diferentes ámbitos como el de la política migratoria.2

En algunos aspectos su visión parece plantear algunos elementos contradictorios, como sería su posicionamiento a favor de las “intervenciones humanitarias”, mientras rechaza los cambios de régimen, a menudo provocados por las mismas.

Los planteamientos ideológicos de Biden en política exterior parecen responder a un cierto pragmatismo, que suma elementos liberales como la promoción de la democracia, con planteamientos realistas, como evitar verse envuelto en “conflictos innecesarios”, sin que pueda presuponerse una ruptura absoluta con el contenido de las políticas del presidente Trump. De igual modo, a raíz de su discurso de presentación de su equipo de seguridad nacional, parece haber incorporado algunos elementos jeffersonianos en relación a “liderar con el poder del ejemplo”, que ya estaba presente en la política exterior del presidente Obama.3

La inclusión ideológica de Biden entre el bando “globalista” parece a priori bastante clara. La propuesta por parte del presidente electo de los principales miembros de su gabinete en materia de política exterior y seguridad nacional también parece indicarlo, más allá de declaraciones triunfalistas sobre un retorno de EEUU al orden internacional.

Entre ellos cabe citar a Antony Blinken, su propuesta de secretario de Estado, a quien se atribuye un posicionamiento favorable a la relación transatlántica y a una gestión de los asuntos internacionales basada en el multilateralismo, pero también inclinaciones ideológicas favorables al liberalismo intervencionista como muestra su apoyo a la intervención en Libia o sus declaraciones de arrepentimiento por no haber apoyado en mayor medida una intervención en Siria. También Jake Sullivan como consejero de Seguridad Nacional, quien se ha manifestado a favor de un concepto del “excepcionalismo estadounidense” algo suavizado.4

Por otro lado, la propuesta del general Lloyd Austin como secretario de Defensa, si bien tiene un perfil menos intelectual que los de James Mattis o Herbert McMaster, podría plantear un equilibrio entre el liberalismo de los dos primeros y el realismo prudente presente tradicionalmente entre los militares estadounidense, que coincidiría con parte de las preferencias de Biden, reproduciendo un equilibrio ideológico ya presente con la Administración Obama.
Cabe destacar que todos ellos pertenecen al establishment de la política exterior del Partido Demócrata y formaron parte del equipo de seguridad nacional de la Administración Obama. También comparten una visión muy tradicional de la política exterior estadounidense. Este podría ser un punto negativo que evitaría poner en marcha las importantes modificaciones doctrinales y estructurales que la política exterior estadounidense necesita para lograr un desempeño exitoso.5

A esto cabe añadir que, para que una política exterior de estas características pueda ser llevada a cabo habrá que analizar si la evolución estructural de la sociedad estadounidense y del sistema internacional, así como las instituciones estadounidenses le permiten el margen de maniobra suficiente para llevar a cabo su programa. Si bien las elecciones del 5 de enero de Georgia parecen haber resuelto favorablemente para el Partido Demócrata, incrementando parcialmente su margen de maniobra y lograr el empate en el Senado, que le permitirá aprobar algunos proyectos con el voto de la vicepresidenta Kamala Harris, los acontecimientos del 6 de enero en el Capitolio siguen planteando la persistencia de una sociedad profundamente dividida y polarizada. Esto hace previsible la necesidad de concentrar esfuerzos en los grandes desafíos internos que esta potencia afronta.

Por otra parte, la fortaleza electoral del movimiento político puesto en marcha por el presidente Trump y amparado en una tradición jacksoniana de larga data dentro del Partido Republicano, así como la creciente importancia del ala izquierda del Partido Demócrata, que coincide en algunos puntos con los planteamientos del presidente Trump en relación al proteccionismo o el fin de las “guerras interminables”, podrían constreñir sus opciones. Algo que se ha demostrado con las demandas recientes de líderes como Bernie Sanders, Elizabeth Warren y Alexandria Ocasio-Cortez. Con los acontecimientos del Capitolio, es factible plantear que estas diferencias ideológicas internas en ambos partidos tiendan a acentuarse.

(2) Las cuestiones de seguridad y defensa

El ámbito de la seguridad y la defensa constituye, sin duda, uno de los elementos de mayor interés para los aliados europeos, partiendo de la base de la dependencia europea en materia de seguridad y defensa. También parece constituir uno de los ámbitos donde la continuidad puede ser más importante que la ruptura en la política a seguir por parte de una Administración Biden.

