Tráficos Ilícitos y Redes Criminales - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ De la reclusión en las prisiones al control del tráfico de cocaína: la evolución de las organizaciones criminales brasileñas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt11-2019-sampo-reclusion-prisiones-control-trafico-cocaina-evolucion-organizaciones-criminales-brasilenas 2019-06-10T02:32:46Z

Este Documento de Trabajo intenta explicar cómo han evolucionado las organizaciones criminales brasileñas en los últimos años, considerando que han pasado de ser organizaciones de alcance local a empresas con cierto grado de internacionalización. 

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Índice

Resumen
(1) Introducción
(2) Las organizaciones criminales brasileñas: de la no agresión a la competencia
(3) El papel de las prisiones en la “guerra de facciones”
(4) La transnacionalización de las organizaciones criminales brasileñas: el PCC y el CV
(5) Conclusiones: la evolución de las organizaciones criminales brasileñas
Bibliografía

Resumen

El presente Documento de Trabajo busca explicar cómo han evolucionado las organizaciones criminales brasileñas en los últimos años, considerando que han pasado de ser organizaciones de alcance local a empresas con cierto grado de internacionalización. Para ello, se analizan las organizaciones criminales más importantes de Brasil y la dinámica que han establecido entre sí, pasando del acuerdo de no agresión mutua a la competencia directa reflejada en el incremento de los índices de violencia. En segundo lugar, se revisa el papel de las prisiones como reductos en los que las organizaciones criminales se reproducen y fortalecen, en gran parte debido a las condiciones carcelarias. Tercero, se analizan la internacionalización del Primeiro Comando da Capital (PCC) y del Comando Vermelho (CV) como estrategia de las organizaciones para reducir costes y ganar poder tanto dentro como fuera de Brasil. Finalmente, en las conclusiones, se evalúa la evolución de las organizaciones criminales brasileñas, particularmente el PCC y el CV, y se ensayan algunos escenarios que podrían presentarse en el corto y medio plazo.

(1) Introducción

En la actualidad América Latina es considerado el subcontinente más violento del mundo. A pesar de que concentra sólo un 8% de la población global, registra el 33% de los homicidios mundiales (Muggah y Aguirre Tobón, 2018). En este contexto, Brasil ha sufrido un incremento exponencial de la violencia y se ha posicionado como uno de los países más violentos de la región, con una tasa de homicidios nacional cercana a los 30 por cada 100.000 habitantes (Cerqueira, 2018), concentrando un 13% de los asesinatos globales (Muggah y Aguirre Tobón, 2018). Esta situación, que sin duda está relacionada con el incremento de la actividad del crimen organizado en el país, parece haberse exacerbado a partir de la ruptura del pacto de no agresión entre el Primeiro Comando da Capital (PCC) y el Comando Vermelho (CV) –las dos organizaciones criminales más influyentes de Brasil– a fines del año 2016; y aún más desde que la Familia Do Norte (FDN) y el CV dieron por terminada la alianza defensiva que habían armado para detener el avance del PCC en los primeros meses del 2018.

En consecuencia, las ciudades del norte y nordeste de Brasil han sufrido un estrepitoso incremento en el número de homicidios, ya que todos los estados registraron aumentos de entre un 80% y un 258% entre 2006 y 2016 (Cerqueira, 2018). Particularmente en estados como Acre, Ceará y Rio Grande do Norte, el número de homicidios fue muy superior a la media nacional (UNODC, 2018). Tal como plantea Alessi (2018), en aquellos estados donde existen disputas en torno al control del mercado de bienes ilícitos –especialmente de la cocaína– los homicidios muestran números alarmantes, mientras que allí donde alguna de las organizaciones criminales –en general el PCC– es hegemónica o tiene una fuerte presencia, las tasas de homicidios están por debajo de la media nacional. Tal es el caso de Paraná y Matto Grosso do Sul.

La lucha entre facciones criminales se ve en las favelas y en las calles de Brasil, pero también en las prisiones, tanto federales como estaduales. De acuerdo con la oficina de Naciones Unidas sobre drogas y crimen (UNODC, 2018), la ruptura del acuerdo de no agresión entre el PCC y el CV, así como entre el CV y la FDN, generó una escalada de violencia tal que posibilitó la intervención federal de Rio de Janeiro en febrero de 2018. La intervención fue llevada a cabo por las Fuerzas Armadas, que tomaron el control del aparato de seguridad pública del Estado.

Tal como se puede ver en esta primera sección, el escenario es complejo y está condicionado no sólo por la capacidad de las organizaciones criminales de llevar adelante negocios espurios, sino también por el poder que han desarrollado a partir de su papel en las prisiones brasileñas. Es por eso por lo que este trabajo se propone analizar, en primer lugar, a las organizaciones criminales más importantes del Brasil. En un segundo apartado trabajará sobre la “guerra de facciones” que está teniendo lugar actualmente y el papel que dichas organizaciones tienen en el escenario de criminalidad brasileño. Tercero, analizará la internacionalización de las organizaciones criminales brasileñas, haciendo especial hincapié en la transnacionalización del PCC, aunque sin dejar de lado el lugar que han ganado el CV y la FDN en países limítrofes a Brasil. Finalmente, en las conclusiones, hará hincapié en cómo han evolucionado las organizaciones criminales brasileñas en los últimos años.

El trabajo busca llenar un vacío existente en la literatura vigente, que se ha centrado en el devenir del PCC, por un lado, así como en el incremento de los niveles de violencia, por otro, pero que poco ha indagado en cómo las organizaciones criminales han evolucionado, haciéndose cada vez con más poder y profundizando sus diferencias. Esas diferencias, que en una primera instancia podían estar vinculadas a un control territorial específico, se han profundizado a partir del intento de las organizaciones de expandir sus negocios más allá de las fronteras de los estados en los que surgieron e incluso han colisionado donde el juego se ha vuelto de suma cero.

(2) Las organizaciones criminales brasileñas: de la no agresión a la competencia

Para comprender cómo funciona el crimen organizado en Brasil es necesario distinguir, en primer lugar, entre aquellas organizaciones que tienen alcance nacional y aquellas que tienen incidencia estadual o local. Entre las primeras, sólo podemos distinguir al Primeiro Comando da Capital (PCC) y al Comando Vermelho (CV), mientras que en el segundo nivel encontramos más de una veintena de organizaciones, entre las que destacan: Amigos dos Amigos (ADA), el Tercer Comando Puro (TCP), el Primeiro Grupo Catarinense (PGC), Guardiões do Estado do Ceará, el Sindicato do Crime de Rio Grande do Norte y Bonde dos 40, emplazado en Maranhăo (Sampó, 2018). Sin embargo, creemos que es necesario diferenciar el lugar que ha comenzado a ocupar la Familia Do Norte (FDN), una organización en pleno crecimiento, que ha ganado autonomía respecto de quien solía ser su principal aliado de alcance nacional, el CV. Esta organización ha dejado de tener alcance estadual pero no ha logrado alcanzar presencia en todo el territorio brasileño. Sin embargo, se ha expandido e incluso logrado una cierta transnacionalización. Es por eso por lo que creemos que debe ser considerada como una organización de alcance regional en tanto controla gran parte del norte y nordeste de Brasil, particularmente en la zona del Amazonas. Vale decir que esa zona es clave para el tráfico de cocaína que proviene de Colombia y Perú y que es exportada a partir de una variedad de puertos en el norte de Brasil.

El Comando Vermelho, hoy la segunda organización criminal en importancia a nivel nacional –con proyección regional, comprobada en el caso de Paraguay específicamente–,1 surgió a fines de los años 70 dentro de un presidio ubicado en Angra dos Reis (Rio de Janeiro) de la convivencia de los presos políticos –en pleno gobierno militar– con presos comunes. A fines de la década el CV se había expandido hacia las calles de Rio de Janeiro (UNODC, 2018). El Comando Vermelho surgió cercado de ideologías, fuertemente moldeado por el socialismo de los presos políticos que formaron parte de su creación. En consecuencia, la idea de que la “masa carcelaria” formaba una comunidad dio lugar a la lucha conjunta en favor de mejoras en la calidad de vida (Oliveira, 2016) y estableció una nueva forma de pensar a las organizaciones criminales.

Durante los años 80 los primeros presos forajidos de Isla Grande empezaron a llevar adelante asaltos a bancos, empresas y joyerías, ya no sólo en Rio de Janeiro. La organización se expandió hasta São Paulo y a distintos puntos del país, conformándose como el principal interlocutor de los traficantes colombianos en Brasil (UNODC, 2018). Una de las primeras medidas del CV fue el establecimiento de la “Caja Común” que se nutría de los ingresos generados por las actividades criminales de quienes estaban en libertad y servía para financiar fugas, así como también para mejorar las condiciones de vida en los presidios –y de las familias de los que estaban encarcelados–, contribuyendo a fortalecer la autoridad y el respeto que inspiraba el CV en los detenidos.2 Asimismo, desde su establecimiento, los líderes del grupo conformado en la prisión determinaron que no habría más asaltos, ni violaciones, ni muertes por causas banales, como reglas básicas de convivencia al interior de las cárceles (Oliveira, 2016).

En la década de 1990 la organización se convirtió en una de las facciones criminales más poderosas del país y expandió su territorio de acción aún más. A pesar de haber sufrido el desprendimiento de algunos sectores que se convirtieron en sus competidores, como el Terceiro Comando3 durante la década de los 80 y Amigos dos Amigos4 en 1994. En ese mismo período, la organización dejó de estar centrada en los asaltos para dedicarse casi exclusivamente al tráfico de drogas, que manejaba de forma monopólica en Rio de Janeiro, acuartelado en las favelas (Gurgel de Oliveira, 2013). En esos espacios territoriales, comenzó a ganar legitimidad y apoyo valiéndose de prácticas similares a las que utilizaban en la prisión, proveyendo apoyo a los habitantes –apoyo que el Estado no era capaz de brindar–. En consecuencia, se construyó un orden alternativo, con reglas propias, donde la organización criminal se encargaba de proveer los servicios más elementales, como la seguridad y la protección, pero también la distribución de bombonas de gas, alimentos y hasta medicamentos. Como resultado, el dominio de ese territorio fue legitimado por sus habitantes, permitiendo la reproducción del orden establecido. Este mismo proceso se vería, pocos años después, en los territorios controlados por el PCC, en gran parte como consecuencia de la ausencia del Estado.

El Primeiro Comando da Capital (PCC),5 la organización criminal más importante de Brasil en la actualidad –que además se ha expandido hacia los países vecinos–, surgió emulando al CV al interior de la “casa de custodia de Taubaté”, prisión de máxima seguridad conocida como Piranhão, en São Paulo. En los inicios, el PCC era conocido también como el “Partido doã Crime” y tenía como objetivo no sólo combatir la opresión dentro del sistema penal paulista sino también vengar la muerte de pesos masacrados a manos de la Policía Militar en octubre del año 1992 (Oliveira, 2016; Ferreira, 2018; Paes Manso y Nunes Días, 2018).

Carolina Sampó
Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet)–Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), profesora adjunta de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y coordinadora del Centro de Estudios sobre Crimen Organizado Transnacional (CeCOT-IRI)
| @carosampo


1 A principios de 2019 Fábio Souza dos Santos, miembro del Comando Vermelho, fue entregado a la Policía Federal Brasileña como resultado del proceso de extradición. Ya en noviembre de 2018 se había vivido un proceso similar cuando se expulsó a Marcelo Fernando Pinheiro da Veiga, también miembro del CV. Las autoridades paraguayas están preocupadas por la creciente influencia de las organizaciones criminales en sus presidios, donde cooptan miembros y corrompen funcionarios (Tomazela, 2019).

2 “A maior das facções do Rio é humilhada com ocupação do Complexo do Alemão”, O Globo, 29/XI/2010, https://oglobo.globo.com/rio/a-maior-das-faccoes-do-rio-humilhada-com-ocupacao-do-complexo-do-alemao-2918808.

3 El surgimiento de esta organización no está bien documentado y no existe consenso sobre el momento de su aparición. Para algunos autores el Terceiro Comando es resultado de una escisión de CV durante los años 80. Para otros, surge después de 1994. Dominó las favelas y comunidades de las zonas oeste y norte de Rio de Janeiro (Gurgel de Oliveira, 2013, p. 18). De ella surgió el Terceiro Comando Puro en el año 2002 en el Complexo Da Maré de la ciudad carioca.

4 Fundada por un ex miembro del CV –que fuera expulsado de la organización– entre los años 2014 y 2018 dentro del sistema penitenciario carioca. Se distinguía de otras organizaciones porque veía al tráfico de drogas como un negocio empresarial y se vinculó directamente con los productores de cocaína de los países vecinos (Gurgel de Oliveira, 2013, p. 21).

5 También conocida como 15.3.3 porque la P ocupa el número 15 en el Alfabeto y la C el 3 (Oliveira, 2016).

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<![CDATA[ Crimen organizado en Perú: crecimiento y expansión del fenómeno extorsivo a nivel nacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari65-2019-corcueraportugal-crimen-organizado-peru-crecimiento-expansion-fenomeno-extorsivo-nivel-nacional 2019-06-07T09:11:27Z

El crimen organizado ha proliferado especialmente en la costa norte del Perú, una de las principales beneficiadas por el crecimiento económico, del que ha surgido en paralelo. Una de las principales modalidades delictivas de este tipo de crimen es la extorsión.

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Tema

El crimen organizado ha proliferado especialmente en la costa norte del Perú, una de las principales beneficiadas por el crecimiento económico, del que ha surgido en paralelo. Una de las principales modalidades delictivas de este tipo de crimen es la extorsión. La aparición de este fenómeno ha alcanzado niveles tan importantes que ha merecido la respuesta del Estado mediante “megaoperativos”.

Resumen

En el contexto de América Latina, comparativamente hablando, Perú es un país que no parece tener grandes indicadores de crimen. No obstante, en los últimos años el crimen organizado ha tenido un importante ascenso.

La preocupación por la seguridad ha sido un tema constante y, sin embargo, el enfoque ha cambiado. Se ha pasado de la Seguridad del Estado a la Seguridad Ciudadana. Y, en este último punto, el enfoque ha evolucionado del hurto a la extorsión. Si a finales del siglo XX la atención pública en temas de seguridad se concentraba en pandillas juveniles, hurtos y robos, en los inicios del siglo XXI el crimen organizado ha ganado terreno. El Estado peruano ha respondido con la implementación de “megaoperativos” para desarticular a las organizaciones criminales. La mayoría de estos megaoperativos se concentran en la costa norte y en ellos hay una fuerte presencia –y crecimiento– de la extorsión como modalidad delictiva, que, a su vez, tiene características específicas para cada contexto y cada potencial víctima. El fenómeno se ha expandido rápidamente en todo el territorio peruano.

Análisis

La evolución de la seguridad en Perú

En los años 80 la agenda pública sobre seguridad estaba concentrada en la lucha contra organizaciones terroristas como Sendero Luminoso (SL) y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA). El crecimiento de estas organizaciones y el control territorial que ejercieron en algunas zonas del país, como Ayacucho (SL) o el Huallaga (MRTA), los convirtieron en la más grave amenaza al Estado. Su objetivo era obtener una victoria revolucionaria y fundar un nuevo Estado, al estilo cubano (MRTA) o bajo el modelo de la Revolución Maoísta (SL). Por eso, el enfoque con el que se abordó el problema fue el de la Seguridad del Estado.

En los años 90, cuando las acciones terroristas afectaban a la capital de Perú, el líder de Sendero Luminoso fue capturado. Meses antes, el líder del MRTA había sido también recapturado. Después de estos hechos, poco a poco estas organizaciones terroristas se fueron debilitando. Un nuevo contexto emergió y, con ello, una nueva agenda de Seguridad. La seguridad del Estado fue cediendo paso a la Seguridad Ciudadana.

En lo que seguiría de los años 90, la atención pública en temas de seguridad se concentraría en la aparición de pandillas y delitos callejeros, como el hurto y el robo. Los trabajos académicos de la época tenían un marcado acento en el crimen, la juventud y las pandillas. Al entrar en el nuevo milenio algunas pandillas fueron lentamente mutando en bandas delictivas locales, dedicadas a robos ocasionales.

Del hurto a la extorsión

Aunque no existen muchos textos que analicen la evolución del crimen en Perú, es previsible suponer que la sofisticación del crimen es un fenómeno multicausal. Por tanto, una explicación lineal no siempre será la más precisa. No obstante, existen casos específicos que han sido, razonablemente explicados. Aunque sus conclusiones no son generalizables, éstas nos permiten comprender algunos fenómenos cuyo patrón es repetitivo, al menos en el norte del país.

Nureña1 ha documentado la evolución de los “Pulpos” en la ciudad de Trujillo, en el norte del Perú, a partir del año 2000. Los Pulpos fueron inicialmente una pandilla perniciosa que luego se dedicó al hurto para, finalmente, devenir en el robo de automóviles de transporte público (taxis). Por esa época, el robo de coches era una modalidad generalizada en esa ciudad. El objetivo, al principio, era la venta de autopartes, pero en un momento dado el mercado de piezas robadas de autos se sobresaturó, lo que no hacía rentable dicha actividad.

El cambio en el mercado ilegal traería como consecuencia un cambio en la modalidad delictiva. Los siguientes robos tendrían por objeto el cobro de un “rescate” por el auto robado. De pronto, se dio paso al secuestro de vehículos. La generalización de esta estrategia dio un paso más en la evolución del mercado ilegal. Poco a poco, estas bandas delictivas empezaron a brindar protección a cambio de un pago mensual: “un cupo”. El pago garantizaba que los miembros de la banda o de otras no robaran los coches y, en caso de que ocurriera, la organización que brindaba protección lo recuperaría como parte de su servicio. Sin darse cuenta, la repetición de esta práctica haría surgir una nueva modalidad que luego se extendería por toda la ciudad, dándose un tránsito del hurto a la extorsión.

Desde mediados de la década de los 2000 hasta la fecha el mercado de la extorsión se ha extendido en el norte del país y se ha convertido en una modalidad generalizada. No sólo afecta al transporte público, sino que también ha alcanzado a empresas y comercio en diversos niveles económicos, desde importantes compañías exportadoras a nivel nacional hasta pequeños comerciantes cuyos ingresos son bastante reducidos. En algunas zonas, aun cuando el pago por un cupo es bastante pequeño, parece que más que el monto individual es el número de cupos lo que hace atractivo el mercado.

Ciertamente, en Perú la economía, la sociedad y sus hábitos han cambiado y las modalidades delictivas también. Es previsible pensar que las estructuras criminales también se han sofisticado, lo que ha generado una mayor complejidad al estudiar, comprender y combatir el problema. Aunque no se puede hablar de un momento específico, las bandas criminales tradicionales han dado paulatinamente paso a organizaciones criminales complejas.

Las organizaciones criminales en Perú

Definir académicamente el crimen organizado no es tan sencillo como pareciera. Existe un amplio debate abierto que discute si su definición ha de venir dada por el actor o actores (who) o por su actividad (what). El Oxford Handbook of Organized Crime nos brinda importante información sobre este asunto. No obstante, no siendo éste un debate teórico agotado, resulta importante tomar alguna definición como referencia.

En ese sentido, en un marco de reflexión amplio, Jay Albanese ha definido el crimen organizado del siguiente modo:

“La delincuencia organizada se ha definido a través del consenso de los académicos como empresas criminales continuas que trabajan racionalmente para beneficiarse de actividades ilícitas que a menudo tienen una gran demanda pública. Su existencia continua se mantiene mediante el uso de la fuerza, las amenazas, el control del monopolio y / o la corrupción de los funcionarios públicos” 2.

El crimen organizado es un fenómeno relativamente nuevo en Perú. A efectos legales se hace necesaria una definición que permita delimitar el fenómeno a sancionar por la justicia. Por eso, en el año 2013 se promulgó la Ley 30077 contra el crimen organizado. En esta norma, el fenómeno se define del siguiente modo:

“… se considera organización criminal a cualquier agrupación de tres o más personas que se reparten diversas tareas o funciones, cualquiera sea su estructura y ámbito de acción, que, con carácter estable o por tiempo indefinido, se crea, existe o funciona, inequívoca y directamente, de manera concertada y coordinada, con la finalidad de cometer uno o más delitos graves señalados en el artículo 3 de la presente Ley” (Artículo 2, inciso 1).

Poco antes de la promulgación de la ley había quienes negaban la existencia del crimen organizado peruano. Esto es de alguna manera comprensible, por lo poco estudiado del tema.

Regularmente, las fuentes de información para estudiar el impacto del crimen están asociados a las encuestas y los métodos cuantitativos. Existen, por ejemplo, encuestas sobre comisarías, victimización o empresas, entre otros. Aunque estas herramientas académicas son importantes aportes, no son el método más adecuado para abordar un tema como el crimen organizado. No es posible hacer una lista del tema –al menos no sin las dificultades legales del caso– y no es posible aplicar una encuesta a sus miembros, por ejemplo.

Consideramos que el estudio de estos fenómenos es más provechoso por medio de métodos cualitativos que difícilmente son generalizables pero que brindan una aproximación más precisa a la dinámica de una organización criminal. En este punto, los estudios al respecto son muy escasos.

Una fuente importante de información de estos temas se encuentra en las acciones que el Estado ha realizado para desarticular algunas de estas organizaciones. Hace unos años, en Perú se publicó el libro “Megaoperativos” 3, que da cuenta de la respuesta que ha dado el Estado desde las acciones de la Policía Nacional del Perú (PNP) a las organizaciones de criminales de mayor escala entre los años 2015 y 2016.

¿Qué son exactamente los megaoperativos?

Según el Ministerio del Interior, un megaoperativo es una operación especial que:

“i) involucra la acción de un mínimo de unidades policiales; ii) que supone la participación de unidades de inteligencia, que suministraron la información necesaria para la planificación de la operación; iii) que cuenta con la participación del Ministerio Público, para garantizar el respeto de la ley y los derechos fundamentales de las personas durante la operación; iv) que tenga por objetivo la persecución de delitos vinculados al crimen organizado (Ley Nº 30077) o terrorismo y que, por lo tanto, permita desbaratar en parte o completamente a una organización criminal” (Mininter, 2017, p. 13).

La publicación “Megaoperativos” da cuenta de la actuación de la policía contra 74 organizaciones criminales peruanas de 2015 a 2016, con dos tipos de acciones: las dedicadas a combatir la delincuencia urbana violenta (38) y las que desarticulan economías ilegales (36).

Por economías ilegales se entiende mercados de productos ilícitos que son comercializados, muchas veces, en mercados internacionales. En Perú estas economías son esencialmente extractivistas: tala ilegal, minería ilegal y tráfico ilícito de drogas, entre otros.

Por delincuencia urbana violenta se entiende aquella que se desarrolla dentro de contextos urbanos. En el caso peruano se da en ciudades donde el crecimiento económico ha generado cambios en las dinámicas sociales y comerciales. En este escenario hay convivencia urbana con el crimen violento.

