Europa / Unión Europea - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ La influencia de España en el ecosistema europeo de energía y clima ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari87-2019-escribano-lazaro-lledo-influencia-espana-ecosistema-europeo-energia-clima 2019-07-29T12:58:27Z

España debe aprovechar el nuevo Parlamento y la nueva Comisión para mantener y renovar su influencia en materia de energía y clima.

]]>
Tema

España debe aprovechar el nuevo Parlamento y la nueva Comisión para mantener y renovar su influencia en materia de energía y clima.

Resumen

La agenda energética de la nueva Comisión y Parlamento europeos plantea numerosos y muy diversos retos para España, desde los imperativos de la transición energética a la integración de Argelia en el espacio energético europeo, pasando por la integración energética de España en Europa. En el caso de las políticas de energía y clima, España cuenta con una hoja de ruta clara  por parte del gobierno , con la ministra para la Transición Ecológica Teresa Ribera enviando a Bruselas un Plan Nacional Integrado de Energía y Clima-PNIEC que ha sido valorado como uno de los más ambiciosos de la UE. Además, el gobierno ha presentado anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y ha desarrollado una Estrategia de Transición Justa,1 que es ejemplo de buenas prácticas a nivel internacional.2 En abril de 2019 el gobierno presentó también una Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética y está trabajando en la estrategia de descarbonización a largo plazo.3 Las prioridades actuales del gobierno también parecen claras y centradas en el Green New Deal, uno de los mensajes clave de la campaña de los socialistas europeos. No obstante, de los análisis sobre la influencia de España en Bruselas, parece deducirse que hay margen para aumentar dicha influencia en determinadas parcelas del ecosistema de las políticas de energía y clima de la UE. El análisis se basa parcialmente en los resultados de un grupo de discusión con stakeholders del sector en la oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas y de consultas posteriores con diferentes actores energéticos, públicos y privados.

Análisis

En el primer análisis de esta serie dedicada a la influencia de España en Bruselas, sus autores apuntaban que “se requiere una estrategia de país que establezca prioridades claras sobre cómo gestionar la influencia nacional en las distintas áreas temáticas e instituciones relevantes de la UE”.4 Además de varias cuestiones relacionadas con los procesos, también se preguntaban Simón et al. en qué políticas concretas tiene España más influencia y, más importante, para qué quiere España influir, es decir, los objetivos y prioridades de dicha influencia.5 Respecto a los procesos relacionados con las políticas de energía y clima, poco puede añadirse a su conclusión de intentar aumentar el peso en el Consejo, los contactos con la Comisión, la cohesión de los europarlamentarios españoles y la presencia de la sociedad civil (ONG, asociaciones empresariales y profesionales, medios de comunicación y think-tanks). Uno de los elementos destacados es aumentar el peso de los europarlamentarios españoles en los comités relevantes del Parlamento Europeo (ITRE, ENVI, TRAN, ECON, entre otros) y su capacidad para liderar dosieres clave; por el contrario, su excesiva rotación es percibida como poco recomendable.

Todos esos elementos suman en la conformación de las tendencias de las políticas energética, climática y energética exterior europeas. Al igual que en otros sectores, algunos actores españoles del paisaje energético comunitario destacan que otros países parecen conocer mejor los procesos y que su participación en los mismos está más “sistematizada” y “tasada”. Además, en otros países parece haber un mayor consenso sobre “qué hacer juntos”. También se alude en algunos casos a la conveniencia de una mayor “coordinación”, siquiera “informal”, entre empresas. Respecto a la existencia de foros, existe un Círculo Energético Español de Bruselas (CEEB) que, bajo los auspicios de Enagás, trata de reproducir lo que otros Estados miembros venían haciendo desde hace tiempo, reuniendo periódicamente a representantes españoles del sector energético activos en Bruselas, tanto del sector privado como de las instituciones europeas y españolas. Su objetivo es crear una red de profesionales que intercambien información, identifiquen asuntos de interés común en perspectiva nacional y debatan posibles acciones conjuntas para promoverlos. Este foro podría usarse como punto de partida para intensificar la coordinación de los actores energéticos españoles en Bruselas en materia de energía y clima.

Según una destacada funcionaria española de la Comisión, España tiene la situación “perfecta” para liderar la transición energética, pero tiene que estar “más presente” en la escena europea, como lo están Francia y Alemania. Sin embargo, esta falta de presencia no se observa únicamente en el sector de energía y clima, siendo abordada dicha ausencia parcial desde una perspectiva más política y procedimental por otros análisis de esta serie. Por ejemplo, algunos actores energéticos destacan la necesidad de una mayor coordinación entre las administraciones españolas. De hecho, una de las recomendaciones frecuentes de los funcionarios españoles en Bruselas es la de “romper silos”, adoptar una visión global que aborde la complejidad del ecosistema de energía y clima: no se trata sólo de renovables y gas, sino de transporte, industria, sector financiero y telecomunicaciones.

En consecuencia, las páginas que siguen se centran en las prioridades más que en los procesos. Se destaca primero la existencia de una estrategia con prioridades claras, aunque con lagunas en la transmisión de las preferencias geográficas españolas a la política energética exterior. Es evidente que resulta difícil compensar la pérdida de un comisario de Energía y Clima, pero hay elementos para mantener e incluso aumentar la influencia, tanto general como sectorial. Así, el reciente nombramiento como alto representante de Política Exterior de la UE del actual ministro Josep Borrell, que conoce bien los dosieres energético y climático, así como el mediterráneo y el latinoamericano, puede ser una buena oportunidad para corregir esos vacíos. La segunda parte del análisis aborda las especificidades de un sector como el energético, que incluye intereses muy variados y en ocasiones contrapuestos, lo que obliga a identificar las preferencias compartidas para elevar su rango en el debate energético europeo. El último apartado concluye con las recomendaciones más destacadas del documento.

Estrategia y prioridades

En relación con la existencia (o inexistencia) de una estrategia y prioridades claras en materia de energía y clima, tanto la UE como España cuentan con planes energéticos a medio y largo plazo para alcanzar el objetivo compartido de la neutralidad en carbono en 2050. Aunque la UE y los Estados miembros cuentan con sendas de política (policy pathways) alternativas, todas ellas coinciden en el objetivo final.6 España cuenta con un borrador del plan energético a medio plazo, el PNIEC (2021-2030), que es, en términos generales, ambicioso en comparación con los borradores de los PNIEC de otros Estados miembros. De hecho, la evaluación de la Comisión Europea del PNIEC ha sido muy positiva. Dicha evaluación refuerza el potencial de liderazgo español en la UE. En este sentido, España ha demostrado capacidad de liderazgo al posibilitar el aumento de los objetivos de renovables y de eficiencia energética a 2030 tras su cambio de postura en 2018. Además, Alemania ha perdido parte de su fuelle climático, Francia se está recuperando de los “chalecos amarillos” y el Reino Unido puede ver su liderazgo climático mermado tras el Brexit.7 En el plano político, las prioridades actuales del gobierno español están alineadas con el Green New Deal de los socialistas europeos, como ha repetido el candidato Josep Borrell durante su campaña europea y ha sido explicitado en esta misma serie de análisis.8

Otros grandes partidos políticos españoles cuentan también con propuestas consistentes con los objetivos comunitarios en materia de energía y clima.9 Los funcionarios españoles de la Comisión destacan la importancia de contar con un consenso nacional en materia de clima y energía.10 Es más, la Comisión espera del gobierno español un impulso a la agenda renovable y climática europea,11 que podría consolidar el legado dejado por el comisario Arias Cañete.12 Los agentes empresariales son también conscientes de que tiene que haber una política nacional consensuada y coherente con la europea para “asentar” la influencia de España. Según algunos actores empresariales, esto sí sucede desde hace tiempo en algunos Estados miembros, que cuentan con una visión a largo plazo estable sobre la que cimentar sus posicionamientos en el Consejo y ante la Comisión y Parlamento. En una de las reuniones realizadas en el marco de este proyecto se planteó que “a Alemania no hace falta preguntarle qué opina, ya se sabe”. La claridad y ambición del posicionamiento de Teresa Ribera al frente del Ministerio para la Transición Ecológica parece hacer también innecesaria esa pregunta respecto a la actual política energética y climática española, independientemente de que a las diferentes empresas les pueda gustar más o menos.

Otro elemento positivo es el apoyo por parte de España a la consecución de una Unión de la Energía que incluya un mercado único a nivel europeo. Sin embargo, el objetivo de la Unión de la Energía de lograr un mercado energético donde la energía fluya libremente a través de las fronteras no se ha conseguido. La resistencia de Francia ha limitado y retrasado los logros conseguidos, pero la situación no es la misma en gas que en electricidad. En electricidad resulta especialmente urgente incrementar el nivel de interconexión actual para poder cumplir con los objetivos de renovables comprometidos a 2020 y 2030, dado que los niveles actuales de interconexión (en torno al 5%) están lejos del objetivo europeo del 10% de la potencia total instalada para 2020 y del 15% previsto para el año 2030.

Como se ha destacado en el plano económico, España se ha caracterizado por un impulso integrador, siempre bienvenido por la Comisión.13 Aunque en ocasiones se haya podido pecar de europeísmo ingenuo, en materia de energía no ha habido lugar para ambigüedades: una de las señas de identidad de la política energética europea de España ha sido históricamente su insistencia en reforzar las interconexiones de gas y electricidad para acabar con el aislamiento energético de la Península Ibérica. Aunque en ocasiones se haya obviado el hecho de que la política energética (y climática) europea va más allá de las interconexiones,14 sin ellas no se pueden alcanzar los objetivos europeos de energía y clima, pues una descarbonización eficiente en costes descansa sobre un mercado europeo integrado. Así, el PNIEC contempla un aumento de las exportaciones de electricidad españolas. A diferencia de lo referido para la influencia española en la política económica de la UE, en energía no parece hacer falta salir del “modo supervivencia”,15 al menos en lo que a política energética y climática se refiere. Sí resultan aplicables, en cambio, las recomendaciones genéricas en el ámbito económico sobre mejorar la coordinación y la comunicación.

El cambio climático y la transición hacia un modelo de desarrollo de menores emisiones van a plantear oportunidades y retos a sectores económicos clave en la relación de España con Europa, como son la agricultura y la automoción, entre otros. Por tanto, parece razonable pensar que entre las prioridades de España se incluya impulsar la adaptación al cambio climático en la UE y apoyar la creación de un Fondo para la Transición Justa. Sin embargo, un tema que sigue fuera de la agenda europea, sorprendentemente, es el análisis de los límites de la adaptación al cambio climático. Es decir, qué va a hacer la UE frente a los impactos a los que no vamos a poder adaptarnos y cuyos daños pueden no ser compensados por los actuales sistemas de seguros públicos y privados. España podría impulsar este tipo de análisis, basándose en su experiencia en materia de adaptación y, en particular, en el ámbito de la gestión de riadas, sequías y desarrollo de infraestructura verde.

Una cuestión diferente es la política energética exterior de la UE, dominada por el debate sobre Rusia y poco sensible a las preferencias españolas en el Norte de África.16 Así, mientras que proyectos como el Nord Stream 2 y la reducción de la dependencia de Rusia vienen protagonizando los debates europeos por el impacto que tienen en muchos Estados miembros y por sus implicaciones en las políticas de vecindad con Ucrania y en la diversificación de fuentes de suministro, parece que existe margen para que la relación de la Unión con los países del norte de África cobre un mayor protagonismo en la agenda europea. Hay un extendido consenso acerca de que España debe de seguir intensificando sus esfuerzos, tanto a nivel europeo como bilateral, para que Argelia se convierta en un socio preferente europeo. Incluso en el paisaje energético mediterráneo, donde las preferencias con Italia, Portugal, Francia o Grecia deberían ser más convergentes, España mantiene significativas ausencias. Basta comparar la presencia de representantes italianos en casi todas las instituciones energéticas pan-euromediterráneas, desde la asociación de reguladores (MedReg) a la de operadores de electricidad (Med-TSO). El secretario de energía y clima de la Unión por el Mediterráneo, con sede en Barcelona, es portugués, como lo fue su antecesora.

Además de presencia, también se echa en falta un relato mediterráneo (y en general exterior) más acorde con la estrategia nacional, que incluya un paquete comprensivo de buena gobernanza, desarrollo sostenible y cooperación energética y tecnológica.17 A modo de ejemplo, las tensiones geopolíticas que surgen en torno al gas del Mediterráneo Oriental18 deberían favorecer las opciones de diversificación gasista propuestas por España para Europa: más Gas Natural Licuado (GNL) y ofrecer a Argelia un horizonte claro para su gas que incite las reformas en el sector energético del país.19 La competencia entre España e Italia por convertirse en hubs gasistas del Mediterráneo debe mantener un campo de juego equilibrado: la propuesta de que la UE financie un gasoducto de más de 7.000 millones de euros y 2.000 km desde los campos de gas offshore de Chipre e Israel hasta Europa supondría falsear con subvenciones europeas la competencia gasista en el Mediterráneo. Sobre todo, si hay infraestructuras, gasoductos y plantas de GNL, ya operativas y con capacidad ociosa en España que no están lo suficientemente integradas con el resto del mercado interior. Desde la perspectiva europea, resulta más coherente promover las interconexiones y crear un mercado interior de la energía operativo.20 En palabras de un alto funcionario español, las interconexiones son una “condición habilitante” para alcanzar el mercado interior de la energía.

Un segundo elemento geográfico consistiría en intentar situar también a América Latina en el mapa europeo. Hay varias dimensiones interesantes, empezando por las importantes inversiones españolas y europeas en el sector energético latinoamericano. El potencial renovable y la influencia en la gobernanza climática de América Latina también suponen vectores convergentes con la política exterior europea. Por ejemplo, América Latina y la UE han sido determinantes para aumentar la ambición en el ámbito de los acuerdos climáticos internacionales. En el futuro, el binomio UE-LAC podría aumentar su peso específico en el proceso de gobernanza climática global,21 con un liderazgo necesariamente más distribuido, de materializarse el abandono del Acuerdo de París por parte de EEUU y en un contexto europeo con menos peso de Alemania, Francia y el Reino Unido como líderes de la acción climática. Para ello, España puede contribuir a modelar la cooperación UE-LAC dotando de un carácter estratégico instituciones de cooperación de carácter eminentemente técnico como la Red de Oficinas Iberoamericanas de Cambio Climático (RIOCC) o la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladoras de la Energía (ARIAE). Además, este tipo de redes y asociaciones podrían plantearse también en cooperación con los países del Norte de África, dada nuestra vulnerabilidad compartida en el ámbito climático.22

Por otro lado, el compromiso de España con la Agenda 2030 supone otra oportunidad para elevar su perfil en el debate europeo relativo a la paz y la seguridad, estando alineadas las visiones española y europea. Para España la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) tiene implicaciones en la construcción de una nueva arquitectura para la seguridad23 y la narrativa europea subraya la importancia del desarrollo sostenible y de la acción climática24 para el mantenimiento de la paz:

“En Europa la experiencia nos dice que la paz y la seguridad no se sustentan únicamente en acuerdos de paz y en presupuestos de defensa. La paz debe ser duradera, así como la seguridad debe ser duradera. Y, una paz duradera precisa de trabajos decentes, acceso a los recursos naturales y desarrollo sostenible. Una paz duradera y una seguridad duradera necesitan de acción climática y creo que ese es el mensaje hoy. Esto es también lo que acordamos cuando lanzamos los Objetivos de Desarrollo Sostenible” (traducido de Federica Mogherini, 2018).25

En suma, en materia de energía y clima España cuenta con una estrategia clara a medio plazo (2021-2030) plasmada en un PNIEC, bien acogido no sólo por la Comisión, sino también por la sociedad civil,26 y que marca prioridades claras en materia de política energética y climática. España cuenta además con el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética que establece el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono27 en 2050 y con una Estrategia de Transición Justa que tiene como objetivos principales acompañar a los territorios, sectores y personas cuyos empleos se verán afectados por la transición energética. Se trata por tanto de un espacio de política en el que España puede contribuir e incluso liderar, y aprovechar esa tracción para abordar las resistencias francesas al desarrollo de las interconexiones, necesarias para alcanzar una verdadera integración energética.

En materia de política energética exterior ha sido más complicado elevar las preferencias españolas en una agenda europea marcada por el debate sobre el Nord Stream 2 y Rusia. Pero las prioridades de España también están claras: garantizar la estabilidad y la sostenibilidad a largo plazo de una vecindad sur ampliada, y, en la medida de lo posible, proyectar sus preferencias latinoamericanas. El nombramiento del ministro Borrell como alto representante, buen conocedor de los retos y oportunidades de la transición energética y de las preferencias exteriores españolas, es una oportunidad para completar el potencial de liderazgo del Ministerio para la Transición Ecológica con una mayor presencia de los asuntos relacionados con clima y energía en la agenda exterior de la UE.

Elevar el rango de las preferencias compartidas

Además de las preferencias del gobierno, reveladas en numerosas leyes y planes energéticos recientes, resulta evidente que en el sector energético español coexisten intereses muy diferentes, todos ellos legítimos desde la perspectiva empresarial. Por fuentes primarias, hay empresas cuya actividad se centra en la cadena de valor del gas y el petróleo, mientras que otras tienen un mayor componente nuclear, renovable o siguen quemando carbón. Los operadores y gestores del sistema eléctrico y gasista, como REE y Enagás, tienen además como vocación natural aumentar las interconexiones energéticas, tanto con la UE como con terceros países. Algunas de ellas cuentan con una oficina de representación en Bruselas, y todas forman parte de asociaciones europeas encargadas de canalizar sus preferencias sectoriales, como Fuels Europe, la Asociación Internacional de Productores de Petróleo y Gas (IOGP, por sus siglas en inglés), Eurogas, Eurelectric, SolarPowerEurope, GIE, ENTSO-G, ENTSOE, Marcogaz, NGVA WindEurope, Foratom y ESTELA (termosolar), entre otras. Además, no se debe obviar la presencia de representantes españoles en los Consejos de Administración y puestos de responsabilidad de muchas de estas asociaciones, lo que representa un vector de influencia destacable. No obstante, resulta necesario completar este enfoque sectorial para trabajar en una estrategia de país basada en los intereses compartidos, que son más relevantes de lo que aparentan.

En lo que al desarrollo de una estrategia de país se refiere, es obvio que todos los actores españoles tenderán a beneficiarse de una mayor influencia de España en los procesos de decisión comunitarios, sea en el Consejo, la Comisión o el Parlamento Europeo, por las vías expuestas en otros análisis de esta serie.28 También se beneficiarán de cualquier impulso que refuerce la posición política del país, como se ha destacado tras el resultado de las recientes elecciones en España: “cuando el capital político es tan precario en casi todas las demás capitales, se acoge con satisfacción un caso en el que se mantiene a salvo la gobernabilidad, no triunfa la eurofobia y… se refuerza la capacidad de liderazgo político de su Gobierno a nivel nacional y europeo”.29 A esto se añade que España cuenta, como se argumenta en la sección anterior, con una política energética y climática plasmada en un plan detallado y sometido a supervisión europea.

El siguiente paso es buscar los intereses compartidos por el conjunto del sector energético, empezando por los consumidores. El primero de ellos, compartido también por el conjunto de la comunidad empresarial española, es la creación de un mercado energético único, basada en la integración de los mercados mediante interconexiones físicas, y reglas claras y comunes. La obligación de planificación conjunta de infraestructuras de gas y electricidad mejoraría la eficiencia y reduciría los costes del sistema energético en su conjunto. Por otro lado, no parece aceptable que empresas con participación pública compren empresas españolas y éstas no puedan adquirir empresas en otros Estados miembros,30 ni que se primen mega-infraestructuras gasistas o eléctricas con terceros países de dudosa viabilidad económica a expensas de las infraestructuras que aseguren la interconectividad de los propios mercados europeos (y resulten rentables). La competencia y la eficiencia deben venir de la apertura de los mercados, y en eso España contará con el apoyo de la Comisión. Quizá la ausencia del comisario Arias Cañete se note más en lo relativo a mejorar las interconexiones con Francia, por lo que no se debería desatender dicho vector de integración de mercados.

Otro elemento de convergencia está relacionado con el marco financiero plurianual 2021-2027. Fomentar la dimensión industrial y de I+D+i está en el interés de todo el sector energético español, sea en el campo de la reducción de emisiones, las baterías, las renovables, las redes inteligentes, la captura y secuestro de carbono, el hidrógeno o la digitalización, entre otros. El gobierno ha declarado su intención de dinamizar el sector industrial español, y el sector energético tiene oportunidades importantes en todos esos campos. Es importante que todas las empresas energéticas, cada una en su ámbito de actividad, puedan contribuir según sus posibilidades a ese Green New Deal promovido por el gobierno, como también se ha destacado en el documento de análisis de esta serie que aborda la dimensión económica de la influencia de España en la UE.31

En este sentido, uno de los expertos entrevistados abogaba por mantener un equilibrio entre “electrones y moléculas” en la dimensión industrial y de I+D+i, refiriéndose como ejemplo a la combinación de la electrificación con las ventajas del hidrógeno en términos de transporte y almacenamiento. Otros expertos, en cambio, ponen el foco en la electrificación de los usos finales y todos los aspectos asociados como elementos clave para descarbonizar la economía europea de forma efectiva y eficiente. La cuestión de las infraestructuras, incluyendo el aprovechamiento de las existentes en España, es otro elemento clave de cara a las nuevas perspectivas financieras. España también puede beneficiarse del Plan de Acción para financiar el Desarrollo Sostenible adoptado por la Comisión el pasado marzo y que va a atraer muchas inversiones al sector energético, especialmente a proyectos de menores emisiones de gases de efecto invernadero.

En el ámbito de la financiación climática internacional, es sabido que el cumplimiento de los compromisos de las Partes es fundamental para que los países en desarrollo puedan mitigar sus emisiones y adaptarse a los impactos del cambio climático. Así lo reconoce el Acuerdo de París al marcarse como objetivo la alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos. España y la UE han contribuido de manera significativa a la financiación climática internacional, desembolsando 20.000 millones de euros en 2017 provenientes de las arcas públicas. Esta cuantía supone más del 50% de la financiación climática pública a nivel global en la actualidad. España por su parte se comprometió a aportar 900 millones de euros32 al año a partir de 2020 a la financiación climática internacional. Su reputación y su capacidad de influencia en la UE se verán reforzadas en la medida en que cumpla con los compromisos de financiación climática adquiridos e impulse el desarrollo de una arquitectura para la financiación climática internacional efectiva en lo que a mitigación y a adaptación se refiere.

Por último, el sector energético español cuenta con unas preferencias geográficas consistentes con las del gobierno, derivadas de la situación geográfica de España y su triple vocación europea, atlántica y mediterránea. Para todas las empresas españolas resulta importante mantener la estabilidad en el Mediterráneo Occidental, pero para el sector energético es absolutamente prioritario. Además de las consideraciones económicas y de seguridad, la región es origen de importaciones de gas, petróleo y, en los últimos meses, también de electricidad (desde Marruecos, donde recientemente se ha puesto en marcha una central térmica de carbón de 1200 MW). Como han puesto de relieve los recientes intercambios al más alto nivel entre el Gobierno español y la Comisión, estas importaciones de electricidad generada con carbón en terceros países derivan en una desventaja competitiva para las empresas europeas, debido a las diferencias en la normativa medioambiental europea, más exigente (pues el ETS fija un coste al CO2 que en terceros países no existe). España y otros países del Este están solicitando actuaciones a la Comisión para mantener un campo de juego equilibrado en el mercado eléctrico.

En todo caso, en el Mediterráneo Occidental invierten y se abastecen las empresas para a su vez suministrar a los consumidores españoles, y por él discurren gasoductos y redes eléctricas impulsados por empresas españolas y que afrontan la competencia de proyectos respaldados por otros Estados miembros. Algo semejante ocurre con América Latina, no sólo por la presencia de intereses de las empresas energéticas españolas, sino por el papel de la región en la lucha contra el cambio climático. Las preferencias por ambas regiones, en consecuencia, son otro de los elementos ampliamente compartidos por el sector energético español, el gobierno y buena parte de la sociedad civil. Y, esperemos, ahora también en mayor medida por la acción exterior de la UE.

Conclusiones

Pueden proponerse tres grupos de conclusiones: uno sobre los procesos, otro sobre la estrategia y un tercero sobre las preferencias energéticas españolas. Respecto a la influencia en los procesos, las recomendaciones en materia de energía y clima comparten las conclusiones de los análisis precedentes: tratar de aumentar el peso en el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros, intensificar los contactos con la Comisión, y trabajar en la cohesión de los europarlamentarios españoles. Al igual que en otras áreas, algunos actores españoles apuntan que otros países parecen moverse mejor y de manera más coordinada y sistematizada. Parece necesario reforzar este aspecto tomando como base las iniciativas en curso como el ya mencionado Círculo Energético Español de Bruselas (CEEB) o la propia reflexión sobre la influencia de España en Bruselas impulsada desde Elcano.

En segundo lugar, en relación con la necesidad de una estrategia bien especificada con prioridades claras, España cuenta con un PNIEC bien acogido en Bruselas, detallado y que marca prioridades y objetivos claros y ambiciosos de política energética y climática. Se trata por tanto de un espacio de política en el que España puede aspirar a liderar, apoyada por un tejido empresarial sólido en el ámbito renovable, aprovechando esa tracción para impulsar otros elementos de su agenda, como las interconexiones con Francia. En este aspecto es importante aspirar a incrementar los niveles de interconexión con el resto de Europa y alcanzar un nivel de integración similar al que disfrutan los países del noroeste de Europa en beneficio de los consumidores españoles. La política energética exterior española también tiene claras sus prioridades mediterráneas y, en segundo término, latinoamericanas, pero no ha sido capaz de elevarlas a una agenda europea marcada por el debate sobre el gas ruso. Se considera la presencia al frente del Servicio Europeo de Acción Exterior de un español familiarizado con los asuntos energéticos y climáticos, además de con el Mediterráneo y América Latina, una oportunidad para cambiar la narrativa energética de la acción exterior europea.

Finalmente, la defensa de los intereses energéticos españoles exige una mayor altura de miras que la mera defensa de los legítimos intereses empresariales mediante las correspondientes asociaciones sectoriales. Es necesario completar ese enfoque sectorial para trabajar en una estrategia de país basada en los intereses compartidos, que son más relevantes de lo que aparentan. Es el caso de la influencia en los procesos y las instituciones, así como del impulso político: todos los actores españoles tienden a beneficiarse de ambos. Pero hay otras preferencias compartidas que pueden aglutinar al sector mediante un paquete energético que incluya los cinco vectores destacados en el texto, y que pueden resumirse como sigue:

  1. La creación de un mercado energético único, basado en la integración de los mercados mediante interconexiones físicas y reglas claras comunes.
  2. Primar la dinamización del sector industrial energético y el I+D+i en energía y sostenibilidad en el marco financiero plurianual 2021-2027 con el objetivo de aprovechar las oportunidades económicas del cambio de modelo de desarrollo 33 y limitar la exposición al riesgo climático derivado de la transición hacia la neutralidad en carbono, en un contexto de aceleración de la transición debido a las bajadas esperadas en el coste de las renovables 34 y a las declaraciones de ‘emergencia climática’ a nivel político. 35
  3. Apoyar el análisis de los riesgos físicos y de transición del cambio climático y posibles respuestas a los mismos, así como el análisis de las oportunidades de negocio de la descarbonización.
  4. El cumplimiento de los compromisos en materia de financiación climática internacional y el desarrollo de una arquitectura robusta y efectiva para dicha financiación, y poder así seguir ejerciendo un liderazgo climático mediante el ejemplo y la construcción de alianzas.
  5. Unas preferencias geográficas consistentes entre Gobierno y empresas con una prioridad clara por un Norte de África ampliado y con mayor profundidad estratégica (Sahel y Golfo de Guinea), y una América Latina en transición energética.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano
| @g_escribano

Lara Lázaro
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza

Elisa Lledó
Coordinadora Ejecutiva, Oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas
| @ECLledo


1 Además de la iniciativa legislativa del gobierno (Ministerio para la Transición Ecológica (2019), Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, hay iniciativas legislativas presentadas por el Partido Popular y por Unidas Podemos (Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (2019), Proposición de Ley de Cambio Climático y Transición Energética; Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (2018), Proposición de Ley sobre Cambio Climático y Transición Energética.