De los diferentes aspectos, sin duda el más importante es el de las demandas estadounidenses para que los líderes europeos incrementen su nivel de gasto en defensa. Un aspecto al que diferentes Estados, como es el caso de Alemania y de España, se han resistido y únicamente han incrementado su inversión en este ámbito de una forma muy discreta.

Los líderes europeos respondieron a las presiones de Trump con la puesta en marcha de diferentes programas, en especial vinculados a la PESCO, así como dando un mayor margen de maniobra a la ya tradicional posición doctrinal francesa de inspiración gaullista, que vendría a ser etiquetada como “autonomía estratégica”.

Hay que destacar que este concepto se ha caracterizado en su forma actual por ser poco realista y ambiguo. Es poco realista debido a la oposición que genera y a las dudas sobre la voluntad política real de los Estados miembros de hacerse con las capacidades militares necesarias, lo solicite quien lo solicite. Las principales reticencias vendrían de los líderes de Estados europeos más dependientes de las garantías de seguridad estadounidenses, como sucede con los países de Europa del Este, en relación a Rusia, o de la propia Alemania. España también podría ser incluida dentro de este grupo.

Asimismo, es ambiguo por la ausencia de cualquier contenido tangible más allá del alejamiento de EEUU y de la OTAN, un movimiento cuya sabiduría puede ponerse en entredicho. A este respecto, esta ambigüedad que lo caracteriza también tiene el riesgo de que en su nombre puedan justificarse decisiones equivocadas política o estratégicamente, como ha sucedido con el acuerdo de inversiones con China y la falta de consultas con el equipo de Biden.

A pesar de sus defectos esta ha sido una posición asumida como propia por algunos líderes europeos como el alto representante, Josep Borrell,6 generando un intenso debate internos entre Estados europeos y en el seno de la propia UE, donde ya empieza a hablarse de “europeístas” y “atlantistas” en relación a esta materia.

En la cuestión del gasto en defensa es previsible un cambio de estilo y formas. A este respecto hay que recordar sus declaraciones electorales rechazando retirar las garantías de seguridad a un aliado que no cumpliese con el objetivo de gasto. Sin embargo, no es tan previsible un cambio en la sustancia de esta política con la Administración Biden. Hay que recordar que la Cumbre de Cardiff se celebró en el año 2014, bajo la presidencia de Obama y con Joe Biden ejerciendo de vicepresidente.

En cualquier caso, parece que será preciso matizar los planteamientos de esta doctrina, ante el cambio de presidencia y el crecimiento de las más que previsibles reticencias de los aliados europeos más críticos con este posicionamiento, a efectos de lograr un mayor entendimiento tanto con la Administración Biden como con la propia OTAN. Máxime cuando algunos de los actores indispensables para la seguridad europea, como es el caso del Reino Unido, pertenecen a esta organización y no a la UE.

De este modo se lograría el objetivo de evitar alienar a los aliados estadounidenses, tal y como parecía que esta concepción estratégica estuvo formulada en un principio y, al mismo tiempo, reforzar tanto la muy necesaria cooperación entre aliados europeos como las capacidades europeas para actuar en su entorno más inmediato. Un elemento que sería muy bienvenido por los líderes estadounidenses y les permitiría centrarse en la región Indo-Pacífica, a efectos de lidiar con el ascenso de China.

Teniendo en cuenta que algunos miembros de la Comisión, como es el caso de su presidenta, Ursula Von der Leyen, en su Discurso de Europa en Berlín,7 se convirtieron en los principales defensores del papel regional de la Alianza Atlántica y las declaraciones de su secretario general Jens Stoltenberg, sobre una cooperación “sin precedentes” entre ambas entidades, parece que este camino habría quedado abierto y podría ser transitado sin excesivas dificultades de cara a futuro.

(3) Las cuestiones comerciales

Una de las decisiones más llamativas de los últimos días es que, ante la asunción del poder por parte de Joe Biden, la UE haya aprovechado este momento para aplicar las medidas autorizadas por la OMC en relación a las ayudas concedidas por EEUU a Boeing y en respuesta a las medidas tomadas por la potencia norteamericana por el trato respectivo a Airbus. Esto parece haber puesto sobre la mesa la importancia de la política comercial en las futuras relaciones bilaterales.

Si bien la política comercial de la Administración Trump ha generado numerosas discrepancias, en especial por no haber distinguido entre aliados y adversarios, esperar un giro de 180 grados en la misma parecería un objetivo escasamente realista por parte de los aliados europeos, básicamente por dos razones.