Delincuencia urbana violenta: la extorsión

De los 38 megaoperativos desarrollados contra la delincuencia urbana violenta, 30 se han desarrollado en la costa peruana, incluyendo a 18 en la costa norte. Es decir, del 100% de organizaciones criminales relacionadas con la delincuencia urbana violenta desarticuladas por los megaoperativos, el 47% se ubicaron en la costa norte peruana. Estas 18 organizaciones criminales operan en los departamentos de La Libertad (nueve), Lambayeque (cuatro), Ancash (dos), Piura (una), Tumbes (una) e Ica (una). De ellas, 15 están involucradas en el delito de la extorsión. Al respecto, el Ministerio del Interior de Perú reporta las principales modalidades de la extorsión del siguiente modo:

“En el caso de la extorsión, el modus operandi se adapta al perfil de las víctimas y se basa en la reputación violenta de las organizaciones que amenazan e incluso dañan a las víctimas que se rehúsan a pagar” (Mininter, 2017, p. 186).

La posibilidad real de ser víctima de un atentado material o personal es un elemento importante para que las empresas, personas naturales o vecinos decidan pagar un cupo extorsivo. Esto viene acompañado de la amplia cobertura mediática que reciben dichas acciones delictivas, lo que hace más convincente su amenaza. Cuando el pago es generalizado, este tipo de violencia se normaliza, al punto que algunos pequeños y microempresarios buscan espontáneamente a quien pueda “venderles protección”, pues de este modo el monto del cupo es más bajo, al ser voluntario.

Donde la extorsión se ha extendido ampliamente, la búsqueda de “seguridad” por parte de una organización criminal se ha convertido en algo cotidiano, al punto que algunas organizaciones criminales han constituido empresas de seguridad “formales”, lo que les permite dar “seguridad” y legalizar (blanquear) los ingresos obtenidos por su actividad.

La extorsión es una modalidad genérica que ha adquirido diferentes submodalidades de acuerdo a las características de sus posibles víctimas:

  1. “Cobro de cupos: empleado principalmente en las obras de construcción civil, donde los sindicatos de fachada reclaman cupos para trabajadores ligados a su organización y cobran un porcentaje de su sueldo” (Mininter, 2017, p. 186). El crecimiento económico ha impulsado un boom constructorb y sobre este nuevo mercado se ha generado un mecanismo de cobros ilícitos por parte de organizaciones criminales en cada nueva obra en curso. Aunque las noticias de esta modalidad vienen desde las construcciones en Lima y Callao, también hay abundante información periodística sobre la misma modalidad en ciudades del norte como Trujillo o Chiclayo, entre otras.
  2. “Cobro de cuotas: las organizaciones cobran a empresarios de construcción civil, comerciantes, transportistas, entre otros, por dejarlos desarrollar actividades en la zona que tienen bajo su control. Además, pueden solicitarles cobros semanales por seguridad. Los objetivos son los dueños de las principales empresas y comercios de la zona, sobre todo pequeños y medianos empresarios (bodegas, talleres mecánicos) así como transportistas, comerciantes de calzado y prendas de vestir o cualquier otra actividad que se desarrolle en la zona” (Mininter, 2017, p. 187). En esta modalidad destaca el control territorial que tienen algunas organizaciones sobre una determinada jurisdicción. Es el caso de, por ejemplo, los Pulpos frente a los Ochenta, dos organizaciones criminales que controlaban los distritos de El Porvenir y Florencia de Mora, respectivamente. Ambos distritos colindantes dieron origen a una rivalidad territorial por definir la “jurisdicción” de cada una de las organizaciones. Definir cada territorio era importante, porque esto permitía determinar qué organización era la que tenía derecho a reclamar el pago. Otro punto importante a resaltar es que este delito afecta tanto a medianos como pequeños comerciantes. Es decir, además de los grandes empresarios, el dueño de una bodega o un quiosco también debe pagar el “impuesto”. Este tipo de modalidad de extorsión generalizada –en el que la gran empresa, la mediana empresa, la pequeña empresa, el microempresario y, muchas veces, el vendedor ambulante, pagan cuotas extorsivas– sugiere que las organizaciones criminales también se dividen el mercado por rama productiva y dimensión empresarial de la víctima. Una organización que extorsiona a una empresa agroexportadora de gran tamaño, como Camposol, probablemente no estará interesada en extorsionar a una pequeña tienda familiar, sino que una “célula” extorsiva más pequeña acogerá dicho objetivo criminal. Es decir, se trata de organizaciones de mercado ilícito multinivel.
  3. “Chalequeo: es el cobro por un servicio de seguridad. El pago constituye, en realidad, una protección frente a las amenazas que realiza la misma organización que presta el servicio. En algunos casos, se conformaban empresas de seguridad de fachada para ocultar las ganancias provenientes de esta actividad” (Mininter, 2017, p. 187). En este punto, la amenaza se dirige a la integridad personal y se solicita un pago por no atentar contra la integridad de la víctima y, a su vez, brindarle protección frente a una posible organización rival. Esto se configura, tal como sugieren los estudios italianos, en “el negocio de la protección privada”. Dicha modalidad de chalequeo se ha extendido tanto que incluso en las campañas políticas las organizaciones criminales cumplen una función de protección. En 2018 el artículo “Chalequear, chantajear y boicotear” daba cuenta de cómo los actores criminales ofrecían un servicio importante en la seguridad de los candidatos para las elecciones municipales del distrito de El Porvenir, en Trujillo, al punto que cada candidato tenía su “chaleco”; es decir, un actor criminal que cuidaba de él. Pero el mecanismo es más complejo de lo que parece, pues, como se entenderá, no le hace bien a la publicidad de un candidato el que se le relacione con el crimen. Ante eso, emerge un tercer actor, el “chacal”, quien, no siendo un criminal en sentido estricto, conoce y frecuenta el mundo del crimen y se vuelve un eslabón comunicativo entre el actor criminal y el candidato. En varios distritos del norte del país muchas personas con cierta notoriedad –como políticos, profesionales y comerciantes, entre otros– recurren a la figura del “chaleco”.
  4. “Extorsión telefónica: ya sea por llamada o mensaje de textos, los delincuentes amenazan a sus víctimas para que efectúen uno o varios depósitos en una cuenta de banco. El móvil es un posible atentado contra su vida o la de sus familiares” (Mininter, 2017, p. 187). El avance en las telecomunicaciones ha hecho más fácil nuestras actividades comerciales y personales: ha agilizado nuestra comunicación y nos permite estar interconectados. Asimismo, estos avances han generado cambios en el mundo del crimen. Tradicionalmente, un criminal requería de su fuerza física y agilidad para cometer un atraco. Cuando un delincuente llegaba a una edad promedio de 35 años su condición física lo ponía en desventaja paulatinamente. Se volvía un delincuente con experiencia que debía empezar a pensar en el retiro: en el argot criminal peruano, pronto le tocaría “plantarse”. Así, el mundo del crimen urbano tenía un ciclo de vida relativamente corto. Pero con la llegada de los teléfonos móviles las actividades criminales pueden dirigirse a distancia y tercerizarse, usando para ello a adolescentes que, por cantidades económicas muy pequeñas –desde unos 130 euros– se convierten en sicarios y brazos de violencia funcionales al crimen. Este proceso de tercerización genera dos efectos negativos. Por un lado, prolonga la vida delictiva y, por otro, incentiva el reclutamiento de jóvenes menores de edad que comienzan, desde temprana edad, a cometer homicidios. En este contexto, la extorsión telefónica está bastante extendida en la mayor parte de ciudades del norte del país. Sus víctimas son “… empresarios comerciantes y autoridades locales, quienes por la visibilidad de sus cargos reciben amenazas”. No obstante, nadie está libre de verse amenazado, no necesariamente por una organización criminal consolidada, sino que, como se ha detectado policialmente, muchas veces un pequeño grupo de aventureros –“palomillas” en el argot peruano– prueban suerte con un determinado vecino, haciéndose pasar por alguna temida organización.

Además de las modalidades detalladas, también existe el ya mencionado secuestro de vehículos. En las ciudades del norte del país, es frecuente ver que las unidades de transporte cuentan con una calcomanía, muchas veces repetitiva para circular. Estas pueden ser una imagen religiosa, una cruz o el símbolo de una película, entre otros. Pero no se trata de un símbolo inocente, sino que cumple una función en el crimen extorsivo. “Para identificar a los que cumplen con pagar la cuota se les otorga un sticker, que deben colocar en su vehículo para poder circular libremente”. (Mininter, 2017, p. 187). El sticker es un indicativo que permite saber al mundo del hampa qué organización le da protección al vehículo en cuestión.

Cabe precisar que, además de la extorsión, estas organizaciones se dedican a una gama de delitos, entre los que destacan el sicariato, la usurpación, el tráfico de terrenos y el tráfico de armas.

Ciertamente, la información oficial sobre organizaciones criminales es escasa. No obstante, la experiencia investigando estos temas y trabajando en sus zonas de influencia nos permite corroborar lo que instituciones como el Mininter han documentado y publicado. Asimismo, es importante también tener en cuenta que el crimen es dinámico y tiene respuestas adaptativas frente a las acciones del Estado por lo que en modo alguno se puede pensar que se esté frente a una fotografía estática. El crimen se desenvuelve, más bien, como un cinematógrafo en movimiento.

Conclusiones

En Perú parece haberse desarrollado una evolución criminal que ha transitado del hurto al crimen organizado. La expansión de la extorsión como modalidad delictiva ha tenido mucho que ver en este proceso de aparición, desarrollo y expansión del crimen organizado. Su crecimiento alcanza niveles exponenciales en el norte del Perú, donde de los 18 megaoperativos realizados contra el crimen organizado 15 están relacionados directamente con la extorsión. Cabe anotar que la extorsión tiene submodalidades que van desde el cobro de cupos y cuotas hasta la extorsión telefónica.

Además, el fenómeno adapta sus características operativas de acuerdo al perfil de sus potenciales víctimas. Así, son víctimas de este fenómeno tanto grandes y medianas empresas como pequeños y micro emprendedores. En los últimos años el problema ha venido creciendo, lo que ha afectado a diversos mercados como el transporte público, la construcción y el comercio, entre otros. Asimismo, el fenómeno se ha extendido por diversas ciudades, entre las que destacan la franja costera del norte peruano, del Callao a Tumbes. Esta alteración de la seguridad pone en riesgo la estabilidad del Estado y la viabilidad de construir un Estado-nación peruano, seguro, pacífico y productivo.

Julio Corcuera Portugal
Profesor de la escuela de Posgrado de la Policía Nacional del Perú


1 Nureña, Jorge (2018), “Esta bala lleva tu nombre: del hurto a la extorsión en Trujillo, 1993-2014”, NOR, Trujillo.

2 Albanese, J.S. (2011), Organized Crime in Our Times, 6ª edición, Burlington.

3 Ministerio del Interior (2017), “Megaoperativos contra el crimen organizado”, Mininter, Lima.

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<![CDATA[ La transparencia en las Fuerzas Armadas latinoamericanas para combatir el crimen organizado ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari46-2019-alda-transparencia-en-fuerzas-armadas-latinoamericanas-para-combatir-crimen+organizado 2019-05-08T04:07:41Z

De acuerdo con la actual tendencia en América Latina de implicar a las Fuerzas Armadas en el combate contra el crimen organizado, es importante contemplar la eficacia de los mecanismos de prevención anticorrupción en dichas instituciones. Frente al secretismo, en este momento la transparencia es el mejor instrumento para la seguridad nacional.

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Tema

De acuerdo con la actual tendencia regional de implicar a las Fuerzas Armadas en el combate contra el crimen organizado, se hace particularmente importante contemplar la eficacia de los mecanismos de prevención anticorrupción en dichas instituciones, puesto que el crimen organizado busca la complicidad de las fuerzas e instituciones que lo combaten para asegurar su complicidad. Frente al secretismo, en este momento la transparencia es el mejor instrumento para la seguridad nacional.

Resumen

En la actualidad existe una tendencia dominante en América Latina basada en la implicación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado que obliga a contemplar la corrupción como un elemento más en el proceso de transformación abierto en todo el continente. La doctrina, la educación, el equipamiento y el marco legal son algunos de los aspectos que han de ser contemplados. Sin embargo, no se da la misma trascendencia a la formulación de mecanismos de control y de rendición de cuentas que prevenga la corrupción, instrumento principal del crimen organizado para garantizar su desarrollo y fortalecimiento. La propuesta, en consecuencia, es contemplar la importancia de los mecanismos anticorrupción como un elemento tan imprescindible como el resto para el proceso de cambio abierto en el que se encuentran la mayoría de las Fuerzas Armadas en la región. Lo cierto es que si se lograra diseñar una fuerza de seguridad militar adaptada a las misiones que realiza en la actualidad –en doctrina, educación, adiestramiento y equipamiento– se correría el riesgo de fracasar si no se contemplaran en su diseño institucional mecanismos efectivos de prevención de la corrupción.

Sin embargo, de acuerdo con los escasos datos existentes, las Fuerzas Armadas, ciertamente, no tendrían ningún problema de corrupción, al contrario del resto de las instituciones privadas y públicas de la región, donde existen altos índices de corrupción. ¿Que explicaría esta particularidad? ¿Realmente no hay corrupción, o es menos visible? ¿Cuán hermética o transparentes son estas instituciones? ¿Qué mecanismos de control preventivo contra la corrupción tienen las Fuerzas Armadas? ¿Son estos mecanismos los que explican los supuestos niveles particularmente bajo de corrupción?, ¿Por qué la implicación en el combate al crimen organizado no ha aumentado los casos de corrupción, cuando afecta al resto de las instituciones, como la policía y la justicia? En otras palabras, ¿es necesario, entonces, contemplar la lucha contra la corrupción en las Fuerzas Armadas para afrontar de manera eficaz y eficiente la lucha contra el crimen organizado? La respuesta es sí.

La aparente ausencia de corrupción o la noticia de únicamente casos aislados en las Fuerzas Armadas, sin embargo, no necesariamente indica que no exista. En principio no hay ninguna particularidad en las Fuerzas Armadas que asegure que no puedan estar contaminadas por esta lacra, como de hecho lo están otras fuerzas de seguridad y de justicia. Y no sólo éstas, en realidad el crimen organizado ha penetrado en todos los poderes del Estado.

Lo cierto es que no puede constatarse si hay más o menos corrupción, pues posiblemente el hermetismo tradicional de estas fuerzas impide conocer realmente los niveles que les afectan.

Bajo este planteamiento no se pretende suponer, a priori, que las Fuerzas Armadas, o parte de sus miembros, sean corruptos. La idea es que esta institución es como cualquier otra y que, por tanto, está expuesta a la corrupción si no cuenta con mecanismos preventivos de fiscalización necesarios. En consecuencia y de acuerdo con la participación en la lucha contra el crimen organizado es imprescindible contar con estos mecanismos. No sólo por motivos legales y éticos, sino también por lograr la mayor eficacia, en términos estrictamente profesionales, de las Fuerzas Armadas en su participación en esta misión.

Análisis

En este análisis se justifica la importancia de la transparencia y se propone que sea un elemento vertebral en los procesos de transformación o adaptación que están viviendo las Fuerzas Armadas latinoamericanas . Aparentemente no revestiría tanta importancia si se contemplan los bajísimos índices de percepción de corrupción que existen sobre estas instituciones de acuerdo a la ciudadanía. También son anecdóticos las denuncias de corrupción en su seno. No obstante, y a pesar de estos datos, sigue siendo oportuna la transparencia ya que cabe preguntarse si ello se debe a que la corrupción es inexistente en las Fuerzas Armadas en América Latina o si en realidad sí hay corrupción, como en cualquier otra institución, pero no es visible por su hermetismo y opacidad.

La implicación en esta misión, así como en otras, ha abierto un proceso de adaptación y transformación que esta igualmente presente en toda la región. El reto es particularmente complejo porque la idea es configurar unas Fuerzas Armadas multipropósito o multifunción que, de manera simultánea, realicen numerosas misiones de muy diferente naturaleza. Estas misiones van desde el desarrollo nacional hasta la ayuda ante desastres naturales, la protección del medio ambiente, la lucha contra tráficos ilegales (drogas, minería, tala…) y, según los países, también la seguridad ciudadana. Ciertamente hay diferencias entre países en relación con la importancia otorgada a cada misión y a su nivel de implicación en cada una de ellas, pero todos coinciden en este modelo multifunción o multipropósito.

De acuerdo a este modelo de Fuerzas Armadas, la única posibilidad de ser más eficiente y eficaz pasa necesariamente por un proceso de transformación. Máxime si se considera que la estructura y la configuración de las Fuerzas Armadas está diseñada para otra misión diferente a las mencionadas: la defensa frente a un enemigo externo, que continúa siendo en todos los países la principal y primera tarea militar. Esto explica que todas las Fuerzas Armadas de la región se encuentren inmersas, con mayor o menor intensidad, en un proceso de transformación, adaptación o revisión de su doctrina, de su sistema de educación y de su entrenamiento y/o equipamiento. La elección de la dimensión y profundidad que adopte este proceso de cambio depende de cada país, pero con el fin de lograr que sea coherente debe ser integral y global. No obstante, en estos momentos no parece que esté claro cuál es su diseño y tampoco el tipo de fuerza que va a evolucionar con los cambios que se introduzcan. Hasta el momento las transformaciones se han basado en la improvisación y una aplicación parcial y no integrada de un determinado modelo.

Dicho esto, el objetivo es agregar un factor más a considerar, con el fin de lograr la máxima eficiencia y eficacia para el desempeño de las misiones que se están llevando a cabo. El punto de partida es que, pese a que tuviera lugar un proceso de transformación coherente, integral y global de las Fuerzas Armadas, en coherencia con las misiones que desempeñan, si no se incluyen mecanismos de control y de transparencia, para impedir la corrupción, no es posible alcanzar la máxima eficiencia y eficacia de estas fuerzas. Sus miembros corren el mismo riesgo de ser corrompidos por el crimen organizado, de ahí que sea imprescindible contemplar mecanismos de control y fiscalización. Dichos mecanismos son necesarios porque no hay ninguna particularidad ni en las Fuerzas Armadas ni en sus miembros que garanticen que no puedan verse tentados, como los representantes de otras instituciones estatales, por sustanciosos sobornos. En la policía y la justicia, en contacto también con el mundo criminal, la corrupción es un problema sistémico en la mayoría de los países de la región. Por tanto, cuanto mayor sea la implicación de las Fuerzas Armadas en este ámbito, mayor será el riesgo de caer en la corrupción y en la imposibilidad de luchar eficiente y eficazmente contra esta amenaza.

La corrupción prioridad ciudadana y la imagen de las Fuerzas Armadas

Según el último informe de Latinobarómetro (2018), hay siete países donde la corrupción aparece como el primer o segundo problema de mayor importancia: Colombia, Perú, Brasil, México, Paraguay, República Dominicana y Bolivia. Esta sensibilización en relación con la corrupción ha ido creciendo en la medida en que se han hecho públicos escándalos en esta materia en todos los poderes de los Estados latinoamericanos. Ciertamente este es un problema que viene de atrás, pero no visibilizado como en los últimos años. Las iniciativas llevadas a cabo por el poder judicial en buena parte de las repúblicas latinoamericanas han dado lugar a que toda institución y cargo del Estado, sin excepción, sea objeto de investigación, enjuiciamiento, condena y, según el caso, encarcelamiento de representantes de todos los niveles e instancias estatales. Estos procesos han alcanzado a la Presidencia de varias repúblicas, al legislativo y al mismo poder judicial. Como se está demostrando, nadie está libre de ser denunciado, investigado, juzgado y llegado el caso condenado por corrupción.

Por ello, no deja de ser llamativo que no existan sino de manera excepcional casos de corrupción en las Fuerzas Armadas, al menos no públicos. En 2018 fue denunciado una trama de corrupción de importantes dimensiones en las Fuerzas Armadas chilenas, pero es un episodio aislado con respecto al resto de la región. La inexistencia de este tipo de casos explica, en parte, el alto apoyo y reconocimiento popular en comparación con otras instancias.

La Figura 1 muestra los resultados por países de la confianza hacia estas instituciones. La media regional indica que el 44% de la población latinoamericana apoya a las Fuerzas Armadas y su labor.

Figura 1. Confianza en las Fuerzas Armadas: total América Latina, 1996-2018, y totales por país, 2018 (%)
Figura 1. Confianza en las Fuerzas Armadas: total América Latina, 1996-2018, y totales por país, 2018 (%)

La comparación con otras instituciones pone aún mas de manifiesto el destacado grado de confianza y aprobación de la ciudadanía respecto al resto de las instituciones en toda la región.

Figura 2. Confianza en las instituciones por país, 2018
Figura 2. Confianza en las instituciones por país, 2018

Además de estos datos, si se observan los datos relacionados directamente con la percepción que tiene la ciudadanía sobre los representantes estatales que son más corruptos, las Fuerzas Armadas ni siquiera figuran entre las instituciones sospechosas de serlo.

Figura 3. Casos de corrupción: total América Latina, 2018, y totales por país, 2018 (%)
Figura 3. Casos de corrupción: total América Latina, 2018, y totales por país, 2018 (%)

Hay varios factores que explican esta percepción sobre las Fuerzas Armadas y la primera es su buen hacer. En muchas regiones son la única representación estatal y proporcionan servicios de todo tipo a la ciudadanía. Su labor en materia de asistencia social, obras públicas y auxilio ante desastres naturales se realiza con extraordinaria voluntad y tenacidad, aunque no cuenten con los medios más adecuados, y explica en buena medida el apoyo y la confianza ganados, pero sin duda también contribuye a la baja percepción de corrupción existente respecto a éstas.

Mas allá del buen hacer de las Fuerzas Armadas, que se encuentra fuera de toda duda, es preciso preguntarse si pese a todo no habrá casos de corrupción. Los datos dejan claro que la percepción ciudadana así lo considera, pero ¿hasta qué punto es una realidad? Es difícil suponer que no exista corrupción, porque existe en todas las sociedades e instituciones del planeta. La diferencia radica en los niveles existentes, que pueden ser desde muy reducidos a muy altos. En América Latina los índices son muy altos según Transparencia Internacional y se mantienen así año tras año. Los motivos que explican estos niveles en la región no dependen de la buena o mala naturaleza de las personas, ya que nada explica que los latinoamericanos sean más corruptos por naturaleza o que sean menos éticos o menos íntegros que el resto de los habitantes del mundo. Ni por el mismo motivo es posible suponer que todas las personas buenas e íntegras se concentran en las Fuerzas Armadas. En realidad, los niveles de corrupción en el mundo entero dependen de la existencia de adecuados mecanismos preventivos de anticorrupción y de su sistemática aplicación, así como de la cultura de legalidad existente.