2 UN (2019), “Deputy Secretary-General, praising Spain, Germany for just Coal-to-Renewable Energy Transition Plan, stresses need to address social impact of economic restructuring”. De hecho, España lidera, junto con Perú, una de las áreas de acción (el conocido como track 2 de motores sociales y políticos) de la semana de acción climática (Climate Action Week) que organiza el secretario general de Naciones Unidas, Antonio Guterres en septiembre de 2019. El track 2 se centrará en los aspectos de transición justa y salud de la transformación hacia sociedades neutras en carbono. Los resultados esperados del track 2 incluyen que al menos 50 Partes del Acuerdo de París incluyan la transición justa en sus próximos compromisos determinados a nivel nacional (NDC) y asegurar el cumplimiento de los estándares de calidad del aire establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Véase E. Kosolapova (2019), Climate Action Summit coalitions outline expected outcomes under each of nine tracks, IISD, 7/V/2019.

4 L. Simón, I. Molina y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019.

5 Ibid.

6 Véase al respecto J. Lilliestam, R. Thonig, L. Späth, N. Caldés, Y. Lechón, P. del Río, C. Kiefer, G. Escribano y L. Lázaro Touza (2019), “Policy pathways for the energy transition in Europe and selected European countries”, Deliverable 7.2 MUSTEC project, Deliverable 1 SCCER JA IDEA, ETH Zürich, Zürich.

7 C. Burns, J. Gravey, A. Jordan y A. Zito (2019), “De-Europeanising or disengaging? EU environmental policy and Brexit”, Environmental Politics, vol. 28, nº 2, pp. 271-292, DOI 10.1080/09644016.2019.1549774.

8 Véase la reflexión de José Manuel Albares, secretario general de Asuntos Internacionales de Presidencia del Gobierno (2019), “España da seguridad a Europa”, Real Instituto Elcano, 24/IV/2019, destacando el papel del New Green Deal y de la I+D+i para la industria española.

9 N. Caldés, G. Escribano, L. Lázaro, Y. Lechón, C. Kiefer, P. del Río, R. Thonig y J. Lilliestam (2019, “Policy pathways for Spain’s energy transition”, ARI nº 63/2019, Real Instituto Elcano, 4/VI/2019.

10 En este sentido, Pedro Sánchez ha anunciado que en la XIII legislatura impulsará un pacto de Estado por la transición ecológica.

11 Véase A. Barreira (2018), “Spain to lead the energy transition in Europe?”, Euractive, 3/VII/2018.

13 F. Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019.

14 A este respecto, un representante empresarial apuntó que en lo referido a las interconexiones gasistas “no valen todas las interconexiones y no a cualquier precio”, destacando que en esta materia el Ministerio de Transición Ecológica y la autoridad de competencia, la CNMC, “no siempre están alineados” y recordando la negativa de la CNMC a aprobar el proyecto STEP con Francia por falta de interés comercial por parte de los operadores.

15 Steinberg (2019), op. cit.

16 Resultando clara la prioridad otorgada por España a un Norte de África ampliado y con mayor profundidad estratégica (Sahel y Golfo de Guinea).

17 G. Escribano (2015), “Towards a Mediterranean Energy Community: no roadmap without a narrative”, en Rubino, Otzurk, Lenzi y Costa (eds.), Regulation and Investments in Energy Markets. Solutions for the Mediterranean, Academic Press, Elsevier.

18 M. Tanchum (2019), “Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental”, Comentario Elcano nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 12/VI/2019.

19 G. Escribano (2018), “Elección presidencial y reforma energética se citan en Argelia”, ARI nº 117/2018, Real Instituto Elcano, 26/X/2018.

20 En G. Escribano (2019), “Algunas citas con la energía en la agenda global española de 2019”, ARI nº 11/2019, Real Instituto Elcano, 29/I/2019, véase la sección “Más competencia entre hubs que cooperación energética en el Mediterráneo”.

21 G. Edwards y L. Lázaro Touza (2016), “Spanish investors can capitalize on the low-carbon transition in Latin America”, ARI 33/2016, Real Instituto Elcano, 25/IV/2016.

22 L. Lázaro Touza y E. López-Gunn (2014), “Climate change diplomacy in Spain’s future foreign policy”, SFS (EEE), nº 18/2014, Real Instituto Elcano, 9/VI/2014.

23 L. Lázaro Touza (en prensa), “La preservación del medio amiente en marco de la Agenda 2030”, en Departamento de Seguridad Nacional, La Agenda 2030 y los ODS: nueva arquitectura para la seguridad, Gobierno de España, Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad.

24 L. Lázaro Touza y L. Gómez de Ágreda (2019), “Integrating climate change action into EU security policy”, en E. Conde Pérez, Z. Yaneva y M. Scopetelli (eds.), Routledge Handbook on EU Security Law and Policy, Routledge, Londres.

25 F. Mogherini (2018), “Mogherini at the high-level event ‘Climate, peace and security: the time for action’”, European External Action Service, 22/VI/2018.

26 Ecologic y Climact han elaborado un ranking de PNIEC que sitúa a España en el  número 1. No obstante, España obtiene 52 puntos sobre 100. La evaluación de los PNIEC de la CE se hizo pública a mediados de junio de 2019 con muy buenos resultados para España.

27 El anteproyecto de Ley pone como objetivo la reducción del 90% de las emisiones en 2050 en comparación con las emisiones de 1990 y el 10% restante de absorción por parte de sumideros.

28 Véase, además de los ya citados: M. Fernández Díez (2019), “Ganar influencia en la UE: propuestas operativas para la Administración”, ARI nº 55/2019, Real Instituto Elcano, 20/V/2019; e I. Toygür y C. Carnicero Urabayen (2019),“El peso de España en el Parlamento Europeo: panorama histórico y predicciones para el nuevo ciclo político”, ARI nº 45/2019, Real Instituto Elcano, 6/V/2019.

29 Véase I. Molina (2019), “El (positivo) impacto de las elecciones generales sobre la influencia española en la UE”, ARI nº 48/2019, Real Instituto Elcano, 10/V/2019, que concluye que España tiene ahora potencial para aspirar a ser el tercer país más influyente en el Consejo Europeo, el cuarto en el Consejo (Italia sería más poderosa en el Consejo de Ministros, pero España lo sería más el Consejo Europeo), el segundo entre los tres grandes grupos del Parlamento Europeo, el primero de la socialdemocracia y el tercero entre los países del Sur.

30 Uno de los expertos entrevistados recordaba que en Portugal “el Estado ha acogido con entusiasmo el capital chino que le negaban las empresas europeas”. En relación con este punto, puede recordarse igualmente que Marruecos y Portugal propusieron, con financiación china, tender la tercera interconexión eléctrica con la Península Ibérica si España no la acometía.

31 Steinberg (2019), op. cit.

34 International Renewable Energy Agency (IRENA) (2016), “The power to change. Solar and wind cost reduction potential to 2025”.

35 C. Farand (2019), “Four countries have declared climate emergencies, yet give billions to fossil fuels”, Climate Home News, 24/VI/2019.

]]>
<![CDATA[ Un nuevo liderazgo en política exterior para una Europa más fuerte en el mundo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari85-2019-lamosogonzalez-nuevo-liderazgo-politica-exterior-para-europa-mas-fuerte-mundo 2019-07-15T11:31:37Z

El futuro alto representante tiene una gran oportunidad de liderar la acción exterior de la UE si es capaz de poner en valor los recursos políticos y administrativos con los que en teoría cuenta.

]]>
Tema

El futuro alto representante tiene una gran oportunidad de liderar la acción exterior de la UE si es capaz de poner en valor los recursos políticos y administrativos con los que en teoría cuenta.

Resumen

Con el objetivo de que la UE jugase un papel decisivo en el escenario global, los jefes de Estado o de Gobierno de la UE decidieron reformar la estructura institucional de la acción exterior europea; reforma que se pondría en marcha a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009). La innovación más importante fue unir en una figura de “doble sombrero” el cargo de alto representante (del Consejo) y el comisario de Relaciones Exteriores, a la vez que le proveían de un servicio diplomático, el Servicio Europeo de Acción Exterior. Casi 10 años después del nombramiento del primer alto representante (post-Lisboa), todavía no se ha logrado dotar de plena coherencia todas las patas de las que se compone la acción exterior de la UE. Para avanzar en ese propósito, este análisis propone algunas recomendaciones orientadas a que el alto representante potencie las dos facetas de su cargo, pero particularmente la de vicepresidente de la Comisión, y dé impulso estratégico al conjunto de la política exterior europea (que ni mucho menos se compone sólo de la PESC). Las ideas se han agrupado en dos ámbitos: uno organizativo (con especial atención al reforzamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior) y otro de carácter más doctrinal-estratégico que se refiere a la revisión de cuál debería ser el papel de la UE en el mundo.

Análisis

Después de que los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 cambiasen nuestra percepción del mundo, el objetivo fundamental de los Estados miembros en relación al papel de la UE en el escenario global ha sido capacitarla para que pueda ejercer un mayor protagonismo internacional (aunque, como destacaré, no han sido del todo decididos a la hora de implementar dicho propósito). En la declaración de Laeken (2001) –punto de partida del largo y accidentado proceso que condujo a la última reforma de los Tratados– los jefes de Estado o de Gobierno destacaron que la UE debía asumir su responsabilidad en la gestión de la globalización.1 Este objetivo se cumplió cuando ocho años más tarde por fin entró en vigor el Tratado de Lisboa, que reformó por completo la estructura institucional de la Acción Exterior de la UE para dotarla de mayor coherencia, visibilidad y continuidad.

La gran medida introducida por los Estados miembros para conseguir que la UE hable con una sola voz en el mundo fue unir bajo una misma figura con “doble sombrero” la posición de alto representante del Consejo, responsable de la política exterior de la UE, que se decide a través de consensos intergubernamentales (la llamada PESC), y la del comisario responsable de las Relaciones Exteriores vinculadas a las competencias de naturaleza supranacional que se gestionan con arreglo al método comunitario. Para reforzar ese segundo papel, se elevó además el rango al de vicepresidente de la Comisión de modo que, al menos en teoría, podría coordinar la proyección exterior de todas las políticas comunitarias. Desde 2009 estas funciones han sido desempeñadas por la británica Catherine Ashton (2009-2014) y la italiana Federica Mogherini (2014-2019). Para el próximo período legislativo (2019-2024) el encargado de liderar la acción exterior europea será el español Josep Borrell, por fin una figura política relevante que tiene ante sí el reto de marcar la línea a seguir en la acción exterior europea.

El hábito no hace al monje

Hasta ahora, el perfil de las dos altas representantes post-Lisboa ha sido más bien bajo, centrándose fundamentalmente en la puesta en marcha del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), su servicio diplomático, así como en la consolidación del puesto en sí mismo (aunque más inclinado a las tareas de la PESC que a las de coordinación de relaciones exteriores de la Comisión). Sin embargo, Federica Mogherini ha hecho en estos últimos cinco años un mayor esfuerzo que su predecesora por prestar atención a sus funciones con respecto a la Comisión. Como símbolo de su compromiso decidió trasladar su oficina desde el edificio del SEAE al Berlaymont para estar más cerca del resto de sus colegas comisarios. Además, creó el Grupo de Comisarios de Acción Exterior que se reúne bajo su presidencia. En suma, intentó conectar más la PESC con las relaciones exteriores derivadas de las políticas comunitarias. Esto ha supuesto un avance significativo en relación al trabajo desempeñado por Catherine Ashton pero, sin embargo, todavía queda un amplio margen de mejora.

En cualquier caso, junto a la voluntad y habilidad en la gestión organizativa del “doble sombrero”, la capacidad de influencia del alto representante depende en gran medida de la personalidad y trayectoria profesional del candidato elegido. Para que tenga verdadero poder no sólo debe ser capaz de coordinar, sino que ha de contar con la confianza de los Estados miembros, particularmente de los más grandes y, además, debe ser fácilmente reconocible y reconocido en el exterior. Rompiendo la dinámica post-Lisboa, los jefes de Estado o de Gobierno de la UE han decidido dar un paso más allá y nombrar ahora a una figura política relevante como alto representante capaz de definir el futuro de la política exterior europea. Josep Borrell ha sido ministro en España durante los gobiernos de Felipe González (1991-1996) y Pedro Sánchez (desde 2018), y presidente del Parlamento Europeo (2004-2007). Sin embargo, tener una rica trayectoria no es garantía de éxito. Borrell deberá demostrar su habilidad ante el mayor de los retos políticos que se le ha presentado en su dilatada carrera. Se enfrenta a riesgos, pero también a oportunidades que debe aprovechar para impactar efectiva y positivamente en el desarrollo de la acción exterior europea.

Mucho más allá de una simple tarea de coordinación

Durante los próximos cinco años el objetivo del próximo alto representante, con el SEAE a su servicio, debe ser liderar el conjunto de la acción exterior europea que, como ya se ha mencionado, se compone de la PESC (incluyendo la política común de seguridad y defensa, PCSD), pero también del conjunto de la proyección internacional de las políticas comunes. No se trata sólo de las políticas con clara vocación exterior (comercio, desarrollo, ampliación o vecindad), sino de prácticamente todos los ámbitos sectoriales que, en mayor o menor medida, tienen dimensión exterior: energía, clima, inmigración, agricultura, innovación, transportes, etc. En este objetivo, el alto representante deberá impulsar un esfuerzo para asegurar la coherencia y continuidad del conjunto de la acción exterior europea, lo que supone, primero, poder coordinar mejor las distintas políticas en el seno de la Comisión y, en segundo lugar, clarificar y mejorar la relación entre ésta y las instituciones intergubernamentales: el Consejo Europeo (al que asiste) y el Consejo de la UE en su formación de Asuntos Exteriores (que preside). El alto representante no debe olvidar que ambos papeles son importantes y que, a la vez que los coordina y pone en sintonía, debe ejercerlos de forma independiente con el fin de evitar recelos por parte bien del Consejo, bien de la Comisión.

Después de las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa encaminadas a la comunitarización de todas las políticas, la excepción es la PESC, que queda como la única política intergubernamental. Esta es un área particularmente delicada debido a que está íntimamente ligada a la soberanía nacional. Por lo tanto, los Estados miembros no quieren perder su poder aquí, y con ese objetivo lucharon decisivamente por seguir conservando la última palabra, así como su poder de veto. Al mismo tiempo, los Estados miembros exigieron mantener la capacidad de seguir desarrollando su propia política exterior de modo paralelo (aunque coordinado) a la política exterior de la UE. El carácter intergubernamental de la PESC así como la unanimidad en el proceso de toma de decisiones fomentan la percepción de que el cargo de alto representante es una suerte de delegado de los Estados miembros, alguien que se limita a tareas de coordinación –cuando no de mera representación– de quienes de verdad tienen el poder. Siguiendo esta lógica, los Estados miembros entienden la figura del alto representante, y a su servicio diplomático, como una herramienta más que tienen a su disposición y que les ayuda a multiplicar su presencia e influencia en el mundo, pero siempre y cuando su capacidad individual no se vea afectada. Tanto es así que decidieron, a petición del Reino Unido, introducir dos declaraciones, 13 y 14, anexas al Tratado de Lisboa en aras de asegurar dicha premisa. Sin embargo, el verdadero poder del alto representante es su capacidad de influencia sobre los jefes de Estado o de Gobierno y sobre el propio presidente del Consejo Europeo. Si consigue ganarse su confianza, la influencia y por tanto el poder del alto representante aumentarán exponencialmente.

Pero si reforzar su papel en el ámbito de la PESC supondrá un reto para el alto representante, este todavía será mayor en el objetivo de poner en valor su papel como vicepresidente de la Comisión, que, hasta ahora, como ya se ha destacado, ha sido verdaderamente infrautilizado. En este sentido, además de coordinar y asegurar la coherencia de prioridades entre la PESC y la dimensión exterior de las políticas comunitarias, tendrá que saber ejercer autoridad sobre los grandes poderes y recursos de la Comisión en el ámbito exterior, de forma que se pueda multiplicar la efectividad de los instrumentos de la acción exterior europea. Que el alto representante sea al mismo tiempo vicepresidente de la Comisión facilita enormemente el propósito de asegurar dicha coherencia.2 Asimismo, el puesto implica la obligación de informar y rendir cuentas al Parlamento Europeo de toda su actuación (con especial énfasis en lo referente a las políticas comunes) y, además, deberá dar cuenta de todas las demandas que este le pueda dirigir. El Parlamento Europeo tiene derecho a plantear preguntas o hacer recomendaciones al Consejo y al alto representante.3

En ese objetivo, ahora prioritario por maximizar su papel de vicepresidente de la Comisión, es fundamental la buena sintonía con el presidente de la Comisión, ya que este último es el encargado de organizar la estructura y modo de trabajo de la institución que dirige. Una vez más, el verdadero poder del alto representante, aunque esta vez matizado por su posición de vicepresidente dentro del colegio de comisarios, será la influencia que este tenga sobre el presidente de la Comisión y el resto de comisarios cuya cartera tenga una dimensión exterior. Establecer una relación de confianza con, particularmente, el presidente de la Comisión, pero también con sus comisarios, será esencial a la hora de incrementar su influencia y poder sobre todas las áreas con una dimensión exterior, lo que potenciará su poder como vicepresidente de la Comisión.4

Grandes retos que requieren de un verdadero líder

Como ya se ha señalado, casi 10 años después del nombramiento del primer alto representante (post-Lisboa), todavía queda margen de mejora en el objetivo de dotar de coherencia todas las patas de las que se compone la acción exterior de la UE. Para avanzar en ello, y tratando de concretar la antes comentada necesidad de que el alto representante actúe de verdad como vicepresidente de la Comisión y dar impulso estratégico al conjunto de la política exterior europea (que ni mucho menos se compone sólo de la PESC), aquí se proponen una serie de ideas concretas en las que progresar, que se han agrupado en dos ámbitos: el organizativo (con especial atención al SEAE) y el de carácter más doctrinal-estratégico sobre cuál debería ser el papel de la UE en el mundo, a través de la revisión de la llamada Estrategia Global.

Por lo que respecta al ámbito organizativo, el elemento central debería ser, en aras de reforzar la coherencia, celebrar reuniones periódicas entre el alto representante y los más altos responsables de las dos instituciones con responsabilidades vinculadas a la representación exterior de la UE, el presidente de la Comisión y el presidente del Consejo Europeo. El alto representante no debe olvidarse de que se encuentra en una posición de “subordinación” frente al presidente del Consejo Europeo y al presidente de la Comisión. Como ya se ha destacado, el objetivo principal del alto representante en aras de multiplicar su influencia, y por tanto poder, debe ser el de establecer una relación de confianza con estas dos figuras, respetando religiosamente las reglas procedimentales tanto dentro del Consejo como de la Comisión. Sólo de este modo su margen de maniobra aumentará. En este cometido, el alto representante debe evitar largas ausencias de Bruselas, prestar atención a los temas que realmente importan dentro del Consejo y de la Comisión e identificar dónde está verdaderamente el poder.

En segundo lugar, de un modo más concreto, el alto representante, con apoyo del SEAE, debe reforzar su papel de planificador estratégico. En teoría, el SEAE es responsable de definir la orientación estratégica de la acción exterior de la UE, lo que incluye diseñar la programación de la cooperación al desarrollo para todas las regiones del mundo, mientras que la Comisión se encarga del presupuesto y la implementación. Sin embargo, en la práctica, el comisario de Desarrollo es el que tiene autoridad sobre el conjunto del proceso de programación. Por lo tanto, sería necesaria una redefinición de funciones mediante la cual el alto representante, como coordinador del grupo de comisarios con responsabilidades exteriores, reforzase su papel de planificador estratégico.

En tercer lugar, la Comisión, con el beneplácito del alto representante y del SEAE, está trabajando para poner en marcha el instrumento de vecindad y desarrollo (conocido como NDICI, sus siglas en inglés) mediante el cual se propone un aumento del presupuesto para la acción exterior europea a la vez que se reduce el diverso número de instrumentos.5 Esto representa una gran oportunidad para reforzar al alto representante en su papel de vicepresidente de la Comisión ya que le dotará de mayor poder en tanto que coordinador y presidente de las reuniones de los comisarios con competencias vinculadas a las relaciones exteriores, el grupo RELEX. Asimismo, permitirá al conjunto de la acción exterior de la UE centrarse de un modo más claro en los objetivos políticos y compromisos establecidos con sus socios, siguiendo sus valores y prioridades. Además, este nuevo instrumento permite, a su vez, una mayor clarificación de la división de funciones entre el SEAE y la Comisión, ya que suma las competencias en ayuda humanitaria y cooperación con desarrollo, lo que es fundamental en la relación con África, una de las máximas prioridades tanto para la UE como para España.

También relacionado con los instrumentos financieros, pero esta vez en el ámbito de la defensa, el nuevo alto representante deberá garantizar la adopción e implementación del fondo para la “Facilidad de paz europea”, más conocido como European Peace Facility.6 Se trata de un nuevo fondo extrapresupuestario que se está negociando con gran entusiasmo por parte del SEAE, el cual pretenden se dote de 10.500 millones de euros y reúna los mecanismos extrapresupuestarios existentes dedicados a la seguridad y la defensa, lo que permitiría superar las fisuras y limitaciones existentes. La creación de este nuevo instrumento permitiría aumentar la efectividad de la financiación para las misiones y operaciones militares de la PCSD, al mismo tiempo que facilitaría las contribuciones de la UE a las operaciones de paz dirigidas por socios y ampliaría el alcance del apoyo militar y de defensa que la UE puede ofrecer. Asimismo, se pretende que cubra los gastos que no pueden financiarse con el presupuesto de la UE debido a sus implicaciones militares y de defensa. Pero lo más importante en relación al papel del futuro alto representante es que éste tendría la capacidad de supervisión y de hacer propuestas para ejecutar el gasto.7

El fondo para la “Facilidad de paz europea” no debe confundirse con el Fondo Europeo de Defensa, que es una dotación presupuestaria –propuesta por la Comisión– orientada a contribuir a la autonomía estratégica de la UE en el sector de la defensa.8 La puesta en marcha del Fondo Europeo de Defensa es importante en relación con el alto representante porque se podrá utilizar para financiar los proyectos que los Estados miembros propongan dentro del marco de la Cooperación Permanente Estructurada, más conocida como PESCO (puramente intergubernamental), cuyo fin último es conseguir una mayor coordinación en el desarrollo de las capacidades de defensa, así como la mejora de capacidades operativas. El alto representante, como responsable último de la PESCO, tiene la capacidad de hacer recomendaciones sobre cuáles son los proyectos presentados por los Estados miembros que deberían ponerse en marcha y, por lo tanto, ser potencialmente financiados por el Fondo Europeo de Defensa, el cual la Comisión ha propuesto se dote de 13.000 millones de euros para el período presupuestario 2021-2027.9

Finalmente, el alto representante deberá trabajar para clarificar las estructuras de mando dentro del SEAE, delegando funciones y estableciendo unas líneas estrictas de traspaso de información de abajo a arriba. Del mismo modo, los representantes especiales de la UE y su personal deberían integrarse en los servicios geográficos y temáticos del SEAE.10 Por último, con el fin de conseguir una mayor coherencia, el alto representante debe asegurar que el SEAE y las delegaciones de la UE son el único canal por el cual vehiculizar las relaciones exteriores de la UE. Además de mejorar la cooperación Comisión-Estados miembros, deberían dotarlos de competencias consulares, al menos respecto de los ciudadanos de los Estados miembros que no cuentan con representación consular en un país tercero dado.

En relación al segundo de los ámbitos de propuestas concretas –el relativo a cuál debería ser el papel de la UE en el mundo–, el nuevo alto representante tiene ante sí la oportunidad de redefinir la Estrategia Global de la UE11 de acuerdo con sus prioridades. Este documento ha demostrado ser particularmente útil a la hora de dotar de mayor coherencia la acción exterior de la UE a la vez que proporciona una visión estratégica y agenda compartida con los Estados miembros.12 Sin embargo, desde que se publicase la Estrategia Global en junio de 2016 el mundo y la UE son muy diferentes. Por un lado, se está negociando la salida del Reino Unido de la UE y, por el otro, desde que la Administración Trump ha llegado al poder, EEUU y la UE han dejado de compartir la misma visión del mundo. Actualmente, EEUU supone un enorme desafío para Occidente tanto en lo relativo al ámbito comercial como de seguridad. El contexto internacional actual caracterizado por la polarización y el debilitamiento de las estructuras multilaterales y de defensa de la democracia y los derechos humanos necesita a la UE más que nunca para que haga de contrapeso a los gigantes como China y Rusia, los cuales son, además, rivales sistémicos. Asimismo, se entiende que la rivalidad geoestratégica entre EEUU y China será la que marque la hoja de ruta de las relaciones internacionales en las próximas décadas.13 EEUU y la UE están perdiendo cada vez más influencia en este nuevo escenario mundial y ya han dejado de ser los actores globales de referencia.

Otros objetivos son también los que mueven las estrategias exteriores de las grandes potencias regionales como China, Rusia, Brasil y Turquía, lo que está provocando una intensificación de las tensiones y una mayor inseguridad global. Actualmente, la UE es el único actor global relevante que defiende como su máxima prioridad el multilateralismo y un orden mundial regulado basado en los principios democráticos y la defensa de los derechos humanos. Además, los retos globales como el cambio climático, las migraciones, la demografía, la delincuencia organizada o la inteligencia artificial, transcienden la dimensión nacional. Los Estados miembros individualmente no serán capaces de dar respuesta a estos problemas. Sin duda, la UE debe redefinir su Estrategia Global a la luz de las nuevas dinámicas mundiales. Particularmente, la UE debería luchar por conseguir una mayor autonomía que le permita trabajar en colaboración con sus socios terceros cuando sea posible, pero también sola cuando sea necesario.14 Una redefinición de la Estrategia Global no tendría por qué implicar un cambio radical del documento publicado en 2016, pero sí sería oportuno hacer un análisis profundo de la nueva situación que lance el mensaje de una actitud proactiva ante los retos que se avecinan. Sin embargo, para que dicho proceso de reflexión sea efectivo debería ser seguido directamente por los Estados miembros y por expertos independientes.15

Conclusión

Que los jefes de Estado o de Gobierno hayan decido nombrar como nuevo alto representante a una figura política relevante es una gran noticia para que la UE juegue un papel más importante en el mundo. Sin embargo, ello por sí mismo no es suficiente. El nuevo alto representante tiene ante sí un gran reto: poner en valor su cargo. Para ello deberá redefinir las estructuras con las que cuenta y sacar el máximo partido a sus dos papeles, el de alto representante y, sobre todo, el de vicepresidente de la Comisión. Únicamente de este modo la UE será capaz de ejecutar una verdadera acción exterior coherente y fuerte que impacte decisivamente el devenir del amenazante escenario global.