La primera es que responde a elementos estructurales de la política interna estadounidense, principal razón por la que la Administración Trump adoptó dicha política y utilizó este argumento en las elecciones presidenciales de 2016. Existen amplias capas de la población que consideran haber sido perjudicadas por la firma de acuerdos de libre comercio que habrían llevado a la pérdida de empleos e industrias estadounidenses, cuando no a la deslocalización de la producción. Este punto explicaría el abandono por parte de EEUU de diferentes proyectos como el TPP y la renegociación del NAFTA, y nada hace pensar que esta política vaya a revertirse.

La segunda es que estos mismos argumentos son compartidos por amplios sectores del Partido Demócrata, con los que Joe Biden va a tener que lidiar. Es el caso del ala izquierda, representada en especial por Bernie Sanders, quien también ha defendido la aplicación de políticas proteccionistas y se ha mostrado muy crítico con el libre comercio. Es, además, una postura que tiene una amplia tradición en el Partido Demócrata y que no va a ser abandonada así como así. De hecho, la opción por la que optó Biden en su campaña fue por una nueva política que sustituyese al America First de Trump y que fue denominada como Build Back Better, a efectos de proteger los intereses de la clase media estadounidense.8

Esto no quiere decir que no quepa esperar gestos por parte de Biden en materia comercial con sus aliados europeos o asiáticos, en especial si se producen contraprestaciones en otros ámbitos como en el de la política a seguir hacia China, pero no un giro radical como algunos habrían planteado.

En cualquier caso, y en favor de un mayor entendimiento en política comercial, cabe destacar que las principales críticas no se han producido en EEUU, como si sucedió en el caso del TPP, sino que ha sido en Europa donde se han levantado las principales posiciones críticas. Si los líderes europeos están dispuestos a asumir ese coste político y realizar contraprestaciones en política exterior, un mayor entendimiento podría ser posible.

(4) Las relaciones diplomáticas con terceros Estados

Las relaciones con terceros países serían otro de los principales puntos de disputa entre EEUU y sus aliados europeos. En este punto cabe esperar tanto continuidad como ruptura en función del caso.

(4.1) China

De todos los supuestos, este es el más relevante para los intereses estadounidenses. El ascenso de China constituye el desafío de seguridad más importante del sistema internacional contemporáneo y EEUU va a seguir manteniendo la prioridad estratégica de lidiar con el comportamiento cada vez más asertivo de la potencia asiática, si bien en este caso optando por una óptica multilateral.

A este respecto, cabe mencionar que la posición de Trump ha sido elogiada incluso por sus rivales Demócratas y tiene numerosos partidarios entre las elites políticas estadounidenses y en el Congreso, empezando por la propia líder de la mayoría en la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi. Este elemento puede considerarse clave en el futuro de la relación entre EEUU con sus aliados europeos y tanto la UE como la OTAN lo han incluido en su agenda.

Con todo, la política europea no ha estado exenta de contradicciones y, a menudo, se ha demostrado incoherente. Esta creciente preocupación también se ha visto acompañada por parte de algunos líderes con la necesidad de articular un camino propio frente al estadounidense y algunos Estados se han resistido a los llamamientos a vetar a compañías como Huawei, a pesar de las alegaciones estadounidenses relativas a la amenaza para la seguridad que podrían suponer.

Más aún, en apenas un año la Comisión Europea ha pasado de definir a China como un “rival estratégico” y mostrar su preocupación por las implicaciones en materia de seguridad derivadas de su ascenso como serían su política de inversiones en sectores estratégicos o su creciente presencia en los Balcanes o el Ártico, así como la vulneración de derechos humanos en Xinjiang o Hong Kong, a firmar un controvertido acuerdo de inversiones criticado por el equipo de Biden y por destacados analistas de think tanks estadounidenses y medios internacionales, que además socava la estrategia hacia China planteada por Biden.9

Este acuerdo, que parece haber sido auspiciado por Alemania, se ha justificado en la obtención de ventajas comerciales que ya disponían las empresas estadounidenses y no las europeas. Más difícil de justificar resulta, en el marco del discurso teóricamente multilateralista de la UE, la ausencia de consultas con el presidente electo y su equipo. Lo que parece a todas luces un error político e incluso estratégico, como afirmaba Reinhard Butikofer, el presidente de la delegación del Parlamento Europeo para las relaciones con China, ha sido disfrazado en el discurso de sus defensores internos como “autonomía estratégica”.