En relación a las Fuerzas Armadas, la impresión es que la corrupción ha disminuido en los últimos años, salvo excepciones, como en Venezuela. En este caso, la politización extrema de esta fuerza habría favorecido unos altos niveles de corrupción entre los militares. En el resto de la región ciertamente existen mecanismos de fiscalización interna que han avanzado en el control de la corrupción, pero en este tipo de controles hay ciertas limitaciones ya que el órgano fiscalizador o inspectoría es juez y parte. En la actualidad hay muchos países donde el órgano constitucional que fiscaliza al resto de las instituciones del Estado, como las contralorías, también han comenzado a revisar las cuentas de las instituciones militares. Con todo, aún hay espacios importantes por controlar y por fomentar la cultura de legalidad.

Los esfuerzos gubernamentales son innegables y también la voluntad institucional de las Fuerzas Armadas. El caso peruano es una buena muestra. En diciembre de 2018 se publicó un Plan de Integridad y Lucha contra la corrupción en el sector defensa en el cual se han identificado, mediante completo diagnóstico, los riesgos existentes de corrupción en el Ministerio y en las Fuerzas Armadas, y se formulan acciones para prevenir dichos riesgos. El documento maneja múltiples indicadores para hacer un completo y riguroso diagnóstico, aunque no contempla uno de los aspectos que han favorecido el hermetismo histórico de las Fuerzas Armadas y la falta de transparencia, la información y las iniciativas reservadas o secretas, que no ha favorecido la transparencia.

Las particularidades institucionales de las Fuerzas Armadas: ¿las inmunizan contra la corrupción?

De acuerdo con los datos aportados, habría que pensar en las causas que hacen aparentemente inmunes a las instituciones armadas del riesgo de contaminación de esta lacra. La indagación se hace más necesaria ante la implicación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado.

Si se asume que las Fuerzas Armadas están integradas por seres humanos, iguales al resto, no es posible explicar la inexistencia de corrupción por la naturaleza de sus integrantes. Aunque una parte importante de la identidad militar y de los valores vocacionales de muchas Fuerzas Armadas se basan en destacar la superioridad moral y ética de sus miembros frente al resto de la sociedad, lo cierto es que los valores morales por sí mismos sin duda contribuyen a, pero no garantizan, la inmunidad ante la corrupción. Si, pese a estos valores, existen márgenes de poder discrecional y falta de medidas de control y rendición de cuentas, la “tentación” siempre puede vencer, máxime si, como en todo colectivo humano, no todos sus miembros tienen los mismos niveles de exigencia éticos y morales.

La disciplina y la estructura jerárquica militar también podrían pensarse como un medio de disuasión ante la corrupción. Sin embargo, pese a las ventajas que proporcionan ambas características para el buen funcionamiento de la institución en relación con otras, no necesariamente inmunizan a los militares de la corrupción. De hecho, mal empleados pueden facilitar la corrupción mediante el abuso de autoridad en una estructura jerarquizada y disciplinada sin los mecanismos adecuados de control. Otro aspecto que tampoco ayuda a evitar la corrupción son los bajos salarios que perciben las Fuerzas Armadas, en general, en la región salvo algunos casos excepcionales.

El hermetismo es otra de las características de las instituciones militares, favorecido, en buena parte, por la necesaria prerrogativa de poder clasificar como secreta o reservada información e iniciativas por motivos de seguridad nacional. Nuevamente, este principio, si es mal empleado, puede otorgar márgenes de impunidad ya que, por su naturaleza, no se precisa rendir cuentas. Es, por tanto, un espacio que de no regularse puede favorecer la corrupción e impedir la transparencia. Por este motivo, los principios de Lima de 2000 y los de Johannesburgo sobre Seguridad Nacional y Acceso a la Información de 1996 establecen que el secreto o la información reservada ha de estar regulada por una ley con el mayor detalle posible y que ésta debe ser de conocimiento público. E incluso, los principios de Lima contemplan la necesidad de justificar los motivos por los cuales la información que se pretende clasificar como reservada afectan a la seguridad nacional.

Conclusiones

Con todo, no se pretende afirmar que las singularidades organizativas de las Fuerzas Armadas favorezcan la corrupción, sino que, en caso de darse, no favorecen la transparencia y el control. Esta falta de transparencia es la que explica que se desconozca en qué medida la corrupción está afectando a las Fuerzas Armadas por proximidad al crimen organizado, aun cuando sea para combatirlo. La posibilidad no debe ser descartada cuando el crimen organizado ha sido capaz de corromper a todo tipo de autoridades, a todos los niveles y en todos los ámbitos. Como se ha comentado, no parece que haya nada que inmunice más a las Fuerzas Armadas que a otra institución, a pesar de las particularidades que presentan en relación a otras. La efectividad del control de la corrupción se logra con mecanismos legales anticorrupción y con su aplicación sin excepciones. Sin duda, ha habido un avance en este sentido en el seno de la mayoría de las Fuerzas Armadas de la región, pero no parece que sea suficiente. Quedan importantes aspectos que regular, como el mayor control externo y la regulación de la información secreta o reservada, entre otros aspectos.

Las repercusiones fatales, en múltiples sentidos, de la corrupción son bien sabidas. Uno de sus efectos es la erosión de la credibilidad institucional ante los ciudadanos y, en consecuencia, de la gobernabilidad, ya que supone una violación de principios legales y éticos fundamentales por aquellos que han de aplicar la ley. El perjuicio a nivel de desarrollo también es evidente. Sin embargo, no se insiste suficientemente en los perjuicios en términos de eficiencia y eficacia las instituciones y sus representantes por el mismo motivo. En el caso de la seguridad, la corrupción proporciona inseguridad, ya que mediante la corrupción el crimen organizado acaba logrando la complicidad de las instituciones que deben combatirlo.

Por todo ello, la propuesta inicial se confirma después de la reflexión realizada. Parece imprescindible incorporar o reforzar, según los casos, la implantación de mecanismos de prevención de la corrupción en las Fuerzas Armadas por dos motivos. En primer lugar, porque la corrupción es la antítesis de la transparencia y esta es una exigencia dentro del marco democrático. En el caso de las Fuerzas Armadas este particular se corresponde también como una exigencia de las relaciones civiles-militares. En segundo lugar, es una condición sine qua non para que las fuerzas de seguridad, incluidas las militares, puedan proporcionar seguridad de manera eficiente y eficaz. Las Fuerzas Armadas han de ser incluidas puesto que sus cometidos son más próximos a los policiales y, por tanto, también es mayor su contacto con criminales y delincuentes. Debido a ello es preciso tener en cuenta que en la misma proporción que aumenta este contacto, también lo hace el riesgo de corrupción. Ciertamente, el riesgo siempre existe, pero las Fuerzas Armadas, de acuerdo a su misión principal, están acuarteladas y únicamente se despliegan para enfrentarse a otro ejército enemigo, de ahí que los riesgos de corrupción serían menores. Sin embargo, en la actualidad, aunque ésta siga siendo en toda la región su principal misión constitucional, también están desempeñando otras –asimismo constitucionales– que, aunque secundarias, en realidad ocupan la mayor parte de su esfuerzo, entre ellas el combate al crimen organizado. En consecuencia, para preparar a las Fuerzas Armadas en el desempeño de estas tareas es necesario contemplar cuestiones que vayan más allá de las estrictamente técnicas, como doctrina, educación, adiestramiento y equipación. En el nuevo contexto de inseguridad y de acuerdo con las misiones asumidas es imprescindible contemplar otros componentes, como la creación y aplicación de mecanismos anticorrupción.

Conviene volver a insistir que no se trata de considerar a las Fuerzas Armadas como instituciones corruptas, ni que sus particularidades organizativas favorezcan este problema. Muy al contrario, la jerarquía y la disciplina han sido elementos trascendentales para fortalecer su configuración institucional y proporcionar eficiencia y eficacia en su funcionamiento. Pero tampoco debe suponerse que están dotadas de una particular inmunidad ante este problema. La “inmunidad” sólo se garantiza con mecanismos de prevención bien diseñados y con una aplicación implacable y sin excepciones. El reto no es sencillo y exige incluso un cambio en la misma cultura institucional, pues la transparencia ha sido eclipsada por el hermetismo empleado en aras de la seguridad nacional. Sin embargo, precisamente ahora, en aras también de la seguridad nacional es más importante que nunca la transparencia. Por este motivo, la propuesta de este análisis es incorporar esta variable en los aspectos que han de contemplarse en los procesos de transformación abiertos en toda la región.

Sonia Alda Mejías
Investigadora principal y directora del Observatorio de Tráficos Ilícitos y Redes Criminales, Real Instituto Elcano | @soniaaldamejias

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<![CDATA[ El reemplazo de las redes colombianas por las venezolanas en el narcotráfico fronterizo internacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari37-2019-viannadeazevedo-reemplazo-redes-colombianas-por-venezolanas-narcotrafico-fronterizo-internacional 2019-03-29T12:44:08Z

¿Cuál es la dinámica del narcotráfico internacional en la región fronteriza entre Colombia y Venezuela? ¿Por qué ocurrió ese remplazo de redes de colombianos por redes de venezolanos? ¿Cómo se generó ese remplazo? ¿Qué características tienen las redes venezolanas?

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Tema

Desde que Hugo Chávez asumió el cargo en 1999 el gobierno de Venezuela inició una gradual y efectiva aproximación con los movimientos guerrilleros colombianos, como las FARC y el ELN. Así, desde hace dos décadas Venezuela se convirtió en un refugio-santuario y ruta más rentable y menos peligrosa para exportar la cocaína a Brasil, Europa y EEUU. Esta circunstancia favoreció decisivamente el surgimiento de redes criminales venezolanas.

Resumen

En Venezuela, tras acoger a los grupos guerrilleros desde los años de gobierno de Hugo Chávez, se inició a partir de 2005 una operación premeditada de apropiación de sus negocios por parte de representantes del Estado agrupados en el llamado “cártel de los Soles”. Las detenciones e incautaciones de droga realizadas como muestra de los esfuerzos del Estado venezolano contra esta actividad criminal ante la comunidad nacional e internacional, en realidad sirvieron para apropiarse de su mercado y sustituir a la guerrilla y a las bandas criminales colombianas en Venezuela y hacerse con el tráfico destinado tanto a EEUU como Brasil y Europa.

Venezuela no tiene una larga tradición en el crimen organizado. Hasta hace una década eran las organizaciones criminales/guerrilleras colombianas las que controlaban el tráfico de drogas en Venezuela. A lo largo de los últimos 15 años hubo un gradual cambio de curso, cuando las redes venezolanas, lideradas por funcionarios públicos, pasaron a controlar el tráfico de drogas en Venezuela. El actual Estado venezolano está involucrado directamente en el narcotráfico a través de sus servidores, tanto en los rangos más altos como en los más bajos.

Análisis

En Venezuela varios funcionarios públicos de todos los poderes no sólo se corrompen para “hacerle la vista gorda al narcotráfico”, sino que también son miembros y líderes de las organizaciones criminales que actúan en su país. Un ejemplo de ello es el “cártel de los Soles”1. Hay fuentes que afirman haber identificado más de un centenar de nombres de funcionarios de alto rango del gobierno, tanto civiles como militares, involucrados en operaciones de narcotráfico, desde el ex vicepresidente del país, al igual que directores de policía, jueces de tribunales superiores, congresistas y diversos generales de las fuerzas armadas.2

¿Cuál es la dinámica del narcotráfico internacional en la región fronteriza entre Colombia y Venezuela? ¿Por qué ocurrió ese remplazo de redes de colombianos por redes de venezolanos? ¿Cómo se generó ese remplazo? ¿Qué características tienen las redes venezolanas?

Los grupos guerrilleros y los Grupos Armados Organizados (GAO) de Colombia tradicionalmente tenían como ruta de salida de su producción de cocaína hacia el exterior las vías terrestres, fluviales, aéreas y marítimas que partían directamente de Colombia y se dirigían hacia dos destinos:

  1. EEUU, destino principal por medio de América Central, el mar Caribe y el océano Pacífico.
  2. Brasil y luego Europa y Asia.

En tiempos más recientes, la represión del narcotráfico se vuelve más eficaz en Colombia y Centroamérica y, además, EEUU también intensifica su presencia y actuación en esta ruta. De esta manera, la ruta del vector norte se vuelve más peligrosa y, en consecuencia, menos atractiva económicamente. Así, de manera gradual, se optó por dirigir las rutas hacia Venezuela, donde contaron con el creciente apoyo gubernamental. Este factor hace posible que las redes venezolanas dedicadas al narcotráfico se estructurasen y fortalecieran, con especial relevancia el “Cartel de los Soles”.

Factores facilitadores al tráfico de cocaína entre Colombia y Venezuela

La región fronteriza entre Colombia y Venezuela es en la actualidad uno de los puntos de mayor concurrencia del crimen organizado en América Latina. La economía proveniente de emprendimientos ilícitos mueve mensualmente millones de dólares en esta región y propicia la permanencia y la expansión de diversas organizaciones criminales. El narcotráfico en Colombia fue comandado por los GAO y por los grupos guerrilleros. Las FARC tuvieron un papel destacado en el mercado de drogas en Colombia, si bien con el proceso de paz se hizo posible que los GAO se apoderaran de algunas de sus rutas. No obstante, en la frontera entre Colombia y Venezuela la guerrilla del ELN y los ex FARC mantienen cierta preeminencia gracias a su sólida relación tanto con Chávez como con Nicolás Maduro, sumado a su cercana relación con el Cártel de los Soles.

Por otra parte, hay diversas características geográficas, políticas y culturales que favorecen el tráfico de cocaína, desde las plantaciones de coca, pasando por su procesamiento, hasta su transporte y exportación. En el área del departamento de Norte de Santander, por ejemplo, se encuentra una de las regiones con el mejor coste/beneficio para la producción y refinamiento de cocaína en el mundo. Desde hace años la región ha crecido en términos de producción de cocaína, principalmente después de que el gobierno colombiano suspendiera la erradicación y fumigación de los cultivos de coca en 2013, debido a violentas protestas populares. A ello hay que sumar, primero, que uno de los productos precursores del refinado de la pasta base de cocaína, la gasolina, es extremadamente barato en Venezuela gracias a los fuertes subsidios del gobierno; en segundo lugar, la mano de obra para la siembra, cosecha, refinado y transporte es de bajo coste, especialmente en la actualidad ante el enorme influjo de refugiados venezolanos desempleados que se disponen a afrontar grandes riesgos a cambio de bajos sueldos; y tercero, la presencia masiva de las ex FARC, ELN y otros grupos narcotraficantes en el área y, por último, la proximidad de las rutas de salida por los puertos, aeropuertos y pistas de aterrizaje clandestinas, que abundan en Venezuela.

Las ex FARC y el ELN, desde principios de la década de 1980, se dedican al tráfico de cocaína para financiar su lucha armada. A fines de la década de 1990 el narcotráfico ya estaba tan enraizado en estos grupos guerrilleros que ya era entonces difícil disociar sus operaciones de narcotráfico de su actividad final: el mantenimiento de los objetivos políticos de la guerrilla. El creciente beneficio de estas operaciones ilícitas motivaba a estos grupos a expandir constantemente sus operaciones de tráfico transnacional de drogas.

Desde el ascenso de Hugo Chávez al poder en 1999 hubo una gradual y constante aproximación de su gobierno hacia los grupos insurgentes de izquierda de Colombia, más concretamente las ex FARC y el ELN. Hugo Chávez consideraba a esos grupos como sus aliados ideológicos. La relación entre el gobierno de Venezuela y esos grupos guerrilleros se intensificó a partir del ascenso al poder de Álvaro Uribe en Colombia en 2002. Durante su gobierno se intensificó considerablemente el enfrentamiento a las ex FARC y al ELN por parte de las fuerzas armadas y de seguridad de Colombia. Con la ayuda del Plan Colombia,3 las fuerzas públicas colombianas se profesionalizaron y se equiparon para enfrentarse militarmente a la guerrilla. A consecuencia de los intensos combates en los años que siguieron, las ex FARC y la ELN perdieron gradualmente su territorio y se retiraron a las regiones más remotas del país: la selva amazónica y los Andes. En ese momento, Venezuela se convirtió en el refugio ideal para los guerrilleros, no sólo por ser la frontera entre los dos países extremadamente porosa y poco vigilada, sino también por el hecho de que Hugo Chávez les hubiera recibido con los brazos abiertos, hasta el punto de que los grupos ex-FARC y el ELN llegaron a tener campamentos e infraestructura en el lado venezolano de la frontera.

Otros importantes factores que contribuyen al incremento del tráfico de drogas entre Colombia y Venezuela son: la insuficiencia de recursos, equipos y entrenamiento de las fuerzas policiales venezolanas; un poder judicial débil, desestimulado y, por ello, ineficiente; y la corrupción rampante que impregna diversas instancias del poder estatal. Estos elementos, sumados al crecimiento exponencial de la economía ilegal, fomentan el fortalecimiento de las estructuras del crimen organizado estatal y no estatal, permitiendo, por consiguiente, la transformación de los estados fronterizos de Venezuela en santuarios criminales.

Por último, un elemento relevante en esta ecuación es la falta de cooperación policial internacional entre Venezuela y los países vecinos, al igual que con EEUU y la UE. Desde el inicio de los años 2000, la cooperación policial de Venezuela con Colombia, Brasil y EEUU, por ejemplo, se ha reducido considerablemente, hasta un punto en que en la actualidad se puede decir que es prácticamente inexistente.

Rutas del tráfico de cocaína desde Colombia y Venezuela

Las rutas de tráfico de cocaína desde Colombia hacia Venezuela están constituidos por tres ejes principales:

  1. El que parte del departamento colombiano del Norte de Santander, región de Catatumbo, hacia los estados venezolanos de Táchira y Zulia.
  2. El que parte de los departamentos colombianos de Meta, Vichada y Arauca, con destino a los estados venezolanos de Apure y Guárico.
  3. El que parte de los departamentos de Guaviare, Meta, Guainía y Vichada con destino a los estados venezolanos de Apure y Amazonas.
Figura 1. Rutas del narcotráfico de Colombia a Venezuela
Figura 1. Rutas del narcotráfico de Colombia a Venezuela
Fuente: elaboración propia.

En estos tres ejes de flujo de drogas, desde Colombia hacia Venezuela, la cocaína se envía principalmente a través de dos formas: (1) por vía área, mediante aviones monomotores o bimotores que despegan y aterrizan en pistas clandestinas, en el medio de la selva amazónica; y (2) por vía fluvial, a través de los innumerables ríos que atraviesan las fronteras fluyendo desde Colombia hacia Venezuela y que alimentan las cuencas del Lago de Maracaibo y del Río Orinoco.

Actualmente se estima que aproximadamente entre 400 y 450 toneladas de cocaína cruzan esta frontera anualmente.4 Dichas cifras son una importante indicación de la eficacia de las rutas aéreas y fluviales transfronterizas en la región, al igual que de su potencial económico.

Partiendo de Venezuela, las rutas continúan y se dividen principalmente en cuatro ejes:

  1. Desde Apure, Táchira y Zulia hacia Honduras, vía las islas caribeñas.
  2. Desde Apure, Amazonas o las regiones costeras de Venezuela hacia la República Dominicana o Jamaica, para llegar a EEUU y Europa.
  3. Desde puertos, como Puerto Cabello, hacia África Occidental y luego a Europa, o directamente a Europa.
  4. Desde Apure, Amazonas y Táchira en dirección a Surinam o Brasil y luego a África Occidental, teniendo como destino final Oriente Medio o Europa.
Figura 2. Las principales rutas del narcotráfico en el Caribe
Figura 2. Las principales rutas del narcotráfico en el Caribe

En el primer eje, los vuelos en su mayoría parten de Apure, donde hay muchas pistas clandestinas geográficamente aisladas, muy bien guarnecidas y que ofrecen buena logística. Las pistas clandestinas de Táchira y Zulia también ofrecen facilidades similares, pero su uso es menos frecuente. Desde estas localidades los aviones, principalmente bimotores, vuelan básicamente en línea recta hacia el norte hasta alcanzar el paralelo 15º Norte, cuando hacen prácticamente una curva de 90º hacia el oeste y vuelan en su mayoría hacia Honduras. Los pilotos hacen esta ruta más larga y contraintuitiva esencialmente por una razón: evitar la detección por los radares militares de Colombia, que son bastante eficaces. Una vez que los aviones alcanzan Honduras hay innumerables pistas clandestinas y redes de narcotraficantes que reciben la droga y la acondicionan para su posterior envío a México y luego a EEUU. Cada avión es capaz de cargar entre 500 y 900 kilos de cocaína en promedio. Hay una cantidad desconocida de pistas de aterrizaje clandestinas usadas para el narcotráfico en Honduras. Sólo en 2018 la fuerza pública hondureña destruyó más de 50 de estas pistas.

Figura 3. Actividad aérea sospechosa en el Caribe (2010)
Figura 3. Actividad aérea sospechosa en el Caribe (2010)

Fuente: United States Southern Command, 2011 (via Wikimedia Commons / Dominio público).

En cuanto a la ruta que pasa por la República Dominicana, hay algunas particularidades interesantes. Actualmente este país ocupa un lugar estratégico para las organizaciones narcotraficantes venezolanas y colombianas. La importancia del turismo (aproximadamente con cinco millones de turistas al año) explica el intenso movimiento de puertos y vuelos, a diferencia de Venezuela, que actualmente posee un flujo mucho menor de vuelos comerciales y de movimiento portuario y poco turismo. En consecuencia, las organizaciones de narcotraficantes venezolanos optan por utilizar a la República Dominicana como una especie de punto intermedio o “eje comercial”. La manera preferida de enviar cocaína a la isla caribeña es por medio de lanchas rápidas. La droga es entonces recibida por organizaciones criminales dominicanas que se han profesionalizado rápidamente en este mercado ultra competitivo. Estos grupos criminales locales se encargan de acomodar la droga en contenedores que son enviados por barco a EEUU y Europa. Alternativamente, utilizan los innumerables vuelos comerciales que salen todos los días de la isla.

La ruta marítima hacia Europa y EEUU, por Puerto Cabello, fue de gran importancia hasta hace aproximadamente 10 años. En esa época se estima que gran parte de la cocaína colombiana que transitaba por Venezuela era traficada a través de dicho puerto. Con el paso de los años, debido al decaimiento económico del país, la ruta perdió parte de su importancia. Sin embargo, sigue activa gracias al fuerte esquema de corrupción de funcionarios del puerto asociados al Cártel de los Soles.