Paula Lamoso González
Doctora por la Universidad Autónoma de Madrid y actualmente becaria Robert Schuman en la unidad de América Latina del Parlamento Europeo
| @PauLamGon


2 E. Gianfrancesco (2013), “The High Representative”, en Hermann-Josef Blanke y Stelio Mangiameli (eds.), The Treaty on European Union (TEU). A Commentary, Springer-Verlag, Berlin-Heidelberg, pp, 733-758 y 747.

3 A. Cebada Romero (2010), “La alta representante de la Unión Europea: la primera ministra integral de acción exterior”, Documento de opinión del IEEE, nº 19.

4 Véase la idea de un gran compromiso a alcanzar entre el futuro alto representante y la candidata a presidir la Comisión (que se debería producir antes de que ésta diseñe el reparto de las demás carteras) en I. Molina y L. Simón (2019), “Una mirada estratégica al puesto de alto representante y vicepresidente de la Comisión”, ARI nº 84/2019, Real Instituto Elcano.

5 El nuevo instrumento de vecindad y desarrollo engloba: el fondo europeo de desarrollo, actualmente fuera del presupuesto; el instrumento de vecindad europeo; el instrumento de cooperación al desarrollo; el instrumento europeo para la democracia y los derechos humanos; el instrumento que contribuye a la estabilidad y a la paz, el instrumento de parternariado para la cooperación con terceros países; y el fondo de garantía para las relaciones exteriores. Asimismo, este se complementa con: el instrumento de asistencia para la pre-adhesión, la ayuda humanitaria, la política exterior y de seguridad común, los países y territorios de ultramar, incluyendo Groenlandia y el instrumento europeo para la seguridad nuclear. Véase European Commission (2018), “The EU budget for external action”.

7 EEAS (2018), “The European Peace Facility”.

10 S. Lehne (2012), “The review of the European External Action Service in 2013”, Carnegie Europe.

13 L. Simón (2019), “Subject and object: Europe and the emerging great-power competition”, Expert Comment, nº 17/2019, Elcano Royal Institute.

14 EEAS (2019), op. cit.

15 Biscop, S. (2019), “The EU Global Strategy 2020”, Security Policy Briefs, Egmont Institute.

]]>
<![CDATA[ Una mirada estratégica al puesto de alto representante y vicepresidente de la Comisión ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari84-2019-molina-simon-mirada-estrategica-puesto-alto-representante-vicepresidente-comision 2019-07-09T02:07:27Z

¿Cuáles son el potencial, las carencias y las posibles formas de fortalecer el cargo de alto representante para Asuntos Exteriores (y vicepresidente de la Comisión Europea) con el objetivo de mejorar la eficacia y proyección de la UE como actor global?

]]>
Versión en inglés: A strategic look at the position of High Representative and Commission Vice-President.

Tema1

¿Cuáles son el potencial, las carencias y las posibles formas de fortalecer el cargo de alto representante para Asuntos Exteriores (y vicepresidente de la Comisión Europea) con el objetivo de mejorar la eficacia y proyección de la UE como actor global?

Resumen

Han pasado 10 años desde que existe la figura del alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que ejerce también como vicepresidente de la Comisión. Se trataba –y sigue tratando– de un puesto de gran potencial para dotar a Europa de más coherencia, eficacia e influencia en su entorno inmediato y en la escena global. En este tiempo ha habido importantes logros, pero se está aún lejos de conseguir el triple objetivo marcado cuando se diseñó el puesto. Sigue habiendo: (a) carencias en la coordinación de las distintas dimensiones de la acción exterior que desarrolla la UE como organización; (b) numerosas muestras de fragmentación entre ésta y las diplomacias nacionales europeas que impiden hablar con una sola voz en el mundo; y, a su vez, (c) escasa capacidad de insertarse eficazmente en un contexto internacional cada vez más competitivo y conflictivo que pone de manifiesto las carencias de un modelo de política exterior europea que sigue girando en torno al multilateralismo y el poder blando. Para ayudar a Europa a responder a ese triple desafío, se propone repensar y reforzar el puesto de alto representante. El contenido y la importancia del cargo no están predeterminados pues dependen de dos factores: (a) la asignación competencial concreta que tenga en relación con las carteras sectoriales en la Comisión; y (b) el peso específico personal de quien lo ejerza. Existe cierto consenso de que sus dos primeras ocupantes no han destacado todo lo que hubiera sido deseable en ambos factores, resintiéndose, por tanto, la acción exterior europea.

Se propone aquí aprovechar el alto perfil político de la persona designada como alto representante para la legislatura 2019-2024, Josep Borrell, y combinarlo con una extensión de sus responsabilidades como vicepresidente de la Comisión (además de algunas sugerencias de mejora en el ámbito de la política exterior y de seguridad común). Para lograrlo, ahora es el momento de llegar a una suerte de gran compromiso por el que el alto representante se abstendría de competir con la futura presidenta de la Comisión sobre quién tiene la autoridad de definir la iniciativa en las políticas comunes que tienen proyección internacional y, a cambio, obtendría nuevos poderes de control sobre éstas y los recursos a ellas asignados. Se trataría de que, en aquellos ámbitos clave de acción exterior en los que los comisarios han venido actuando desconectados del alto representante, pasen ahora a estar coordinados por éste (por ejemplo, comercio y los aspectos externos de inmigración, clima y tecnología) e incluso que asuma en otros la supervisión directa (desarrollo, ayuda humanitaria y defensa). En un mundo donde las grandes potencias combinan todas esas actuaciones con lógica estratégica y de política exterior, no se puede pretender que la UE se proyecte como actor global si no se asegura la coherencia entre la labor diplomática, la cooperación, el comercio, los avances en seguridad (donde destaca el recientemente lanzado Fondo Europeo de Defensa) y la dimensión externa de la innovación o las políticas migratorias.

Análisis

Desde el fin de la Guerra Fría, tres han sido las líneas de actuación estratégica de la UE para avanzar en su aspiración de ganar protagonismo global: (a) promover una acción exterior propia que conecte bien la dimensión internacional del llamado pilar comunitario –donde la Comisión lleva la voz cantante–, con el ámbito de la cooperación intergubernamental en materia diplomática y militar conocido como política exterior y de seguridad común (PESC) cuya gestión recae en el Consejo; (b) subsumir en una única posición (y, en su caso, también en una acción común) las de todos sus Estados miembros; y (c) convencer a la comunidad internacional que, pese a sus obvias peculiaridades que le hacen diferente a un Estado, la UE es bastante más que una organización internacional al uso y, por tanto, puede aceptarse como actor, equiparable en ciertas ocasiones a las grandes potencias mundiales.

Sólo el primero de esos tres grandes propósitos es responsabilidad exclusiva de la UE pues en el segundo se necesita la complicidad de 28 capitales nacionales y, en el tercero, de la aquiescencia de casi dos centenares de diplomacias soberanas. Como es natural, los progresos que se han alcanzado en este tiempo son directamente proporcionales a esa escala de dificultad. De hecho, y aunque más abajo se mencionarán déficit persistentes, en los últimos años se ha avanzado de manera importante para que la acción exterior de la UE como tal esté internamente mejor coordinada y sea más activa. También se han conseguido logros notorios a la hora de que los Estados miembros y las instituciones comunes actúen conjuntamente (cambio climático, acuerdo con Irán e incluso sanciones a Rusia, por citar algunos casos ilustrativos) aunque siguen siendo muchos los asuntos en los que bien no hay unanimidad (Israel, la estatalidad de Kosovo, el reconocimiento de la oposición en Venezuela, etc.), bien la voz europea que se escucha no sale de Bruselas sino de París, Londres o Berlín. Finalmente, hay muchísimo camino por recorrer en el tercer objetivo, el de conseguir que la UE sea considerada una potencia capaz de moldear la política internacional. En este sentido, no es sólo que convivan fracasos (aquel voto en Naciones Unidas de 2010 que rechazaba que la UE se dirigiese a la Asamblea General) con éxitos (por ejemplo, ser miembros de pleno derecho del G7 y G20, o conseguir que en 2011 la ONU rectificase para dejar hablar a la UE ante su Asamblea General), sino que las tendencias más recientes de la política internacional van en una línea “neo-westfaliana” que se aleja del enfoque hasta ahora preferido por la UE: el de la gobernanza multilateral, el libre comercio y el derecho internacional.2

Tan importante es para la UE mejorar su papel en ese entorno global cada vez más complejo (y en los últimos tiempos hostil) que es aquí donde se ha querido insuflar el principal avance sustantivo reciente al proceso de integración. Después del Acta Única Europea (1986) que impulsó el Mercado Interior, del Tratado de Maastricht (1993) que lanzó el euro, y del de Ámsterdam (1997) que alumbró el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, la gran aportación en términos de políticas del nonato Tratado Constitucional (2004), luego recogido en Lisboa (2007), reside en la acción exterior. Es verdad que se ha hecho sin que los Estados miembros realizasen nuevas transferencias expresas de soberanía a la UE, ni siquiera si se desarrollan las interesantes previsiones introducidas en materia de seguridad y defensa, pero las novedades institucionales que entraron en vigor hace ahora algo más de 10 años configuraron un importante cambio cualitativo en el difuso capítulo competencial de la PESC y de la proyección internacional de las políticas comunitarias. La idea (cuya génesis se remonta a la Convención sobre el futuro de Europa en 2002) consistía precisamente en conectar mejor ambos ámbitos y de ahí la decisión de acabar formalmente con la estructura de pilares, dotar de personalidad jurídica única a la UE, crear un presidente estable del Consejo Europeo que compartiese con el de la Comisión la representación exterior y, por encima de todo eso, crear un auténtico ‘ministro de Asuntos Exteriores’ de la UE.

Aunque no sea con ese nombre, desde finales de 2009 existe esa figura: el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que ejerce también como vicepresidente de la Comisión (AR/VP). Un puesto que venía a refundir las responsabilidades ejercidas hasta ese momento por tres cargos distintos: el alto representante de la PESC (que había sido creado en 1999 y que durante 10 años desempeñó Javier Solana), el comisario de Relaciones Exteriores y la presidencia rotatoria del Consejo. Pero no se trataba sólo de acabar con las disfuncionalidades de la vieja “Troika” reuniendo en una misma persona al antiguo “Mr PESC”, al coordinador en la Comisión de la proyección internacional de las políticas comunitarias y al presidente del Consejo en su formación de Asuntos Exteriores (a partir de 2010 desgajado del Consejo de Asuntos Generales, que seguiría con presidencia semestral rotatoria). Al nuevo AR/VP se le dieron además nuevas atribuciones entre las que destacaba la dirección de una nueva y ambiciosa diplomacia propia, la capacidad de iniciativa e implementación de cuestiones PESC y la responsabilidad de coordinación de la acción exterior europea en su conjunto a través del refuerzo de su estatus en el Colegio de Comisarios haciéndole vicepresidente.

Han pasado 10 años y, aunque es posible citar un elenco de logros y una incipiente proyección mundial de la UE en sí misma considerada, la evaluación que se hace del puesto tras la gestión desempeñada por sus dos primeras responsables (Catherine Ashton y Federica Mogherini) presenta claroscuros achacables a su perfil político más bien bajo y, sobre todo, a una asignación no adecuada de sus responsabilidades, sobre todo por lo que respecta a la coordinación de la acción exterior de la Comisión. Por eso, coincidiendo con la nominación por el Consejo Europeo de Josep Borrell como nuevo AR/VP conviene revisitar el enorme potencial que atesora y ponerlo en relación con las propias ideas circulantes en el seno de las instituciones sobre cómo encarar el encaje entre esa figura y la Comisión. El momento actual (en pleno diseño organizativo del próximo Colegio de Comisarios para el quinquenio 2019-2024) ofrece además una ventana de oportunidad única, que se puede aprovechar para que este cargo tenga una asignación competencial superior a la hasta ahora desarrollada. Al ser el único puesto de la Comisión que (además de la presidencia) está blindado en el Tratado y al nominarse antes que el resto de comisarios, existe un margen de autonomía política que no debe desaprovecharse si se quiere dotar al AR/VP de más recursos para que desempeñe una acción exterior más eficaz en un contexto muy complejo.

En efecto, la actual política mundial se presenta cada vez más difícil por la creciente competición entre grandes potencias. En concreto, la rivalidad geopolítica entre EEUU y China se vaticina como principal eje articulador de las relaciones internacionales en las próximas décadas. Y episodios como la reciente escalada arancelaria entre la Administración Trump y la China de Xi Jinping o el veto estadounidense a la empresa tecnológica china Huawei ponen de manifiesto la fuerte interdependencia entre distintas áreas de actividad política, a saber, la política comercial, la política industrial y tecnológica, la política exterior y la defensa. Para navegar este mundo, es importante que la UE entienda cada una de estas áreas competenciales no aisladamente, sino en el marco de una más amplia competición geoestratégica, que vaya más allá de los “árboles” de las políticas sectoriales y centre la vista en el “bosque” de la competición global. Esto hace patente la necesidad de una mayor integración de todas aquellas políticas de la UE que tienen una dimensión internacional, idealmente bajo la coordinación o supervisión del AR/VP. A su vez, un contexto internacional caracterizado por la creciente rivalidad geoestratégica entre grandes bloques resalta también la importancia de que las políticas de la UE en ámbitos tan importantes como el comercial, el tecnológico, el industrial y la defensa no respondan exclusivamente a una lógica económica, sino que estén también ancladas en una visión estratégica de la política exterior.

Como se ha dicho, el texto vigente del Tratado de la UE desde la entrada en vigor de Lisboa señala que el AR/VP conduce la PESC y asegura la coherencia de toda la acción exterior de la Unión.3 El término “acción exterior” es un concepto muy amplio. Incluye desde luego la PESC, que cubre la diplomacia y los temas relacionados con seguridad y defensa (PCSD), pero también las políticas comunes de naturaleza exterior como el comercio, la cooperación internacional y desarrollo, la ayuda humanitaria, la ampliación, y la vecindad. Además, deben incluirse también los importantes aspectos internacionales de muchas otras políticas sectoriales como, por ejemplo, migración, industria, economía, finanzas, digitalización, energía, clima, medio ambiente, agricultura, pesca, justicia, etc. Teniendo en cuenta toda la acción global de la UE en su conjunto, se observa que la PESC constituye en realidad una parte relativamente pequeña de la misma.

El AR/VP es directamente nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con la aprobación del presidente de la Comisión.4 Su mandato sólo puede finalizar por ese mismo procedimiento. Eso significa que, políticamente, el AR/VP rinde cuentas, en primer lugar, al Consejo Europeo y al presidente de la Comisión. También rinde cuentas al Consejo de Asuntos Exteriores (que por otro lado preside) en lo relativo a la ejecución de la PESC. El AR/VP tiene derecho de iniciativa propio para la PESC y contribuye como vicepresidente al derecho de iniciativa único de la Comisión para las políticas comunitarias. El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) asiste al AR/VP en todas sus funciones. Teniendo en cuenta todos estos factores, es evidente que los Tratados otorgan al AR/VP un papel clave, con potencial para ser uno de los más influyentes de la UE. Tiene amplia autonomía, diversas prerrogativas especiales (por ejemplo, la de asistir a los Consejos Europeos) y muchos recursos administrativos en los que desde luego destaca la dirección del SEAE pero también contar la asistencia de dos Secretarías Generales (Comisión y Consejo) y un gabinete de 11 miembros, que viene casi a doblar en tamaño a los equipos de los comisarios.5

El problema…

En la práctica, sin embargo, existe cierta percepción de que desempeña un papel más bien representativo y diplomático, sin poder real. Hay dos razones principales. La primera es la falta de efectividad de la PESC, que corresponde a problemas de fondo como las complejas estructuras de decisión, el requisito (y cultura) de unanimidad en el Consejo, las diferencias estratégicas entre Estados miembros y la insistencia de las grandes capitales de priorizar su papel sobre el de la UE en muchos casos. Diez años después de la entrada en vigor de Lisboa los ministros de Exteriores siguen defendiendo con celo la competencia exclusiva en política exterior y tienden a verse a sí mismos como principales y al AR como un agente. Tampoco ha ayudado que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que tenía como principal novedad sustantiva la apuesta por una política exterior europea más eficaz y proactiva, coincidiera con cinco años de grave crisis económica que distrajeron recursos y voluntad política hacia otras urgencias.

El segundo problema, ya antes sugerido, es la infrautilización del papel de vicepresidente de la Comisión Europea. En efecto, desde la creación del puesto en 2010, varios de los principios básicos mencionados fueron dejados de lado. La primera AR/VP (2010-2014) dedicó su mandato casi exclusivamente a la PESC y al diseño ex novo de un servicio diplomático de la complejidad del SEAE, dejando de lado su papel en las políticas comunes que gestiona la Comisión. La segunda AR/VP (2014-2019) buscó ejercer mejor el papel de vicepresidenta, y ciertas medidas se tomaron al respecto al principio del mandato,6 derivando en algo más de influencia sobre las políticas comunes de naturaleza exterior –excepto comercio– pero con un predicamento muy limitado en la dimensión internacional de las políticas internas de la UE. Como quiera que sea, siguió manteniendo una relación lejana con respecto al resto de la Comisión, con cierta falta de aceptación de su autoridad (y la del SEAE) en el seno de la institución, y en consecuencia una priorización de la PESC. El resultado es que en muchos de los grandes dosieres políticos la Comisión dejó a menudo a la AR/VP de lado y centralizó la visibilidad o el mérito en otros miembros del Colegio,7 contribuyendo así a la percepción de falta de influencia del puesto.

… y la solución

La Agenda Estratégica 2019-2024 aprobada por el Consejo Europeo marca como prioridad “promover los intereses y los valores de Europa en el mundo y para ello actuar con mayor determinación y efectividad a la hora de ejercer nuestra influencia, dando una prioridad más clara a nuestros intereses y aprovechando todas las políticas con ese propósito”. Esto constituye el primer marco político para emprender en el nuevo ciclo institucional una reforma de calado, sobre una doble base: (1) aumentar el peso del AR como VP de la Comisión; y (2) mejorar el funcionamiento de la PESC.

(1) Aumentar el peso del AR como VP de la Comisión

La prioridad debe ser maximizar el potencial de su papel como vicepresidente de la Comisión. Para ello, es necesario establecer desde el inicio un acuerdo entre el AR/VP y la presidenta de la Comisión, quien goza de amplios poderes para organizar la estructura y métodos de trabajo de la institución. Este acuerdo debe estar basado en una suerte de gran compromiso –o grand bargain–, a través del cual el AR/VP aceptaría de forma más clara en la iniciativa estratégica y en el día a día la autoridad jerárquica de su superior en la Comisión incluyendo la labor del SEAE. A cambio de esto, la presidenta aceptaría establecer una responsabilidad más clara de coordinación del AR/VP en el ámbito de aquellas competencias exteriores de la Comisión y en los aspectos exteriores de las demás políticas internas de la UE, poniendo a su disposición los servicios y estructuras necesarias para ejercer dicha autoridad de forma efectiva, incluyendo el acceso a la Secretaría General de la Comisión.8 Si bien este grand bargain no afectaría a la autonomía del AR/VP y su relación especial con el Consejo y el Consejo Europeo para temas PESC y PCSD, sentaría a su vez las bases para un mayor input de la Comisión en dichos temas, favoreciendo así la coherencia global de la UE como actor internacional.

Para llevar a cabo este cambio de orientación en el organigrama se podría considerar la posibilidad de crear comisarios geográficos para acción exterior, bajo la jerarquía del AR/VP y sustituyendo a los actuales comisarios temáticos (ampliación y vecindad, desarrollo y ayuda humanitaria).9 El AR/VP coordinaría su trabajo a través de grupos de proyecto, basados en el actual Grupo de Comisarios de Acción Exterior pero con más flexibilidad y acceso a políticas internas, ya que todos los miembros del Colegio tendrían en su carta de misión la responsabilidad de coordinar su acción exterior con el AR/VP. 10 A nivel administrativo, los comisarios geográficos estarían apoyados, además de por la Secretaría General, por grupos de trabajo coordinados por el SEAE donde se incluyesen a todas las direcciones generales pertinentes.11

Este modelo aseguraría el control general y el papel de coordinación del AR/VP, pero quitando la carga de viajes y gestión (ya sea por asistencia a reuniones de alto nivel o por gestión de crisis), pudiendo así centrarse en dosieres estratégicos y reducir al máximo las ausencias de las reuniones del colegio de comisarios.12 El AR/VP tendría capacidad efectiva de supervisión sobre todas las políticas de la UE con dimensión internacional, facilitando la creación de “paquetes de incentivos”, al poderse usar de manera coherente todo el arsenal de recursos diplomáticos, económicos o de cualquier otro tipo (por ejemplo, visados) que podrían desplegarse para conseguir los objetivos e intereses de la UE con terceros países.

En el área de defensa, el AR/VP sería responsable no sólo de la PCSD (y del Comité Militar, que es el responsable de todas las misiones militares de la UE), sino también de todas las otras políticas relacionadas con la defensa ejercidas por la Comisión. Actualmente estas políticas (como el Fondo Europeo de Defensa y la Movilidad Militar) están a cargo de otros comisarios, bajo el vicepresidente de Industria Katainen. Este es un punto especialmente importante pues uno de los mayores peligros de la defensa europea es la desconexión entre los pilares tecnológico-industrial y político-estratégico. Así se ha puesto de manifiesto con el lanzamiento del Fondo Europeo de Defensa por parte de la Comisión, que prevé destinar 13.000 millones de euros durante el período 2021-2027 para apoyar proyectos de investigación en el ámbito de la defensa y cofinanciación de capacidades.13 Esta propuesta ha revolucionado el debate sobre defensa en Europa tras años de letargo. A modo de ejemplo, el dinero que la Comisión prevé destinar para financiar investigación en materia de defensa es superior al que destinan la mayoría de los Estados miembros (con la sola excepción de Francia y Alemania). Esto significa que casi todos ellos comenzarían a estructurar su política de I+D en defensa en torno al Fondo Europeo de Defensa de la Comisión. Sin embargo, es importante asegurarse de que el Fondo responda a una lógica estratégica y no exclusivamente industrial o económica.

Es cierto que desde el SEAE se han impulsado una serie de iniciativas en los últimos años que tienen como objeto establecer un marco político-estratégico sobre el que pueda asentarse el Fondo Europeo de Defensa. En concreto, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y la Revisión Anual de Coordinación de la Defensa (CARD) pretenden fijar los parámetros de la ambición estratégica europea y estimular procesos de cooperación que doten a los países europeos de las capacidades y estructuras necesarias para ejercer una mayor autonomía estratégica.14 No obstante, dichas propuestas son de carácter marcadamente intergubernamental, y su alcance plantea graves interrogantes, dadas las persistentes divergencias entre Estados miembros en temas tan centrales como el papel de la fuerza en relaciones internacionales o las amenazas y áreas geográficas a priorizar. En este sentido, surgen dudas sobre hasta qué punto las iniciativas de la Comisión en el ámbito de la política industrial de defensa están verdaderamente ancladas en una visión político-estratégica coherente y compartida por todos los Estados miembros.

La posibilidad de establecer una Dirección General de Defensa en la Comisión (e incluso de una Vicepresidencia y Comisaria para Seguridad y Defensa) podría acentuar este problema, en tanto que podría desembocar en una situación de bicefalia en este campo con un vicepresidente y comisario responsable de los aspectos tecnológico-industriales de la defensa europea, y otro (el AR/VP) de los aspectos político-estratégicos, creando así una receta para la rivalidad institucional y la incoherencia política. La solución a este problema podría pasar por el mencionado grand bargain entre la presidenta de la Comisión y el AR/VP, a través del cual este último se sometería a la autoridad política de la Comisión en materia de política industrial de defensa a cambio de supervisar la gestión del Fondo Europeo de Defensa, así como los servicios de la Comisión destinados a gestionarlo. Cosa distinta sería si el posible nuevo comisario de Seguridad y Defensa queda claramente bajo la autoridad del AR/VP pues, en ese caso, podría incluso ser considerado alto representante adjunto a cargo de defensa, espacio y ciber-seguridad, lo que le daría al AR/VP supervisión adicional sobre importantes partidas presupuestarias.15

A cambio de esto, el AR/VP debería aceptar dar más espacio a la Comisión, que a buen seguro no dará acceso a sus recursos al AR/VP a cambio de nada. Así, por ejemplo, el ARVP podría consultar y validar sus propuestas e iniciativas con la Comisión antes de remitirlas al Consejo. De esta forma, dichas propuestas tendrían la garantía de contar con todo el respaldo de la Comisión y sus recursos, reforzando a su vez a la figura del AR/VP en el seno del Consejo.

(2) Mejorar el funcionamiento de la PESC

Con todos los desarrollos apuntados en el epígrafe anterior, el AR/VP reforzaría su papel de coordinación en la acción exterior de la Comisión, pero mantendría su autonomía en la PESC, ya que ésta está garantizada por el Tratado. No obstante, también en el ámbito de la PESC es necesario hacer mejoras. Solucionar ahí los problemas de fondo es una meta extremadamente compleja que requiere una reflexión profunda y detallada, incluyendo tal vez la reforma de los Tratados. Sin embargo, hay ciertas medidas que el AR/VP podría llevar a cabo casi inmediatamente, dentro de las prerrogativas que le concede el Tratado:

  • Diseñar un Consejo de Asuntos Exteriores más operativo. La agenda del Consejo podría diseñarse de modo que desincentive los grandes debates teóricos y se centre sobre cuestiones prácticas de representación, uso de instrumentos financieros u otras políticas como incentivación, planificación de iniciativas conjuntas con/entre Estados miembros, coordinación de negociaciones multilaterales y posiciones en organismos internacionales, etc. En vez de conclusiones largas e ineficaces, el AR/VP podría proponer conclusiones cortas estructuradas separando partes declaratorias y partes operativas.
  • Promover el uso de la mayoría cualificada en la PESC. Activar la “cláusula pasarela” del Tratado16 requiere unanimidad en el Consejo Europeo y es, a día de hoy, totalmente irreal. Sin embargo, existen ya áreas de la PESC donde se puede usar la mayoría cualificada sin necesidad de esa cláusula, y hay un número cada vez mayor de capitales interesadas en aumentar su uso. Por ejemplo, el AR y la Comisión podrían decidir estructurar los actos legales sobre sanciones de forma que la decisión de imponer sanciones siga siendo por unanimidad, pero los nombres de las personas a sancionar o las medidas económicas concretas sean por mayoría cualificada.17 Asimismo, el AR y la Comisión podrían presentar estrategias temáticas o regionales para aprobación del Consejo Europeo, de acuerdo con el artículo 22.1 TUE. Una vez aprobadas, todas las decisiones o posiciones del Consejo dentro del marco de esas estrategias serían por mayoría cualificada.18
  • Reformar el SEAE (que actualmente cuenta ya con unas 140 delegaciones y unos 5.600 funcionarios) para promover una mejor organización administrativa y coordinación, una orientación menos teórica/académica y más operativa, más temática y horizontal y menos geográfica, una mayor capacidad para hacer uso de instrumentos comunitarios en apoyo de la PESC, y un uso más coordinado y estratégico de las Delegaciones de la UE como fuentes de información y agentes de promoción de intereses.
  • Promover la coordinación con las embajadas de los Estados miembros a través de las Delegaciones de la UE en países terceros.