(4.2) Rusia

No se esperan grandes rupturas en el ámbito de las relaciones con Rusia. Pese a algunas afirmaciones sosteniendo la amenaza que supone esta potencia para el orden internacional, parece claro que la política rusa de Biden tendrá líneas de continuidad importante dado que la propia Administración Trump, pese a las acusaciones de connivencia con el líder ruso, siguió profundizando en la política de sanciones e incluso incrementó la presencia estadounidense en Europa Oriental. Una Administración Biden, en cualquier caso, profundizaría aún más en esta política, algo que la posible elección de algunos de los nuevos altos cargos del Departamento de Estado, como Victoria Nuland, parece sugerir.

En este ámbito cabe destacar la incógnita sobre el futuro de la posición estadounidense sobre el proyecto de gaseoducto a Alemania, Nord Stream 2, fuente importante de controversia con la Administración Trump que, no obstante, había adoptado una posición que se identifica claramente con los planteamientos del establishment de la política exterior estadounidense. Sin duda, este proyecto no va a ser elogiado por la nueva Administración Biden, pero queda pendiente ver hasta qué punto decide llevar su crítica.

(4.3) Irán

Una de las decisiones más esperadas por los líderes europeos es la de la reincorporación de EEUU al acuerdo nuclear con Irán. Sin embargo, no cabe hacerse demasiadas ilusiones al respecto. No va a ser una decisión fácil dado que el citado acuerdo tenía grandes detractores en el Congreso estadounidense y en sus principales aliados regionales, como es el caso de Arabia Saudí e Israel.

La reciente decisión de Irán de enriquecer uranio al 20% de pureza, incumpliendo los términos del acuerdo, es sólo una de las dificultades que esta reincorporación conllevaría. Esta decisión va a ser muy compleja salvo que se hagan ulteriores concesiones en el programa de misiles balísticos y en sus intervenciones regionales por parte de Irán, algo que parece enormemente complejo en estos momentos.

(4.4) Cuba y Venezuela

Otros aspectos de cierta importancia para la UE sería la posición a adoptar por la nueva Administración en relación a algunos Estados de Latinoamérica, como es el caso de Cuba y Venezuela. Aquí debemos tener en cuenta que la política de la Administración Biden hacia estos dos Estados va a ser diferente.

En el caso de Cuba es más que probable que la Administración Biden recupere el acercamiento hacia la isla caribeña, retomando el antiguo proceso negociador puesto en marcha por la Administración Obama y que su predecesor no abandonó del todo. Esta puede ser una oportunidad para los europeos, que desean que la aplicación del Título III de la Ley Helms Burton, que perjudica claramente a empresas europeas y españolas, deje de estar en vigor.

El caso de Venezuela es diferente y en este supuesto la continuidad puede ser más importante que la ruptura. La Administración Biden puede optar por suavizar sus críticas o adoptar una posición más conciliadora en relación al proceso negociador auspiciado por la UE, pero difícilmente puede dejar de observar la problemática que supone el régimen para la seguridad y la estabilidad de la región. Además, la posición enérgica frente al país latinoamericano seguirá representado dentro de la Administración por figuras destacadas como Jake Sullivan, futuro consejero de Seguridad Nacional.

(4.5) El Brexit
Si bien es pronto para anticipar los efectos que una Administración Biden podría tener para las relaciones de la UE con el Reino Unido dado que las negociaciones entre ambos actores todavía están en marcha, se ha puesto de manifiesto que la llegada de Biden a la presidencia y el menor margen de maniobra política que va a tener el primer ministro Boris Johnson podría producir una posición más conciliadora de Londres en su relación con la UE, especialmente en el ámbito comercial.

Esto no quiere decir que sea previsible abandono alguno por parte de EEUU hacia el Reino Unido, dada la importancia de los vínculos que los unen y su importancia tradicional como aliado en materia de seguridad y defensa, pero sí podría llevar a que esta potencia moderase alguna de sus posturas en su relación con la UE de cara a futuro.10

Conclusiones

La llegada de Biden al poder, sin duda, será acogida de manera cálida por los principales líderes europeos, como ha demostrado el discurso sobre el resultado de las elecciones estadounidenses de la canciller alemana, Angela Merkel,11 poniendo en valor el papel de EEUU en Alemania y en Europa y calificando la amistad entre EEUU y Alemania como “un tesoro común”. La nueva Administración será más cercana a los postulados ideológicos de los líderes de Francia y Alemania, entre otros, e impondrá un nuevo estilo de liderazgo y una relación más estrecha con sus aliados tradicionales.