Por último, la ruta que incluye Surinam y Brasil ha sido cada vez más utilizada, ya que las estructuras de las organizaciones narcotraficantes de Brasil y de Surinam se han aprovechado de la implicación cada vez mayor de Venezuela en el flujo de la cocaína colombiana. La droga generalmente viene en avión desde Colombia hacia Venezuela (o directamente desde Colombia, dependiendo de donde es embarcada) y luego hacia Brasil o Surinam, utilizando siempre pistas clandestinas. Desde estos países, la cocaína sigue hacia Europa u Oriente Medio, a veces pasando por África Occidental. Las recientes detenciones realizadas por la policía de Brasil y Surinam de submarinos usados para el tráfico de drogas, estacionados en ríos en Surinam y en Brasil, en puntos cercanos al océano, indican según fuentes policiales una modalidad de tráfico que ha sido común en la región. Se descubrió que dos de esos submarinos, incautados en los dos últimos años, tenían como destino África Occidental y eran capaces de llevar, en promedio, ocho toneladas de cocaína cada uno.5

Aspectos que hicieron posible la transición de las redes colombianas a las venezolanas

Una de las estrategias del narcotráfico es la penetración de las instituciones estatales y su desestabilización por medio de la corrupción, de manera que su negocio ilícito pueda prosperar. Los servidores públicos corruptos permiten y facilitan operaciones delictivas a cambio de ventajas financieras. Fue precisamente de esta manera como diversos servidores públicos venezolanos iniciaron sus relaciones delictivas con narcotraficantes colombianos. Esta relación pasó por cambios, en la medida en que funcionarios públicos de alto rango del gobierno de Hugo Chávez y luego de Nicolás Maduro comenzaron a participar activamente en la dirección de las operaciones de narcotráfico en Venezuela y, por fin, a comandarlas, desde dentro de la estructura del gobierno de Venezuela. A esa estructura se le da el nombre de Cártel de los Soles.6

Los datos provenientes de variadas fuentes gubernamentales y documentos oficiales, recogidos de servidores de los diversos escalones del gobierno que abandonaron sus funciones públicas y huyeron del país, demuestran que hay funcionarios de los tres poderes del gobierno (ejecutivo, legislativo y judicial) y militares involucrados en el narcotráfico. Estas fuentes, si se analizan en conjunto, apuntan a más de un centenar de nombres de servidores de alto rango implicados en el tráfico. En años recientes, Maduro ha alzado a estos narcotraficantes a puestos más altos en la jerarquía de su gobierno, para hacerlos cada vez más aliados y conectados al régimen, con lo que busca obtener su lealtad para que luchen y se empeñen en mantenerlo en el poder, pues esos servidores corruptos tendrán mucho que perder si el gobierno de Maduro es derribado. Actualmente, las figuras más prominentes en el establishment político en Venezuela están de una manera u otra vinculadas al Cártel de los Soles. A pesar de tener el apodo de ‘cártel’, la estructura de tráfico en el país, comandada por estos funcionarios, se divide en una serie de redes que compiten entre ellas. No sólo actores estatales, sino también no estatales, componen las estructuras de esas redes de tráfico. Adicionalmente, se cree que en la actualidad el tráfico de drogas es el mayor inductor de la corrupción en Venezuela.7

Inicialmente, los colombianos corrompían a los militares de la Guardia Nacional Bolivariana (GNB)8 para que éstos permitieran el desplazamiento de sus cargamentos de cocaína a través de la frontera, y dentro del país. A lo largo del tiempo, los traficantes se acercaron aún más a miembros de la GNB y su esquema de corrupción se arraigó, pues ésta pasó a proteger los cargamentos de droga e incluso a transportarlos dentro del territorio venezolano. Esta asociación fue intencional y gestada estratégicamente, pues la GNB es la fuerza pública responsable del mantenimiento del orden interno del país, lo cual incluye la vigilancia de fronteras y el control de aeropuertos y puertos.

En este contexto, la gradual aproximación de las ex FARC con la GNB, concomitantemente a la creciente afinidad de comandantes de las ex FARC con liderazgos políticos y militares venezolanos, fueron elementos fundamentales no sólo para el surgimiento del Cártel de los Soles, sino también para su posterior fortalecimiento. Incluso después de la desmovilización de las ex FARC, en función del reciente proceso de paz, varios disidentes de la guerrilla permanecieron en Venezuela y otras decenas siguen llegando provenientes de varias partes de Colombia. Estos fueron poco a poco siendo incorporados a la estructura del Cártel de los Soles, que gradualmente se robusteció y desplazó a las organizaciones criminales colombianas, así como a grupos guerrilleros, de la conducción del tráfico en el país.

Algunos factores tuvieron una importancia crucial para que el Cártel de los Soles se expandiera y, por fin, asumiera el control de las operaciones de narcotráfico en territorio venezolano y más allá de éste. En primer lugar, en 2005 se aprobó una nueva ley antinarcóticos en Venezuela.9 Esta ley extendió la atribución de represión del tráfico de estupefacientes a otros tres componentes de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana: el Ejército (Ejército Bolivariano, EB), la Marina (Armada Bolivariana, AB) y la Fuerza Aérea (Aviación Militar Bolivariana, AMB). De esa manera, la investigación, prevención y represión de este tipo de tráfico ya no sería una atribución exclusiva de la GNB. Desde entonces las demás fuerzas armadas se insertaron en el esquema corrupto vigente y el Cártel de los Soles pasó a tener representantes de cuatro de las fuerzas armadas de Venezuela. Hasta ese momento, los militares del Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea solo participaban puntualmente en la actividad criminal. A partir de ese punto, se sumergieron rápidamente en la dinámica del narcotráfico y pasaron a tener protagonismo en las operaciones. Una de las consecuencias de su entrada en el mundo del crimen fue la contienda por las rutas de tráfico con la GNB, que ya estaba consolidada en el escenario. En los años siguientes, las cuatro fuerzas armadas realizaron diversas investigaciones y operaciones para desmantelar las organizaciones narcotraficantes colombianas que actuaban en su territorio y arrestar a sus líderes. Tras la captura de importantes líderes colombianos y el consiguiente desmoronamiento de sus organizaciones criminales, el Cártel de los Soles se apropió de sus rutas y de sus estructuras logísticas.

Estas frecuentes operaciones, conducidas por las fuerzas armadas venezolanas contra los narcotraficantes colombianos en territorio venezolano, tranquilizaron momentáneamente a la opinión pública internacional, la cual reconoció el trabajo realizado por el gobierno venezolano, en función de lo cual varios países disminuyeron la presión que venían haciendo sobre Venezuela con respecto a su falta de eficacia en el enfrentamiento al tráfico de drogas. Sin embargo, finalmente se descubrió la auténtica intención detrás de la detención de los líderes colombianos y la misma comunidad internacional observó perpleja el florecimiento del ‘Cártel de los Soles’ como una organización narcotraficante competente, que ya demostraba dominar las rutas internacionales al igual que el flujo de compra y venta de estupefacientes, y cuyo alcance transnacional ya era nítido, particularmente a través de sus prósperas alianzas con los cárteles mexicanos.

Paralelamente a todo eso, en 2009, por iniciativa del que era entonces ministro del Interior y Justicia, Tareck El Aissami,10 se creó la Policía Nacional Bolivariana (PNB). Esta institución se encargó, entre otras tareas, de investigar el narcotráfico a nivel nacional. De esta manera, los órganos de seguridad pública municipales y estatales terminaron por perder una parte de su poder y atribuciones en lo que se refiere al combate contra el narcotráfico. La cúpula del gobierno venezolano escogió cuidadosamente al equipo que comandaría la estructura de la PNB, de manera que las acciones de esta corporación policial beneficiaran al Cártel de los Soles. Desde su creación, la PNB incautó grandes cantidades de drogas y detuvo a importantes traficantes locales y extranjeros. Según diversos analistas internacionales y fuentes locales, el verdadero objetivo de estas operaciones era debilitar y posteriormente desmantelar organizaciones narcotraficantes rivales del Cártel de los Soles en territorio venezolano.

En 2005 tuvo lugar otro factor determinante para la consolidación del Cártel de los Soles. Ese año Hugo Chávez decidió suspender la cooperación policial con EEUU y luego expulsó a los agentes del Drug Enforcement Administration (DEA) de Venezuela y ordenó el cierre de su representación en el país, seguida de la suspensión de los acuerdos de monitorización de vuelos irregulares y clandestinos desde Venezuela. Como resultado previsible, el gobierno de Chávez perdió interés en la cooperación policial regional en el marco de enfrentamiento al narcotráfico y, de manera gradual, debilitó la cooperación con los países vecinos y se alejó de sus agencias antidrogas.11

Así, de una manera abrupta, el DEA dejó de tener acceso a un flujo de informaciones que le permitía combatir a los cárteles de drogas en sus rutas transnacionales desde Venezuela. A continuación, los organismos policiales de los países vecinos también perdieron el acceso a informaciones importantes en el enfrentamiento al crimen provenientes de Venezuela. En consecuencia, los narcotraficantes que operaban en Venezuela se aprovecharon de esa situación y se fortalecieron, al igual que el entonces incipiente Cártel de los Soles.

Actualmente el Cártel de los Soles domina la actividad de narcotráfico de gran escala en Venezuela gracias a la protección garantizada del poder político y de las instituciones públicas.12

Conclusiones

Muchos analistas internacionales afirman que Venezuela se ha convertido en un “Estado mafioso”, o un “Narco Estado”, ya que los organismos que tienen la obligación legal de prevenir y reprimir el tráfico de drogas son los mismos que trafican con ellas, además de ser otras actividades ilegales. Debido a la falta de cooperación policial entre Venezuela y otros países, lo que se conoce sobre el tráfico de drogas en Venezuela proviene de la recopilación de información y de resultados de las investigaciones policiales llevadas a cabo en los países vecinos, en EEUU y en países de la UE. Varios de estos casos investigados apuntan hacia la participación directa o indirecta de venezolanos, miembros del Cártel de los Soles, o de actores (individuos o grupos) de otros países que interactúan con éste. El material recogido en el curso de innumerables investigaciones policiales conducidas en varios países nos lleva a creer que el volumen de cocaína que transita por Venezuela ha aumentado en los últimos años. Extrañamente, sin embargo, las incautaciones de drogas en Venezuela han disminuido. Este contexto puede ser una indicación de la continua expansión del Cártel de los Soles. Cuando se comparan datos de la agencia de control de drogas de Venezuela (Oficina Nacional Antidrogas, ONA) se observa que desde el año 2016 las incautaciones disminuyeron, mientras que desde 2013 las áreas de cultivo de coca en Colombia se han incrementado de forma constante.13

En la Venezuela actual, la combinación de poder autocrático, la ausencia de accountability institucional y la corrupción sistémica han transformado parte de la elite de los servidores militares y civiles en mafiosos y líderes de organizaciones criminales. Ellos gozan de privilegios en el gobierno de Maduro y tienen libertad para cometer crímenes impunemente. Estos privilegios estimulan su creciente lealtad a Maduro, lo cual, a la vez, lo vuelve cada vez más autoritario y menos tolerante con aquellos que se le oponen políticamente. Esta dinámica es nociva a las instituciones de Estado, pues las corroen y debilitan su legitimidad ante la población y, al mismo tiempo, las hacen incapaces de cumplir su obligación de servir al ciudadano.

No se atisba una solución fácil, pues los líderes del Cártel de los Soles saben que tienen mucho que perder en el caso de que el gobierno de Maduro sea depuesto y, por eso, ciertamente se van a empeñar al máximo para que eso no suceda. Sin embargo, sólo un cambio a un régimen realmente democrático podría propiciar el inicio del enfrentamiento de la corrupción tan enraizada en el actual régimen. Para ello, creo que es necesario que haya una estructuración y un fortalecimiento gradual de actores e instituciones que hoy buscan el restablecimiento de la democracia en el país.

Christian Vianna de Azevedo
Agente de la Policía Federal de Brasil, doctorando y Máster en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica (PUC Minas) de Brasil, investigador de la Red de Investigación en Terrorismo, Contraterrorismo y Crimen Organizado de la Academia Nacional de Policía (ANP/Polícia Federal/Brasil) e investigador del Centro de Estudios sobre Crimen Organizado Transnacional (CeCOT, IRI/Universidad de la Plata/Argentina) | @Chris01510


2 Ibid.

3 “Plan Colombia” fue el nombre que se le dio a la ayuda militar de EEUU al gobierno colombiano para que éste pudiera combatir a los cárteles de narcotraficantes y a los movimientos guerrilleros en Colombia

4 Insight Crime (2018), “Venezuela: a mafia State?”; y entrevista con los encuestados A y B (nombres no revelados por razones de confidencialidad).

5 El 21/II/2019 fue desplegada por la Policía Federal de Brasil la Operación Flak, una de las mayores operaciones policiales contra el narcotráfico de cocaína en Brasil, cuyo objetivo era una organización criminal que transportaba cocaína de Colombia y Venezuela con destino final a Brasil, EEUU y Europa. Los países intermediarios eran Venezuela, Honduras, Surinam y Guatemala. El día 21/II/2019, 28 personas fueron detenidas y 24 aeronaves incautadas, así como una gran cantidad de dinero. Las investigaciones comenzaron hace dos años. En febrero de 2018, con la colaboración de la Policía Antiterrorista de Surinam, la Policía Federal de Brasil incautó un submarino en Surinam, destinado a llevar cocaína hacia África Occidental. Su capacidad permitía transportar ocho toneladas de estupefacientes. Según la investigación, la organización criminal transportó nueve toneladas de cocaína por vía aérea entre los años 2017 y 2018. Para más información, véanse: decisión judicial en el proceso nº 0000038-81.2019.4.01.4300 - 4a Vara Federal - Palmas/TO/Brasil; PF diz que investigações sobre quadrilha brasileira levaram a apreensão de 'submarino' no Suriname em 2018 (21/II/2019); y Investigações da PF para operação de combate ao tráfico de drogas começaram há dois anos (21/II/2019).

6 El nombre Cártel de los Soles tiene su origen en la simbología del diseño de estrellas que representa el rango de general en los uniformes militares de la Guardia Nacional Bolivariana.

7 Insight Crime (2018), op. cit; y US Department of State (2018), “International Narcotics Control Strategy Report”.

8 La Guardia Nacional Bolivariana es una de las cinco fuerzas que componen la estructura de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.

10 Tareck el Aissami, una importante figura del gobierno venezolano, está acusado de ser uno de los líderes del Cártel de los Soles por el Departamento del Tesoro de EEUU.

11 Andrés Antillano et al. (2016), “Revolution and counter reformation: the paradoxes of drug policy in Bolivarian Venezuela’, en Beatriz Caiuby Labate, Clancy Cavnar y Thiago Rodrigues (eds.), Drug Policies and the politics for drugs in the Americas, Springer.

12Insight Crime (2018), op. cit.; William Brownsfield (2018), “Venezuela as a Narco State”, Center for Strategic and International Studies (CSIS); y American Enterprise Institute (AEI) (2017), “Kingpins and corruption”.

13 US Department of State (2018), “International Narcotics Control Strategy Report”.

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<![CDATA[ La expansión del Primeiro Comando da Capital en la frontera amazónica por lograr la hegemonía de las rutas de la droga ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari27-2019-quiros-expansion-primeiro-comando-da-capital-frontera-amazonica-hegemonia-rutas-droga 2019-02-28T04:44:33Z

La estrategia expansiva del Primeiro Comando da Capital por la triple frontera amazónica para controlar las rutas y mercados de la droga en América Latina.

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Tema

La estrategia expansiva del Primeiro Comando da Capital por la triple frontera amazónica para controlar las rutas y mercados de la droga en América Latina.

Resumen

En los últimos años, la triple frontera amazónica adquirió una importancia geopolítica inusitada debido a su papel en la disputa por el control de las rutas y mercados de la droga en America Latina. Este escenario de guerra, protagonizado por distintas facciones criminales del Brasil, tiene como principal disparador la estrategia expansionista del Primeiro Comando da Capital (PCC), que ha logrado expandir su frontera criminal en el área amazónica como consecuencia de la ruptura de la alianza entre la Familia do Norte (FDN) y el Comando Vermelho (CV), la cual servía para contener el acceso del PCC a la ruta de Manaos. A raíz de esto, el PCC inició una disputa territorial por la ruta del Solimões –principal corredor de droga en la triple frontera amazónica– que podría desatar una guerra aún mayor con la FDN, que controla buena parte del Amazonas. En este contexto, el presente análisis se propone estudiar la estrategia expansiva del PCC por la triple frontera amazónica con el objetivo de controlar la ruta y los mercados de cocaina en America Latina. En este sentido, se pretende explicar las implicaciones que esta expansión puede tener para el mapa de la droga en la región y para los propios cárteles y grupos de delincuencia organizada que operan in situ.

Análisis

Panorama general

Durante la campaña electoral de 2018, la cuestión de la seguridad pública en Brasil se convirtió en un tema central de las agendas de los candidatos a la presidencia. Sin embargo, y de forma un tanto sorpresiva, ninguno de los presidenciables hizo mención alguna sobre la mayor organización criminal que amenaza al gigante sudamericano: el Primeiro Comando da Capital (PCC). Si bien el crimen organizado ha sido introducido como un asunto prioritario en la plataforma programática del ahora presidente Jair Bolsonaro. Un análisis más detallado de su plan de seguridad permite observar importantes inconsistencias y omisiones que podrían incrementar, en lugar de reducir, los altos índices de violencia y criminalidad que aquejan al Brasil. De ahí que mientras sus propuestas apuntan a convertir al país en un verdadero Estado de Naturaleza –garantizando por decreto a los ciudadanos sin antecedentes penales a portar armas de fuego–, la omisión de una política de seguridad y defensa de las fronteras –áreas estratégicas de penetración, expansión y disputa del crimen organizado– permite hablar de más continuidades que cambios en la gestión por venir y de un entendimiento ambiguo y poco sólido del fenómeno.

En un escenario donde la proximidad geográfica con los dos principales productores de cocaína del mundo (Colombia y Perú) facilita a la delincuencia organizada brasileña el abastecimiento para el mercado local y refuerza las disputas facciosas por la hegemonía regional de las rutas y los mercados de la droga, la necesidad de repensar una política integral de defensa y soberanía del territorio se hace cada vez más evidente, sobre todo cuando –como sucedió durante la asunción de Bolsonaro como presidente del Brasil– el crimen organizado le mostró al país su capacidad para paralizar una ciudad completa (Fortaleza) usando la represalia como mecanismo de respuesta ante el avance del Estado. De ahí que los ataques perpetrados por facciones del PCC y el Comando Vermelho (CV) el 1 de enero de 2019 en 50 ciudades del estado de Ceará, hayan sido una demostración real de su poder, control y consolidación territorial y de su exponencialmente incrementada capacidad para movilizar recursos, algo que durante los últimos dos años ya se viene observando en la frontera amazónica con mayor contundencia.

En este sentido, una breve observación de la distribución geográfica de las distintas facciones criminales en los 27 estados que componen el gigante sudamericano permite ver que la expansión territorial de la delincuencia organizada ha cooptado prácticamente todo el Brasil, suponiendo un verdadero desafío para el Estado y para las autoridades de las distintos niveles de gobierno que, tras años de políticas de seguridad, no han logrado erradicar el flagelo. Es así que –si bien existe presencia de más de una facción en disputa por Estado–, podríamos ubicar a las distintas organizaciones de la siguiente manera: el PCC domina ya las regiones de Mato Grosso do Sul, Piauí, San Pablo, Acre, Roraima y Sergipe, y se disputa actualmente con el CV el control de los estados de Amapá, Alagoas, Ceará, Para, Río Grande do Norte, Rondônia y Tocantins. Por su parte, el CV se quedó con la hegemonía de Mato Grosso, mientras que, en buena parte de los estados restantes, el conflicto se desarrolla entre distintas facciones regionales (BadBoys y Comando Verde, entre otras). Este es el caso del estado de Amazonas, al noreste del Brasil, una región altamente porosa y con escasa y/o nula presencia estatal, que tiene una conexión directa con los principales exportadores de droga a nivel mundial y cuya posición geográfica le permite conectarse con nueve de los 11 países de América del Sur1.

Considerada una zona estratégica para el tránsito ilegal transnacional y una región de recursos y biodiversidad, el Amazonas brasileño ha ocupado un lugar preponderante en el pensamiento geopolítico del Brasil desde los años 30 del siglo pasado. Sin embargo, las diferentes políticas de control y defensa territorial implementadas desde entonces (SPVEA7, INPA, Tratado de Cooperación Amazónica, Programa Calha Norte, Sistema de Vigilancia Amazónica y SISFRON) han dado resultados controvertidos: las fronteras se volvieron más porosas, el Estado más débil y el crimen organizado –siendo el narcotráfico su expresión más común– avanzó por casi todo el territorio brasileño, cooptando poder mediante la violencia y la corrupción.

Sumado a esto el bajo nivel de institucionalización de la cooperación interestatal entre Brasil, Bolivia, Colombia y Perú –los cuatro países que conforman las distintas combinaciones del trapecio amazónico–, se ha transformado, una vez más, en una verdadera dificultad para alcanzar una estrategia coordinada para combatir la problemática. En este sentido, los contratiempos a la hora de profundizar los procesos de integración regional entre los Estados involucrados en la triple frontera han entorpecido las iniciativas de cooperación en cuestiones de vigilancia fronteriza y facilitado la expansión de grandes organizaciones criminales como el PCC, el CV y la FDN por el dominio de las rutas de la droga en la región.

Estas dinámicas de avance del crimen organizado en la triple frontera amazónica, sumado a la creciente demanda de drogas en el mercado brasileño, han producido una importante reconfiguración del mapa del narcotráfico sudamericano que incrementó, a su vez, el poder de las facciones criminales y el de sus conexiones tanto regionales como extrarregionales. A raíz de esto, se sostiene que las redes de narcotráfico son ahora mucho más coordinadas, eficientes y resistentes, gracias al uso de la tecnología, los sistemas de comunicación y los de transporte.

Como contrapartida, la triple frontera amazónica se ha vuelto durante los últimos años, una zona vulnerable, de desarrollo precario y aislado que, sumado a su difícil acceso geográfico y logístico, facilitado por ríos caudalosos y selvas impenetrables, se consolidó como un lugar estratégico para el reclutamiento de nuevos miembros y en un nexo central de buena parte de las actividades ilícitas derivadas del crimen organizado en América del Sur. En este sentido, no resulta difícil ver cómo y por qué el trapecio amazónico es hoy en día un “botín de guerra” de las organizaciones criminales más grandes de la región –cárteles colombianos y organizaciones brasileñas– y por qué es ahí donde se disputan el control territorial por la hegemonía de las rutas y mercados de la droga en América Latina. De ahí la importancia de estudiar y analizar la estrategia expansionista nacional de organizaciones como el PCC en Brasil, la cual, a través de una compleja estructura criminal –que se basó primeramente en el poder de los “bastiones carcelarios” para luego expandir su territorialización a través de un enfrentamiento directo con facciones contrarias–, ha logrado avanzar por todas las unidades federativas brasileñas corrompiendo las esfera política, económica y judicial a través de la compra de favores y lealtades, pero también a partir del despliegue de “franquicias” y líderes regionales encargados de las finanzas de la organización.