Conclusiones

La figura del alto representante y vicepresidente de la Comisión contiene elementos de enorme valor para avanzar en una acción exterior europea dotada de mayor coherencia, visibilidad e influencia. Sin embargo, en sus primeros 10 años de existencia, el cargo ha desaprovechado en buena medida sus potencialidades. Las expectativas se han defraudado, en parte, por problemas inherentes a la PESC pero, sobre todo, por no haber sido capaces sus dos primeras titulares de explotar el rango y las funciones coordinadoras implícitas a ser también vicepresidente de la Comisión. Se trata pues de que el futuro AR/VP pueda gestionar o supervisar con carácter efectivo toda la dimensión internacional de las políticas comunes y tener acceso a los instrumentos financieros y los servicios de la Comisión en áreas clave con una incidencia directa sobre sus competencias y poder.

Los tratados y la estructura organizativa de la UE permiten la suficiente flexibilidad como para que el AR/VP tenga acceso directo a los instrumentos de la Comisión. Ello dependería en última instancia de un acuerdo político con la nueva presidenta que debería producirse de inmediato, antes de que ésta tome decisiones sobre la estructura de las distintas carteras que creen una situación de hechos consumados y fuercen al AR/VP a una posición defensiva y reactiva.

Si se consigue una asignación correcta de esas funciones coordinadoras, la Legislatura 2019-2024 que ahora arranca no sólo vería un aumento exponencial de la influencia del AR/VP sino también, y lo que es mucho más importante, podría incidir simultánea y positivamente en los tres objetivos estratégicos de la acción exterior europea mencionados al comienzo de este análisis: (1) un uso real (y no simplemente teórico) del “doble sombrero” de vicepresidente de la Comisión y de presidente del Consejo conseguiría casi automáticamente el propósito primero de que la propia UE esté mejor coordinada; (2) una mayor coherencia entre el trabajo exterior desarrollado por ambas instituciones y mejoras en el funcionamiento de un servicio exterior en el que ya conviven funcionarios europeos y diplomáticos nacionales ayudaría a generar dinámicas de continuidad y confianza con los Estados miembros, que reducirían y a medio plazo irían eliminando la fragmentación de casi 30 políticas exteriores; y (3) esa mayor coherencia reforzaría la eficacia y visibilidad de la UE como actor internacional.

Ignacio Molina
Investigador Principal de Europa, Real Instituto Elcano | @_ignaciomolina

Luis Simón
Director de la Oficina de Bruselas e Investigador Principal del Real Instituto Elcano | @LuisSimn


1 Los autores agradecen las muy valiosas aportaciones realizadas a este texto por tres altos funcionarios de la UE que han preferido mantener el anonimato debido a sus responsabilidades actuales.

2 Véase L. Simón (2018), The Spectre of a Westphalian Europe, Whitehall Paper, nº 90, Routledge, Abingdon.

3 Artículo 18 TUE.

4 Aunque el Consejo Europeo extraordinario concluido el 2 de julio de 2019 ya ha nominado a Josep Borrell como futuro AR/VP, todavía no se ha realizado el nombramiento definitivo que sólo se producirá cuando el Parlamento Europeo haya respaldado la candidatura de la persona propuesta para presidir la Comisión (en principio, la alemana Ursula von der Leyen) y más tarde ratificado al nuevo Colegio.

5 Véase la importancia que tiene disponer de ese equipo ampliado de miembros del Gabinete en L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano.

5 Su despacho pasó a estar en el Berlaymont, junto al resto de miembros de la Comisión, y se creó el Grupo de Comisarios de Acción Exterior bajo la presidencia de la AR/VP para coordinar las políticas exteriores.

7 Por ejemplo, el acuerdo sobre migración con Turquía (primer vicepresidente Timmermans), el Acuerdo de París (comisario de Energía Arias Cañete), el Fondo Europeo de Defensa (vicepresidente Katainen) y el acuerdo institucional con Suiza (comisario de Ampliación Hahn).

8 Progresivamente, y en especial durante la Comisión Juncker, la Secretaría General de la Comisión ha ido centralizando poder y hoy por hoy constituye la manija única a través de la cual se puede controlar la actividad de la institución entera.

9 En todo caso, se mantendría un comisario de Comercio, dado el carácter exclusivo de esta competencia en los tratados. Sin embargo, es importante también resaltar el carácter híbrido de esta cartera (que afecta sobre todo a la política exterior e industrial) y, por tanto, reforzar sus vínculos con el AR/VP. Esto podría hacerse, por ejemplo, asignando al AR/VP la (co-)presidencia de un grupo de proyecto de política comercial, sustituyendo al actual Grupo de Comisarios para Comercio y Globalización.

10 Dado que el AR/VP no tendría la pre-rogativa de nombrar y cesar a los comisarios geográficos, sería importante crear los mecanismos necesarios para asegurarse de que dichos comisarios estarían sujetos a la autoridad del AR/VP. Una forma, ya apuntada, pasaría por crear grupos de trabajo transversales con representantes de todas las Direcciones Generales (DGs) que tengan responsabilidades en cada zona geográfica (ej. Migración, energía, clima para África). De esta forma, se involucraría a las DGs existentes y no se crearía una estructura burocráticamente disruptiva. Dichos grupos de trabajo estarían presididos por un comisario geográfico, que a su vez estaría bajo la jerarquía del AR/VP.  

11 Cabe alertar sobre el riesgo que la creación de comisarios geográficos podría suponer para el parcelamiento de la política exterior de la UE, sobre todo teniendo en cuenta las conexiones existentes entre las grandes regiones. Con el fin de mitigar dichos riesgos, habría que asegurar un papel supervisor para el AR/VP y crear los mecanismos necesarios que garantizasen la subordinación jerárquica de los comisarios geográficos al AR/VP, que sería quién garantizaría la coherencia en la acción exterior de la UE.

12 Incluso si no se lleva a cabo la sustitución de comisarios temáticos por geográficos (bien porque no se considera oportuno o porque, junto a la cartera de Comercio, se considera indispensable la continuidad de las de Cooperación al Desarrollo y Ampliación) se podrían crear en el seno del SEAE la figura de cuatro o cinco grandes enviados especiales para las grandes regiones de forma que el AR/VP pueda reducir la carga de viajes.

13 Véase Félix Arteaga y Luis Simón (2019), “El Fondo Europeo de Defensa y el Futuro de la Industria Española”, Elcano Policy Paper, enero.

14 Pedro Serrano (2019), “The bundle of sticks: a stronger European defense to face global challenges”, Working Paper, nº 03/2019, Elcano Royal Institute.

15 Asimismo, una mayor coherencia entre la Comisión y el SEAE en el ámbito de la defensa facilitaría la integración de la Agencia Europea de Defensa (AED) en la gestión de proyectos del Fondo Europeo de Defensa, garantizando así una mayor orientación estratégica en la gestión del Fondo (dada la experiencia de la AED en este ámbito) así como una mayor coherencia global en la política de defensa de la UE.

16 Artículo 31.3 TUE permite la activación de la mayoría cualificada en cualquier parte de la PESC excepto las decisiones militares o de defensa, si así lo decide unánimemente el Consejo Europeo.

17 Artículo 31.2 TUE, tercer párrafo.

18 Artículo 31.2 TUE, primer párrafo.

]]>
<![CDATA[ ¿Caridad o necesidad? La política de ayuda y la explosión populista ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari81-2019-gomezreino-caridad-necesidad-politica-de-ayuda-explosion-populista 2019-07-08T12:55:43Z

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

]]>
Tema

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

Resumen

Los partidos de la nueva derecha radical populista en Europa han consolidado su éxito político en las tres últimas décadas. El nacionalismo exacerbado y el rechazo a la inmigración son el fundamento de estas formaciones. Durante la última década han ampliado su agenda programática de política exterior y de seguridad. Las posiciones programáticas de los partidos populistas en relación a la ayuda no son homogéneas: los partidos difieren en sus posiciones respecto a la reducción o el aumento del presupuesto de ayuda. Aquí se presenta una síntesis de la política de ayuda de dichos partidos en Finlandia, Suecia, Dinamarca, los países Bajos, el Reino Unido, Francia, Austria, Bélgica e Italia, países en los que la derecha radical populista ha obtenido visibilidad y representación en la última década. Asimismo, se analiza la influencia de los partidos de derecha radical populista en las políticas de ayuda durante el período posterior a la Gran Recesión (2008) y la crisis de refugiados (2015) en Europa. Finalmente, España deja de ser un caso excepcional con la irrupción de VOX y su posición programática con respecto a la ayuda.

Análisis

El auge de la derecha radical populista en Europa en las tres últimas décadas ha suscitado un creciente interés académico y político (Mudde, 2013).1 La esencia de la política de estos partidos es la primacía del “nosotros” (el pueblo) frente al “otro”, y se manifiesta en la centralidad de las políticas de inmigración. La heterogeneidad de los partidos ha suscitado numerosos debates académicos sobre quiénes están incluidos y excluidos (Odmalm y Rydgren, 2018; Zaslove, 2009). Este ARI se centra en investigar en qué medida los partidos de la derecha radical populista en Europa han incorporado la política de ayuda a su nicho programático y las principales demandas específicas que caracterizan a los partidos (Otjes et al., 2018). Se examina el escenario en los nueve países de la UE señalados arriba, todos ellos donantes miembros del CAD y en los que estos partidos de derecha radical populista han logrado visibilidad, éxito y representación, Perussuomalaiset (PS, Finlandia), Vlaams Belang (VB, Bélgica), Rassemblement National (RN, antes Front National, FN, Francia), United Kingdom Independence Party (UKIP, Reino Unido), Sverigedemokraterna (SD, Suecia), Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ, Austria), Partij voor de Vrijheid (PVV, Países Bajos), Lega Nord (LN, Italia) y Dansk Folkeparti (DFP, Dinamarca), aunque con diferencias notables.2 Se presenta un panorama dual, en el que los partidos populistas consideran la política de ayuda como caridad (y se intenta eliminar), o como necesidad (y se intenta  potenciar). La influencia directa del populismo de derecha radical en las políticas de ayuda se explica por la diferente posición de estos partidos en los respectivos sistemas de partidos.3

El carácter de estos partidos como partidos “nicho” que politizan una serie limitada de cuestiones permite explicar inicialmente la desigual atención a la política exterior y de seguridad, frente a la política interior (Meguid, 2005). Los partidos FN, VB, LN, DFP, PVV, FPÖ, SP y UKIP adoptaron posteriormente posiciones sobre política de ayuda al desarrollo cuando ésta en principio no pertenecía a las cuestiones politizadas en el marco de la política exterior y de seguridad (Schori Liang, 2007; Verbeek y Zaslove, 2015). El llamado nativismo (nacionalismo exacerbado) de estos partidos populistas no contiene elementos ideológicos para definir una política exterior y de seguridad determinada (Schori Liang, 2007; Zaslove, 2009). Esto explica la maleabilidad de los partidos a la hora de definir sus posiciones sobre el apoyo o rechazo a la política de ayuda exterior. La siguiente sección está dedicada a mostrar las posiciones de estos partidos en sus respectivos sistemas políticos (oposición, aislamiento-cordón sanitario, apoyo externo al gobierno y gobierno de coalición) y su influencia en las políticas resultantes durante la última década. Por último, el documento considera el caso español en perspectiva comparada y explica la política de ayuda propuesta por VOX.

La aparición y el relieve de la política de ayuda al desarrollo

La política de ayuda exterior y de cooperación suele presentarse como un compromiso con la lucha contra la pobreza, el cual se resume en un indicador: la adopción a largo plazo de un 0,7% del PIB en programas de ayuda al desarrollo. Desde 1970 se convierte en un objetivo básico y consensuado por los países miembros del CAD para alcanzar a largo plazo los objetivos propuestos.4

La política exterior y de seguridad ha cobrado creciente protagonismo para los partidos de derecha populistas tras un período en el que el análisis de las políticas de inmigración representaba el núcleo de las demandas partidarias (Fennema y Tillie, 1996; Schori Liang, 2007). Como la inmigración y la integración europea, en la actualidad se ha convertido en una política de ayuda recogida en las propuestas programáticas de los partidos, y con una doble dimensión: exterior (ayuda) e interior (inmigración/refugio). La politización de la política de ayuda al desarrollo es un fenómeno que surge en la última década, siendo su aparición y politización desigual. La incorporación de la política de ayuda al “nicho” programático de los partidos de derecha radical populista se debe a la crisis económica después de 2008 y las consiguientes políticas de austeridad, y a la crisis de los refugiados que se inicia en 2015. Aparece una vinculación explícita de la política de ayuda con las políticas de inmigración, refugio, asilo y seguridad (Balfour, 2016). En contraposición al compartido euroescepticismo de los partidos y la homogeneidad de las políticas económicas en la última década, no existe una respuesta “nativista” unificada a la política de ayuda (Otjes et al., 2018). Aquí se trata de explicar la dualidad de la política de ayuda.5

El camaleón populista y la política de ayuda

La ideología de los partidos de derecha radical populista está compuesta por dos niveles. Por un lado, aparecen sus componentes primordiales: la dicotomía pueblo/elites, el maniqueísmo y su carácter inclusivo o exclusivo (Hawking y Kaltwasser, 2019). Por otro, existe un componente añadido dada la naturaleza del populismo como ideología “delgada”, es decir, precisa su asociación con distintas ideologías (Verbeek y Zaslove, 2015).6 Dada esta característica, y por lo que respecta a la política exterior, Verbeek y Zaslove sostienen que los partidos populistas persiguen una política exterior heterogénea, y que ésta última debe buscarse en las distintas ideologías que estos partidos vinculan con el pueblo (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 481).

Las posiciones de los partidos de derecha radical populista sobre la ayuda al desarrollo se han ido fijando durante la última década en un contexto internacional complejo. La crisis económica de 2008 ha erosionado el consenso sobre el objetivo de la ayuda al desarrollo. Además, la llamada crisis de los refugiados en 2015 ha puesto en entredicho la propia definición de la política de ayuda. Las respuestas de los partidos populistas ofrecen una dualidad básica sobre la que se construyen las demandas partidistas. Por un lado, se trata de una definición de la ayuda como una caridad hacia los países en desarrollo. En este grupo se incluyen partidos de ideologías diversas que comparten, sin embargo, la perspectiva de la ayuda como caridad. Partidos populistas neoliberales, como el PVV holandés y el UKIP británico, así como los nórdicos defensores del Estado del Bienestar (DFP, PS y SD), todos abogan por reducir los presupuestos de ayuda al desarrollo.

Los populistas nórdicos (SD, PS y DFP), todos defensores del Estado del Bienestar, vinculan los recortes de la ayuda exterior con el mantenimiento del mismo, representando así su posición con propuestas del “chovinismo del bienestar”. En 2010 el DS propuso eliminar la ayuda exterior ineficiente para mantener el Estado del Bienestar. A mediados de la década y ya con la crisis de refugiados en marcha, los partidos daneses propusieron reducir otras partidas de la ayuda oficial al desarrollo para aumentar los presupuestos de acogida a refugiados.7 El programa del PS finlandés en 2011 exigió la reducción de la ayuda al desarrollo, luego implementada cuando el partido entró en el gobierno de coalición de Finlandia en 2015.

Además de los bien conocidos casos de “chovinismo del bienestar” de los países nórdicos ya mencionados, existen partidos de derecha radical de carácter populista neoliberal, como el PVV holandés y el UKIP británico, que han abogado por drásticos recortes en la ayuda al desarrollo. El PVV sostenía en su programa ya a principios de la década: “No más dinero para la ayuda exterior”. De la misma manera, el UKIP ha apoyado la reducción del presupuesto de ayuda exterior y su programa de 2015 prometía cortar radicalmente el presupuesto de ayuda.8 En 2017 reclamaba la reducción de la ayuda exterior en un 80%, pasando el dinero a integrar los presupuestos para asuntos internos. De forma sustantiva, la política de ayuda se planteaba como un asunto de ayudas privadas con, en su caso, desgravaciones fiscales a través de ONG.9

Otros partidos populistas plantean la política de ayuda al desarrollo como una cuestión de necesidad (tanto económica como política), como parte de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). Esto supone el favorecimiento de la ayuda y el aumento del presupuesto de ayuda exterior como medida para controlar los flujos migratorios (VB belga, RN francés y LN italiana).

En Italia la LN de Matteo Salvini propone el principio de Aiutateli a casa loro.10 En el caso italiano la fuerza electoral de la LN y subsiguiente presencia en el gobierno de coalición con el Movimento Cinque Stelle desde 2018 no se ha traducido en una política visible de recortes a la ayuda exterior. Radicalmente opuesta en su concepción y cuantía, la política de ayuda del VB belga y especialmente del RN francés considera la ayuda como una necesidad de la política actual. El VB ha dado menos importancia a la política de ayuda al desarrollo. Los programas del partido para las elecciones de 2010 y 2014 (la política de ayuda aparecía ya en el programa para las elecciones europeas de 2009) contenían una llamada de atención para dotar más ayuda al desarrollo y desarrollar una política de ayuda más eficiente.11

RN, considerado –como el FPÖ austríaco– el partido inspirador de la derecha populista radical en Europa desde el punto de vista programático, ha centrado sus objetivos geográficos de la ayuda en África para servir los intereses franceses, sobre todo a través del apoyo estatal a las inversiones privadas en el continente a cambio de la reversión de los flujos migratorios a Europa. El objetivo no es reducir la ayuda en sí, sino aumentarla hasta llegar a cumplir el objetivo del 0,7%.

La política de ayuda fue incluida por Marine Le Pen, líder del FN/RN, en sus 144 propuestas para las elecciones presidenciales de 2017. Entre ellas, la propuesta 124 incluía una verdadera política de co-desarrollo con África dedicada a la educación, la agricultura y la seguridad. Apoya explícitamente el objetivo del 0,7% del PIB de AOD. La ayuda incluye una clara crítica a la reducción de la ayuda en Francia durante la presidencia de François Hollande. Para RN la ayuda a África es el único impedimento a la llegada de inmigrantes a Francia. En palabras de Marine Le Pen, la ayuda no es una cuestión de solidaridad, sino de seguridad nacional (“aumentaremos la ayuda al 0,7% porque es condición para la seguridad nacional”).12 La política de ayuda se define como la herramienta más eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo.

El vínculo potencial entre inmigración y refugio y ayuda exterior se ha desarrollado en los partidos de la derecha radical populista, en particular desde 2015 con la crisis de los refugiados. Este vínculo se recoge en la AOD a través de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). El vínculo que se establece entre la política de ayuda y de inmigración se distingue nítidamente. Las políticas de inmigración deben desplegarse en los puntos de origen de los flujos migratorios (énfasis que comparten RN y la LN). VOX en España explícitamente utiliza este mismo marco, como veremos más adelante, vinculando la ayuda a los flujos migratorios en su programa.

La posición de los partidos en el sistema de partidos y su influencia en las políticas

Por influencia política entendemos la capacidad de los partidos de derecha radical populistas de conseguir que sus objetivos de ayuda acaben convirtiéndose en política pública. En este sentido, el impacto de los partidos populistas puede ser a través de un efecto contagio (sus posiciones programáticas son adoptadas por otros partidos, en particular los partidos populares y conservadores) o de una influencia directa a través de acuerdos, pactos y coaliciones con otras formaciones políticas. La crisis financiera de 2008 ofreció la oportunidad de politizar la cuestión y la cuantía de los presupuestos de ayuda en algunos países, de forma que la política de ayuda quedara subsumida en las políticas de austeridad, como en los Países Bajos y Finlandia a principios de la década (2010-2012).

La influencia de las propuestas de los partidos populistas ha estado determinada en primer lugar por la posición de los partidos en los respectivos sistemas de partidos y su acceso al gobierno. La posición de los partidos se define durante la última década en un abanico de escenarios en estos países, que van desde la oposición-cordón sanitario a la mera oposición, apoyo externo al gobierno, socio minoritario de gobierno o miembro de gobierno de coalición. Akkerman, De Lange y Roodjjuin (2016) muestran que los partidos de derecha radical populista en el gobierno no llegan a comprometer sus demandas esenciales –como la inmigración, el islam, la ley y orden o la integración europea, aspectos que definen el perfil de su “nicho” ideológico–. En el caso de los partidos de derecha radical populista es preciso analizar los gobiernos de coalición como socios minoritarios de gobierno (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 4).

Figura 1. Partidos y posiciones en el sistema de partidos y de gobierno
País Partido % de voto última elección general % voto elecciones europeas 2014 Gobierno/oposición Otros miembros de la coalición % AOD (2)
Austria FPÖ 20,50 (2017) 18,70 Gobierno de coalición (2017-) ÖVP -30
Bélgica VB 5,84 (2014) 4,26 Cordón sanitario - -7
Dinamarca DFP 12,30 (2015) 26,60 Apoyo externo al gobierno Venstre y DKF -10
Finlandia (1) SP 17,70 (2015) 9,80 Gobierno de coalición (2015) Kokoomus y Keskusta -3
Francia RN 8,75 (2017) 24,85 Cordón sanitario - 11
Italia LN 37,00 (2018) 6,20 Gobierno de coalición (2008) Centro-derecha, FI y AN (2008) 38
      5,00 Gobierno de coalición (2018) M5S (2018)  
Países Bajos PVV 13,20 (2017) 13,20 Apoyo externo al gobierno CDA (2010-2012) -25
          D66, CDA y CU  
Suecia SD 12,90 9,67 Cordón sanitario - 4
Reino Unido UKIP 1,80 (2017) 27,59 Oposición - 62
(1) Finlandia celebró elecciones generales el 19/IV/2019 con la victoria del Partido Socialdemócrata.
(2) Variación en el porcentaje de ayuda en la última década.
Fuente: elaboración propia.

En Finlandia, desde 2015 SP entró en un gobierno de coalición en el que obtuvo cuatro ministerios, incluido el de Asuntos Exteriores, ocupado por el entonces líder Timo Soini. En 2017 hubo un gobierno de coalición de centro-derecha formado por Keskusta (“Partido del Centro”), Kokoomus (“Partido de Coalición Nacional) y Sininen tulevaisuus (SIN, “Reforma Azul”), esta última creada en 2017 como escisión del SP tras la elección de Jussi Halla-aho como presidente del partido. El gobierno resultante incluía cinco ministros del SIN (todos ex miembros del SP, incluido Timo Soini). Toda la década el SP ha defendido el recorte presupuestario de la ayuda.

Los partidos populistas que más han influido en la política de ayuda son aquellos que han formado parte de gobiernos de coalición (en Austria, Italia y Finlandia) y en los que han ocupado las carteras de Exteriores. En Austria, desde 2017 el Ministerio de Asuntos Exteriores ha estado formalmente en manos de un candidato independiente nominado por el FPÖ, miembro de la coalición de gobierno. La coalición entre Sebastian Kurz del ÖVP y Heinz-Christian Strache del FPÖ en 2017 se ha traducido en una línea más dura en la política de inmigración. Se produjeron recortes en la ayuda exterior en este período (OECD, 2018), si bien los debates políticos se centraron en la política de inmigración interior, tanto en su contenido como en las cantidades destinadas a la ayuda.13

En el caso de apoyo externo al gobierno y su impacto en la política de ayuda, a principios de la década el DFP danés y el PVV holandés negocian el apoyo al gobierno a cambio de recortes a los programas de ayuda. En el caso del DFP, apoyó externamente al gobierno de Rasmussen en 2010-2012. En 2012 dejó caer al gobierno para mantenerse en la oposición en los gobiernos Rutte II y, en 2017, con Rutte III en un contexto de amplio consenso en relación a la política de inmigración y de refugio. En el caso del PVV holandés el programa demandaba la finalización de la ayuda exterior en cuanto fuera posible.

En los países que aplican un cordón sanitario a la derecha radical populista –Suecia, Francia y Bélgica–, los partidos populistas sí han logrado visibilizar sus posiciones frente a la ayuda a través de sus campañas, si bien han estado alejados de la toma de decisiones. Durante la década pasada, los países que han reducido la ayuda son Austria, los Países Bajos, Dinamarca, Bélgica y Finlandia. Los países aquí analizados terminan la década en posiciones muy dispares en relación al objetivo a largo plazo, el 0,7% del PIB. A pesar de la presión ejercida por algunos de sus partidos populistas (en la oposición), el Reino Unido (0,7%), Suecia (1,02%) y Dinamarca (0,72%) son los únicos países del CAD que con fecha de hoy cumplen con el objetivo de dedicar un mínimo del 0,7% del PIB a la ayuda al desarrollo.

Conclusiones

VOX y la desaparición de la excepción española

España no pertenecía al grupo de países de la UE en los que la derecha radical populista dejó su impronta en las tres últimas décadas. De hecho, la ausencia de un partido de derecha radical populista con presencia parlamentaria había suscitado el interés de la literatura comparada (Alonso y Rovira Kaltwasser, 2013; González, 2018).14

En España, los programas de los principales partidos (PSOE, PP, Cs y Podemos) y sus acuerdos en la Comisión de Cooperación del Congreso de los Diputados durante la legislatura anterior no establecen ningún vínculo entre las políticas de ayuda e inmigración. Reflejan un consenso vago sobre la pertinencia de recuperar el presupuesto de ayuda y sobre la necesidad de reformar o modernizar las instituciones e instrumentos de la ayuda. Centrado en aspectos técnicos, el debate partidista en España no ha puesto mucho énfasis en cuestiones políticas relativas a la naturaleza de la política de ayuda y sus objetivos (Olivié y Pérez, 2016, p. 61).

Este diagnóstico debe ser revisado a la luz del reciente éxito electoral de VOX, que aparece formalmente como partido político en 2013, pero sin gran repercusión. El primer programa de VOX, en las elecciones europeas de 2014, recogía algunas ideas imprecisas sobre la estructura territorial del Estado, pero no incluía referencias a la política de inmigración ni a la de ayuda. Sin embargo, el programa de VOX para las elecciones autonómicas andaluzas de 2018, extensible para las elecciones generales de 2019, proporciona una imagen mucho más completa de las posiciones de esta formación política. El nacionalismo y las demandas relativas a la deportación de los emigrantes encajan en el perfil básico de la nueva derecha radical.

En el nuevo programa de VOX se recogen dos artículos relacionados con la ayuda exterior (“100 medidas para la España viva”, 2018). En primer lugar, “ayudar a los países en desarrollo, víctimas también de las mafias de tráfico de personas, que debilitan sus naciones extrayendo sus recursos humanos y económicos para ofrecerlos luego como esclavos en Europa” y “condicionar la ayuda al desarrollo a que los países acepten la repatriación de inmigrantes ilegales y delincuentes”. La clave está en vincular la política de ayuda con la de inmigración.15 En segundo lugar, “impulsar un gran Plan Nacional de Cooperación Internacional con las naciones de la comunidad histórica hispana para la ordenación de las inversiones, ayuda a las empresas españolas, garantizar la seguridad jurídica en los países de acogida y ordenar el flujo migratorio”. Se trata aquí, como en el caso del RN francés, de priorizar los lazos con los países del espacio cultural común.

Margarita Gómez-Reino Cachafeiro
Profesora titular de Ciencia Política, Departamento de Ciencia Política y de la Administración, UNED

Referencias

Akkerman, T., S.L. de Lange y M. Rooduijn (eds.) (2016), Radical Right-wing Populist Parties in Western Europe: Into the Mainstream?, Routledge, Londres.