Con todo, cabe destacar que el margen de maniobra del presidente Biden para realizar cambios sustanciales en sus políticas será limitado. Al frente de lo que él mismo ha denominado “presidencia de transición”, es bastante improbable que por mera cuestión de edad repita mandato. De igual forma, los ajustados resultados del Senado y los cambios en la sociedad estadounidense y en el sistema internacional impondrán restricciones a lo que el presidente de EEUU quiera o pueda hacer, tal y como demuestra la fortaleza de la ideología jacksoniana en el Partido Republicano y del ala más izquierdista en el Partido Demócrata. De igual forma, las profundas divisiones internas de la potencia norteamericana requerirán buena parte de los esfuerzos y atención del presidente electo.

Los defensores del concepto de la “autonomía estratégica” han planteado que estas divisiones internas impiden confiar en EEUU como un aliado fiable y estable de cara a los próximos años. Sin embargo, este análisis obvia que los desafíos planteados por las divisiones internas entre Estados y líderes europeos y su propia problemática con la ideología populista a nivel nacional, como sucede con Francia o Italia entre otros muchos, no son en absoluto menores a los del caso estadounidense.

En lo que respecta a la política exterior de una Administración Biden, son evidentes las más que probables continuidades en ámbitos como el de las relaciones con China o Rusia, las cuestiones de seguridad y gasto en defensa y en ciertos aspectos de su política comercial, si bien cabe esperar gestos con sus aliados, especialmente en caso de que estos coordinen con EEUU su política hacia China. De igual forma, no todas las políticas de la Administración Trump han sido rupturistas, como ha sucedido en el ámbito de la defensa o en el de las relaciones con Rusia, y no cabe esperar grandes rupturas tampoco de su sucesor.

A pesar de todo, su liderazgo puede ser una oportunidad para retomar las relaciones con sus aliados europeos, deterioradas no sólo por las divisiones atlánticas de la etapa de su predecesor, sino por las persistentes divisiones internas entre europeos. Estas persistirán en los próximos años entre los defensores de un mayor papel estadounidense en la región dada su mayor dependencia en materia de seguridad y defensa y aquellos que, como Francia, tienen ya una cierta tradición política de esgrimir la necesidad de una mayor “autonomía estratégica”.

Existen diferentes puntos de mejora que pueden ser explorados por los líderes europeos para lograr una relación más estrecha con EEUU de cara al futuro.12

  1. Una relación más estrecha entre la UE y la OTAN en materia de defensa, apostando por el incremento del gasto y el cumplimiento con los compromisos de Cardiff.
  2. Un mayor desempeño europeo a la hora de garantizar la seguridad y estabilidad en las regiones próximas a Europa, que no sería observado con malos ojos por Washington y le permitiría centrar su esfuerzo en la región Indo-Pacífica.
  3. Una redefinición de la concepción de la “autonomía estratégica”, para adaptarla de forma realista a los intereses del conjunto de Estados europeos y no sólo a los de Francia como principal defensora. Sería conveniente, en cualquier caso, que el desarrollo estratégico de este planteamiento pudiese hacerse de manera concertada con Washington para evitar nuevos malentendidos.
  4. Un mayor esfuerzo europeo para, en conjunción con EEUU, modificar el comportamiento no aceptable de China en sus prácticas comerciales, inversiones estratégicas o en los conflictos territoriales de Asia Oriental incrementado, de ser posible, su presencia en esta región clave para el futuro del sistema internacional.
  5. Con todo, será necesario que la UE y sus Estados miembros elaboren y asuman una política coherente y eliminen las importantes contradicciones presentes en esta política clave para el futuro de la relación transatlántica.
  6. Recuperar la tradición del pensamiento estratégico europeo, perdida desde los tiempos de auge del Equilibrio Europeo, y adaptar su visión y comportamiento a un sistema internacional que seguirá dominado por la competición entre grandes potencias.

A esto cabe añadir la necesidad de desvincular, de una vez, la relación con EEUU de la persona que ocupa la presidencia, un ámbito en el que se ha podido ver un cierto avance en la política exterior española, pero no en el de la acción exterior europea. De hecho, tal y como sucedió con George W. Bush y como nuevamente ha vuelto a suceder con Donald Trump, las divisiones internas europeas han aflorado al lidiar con liderazgos políticos controvertidos en la potencia norteamericana y la relación entre ambas orillas del Atlántico han sido recurrentemente puestas en cuestión.