En este contexto y debido a su objetivo de dominar el mercado interno de drogas y las rutas internacionales del narcotráfico, el PCC ha estado corriendo su frontera criminal a punto tal de alcanzar su nacionalización con los ataques en Minas Gerais y Rio Grande do Norte en 2018. Esto provocó diferentes reacciones, entre ellas la reconfiguración del mapa del tráfico de drogas y el consecuente recrudecimiento de la violencia facciosa en el noreste del país.

Esta estrategia expansionista por el Amazonas brasileño del PCC –que ha presentado, además, un cambio de actitud en la organización, como resultado de la adopción de mecanismos más violentos– ha sido posible gracias a la ruptura del pacto entre el CV y la FDN, pacto que ha funcionado como un verdadero dique de contención para el avance del PCC por la ruta de Manaos y el popularmente conocido río Solimões, es decir, el brazo superior del Rio Amazonas.

Sumado a esto, no debe soslayarse la presencia de las mafias colombianas en la triple frontera amazónica, las cuales han corrido su frontera de cultivo hacia el territorio peruano como consecuencia del aumento de la demanda de droga en el mercado brasileño. Esto no representa –al menos hasta ahora– una declaración de hostilidades entre la delincuencia organizada colombiana y las facciones criminales brasileñas. Muy por el contrario, existe evidencia que sugiere que el PCC se ha aliado con el peligroso Clan del Golfo con el objeto de conectar el abastecimiento de cocaína hacia Europa, cuyas principales plazas son Bélgica y los Países Bajos.

La importancia geopolítica del Amazonas para el crimen organizado

La región amazónica ha estado en el pensamiento geopolítico de Brasil desde los años 30 del siglo pasado. De hecho, el Amazonas ha sido parte esencial del proceso de consolidación del país como potencia regional. Sin embargo, no fue hasta 1978 con la firma del tratado de cooperación entre Brasil, Colombia, Surinam, Bolivia, Guyana, Perú, Ecuador y Venezuela, cuando se intentó formalmente la integración física del Amazonas a través de una adecuada infraestructura de transporte y comunicaciones para el desarrollo de la región. No obstante ello, y a pesar de los esfuerzos multilaterales, la región fue rápidamente cooptada por diferentes actores del crimen organizado.

Como bien sabemos, el crimen organizado es un fenómeno complejo que está ampliamente distribuido en América Latina. Sin embargo, su alcance y formas difieren en gran medida entre los países afectados por esta problemática. La baja presencia estatal, los altos niveles de corrupción y de informalidad laboral y los escasos recursos destinados a las fuerzas de seguridad, son condiciones necesarias –aunque no suficientes– para la emergencia y expansión del fenómeno.

En este sentido, el crimen organizado –siendo el narcotráfico la expresión más común en la región, seguido por el tráfico de armas, de personas, etc.– se desarrolla en ambientes donde es fácil eludir la ley, geográficamente adversos para las fuerzas del Estado y que, a su vez, estén próximos a los principales cruces y pasos fronterizos. De esta manera, el crimen organizado coopta esas zonas grises mediante el uso de la violencia, de sus ingentes recursos económicos derivados de las operaciones ilícitas y también a través del conocimiento territorial, lo cual le da una ventaja extra frente a las fuerzas de seguridad estatales, a la hora de evadirse y/o camuflarse.

A ello hay que sumar que las recientes reducciones presupuestarias efectuadas en el área de la defensa por los últimos gobiernos del Brasil han conducido a una situación de “contingencia de recursos”, impidiendo la ampliación de programas clave de vigilancia y seguridad fronteriza, promoviendo la consecuente cooptación del Amazonas brasileño por las facciones criminales. A pesar de ello, ninguna política concreta de seguridad de la triple frontera fue llevada a cabo por los países involucrados.

Todo lo mencionado anteriormente cumple un papel fundamental para la interconexión sistémica entre la geopolítica del Amazonas y la economía criminal que se deriva de todas las operaciones ilícitas que tienen lugar en el área. Así las cosas, el lugar que ocupan las fronteras sudamericanas –con especial énfasis en la andina y la amazónica– en el ciclo económico del negocio del tráfico de drogas se ha ido incrementando a la par de la demanda local. Esto, como sostuvimos previamente, trajo aparejado desde 2008 a esta parte diversos cambios en el mapa geopolítico y pecuniario del narcotráfico, los cuales van desde el desplazamiento de las zonas de cultivo de la hoja de coca (con Perú y Bolivia como ejes de la producción en detrimento hasta el año pasado de Colombia) a un “efecto globo” derivado de las políticas antidrogas, a la aparición de rutas alternativas y a cambios en las propias organizaciones (cárteles, clanes) dedicadas al narcotráfico.

En este contexto y como consecuencia de la creciente demanda de cocaína y marihuana en Brasil, organizaciones delictivas brasileñas como la FDN han comenzado a diseñar nuevas estrategias para alcanzar rutas alternativas a las ya cooptadas por el PCC. Así, la FDN –que domina buena parte de la región amazónica– estableció un acercamiento con los cárteles colombianos para obtener el control de la ruta de la cocaína colombiana, un objetivo que –como ya mencionamos– también persigue el PCC. Por su parte, los productores de droga peruanos han desplazado su frontera de cultivos hacia Brasil y Bolivia, lo cual produjo una ampliación de las áreas cultivadas en las regiones amazónicas de Caballococha –en la triple frontera con Colombia y Brasil–, en la región de Puno –frontera con Bolivia y con Brasil, por el puente interoceánico– y, finalmente, con Madre de Dios, que también colinda con Brasil y Bolivia.

Otro caso de singular importancia que ha facilitado la reconfiguración del mapa del narcotráfico sudamericano lo constituyen los recientes movimientos del CV y la FDN en la exploración de una nueva ruta de maconha (marihuana) en el Amazonas, con el objeto de eludir el “bloqueo” que le impuso el PCC a la droga proveniente de Paraguay en 2018.

La “guerra facciosa” por la hegemonía de la ruta amazónica del narcotráfico: la expansión del PCC

En los últimos años la estrategia expansionista del PCC alteró el mapa de la droga en Brasil. En este sentido, el objetivo de la mayor organización criminal brasileña de dominar los mercados y rutas de la droga en América Latina, llevó al país a sumirse en una escalada de violencia inusitada y a la cooptación de buena parte de su territorio por el crimen organizado. En este escenario, la imposibilidad del Estado de combatir eficazmente al narcotráfico mediante políticas de defensa y seguridad adecuadas, no sólo debilitó a las fuerzas del orden, sino que además fortaleció a las facciones criminales al interior de las favelas y en su camino a la “extraterritorializacion” de los bastiones carcelarios. De ahí el crecimiento exponencial del PCC, que logró “conquistar” una buena parte del territorio brasileño y adentrarse –según algunos informes– en países limítrofes. En este sentido y desde su creación en 1993, el PCC ha forjado una proyección de carácter internacional, por lo cual expandió sus redes a varios países regionales, al tiempo que inició una expansión territorial a nivel nacional que dio como resultado la penetración de la facción en buena parte de la geografía brasileña. Es así que, de acuerdo a fuentes del Ministerio Público Federal Brasileño, el PCC ya opera en siete países de América del Sur, tales como Paraguay, Bolivia, Argentina, Perú, Colombia y Venezuela.

Como venimos sosteniendo, la triple frontera amazónica se constituye como una de las principales puertas de entrada de la droga a Brasil. También es actualmente junto con el estado de Ceará, uno de los escenarios de guerra entre facciones más violentos de los últimos años. En este sentido, y como consecuencia de la revaloración estratégica que ha ganado recientemente el Amazonas para el crimen organizado en general y para el narcotráfico en particular, la región se ha convertido la puerta principal para dominar el negocio del narcotráfico latinoamericano. De ahí que grandes grupos de delincuencia organizada, con redes trans e internacionales y con proyección regional como lo es el PCC, hayan corrido sus fronteras criminales para disputar la hegemonía de la triple frontera con pequeñas facciones locales ligadas al CV, a través de una estrategia territorial expansionista que se ha vuelto más agresiva en el último año debido al asesinato de dos de sus líderes: Fabiano Alves de Souza y Rogerio Jeremías De Simone.

Esta estrategia de expansión nacional del PCC –que no sólo persigue el control del tráfico de drogas regional, sino también el tráfico de armas y el control de los sistemas penitenciarios del Brasil– ha tenido desde 2016 un avance sostenido. Por un lado, estableció redes de narcotrafico y lavado de dinero en diversos paises fronterizos, siendo Uruguay una plaza importante para el blanqueo de capitales. Por otro lado, se hizo con el control de la denominada rota caipira (ruta de la cocaina) por donde pasa la maconha y la cocaína, producida por Paraguay y Bolivia, respectivamente. Sin embargo, fue durante 2018 cuando el PCC realiza un avance mayor sobre la region amazonica producto de la ruptura del pacto entre la FDN y el CV. En este sentido, la ruptura entre ambas facciones fue la oportunidad para expandirse en el Amazonas y conquistar la hegemonía sobre el río Solimões, ruta de singular importancia para todo el tráfico de drogas fluvial, que conecta buena parte del area amazónica. Asi, y como bien sugieren diversas fuentes consultadas, hasta el rompimiento del pacto ambas facciones dominaban la ruta de la cocaína proveniente de Perú y Colombia, la cual se trasladaba por el mencionado río para su distribución tanto local como internacional. Sin embargo, tras la ruptura, la violencia entre ellas se acrecentó, al igual que la amenaza del PCC desde los estados vecinos de Acre y Roraima. Esto planteó un nuevo escenario que, desde entonces, tiene a las tres facciones de Brasil (PCC, CV y FDN) en disputa por la ruta amazónica2.

Este escenario de guerra facciosa por el dominio territorial a nivel nacional, y particularmente de los estados del Amazonas y más recientemente del estado de Ceará, ha desencadenado sangrientas matanzas al noreste del país, que han mostrado resultados divergentes. Mientras en 2018 Ceará duplicó la cantidad de homicidios durante los ultimos 10 anos, convirtiéndose en uno de los estados más violentos del Brasil, el Amazonas mostró una sustantiva baja que lo sacó del ránking. Así y todo, la guerra facciosa entre la FDN y el PCC por la supremacia de las unidades penitenciarias y por el control de las rutas del trafico de armas y drogas en el Amazonas, continuó su marcha. En este escenario, el agravante menos pensado podría determinarlo las propias políticas de mano dura del nuevo gobierno de Bolsonaro, toda vez que –como lo ha demostrado la práctica en los casos de los carteles en Colombia y en el propio Rio de Janeiro tras la implementación de las Unidades de Policía Pacificadora (UPP)– a mayor represión estatal hacia el crimen organizado, aumenta la posibilidad de violencia entre las facciones y, por ende, la utilización de la represalia entre ellas como mecanismo de respuesta.

Conclusiones

Ante este escenario resta preguntarse qué implicaciones puede tener esta estrategia expansionista del PCC para el mapa del narcotráfico y para los grupos de delincuencia organizada que operan in situ. De acuerdo a nuestro análisis, tres son los elementos que debemos tener primeramente en cuenta:

  1. El papel del gobierno de Bolsonaro y los resultados que puedan dar sus políticas de “mano dura”. En este sentido, podrian dar lugar a una “paz ficticia” derivada de los posibles acuerdos entre las facciones y la sensación de seguridad temporal provocada por las medidas del Gobierno, hasta el empeoramiento de la violencia debido al aumento de la presión estatal sobre los actores del crimen organizado. Esto último es un escenario repetitivo en el Brasil que venimos observando desde el retorno a la democracia, siendo Rio de Janeiro el principal ejemplo del fracaso de las politicas de seguridad. Por otro lado, y como hemos visto al principio de este análisis, la plataforma programática del gobierno de Bolsonaro en materia de crimen organizado ha dejado mas dudas que certezas acerca del conocimiento que la nueva administración tiene del fenómeno. Esto, sumado al objetivo del PCC de controlar todo el negocio de la droga y del sistema penitenciario del Brasil, obliga a pensar que la violencia seguirá en aumento en el país.

  2. La expansión del PCC ha tenido una influencia sustantiva sobre el mapa del narcotráfico, toda vez que su penetración territorial en el Amazonas ha obligado a facciones menores y/o locales a abrirse rutas alternativas. Por otro lado, su expansión ha incrementado la violencia facciosa y ha corrido la frontera criminal hacía la triple frontera. Dicho escenario tiene diversas aristas y una de ellas aumenta la posibilidad de que las facciones más pequeñas sean cooptadas por las mayores, formando “ejércitos” con la intencion de disputar el poder a las organizaciones mas grandes. Algo de esto lo podemos ver en la ampliación de reclutas que ha tenido el PCC durante estos últimos tiempos (40.000 en 2017).

  3. Finalmente, el avance del PCC encontró al CV y a la FDN en una situación de enfrentamiento, tras años de trabajar en conjunción para impedirle al PPC el acceso a las rutas de la droga amazónica. En este contexto, si pensamos en un escenario prospectivo, el aumento del poder economico y de recursos humanos que ha adquirido el PCC en el ultimo tiempo podria dar lugar tanto a una guerra asimétrica entre éste y el resto de las facciones como a un control hegemonico del PCC en toda la región que dejaria al resto de las organizaciones criminales del Brasil como satélites.

Haciendo uso de su nivel de organización, cantidad de miembros, fuentes de financiación, dominio presidiario y penetración territorial e institucional, el PCC ha logrado constituirse en un poder paralelo dentro de un Estado totalmente cooptado por el crimen organizado. En la actualidad, los centros de violencia y criminalidad derivados de la “guerra facciosa” entre el PCC, el CV y la FDN se están concentrando en los estados del Amazonas y Ceará, verdaderos núcleos estratégicos del tráfico de drogas que encuentran en el vacío estatal y en el fracaso de las políticas de seguridad el combustible para continuar su camino hacia una confrontación aún más violenta por la hegemonía del territorio brasileño y las rutas y mercados de la droga regional.

Ludmila Quirós
Investigadora, Centro de Estudios sobre el Crimen Organizado de la Universidad Nacional de La Plata | @ludmilaaq


1 Vid. O Globo, “Mapa das facções nos presídios brasileiros”, Mapa que reproduce en detalle la localización de las bandas criminales y los niveles de violencia existentes en Brasil.
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<![CDATA[ Implementación de la paz: el desafío para la relación bilateral en materia de narcotráfico entre Colombia y Ecuador ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari16-2019-decastro-avellaneda-implementacion-paz-narcotrafico-colombia-ecuador 2019-02-05T06:08:20Z

El contexto del post acuerdo de paz colombiano afectará la relación bilateral, en materia de prevención y control del narcotráfico entre Colombia y Ecuador, dadas las dimensiones de los nuevos desafíos que afectan a sus fronteras

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Tema

El contexto del post acuerdo de paz colombiano afectará la relación bilateral, en materia de prevención y control del narcotráfico entre Colombia y Ecuador, dadas las dimensiones de los nuevos desafíos que afectan a sus fronteras.

Resumen

Tras la desmovilización de las guerrillas en Colombia y el aumento de los tráficos ilícitos existentes entre la frontera de Colombia y Ecuador, se abre un nuevo escenario con características que invitan a potenciar la cooperación bilateral.

Sin embargo, esta posibilidad se ve limitada por condiciones coyunturales como la metamorfosis de los grupos guerrilleros hacia el crimen organizado o el aumento de los flujos de migrantes venezolanos, y estructurales, como la corrupción policial, la reestructuración del Estado o la dolarización de la economía ecuatoriana como incentivo para el lavado de activos, lo cual complica el avance en la implementación de una agenda permanente que resulte efectiva.

Es así como la cooperación internacional resulta prioritaria en un escenario en el que las fronteras son cada vez más franqueables y existe una mayor actividad de crimen organizado a ambos lados de la frontera, que ha quedado expuesto recientemente con el caso del “Guacho”, exguerrillero abatido en diciembre de 2018.

Análisis

La vulnerabilidad de la zona fronteriza entre Colombia y Ecuador ha resultado notoria en los últimos meses, a través de la aparición de numerosos casos de violencia en el territorio, y particularmente, en la persecución y muerte a manos del aparato de seguridad colombiano del denominado “Guacho”, uno de los principales líderes de la deserción y uno de los grupos que no firmaron el Acuerdo de paz colombiano, y que operaba en los territorios fronterizos entre ambos países que dejó en evidencia la magnitud del problema en la zona.

El “Guacho”, ex FARC y líder del Frente Oliver Sinisterra, uno de los hombres más buscados en ambos países, que desató una ola de violencia en las zonas fronterizas de Esmeraldas y Sucumbíos, incluyendo secuestros, atentados con coches bomba y asesinato de policías, y con conexiones con el Cartel de Sinaloa mexicano, fue abatido por la fuerza pública colombiana, dada la experiencia y la capacidad en la materia, en Nariño, Colombia, tras más de nueve meses de operativos de búsqueda –e incluso con un anuncio por parte del presidente Duque en septiembre pasado que mencionaba que había sido herido gravemente en un enfrentamiento–, aun cuando el presidente de Ecuador lo destacó como un trabajo conjunto. Si bien las relaciones bilaterales han avanzado en la década reciente, los desafíos que impone la coyuntura del proceso de paz colombiano y la situación regional han mermado la cooperación.

La complejidad del escenario no es nueva, no obstante, tras la firma de los acuerdos de paz muchos de los exguerrilleros se transformaron en contingente del crimen organizado y se ha registrado un histórico aumento de los cultivos de coca y de incautaciones de cocaína. A ello es preciso sumar las escasas posibilidades de retomar el diálogo con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), dificultando así el desarrollo de un proceso que permita alcanzar la paz en la zona y generar condiciones para evitar que el crimen y la creación de redes ilegales se intensifique.

Por su parte, Ecuador, a diferencia de Colombia, no mantiene un historial de violencia como su país vecino, ni las capacidades para afrontar el actual desafío en su frontera, siendo vulnerable a los cambios en el contexto fronterizo. Colombia aún está definiendo los términos de la paz y las políticas a seguir en los territorios donde el Estado debe retomar el control.

Dos de los departamentos fronterizos con Ecuador, Putumayo y Nariño, se encuentran en un estado de urgencia en cuanto a la intervención del Estado colombiano. Además, estos territorios representan dos de las zonas de mayor cultivo de coca y comparten frontera con las provincias ecuatorianas de Sucumbíos y Esmeraldas, respectivamente, que son zonas con un nivel bajo de desarrollo y comunidades aisladas, lo cual favorece los tráficos ilícitos y dificulta la acción gubernamental.

Mapa de la zona fronteriza Ecuador-Colombia
Mapa de la zona fronteriza Ecuador-Colombia

En ese contexto, si bien Ecuador mantiene una mayor infraestructura vial en estos territorios que ha facilitado un mayor control estatal, también ha sido un incentivo para que los flujos de drogas provenientes desde Colombia transiten hacia sus puertos.

Progresos de la relación bilateral

Desde 2010 Colombia y Ecuador han equilibrado sus políticas binacionales y han trabajado de manera conjunta. La relación bilateral logró normalizarse tras el asalto en Sucumbíos, realizado en 2008 por fuerzas colombianas en territorio ecuatoriano, con el objetivo de asesinar al líder de las FARC Raúl Reyes.

El cambio en la política exterior colombiana bajo el mandato del presidente Juan Manuel Santos fue particularmente importante en la regularización de las relaciones, pasando de una centrada en EEUU, a otra que dio mayor importancia a la relación intrarregional, permitiendo que Colombia se erigiera en exponente de buena gestión en materia de seguridad en el concepto de “exportación de seguridad” que, bajo la dependencia del país norteamericano, le permite presentarse como un Estado con un nivel alto de experiencia y capacidad en materia de seguridad, capaz de proveer de seguridad a otros países de la región. En este sentido, Ecuador se vio favorecido por las capacitaciones e intercambios de información para sus fuerzas de seguridad y defensa que, tradicionalmente, habían estado menos expuestas a las amenazas y, como consecuencia, tenían menos experiencia en su lucha.

En este marco se constituyeron una serie de mecanismos de cooperación bilateral que se han sostenido en el tiempo. Éstos contribuyen a la solución de amenazas comunes, entre las que destacan el narcotráfico entre el país productor (Colombia) y de tránsito (Ecuador), así como las dinámicas ilícitas asociadas.

Entre éstos destacan los Gabinetes Binacionales periódicos, desde 2012, un dispositivo estable de intercambio y armonización de políticas en seis ejes de acción: Infraestructura y Conectividad; Seguridad y Defensa; Asuntos Económicos y Comerciales; Asuntos Fronterizos; Asuntos Ambientales; y Asuntos Sociales y Culturales. Además, existe un Plan Operativo Anual Binacional que establece los objetivos a cumplir para el año siguiente.

Hay también una Comisión Binacional Fronteriza (COMBIFRON) que es un mecanismo no permanente que puede ser activado por las autoridades, de uno de los dos países, ante la existencia de un riesgo o amenaza y que ha contribuido en el intercambio de inteligencia en materia de narcotráfico y crimen organizado, siendo utilizado en marzo de 2018 tras la muerte de tres militares ecuatorianos en un atentado.

Por otra parte, ambos países se dirigen hacia una mayor coincidencia en sus políticas de drogas. Si bien, durante los años de gobierno del presidente Correa (2007-2017), Ecuador desarrolló una política centrada en el control del tráfico de estupefacientes especialmente diseñada para hacer frente a la amenaza propia de un país de tránsito y embarque de droga, actualmente, bajo el mandato del presidente Lenin Moreno ha existido un mayor acercamiento a las políticas que se centran en una visión que prioriza la vía represiva en la lucha directa al narcotráfico y un acercamiento al gobierno de EEUU. En este sentido, la posición de Colombia ha sido más estable en el tiempo, manteniendo políticas de mano dura, ligadas al apoyo del gobierno estadounidense, a través de la Administración para el Control de Drogas (DEA).

Sin embargo, esta estructura se pone a prueba en la fase de implementación del proceso de paz en Colombia, al plantearse una serie de condicionantes y obstáculos para la efectividad de la estructura de cooperación, volatilizando los esfuerzos de ambas partes. Aún con las intenciones de mantener un vínculo con resultados visibles, la dimensión de las amenazas y vulnerabilidades dificultan la efectividad de la cooperación.

El proceso de paz colombiano y su influencia sobre la relación bilateral

La relación entre Ecuador y Colombia se ha visto sujeta a ciertas tensiones, que se suman a los problemas internos en Colombia, surgidos a partir de la insatisfacción del acuerdo final de paz. Si bien el aprendizaje adquirido en materia de cooperación contra el narcotráfico sigue siendo un pilar fundamental en la relación bilateral, a partir de una fase de implementación de una paz definitiva surgen nuevos factores que se suman a otros ya históricos, que pueden desestabilizar la situación del narcotráfico en la frontera y con ella la cooperación bilateral.