Akkerman, T., y M. Rooduijn (2015), “Pariahs or partners? Inclusion and exclusion of radical right parties and the effects on their policy positions”, Political Studies, vol. 63, nº 5, pp. 1140-1157.

Balfour, R., et al. (2016), Europe’s Troublemakers. The populist Challenge to Foreign Policy, European Policy Centre.

Ben-Hur Levy, J. (2015), The Undiplomats. Right-Wing Politics and their Foreign Policies, Centre for European Reform.

Betz, H.-G. (1993), “The two faces of radical right-wing populism in Western Europe”, The Review of Politics, vol. 55, nº 4, pp. 663-686.

Fennema, M. (1997), “Some conceptual issues and problems in the comparison of anti-immigrant parties in Western Europe, Party Politics, vol. 3, nº 4, pp. 473-492.

FPÖ (2011), “Party programme of the Freedom Party of Austria (FPÖ). As resolved by the Party Conference of the Freedom Party of Austria on 18 June 2011 in Graz”.

Freeden, M. (1998), “Is nationalism a distinct ideology?”, Political Studies, vol. 46, nº 4, pp. 748-765.

Gómez-Reino, M. (2018), Nationalisms in the European Arena: Trajectories of Transnational Party Coordination, Palgrave Studies on European Political Sociology.

González, Carmen (2017), “La excepción española: el fracaso de los grupos de derecha populista pese al paro, la desigualdad y la inmigración”, DT, nº 7/2017, Real Instituto Elcano, 8/VI/2017.

Hawkins, K., R. Carlin, L. Littvay y C. Rovira Kaltwasser (2019), The Ideational Approach to Populism. Concept, Theory and Analysis, Routledge, Londres.

Krzyżanowski, Michał, Anna Triandafyllidou y Ruth Wodak (2018), “The mediatization and the politicization of the ‘refugee crisis’ in Europe”, Journal of Immigrant & Refugee Studies, vol. 16, nº 1-2, pp. 1-14, doi: 10.1080/15562948.2017.1353189.

Le Pen, M. (2017), 144 Engagements Présidentiels.

Meguid, B. (2005), “Competition between unequals: the role of mainstream party strategy in niche party success”, American Political Science Review, vol. 99, nº 3, pp. 347-359.

Mudde, C. (2007), Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge University Press.

Mudde, C. (2013), “The 2012 Stein Rokkan Lecture, ‘three decades of populist radical right parties in Western Europe: so what?’”, European Journal of Political Research, nº 52, pp. 1-19.

Odmalm, P., y J. Rydgren (2018), “Introduction: comparing and reconceptualising the (populist) radical right”, European Political Science.

OECD (2018), “Summary of ODA”.

Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (coords.) (2016), “Las elecciones pendientes de la cooperación española”, DT, nº 2/2016, Real Instituto Elcano, 9/VI/2016.

Otjes, S., G. Ivaldi, A.R. Jupskas y O. Mazzoleni (2018), “It’s not economic interventionism, stupid! Reassessing the political economy of radical right-wing populist parties”, Swiss Political Science Review, vol. 24, nº 3, pp. 270-290.

PVV (2010), “De agenda van hoop en optimisme. Een tijd om te kiezen: PVV 2010-2015”, en H. Pellikaan, J. van Holsteyn y G. Voerman (eds.), Verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 9 juni 2010. Verkiezingsprogramma’s, Rozenberg, Amsterdam, pp. 301-360.

Real Instituto Elcano (2015),Elecciones Generales en España 2015: las prioridades internacionales de los partidos políticos”, Real Instituto Elcano, 1/XII/2015.

Schori Liang, C. (2007), Europe for the Europeans, Ashgate.

Thérien, J., y A. Noël (2000), “Political parties and foreign aid”, American Political Science Review, vol. 94, nº 1, pp. 151-162, doi:10.2307/2586386.

Verbeek, B. y Zaslove, A. (2015), “The impact of populist radical right parties on foreign policy: the Northern League as a junior coalition partner in the Berlusconi governments”, European Political Science Review, vol. 7, nº 4, pp. 525-546.

Verbeek, B., y A. Zaslove (2017), “Populism and foreign policy”, en Cristóbal Rovira Kaltwasser, Paul Taggart, Paulina Ochoa Espejo y Pierre Ostiguy (eds.), The Oxford Handbook of Populism, Oxford University Press.

Vlaams Belang (2014), “Dit is ons land. Europese verkiezingen programma 2014”.

UKIP (2018), “Interim manifesto. Policies for the people, septiembre.

VOX (2018), “100 medidas para la España viva”.

Zaslove, A. (2009), “The populist radical right: ideology, party families and core principles”, Political Studies Review, vol. 7, nº 3, pp. 309-318.


1 Para una definición de los partidos y los criterios de clasificación más recientes, véase Gómez-Reino (2018). Entre los numerosos trabajos sobre la clasificación, destaca el clásico de Cas Mudde (2007).

2 Comité de Ayuda al Desarrollo. Se ha eliminado del análisis el caso húngaro ya que, a pesar de la presencia de dos partidos populistas, Jobbik y Fidesz (este último controvertido en su adscripción), Hungría no ingresó en el grupo de países del CAD hasta 2016. Tampoco se ha incluido en el análisis Alemania porque, a pesar de ser miembro del CAD, la presencia de la derecha populista radical ha sido irregular, desde el éxito y fracaso Republikaner en los años 80 hasta el más reciente auge de AfD a partir de las elecciones europeas de 2014.

3 Los efectos indirectos dependen en gran medida de factores contextuales y aquí se tratarán de manera secundaria. Es la participación en el gobierno y, en particular, la posibilidad de acceder al Ministerio de Asuntos Exteriores, la clave para entender los efectos de estos partidos.

5 En este trabajo se examina la influencia de los partidos en la política de ayuda de los Estados miembros de la UE. No se describe la influencia de estos partidos en las instituciones europeas: para un análisis, véase Gómez-Reino (2019).

6 Así aparecen ya, por ejemplo, en los trabajos de Betz, las dos caras de populismo, el populismo neoliberal y el populismo nacionalista, más tarde reelaboradas en diferentes tipologías (Betz, 1993).

7 Este intercambio en las políticas de ayuda y de refugiados en Dinamarca suscitó la alarma de Naciones Unidas y la petición expresa de no reducir la ayuda.

8 El UKIP quiere ayudar a la gente a través del comercio y no de la ayuda –trade not aid–. Nigel Farage afirmaba contundentemente en 2014 que la caridad empezaba en casa.

9 Austria representa un escenario caracterizado por un populismo cuya prioridad es la política de inmigración. El programa del FPÖ afirma que el papel de Austria en el mundo debe moldearse por la responsabilidad humanitaria, la auto-consciencia y la preservación de los intereses austríacos (FPÖ Party Program, 2011).
En política exterior, el FPÖ lanza un llamamiento a una política común desde una alianza de Estados europeos.
El principio sobre el que se sustenta la política de ayuda al desarrollo es la auto-ayuda: “El principio básico aplicable a la política de ayuda al desarrollo austríaca es facilitar la auto-ayuda. Promueve la libertad y responsabilidad y es una respuesta a la situación de crisis y refugiados” (Programa del FPÖ).

10 Es evidente que cada proyecto de largo alcance necesita un marco de intervención internacional: “Podemos reivindicar la paternidad de un eslogan afortunado pero no escuchado: ayudémosles en su propia casa” (“aiutiamoli a casa loro”, Programma político, Lega Nord-Salvini, 21/V/2017.

11 El programa lo afirmaba rotundamente: el presupuesto de ayuda debe aumentarse (“Het budget voor ontwikkelingssamenwerking moet worden opgetrokken: Vlaams Belang”).

12 Según Marine Le Pen: “No es sólo una cuestión de solidaridad: si ese fuera el caso, la ayuda francesa no habría caído hasta el 0,37% con el gobierno socialista. ¡Aumentaremos la ayuda hasta el 0,7 porque es una condición de nuestra seguridad nacional! Los franceses deben entender que este esfuerzo… para contribuir a la seguridad y prosperidad de los africanos, es el único bloqueo eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo” (Le Monde, 11/IV/2017).

13 El último escándalo de corrupción política protagonizado por Strache ha hecho saltar recientemente la coalición.

14 El auge de VOX ha iniciado un debate político, periodístico y académico sobre la definición del nuevo partido y su clasificación como derecha populista radical o extrema derecha, en atención a la comparación de rasgos “viejos” y “nuevos”. En este trabajo no me extiendo sobre las características de la formación, parto de la sustancial identidad con la derecha populista europea y su nicho.

15 El contraste con otras formaciones populistas de izquierda como Podemos está en que este último rechaza la necesidad establecer un vínculo entre políticas de inmigración y ayuda.

]]>
<![CDATA[ El acuerdo UE-Mercosur: ¿quién gana, quién pierde y qué significa el acuerdo? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari78-2019-malamud-steinberg-acuerdo-ue-mercosur-quien-gana-quien-pierde-que-significa-el-acuerdo 2019-07-01T11:47:25Z

Tras 20 años de negociaciones se ha alcanzado un acuerdo entre la UE y Mercosur. Este análisis explora sus implicaciones económicas y políticas.

]]>
Tema

Tras 20 años de negociaciones se ha alcanzado un acuerdo entre la UE y Mercosur. Este análisis explora sus implicaciones económicas y políticas.

Resumen

El acuerdo UE-Mercosur, que parecía que nunca llegaría, crea un mercado de 780 millones de consumidores prácticamente sin aranceles y supone un espaldarazo a la cooperación internacional y al libre comercio en un entorno de crecientes tensiones comerciales. También abre importantes oportunidades económicas de exportación para muchas empresas y, a la vez, supondrá beneficios para los consumidores europeos, pero generará algunos perdedores a los que se debería compensar con instrumentos al nivel europeo.

Análisis

El viernes 28 de junio de 2019, después de una frenética última ronda de negociaciones en Bruselas, finalmente se firmó el acuerdo político que dará lugar a la firma del esperado Tratado de Asociación entre la UE y el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Los intentos de cerrar el acuerdo se han sucedido en los últimos 20 años y si bien las negociaciones estuvieron suspendidas entre 2004 y 2010, en este último año se abrió un proceso que, más allá de sus altibajos, terminó cerrándose de forma positiva.

Una pregunta que se impone en este punto es por qué esta vez sí se logró cerrar la negociación, mientras que en otras ocasiones fue imposible. Y la respuesta hay que buscarla en el cambiante entorno político internacional, caracterizado por las crecientes tensiones proteccionistas y en la ventana de oportunidad que se ha abierto y tenía riesgos de cerrarse el próximo otoño. Era ahora o nunca. Y se ha logrado el acuerdo. En las próximas páginas se analiza cómo se ha fraguado el acuerdo, cuáles son sus principales implicaciones, quién gana y quién pierde con el mismo y qué puede esperarse en el futuro, con un comentario adicional al papel de España en estas negociaciones.

Qué significa el acuerdo y por qué se ha alcanzado ahora

Uno de los elementos que sin duda ha sido clave, tanto en la parte europea como en la latinoamericana, es el cambio de la coyuntura internacional, la presencia de Donald Trump en la Casa Blanca y sus efectos desestabilizadores sobre la economía internacional, comenzando por sus amenazas al multilateralismo y a la Organización Mundial del Comercio (OMC). Seguramente, ante un entorno internacional más cooperativo, la sensación de urgencia por firmar un tratado tan complejo hubiera sido mucho menor.

En el caso de la UE no hay que olvidar que las amenazas contra Europa en general (incluyendo a la OTAN), y contra Alemania en particular, han llevado a muchos actores europeos a cuestionarse el futuro de la alianza transatlántica y la fiabilidad de EEUU como socio estratégico. A esto se suma el obligado cambio en la composición de la Comisión Europea a partir de octubre, que si bien no ha sido un argumento decisivo sí fue importante en el último momento, ya que una nueva dilación hubiera estirado la negociación durante meses o incluso años.

En lo que a Mercosur se refiere, también ha habido nuevos factores importantes que han influido en la negociación, plasmados en los cambios de gobierno en Argentina y en Brasil, pero también en Paraguay. En este sentido, la postura de los países del Mercosur frente a la globalización y al libre comercio no es igual con los presidentes Mauricio Macri, Jair Bolsonaro, Mario Abdó y Tabaré Vázquez que con Cristina Kirchner, Dilma Rousseff, Fernando Lugo y José Mujica, presentes en 2012, y mucho más favorables al proteccionismo.

Y si bien el triunfo de Bolsonaro y la presencia de Paulo Guedes hicieron temer inicialmente por el futuro de Mercosur, las ideas de este último sobre la apertura internacional de Brasil, junto al fuerte liderazgo asumido por Macri terminaron imponiéndose y reduciendo las fuertes pulsiones proteccionistas presentes en sus países. Como ha señalado Andrés Malamud, la voluntad política de las partes ha sido esencial para sacar adelante el Tratado y “contra análisis y pronósticos, Macri se propuso este acuerdo desde el inicio de su mandato. Para bien o para mal, este resultado no existiría sin su determinación”.

Esto nos lleva a señalar que estamos frente al primer acuerdo que firma Mercosur con otro gran bloque regional. Esto es muy importante porque el bloque estaba muy aislado internacionalmente e incluso durante años prefirió vivir de espaldas a la otra gran instancia regional, la Alianza del Pacífico, formada por Chile, Colombia, México y Perú. Pese a ello, el inicio de la segunda presidencia de Michelle Bachelet en 2014 permitió iniciar una cierta convergencia entre la Alianza y Mercosur, un proceso que aún no ha cristalizado de forma definitiva. De alguna manera esto explica los tres únicos tratados de libre comercio que tiene firmados Mercosur, más allá de los existentes dentro del llamado marco ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) y de los actualmente en negociación pero no cerrados, que son con países económicamente tan poco relevantes como Israel, Egipto y la Autoridad Palestina.

Desde la perspectiva europea no se debe minusvalorar el hecho de que lo ocurrido implica un gran triunfo para la UE, cuyos productos entrarán en los países de Mercosur con claras ventajas sobre los de sus más directos competidores como EEUU o Japón. Al mismo tiempo se demuestra que más allá de la retórica y de la idea de conformar una “alianza estratégica” birregional, por cierto bastante carente de contenidos concretos, América Latina importa, y mucho, a la UE y sus Estados miembros.

Desde ahora, la UE tendrá firmado algún tipo de acuerdo con todos los países latinoamericanos salvo Bolivia y Venezuela. Tratados de Asociación con Chile, México, América Central + Panamá y ahora Mercosur; de Libre Comercio (multipartes) con Colombia, Ecuador y Perú y de Cooperación con Cuba. Incluso Bolivia, durante años muy refractaria a negociar cualquier acuerdo con la UE que implicara el más mínimo contacto con el libre comercio, a través de la cuenta de Twitter de su presidente Evo Morales, se ha mostrado más que satisfecha con el acuerdo alcanzado: “Saludamos el acuerdo comercial alcanzado por la UE y el Mercado Común del Sur (Mercosur), organismo que tiene a Bolivia como miembro en proceso de adhesión. Es importante trabajar juntos en complementariedad y solidaridad en beneficio de nuestros pueblos”.

La importancia del acuerdo es tanto simbólica como real. Se trata, sin lugar a dudas, de un espaldarazo político a las oportunidades que los acuerdos de asociación de este tipo, que combinan la cooperación, el diálogo político y el libre comercio, pueden brindar para evitar la corrosión de las normas de gestión de la globalización. Pero a nivel práctico su impacto también es relevante al aportar una dosis de riqueza y crecimiento extra a los firmantes. Pero tampoco hay que llevarse a engaño, ya que ni este tratado ni ningún otro resolverá los problemas económicos de la UE ni de Mercosur, aunque tampoco los agravará. Ahora bien, a la luz de las numerosas críticas que ya se han escuchado a ambos lados del Atlántico, algunas provenientes de sectores directamente perjudicados, otras de alto contenido político y más dada la proximidad de las elecciones argentinas, también hay que insistir en esta última idea.

Implicaciones económicas, y más allá

A la espera de que los negociadores cierren la letra pequeña, incluyendo los plazos para la desaparición de ciertas barreras arancelarias y para-arancelarias y el futuro de algunos sectores sensibles para alguna de las partes, lo cierto es que este acuerdo crea un mercado integrado de 780 millones de consumidores y rebaja aranceles por valor de 4.000 millones de euros sólo para los exportadores europeos. En la práctica esto constituye el mayor acuerdo firmado hasta la fecha por la UE.

Según un estudio de la Universidad de Manchester, realizado en 2008 a petición de la UE, la firma del Tratado permitiría incrementar el PIB de Argentina en un 0,5%, el de Brasil un 1,5%, el de Uruguay un 2,1% y el de Paraguay hasta un 10%. Por su parte, la mejora del PIB europeo sería del 0,1% en el caso de una apertura comercial completa. Siempre conviene tomar estas estimaciones con cautela. Pero lo cierto es que este acuerdo de libre comercio, como todos los anteriores, permitirá aumentar la producción y la eficiencia a nivel agregado y generará ganancias netas en ambos bloques, que en algunos sectores serán especialmente elevadas dados los altos aranceles existentes. Cosa distinta es cómo se distribuirán esas ganancias y cómo se puede compensar a los perdedores. Pero eso es responsabilidad de los mecanismos de redistribución internos en los distintos países.

Hasta ahora, las relaciones económicas birregionales se habían desarrollado muy por debajo de su potencial, sobre todo en materia comercial (aunque menos en lo relativo a las inversiones). Esto no excluye, sin embargo, que la UE sea el segundo socio comercial del Mercosur, sólo por detrás de China. Por eso este acuerdo abre enormes oportunidades de expansión comercial para ambas partes. En 2018 las exportaciones de bienes de la UE a Mercosur fueron de 45.000 millones de euros y las de servicios de 23.000 millones de euros. La UE es el mayor inversor en Mercosur con un stock de 381.000 millones de euros mientras que el stock de inversión de Mercosur en la UE es de 52.000 millones de euros.

El acuerdo permitirá a las empresas europeas vender sus productos industriales en un mercado hasta la fecha muy protegido, cuyos aranceles al automóvil, calzado y textiles eran del 35%, los de auto-partes del 14%-18%, los de maquinaria del 14%-20%, los de productos químicos del 18% y los de farmacéuticos del 14%-18%. En el sector agrícola, Mercosur también eliminará sus aranceles en productos como el chocolate (arancel actual del 20%), vinos (del 27%) y gaseosas (del 20% al 35%). También elimina aranceles del 28% para productos lácteos, que pasarán a ser administrados mediante cuotas. Esto será especialmente relevante para los quesos europeos. Asimismo, Mercosur se compromete a proteger 357 denominaciones de origen europeas, incluyendo el Jabugo español.

Por último, las empresas europeas tendrán mayor acceso al enorme mercado de compras públicas que realicen los gobiernos de los países del Mercosur, así como a sus sectores de servicios (tecnologías de la información, telecomunicaciones y transportes, entre otros). Junto con el sector automotriz, la producción cárnica y láctea y las denominaciones de origen este había sido uno de los mayores escollos históricos para cerrar el acuerdo en las dos últimas décadas.

Pero más allá de lo estrictamente comercial, el acuerdo asegura el compromiso de los países del Mercosur con el Acuerdo de París sobre Cambio Climático, lo que también constituye un éxito para la UE, que está intentando (sin plantear ultimátums “a la Trump”), que todos sus nuevos acuerdos comerciales incluyan un compromiso ineludible por la lucha contra el cambio climático. Hasta la fecha había dudas sobre la posición de Brasil, como pusieron de relieve las prevenciones de Macron para cerrar el acuerdo, aunque estas también tenían el objetivo de intentar frenar lo más posible la apertura del mercado agropecuario europeo a las exportaciones de Mercosur.

También, como había demandado la UE de forma reiterada, el Acuerdo reconoce altos estándares en materia laboral para los trabajadores que participan en el sector exportador, lo que permite a la UE seguir impulsando sus valores (además de sus intereses) en sus acuerdos comerciales. Se trataba de una demandada fuertemente respaldada por los sindicatos europeos y muchos empresarios, especialmente de las pymes, que veían con preocupación una pérdida de competitividad frente a la competencia latinoamericana. Los debates en el seno del Comité Económico y Social Europeo (CESE) son buena prueba de ello y tienden de alguna manera a restar validez a las acusaciones de opacidad en las negociaciones con Mercosur. Otra cosa es la realidad de las instituciones del Mercosur, menos preparadas para este tipo de debates.

Más allá de algunas de las consideraciones aquí expresadas, también hay que señalar que no todo son ventajas para la parte europea. Como en todo acuerdo comercial habrá ganadores y perdedores. Y los que históricamente se oponían al acuerdo en la UE eran los productores agrícolas, especialmente Francia, Irlanda y Polonia. Aunque la UE ha logrado que los países del Mercosur se comprometan a cumplir los estándares europeos de producción agrícola (que se encuentran entre los más exigentes del mundo en materia sanitaria y fitosanitaria), sin duda el acuerdo aumentará las exportaciones agrícolas desde América Latina, en perjuicio de los productores europeos. Ahora bien, más allá de las presiones de los agricultores y ganaderos de algunos países de la UE, lo cierto es que tanto los consumidores europeos como los latinoamericanos, se encuentran entre los grandes ganadores del acuerdo.

No debe olvidarse que Mercosur es el principal proveedor de productos agrícolas de la UE con el 20% y de casi el 70% de los productos para la alimentación animal, fundamentalmente de Brasil. Cerca del 80% de la carne de vacuno importada en Europa procede igualmente de esa zona. Es evidente que todo esto pondrá mayor presión sobre muchos agricultores europeos. Por eso es crucial que la UE mejore sus herramientas para compensar a los perdedores de los acuerdos de liberalización comercial. Tanto de este como de los demás firmados.

Pese a que la política comercial se negocia en Bruselas y los tratados sólo requieren del refrendo del Parlamento Europeo (y de los parlamentos nacionales si cubren competencias mixtas), su impacto en los distintos países y regiones de la Unión es muy desigual. Por eso resulta imprescindible mejorar la situación económica y el bienestar de los perdedores de la liberalización con instrumentos fiscales centralizados al nivel europeo si se quiere aumentar la legitimidad de los acuerdos comerciales dentro de la UE, que últimamente está en horas bajas. Es necesario, por ejemplo, reformar el Fondo de Ajuste para la Globalización para aumentar sus recursos y hacerlo más flexible, de modo que más individuos y empresas (sobre todo pymes) puedan aprovecharlos.

Conclusiones

Refrendo al libre comercio y escollos a superar

La firma del Tratado vuelve a demostrar el gran interés por los acuerdos de liberalización comercial que existe entre los países partidarios de mantener un sistema económico abierto y basado en reglas estables y predecibles en un contexto de amenazas a la cooperación y crecientes guerras comerciales iniciadas por Trump. También pone de manifiesto que la UE es quien más claramente está liderando esta defensa de las instituciones de cooperación económica, tanto a nivel multilateral (con la propuesta de reforma de la OMC) como preferencial. Este acuerdo UE-Mercosur se suma a los recientemente alcanzados con Japón, Singapur, Canadá, Australia y Vietnam, a los cuales hay que añadir el previamente negociado con Corea y los más de 15 actualmente en fase de negociación.

Por último, se debe subrayar el papel de España, que siempre ha estado interesada, con independencia del color de sus gobiernos, en que este acuerdo llegara a buen puerto. Prueba de ello fue el intento de relanzar las negociaciones a partir de la Cumbre euro latinoamericana de Madrid en 2010, así como otras iniciativas más recientes. En la fase final de la negociación, y cuando parecía que se podría llegar a un nuevo bloqueo, el gobierno español lideró una iniciativa para acelerar el acuerdo. Tras una nota de Francia, Irlanda, Bélgica y Polonia advirtiendo sobre los riesgos que el acuerdo implicaba para los sectores agrario y ganadero, España impulsó la firma de una nueva carta de compromiso con el tratado y las oportunidades que se presentaban, que apoyaron Alemania, los Países Bajos, Letonia, Portugal, la República Checa y Suecia, y que parece que ha sido determinante. Entre otras cosas, esto demuestra la creciente influencia de España en la UE.

Tras la negociación de la letra pequeña, a producirse en los meses venideros, queda la aprobación por parte del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales de los cuatro países del Mercosur para que el Tratado comience a implementarse. Sería importante que los dos procesos se completaran cuanto antes. Sin embargo, no hay que perder de vista las elecciones presidenciales y parlamentarias argentinas, a celebrar en octubre próximo, en las cuales podría producirse un triunfo del kirchnerismo.

De confirmarse tal escenario, y a tenor de algunas manifestaciones escuchadas en los últimos días, incluyendo al candidato presidencial y al hijo de la candidata a vicepresidenta (y verdadera jefa del movimiento), no sería imposible un rechazo categórico a lo acordado y un nuevo comienzo de las negociaciones. En ese caso tampoco sería descartable que la UE junto a Brasil y Paraguay (y eventualmente también Uruguay) decidieran continuar la marcha solos, sin Argentina (como había comenzado a esbozarse ya en 2013).

Carlos Malamud
Investigador principal del Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @steinbergf

]]>
<![CDATA[ España ante el nuevo reparto de poder institucional en la UE ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari71-2019-simon-espana-ante-el-nuevo-reto-de-poder-institucional-en-la-ue 2019-06-18T03:08:28Z

Las negociaciones sobre el nuevo reparto de poder institucional en la UE tras las elecciones de mayo de 2019 determinarán en gran medida la capacidad de España de ejercer influencia en Europa en los próximos cinco años.

]]>
Tema

Las negociaciones sobre el nuevo reparto de poder institucional en la UE tras las elecciones de mayo de 2019 determinarán en gran medida la capacidad de España de ejercer influencia en Europa en los próximos cinco años.1

Resumen

Teniendo en cuenta los resultados de las recientes elecciones al Parlamento Europeo, los jefes de Estado y de Gobierno de la UE han iniciado un complejo proceso de negociación que llevará a un nuevo reparto de poder en las principales instituciones de la Unión. Tras los primeros movimientos, y garantizada la existencia de una mayoría europeísta tanto en el Parlamento como en el Consejo Europeo (y, por tanto, en la Comisión), se han vislumbrado dos bloques principales conformados en torno a líneas ideológicas: uno formado por buena parte de los partidos socialistas y liberales y encabezado por los gobiernos de Francia, España, los Países Bajos, Bélgica y Portugal, y otro que gira en torno al Partido Popular Europeo (PPE) y el Gobierno alemán de la canciller Merkel. Cabe, sin embargo, resaltar la porosidad de dichos bloques, al entremezclarse las lógicas político-ideológica y la del interés nacional. En este sentido destaca, por ejemplo, la tendencia de los Países Bajos a alinearse con Alemania en temas europeos, así como la de Francia a reconocer el poder alemán y construir coaliciones alternativas con el objetivo de reforzar su posición negociadora bilateral con Alemania.

Ante el incipiente reparto de poder institucional en la UE, este análisis ofrece algunas consideraciones que podrían ayudar a orientar la estrategia de negociación para el gobierno de España. En concreto, se hace hincapié en dos principios: (1) la necesidad de encontrar un equilibrio entre Alemania (cuya relación se presenta indispensable para garantizar el avance de los objetivos estratégicos de España en la UE en los próximos cinco años), Francia y la condición del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, de líder de la familia socialdemócrata en el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo; y (2) la necesidad de que la iniciativa de acercamiento entre los dos principales bloques ideológicos venga de España, ya que de no ser así nuestro país podría quedar rezagado en el futuro reparto de poder.