De igual modo y ante el entusiasmo tanto estadounidense como europeo con una concepción del multilateralismo que parece haber sido tomado como un fin en sí mismo y no como una forma de gestionar los asuntos internacionales para cumplir con un objetivo, convendría que los aliados de ambas orillas del Atlántico rebajen sus expectativas a este respecto y se aproximen a este concepto de una forma más pragmática y menos ideológica.

Las situaciones en política internacional que obligan a que los Estados defiendan sus intereses más relevantes de manera unilateral de ser necesario, no van a desaparecer y si bien hay ocasiones en las que actuar de manera multilateral será aconsejable, el multilateralismo no constituye una panacea ni una garantía de que los resultados de una determinada acción serán positivos, y ahí están para demostrarlo ejemplos como la intervención en Libia. A este respecto tanto estadounidenses como europeos harían bien en recordarlo para evitar futuras decepciones.

Los líderes europeos y estadounidenses también deberían tener presente que una mera vuelta a las políticas del pasado no va a garantizar necesariamente buenos resultados de cara al sistema internacional, y que es necesario realizar una profunda autocrítica sobre los errores cometidos en el pasado, abandonando y/o modificando aquellas políticas que no se demostraron exitosas y llevaron al auge de movimientos críticos de naturaleza populista que, previsiblemente, seguirán persistiendo a medio y largo plazo. La política comercial o de expansión de la democracia liberal en el exterior, de hecho, son dos ejemplos de manual.

La actual Comisión parece haber impulsado de nuevo, de acuerdo con las preferencias previas a las elecciones presidenciales estadounidenses, una agenda común transatlántica. Sin embargo, la persistencia de nuevos choques no puede ser descartada, en especial cuando los intereses estadounidenses en la relación tienden a focalizarse en los aspectos de seguridad, en tanto que los europeos tienden a incidir más en cuestiones “blandas” y de valores o de naturaleza regulatoria. Un aspecto que puede verse claramente en la nueva agenda propuesta por la Comisión Europea.13

Sin necesidad de incurrir en expectativas irrealizables o utópicas y, partiendo de la base del necesario escepticismo ante la capacidad transformadora de una Administración Biden constreñida por los desafíos de la política interna o de la decepción que supuso una Administración Obama focalizada en el Pacífico y no en el Atlántico, la persistencia de intereses de primera magnitud que permiten definir como vital esta relación, así como de los valores compartidos, hacen necesario que a este nuevo esfuerzo para reforzar la relación se le otorgue la máxima prioridad  por parte de los líderes estadounidenses y europeos por igual.

Juan Tovar
Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Burgos


1 Véase el citado discurso.

2 Sobre el programa del presidente electo Biden en política exterior véase J. Biden (2020), “Why America must lead again”, Foreign Affairs, vol. 99, nº 2, marzo/abril.

3 Véase la nota 1.

4 J. Sullivan (2019), “What Donald Trump and Dick Cheney got wrong about America”, The Atlantic, enero/febrero.

5 S. Walt (2020), “Biden sees the A-Team. I see the Blob”, Foreign Policy, 11/XII/2020.

6 Véase a modo de ejemplo y en su aplicación a la política china J. Borrell (2020), “La doctrina Sinatra”, Política Exterior, 1/IX/2020.

8 Véase este apartado del programa de Biden.

9 Véase Comisión Europea (2019), “EU-China – A strategic outlook”, 12/III/2019; “Key elements of the EU-China Comprehensive Agreement on Investment”, Comisión Europea, 30/XII/2020. Sobre las críticas al acuerdo con China véanse G. Rachman (2021), “Europe has handed China a strategic victory”, Financial Times, 4/I/2021; y “Will the sudden EU-China deal damage relations with Biden?”, The New York Times, 6/I/2021.

10 Véase, a modo de ejemplo.

11 A. Merkel (2020), “Chancellor Dr Angela Merkel: outcome of the presidential election in the United States of America”, Oficina del Canciller de Alemania, 9/XI/2020.

12 Véase, para más detalle, J. Tovar (2020), “La política europea de Trump y las relaciones transatlánticas”, Araucaria, vol. 22, nº 45, pp. 491-494.

13 Véase Comisión Europea (2020). “EU-US: A new transatlantic agenda for global change”, 2 de diciembre.

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<![CDATA[ El Acuerdo de Inversiones UE-China: un paso en la dirección correcta ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-esteban-otero-acuerdo-de-inversiones-ue-china-un-paso-en-direccion-correcta 2021-01-19T06:55:23Z

El anuncio de un acuerdo de inversiones entre la UE y China (CAI, por sus siglas en inglés) el pasado 30 de diciembre ha levantado una enorme controversia.