El proceso político para alcanzar un acuerdo de paz fue llevado adelante por el presidente Juan Manuel Santos. Se inició en 2012 con la firma de un primer documento que incluía una agenda de seis puntos de negociación y una hoja de ruta para la implementación de la paz, recibiendo el apoyo de Noruega, Venezuela, Chile y Cuba, con negociaciones sostenidas en este último país. Tras un plebiscito que resultó en una mayoría negativa, el acuerdo resurgió con una serie de modificaciones para dar paso a un nuevo acuerdo firmado entre las FARC-EP y el gobierno de Colombia en noviembre de 2016.

Sin embargo, quedó pendiente alcanzar la paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), contexto en el que Ecuador se planteó, como responsabilidad diplomática, ser garante del proceso, iniciándose negociaciones a inicios de 2017 en Quito. La participación de Ecuador se circunscribía a destacar la importancia del cese de la violencia y el desarme por parte del grupo guerrillero, como uno de los principales intereses estratégicos del país.

No obstante, y aun con toda esta estructura de cooperación, el 18 de abril de 2018 se anunció que Ecuador dejaría de ser garante en el proceso de paz de Colombia y el cese de su participación en las conversaciones entre el Gobierno y el ELN, tras cuatro rondas de negociaciones, dejando en incertidumbre la continuidad del proceso.

Esta decisión fue tomada como consecuencia del aumento de la violencia tanto en la frontera como en el centro del país, sin que se respetara el cese al fuego que se había definido como base del diálogo. Uno de los casos que mayor conmoción causó fue el del equipo de periodistas ecuatorianos del diario El Comercio secuestrados y asesinados en territorio colombiano por un grupo disidente de las FARC, Frente Oliver Sinisterra, ligado al narcotráfico y liderado por el “Guacho”, en junio de 2018. Tras estos hechos se intensificaron las acciones de este grupo irregular hacia objetivos civiles e infraestructura, dificultando aún más la posibilidad de continuar las conversaciones con el ELN.

Por otra parte, en agosto de este mismo año salió elegido en Colombia uno de los principales detractores del Acuerdo de Paz, el presidente Iván Duque, por el Partido Centro Democrático, principal candidato en la línea del expresidente Álvaro Uribe. Uno de sus mayores respaldos ha provenido de un grupo de la sociedad civil inconforme con un acuerdo, a vista de algunos, demasiado laxo con los grupos guerrilleros.

En los últimos meses se ha planteado la redefinición del Acuerdo de Paz y se han congelado las negociaciones con el ELN al endurecer las condiciones del diálogo, lo que ha abierto un marco de incertidumbre sobre el cese de la violencia en la frontera, objetivo estratégico de Ecuador.

Además, el gobierno de Colombia ha propuesto una nuevamente agresiva Política Integral de Drogas, que se caracteriza por una mayor ofensiva militar y el retorno de las fumigaciones aéreas de cultivo con glisofato, prohibidas en el país desde 2015, dados sus efectos nocivos, por los que incluso Colombia indemnizó a Ecuador en 2013. Lo anterior genera una gran reticencia de las poblaciones locales y obstaculiza aún más el diálogo.

Desafíos

La incertidumbre propia de un frágil proceso de paz configura un escenario que conlleva desafíos en la relación bilateral de dos países que hasta ahora habían logrado superar con éxito problemas de seguridad conjuntos, aun con diferencias políticas entre sus gobernantes.

Los actuales mandatarios han tendido a distanciarse de los procesos iniciados por sus antecesores. El presidente Moreno al suspender la participación de Ecuador como país garante en las conversaciones de paz y el presidente Duque en su interpretación del proceso de paz. En este sentido, será esencial que, frente a la gradual complejidad del escenario fronterizo, se tomen medidas conjuntas que contribuyan a garantizar la seguridad a ambos lados de la frontera.

Además, cada uno afronta decisiones económicas e institucionales internas. Esto particularmente en Ecuador, donde se están implementando medidas de austeridad que implican generar una nueva estructura institucional y reformar el Estado para optimizar los recursos, incluyendo la eliminación de Ministerios –de 40 a 20– y la fusión y supresión de diversos órganos del Estado. En el escenario actual, se percibe cierta reticencia de Ecuador a hacer frente a una abultada factura de seguridad directamente ligada al hecho de compartir frontera –y amenazas de seguridad– con Colombia, lo cual se percibe como una injusticia del lado ecuatoriano.

Las decisiones políticas de Colombia repercuten en el contexto ecuatoriano, así las amenazas históricas ligadas a la violencia fronteriza, el cultivo de coca y la producción de cocaína y la dolarización ecuatoriana como facilitador del lavado de capitales se están potenciando.

Metamorfosis de grupos guerrilleros a narcotraficantes y el efecto “spillover”

Uno de los principales riesgos de la desmovilización son aquellos Grupos Armados Organizados Residuales que no han adherido a los acuerdos y como método de subsistencia se han transformado en grupos del crimen organizado o han hecho nexos con ellos. Se estima que actualmente serían seis los grupos disidentes que operan en la frontera: el Frente Oliver Sinisterra; el ya nombrado Clan del Golfo –una de las bandas de narcotraficantes más grandes de Colombia–; Guerrillas Unidas del Pacífico; Resistencia Campesina; Gente de Orden; y La Empresa.

Si bien las bases del Acuerdo disponen de elementos para que se cambie “armas por política” contándose como una victoria cada fuerza desarmada, existe el riesgo de que los efectivos desmovilizados se integren en empresas de seguridad privada o se formen nuevas organizaciones criminales, como las maras o pandillas en Centroamérica.

En Ecuador representa un tema complejo, puesto que exguerrilleros que se unen a las líneas del crimen organizado suponen una nueva amenaza en sus fronteras o efecto spillover, o desbordamiento del conflicto.

En el ya mencionado caso de el “Guacho”, el gobierno ecuatoriano agradeció la acción de las fuerzas de seguridad colombianas. Sin embargo, esta fue una actuación unilateral que no se ha cristalizado en un avance para retomar las negociaciones con los grupos guerrilleros de la zona e impulsar el proceso de paz en la región fronteriza.

Por otra parte, los familiares de las víctimas de los crímenes cometidos por el “Guacho” se han visto decepcionados puesto que esperaban que lo detuvieran con vida para esclarecer los hechos y obtener justicia, incluso planteando que con su muerte se escondían los vínculos de la organización criminal con la institucionalidad ecuatoriana.

Corrupción en las fuerzas de seguridad ecuatorianas

A lo anterior hay que unirle la capacidad del crimen organizado, a partir del aumento de la producción de cocaína en la zona, de mermar el aparato de seguridad ecuatoriano cooptando al contingente con más recursos. Aun cuando las fuerzas policiales ecuatorianas han sido una de las más respetadas de la región, las muestras de corrupción interna en los últimos años dejan al descubierto las vulnerabilidades del sistema.

Según El Telégrafo, más de 900 agentes de la policía han sido dados de baja entre 2011 y 2017, muchos de ellos involucrados en asuntos de corrupción y narcotráfico, cargando drogas o blindando el paso de drogas hacia los puertos y aeropuertos. Además, en octubre pasado, se descubrió una red de tráfico de armas que implicaban a militares ecuatorianos vinculados a ex FARC, que registraban el arsenal como parte del inventario oficial y luego lo trasladaban a Colombia. Esta participación afectaría la capacidad para capturar a líderes de organizaciones de crimen organizado y les daría mayor capacidad de movimiento en estas zonas.

Corrupción en las fuerzas colombianas

Si bien han existido varios escándalos de corrupción en el aparato de seguridad colombiano, la gran mayoría de las acusaciones han estado relacionadas con el desvío de fondos reservados para el enriquecimiento privado, existiendo un mínimo impacto de la infiltración de crimen organizado o terrorista en la estructura de seguridad.

La razón que explica la afirmación anterior está directamente conectada con el hecho de que Colombia ha tenido que enfrentarse tradicionalmente a amenazas de seguridad de mayor calibre y ha tenido que adaptar su estructura de seguridad a niveles altos para poder hacer frente a la amenaza. En ese sentido, la estructura de seguridad y contrainteligencia que se diseñó e implementó en Colombia ha permitido impedir que elementos guerrilleros o de crimen organizado penetraran de manera directa la estructura estatal. Uno de los elementos más útiles ha sido el amplio desarrollo y cobertura de las habilitaciones de seguridad para aquellas personas que tuvieran acceso a información sensible.

Además de lo anterior, otra de las explicaciones es la propia naturaleza del conflicto. En el caso colombiano, la guerrilla ejercía control sobre el territorio –un terreno diferenciado– lo cual impedía el contacto directo y la opción de corruptibilidad. Por último, la sensibilización de la sociedad colombiana con el conflicto interno, que permitió que se generara una postura nacional hacia la guerrilla y sus actividades ilícitas.

Así, se puede decir que los principales casos de corrupción han reducido la eficacia de la lucha contra el crimen organizado al haber desviado fondos destinados para ello, pero no ha habido infiltración del aparato.

Situación de migrantes venezolanos

Otro factor que afecta a ambos países es el flujo de desplazados desde Venezuela y la crisis humanitaria que esto implica, obligando a destinar recursos para afrontar la difícil situación de las fronteras.

Colombia ha recibido el mayor número de personas que se movilizan desde el país vecino. Se estima que más de un millón de venezolanos ha ingresado al país, la gran mayoría indocumentados (puesto que el gobierno venezolano ha dificultado el acceso a los documentos de viaje). Por ello ha impuesto restricciones al ingreso y ha implementado un albergue estatal para ayudar a quienes poseen documentación y pueden demostrar que su destino final no es Colombia.

Esta tarea disminuiría la capacidad del gobierno para cumplir con algunos puntos del Acuerdo de Paz, debilitando el proceso. Uno de ellos es la mejora de servicios en algunas comunidades aisladas en la frontera, que respondería a la necesidad de control del Estado sobre los territorios.

Ecuador, por su parte, también se está viendo afectado por la llegada de venezolanos y ha adoptado medidas en dos sentidos. Por una parte, si bien en principio, siguiendo a Colombia, prohibió el ingreso de quienes no porten pasaporte, actualmente ha abierto nuevamente sus fronteras, y, por otra, ha presentado una propuesta de plan de acción ante la ACNUR que incluye la búsqueda de medidas de cooperación internacional y la exploración de mecanismos de regularización de residencia, sobre todo por la vulnerabilidad en la que quedan los migrantes irregulares ante las redes de crimen organizado, aumentando los casos de reclutamiento, trata y otras acciones forzadas.

Tendencia en el aumento de cultivos ilícitos y un creciente mercado de drogas en EEUU

Según la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) el aumento de cultivos ilícitos en Colombia estaría afectando a las fronteras de Ecuador y Venezuela, ya que cerca del 16% de la coca estaría a menos de 10 kilómetros de las fronteras. Se ha dado un crecimiento particularmente en territorio colombiano cercano a la frontera con Ecuador, tanto en el Departamento de Nariño como en el de Putumayo.

Según un reciente informe de la DEA se plantea que la principal fuente de cocaína en el país norteamericano proviene de Colombia –un 93% de la cocaína analizada en 2017 era de este país–, y que el cultivo y producción ha llegado a niveles récord en el período 2016-2017. También menciona que, producto de los resultados exitosos de los esfuerzos del gobierno colombiano, las Organizaciones de Crimen Transnacional (TCO) han cambiado sus actividades a países vecinos, utilizando a Ecuador y Venezuela como zonas de transporte y almacenamiento de estupefacientes.

Esta situación ha contribuido a desencadenar un endurecimiento de las políticas de drogas en ambos países, a la vez que ha aumentado la cooperación con EEUU a través de diversos programas de intercambio de información y equipos tecnológicos con el objetivo de contrarrestar el incremento en la disponibilidad de cocaína en ese país.

Dolarización de la economía ecuatoriana y lavado de activos

Otro incentivo para el aumento del narcotráfico es la dolarización, que si bien no representa un aspecto novedoso, sí se convierte en un factor de riesgo cada vez mayor frente a un debilitamiento de la economía ecuatoriana.

Desde que se comenzó a utilizar el dólar como moneda oficial, en el año 2000, Ecuador se ha vuelto altamente vulnerable al lavado de dinero, principalmente a través de las actividades comerciales, transacciones internacionales y contrabando en efectivo. En este caso, también se han descubierto redes de crimen organizado colombianas operando en territorio ecuatoriano, así como grupos de narcotráfico en operaciones de minería ilegal y otras actividades económicas.

Según el Informe sobre Lavado de Dinero del Departamento de Estado de EEUU, entre las principales vulnerabilidades del país se encuentra la mala interpretación de las leyes antiblanqueo de capitales, así como los sobornos a jueces y fiscales, además de las dificultades para fiscalizar las instituciones bancarias. Además, el contrabando de dinero en efectivo no constituye un ilícito penal.

Otro dato clave es que hasta 2015 Ecuador se encontraba en la lista de “jurisdicciones con deficiencias estratégicas” o “lista gris” del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), y según el informe Basel AML Index el país se encuentra en el lugar número 32 entre los de mayor riesgo de lavado, con una puntuación más baja que en 2015.

Conclusiones

En los últimos años se ha visto una concordancia y equilibrio en las políticas de Ecuador y Colombia en la lucha contra el crimen organizado y particularmente contra el narcotráfico, desarrollando operaciones combinadas, mejoras en la coordinación de inteligencia e implementación de proyectos de desarrollo fronterizo con financiamiento internacional, entre otras medidas, lo que dio un buen marco de experiencia para la creación de una agenda de largo plazo.

Ecuador, incluso, se dispuso a apoyar fehacientemente el proceso de Paz colombiano, ofreciéndose bajo el gobierno del presidente Correa como garante y sede en las negociaciones entre el Estado vecino y el ELN. Sin embargo, las consecuencias del proceso no fueron deliberadamente medidas, por lo que el reciente aumento de la violencia en sus fronteras y la inclusión de grupos ilícitos en su territorio hizo retirar su ofrecimiento.

La transnacionalización del conflicto armado sigue siendo un tema que limita la relación entre ambos países. Contrario al objetivo político, la seguridad se ha debilitado por el aumento de amenazas en la zona tras la desmovilización de exguerrilleros transformados en grupos de crimen organizado y se ha acrecentado la necesidad de aumentar el control en la frontera ecuatoriano-colombiana donde se redefine el escenario de la producción y transporte de drogas, que repercute negativamente en la situación económica y social de Ecuador.

Se ha mantenido una postura de rechazo a la reanudación del diálogo con el ELN por parte del gobierno colombiano, así como la negativa de Ecuador de retornar a su papel de garante en un futuro diálogo, uno de los flancos débiles del proceso de paz. No existe aún certeza sobre su continuidad y la necesaria voluntad política para ello, que otorgue coherencia sobre los pasos a seguir en materia de cooperación o, en caso contrario, que se exponga un modelo de cooperación, que otorgue una estrategia clara sobre el accionar de ambos países en la frontera.

Por otra parte, el endurecimiento de las políticas de drogas podría seguir aumentando la violencia en la región, mientras que las políticas restrictivas para hacer frente al flujo de venezolanos hacia las fronteras se transforman, además, en limitantes para avanzar en la implementación de los acuerdos ya alcanzados. Éstas últimas suponen una presión sobre las instituciones encargadas del control de fronteras y seguridad, dificultando su accionar en las medidas de coordinación.

También afecta negativamente la escasa fortaleza institucional de Colombia para mantener el control de las zonas que antes estaban bajo el control de la guerrilla y la reestructuración que estaría llevando a cabo el actual gobierno ecuatoriano en la estructura del Estado, pues ambos aspectos restan capacidad estatal para concentrar esfuerzos en la frontera. Asimismo, existen factores internos como la dolarización, en el caso ecuatoriano, que fomenta el lavado de activos y la utilización de su territorio como país de tránsito tanto de la droga como de los activos financieros.

Ambos países han acudido a la Organización de los Estados Americanos (OEA) para pedir apoyo a sus miembros en la lucha contra el crimen organizado. Nos encontramos, por tanto, en un momento crucial para la cooperación internacional en esta frontera caliente, ya que la implementación de la paz en Colombia tiene consecuencias importantes para Ecuador y requiere de bases estables, que no han podido sostenerse, al menos, en la relación bilateral.

Andrés de Castro García
Director del Departamento de Ciencia Política y RRII, University of Kurdistan Hewlêr (UKH)

Cinthia Avellaneda Vera
Investigadora independiente

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<![CDATA[ México: la reforma del sector seguridad y la estrategia contra la delincuencia organizada de Andrés Manuel López Obrador ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari3-2018-chanona-mexico-reforma-seguridad-estrategia-contra-delincuencia-organizada-lopez-obrador 2019-01-08T05:24:23Z

El presidente de México ha dado a conocer su estrategia para afrontar la crisis de inseguridad del país y la delincuencia organizada, lo que comprende la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y la Guardia Nacional, que estará bajo mando militar.

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Tema

El presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, ha dado a conocer su estrategia para afrontar la crisis de inseguridad del país y la delincuencia organizada, lo que comprende la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y la Guardia Nacional, que estará bajo mando militar. En este análisis se revisan los aspectos más relevantes de estos planes y se identifican los retos de la nueva administración.

Resumen

Este documento presenta un análisis de las principales estrategias que ha dado a conocer el nuevo gobierno de México para afrontar la crisis de inseguridad y a las organizaciones de la delincuencia organizada en el país. Se abordan los cambios en el discurso y en la toma de decisiones respecto al papel de los militares en la estrategia, la centralidad que el tema de la seguridad pública tiene para la nueva administración y los asuntos que se han identificado como prioritarios. Asimismo, se presenta un balance de lo que hasta ahora se ha delineado como la reforma al sector seguridad a partir de la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y lo planteado en el Plan Nacional de Paz y Seguridad, que incluyó la puesta en operación de la Guardia Nacional. El objetivo del análisis es identificar si el nuevo gobierno está proponiendo cambios de fondo respecto a las estrategias anteriores, o bien si se mantienen o profundizan algunas de las dinámicas históricas frente a los retos de inseguridad del país.

Análisis

Introducción

Entre los temas más apremiantes para el nuevo gobierno de México, encabezado por Andrés Manuel López Obrador (AMLO), se encuentra la atención inmediata a la crisis de inseguridad del país, lo que incluye la redefinición de la estrategia contra la delincuencia organizada y una reestructuración del sector de seguridad.

La reforma que da origen a la nueva “súper” Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, el anuncio de un “Plan Nacional de Paz y Seguridad” y la presentación de la iniciativa de reforma constitucional para formar, reclutar y entrenar una Guardia Nacional, dibujan, o tratan de dibujar, el nuevo diseño institucional y la estrategia integral de seguridad de la entrante administración.

Vaticinar su éxito o fracaso sería estéril, pues apenas inicia su instrumentación y el “Plan Nacional de Paz y Seguridad” delinea ocho puntos sin profundizar en las acciones que se emprenderán. Lo cierto es que se edifica sobre las ruinas del fracaso de las estrategias emprendidas a lo largo de los últimos sexenios. El objetivo de este texto es analizar si estamos o no frente a la ruptura de paradigmas o si será “más de lo mismo”, lo cual podrá darnos claves sobre su futura eficacia.

La expectativa de cambio y el triunfo electoral de Andrés Manuel López Obrador

Andrés Manuel López Obrador ganó la Presidencia de la República de manera contundente con más de 30 millones de votos. Esta fuente de legitimidad tuvo como contexto las peores calificaciones para gobierno alguno en el México contemporáneo: de acuerdo con las encuestas de opinión el 74% de los mexicanos desaprueban el gobierno encabezado por Enrique Peña Nieto (Consulta Mitofsky, de noviembre de 2018), al tiempo que la inseguridad, corrupción, pobreza, exclusión y la crisis en general se colocan como principales preocupaciones de las personas. Peña Nieto entregó un país con cuentas muy malas: el peor posicionamiento internacional en materia de corrupción e impunidad, una profunda crisis de inseguridad y una crisis social que se refleja en los altos niveles de pobreza y marginación de la mayoría de la población. México se coloca como uno de los países más desiguales de América Latina y de la OCDE. El año 2018 se cerró como el más violento de la historia contemporánea del país: durante el gobierno de Peña Nieto se registraron más de 200.000 homicidios dolosos y las cifras conservadoras de la Secretaría de Gobernación ubican en alrededor de 37.000 los desaparecidos (un dato muy cuestionable por su metodología basada únicamente en las denuncias).

Durante la campaña electoral, AMLO generó grandes expectativas sobre una ruptura de fondo con el modelo de seguridad hasta ahora imperante y con las estrategias contra la delincuencia organizada, centradas esencialmente en el descabezamiento de las grandes organizaciones dedicadas al trasiego de drogas. Frente a este modelo, insistió en priorizar la atención a los problemas estructurales del país, como la pobreza, la exclusión, la corrupción y la impunidad, como solución a los problemas de seguridad. Su discurso se distanciaba de la “guerra contra el narcotráfico” y abrazó a idea de la pacificación del país.

De esta manera, en el marco de las promesas de campaña López Obrador hizo un conjunto de propuestas para darle un giro radical a la política de seguridad del Estado. La idea de retirar a las Fuerzas Armadas de las calles se acompañó con el compromiso de crear un paradigma de pacificación y reconciliación nacional distinto al imperante. En efecto, el fracaso de los gobiernos previos en materia de seguridad pública y la violencia galopante llamaban a buscar un nuevo modelo sin el protagonismo militar. Máxime, cuando uno de los debates más relevantes en México durante esos meses fue el futuro de la Ley de Seguridad Interior y el papel de los militares en estas tareas. En el debate social se fortaleció la idea de que se podía establecer un período corto para transitar de un modelo de uso de las Fuerzas Armadas a otro con fuerzas policiales fortalecidas que se hicieran cargo de la seguridad de los ciudadanos.

Sin embargo, hay que señalar que, desde el inicio, no quedaba claro cuál era la estrategia, debido a que los discursos y las propuestas del candidato se fueron adaptando durante los meses de la campaña electoral. Temas como la creación de la Guardia Nacional, incluido en la plataforma electoral y programa de gobierno, denominados en conjunto “Proyecto Alternativo de Nación 2018-2024”, se mantuvieron con bajo perfil, al tiempo que la denominada “amnistía” generó las mayores controversias.

A partir del 1 de julio de 2018, con el avasallante triunfo electoral, AMLO comenzó a tomar el poder, el control del país. De manera atípica en la historia reciente de los relevos de poder en México, entre el presidente saliente y el presidente entrante no habíamos atestiguado una toma de facto de la Presidencia de la República del mandatario electo. Durante los cinco meses que transcurrieron entre el triunfo electoral y la ceremonia de la toma de posesión, López Obrador tomó un número importante de decisiones para impulsar políticas públicas y reformas constitucionales, con el apoyo de su mayoría parlamentaria y con el silencio absoluto del presidente Peña, reformas que intentan dibujar líneas claves de lo que él bautiza como “la cuarta transformación”.