Análisis

Las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019 representan el pistoletazo de salida para la (re)negociación de los equilibrios políticos que definirán la agenda estratégica de la UE y la composición de sus principales instituciones. Nos centramos aquí en este segundo punto. Si bien la batalla por la dirección política de la UE tendrá que pelearse día a día durante los próximos cinco años, el reparto de poder institucional que se negociará en las próximas semanas y meses se presenta fundamental, ya que fijará los parámetros de la agenda política y del funcionamiento de sus principales instituciones. De ahí la importancia para el Gobierno de España de proyectar su influencia en el reparto de puestos clave –presidente de la Comisión, presidente del Consejo Europeo, alto representante, presidente del Parlamento y presidente del Banco Central Europeo), bien de forma directa a través de candidatos españoles a puestos y gabinetes clave, bien a través de dirigentes afines a los intereses nacionales y/o la orientación política del gobierno de España. Conseguir situar candidatos propios o afines en puestos políticos y administrativos clave permitiría al Gobierno de España jugar un papel de liderazgo en el desarrollo del próximo ciclo político-institucional europeo. No hacerlo dejaría al Gobierno en una situación reactiva, forzándole a invertir parte de su energía en pedir favores a destiempo a lo largo del mandato.

Si hay una cosa clara es lo mucho que se juega el actual Gobierno de España en la negociación europea, dada la creciente interdependencia política entre los ámbitos europeo y nacional. Por un lado, la fortaleza del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y de su gabinete en la UE van en función de su fortaleza política en España.2 En este sentido, el presidente del Gobierno español (que acaba de revalidar y reforzar su poder) saca ventaja a muchos otros líderes europeos, cuyas bases de poder doméstico se tambalean. Por otro lado, la propia fortaleza de Pedro Sánchez en España y el éxito de su agenda nacional dependerá también en buena medida de su capacidad de utilizar la palanca de Bruselas.

Asimismo, la consecución de los cuatro objetivos políticos identificados por Sánchez como constitutivos de su programa de gobierno –a saber: avanzar hacia la transición ecológica, la estabilidad y el crecimiento económico, la lucha contra las desigualdades o la fortaleza de España en Europa– presentan un fuerte componente europeo, y además coinciden con algunas de las áreas pre-identificadas por la Comisión como prioritarias para el próximo quinquenio europeo.3 Una vez identificados los objetivos políticos, el Gobierno debe trazar un plan para alcanzar los resultados esperados en cada uno de ellos a través de medidas concretas, y de la colocación de políticos y funcionarios españoles o afines en lugares clave para llevarlos a cabo.4

Pedro Sánchez parece haber comprendido bien que su influencia en Bruselas puede ser la llave de su éxito a nivel nacional, a juzgar por su incesante actividad europea durante su breve primer mandato. En este sentido, su conocimiento de idiomas, sus aparentes dotes sociales, su fuerte compromiso y presencia a nivel europeo, y su liderazgo dentro de la familia socialdemócrata representan importantes activos estratégicos para reforzar la influencia de España en la UE.

Bases para una estrategia de negociación española

A la hora de plantear una estrategia de negociación para el reparto de poder en las principales instituciones y la configuración de la agenda política de la UE, el Gobierno de España deberá tener en cuenta dos equilibrios fundamentales: entre los Estados miembros y entre las familias políticas.5

El primer equilibrio se presenta como el más importante, dado el papel central que juegan los Estados miembros a la hora de fijar los parámetros político-estratégicos de la UE, y su liderazgo formal en el proceso de reparto de poder institucional.

Sin embargo, las familias políticas (cuya lógica opera de forma evidente en el Parlamento Europeo, pero también, aunque en menor medida, en el Consejo Europeo) se presentan también como una variable de creciente relevancia. Ambos equilibrios están íntimamente relacionados. Así, por ejemplo, el liderazgo por parte del PSOE en la familia socialdemócrata europea supone un instrumento de gran utilidad para el Gobierno de España a la hora de tejer coaliciones intergubernamentales. Por otro lado, dicho liderazgo plantea ciertas responsabilidades para con la familia socialdemócrata, lo que incluiría en concreto un apoyo del Gobierno de España para que candidatos de dicha familia accedan a posiciones de peso institucional en la UE (incluido el neerlandés Frans Timmermans, candidato oficial de la familia socialdemócrata para presidir la Comisión Europea).

Este asunto se entremezcla con la incipiente coalición informal entre socialistas y liberales, que podría servir para bloquear a Manfred Weber, candidato oficial a presidir la Comisión por parte del Partido Popular Europeo (que es el partido que ha obtenido el mayor número de escaños en el Parlamento Europeo) y proponer un candidato socialdemócrata o liberal.

El Gobierno español debe sopesar bien las consecuencias que podría tener cerrar filas con un supuesto bloque formado por Francia y las familias socialista y liberal. Esto podría implicar no sólo un enfrentamiento político con el PPE, sino también con el principal baluarte de esta familia política en el Consejo: el Gobierno alemán y la canciller Merkel, así como su posible sucesora, Annegret Kramp-Karrenbauer, que ha expresado su apoyo a Weber en términos más explícitos.

Cabe señalar en este sentido la centralidad del Gobierno alemán y del sistema de influencia en el proceso de integración europea y su previsible importancia a lo largo de los próximos cinco años para sacar adelante cualquier iniciativa política. Dicho sistema de influencia muestra un alto nivel de cohesión y comprende no sólo al ejecutivo alemán, sino también al Bundesbank, al sector automovilístico e industrial, a los eurodiputados alemanes y a los funcionarios europeos de nacionalidad alemana. La relevancia de dicho sistema no hace sino resaltar la importancia de Alemania, más allá de las familias políticas, que son importantes en la UE pero no tanto como a nivel nacional. Por ejemplo, un eurodiputado socialdemócrata alemán estará generalmente mucho más en sintonía con un eurodiputado alemán del grupo popular que con un socialista portugués.

La centralidad del sistema de influencia alemán en la UE hace que sea imperativo para el Gobierno de España asegurarse una excelente relación política con el ejecutivo alemán (que se sitúa en el centro de dicho sistema de influencia). En este sentido, no debe descartarse la posibilidad de que el presidente francés, Emmanuel Macron, consciente de la imposibilidad de llegar a un reparto de poder al margen de Merkel y Alemania, y apoyándose en la supuesta centralidad de la plataforma liberal, acabe dando el primer paso de acercamiento hacia Merkel. Esto podría dejar al gobierno español en una situación política comprometedora, y mermar así las expectativas de influencia generadas por el fenómeno Sánchez.

Cuanto más tarde llegue el gobierno español a un necesario compromiso con Alemania, mayor precio pagará a nivel de influencia.6 Por ello, es importante que sea el gobierno de España quien dé el primer paso de acercamiento de posturas entre bloques. Dicho esto, cualquier intento de acercamiento a Alemania no debe comprometer ni la relación de España con Francia ni los intereses de la familia socialdemócrata (que, sin duda, constituirán importantes baluartes para la influencia del Gobierno español en la UE durante los próximos años).

Conclusiones

El objetivo del Gobierno de España debe ser conseguir un equilibrio entre estas distintas dimensiones: la influencia en el Consejo Europeo a lo largo del próximo quinquenio (que desde luego requiere una buena relación con Francia pero también, y sobre todo, una fuerte complicidad y confianza política con Alemania), y el liderazgo de la familia socialdemócrata tanto en el Parlamento como en el Consejo Europeo. La necesidad de enfatizar la complementariedad entre ambas dimensiones debe guiar la estrategia política de España en Europa, incluida su estrategia de negociación en el actual reparto de poder institucional. Teniendo en cuenta estos principios, se presenta especialmente importante la necesidad de comenzar un acercamiento a la canciller Merkel con el fin de proponer un compromiso que satisfaga las necesidades de todas las partes y en el que España y sus intereses tengan un papel central. En concreto, es importante que la iniciativa de hacer de puente entre los dos bloques emergentes (Macron/Bélgica/Países Bajos/Portugal, SPD, liberales vs Merkel, países del este y familia conservadora) venga del Gobierno de España. Si esa aproximación (que llegar, llegará) viene de otro lado, el Gobierno español entrará en una dinámica reactiva y su oportunidad para negociar una posición de mayor influencia podría verse mermada considerablemente.

Luis Simón
Director de la oficina de Bruselas e investigador principal del Real Instituto Elcano
| @LuisSimn


1 El autor agradece muy sinceramente sus valiosos comentarios a Ignacio Molina, Miguel Gil Tertre, Miguel Otero, Federico Steinberg, Salvador Llaudes y Gonzalo de Mendoza.

2 Véase, en este sentido, Ignacio Molina (2019), “El (positivo) impacto de las elecciones generales sobre la influencia española en la UE”, ARI nº 48/2019, Real Instituto Elcano, 10/V/2019.

3 Véase Miguel Gil Tertre (2019), “Desafíos económicos del próximo ciclo institucional en Europa”, ARI nº 61/2019, Real Instituto Elcano, 29/V/2019. Para un análisis de las prioridades de España en la UE véanse, entre otros, José Manuel Albares (2019), “España da seguridad a Europa”, Real Instituto Elcano, 24/IV/2019; Federico Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019; y Elisa Lledó y Miguel Otero Iglesias (2019), “Los intereses españoles en la agenda digital y la política industrial de la UE”, ARI nº 39/2019, Real Instituto Elcano, 5/IV/2019.

4 En última instancia, la pregunta de para qué se quiere la influencia es más importante que la cuestión más mundana de dónde colocar a quién. Sin embargo, esta última es clave para garantizar la consecución de los objetivos políticos del gobierno.

5 A estos hay que añadir el equilibrio geográfico y el equilibrio de género, éste último identificado como prioritario por Pedro Sánchez.

6 Sobre la importancia de la anticipación para ejercer influencia en la UE véase Miguel Fernández Díez (2019), “Ganar influencia en la UE: propuestas operativas para la Administración”, ARI nº 55/2019, Real Instituto Elcano, 20/V/2019.

]]>
<![CDATA[ Desafíos económicos del próximo ciclo institucional en Europa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari61-2019-giltertre-desafios-economicos-proximo-ciclo-institucional-en-europa 2019-05-29T05:25:52Z

La próxima agenda económica de la UE deberá desarrollarse en un contexto de cambio demográfico, tecnológico, geopolítico y climático. Hay que entender bien las áreas prioritarias de actuación y los instrumentos disponibles.

]]>
Tema

La próxima agenda económica de la UE deberá desarrollarse en un contexto de cambio demográfico, tecnológico, geopolítico y climático. Hay que entender bien las áreas prioritarias de actuación y los instrumentos disponibles.

Resumen

El inicio de un nuevo ciclo político en la UE ofrece la posibilidad de pensar y revisar la agenda económica de la Unión. El propósito de este análisis no es el de definir una agenda económica sino plantear de manera sintética las cuestiones de las que se deberá ocupar dicha agenda, que sucederá tanto a la Estrategia Europa 2020 puesta en marcha por la Comisión Barroso como a las 10 prioridades del presidente Juncker.

Su presentación y puesta en marcha será una de las primeras decisiones del nuevo ciclo político-institucional en la UE. Se deberá caminar hacia un mayor diagnóstico común que represente el bien europeo, evitando crear expectativas desmedidas que generen posteriormente frustración.

Encontrar una agenda que federe y encontrar los equilibrios necesarios en el sistema será indispensable más allá de los objetivos. La conformación de la agenda deberá también tener en cuenta la división de responsabilidades entre instituciones y las coaliciones de países y de grupos políticos europeos.

Análisis

Introducción

El inicio de un nuevo ciclo político en la UE ofrece la posibilidad de pensar y revisar la agenda económica de la Unión. El propósito de este análisis no es el de definir una posible agenda económica sino plantear de manera sintética las cuestiones económicas prioritarias.1 De estas cuestiones se deberá ocupar la agenda que sucederá tanto a Europa 20202 puesta en marcha por la Comisión Barroso como a las 10 prioridades del presidente Juncker.3

La presentación y la puesta en marcha de esta nueva agenda económica será una de las primeras decisiones del nuevo presidente de la Comisión Europea en 2019. Este podrá seguir el camino actualmente trazado o plantear cambios sustanciales a los Estados Miembros (como, por ejemplo, articular la nueva agenda económica en torno a la agenda 2030 y los objetivos de desarrollo sostenible4 en una mayor medida o proponer otro marco diferente).

Los desafíos económicos deberán afrontarse desde los principios y valores de la UE, lo que es la propia esencia del proyecto europeo. Sólo unidos podrán los Estados de la UE tener una talla suficiente para hacer frente a los crecientes desafíos, como se ha visto en las recientes negociaciones comerciales. Sólo unidos podrán trabajar para establecer estándares sociales y medioambientales de manera efectiva frente a modelos como el chino y el estadounidense.

Uno de los grandes problemas de la Gran Recesión es que aún no hay un diagnóstico compartido por los Estados Miembros sobre sus causas y consecuencias. El primer paso en la nueva agenda económica de la UE será encontrar una narrativa que federe a los europeos y a los distintos Estados. Esta deberá representar el consenso de las distintas fuerzas europeas. Y, por lo tanto, se habrá de caminar hacia ese diagnóstico común que represente el bien europeo, evitando crear expectativas desmedidas que generen posteriormente frustración.

Sólo será posible avanzar con dosis de realismo y no siempre a grandes pasos. Ahora parece difícil lograr un consenso político en la Unión para una posible revisión de las reglas fiscales en un sentido u otro. Sin embargo, la crisis nos ha enseñado que, en los momentos difíciles, Europa sabe avanzar de manera decisiva. El trabajo técnico ha de estar listo para ese momento.

El contexto

Después de la crisis, algunas de cuyas cicatrices siguen siendo claramente perceptibles, como el aumento de las desigualdades entre ciertos Estados Miembros,5 Europa ha recuperado un crecimiento positivo.6 En los últimos seis años de expansión económica, se han creado 10 millones de empleos en la zona del euro y la tasa de empleo ha aumentado a un máximo histórico del 72%. La inversión como porcentaje del PIB se ha recuperado hasta niveles cercanos a los de antes de la crisis. Los déficits públicos han disminuido en todos los países de la zona del euro (aunque en niveles diferentes según los países).

Sin embargo, la desaceleración de la actividad económica en los últimos trimestres ha sido más aguda de lo esperado y refleja una confluencia de factores: externos y domésticos, temporales y más persistentes. Entre ellos, la desaceleración del comercio mundial, y los problemas de sectores específicos, como el de la producción automovilística. En esta coyuntura, una serie de factores clave formarán el marco ante el cual la agenda económica europea deberá desarrollarse en los próximos años:

  1. El cambio demográfico en Europa con poblaciones más envejecidas y la necesidad de una política inteligente de inmigración común para mantener el crecimiento económico y los sistemas de pensiones. El cambio natural de población es negativo en Europa desde 2015.7 Los aumentos de población son debidos principalmente a la inmigración. La longevidad tendrá un impacto profundo en las políticas públicas y los servicios sociales, más allá del sector de la salud. Todos estos factores incidirán en la sostenibilidad financiera de los sistemas de protección social y en la situación presupuestaria de los países.
  2. La constante pérdida de competitividad respecto de otras regiones del mundo desde los años 90 y la necesidad de adaptar la industria europea al cambio tecnológico por la aceleración de la digitalización y el advenimiento masivo de la inteligencia artificial. Hay que recordar que Europa no tiene, por ejemplo, ninguna de las principales empresas de Internet/GAFA (Google, Apple, Amazon o Facebook) en un contexto de aceleración del cambio tecnológico en sectores como la salud y la automoción, entre otros. El reciente debate sobre el estándar 5G de telecomunicaciones, donde la mayoría de las patentes han sido registradas por una compañía china, ha mostrado también los límites actuales de la innovación industrial europea.
  3. La necesidad de inversiones significativas para tratar el cambio climático y la agenda 2030. El debate sobre lo que se ha llamado un Green New Deal ha cobrado fuerza en un contexto de continuados bajos tipos de interés. Aproximadamente el 2% del PIB de la UE se invierte anualmente en nuestro sistema energético. Estas inversiones tendrían que aumentar hasta el 2.8% (alrededor de 520-575 millones de euros anuales, excluyendo las inversiones relacionadas con el stock de vehículos) para contribuir a una economía de cero emisiones.8 Estas inversiones no podrán venir únicamente del sector público. Igual de importante que la financiación es la buena identificación de proyectos de inversión y la regulación adecuada. El trabajo regulatorio deberá ocuparse de en cuestiones como las finanzas sostenibles, la economía circular o los estándares de política comercial.
  4. El desafío al sistema multilateral con el cambio geoestratégico de EEUU en un contexto de pérdida de peso del continente europeo en términos de población9 y PIB relativo. En el año 2050 habrá 2.500 millones de seres humanos en África frente a 650 millones en Europa, que sólo representará el 7% de la población mundial (comparado con el 9,5% actual).
  5. Los desafíos al proceso de convergencia entre y dentro de los Estados europeos desde la crisis. Mientras que los países del centro y el este europeo están convergiendo en términos de renta per cápita, en la zona euro, los llamados países del norte han divergido de los países del sur en indicadores como salarios reales, inversión y consumo desde la crisis. Una convergencia real sostenible es necesaria para un funcionamiento óptimo de la zona euro en el medio plazo. No hay mecanismos suficientes para garantizar que el proceso de convergencia nominal que se produce antes de la adopción del euro produzca una convergencia real sostenible a partir de entonces.

Áreas prioritarias

Ante estos desafíos, cuatro grandes cuestiones parecen clave para concentrar los esfuerzos de la agenda económica de la Unión en los próximos años:

  1. Inversiones: productividad, innovación y lucha contra el cambio climático.
  2. Atajar la desigualdad y aumentar las oportunidades para todos los europeos.
  3. Completar la arquitectura institucional e instrumentos anticrisis.
  4. Proteger unas relaciones comerciales justas y lograr un equilibrio con EEUU y China.

A continuación, vamos a describir la situación actual respecto de cada una de estas cuestiones. Nos detendremos tanto en los instrumentos disponibles (legislativos, regulatorios o presupuestarios) como en el consenso o la ausencia de tal que generan.

(1) Inversiones: productividad, innovación y lucha contra el cambio climático

La economía europea no ha visto una reducción del gap de productividad con EEUU mientras que otras regiones del mundo como China han incrementado su productividad y peso en la economía mundial. Este es un dato clave para entender los desafíos estructurales de la economía europea. Incluso las dudas actuales de una economía como la italiana tienen que ver principalmente con el bajo crecimiento en la última década y su baja productividad, que produce una carga notable sobre las finanzas públicas, más que con cuestiones directamente fiscales (Italia tiene superávit fiscales primarios desde hace tiempo).

A su vez, la industria del norte europeo que se ha beneficiado en la última década del desarrollo de los países emergentes para exportar sus bienes de alto valor añadido ha dado recientemente signos de cansancio.10 Hay que recordar que algunos de estos países, con Alemania como ejemplo más claro, han tenido tasas de inversión bajas comparadas con la media histórica desde la crisis, con lo que la competitividad del modelo productivo podría resentirse en el futuro.

El cambio tecnológico asociado a la digitalización, el transporte sostenible (siendo un ejemplo el coche eléctrico), las energías renovables, la inteligencia artificial y la supercomputación aparece cada vez más rápido y evidente. Cabe preguntarse por qué Europa no está capacidad para dotarse de un 5G europeo poniendo en riesgo su autonomía estratégica. Europa está ante una disyuntiva: depender de otras regiones del mundo en sectores vitales o quedar retrasados en la siguiente revolución digital.

La respuesta ha de venir dada por una acción conjunta de inversiones y reformas estructurales. Esto lo ha puesto de relieve la Comisión Juncker desde 2014 con el Plan de Inversiones para Europa. Y también aparece ligado a lo que se ha dado en llamar en el debate reciente una nueva política industrial. Parece existir un mayor consenso político11 sobre este aspecto particular de la próxima agenda económica que sobre otras cuestiones (como, por ejemplo, el refuerzo de los instrumentos anticrisis que analizaremos en el tercer apartado).

Será clave en el próximo ciclo fomentar, por tanto, las inversiones estratégicas. Europa en su conjunto deberá colaborar en sectores específicos donde los Estados Miembros no pueden actuar solos (como, por ejemplo, las tecnologías de defensa, las baterías para vehículos eléctricos o la inteligencia artificial). Un ejemplo del tipo de inversiones de futuro con un valor añadido europeo podría ser la creación de una agencia DARPA12 europea en cuestiones para desarrollar todas las tecnologías de uso militar o dual clave para la defensa de la Unión.

Para esto será critico aprobar cuanto antes un nuevo presupuesto europeo para el período 2021-2027. Este presupuesto puede hacer una contribución sustancial a las necesidades para el crecimiento sostenible futuro. Con programas como InvestEU (sucesor del “plan Juncker”, que pretende movilizar 650.000 millones de euros de inversión pública y privada), los fondos de cohesión (con 600.000 millones de euros) y Horizonte Europa (94.000 millones de euros dedicados a la innovación), el presupuesto Europeo puede promover la descarbonificación de la economía, la digitalización de la industria y las inversiones en formación (fuertemente asociado a la siguiente cuestión clave sobre la desigualdad). La negociación del presupuesto no será fácil con grupos de países defendiendo intereses dispares: por un lado, los contribuyentes netos defendiendo un presupuesto de un 1% del PIB mientras que los países receptores (países de la cohesión) defienden el statu quo actual. Otro grupo, en el que se encuentra España, defiende un presupuesto que supere el 1%. Al mismo tiempo, el presupuesto deberá ocuparse de necesidades en nuevas prioridades como la seguridad y la inmigración.

Finalmente, y de manera coherente con la política de inversiones, será importante el establecimiento de un marco regulatorio que acompañe este objetivo. Mas allá de las recomendaciones anuales de la Comisión a los Estados Miembros sobre reformas, dos instrumentos principales con que cuenta la política europea son el mercado único y la política de competencia.

El mercado único ha dado un peso económico a la UE que le permite negociar en una posición ventajosa acuerdos comerciales: se trata de un mercado de 500 millones de personas. Sin embargo, el Mercado Único está lejos de completarse: si miramos incluso los datos intra-europeos, la parte relativa del comercio entre países de la Unión se ha estancado o incluso ha retrocedido.13 Es crucial ir completando el mercado en áreas de servicios y digital para poder beneficiarse plenamente del tamaño de la UE en nuevos sectores (como sucede en EEUU y China). Los productos industriales de mayor valor añadido hoy en día son muchas veces servicios asociados a los bienes. A su vez, lograr verdaderos mercados de capitales en Europa para financiar la innovación debe seguir siendo una prioridad.

En cuanto a la política de competencia, la apertura a un mercado cada vez más mundial, ha lanzado el debate sobre su modernización.14 La política de la competencia ha permitido la innovación y grandes ventajas para los consumidores en Europa. En este debate, es importante explicar que ésta no impide la creación de campeones europeos. En los últimos 10 años, la UE sólo ha bloqueado nueve fusiones de 3.000 casos analizados. Aunque ciertos Estados Miembros parecen estar empujando por una toma de decisión intergubernamental, esto entraña riesgos. La fuerza de la política de la competencia europea es precisamente que las decisiones se toman en el nivel europeo con un interés europeo en mente. Debilitar las reglas de competencia en Europa no contribuiría a resolver problemas estructurales de competitividad que tienen múltiples dimensiones.

Sin embargo, las reglas de competencia pueden ser modernizadas para tener en cuenta el movimiento hacia una economía en la intersección entre bienes y servicios. Y este ejercicio debe ser completado por un trabajo sectorial para adaptar mejor la regulación a la innovación e identificar esos sectores en los que el sector público puede hacer una diferencia con sus inversiones.

La próxima agenda económica sólo será posible con la aprobación de un presupuesto ambicioso para la UE que pueda acompañar desafíos como la lucha contra el cambio climático y la digitalización.
A su vez, se deberá continuar profundizando el mercado único de servicios e intangibles y considerar la posible modernización de la política de competencia.

(2) Atajar la desigualdad y aumentar las oportunidades para todos los europeos

La consecuencia tal vez más penosa de la crisis ha sido el aumento de las desigualdades entre europeos y Estados Miembros. Esto ha representado un duro golpe a la “máquina de convergencia” que es la UE, por utilizar el término popularizado por el Banco Mundial.

La mejora de las condiciones de trabajo y el nivel de vida y la igualdad de género han sido objetivos centrales de la UE desde su inicio. El desarrollo de una dimensión social ha ido paralela al desarrollo del mercado único y el concepto de ciudadanía europea, garantizando unas condiciones de competencia justas y derechos esenciales en todos los países. Más allá del mercado laboral, los países de la EU-27 presentan también una gran variedad en los sistemas de bienestar y protección social en términos de las preferencias políticas y presupuestos.

Las responsabilidades en términos de política social y de empleo se encuentran principalmente en manos de los Estados Miembros. La Comisión Juncker ha avanzado de manera decisiva hacia una mayor dimensión europea de las políticas sociales con el Pilar Social Europeo:15 un conjunto de principios acordados por los países de la Unión en materia social. Aun así, la UE tiene importantes instrumentos a su disposición que deberán ser potenciados:

  1. Legislativos (para la armonización de estándares básicos, por ejemplo).
  2. De orientación (como las recomendaciones políticas, la asistencia técnica para las reformas o el intercambio de mejores prácticas).
  3. De financiación (con los diversos fondos del presupuesto UE).

Entre los factores que influirán cada vez más en el futuro de nuestras sociedades y economías figuran la educación y las competencias. En Europa contamos con algunos de los sistemas educativos y de formación profesional avanzada más innovadores del mundo. Sin embargo, la formación deberá adaptarse a los cambios en el mercado de trabajo.

Para fomentar la convergencia y la igualdad en Europa, también es crítico asegurarse que los sistemas fiscales de los Estados Miembros no compiten entre sí. La propuesta de la Comisión Juncker de pasar a la mayoría cualificada en el Consejo en estas cuestiones abre la posibilidad de una mayor integración concreta. Habrá que ir avanzando hacia impuestos europeos para financiar bienes públicos europeos. Los nuevos sistemas fiscales para hacer frente a los desafíos del futuro (como el cambio climático) deberán también tener en cuenta la desigualdad, ya que no afectan del mismo modo a los distintos segmentos de la población.

La Comisión puede fomentar la cooperación para una mayor uniformidad de los estándares laborales en la Unión (atendiendo a las tradiciones nacionales) y fomentar las oportunidades para todos los europeos, en especial jóvenes y parados de larga duración (a través del nuevo presupuesto de la UE). El debate sobre avanzar hacia complementos a nivel europeo de los seguros nacionales de desempleo está planteado16 aunque no existe un consenso sobre esta cuestión.
El seguimiento y la dirección para la modernización de los sistemas sociales y educativos en los Estados Miembros será una de las tareas prioritarias de la Comisión en procesos de coordinación de políticas económicas como el Semestre Europeo.
El paso a la votación por mayoría cualificada en el Consejo puede llevar a una mayor integración en materia fiscal.