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Versión en inglés: The EU-China investment agreement: a step in the right direction.

El anuncio de un acuerdo de inversiones entre la UE y China (CAI, por sus siglas en inglés) el pasado 30 de diciembre ha levantado una enorme controversia. Aunque aún es prematuro realizar una valoración concluyente de dicho acuerdo, entre otras cosas porque el texto todavía no se ha hecho público, se han vertido numerosísimas y vehementes críticas contra la diplomacia europea por firmarlo, incluso desde dentro de las propias instituciones comunitarias. Como este acuerdo aún debe ser ratificado, nos parece importante intentar contribuir a sosegar el debate en torno a él, poniendo en valor algunos de los logros que parecen haberse alcanzado desde la óptica de los intereses y valores de la UE y matizando algunos de los argumentos que se han presentado de manera recurrente en su contra.

“(…) se puede afirmar con rotundidad que este es el acuerdo más ambicioso, en cuanto a la apertura de su economía, que ha firmado China con un tercer Estado o grupo de Estados”.

Empezando por los logros, y basándonos por ahora sólo en las notas explicativas que ha difundido la Comisión Europea, se puede afirmar con rotundidad que este es el acuerdo más ambicioso, en cuanto a la apertura de su economía, que ha firmado China con un tercer Estado o grupo de Estados. Por lo tanto, los avances para los intereses económicos europeos no son nada despreciables. Según la propia Comisión, el acuerdo introduce: (1) reglas en contra de la transferencia de tecnología; (2) nuevas obligaciones para el modus operandi de las empresas públicas chinas; (3) mayor transparencia en los subsidios públicos; (4) compromisos inéditos de Pekín en desarrollo sostenible (a nivel medioambiental y laboral); (5) blindaje de la apertura actual de la economía china para evitar una posible marcha atrás; (6) un mecanismo de resolución de conflictos Estado-Estado; y (7) eliminación o reducción de las restricciones cuantitativas, los límites de control de accionariado y las joint ventures en una serie de sectores.

En el sector de las manufacturas, la Comisión llega a decir que “el nivel de ambición de apertura iguala al de la UE”, lo que nos acercaría a la tan perseguida reciprocidad, y en el sector de los servicios China concede mayor libertad de acceso en los siguientes campos: finanzas, salud, investigación biológica, telecomunicaciones y nubes digitales, informática, transporte marítimo internacional, transporte aéreo, negocios varios (como servicios inmobiliarios, estudios de mercado, consultoría y traducción), servicios relacionados con el medioambiente, construcción, y contratación de personal ejecutivo o especializado (véanse los detalles en este documento de la Comisión, el más informativo de los publicados hasta ahora). En todos ellos se abren oportunidades de negocios para las empresas españolas.

Pasemos ahora a analizar los argumentos articulados en contra del CAI. Se ha cuestionado la premura con la que se ha cerrado el acuerdo en el último mes y el protagonismo alemán, presentados como pruebas irrefutables de que es un acuerdo contario a los intereses estratégicos y los valores europeos, teóricamente sacrificados por una agenda económica eminentemente germana.

Es cierto que a principios de diciembre parecía imposible alcanzar el objetivo fijado en la 21ª Cumbre UE-China de abril de 2019 de cerrar el acuerdo en 2020, pues la Comisión consideraba que los compromisos asumidos por China eran claramente insuficientes. Asimismo, aunque ha sido la rápida y repentina modificación de la posición de las autoridades chinas lo que ha facilitado el acuerdo, resulta difícil entender que, sin haber detrás un plazo duro y después de más de siete años y 35 rondas de negociaciones, la Comisión apenas diera 48 horas a los Estados miembros para pronunciarse sobre el acuerdo. Es más, fuentes conocedoras del tema de primera mano apuntan que los factores clave para explicar estos plazos tan reducidos han sido el interés de Alemania por cerrar el acuerdo antes de que finalizara su presidencia de turno de la Unión y de la Comisión por firmarlo antes de que el cambio de Administración en Washington pudiera demorarlo sustancialmente. La presencia de Macron en la reunión anterior a la firma también ha generado malestar en numerosas capitales. Sin embargo, argumentar sobre esa base que el CAI es un error estratégico de una UE miope, secuestrada, sobre todo, por los intereses económicos alemanes, pero también franceses, que imposibilita una mayor cooperación transatlántica tras la toma de posesión de Biden y blanquea internacionalmente a un régimen que comete violaciones masivas de derechos humanos, es un salto conceptual difícilmente justificable.