En materia de seguridad y lucha contra la delincuencia organizada se impulsaron tres temas sustantivos:

  1. Se matizó el tema de la amnistía, orientándolo hacia un modelo de justicia transicional y en la atención a las familias de los desaparecidos. Se llevaron a cabo la Consulta Nacional y los Foros de Escucha para la Construcción de la Paz y la Reconciliación Nacional, con alcances parciales debido a que la mayoría de las familias de los desaparecidos exigen conocer la verdad y acceder a la justicia, frente a la posición de López Obrador de promover el perdón, a partir de la frase “olvido no, perdón sí”, que pronunció durante el primer foro realizado en Ciudad Juárez, Chihuahua. La metodología de los Foros y la posición sobre el perdón fueron criticados por miembros de los colectivos de víctimas, líderes y organizaciones sociales.1
  2. Se delinearon posicionamientos sobre la posibilidad de replantear la política de drogas del país, lo que incluyó declaraciones sobre impulsar reformas a favor del uso recreativo del cannabis y explorar las posibilidades de legalizar los cultivos de amapola en la sierra de Guerrero para orientarlos a la producción de medicamentos. Al respecto, en nombre del grupo parlamentario de MORENA, Olga Sánchez Cordero presentó en el Senado de la República la iniciativa de Ley General para la Regulación y el Control del Cannabis.
  3. Se anunció la creación de una nueva Secretaría de Estado encargada de los temas de la seguridad pública y se envió la iniciativa de ley para tal efecto al Legislativo. En un principio, parecía que la nueva Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana constituiría el referente de los cambios en la estrategia de seguridad y del combate a los grupos de criminalidad organizada.

La nueva administración sabe que tiene que dar resultados pronto y, a la mayor brevedad, reducir los altos índices de violencia. El drama que vive el país requiere a pasos agigantados decisiones de Estado que recuperen el camino de la seguridad y la gobernabilidad democrática.

La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

Entre las iniciativas de Ley presentadas, en el período de transición gubernamental, destaca la que se presentó con objeto de crear la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. La premisa básica de la propuesta es que se debe restablecer el modelo en el que había una Secretaría de Estado encargada de la seguridad pública, separada de la Secretaría de Gobernación. La nueva instancia ha sido denominada Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, institución que se encargará también de atender los asuntos relacionados con la seguridad nacional.

En el diagnóstico presentado en la iniciativa de Ley que da origen a su creación (Iniciativa de Ley que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal) se asume que la seguridad pública es un componente esencial de la seguridad nacional y que la mayor amenaza a esta última es precisamente “la inseguridad pública, las acciones del crimen organizado y la debilidad o franca inoperancia, por incapacidad o corrupción, de los cuerpos de policía”.

En efecto, en principio se ha pretendido que la nueva Secretaría de Estado se erija como una institución robusta, encargada de un abanico de temas que incluyen desde la protección civil (desastres naturales), pasando por el mando de la Policía Federal, hasta la inteligencia del Estado, al absorber también al Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) que se convertirá en el Centro Nacional de Inteligencia.

La denominada “super Secretaría” abarca el amplio espectro de la seguridad pública y la seguridad nacional, incluyendo, entre otros temas: la lucha contra la delincuencia organizada, el desarrollo del sistema policial, el apoyo y coordinación con los estados y municipios; la información relacionada con el registro de personas desaparecidas; la administración del sistema penitenciario federal; y la coordinación nacional para hacer frente a la delincuencia.

De esta manera, la nueva Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana pretendió erigirse como la piedra angular de la reforma del sector seguridad en México. Sin embargo, en la medida en que la Guardia Nacional estará bajo el mando de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), se tendrá que esperar para ver cómo se distribuirán las facultades entre ambas Secretarías, así como la coordinación entre las mismas. Cabe también señalar que, dentro de esta nueva lógica, el presidente de la República asumirá la coordinación de las tareas de seguridad y procuración de justicia, sosteniendo reuniones diarias con su gabinete. Hay en el fondo del planteamiento una lógica centralista que posteriormente se reforzó con la idea de que los representantes presidenciales en los estados –los denominados “súper delegados”– tendrían facultades para coordinar las mesas estatales de seguridad. Esta situación generó fricciones con los gobernadores de oposición, por violar el pacto federal. Finalmente, se llegó a un acuerdo con los gobiernos estatales, de que los delegados presidenciales sólo participarán como secretarios técnicos de las mesas de coordinación, en tanto que los gobernadores retienen sus facultades y responsabilidades en materia de seguridad.

El Plan Nacional de Paz y Seguridad

El Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 parte de un diagnóstico claro: el país afronta una emergencia nacional derivada de la crisis de inseguridad que se refleja en los niveles de violencia, los homicidios, las violaciones a los derechos humanos y la pérdida de confianza en las instituciones. Hay también una crítica al modelo imperante con el que se ha hecho frente a la criminalidad organizada y a los retos de la delincuencia y la violencia, al tiempo que hace énfasis en la importancia de clarificar los conceptos de seguridad nacional, interior y pública, para “formular nuevos paradigmas… que permitan sustentar estrategias de recuperación de la paz, restablecimiento de la seguridad pública, prevención del delito, procuración e impartición de justicia, restablecimiento del Estado de Derecho y reinserción de infractores” (p. 2). En este sentido, el nuevo gobierno asume que tiene que impulsar una serie de estrategias “multidimensionales, transversales, incluyentes y, necesariamente, radicales” (p. 2).

El Plan se sostiene en ocho ejes que pretenden atender de manera transversal la crisis de inseguridad del país: (1) la erradicación de la corrupción y la reactivación de la procuración de justicia; (2) la garantía del empleo, la educación, la salud y el bienestar; (3) el pleno respeto y la promoción de los Derechos Humanos; (4) la regeneración ética de la sociedad; (5) la reformulación del combate contra las drogas; (6) comenzar a construir la paz; (7) la recuperación y dignificación de las cárceles; y (8) asegurar la seguridad pública, la seguridad nacional y la paz.

Como puede observarse, se trata de un documento en el que se incorporan elementos que se diferencian de las estrategias anteriores, como:

  1. El discurso y el planteamiento del documento y de las estrategias que se desprenderán de éste, centradas como su nombre lo indica en la idea de Paz y Seguridad. En principio, éste es por sí mismo un planteamiento distinto de la denominada “guerra contra el narcotráfico” emprendida desde el gobierno de Felipe Calderón y mantenida en los hechos durante el de Enrique Peña Nieto. El cambio de discurso responde a los planteamientos realizados durante la campaña presidencial, en cuyo marco se insistió recurrentemente en la necesidad de pacificar al país.
  2. El reconocimiento de que las diversas modalidades de la delincuencia organizada “no se podrían perpetrar sin el contubernio estructurado de funcionarios públicos” denuncia la cooptación del Estado por parte de estos grupos y las cadenas de corrupción e impunidad que se recrean en un marco de debilidad institucional y de fragilidad del Estado de Derecho. Este no es un aspecto menor, en la medida en que los niveles de violencia y daño que generan las organizaciones de la delincuencia organizada están también relacionadas al tipo de espacios en los que operan, facilitando su proliferación en casos donde el Estado de Derecho es frágil y las instituciones fácilmente penetrables de la mano de altos niveles de corrupción e impunidad.
  3. El Plan Nacional de Paz y Seguridad asume como premisa básica que buena parte de la crisis de inseguridad que afronta México, incluida la relacionada con los grupos de delincuencia organizada, está vinculada con la desigualdad y la falta de oportunidades. Este argumento constituye un cambio en el discurso respecto a las administraciones anteriores. En este sentido, se pone énfasis en la relación bienestar-seguridad, así como en la importancia de la defensa y protección de los derechos humanos por parte del Estado mexicano. Esto, sin duda, es relevante en dos sentidos. Por un lado, se pone atención en atender las causas estructurales de la violencia y la delincuencia –por ejemplo, es urgente dar mayores oportunidades a las personas jóvenes–. Lo que debe evitarse a toda costa es criminalizar la pobreza y la exclusión a partir de una lógica simple, e ir más allá para identificar estas situaciones como factores de riesgo que se combinan con otros fenómenos, como las debilidades institucionales, la ausencia de Estado de Derecho y la fortaleza de los grupos de delincuencia organizada, tanto en términos organizacionales como sociales (narco-cultura, referentes de progreso social, arraigo en algunas poblaciones por la percepción sobre sus contribuciones al desarrollo). Por otra parte, se reconoce que el país afronta una grave crisis relacionada con la violación de derechos humanos y que para recuperar la seguridad será necesaria su respeto irrestricto. En consecuencia, se propone fortalecer el carácter de las recomendaciones de las Comisiones de Derechos Humanos (tanto a nivel nacional como estatal).
  4. Hay una crítica al modelo prohibicionista de combate contra las drogas, señalando que el modelo “es ineficaz desde el punto de vista de salud pública” y que “criminaliza de manera inevitable a los consumidores”. Desde la administración de Peña Nieto, México ha impulsado el debate sobre las políticas de drogas a nivel internacional, y se llevó adelante el Debate Nacional sobre la Marihuana, sin que se tradujera en acciones concretas sobre este tema. El nuevo gobierno se ha pronunciado por un cambio en la política prohibicionista y a favor de un modelo de regularización como elemento para “poner fin a uno de los motores centrales de la violencia” (p. 11). No obstante, no hay claridad sobre la forma en que se concibe esta política y sus alcances.

A pesar de estos cambios propuestos, el Plan Nacional de Paz y Seguridad también presenta líneas de continuidad respecto a las estrategias implementadas contra la violencia y la delincuencia organizada, particularmente en cuanto al uso de las Fuerzas Armadas se refiere. Por otro lado, si bien se incorporan elementos como la relevancia de rescatar el sistema carcelario, están ausentes referentes sobre la procuración de justicia (fortalecimiento del sistema de justicia) y el modelo policial civil a impulsar.

Es importante señalar que el Plan presentado es un documento guía que dibuja algunas medidas que tomará el nuevo gobierno, sin entrar en detalles de fondo en temas sustantivos como, por ejemplo, la forma en que se va a replantear el paradigma de combate a la delincuencia organizada, la política de drogas y, en su caso, la regulación de estas. Así, por ejemplo, se reconoce el carácter transnacional del fenómeno (p. 9) pero no hay referencias sobre la importancia de la cooperación internacional para afrontar las redes criminales transnacionales.

Las controversias por la creación de la Guardia Nacional

Como se ha señalado líneas arriba, la expectativa del nuevo gobierno de México era que iba a plantear cambios de fondo en la estrategia contra los grupos de delincuencia organizada y, particularmente, respecto al papel de los militares en la estrategia de seguridad.

Sin embargo, muy pronto la realidad ubicó a los estrategas del presidente electo López Obrador para tomar decisiones distintas a las promesas de campaña. El diagnóstico sobre las capacidades y confiabilidad de la Policía Federal y de las policías estatales y municipales fue desastroso, por lo que en el Plan Nacional de Paz y Seguridad se confirmó la creación inmediata de la Guardia Nacional con efectivos militares y civiles (alrededor de 30.000 policías militares, 10.000 efectivos de la Policía Naval y 20.000 policías federales, de acuerdo con lo señalado por López Obrador durante la ceremonia de Salutación a las Fuerzas Armadas en Campo Marte el 2 de diciembre de 2018). Sin duda, esta decisión se basó en el reconocimiento de que para combatir la principal amenaza a la seguridad interior –el crimen organizado– se tendría que seguir recurriendo a las Fuerzas Armadas. Aún más, el mando de esta guardia recae en la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). Así, en el preámbulo de la iniciativa de reforma constitucional presentada por MORENA, el partido del presidente López Obrador, se reconoce que:

“Hoy en día las Fuerzas Armadas siguen siendo el principal y el más confiable pilar de la seguridad en nuestro país; pero a 12 años de que fueran involucradas en esa misión por el mando civil, siguen careciendo de un marco legal específico y de una formulación institucional adecuada para participar en esa tarea. Como consecuencia, los institutos castrenses han pagado un alto costo en vidas de soldados y marinos, han experimentado un desgaste injustificable, han sido distraídos de sus funciones constitucionales explícitas y se ha generado una indeseable erosión en sus vínculos con la población civil.

“Sin embargo, en la crisis de violencia e inseguridad actual es evidente que el Estado no puede asegurar el cumplimiento de la legalidad ni reconstruir la paz sin el concurso de los institutos armados. El retiro de los soldados y marinos de las tareas de seguridad pública colocaría a diversas regiones y a sus habitantes en una total indefensión ante la criminalidad organizada.”

Así, a pesar de que el Plan Nacional de Paz y Seguridad se ha planteado como una estrategia distinta a las emprendidas por los gobiernos anteriores, se apuesta por mantener, y, de hecho, profundizar la presencia de las Fuerzas Armadas en las calles realizando tareas de seguridad pública. La diferencia es que ahora se hará a través de la institucionalización de una nueva fuerza integrada fundamentalmente con elementos militares. El presidente y su equipo justifican esta decisión argumentando que el país está frente a una emergencia debido a los niveles de violencia de la delincuencia organizada y a la falta de capacidades de las instituciones policiales, tanto locales como federales.

El debate no es menor, si bien la Guardia Nacional pretende plantearse como una especie de fuerza intermedia o híbrida, lo cierto es que la premura con la que se establece y el hecho de que se mantenga bajo el mando militar han despertado una serie de críticas respecto a su implementación y al futuro de la corporación. La propuesta de la creación de la Guardia Nacional parte de la idea de que se van a “fusionar” tres instituciones que son distintas en términos de organización, doctrina y funcionamiento: la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval. No hay claridad sobre el tema del entrenamiento, los protocolos de uso de fuerza y la forma en que operarán.

Cabe también señalar que, lejos de funcionar como una fuerza especializada contra cierto tipo de amenazas, como la delincuencia organizada, se pretende que la Guardia Nacional se encargue de un sinnúmero de funciones. Expresamente se afirma que “participará en la salvaguarda de la libertad, la vida, la integridad, y el pleno ejercicio de los derechos de todas las personas, protegiendo su seguridad, sus bienes, así como preservar el orden, la paz pública, los bienes y recursos de la Nación”. Es decir, se amplían las funciones de esta nueva corporación con el riesgo de que abarquen todas las tareas de la seguridad pública y la seguridad interior y que no se consolide un cuerpo de elite especializado en combate a la delincuencia organizada.

Conclusiones

El nuevo gobierno de México ha propuesto un cambio en la estrategia para afrontar la delincuencia organizada. Durante la campaña electoral, López Obrador y su equipo pusieron énfasis en temas como la desarticulación de las organizaciones criminales utilizando estrategias de inteligencia financiera y lucha contra el lavado de dinero. Se propuso un modelo que trascendiera la lógica de la “guerra contra las drogas”, lo que incluía la retirada de las Fuerzas Armadas de las calles. Sin embargo, hasta ahora no se ha presentado una estrategia concreta sobre la forma en que se enfrentarán a las organizaciones de la delincuencia organizada. Dada la emergencia nacional relacionada con los altos niveles de violencia en el país, es comprensible que la estrategia pretenda centrarse en la reducción de ésta y en atender las demandas sociales de pacificación nacional. Se asume que la principal amenaza para la seguridad nacional son la inseguridad pública y las acciones de la delincuencia organizada. Sin embargo, aún no puede verse de manera clara y definida una estrategia contra las organizaciones criminales que sea diametralmente distinta a las acciones emprendidas por las administraciones anteriores.

La respuesta inmediata del nuevo gobierno es la creación de la Guardia Nacional, hecho que deja en evidencia una realidad: frente a sistemas policiales que están rebasados, ante la dinámica delictiva en el país, se continúa privilegiando el uso de las Fuerzas Armadas que son consideradas dentro de las instituciones más confiables y sólidas. Se asume que sin las Fuerzas Armadas el Estado mexicano, pero sobre todo la ciudadanía, estaría literalmente en estado de indefensión ante los embates de la delincuencia organizada.

El problema es que, la apuesta por la Guardia Nacional profundiza la tendencia de utilizar a las Fuerzas Armadas en seguridad pública. La retirada de los militares de estas tareas debe ser un objetivo del nuevo gobierno, pero para ello se tendría que hacer una apuesta, de largo plazo, por el desarrollo de un modelo policial a nivel nacional que permita dar sostenibilidad a las policías de todos los niveles, promover el fortalecimiento de la procuración e impartición de justicia e implementar cambios de fondo de la estrategia del combate contra las organizaciones de delincuencia organizada.

El nivel de generalidad del Plan deja muchas partes imprecisas. No se enuncian claramente los tiempos y las acciones concretas a emprender para alcanzar las metas. Tampoco hay una visión sobre la importancia de la cooperación internacional para afrontar el desafío de los grupos de delincuencia organizada, particularmente con EEUU y los países de Centroamérica.

La Guardia Nacional está prevista en una fase inmediata con el despliegue de más de 50.000 efectivos provenientes de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval. Se han anunciado entre 100.000 y 150.000 reclutas adicionales para la segunda parte del sexenio. El futuro de la nueva corporación plantea grandes dudas sobre el modelo de capacitación policial y los alcances de sus funciones. Asimismo, podría desestimular el fortalecimiento y desarrollo de policías suficientemente capacitadas para afrontar la amenaza compleja de la delincuencia organizada.

Alejandro Chanona
Profesor titular y director del Proyecto de Investigación “Los regionalismos frente a los retos y la complejidad de las amenazas a la seguridad y defensa contemporáneas” de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
| @AChanonaB


1 En el mes de octubre se anunció la cancelación de los Foros en cinco estados que se caracterizan por sus altos niveles de violencia –Morelos, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz– con el argumento de que el equipo del presidente requería tiempo para sistematizar las aportaciones de las personas. Los Foros fueron clausurados el 24 de octubre y se presentó un documento resultado de este proceso.

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<![CDATA[ El crimen organizado en el programa de gobierno del futuro presidente de Brasil ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari129-2018-teodoro-kalil-crimen-organizado-programa-gobierno-futuro-presidente-brasil 2018-11-29T06:03:55Z

¿Cuáles son las propuestas electorales en materia de seguridad –en particular en relación con lucha contra el crimen organizado– del presidente electo de Brasil, Jair Bolsonaro?

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Tema

¿Cuáles son las propuestas electorales en materia de seguridad –en particular en relación con lucha contra el crimen organizado– del presidente electo de Brasil, Jair Bolsonaro?

Resumen

Este ARI presenta una evaluación del programa de gobierno sobre el crimen organizado y la seguridad pública de Jair Bolsonaro, elegido presidente de Brasil en segunda vuelta con el 55,13% de los votos válidos (cerca del 39% de los votos totales).

Mucho se ha hablado del nuevo presidente: la prensa ha insistido en resaltar sus manifestaciones homófobas y racistas. Sin embargo, poco se sabe de sus propuestas políticas concretas y aún menos en el ámbito de la seguridad. Este es un tema trascendental considerando que la situación, lejos de mejorar, ha ido empeorando y fortaleciéndose el poder de las bandas criminales. Conviene por ello contemplar las propuestas de seguridad del nuevo presidente y su alcance ante la complejidad de la situación de inseguridad actual.

El programa de gobierno de Bolsonaro en lo referente al crimen organizado y a la seguridad pública no contempla ninguna fórmula novedosa ni original. El planteamiento es meramente represivo, basado en una visión del mundo simplista y simplificadora, compuesta sólo de polaridades, del bien contra el mal, tomados como absolutos, muy en coherencia con la visión de conjunto del nuevo presidente. Los resultados ya se conocen: es muy probable un aumento de la violencia.

Análisis

Introducción

En Brasil, la segunda vuelta de la elección a la presidencia de la República se produjo el domingo 28 de octubre. El objetivo de este texto es presentar las propuestas en el ámbito de la seguridad pública del candidato vencedor Jair Bolsonaro, con énfasis sobre las medidas para el crimen organizado y política de drogas.

Según el Tribunal Superior Electoral, Jair Bolsonaro fue elegido con 57.797.847 votos de un total de 104.838.753 votos válidos. Considerando un electorado de 147.306.294, los votos nulos alcanzaron el 7,43%, casi el doble de la media histórica desde 1989, en las primeras elecciones directas a la presidencia de la República tras el régimen burocrático-autoritario. Si a este porcentaje se suman los votos en blanco (2,14%) y las abstenciones (21,3%), es decir, electores que no asistieron a las urnas, se logra un total del 30,87% del universo electoral que no optó por ninguno de los candidatos. Conviene mencionar que el voto es obligatorio para adultos entre los 18 y 65 años de edad y facultativo entre los comprendidos entre los 16 y 18 años y para los mayores de 65.

Se considera que a la conocida fragmentación partidista –hay 35 partidos políticos registrados en el país, con 13 candidaturas a la presidencia de la República aprobadas– se sumó una polarización semejante a la de las primeras elecciones directas en 1989. Pero el elemento novedoso de estas elecciones es la falta de compromiso con la democracia del candidato vencedor, como sus propios discursos a lo largo de toda su carrera política.

La victoria electoral de Bolsonaro ha ido acompañada de una nueva composición del Congreso Nacional, con un avance sin precedentes del Partido Social Liberal (PSL), que ha apoyado su candidatura. El crecimiento de los diputados es llamativo ya que, de ocho en la anterior legislatura, ahora será una fuerza compuesta por 52, teniendo, por lo tanto, la segunda mayor bancada. No obstante, este ascenso no se ha realizado a costa del Partido del Trabajo (PT). Por el contrario, sigue siendo la fuerza mayoritaria en la Cámara, al conservar 57 diputados, ya que sólo ha perdido cuatro escaños.

Además de señalar el mantenimiento del PT como fuerza mayoritaria, frente a previsiones que auguraban lo contrario, cabe destacar tres características para la próxima legislatura:

  • La renovación, pues de 513 escaños de la Cámara, 243 serán ocupados por diputados electos en la primera legislatura (el 47,3%).
  • La pulverización partidaria, pues las dos mayores bancadas suman 109 escaños, con 30 partidos representados.
  • La militarización, con 22 diputados elegidos que se han declarado militares (fuerzas armadas, policía y bomberos), entre los cuales hay dos generales retirados. Esta militarización se da no sólo en el Legislativo, sino también en el Ejecutivo, dado que cuatro de los 15 Ministerios contemplados en el programa de gobierno estarán dirigidos por militares.

En este nuevo panorama político mucho se ha hablado del nuevo presidente de Brasil. La prensa ha insistido en resaltar sus manifestaciones homófobas y racistas. Sin embargo, poco se sabe de sus propuestas políticas concretas y aún menos en el ámbito de la seguridad. Este es un tema trascendental considerando que la situación, lejos de mejorar, ha ido empeorando y fortaleciéndose el poder de las bandas criminales. Conviene por ello contemplar las propuestas de seguridad del nuevo presidente de Brasil, y su alcance, ante la complejidad de la situación de inseguridad actual.