(3) Completar la arquitectura institucional e instrumentos anticrisis

En el próximo ciclo será también extremadamente prioritario terminar de dotarse de los instrumentos necesarios para capear una nueva crisis comparable a la Gran Recesión. Aunque se ha avanzado mucho en los últimos años, con la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad y los avances en la Unión Bancaria, completar las reglas es esencial para equilibrar la acción del Banco Central Europeo ya que la política monetaria no puede resolver todos los problemas coyunturales y estructurales de las economías europeas.

Este será quizá el aspecto más controvertido al existir una gran distancia de diagnóstico por parte de los Estados Miembros. Si hay dos debates divisivos dentro de la UE son, por un lado, la reforma de las reglas fiscales (Pacto de Estabilidad y Crecimiento) y, por otro, el de los instrumentos que supongan una mayor distribución de riesgos, ya sean bancarios o fiscales (“mutualización”).

Completar la Unión Bancaria con un fondo de protección de depósitos europeo aparece aquí como la primera medida imprescindible. Las negociaciones sobre este particular están bloqueadas en el Consejo. Corresponderá a la nueva Comisión seguir empujando por esta propuesta o reemplazarla por otra para alcanzar este objetivo.

Otro dossier complejo será el de la evaluación de las reglas de disciplina presupuestaria y de coordinación económica en la Unión (revisión de los llamados 6-pack y 2-pack). Esta será una discusión muy difícil, ya que los Estados Miembros parecen estar divididos en dos campos. La flexibilidad actual permite hacer un uso inteligente de las reglas, pero el sistema del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es técnicamente muy complejo y difícil de comunicar (siendo un ejemplo la discusión sobre los déficit estructurales y una variable no observable como el output gap). En este contexto, podría ser interesante plantear una simplificación inteligente de las reglas a la vez que se avanza hacia una mayor reducción de riesgos y a la mutualización.

Un tema importante en estas cuestiones son los avances intergubernamentales frente al método comunitario. Hay que recordar que el Mecanismo Europeo de Estabilidad es una institución no comunitaria y que algunos de los avances de la Unión Bancaria se han hecho dentro de un marco intergubernamental. Sin embargo, hay que señalar que el marco intergubernamental ha mostrado sus límites en repetidas ocasiones.

El debate actual sobre el presupuesto de la eurozona (después de las ultimas discusiones en el Eurogrupo) aparece ligado de nuevo al presupuesto plurianual de la Unión, verdadero instrumento para las diferentes políticas clave. Avanzar en los impuestos comunes ligados al mercado único para financiar el presupuesto común (los bienes comunes europeos, European Public Goods).17

Debido a la división actual sobre estas cuestiones en el seno del Consejo la nueva Comisión deberá evaluar cómo avanzar mejor en la mayor integración de la Unión Económica y Monetaria priorizando el método comunitario. De especial importancia es completar un sistema de garantía de depósitos comunitario. También serán relevantes la posible reforma de las reglas de vigilancia y coordinación de las políticas económicas y los avances hacia un presupuesto común en la zona euro.

(4) Proteger unas relaciones comerciales justas y lograr un equilibrio con EEUU y China

La UE se ha visto extremadamente beneficiada por la existencia de un modelo multilateral que ha permitido estabilidad, paz y desarrollo económico. Segunda economía mundial, con un abultado superávit comercial, la UE puede comerciar en todo el mundo.

Mantener una relación equilibrada entre EEUU Unidos y China y evitar guerras comerciales de resultados inciertos tendrán una importancia clave en los próximos años. Europa en su conjunto ha logrado importantes beneficios con un modelo abierto. Cualquier caída en el crecimiento chino afectará considerablemente a las exportaciones en bienes de valor añadido del norte europeo.

China se ha convertido en la tercera economía mundial gracias a tasas de crecimiento del 10% anual desde finales de los 80. Las consecuencias de las transferencias de tecnología a China en bienes de alto valor añadido será un tema que ira ganado aún más importancia. En ausencia de recursos naturales, el último recurso de Europa es su desarrollo tecnológico y económico y la formación de su mano de obra. Hay que señalar que la apertura de las economías ha de resultar equilibrada. China continúa beneficiándose de tratamiento preferencial en el comercio derivado de su estatus de “economía en desarrollo”.

Los cambios a las reglas mundiales del comercio no sucederán en el corto plazo por lo tanto Europa debe continuar modernizando sus instrumentos de defensa comercial. Estos ya se revisaron por parte de la Comisión Europea en diciembre de 2017 y mayo de 2018. Se estima que estos instrumentos han protegido 320.000 empleos en Europa.

Las inversiones que China está haciendo respecto de su Belt and Road Initiative o Nueva Ruta de la Seda también están generando preocupación en cuanto a los incrementos de deuda, condiciones laborales y autonomía estratégica de Europa. Sera importante lograr una visión común sobre este proyecto. Para esto China ha comenzado a crear instituciones internacionales propias como el Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) que dobla en tamaño al Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD).

Habrá que calibrar hasta qué punto el marco multilateral puede integrar a China y hasta dónde puede Europa seguir trabajando con EEUU. Mientras que la UE ha considerado por vez primera a China como un rival sistémico, la colaboración con China en cuestiones como el cambio climático ha avanzado.

Sectores importantes de la población deberán adaptarse al cambio producido por la tecnología y el avance de la globalización. Esta discusión está estrechamente ligada tanto a la modernización de las reglas de competencia (descrita en el primer apartado de este análisis) como a las cuestiones sociales (descritas en el segundo apartado) y la fiscalidad. Son necesarios los ejercicios de identificación de todas las herramientas (acceso al mercado único, contratación pública, estándares y ayuda al desarrollo, entre otros).

Los Tratados de Comercio y el avance en cuanto a los instrumentos de defensa comercial serán en este sentido instrumentos prioritarios para la nueva Comisión. Cabe destacar que esta es una competencia exclusiva de la Unión que puede hacer valer de este modo su peso como mercado de 500 millones de personas. Desarrollar tratados de Comercio con otras regiones y países del mundo y promover la utilización del euro como moneda internacional y de los estándares europeos pueden ampliar la autonomía estratégica de la Unión.

Conclusiones

En su primer año, la próxima Comisión Europea podrá o tendrá que ocuparse de una serie de cuestiones. Sin querer exhaustiva, la siguiente lista puede servir a modo de ejemplo:

  1. Plantear o no una nueva agenda de crecimiento que suceda a Europa 2020.
  2. Lograr la aprobación del presupuesto europeo para el período 2021-2027 y plantear proyectos prioritarios de inversión a nivel europeo (como, por ejemplo, en el área de defensa).
  3. Decidir qué propuestas hacer o retirar para avanzar en la Unión Económica y Monetaria y sus instrumentos anticrisis. Un ejemplo seria la propuesta actual del Fondo de Garantía de Depósitos europeo que podría ser mantenida o reemplazada por otra propuesta.
  4. Plantear o no una revisión de las reglas de vigilancia económica y en particular del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Hay que recordar que, a finales de 2019, la Comisión deberá tomar decisiones complicadas respecto de la vigilancia fiscal de ciertos países que pueden además no estar en una disposición colaborativa en este respecto.
  5. Plantear la continuación del avance político hecho con el Pilar Social Europeo.
  6. Plantear avances en cuanto a la fiscalidad en mayoría cualificada.
  7. Preparar la próxima ralentización económica (bancos y deuda pública).
  8. Definir los próximos pasos respecto de Tratados de comercio y política comercial.
  9. Seguir definiendo la posición estratégica entre EEUU y China.

La agenda deberá fijarse no sólo en lo que hay que hacer, sino como llegar allí. Encontrar una agenda que federe y encontrar los equilibrios necesarios en el sistema será indispensable más allá de los objetivos. La conformación de la agenda deberá también tener en cuenta la división de responsabilidades entre instituciones y las coaliciones de países y de grupos políticos europeos.

Las respuestas a las cuestiones descritas anteriormente deberán tener en cuenta múltiples dimensiones. Por ejemplo, la transición hacia una economía de bajas emisiones deberá conjugar políticas regulatorias, inversiones, mercados de capitales eficientes, fiscalidad que incentive esta transición y medidas para acompañar socialmente este cambio. Tomando otro ejemplo: no se podrán continuar abriendo mercados internacionalmente sin atender a los segmentos de la población que deberán adaptarse a esos cambios, a la reciprocidad en los tratados de comercio y a la autonomía estratégica en sectores clave.

Tener un buen plan no es suficiente, hay que tener una coalición para llevarlo a cabo y un diseño de los distintos pasos a dar. Será importante centrarse en lo concreto y no dejarse llevar por declaraciones de intenciones: hay mucho trabajo que hacer, hay que mostrar el punto de llegada, pero también los pequeños pasos que permitan llegar a los distintos objetivos.

Será necesario evaluar la posibilidad de hacer un gran Ppcto en el que se logre avanzar en varios dossiers a la vez o tal vez seleccionar algunos para ir avanzando poco a poco. Al formular la agenda, habrá que evaluar por un lado la importancia de las distintos objetivos y su grado de consenso. Si la creación de un presupuesto europeo de un cierto tamaño parece difícil, pueden existir otras políticas que pueden lograr mayores avances como la lucha contra el fraude fiscal.

Las coaliciones deberán ser variables. Tanto el Parlamento como el Consejo en el próximo ciclo pueden estar más divididos. Una cuestión interesante es que los campos varían dependiendo de la cuestión: mientras que la división sobre las reglas fiscales parece más una cuestión geográfica, la división sobre temas sociales o el tratamiento del cambio climático parece más una cuestión entre familias políticas.

Finalmente, hay que recordar que los avances en política europea no son lineales. Durante el período de 2011-2014, con la crisis, se avanzó más en la integración de la unión monetaria que en todo el período desde la introducción del euro. Hay espacio para el optimismo y los avances para asegurar un crecimiento sostenible que sostenga el modelo social europeo y asegure la autonomía estratégica de la UE.

Miguel Gil Tertre
Jefe de Unidad, Semestre Europeo, Inversiones Estratégicas y Cohesión, Secretaria General, Comisión Europea | @MiguelGilTertre


1 Existen contribuciones detalladas por parte de las instituciones europeas y los distintos Estados Miembros para informar la discusión sobre el futuro. Para la contribución de la Comisión al Consejo Europeo de Sibiu véase European Commission.

2 European Commission, “Estrategia Europa 2020”.

3 European Commission, “10 Commission priorities for 2015-19”.

6 European Commission, “Spring forecast 2019”.

8 European Commission, “2050 energy strategy”.

9 United Nations, “World population prospects 2017”.

10 Datos de producción industrial para Alemania, “Germany Manufacturing PMI”.

12 La Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa, más conocida por su acrónimo DARPA, es una agencia del Departamento de Defensa de EEUU responsable del desarrollo de nuevas tecnologías para uso militar. Fue la creadora de ARPANET, la red que dio origen a Internet.

14 Documentos propuestos por la Comisión conocidos como competition guidelines.

16 Como la propuesta de Jakob von Weiszacker y Jonás Fernandez. Véase “Fit for purpose: a German-Spanish proposal for a robust European Unemployment Insurance”.

17 European Commission, “Delivering on European Common Goods”.

]]>
<![CDATA[ Europa ante el neo imperialismo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-steinberg-europa-ante-el-neo-imperialismo 2019-05-23T01:28:08Z

Cada vez parece más claro que el mundo está volviendo rápidamente al juego imperial, donde las reglas globales se olvidan, los nuevos imperios dictan sus normas en sus áreas de influencia y los países pequeños se someten.

]]>
Hace tiempo que los ciudadanos más informados están pendientes de la guerra comercial. Han oído hablar de la corrosión de las reglas de la globalización y de los ataques de EEUU al sistema multilateral de comercio y a sus socios europeos. También de que la causa del unilateralismo agresivo estadounidense proviene tanto de las pulsiones nacionalistas de Trump como de la preocupación de sus elites –y también de las europeas– ante el rápido desarrollo de la economía china, que con su modelo de capitalismo de Estado permite a sus empresas ir “dopadas” cuando salen a competir al exterior. Asimismo, habrán oído que, de todo esto, lo más peligroso es la guerra comercial entre China y EEUU, cuyo diálogo de sordos parece haberse colapsado y que podría llevar el proteccionismo estadounidense a cotas tan altas como las alcanzadas en 1930 (cuando se aprobó la ley arancelaria Smoot-Hawley), que fueron el inicio de lo que hoy llamamos la desglobalización del período de entreguerras, que estuvo vinculada a una larga recesión acompañada de devaluaciones competitivas y tensiones internacionales. Por último, si se creen los modelos que estiman el impacto económico de la guerra comercial (que siempre hay que tomar con extrema cautela, aunque los hagan los mejores expertos), estarán muy preocupados ante la posibilidad de que esta contienda comercial frene el crecimiento, hunda las bolsas y desencadene una recesión.

“(…) lo que se estaría abriendo paso con cada vez más fuerza sería el neo imperialismo, por el que tanto EEUU como China utilizarían su poder económico y tecnológico para debilitar al otro”

Sin embargo, hasta ahora, el ciudadano medio español ha permanecido ajeno a estos temas. En Europa, los precios de las importaciones casi no han subido y el crecimiento, de momento, no se está viendo seriamente amenazado por el proteccionismo. Pero esto va a cambiar. El anuncio de Trump de incluir a la empresa china Huawei –líder en tecnología 5G– en una lista negra, de forma que ninguna empresa estadounidense pueda hacer negocios con ella ni venderle componentes sin una licencia, va a llevar a que cualquier consumidor con un móvil Huawei tenga que cambiarlo, ya que no podrá actualizar el sistema operativo con Android, producido por Google (tras el anuncio inicial se han dado tres meses de moratoria, pero el momento llegará pronto). Y esto es sólo el principio. Intel también ha anunciado que dejará de venderle componentes a Huawei y sólo es cuestión de tiempo antes de que otras empresas como Microsoft tomen medidas similares. En ese caso, China, que ya ha anunciado una nueva subida de aranceles sobre las importaciones estadounidenses, podría tomar más represalias. Podría prohibir las exportaciones de tierras raras, que son 17 elementos químicos que se utilizan en la producción de bienes de alta tecnología y de los que China tiene el 97% de las reservas mundiales o hasta vender parte de sus ingentes de reservas denominadas en dólares, lo que elevaría súbitamente los tipos de interés en EEUU, reduciendo su crecimiento. Pero, en ese caso, EEUU podría contraatacar revocando el visado a los más de 430.000 estudiantes chinos que actualmente están matriculados en universidades norteamericanas (el año pasado ya se restringió la concesión de visados a estudiantes extranjeros, sobre todo para que puedan trabajar y ganar experiencia tras terminar sus estudios). Y así suma y sigue. Entraríamos en una espiral de confrontación que no se sabría dónde terminaría, y que ya se ha bautizado como una segunda guerra fría (que todos desean que se mantenga fría), y que comenzó como una contienda comercial que mutó en guerra tecnológica.

Los europeos, por lo tanto, empezaremos a notar este conflicto geopolítico en nuestros bolsillos, mientras las economías de EEUU y China se van desvinculando (con dolorosos impactos para las cadenas de suministro globales, al igual que sucedería con un Brexit sin acuerdo) mientras avanzamos lentamente hacia un mundo de bloques enfrentados y mucho menos próspero.

De ser así, lo que se estaría abriendo paso con cada vez más fuerza sería el neo imperialismo, por el que tanto EEUU como China utilizarían su poder económico y tecnológico para debilitar al otro, obligando a los demás países a tomar partido y someterse a las normas del imperio al que se adhieran (las amenazas estadounidenses a las empresas europeas que hagan negocios con Irán o Cuba pueden leerse también en clave neo imperialista).

Esto es especialmente peligroso para los países de la UE que, acostumbrados a un mundo de reglas multilaterales que promovía las ganancias mutuas generadas por la apertura económica y disfrutaba del aumento de la prosperidad (a veces mal repartida), creían haber dejado atrás el nacionalismo y el imperialismo. Europa fue protagonista de ambos: los grandes imperios fueron europeos y el nacionalismo los llevó a enfrentarse. Por eso, como explica el historiador Timothy Snyder, la construcción de la UE fue una forma de organización política que superaba el nacionalismo y trazaba un nuevo camino de esperanza para los países europeos que se habían quedado sin imperio. En otras palabras, la integración europea fue una necesidad existencial para los viejos imperios europeos una vez que se enfrentaron en guerras y perdieron sus territorios de ultramar (y con ello sus mercados) con el proceso de descolonización en las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial.

Pero la historia no termina como planteaba Francis Fukuyama, sino que se repite (al menos parcialmente), y cada vez parece más claro que el mundo está volviendo rápidamente al juego imperial, donde las reglas globales se olvidan, los nuevos imperios dictan sus normas en sus áreas de influencia y los países pequeños se someten. Y los líderes imperiales, ya sea en EEUU, China o Rusia, no son precisamente admiradores de la democracia liberal que tanto gusta a los europeos. La UE es, a día de hoy y aunque cueste verlo desde dentro, el único lugar del mundo en el que la lógica imperial todavía no se está abriendo camino, y donde la superación del Estado-nación por el proyecto europeo garantiza el Estado de Derecho, la defensa de las minorías y otras muchas cosas. Pero para que esto siga siendo así, tal vez, la Unión se deba empezar a comportar, de puertas afuera, como un imperio; dejando de ser una potencia “herbívora” para convertirse en una “carnívora”.

“La UE es, a día de hoy y aunque cueste verlo desde dentro, el único lugar del mundo en el que la lógica imperial todavía no se está abriendo camino”

Para lograrlo necesitará mayor cohesión interna, confianza y asertividad en su política exterior y una mayor autonomía estratégica en materia de seguridad y defensa. Además, en la medida de lo posible, debe trabajar para preservar (o refundar) todo lo que se pueda del orden liberal basado en reglas que se está desmoronando ante sus ojos. De hecho, a día de hoy, la UE es la única potencia que puede intentar liderar la reforma de la maltrecha Organización Mundial del Comercio en su conjunto. Y otros países, que también quedarían en las periferias de los imperios chino o norteamericano, como Canadá, Japón, Corea del Sur, Australia y los países latinoamericanos, entre otros, estarían encantados de acompañar ese liderazgo europeo para mantener un mundo de reglas y evitar la vuelta de la ley del más fuerte.

Sin embargo, por si el sistema multilateral termina colapsando y el neo imperialismo continúa ganando terreno (algo a día de hoy factible, especialmente si Trump gana las elecciones en 2020), la Unión tiene que prepararse para un mundo de bloques y acuerdos preferenciales cruzados donde las reglas comerciales globales brillen por su ausencia y el derecho internacional sea más la excepción que la regla en las relaciones internacionales. Para ello, tiene que seguir trazando una nutrida red de acuerdos preferenciales donde avance sus intereses comerciales ofensivos, pero también sus valores, desde el respeto a la democracia liberal hasta los derechos humanos y a la sostenibilidad medioambiental.

“(…) hace falta aumentar la legitimidad de los intercambios comerciales, lo que pasa por compensar más y mejor a los perdedores de la liberalización dando contenido al concepto macroniano de “la Europa que protege””

En este nuevo contexto, la política comercial ya no pueda pensarse de forma aislada. Como instrumento de política económica exterior, deberá estar íntimamente vinculada con otras, especialmente la de defensa, la industrial y de innovación tecnológica y la de internacionalización del euro, que requiere como paso previo completar la unión monetaria con una unión bancaria completa, una unión fiscal y eurobonos. Al mismo tiempo, de puertas adentro, y para asegurar que los europeos sigan apoyando la integración económica –que hasta ahora ha formado parte del ADN de la Unión– y se alejen de los postulados nacionalistas que pretenden volver a un Estado nación que en realidad nunca existió (lo que existieron fueron los imperios europeos, y esos ya no volverán), hace falta aumentar la legitimidad de los intercambios comerciales, lo que pasa por compensar más y mejor a los perdedores de la liberalización dando contenido al concepto macroniano de “la Europa que protege”.

Todo ello exigirá a la Unión tener una mayor visión estratégica y seguir construyendo, en palabras del Tratado de Roma, una “Unión cada vez más estrecha”. Si no lo hace, se verá condenada a ser tan sólo una provincia de otro imperio, pero eso seguramente es algo que los europeos no quieren.

Federico Steinberg
Investigador del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @steinbergf

]]>
<![CDATA[ El cambiante contexto exterior de la UE ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari59-2019-lamodeespinosa-el-cambiente-contexto-exterior-de-la-ue 2019-05-23T11:26:44Z

La UE se construyó en una coyuntura singular tras la Segunda Guerra Mundial, pero el contexto exterior está cambiando radicalmente, afectando a las raíces mismas de la Unión.

]]>
Tema

La UE se construyó en una coyuntura singular tras la Segunda Guerra Mundial, pero el contexto exterior está cambiando radicalmente, afectando a las raíces mismas de la Unión.

Resumen

La UE está sufriendo una creciente tensión interna junto con una creciente presión externa que penetra en su mismo núcleo: más débil internamente, pero también más amenazada externamente. El gran problema de la UE es cómo lidiar con el mundo siendo, como es ya, sólo una pieza más de un mundo “ancho y ajeno”, y no el (o parte del) Hegemón Occidental. La UE es la respuesta correcta a un mundo globalizado y más poderoso, pero llevamos ya demasiados años marcha atrás. Pues mientras avanzamos, y sin duda lo hacemos (pero a trancas y barrancas y con paso corto), el mundo galopa alrededor nuestro.

Análisis

La globalización ha hecho casi imposible separar la dimensión interior de la exterior de los Estados hasta el punto de que los conceptos mismos se han quedado obsoletos. Y aunque las sociedades se siguen mirando sólo en el espejo de su propia imagen, menospreciando el entorno (aunque algunos países más que otros, el nuestro es de los primeros, y basta ver los temas de debate en las actuales elecciones), lo cierto es que el espacio “exterior” penetra más y más en los asuntos llamados “internos”. Y lo que vale para los países vale también para la propia UE, cuyo devenir reciente no puede entenderse sin analizar su cambiante contexto internacional.

Pues no podemos olvidar (aunque lo hacemos casi siempre) que el resultado de la Segunda Guerra Mundial fue la colonización de Europa bajo la hegemonía de dos países extra-europeos, EEUU y la Unión Soviética, cada uno de ellos gestionando la mitad de Europa, cuyo destino durante la larga Guerra Fría dependía de esos dos gigantes. Desde entonces Europa ha ido construyendo poco a poco instrumentos para volver a retomar las riendas de su destino, el principal, sin duda la propia UE, aunque en qué medida lo ha conseguido es discutible y depende tanto de sus propias acciones como del entorno exterior cambiante.

La UE se construyó en esa coyuntura singular, en el contexto de la posguerra, bajo el paraguas de seguridad de EEUU en la Alianza Atlántica, con la rivalidad de Rusia (que trabajó, sin saberlo, como federalizador externo), y en ausencia del resto del mundo, que era simplemente un telón de fondo estratégica y económicamente irrelevante. Invirtiendo en mantequilla más que en cañones, y construyendo una muy avanzada economía social y sociedad de bienestar, la UE alcanzó en 30 años cotas de seguridad, libertad y prosperidad como nunca antes había conocido este continente. Es más, a través de las sucesivas ampliaciones, extendió esa seguridad/libertad/prosperidad por todo el territorio europeo, al sur y al oeste, y sigue haciéndolo. Los españoles somos uno de los pueblos que se han beneficiado enormemente de ese proyecto, pero no somos los únicos.

El resultado ha sido extraordinario pues puede decirse sin exageración que jamás los europeos han tenido mayor calidad de vida, que la europea es hoy la mejor sociedad del mundo y que, probablemente, es la mejor sociedad que ha producido la humanidad en su tortuosa historia. Un éxito espectacular del que, sin embargo, los ciudadanos no son conscientes, acostumbrados como están a darlo por descontado.

Pues bien, ese contexto exterior ha cambiado radicalmente afectando a las raíces mismas de la UE.

Por una parte asistimos, no ya a un repliegue de Europa por parte de EEUU, que comenzó con el fin de la Guerra Fría y continuó con el pivot to Asia de la Administración Obama (liderado por la misma Hillary Clinton), ampliado después al ámbito comercial y económico por el actual presidente Trump, que liquida el proyecto de tratado transatlántico de libre comercio (el TTIP) que debería estabilizar y reforzar la economía nor-atlántica, e incluso pone en entredicho a la misma OTAN a la que declara obsoleta (para declarar después obsoleta esa declaración). Hasta el punto de que no sabemos bien si EEUU es hoy un aliado de la UE, cuya construcción apoyaba e incentivaba, o se trata más bien de un rival y un competidor. Por supuesto, el Brexit, sea cual sea su alcance final, debilita enormemente esa alianza atlántica al dejar fuera de la UE lo que ha sido siempre la cabeza de playa de EEUU en Europa.

Todo ello ha venido a complicar enormemente la relación de la UE con EEUU. La UE sigue dependiendo para su seguridad de la OTAN y el paraguas nuclear norteamericano, lo que se percibe claramente en los países del Este y del Norte. Incluso el flanco sur mediterráneo necesita de ese respaldo dada la creciente inestabilidad de los países árabes del espacio MENA. Al tiempo, la rivalidad comercial con la UE, en lugar de encauzarse (como pretendía el TTIP) se agudiza con sanciones comerciales (y amenazas de ulteriores medidas) y el cierre progresivo del mercado norteamericano, lo que afecta a los motores económicos de la UE, y singularmente a Alemania que mantiene un saldo comercial claramente positivo con EEUU.

De modo que lo que ha venido siendo la columna vertebral de articulación del mundo libre, y vector de un orden internacional liberal, a saber, la alianza nor-atlantica, está en entredicho, en buena medida a la espera de saber si la actual política norteamericana del presidente Trump es una tendencia de largo plazo (adaptación de EEUU a un mundo que ya no puede hegemonizar), tendencia que continuará sea cual sea el futuro presidente de ese país, o si se trata más bien de un tropiezo coyuntural resultado de unas elecciones casuales en un país que ha sido vanguardia de ese mismo orden liberal (interno y externo). Hay argumentos en los dos sentidos. Una pregunta, la de si se trata de una tendencia estructural o un acontecimiento coyuntural, que también puede extenderse al Brexit británico. Pues si el Brexit es un analizador, un Aleph, de la crisis endógena de Europa, Trump es un analizador de la crisis externa del orden mundial.

Pero si la UE se ha construido bajo el paraguas protector de EEUU, los otros dos parámetros de su éxito han sido, de una parte, mantener a Rusia fuera, y de otra, la irrelevancia del resto del mundo, el antes llamado Tercer Mundo. Y también esos dos parámetros están en entredicho.