“La profundización de los vínculos entre Europa y China viene condicionada a su desarrollo bajo marcos normativos que respeten los valores e intereses europeos”.

El CAI es un reflejo de la estrategia europea hacia China, que identifica a Pekín como un socio, un competidor y un rival, pero no como un enemigo. Como se ha demostrado en un trabajo colectivo de la red ETNC publicado el año pasado, atraídos fundamentalmente por el tamaño y dinamismo de su economía y su peso específico en varios de los grandes temas de la agenda global como la lucha contra el cambio climático y la proliferación nuclear, la UE y sus Estados miembros (todos, no sólo Alemania y Francia) están abiertos a seguir aumentado sus vínculos con China. Pero no a cualquier precio. La profundización de los vínculos entre Europa y China viene condicionada a su desarrollo bajo marcos normativos que respeten los valores e intereses europeos. Este no es un acuerdo en el que las partes se hayan encontrado a medio camino tras un largo proceso negociador y se comprometan a realizar ajustes normativos más o menos equivalentes, sino que es China quien tiene que realizar las modificaciones.

Además, aunque el CAI puede interpretarse como un reflejo de la ambición de autonomía estratégica europea (es mejor tener un acuerdo conjunto con China y no 27 acuerdos de inversión bilaterales para evitar el “divide y vencerás”, y la UE ha decidido no esperar a Washington para firmar este acuerdo), no supone un portazo a una mayor cooperación transatlántica. Se ratifique o no el CAI, la coordinación de las políticas de EEUU y la UE hacia China, que no debe entenderse como fin en sí mismo, sino como medio de la defensa de nuestros intereses y valores, sólo dependerá de la voluntad de cooperación a ambos lados del Atlántico, no de las preferencias de Pekín. Es más, el CAI no tiene ningún punto que sea dañino para los intereses nacionales estadounidenses, no impide que siga habiendo multitud de temas en los que la coordinación será beneficiosa para Washington y Bruselas (recogidos en un reciente papel de la Comisión A new EU-US agenda for global change), e incluso incorpora elementos que también están en la agenda de Biden (derechos humanos, sostenibilidad, más transparencia de China, etc.).

Igualmente, no hay ningún indicio de que este acuerdo suponga la renuncia de la Unión a seguir intentando mejorar la situación de los derechos humanos en China o a aplicar medidas defensivas contra las prácticas económicas de China que considere abusivas. Al contrario, se han tomado iniciativas en los últimos meses que apuntan hacia una posición más dura y estratégica, como la adopción de un régimen de sanciones para poder castigar a los responsables de violaciones contra los derechos humanos en cualquier lugar del planeta, la entrada en funcionamiento de un mecanismo de supervisión de inversiones extranjeras que puedan afectar la seguridad y el orden público europeos, la publicación de indicaciones para garantizar la seguridad de las redes 5G y la elaboración de un libro blanco sobre subsidios extranjeros.

“(…) es un acuerdo que, a pesar de sus limitaciones, vuelve a demostrar al mundo que la fortaleza normativa de la UE es mayor de lo que muchos presuponen”.

En conclusión, aunque el CAI no recoja todas las demandas europeas y siga habiendo una profunda brecha normativa entre las dos partes (China continuará teniendo un régimen político autoritario y un capitalismo de Estado) parece un paso en la dirección correcta al ofrecer un marco normativo que defiende mejor los intereses y valores europeos en sus relaciones con China. Es más, es un acuerdo que potencialmente tiene implicaciones multilaterales positivas, pues su implementación debería hacer de China un país menos opaco, más abierto y con unos estándares medioambientales y laborales más altos. Es cierto que esto dependería de cómo se implementase el acuerdo en caso de ratificarse. No sería la primera vez que China nos decepciona por su forma de materializar sus compromisos internacionales. De ahí que también haya que valorar positivamente la introducción de mecanismos de aplicación, por ejemplo, en los apartados sobre desarrollo sostenible, que el alcance final del acuerdo venga determinado por el nivel de implementación de las partes, y que la parte europea no haya hecho ninguna concesión geoestratégica ni normativa. Al contrario, es un acuerdo que, a pesar de sus limitaciones, vuelve a demostrar al mundo que la fortaleza normativa de la UE es mayor de lo que muchos presuponen.

Mario Esteban
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @wizma9

Miguel Otero
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la IE School of Global and Public Affairs | @miotei

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