Aunque la caída de la Unión Soviética ha sido definida por Putin como la mayor catástrofe geopolítica del siglo XX, debilitando enormemente a Rusia, que de gran potencia mundial pasó a ser casi país emergente, lo cierto es que la retirada de EEUU y la evidente debilidad de la UE le han otorgado un protagonismo que la osadía del condottiero Putin (buen lector de Maquiavelo) aprovecha en cada ocasión. Como dijo Obama, Rusia es una potencia regional, no una potencia global, y es cierto. Con una demografía desastrosa incapaz de ocupar su inmenso territorio, con una economía de monocultivo (petróleo y gas) y cuyo PIB es algo superior al de España, y con inmensos problemas internos (baja renta per cápita, enormes bolsas de pobreza y una desigualdad brutal), Rusia gasta en defensa menos de una tercera parte de lo que gasta la UE (y menos que Francia), y tanto su ejército como su armada carecen de alcance global (aunque su potente arsenal nuclear lo blinda frente a cualquier amenaza externa). Pero eso no le impide (sino que le incita) a hacer guerra “hibrida” o emplearse a fondo en la ciberguerra, mucho más barata, de modo que no sólo amenaza países vecinos sino que penetra en los demás intoxicando elecciones y opiniones públicas. La creencia de que Rusia podía integrarse como un socio más en el espacio de vecindad de la UE se ha revelado ilusoria, y aparece más, no ya como competidor, sino incluso como un enemigo. Ciertamente Rusia tiene razones para manifestar malestar con la UE y Occidente: la ampliación de la OTAN hasta sus mismas fronteras, el trato dado a las (amplias) minorías ruso-hablantes en los países bálticos o en Ucrania, el reconocimiento de Kosovo o de un gobierno salido de un golpe de Estado en Ucrania, por citar algunos. Razones que no justifican su intromisión en asuntos internos de la UE o su oposición activa e incluso agresiva a cuanto representa Europa en el mundo (Cuba, Venezuela, Irán). Y, lógicamente, no son pocos los países de la UE que prefieren desarrollar una nueva ostpolitik contemporizante que facilita la deriva hacia regímenes iliberales. La dependencia de buena parte de la UE del gas y el petróleo ruso (y la incapacidad estratégica de la UE para asegurarse el suministro alternativo de crudo de Oriente Medio) no hacen sino profundizar en esa presión. De modo que sí, Rusia es potencia regional, pero da la casualidad de que esa es nuestra región.

El tercer parámetro de la vieja UE que se ha modificado es sin duda el más importante a largo plazo, y me refiero al resto de la frase the West and the rest. Pues hoy ese “resto” ha emergido y es ya más de la mitad del mundo. No voy a insistir en la obviedad de que países enormes como China o la India, u otros grandes, como Brasil, Indonesia, México, Turquía, Irán y Arabia Saudí, han dejado de ser “Tercer Mundo” o incluso “emergentes” para aflorar con toda fuerza en el escenario internacional, que ya no puede no contar con ellos. La ventaja de “llegar tarde” les ha facilitado unos ritmos de crecimiento espectaculares, pasando con toda rapidez de ser potencias demográficas a ser potencias económicas, y de eso a ser potencias políticas y militares. Asia es el 60% de la población del mundo y África será pronto más del 20%, mientras que todo el viejo occidente (Europa y las dos Américas) desciende por debajo del 20%. Europa, en concreto, que fue el 25% de la población del mundo hace un siglo, es hoy el 7% y desciende (y se envejece). Incluso en términos económicos, empieza a ser un mercado pequeño. Un detalle: de los 20 primeros puertos de contenedores del mundo, sólo hay dos europeos y uno americano; todos los demás están en Asia, y los más grandes en China (y recordemos que el 70% del comercio mundial es marítimo).

No se puede entender la globalización sin esa emergencia del “resto”, que hoy es ya la mayor parte del mundo. Hay un término inglés muy adecuado: dwarfing, “enanizar”. Europa es ya una parte pequeña del mundo. Se ha dicho que en Europa hay dos tipos de países, los que son pequeños y los que todavía no saben que son pequeños. Francia lo aprendió hace tiempo, Alemania lo está aprendiendo, al igual que el Reino Unido. Pues bien, es la misma Europa la que hoy es pequeña y debe interiorizarlo.

El resultado global para la UE es una creciente tensión interna, más una creciente presión externa que penetra en su mismo núcleo.

La interna se manifiesta en una creciente dualización de las sociedades europeas (argumento que vale también para EEUU). Pues la globalización ha venido a conectar a buena parte de nuestras sociedades con el mundo en un sector social cosmopolita, educado, de rentas altas, urbano, llamémoslo “globalizado”, y cada vez menos dependiente de su entorno físico (des-territorializado y en cierta medida des-nacionalizado) pero conectado con el entorno exterior. Un sector que se ha separado progresivamente de otro sector, no conectado con cadenas globales (de valor o de información) sino más bien “territorializado”, relativamente empobrecido, de baja educación y más bien rural, los llamados left behind, los abandonados. Golpeados por la deslocalización empresarial primero y por la crisis después y ahora amenazadas por otra revolución tecnológica. Que reaccionan hoy como siempre han hecho los oprimidos, afianzándose en su condición de “atrasados” para reivindicar su mundo rural, sus tradiciones religiosas y sus creencias xenófobas, machistas y homófobas, y exhiben casi obscenamente esa condición en un agresivo discurso políticamente incorrecto (por supuesto, Trump es el modelo a imitar). En cierto modo, una contra-contracultura de base rural. Y nótese que la divisoria entre globalizados y territorializados no es ni derecha/izquierda ni tampoco blue collar/white collar, pues es transversal. Hay empresarios territorializados dependientes de mercados regionales o nacionales, al igual que sectores importantes de funcionarios, profesionales y clase media, mientras que hay trabajadores manuales y numerosos asalariados plenamente globalizados. Y los primeros buscan el blindaje del Estado-Nación frente a la competencia exterior, ya ilusorio, y culpan a la “globalizadora” UE de sus males, de modo que las posiciones euroescépticas, cuando no claramente eurófobas, tienen un rico caldo de cultivo tanto en la vieja derecha como en la vieja izquierda. Veremos qué pasa en las próximas elecciones europeas, pero no deja de ser paradójico que el instrumento más adecuado para gestionar la globalización, que es la misma UE, aparezca ante buena parte de sus beneficiarios como el enemigo a batir. La UE tiene urgencia de suturar ese cleavage, esa herida que la divide, y debe hacerlo como lo hizo en el pasado. Y si entonces (años 40 y 50) se trataba de “nacionalizar” a la clase trabajadora mediante el Estado de Bienestar (por cierto, siguiendo la estela de Bismarck), hoy se trata de “europeizar” a ese sector left behind y abandonado por el proceso globalizador mediante un nuevo contrato social que debe tener (no puede no tener) alcance europeo.

Tenemos pues una UE más débil internamente, pero también más amenazada externamente, que está siendo incapaz de estabilizar ninguna de las dos fronteras que la han blindado históricamente, y que hoy renacen como fronteras (y hacen de la UE una fortaleza defensiva). La del Este, amenazada por Rusia tanto al norte (Bálticos) como al sur (Ucrania y Cáucaso), pero crecientemente penetrada también por China con el grupo de 16+1 y la estrategia de la Ruta de la Seda (OBOR). Amenazas externas que está ya penetrando dentro de la misma UE. Rusia en países iliberales como Hungría o Polonia (y en general en el grupo de Visigrado), y China en Grecia e incluso en Italia.

Y lo mismo ocurre con la frontera sur. Tenemos todo el norte de África a punto de estallar tras el fracaso de la primavera árabe; Egipto es un régimen totalitario que no deberíamos aceptar; Libia es un Estado fallido en el que regresa la guerra civil entre el este y el oeste; Argelia es de nuevo una incógnita; Túnez atacado por el yihadismo; y Marruecos es un sólo aparente oasis. Podemos ir más al sur, a Sudan o al Sahel, tierra de frontera sin ley donde narcotraficantes, traficantes de personas y terroristas campan a sus anchas. O al este, a la intrincada geopolítica de Oriente Medio (Israel, Irán, Irak, Siria y Arabia Saudí). Y más al sur aun, a la inmensa demografía africana, con un crecimiento de más de 1.200 millones de personas en pocas décadas (solo Nigeria tendrá 800 millones de habitantes). Y nuestra incapacidad para estabilizar esa vecindad próxima se traduce también en inestabilidad interna vía emigración o terrorismo.

Es lo contrario de lo que fue la política de la UE, que estabilizó sus fronteras proyectando sobre países vecinos democracia y prosperidad, preparándolo así para el ingreso posterior en la UE en sucesivas ampliaciones. Esta política llego al límite con Turquía, y no va más allá. No podemos estabilizar ampliando, pero sí proyectando democracia y prosperidad (también con Rusia, enmendando errores importantes). Y por supuesto, una política exterior creíble de la UE requiere –como dice la European Global Strategy– “autonomía estratégica”. En román paladino, un esfuerzo notable en defensa y seguridad, probablemente ciberseguridad, por una parte, y fuerzas navales y aéreas de proyección por otra. Pues sin esa capacidad de proyectar poder duro, el enorme e indiscutido soft power de la UE es impotente.

Conclusiones

El gran problema de la UE es cómo lidiar con el mundo siendo, como es ya, sólo una pieza más de un mundo “ancho y ajeno”, y no el (o parte del) Hegemón Occidental. Una mirada de largo plazo nos muestra que durante 300 años la historia del mundo (de América, de África, de Asia) se ha escrito aquí en Europa, en Lisboa o El Escorial, en París, Londres o Berlin. Eso dejó de ser así tras la Primera y, sobre todo, la Segunda Guerra Mundial, guerras civiles de Europa que dejaron el continente asolado física y moralmente, y dieron lugar a una inmensa descolonización en la segunda posguerra. En 1945 había poco más de 50 Estados en el mundo y hoy hay cuatro veces más. Y si Europa era el 30% del PIB a comienzos del pasado siglo, hoy es menos del 20% del PIB (y descendiendo) pero sólo China es ya el 15% (y más que la UE en PPA). Ya no vamos a hegemonizar el destino del mundo. Nadie lo pretende. Pero nuestro problema es que sean otros, y no nosotros, quienes escriban nuestro destino, como les pasó a ellos antes. La UE es la respuesta correcta a un mundo globalizado y más poderoso, pero llevamos ya demasiados años marcha atrás. Pues mientras avanzamos, y sin duda lo hacemos (pero a trancas y barrancas y con paso corto), el mundo galopa alrededor nuestro.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano | @PresidenteRIE

]]>
<![CDATA[ Ganar influencia en la UE: propuestas operativas para la Administración ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari55-2019-fernandezdiez-ganar-influencia-ue-propuestas-operativas-para-administracion 2019-05-20T11:49:08Z

Para tener más influencia en la UE, además de presencia de españoles, se necesita visión, argumentos y anticipación, con medidas concretas en la Administración.

]]>
Tema

Para tener más influencia en la UE, además de presencia de españoles, se necesita visión, argumentos y anticipación, con medidas concretas en la Administración.

Resumen

El objetivo de lograr una mayor influencia en la UE requiere no sólo aumentar la presencia de españoles en puestos de relevancia, sino un esfuerzo sostenido y amplio para generar de manera oportuna y efectiva posiciones que articulen su influencia. Para ello hace falta un plan completo con medidas concretas que, en buena medida, atañen a la Administración. Es necesario implicarla en mayor medida en los procesos comunitarios de toma de decisiones, aportando todo su peso y anticipándose a ellos en lo posible para orientarlos desde el principio en la dirección deseada.

Análisis

Introducción

España tiene que decidir si quiere tener más presencia en Europa o también más influencia. En el análisis de cómo ganar influencia en Europa se ha señalado la necesidad de aumentar la presencia de españoles en puestos clave.

Efectivamente, es necesario ganar presencia y contar con las personas idóneas en los puestos adecuados. Pero es igualmente importante involucrarlas en planteamientos de ideas que articulen una visión general en objetivos concretos, es decir, en argumentarios y documentos de posición, lo que en la Administración se conoce como “papeles”. Sin esto, las ganancias en presencia no garantizan ganancias de influencia. Para garantizar que estas ganancias se producen de manera sostenida y no esporádicamente con avances y retrocesos, es necesario establecer procedimientos, es decir, formas de trabajo, asignación de responsabilidades, que sistematicen y hagan perdurar las buenas prácticas. Finalmente, se necesita trabajar con anticipación y no como reacción a acontecimientos ya en marcha. La anticipación es un gran amplificador de influencia, tanto en los grandes temas como en los pequeños y sobre todo en la fijación de la agenda, y es hasta ahora uno de los grandes retos para España. En definitiva, no se trata sólo de tener mayor presencia, sino de ganar influencia, y hacerlo de manera sostenida y efectiva, con la mayor anticipación posible, para orientar el proyecto europeo en la dirección deseada.

Esta contribución se enmarca en el análisis más general que ha desarrollado el Real Instituto Elcano y como reacción a los documentos ya publicados,1 cuyo diagnóstico comparte. A partir de ellos profundiza en las cuestiones de organización y funcionamiento de la Administración española2 para iniciar una senda hacia un plano más operativo.

Aunque se ha identificado la necesidad de una Administración que sostenga la estrategia de ganar presencia en la UE, se mantiene la dificultad de identificar las palancas que realmente pueden movilizarla para hacer avanzar y mantener esa influencia. Aquí se busca identificar medidas que podrían ponerse en marcha de manera realista, pero sin perder de vista el ambicioso objetivo de una estrategia de largo plazo para ganar influencia en la UE. Estas propuestas en el plano operativo se pueden agrupar en torno a los siguientes conceptos: personas, “papeles”, procedimientos y anticipación; es decir, el quién, el para qué, el cómo y el cuándo.

Personas

La influencia indudablemente pasa por las personas y la relevancia de los puestos que ocupan. El análisis de la presencia cuantitativa de españoles en la Comisión y otras instituciones de la UE es, sin duda, un elemento imprescindible para diseñar una estrategia de influencia. Pero para tener una estrategia sostenible en el tiempo, no pueden dejar de abordarse las acciones que facilitarían contar con españoles más capacitados y con más posibilidades de ocupar puestos de relevancia (que no deben identificarse sólo con los más altos). Es decir, además de objetivos cuantitativos, identificar objetivos cualitativos, de capacidad de influencia efectiva. Para ello está el apoyo que puede ofrecerse a los funcionarios españoles de las instituciones comunitarias para ocupar esos puestos y desarrollar carreras profesionales en los más altos niveles de responsabilidad, cuestión que no se desarrolla aquí. También pueden ponerse en marcha o potenciarse medidas para atraer españoles altamente capacitados del sector privado o de otras organizaciones internacionales.

Pero más allá de eso, debe hablarse de medidas para aumentar el número de españoles que podrían ejercer esas responsabilidades de forma satisfactoria. Entre las que podrían impulsarse en el ámbito de la Administración cabe apuntar, sin ánimo exhaustivo, las siguientes:

  • Redoblar los esfuerzos en los planes de formación, especialmente en idiomas, de los funcionarios españoles, y reforzar el componente sobre las instituciones y políticas europeas en los programas formativos generales.
  • Establecer un plan de largo alcance para promover la participación de los funcionarios españoles en convocatorias de expertos nacionales destacados,3 en particular, avanzando hacia un enfoque proactivo (identificando y motivando a funcionarios con perfiles idóneos), reforzando la involucración en cada Departamento y facilitando los trámites administrativos.
  • Promocionar y hacer un uso sistemático y estratégico de la participación de los funcionarios españoles en los programas de intercambio o de estancias de corta duración (el llamado “Erasmus para funcionarios” o las estancias de corta duración), que pueden ser una puerta de entrada a una presencia más estable y ofrecen vías de adquisición de un importante conocimiento que luego puede integrarse en las administraciones públicas a su retorno.
  • Contar con planes para reconocer y aprovechar la experiencia de quienes han sido expertos a su retorno a la administración española, especialmente para mantener las redes de contactos creadas.
  • Plantear programas por los que funcionarios de las instituciones europeas que puedan incorporarse temporalmente en las administraciones españolas.

Estas y otras medidas similares en las que puede pensarse pasan necesariamente por contar con instrumentos para incentivar el interés de los centros directivos de la Administración en apoyar a su personal para optar a estas posiciones.

Es cierto que se han dado algunos avances, como la creación de puestos “clónicos”4 para que la marcha de un funcionario como experto nacional destacado no merme los efectivos de la unidad de donde parte. No obstante, lo cierto es que es necesaria de manera general la preparación sistemática de la Administración para que sus funcionarios, y de entre ellos los mejores, puedan participar en estos programas.

Papeles

La referencia a “papeles” se utiliza como un trasunto de ideas. Se parte de que la influencia es siempre mayor cuando responde a una estrategia sólidamente concebida y con un objetivo claro que se instrumenta de manera sostenida, consistente y sistemática. De poco sirve contar con personas relevantes en puestos de decisión si no se les traslada hacia donde se considera necesario influir. La promoción de españoles en puestos relevantes de las instituciones, si no se alimenta con posicionamientos, se queda en mera presencia, no en influencia.

Para la influencia a largo plazo no basta la capacidad de reacción a un interés nacional en riesgo. Es necesario elaborar los objetivos fundamentales para los que se quiere influir en el medio y largo plazo. Organizar la influencia en la orientación del proyecto europeo requiere que los implicados compartan una dirección común. Esa dirección debe ser el producto de una reflexión profunda, con visión a largo plazo y compartida a todos los niveles. Debe identificar las prioridades: ser capaz de jerarquizar entre áreas y escoger un número reducido de grandes metas hacia las que avanzar o de principales amenazas que evitar.

Asimismo, tiene que ser proactiva, es decir plantear una senda de acción para avanzar en la dirección deseada o alejarse cuanto antes de los riesgos indeseados. Esa posición debe servir de referente a quienes van a participar en ejercer la influencia de España, sean representantes, funcionarios de las instituciones o parlamentarios. La elaboración de una visión a partir de la cual influir servirá también para participar en el debate de pensamiento que se produce de forma constante en torno a las cuestiones europeas. Es necesaria una influencia decidida en el circuito de centros de pensamiento que sólo puede producirse con una posición bien definida y articulada con argumentos de peso. Para ello hay que partir del tradicional discurso constructivo, pero más bien pasivo (o permisivo) español, hacia una posición más activa, que influya en las grandes cuestiones, especialmente en un momento en que el avance del proyecto europeo podría estancarse.

Puede discutirse hasta qué punto se ha avanzado en contar con esa visión general, aunque en todo caso se perciben pasos relevantes en esa dirección. Sin embargo, hay un reto en el que ciertamente hay un gran margen de mejora y que es clave para ganar influencia. Se trata de desarrollar esa visión en una orientación más concreta en muy distintos ámbitos, de trasladar la definición de grandes objetivos a los ámbitos “sectoriales” de actuación comunitaria de forma coherente y manteniendo el orden de prioridades. Además de definir hacia dónde se quiere orientar el proyecto, hay que concretar qué se quiere en materia de política económica, fiscal, financiera, migratoria, educativa, laboral, social, energética y medioambiental o de igualdad.

Para conseguir que las personas tengan una influencia efectiva desde sus puestos de relevancia, es necesario aportar argumentos. En un proceso de toma de decisiones complejo, donde participan muchas instancias interesadas, si se aspira a la máxima influencia, es imprescindible, más allá de las capacidades individuales, contar con “papeles” de posición específicos. Estos papeles de posición deben buscar la efectividad en el respaldo a las posiciones buscadas y, por tanto, aportar una sólida base argumental, con un análisis en profundidad basado en la evidencia. Asimismo, es vital que sean oportunos, elaborados en el momento justo, que armen de razones a quienes deben influir en el momento en que mejor pueden hacerlo, es decir, anticipándose.

Este es el reto para la Administración española, que todavía puede avanzar mucho en generar, encargar o asimilar documentos de posición en los niveles intermedios y operativos, garantizando su coherencia con los objetivos generales. La difusión de estos posicionamientos, superando el temor a verse expuestos, es también crucial. Esto debe hacerse tanto internamente en la Administración, como también en diálogo con el resto de las partes interesadas. Para ello es necesario establecer mecanismos de colaboración tanto verticales como horizontales, como se desarrolla más adelante.

Por tanto, para aumentar la influencia de España son necesarios “papeles” de posición, es decir, una visión general del proyecto europeo y de la posición de España en la que se enmarque su influencia, así como ideas y argumentos en favor de la posición que se quiere defender en cada ámbito o cuestión más concretos. De nuevo es necesario pasar de lo general a lo operativo.

Procesos

Para que las personas desarrollen toda su capacidad de influencia y se generen los “papeles” de posición necesarios para impulsar esa influencia, es necesario contar con procesos de funcionamiento interno y hacia fuera del Gobierno y de la Administración que garanticen el diagnóstico adecuado, la comunicación oportuna, el seguimiento preciso y la reacción correcta. Sin mejoras en estos “procesos”, la mejora de la influencia sólo puede ser temporal e inconstante, con impulso intermitentes (o “a ráfagas”). Esto requiere una mejora de funcionamiento que sólo pueden alcanzarse en el medio y largo plazo y con mucho esfuerzo, como es todo lo que afecta a la Administración.

Entre los procesos que puede valorarse impulsar están, sin ánimo exhaustivo:

  • Identificar unidades de referencia para la elaboración y difusión de los “papeles” de posición, tanto general como sectorial.
  • Identificar y usar los canales de comunicación y de cooperación tanto verticales (entre el nivel político y el administrativo) como horizontales (entre unidades y departamentos) para que la visión general y las posiciones operativas sean compartidas y se defina la táctica de estrategia para influir en la toma de decisiones.
  • Programar una presencia sistemática, especialmente de los altos cargos de la Administración, en los ámbitos de influencia y decisión comunitarios.
  • Formar expertos y directivos de los centros directivos de la Administración en el proceso de toma de decisiones de la UE.
  • Planificar en cada centro directivo relevante la influencia en todas las etapas de un proceso legislativo dado, incluyendo especialmente las prelegislativas.
  • Establecer y usar canales de comunicación con los actores relevantes a nivel nacional y europeo.
  • Hacer un uso proactivo de los procedimientos de consulta pública comunitarios y promover la participación de otras administraciones y de la sociedad civil.
  • Reforzar las capacidades de participación en los análisis de impacto previos a las propuestas legislativas.
  • Mejorar el conocimiento de los procedimientos jurídicos y no jurídicos de seguimiento de las políticas sectoriales.
  • Incorporar al proceso de fijación de posición identificar los canales y objetivos más adecuados para explicar la posición de España, incluyendo a los medios de comunicación. 

En todo caso, es necesario subrayar la importancia de las decisiones comunitarias en la formulación de políticas en España. Hace tiempo que la dimensión comunitaria profundizó en muchas áreas políticas hasta ser parte fundamental de la formulación de las políticas nacionales.

Sin embargo, todavía es necesario aumentar la conciencia de esa importancia en todos los implicados en las políticas nacionales, incluido dentro de la Administración con un cambio de enfoque de raíz. En parte, ese cambio pasa por situar a los encargados de los asuntos europeos cerca del nivel de decisión política, pues desde ahí es desde donde se puede ejercer más influencia y en contacto y con conocimiento muy cercano de las políticas que se desarrollan a nivel nacional para identificar las áreas de atención.

Anticipación

El último factor decisivo que debe tenerse en cuenta para la capacidad de influencia es la habilidad para anticiparse a los acontecimientos. El factor tiempo es decisivo. Esta obviedad es, sin embargo, una de las principales debilidades que hay que superar para aumentar la influencia de España en la UE.

Los procesos comunitarios de toma de decisiones son complejos y muchas veces lentos. En buena medida llegan a resultados derivados de la dirección en que se orientan. Por ello, para influir hacia dónde se orienta el proyecto europeo es necesario hacerlo en los momentos en que se “inicia” la toma de rumbo. Es más, la influencia debería dirigirse a que se “inicien” (o no se inicien) procesos de toma de decisión en función de las prioridades marcadas. Es decir, a colocar (o sacar) temas de la agenda, en los que luego pueda ejercerse influencia durante su “trayecto” hasta culminarse.

Si bien la iniciativa legislativa (y no legislativa en buena medida) corresponde a la Comisión Europea, una estrategia de aumento de la influencia debería fijarse como objetivo incidir en orientar la iniciativa y no limitarse al trámite en el Consejo. Para ello, una estrategia referida a personas, “papeles” y “procesos” debería tener muy en cuenta las vías para influir en el debate de las ideas, en la formulación de los papeles de reflexión que publica la Comisión o en los procesos de análisis previos a las iniciativas, así como para promover debates sobre los temas de interés en el Parlamento, por mencionar algunos elementos de fases “iniciales”. En suma, influir en la fase previa a la formulación de una propuesta legislativa.

Conviene fijarse como objetivo realizar análisis prospectivos, que identifiquen de manera temprana las cuestiones que preocupan a los actores relevantes: la Comisión, otros Estados miembros, centros de pensamiento, grupos parlamentarios o interlocutores sociales. Con más ambición, España debe aspirar a estar entre los que marquen qué temas se exploran, qué objetivos se identifican y qué posiciones se tienen en cuenta para formular iniciativas. Esto aconseja intensificar la colaboración con el Parlamento Europeo, y mantener un diálogo sobre las cuestiones que preocupan y pueden dar lugar a propuestas.

Se hace necesario dedicar también un mayor esfuerzo a los instrumentos prospectivos de la Comisión, como son sus consultas públicas, los cuestionarios, los programas de trabajo de centros de investigación o las convocatorias sobre estudios, que muchas veces son la base de posteriores iniciativas. Igualmente, hay que prestar atención al trabajo con las siguientes presidencias de turno del Consejo, identificar los temas prioritarios que pueden ser más atractivos para ellas, a la vez que contrarrestar en lo posible sus áreas de interés que no se consideran deseables.

En síntesis, este enfoque requiere superar la tradicional actitud “reactiva”, que pide conocer la propuesta para posicionarse sobre ella. Este suele ser un momento tardío que limita seriamente la capacidad de influencia.

Conclusión

España tiene una aspiración de mayor influencia en la UE, especialmente ahora que las circunstancias pueden favorecer un mayor peso de su posición.5 Esa mejora de la capacidad de influencia requiere no sólo aumentar la presencia cuantitativa de españoles en puestos de relevancia, sino un esfuerzo sostenido y amplio, con fuerte respaldo político al más alto nivel, con medidas concretas que, en buena medida atañen a la Administración. Con realismo, pero sin perder de vista cierto grado de ambición, pueden plantearse medidas operativas que hagan ganar influencia de forma sostenida y sistemática.

Las medidas tienen que tener un alcance amplio y promover tanto el posicionamiento de españoles en las instituciones, como la generación oportuna de posicionamientos que articulen esa influencia. Es necesario implicar en mayor medida a la Administración en los procesos comunitarios de toma de decisiones y anticiparse a ellos en lo posible para orientarlos cuanto antes en la dirección deseada. Para garantizar esa influencia sostenida es necesario contar con procedimientos que aseguren un funcionamiento sistemático y coherente.

En definitiva, contar con una Administración en plena forma y orientada hacia la UE es un factor clave en el objetivo general de ganar esa influencia en los asuntos comunitarios a la que se aspira. La elaboración de un plan operativo para la Administración con este objetivo, que reuniera las aportaciones más expertas en cada ámbito, sería indudablemente un importante paso adelante.

Miguel Fernández Díez6
Consejero de Trabajo en la Representación Permanente de España ante la UE. Economista del Estado


1 En particular L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019.

2 Mucho de lo aquí planteado es aplicable a todas las administraciones públicas, la General del Estado, las Autonómicas y las locales. Por simplicidad se hace referencia a la Administración.

3 Se trata de funcionarios nacionales que se “ceden” temporalmente a la Comisión o a otras instituciones comunitarias para aportar un conocimiento o pericia especializados.

4 Puestos nuevos que “replican” las condiciones de los que dejan bloqueados quienes van a trabajar en las instituciones comunitarias como expertos destacados.

5 Véase F. Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019.

6 El autor agradece la gran ayuda de Andrés Contreras y de Pablo Rupérez, consejeros de la REPER. La responsabilidad del texto final, sin embargo, es sólo del autor.

]]>