Crimen organizado y crisis de la seguridad pública

Paralelamente a la crisis política, la crisis económica y su desdoblamiento en crisis social generalizada ha creado una especie de simbiosis del caos, fundamentalmente a partir de 2013. Hay indicadores en el ámbito de la seguridad que se suman a este contexto, muy particularmente en relación con el ámbito de la seguridad pública y el crimen organizado. El actual sistema penitenciario refleja este escenario, con una población carcelaria de al menos el doble de las plazas disponibles –cerca de 726.000 detenidos para 386.000 plazas–, con una media del 40% de detenciones provisionales y en un espectro social mayoritariamente negro y joven, con cerca del 64% y más del 50%, respectivamente, según datos del Levantamiento Nacional de Informaciones Penitenciarias (Infopen) de 2017.

El agotamiento del sistema penitenciario tiene mucho que ver con tres procesos concomitantes, iniciados entre 1980 y 1990. Primero, la adopción y profundización de políticas estatales, especialmente para el tráfico de drogas, basadas en la represión indiscriminada, la criminalización del comercio de pequeñas cantidades de drogas, el encarcelamiento masivo y la militarización policial. En segundo lugar, también data de esta época la transformación de Brasil de principal ruta de transporte de drogas en uno de los mayores mercados, llegando a la segunda posición de consumo de cocaína en 2011. El tercer proceso ha sido el desarrollo de una nueva forma de organización de facciones del crimen organizado.

La nueva forma de organización del crimen organizado, especialmente del Primer Comando de la Capital (PCC), se basa en tres pilares: el primero referente a ser una sociedad estamental y, por lo tanto, basada en el honor –lo que no la diferencia de otras formas tradicionales de organizar el crimen pero que cuenta con un estatuto–; el segundo es relativo a la descentralización del comercio ilegal, de la seguridad y de la aplicación de la justicia para sus miembros y en los lugares de actuación; y, por último, el de la política de experimentación en sus acciones con el mercado legal y el Estado –por ejemplo, ataques contra policías, secuestro de reporteros, corrupción de funcionarios y ocupación de cargos públicos–, en las que las acciones con éxito se mantienen y las fracasadas se eliminan.

En el intento de controlar rebeliones, el gobierno brasileño adoptó como política la transferencia de presos entre centros penitenciarios localizados en diferentes puntos de la federación. Esto permitió, en un primer momento, la coalición entre el PCC, de São Paulo, con el Comando Rojo (CV, la sigla en portugués), de Río de Janeiro, garantizando la cooperación para el mantenimiento relativo de una paz esencial para los negocios de ambas facciones.

Un conjunto de intereses y diferencias internas llevaron al nacimiento de otras facciones, hoy estimadas en más de 80. Las más importantes son, además de las ya mencionadas, la Familia del Norte (FDN), el Tercer Comando de la Capital (TCC), los Amigos de los Amigos (ADA) y el Primer Grupo Catarinense (PGC).

A la disputa por el control del mercado de tráficos ilícitos, con el de las drogas en primer plano, se sumó la falta de políticas públicas de seguridad efectivas, lo que alimentó la crisis penitenciaria, con episodios de escalada de violencia especialmente en el norte y nordeste del país, provocando, a su vez, huelgas de policías que condujeron al envío de tropas militares para controlar la situación. Un buen ejemplo de la profunda crisis política, institucional y de seguridad pública fue una intervención federal en Río de Janeiro encabezada por un general, iniciada el 16 de febrero de este año, en un intento de contener el caos social, la explosión de violencia en el estado y el control de las milicias vinculadas al narcotráfico.

El uso de las fuerzas armadas para misiones internas, apelando a la Ley de Garantía y del Orden (GLO) aprobada por los gobiernos del PT, es cada vez más frecuente. Es un ambiente propicio para la ampliación de la actuación de los militares, como entes decisores, en un gobierno que estará marcado por la presencia de oficiales de las fuerzas armadas en su composición política.

Con estas referencias, se entienden mejor los límites y alcances que pueden tener las propuestas del programa de gobierno del presidente electo en el ámbito de la seguridad pública y de la lucha contra la delincuencia organizada. Como se verá, la elección de Jair Bolsonaro ha representado la consumación del “voto de enojo” en la mayor nación de América del Sur.

Programa de gobierno

El programa de gobierno de Jair Bolsonaro, bajo el nombre El Camino de la Prosperidad, es extenso pero poco sustancial. Son 81 páginas con imágenes y eslóganes pero con poco contenido y escasas fuentes primarias. Su lema, repetido en cada página, es “Brasil por encima de todo. Dios por encima de todos”, un epígrafe de la Biblia, de la conocida estrofa “Y conoceréis la verdad y la verdad os liberará” (Juan 8:32).

La forma en que inició el programa y la estética utilizada dicen mucho acerca de cuál es el público que quiere representar, el mismo al que se ha dirigido Bolsonaro en todos sus discursos: el estrato neoconservador pentecostal de la sociedad, un fenómeno aún por estudiar.

La idea que subyace el programa, un mosaico de imágenes con escasa entidad, es que los males que aquejan a Brasil son consecuencia de políticas indulgentes con el crimen y la corrupción de la izquierda que gobernó el país, proponiendo como solución la “tolerancia cero” hacia cualquier actividad delictiva.

Los valores que dice defender bajo el rubro “la vida es sagrada” se mencionan en letras mayúsculas ya en la página dos: Propiedad Privada y Familia, en este orden. El valor “Libertad” tiene para el presidente electo varias connotaciones, pero fundamentalmente “libertad como elección personal”.

Esta noción está relacionada con la idea de que el pueblo brasileño, hasta el momento, ha subordinado sus opciones a una ideología: “... no permitiremos que Brasil prosiga en el camino de la servidumbre” (p. 7). En un segundo sentido, la “libertad” se asocia con “liberarse” de los males representados por el ciclo de gobierno anterior (p. 5): “Rompiendo el actual ciclo, con Brasil libre de crimen, de la corrupción y de ideologías perversas, habrá estabilidad, riqueza y oportunidades para todos...”. Y otra vez, más adelante: “... Brasil necesita liberarse de los corruptos. ¡El pueblo brasileño necesita ser libre de VERDAD!”. El “crimen” se relaciona a lo largo de todo el programa con la corrupción, que es su origen. Eliminar la corrupción es, por tanto, construir seguridad.

Al evaluar el contexto de inseguridad y criminalidad del país (p. 12) hace referencia al elevado número de homicidios –más de 62.000 por año–. Asimismo, aunque sin fundamentación alguna, relaciona, por un lado, el “más de un millón” de asesinatos con la existencia del Foro de São Paulo (organización de los partidos y movimientos de izquierda de América Latina y el Caribe creada en 1990); por otro, responsabiliza a las “filiales de las FARC” (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) con la introducción y la diseminación del crack (siendo Brasil en la actualidad el mayor mercado consumidor de este derivado de la cocaína) e insiste, nuevamente, en la corrupción como principal amenaza.

Para su diagnóstico de la situación de la seguridad pública, el programa utiliza como fuente un documental de 2017 elaborado por la Red Globo de Televisión, reproduciendo las estadísticas allí presentadas y que comparan el número de muertes en Brasil con las guerras en Oriente Medio. Argumenta que las armas no son el verdadero problema, a pesar de afirmar que las armas de fuego están presentes en siete de cada 10 homicidios. Según el programa electoral, los instrumentos más habituales son los “cuchillos y martillos”. Insistiendo en la disociación de las armas de armas de fuego con la violencia, también se citan ejemplos de países desarrollados que tienen menores restricciones en la adquisición y posesión de armas y presentan un número inferior de homicidios. Una de las pocas fuentes con algún crédito reproducidas en el programa es el Atlas de la Violencia (IBGE, 2018). Sin embargo, únicamente se citan datos aislados y muy particularmente se seleccionan fotos, cuyas imágenes pretenden reforzar la idea sobre la responsabilidad de la izquierda en relación con la criminalidad, tal y como resume la siguiente afirmación: “Coincidentemente, donde participantes del Foro de SP gobiernan, sube (aumenta) la criminalidad”. En el marco de las propuestas, menciona (p. 12), primero, la seguridad, seguida de la educación y la salud, como prioridades y, nuevamente, “la seguridad y el combate contra la corrupción” como “líneas de acción” (p. 22). De forma casi prosaica, uno de los primeros compromisos de Bolsonaro, en cuanto asuma la presidencia, será el de homenajear a aquellos policías muertos en acto de servicio y a sus familias (p. 29).

Por último, para reducir la criminalidad presenta ocho medidas, de las cuales sólo la primera –la inversión en tecnología y equipamiento para la policía– está en línea con lo que aconsejan las organizaciones internacionales. Las otras siete son contrarias no sólo dichas sugerencias, sino también a la política internacional de derechos humanos y la legislación brasileña. Proponiendo soluciones fáciles, indica que acabará con la criminalidad si reduce los derechos de los presos, aumenta las penas y reduce la mayoría de edad penal, arma a los ciudadanos, torna a los policías inmunes a la responsabilidad –reconociendo así que “la vida de un policía vale mucho”–, tipifica como terrorismo a movimientos sociales como el Movimiento de los Trabajadores sin Tierra (MST), retira de la ley cualquier relativización de la propiedad privada y redirige la “política de derechos humanos para la defensa de las víctimas de la violencia”.

No hay nada sustantivo en relación con la defensa nacional, sólo la exaltación de las fuerzas armadas como bastión de la lucha contra el comunismo. Hay un pasaje en que se compromete con la valorización de las fuerzas por medio de la inversión y de la modernización, pero no especifica ningún proyecto concreto. También afirma que las fuerzas armadas se emplearán para combatir el crimen organizado, pero no especifica si directamente o como apoyo a las demás fuerzas de seguridad. Propone también la implantación de colegios militares en todas las capitales, pero nuevamente no argumenta sobre qué beneficios pudieran derivarse ni presenta proyectos concretos.

Conclusiones

El programa de gobierno de Bolsonaro en lo referente al crimen organizado y a la seguridad pública, aunque no sólo en estos elementos, es producto de una visión del mundo simplista y simplificadora, compuesta sólo de polaridades, del bien contra el mal, tomadas como valores absolutos. De las ocho medidas propuestas, “para reducir los homicidios, robos, estupros y otros crímenes”, sólo una está indicada por los especialistas en seguridad como positiva: “investir fortemente em equipamentos, tecnología, inteligencia e capacidade investigativa das forças policiais”. El resto están contempladas internacionalmente como fracasadas, tales como “acabar com a progressão das penas” para encarcelados, “reducir a maioridade penal para 16 anos”, revocar el Estatuto do Desarmamento –permitiendo la posesión de armas a los ciudadanos–, dar “retaguarda jurídica para policiais” –lo que equivaldría a quedar impunes si provocan muertes por abuso de poder– y “tipificar como terrorismo as invasões de propiedades rurais e urbanas no territorio brasileiro” –una medida vista como una forma de desarticular los movimientos sociales más organizados del país–. Finalmente, se propone el “redirecionamento da política de direitos humanos, priorizando a defesa das vitimas da violencia”, lo que probablemente acabaría degenerando en una violación generalizada de los derechos humanos.

Los asesores del futuro presidente ambicionan para Brasil una “democracia nueva” que adopte una “tercera vía”, libre de “comunismo y de la corrupción del PT” y en la que “no debe haber ninguna restricción a la participación militares en cargos públicos”, pues son “personas muy cualificadas y competentes”. En una entrevista de 2011, István Meszáros afirmó “... Rosa Luxemburgo una vez dijo ‘socialismo o barbarie’. Yo añadiría algo a la frase de Rosa Luxemburgo: ‘barbarie, si tenemos suerte’...”. ¿Seremos los primeros en ver cumplida la profecía?

Víctor Teodoro
Doctorando en Ciencia Política (DCP-USP), becario CAPES y miembro del Grupo de Estudios de Defensa y Seguridad Internacional (GEDES-UNESP)

Suzeley Kalil
Profesora asociada de la Universidad Estadual Paulista (UNESP), investigadora Pq-2 del Consejo Nacional de Pesquisa (CNPq) y miembro del Grupo de Estudios de Defensa y Seguridad Internacional (GEDES-UNESP)

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<![CDATA[ Los nuevos roles de las fuerzas armadas uruguayas y argentinas: la contribución a la lucha contra el narcotráfico, siguiendo la tendencia regional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari94-2018-alda-nuevos-roles-fuerzas-armadas-uruguayas-argentinas-lucha-contra-narcotrafico 2018-07-31T05:30:28Z

Las últimas decisiones tomadas en Argentina y Uruguay señalan la asunción de nuevos roles de sus fuerzas armadas, entre ellas contribuir a la lucha contra narcotráfico.

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Tema

Las últimas decisiones tomadas en Argentina y Uruguay señalan la asunción de nuevos roles de sus fuerzas armadas, entre ellas contribuir a la lucha contra narcotráfico. Ambos países así se suman a la tendencia generalizada de toda América Latina respecto a unas fuerzas armadas cada vez más alejadas de su función principal, la defensa de la soberanía nacional frente a otro Estado.

Resumen

La excepcionalidad de Argentina, Uruguay y Chile, como países que habían restringido el papel de sus fuerzas armadas a la defensa exterior, cada vez tiene menos vigencia.

En Argentina y Uruguay se están dando firmes pasos para asignar nuevos roles a las fuerzas armadas en el ámbito interno bajo la amenaza que supone el crimen organizado y su principal actividad, el narcotráfico. Mientras que en toda la región los militares se encuentran implicados en esta misión, desde hace más de una década en estos tres países se mantenía una nítida diferenciación entre la seguridad interior y exterior. De acuerdo a la misma, la misión de las fuerzas armadas estaba restringida a este último ámbito de seguridad.

La pregunta es cómo y en qué medida se va a desarrollar el proceso de adaptación necesario que exige la dedicación de las fuerzas armadas a estas tareas, ya que dichas misiones no se corresponden con la formación que reciben estas instituciones, preparadas para enfrentarse a ejércitos, no a criminales.

En realidad, la asignación de estas misiones a las fuerzas armadas no deja de confirmar la necesidad ineludible, aunque ningún país lo haga, de plantearse un debate harto complejo en relación al papel actual de sus instituciones armadas y su identidad futura a medio y largo plazo. El debate es imprescindible ya que se están manteniendo y financiando unas instituciones para asegurar la soberanía e integridad del territorio nacional ante un actor estatal, pero se están empleando para otros cometidos sin la transformación que ello exige.

Análisis

La separación estricta entre seguridad interior y exterior en Argentina

No hay un solo gobierno en América Latina que no se pregunte cómo combatir el crimen organizado, principal amenaza a la que se enfrenta, en mayor o menor medida, toda la región. Ciertamente, el grado de implantación de este actor es diferente según los países, pero en mayor o menor medida es el principal problema de seguridad en la región en este momento. Dichas redes criminales tienen la capacidad de controlar áreas de territorio, corromper a las autoridades y disfrutar de importantes márgenes de impunidad gracias a la corrupción.

Ante la dimensión adquirida por la violencia y la actividad criminal, la respuesta de la mayoría de los países ha sido fundamentalmente represiva. Para ello, cuando la policía se ha encontrado desbordada, han recurrido a las fuerzas armadas (FFAA) para reprimir las organizaciones criminales.

Este recurso a las FFAA se ha justificado clasificando estas nuevas amenazas en un escenario de inseguridad donde ya no es posible establecer un espacio de seguridad interior y exterior. Este nuevo espacio es un área gris en la que han acabado por confluir militares y policías realizando las mismas misiones, pero con competencias legales, formación y entrenamiento dispares.

En este caso, Argentina, junto a Chile, se contemplaba como la excepción. En ambos países el marco legal a partir de la transición democrática ha asegurado una nítida separación entre ambos espacios de seguridad, asignando a las FFAA la defensa del territorio nacional ante una agresión externa de otro actor estatal.

Sin embargo, la intención en Argentina y Uruguay de implicar a los militares en el combate contra el narcotráfico pone de manifiesto el irreversible proceso de transformación de las FFAA, dedicadas cada vez más a tareas para las que no han sido diseñadas. Teniendo muy presente que Argentina además dispone de una fuerza que no tienen la mayoría de los países latinoamericanos, la Gendarmería, una policía con estatus militar que por su doble naturaleza es la más idónea para combatir el crimen organizado.

El apoyo de las FFAA en las fronteras para el control del narcotráfico marcaría la reorientación definitiva de las instituciones argentina y uruguaya que, en realidad, desde hace algunos años, se encuentran cada vez más volcadas no en la tarea principal sino en otras subsidiarias, como son el desarrollo nacional, el apoyo en desastres naturales y la protección civil y del medio ambiente.

A través de los cambios que se están dando en los nuevos roles asignados a las FFAA, en ambos países conviene plantearse cómo lo van a llevar a cabo. En el resto de la región, la asignación de nuevos roles no ha implicado la necesaria transformación que exigen estas fuerzas, máxime cuando esta misión, junto a otras, pese a seguir estando calificadas como “secundarias” o “subsidiarias” de hecho son las principales tareas desempeñadas por los militares. Esta cuestión tiene importantes implicaciones para la identidad de las instituciones armadas e impide una respuesta eficiente y eficaz por parte de las mismas, ya que siguen siendo formadas, entrenadas y equipadas para la defensa de la soberanía nacional.

No deja de llamar la atención esta reasignación de roles militares en Argentina y Uruguay, ya que para muchos ciudadanos la restricción de las misiones de las FFAA a la defensa nacional y el control civil han sido, para muchos ciudadanos, una de las señas de identidad de la fortaleza de sus democracias. Es esta una convicción bien fundada ya que el desempeño de varias misiones puede tener consecuencias negativas, como la desprofesionalización de su personal y el desgaste de equipos y medios en funciones que no son principales, así como el riesgo de aumentar espacios de autonomía corporativa y en consecuencia el debilitamiento del debido control civil, exigencia fundamental en regímenes democráticos. Por no mencionar el aumento de violaciones de los derechos humanos por parte de las FFAA o el aumento de la corrupción al realizar misiones para las que no están preparadas y entrar en contacto con el narcotráfico, tal como ha ocurrido ya en diferentes países de la región.

A estas alturas, cuando incluso Argentina y Uruguay también están reorientando las misiones de sus FFAA, posiblemente no tenga sentido estar reivindicando la separación entre seguridad interior y exterior. Ese debate, en la actualidad, está desfasado. Pese a la insistencia de la mayoría de los gobiernos en que estos nuevos roles son temporales, no parece que la situación vaya a revertirse. Llama la atención que desde hace más de 10 años los sucesivos gobiernos mexicanos hagan esta afirmación, cuando la principal misión de sus FFAA son las tareas policiales y no parece que vayan a dejar de serlo, cuando menos en el mediano plazo. Siendo así, y considerando las implicaciones que puede tener el empleo de las FFAA en estas misiones, es imprescindible abrir un debate sobre cómo y cuánto han de transformarse y hasta dónde se debe llevar esta transformación para evitar las consecuencias contempladas tanto para estas instituciones como para las propias democracias latinoamericanas.

De ahí la pregunta formulada sobre el cómo, ya que esta cuestión no se ha discutido ni puesto en práctica. La reasignación de misiones a las FFAA no ha ido acompañada de un cambio en coherencia, doctrina, formación y equipamiento.

La difuminación de la frontera entre seguridad interior y exterior

El gobierno argentino acaba de aprobar el Decreto 683, modificando el 727, de 2006, que taxativamente prohíbe la intervención de las FFAA en el ámbito interno. Frente a este planteamiento, la propuesta es la colaboración, en principio logística, de las FFAA en el combate contra el crimen organizado en la frontera norte del país.

Esta propuesta, convertida en ley, ha encendido la voz de alarma para la oposición. Desde hace 30 años se ha mantenido un consenso generalizado en restringir la misión de los militares a la defensa nacional, ante la amenaza de otro Estado. Los motivos han sido fundamentalmente dos, íntimamente relacionados. El primero, impedir la participación de los militares en la seguridad interior, ya que se asocia a las violaciones masivas de los derechos humanos que tuvo lugar durante el período dictatorial. El segundo, consolidar el control civil ya que, con la restricción a la intervención en seguridad, se bloquea la posibilidad de conceder más competencias que deriven en espacios de autonomía y en última instancia que favorezcan la intervención en el ámbito político.1

Los mismos precedentes históricos, la dictadura militar y la violación de derechos humanos, así como el control civil, han sido las principales motivaciones desde la transición que han restringido la actuación militar a la misión de la defensa exterior en Uruguay. Bajo este planteamiento se ha justificado la contribución del país a la seguridad internacional a través de la particular dedicación del ejército uruguayo a las misiones de paz internacionales.

El ejemplo de la legislación argentina puede ejemplificar la distinción realizada entre misión principal y subsidiarias, mediante la cual se ha separado taxativamente la seguridad interior y la exterior y se ha asignado, en ambos países, está ultima a las FFAA. Este planteamiento esta explícitamente señalado en el Decreto 727, donde se señala como misión principal de las FFAA “conjurar y repeler toda agresión externa militar estatal” y como “misiones subsidiarias” otras cuatro:

  1. Operaciones multilaterales de Naciones Unidas.
  2. Operaciones de seguridad interior previstas por la Ley de Seguridad Interior.
  3. Operaciones de apoyo a la comunidad nacional o de países amigos.
  4. La construcción de un sistema de defensa subregional.

Lo cierto es que, en efecto, pese al consenso mencionado, desde la década de los 90 y en diferentes momentos se ha sido cuestionado el papel de las FFAA, tanto desde el ámbito parlamentario como gubernamental, proponiendo la implicación de los militares en la lucha contra las nuevas amenazas.

Tampoco la propuesta del presidente Macri es un cambio tan radical. No hay que olvidar que la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, mediante el aumento de misiones subsidiarias, ha ido contribuyendo a aumentar la presencia militar en el ámbito interno y, en consecuencia, a diluir la separación entre seguridad interior y exterior. Desde 2013 se potenciaron las misiones relacionadas con el apoyo a comunidades en situaciones de vulnerabilidad y/o de catástrofes naturales, la participación en obras de infraestructura y en proyectos de desarrollo científico y tecnológico, y las tareas de apoyo logístico a las fuerzas de seguridad en la lucha contra el narcotráfico en la frontera norte.

En relación concretamente con el tráfico de drogas, ya en 2011 los Operativos Escudo Norte y Fortín I y II encargados a la Fuerza Aérea fueron un paso mediante el cual comenzó a transitarse en esta dirección. El objetivo fue reforzar la vigilancia y el control de los espacios aéreos, fluviales y terrestres en las fronteras del norte argentino con apoyo militar. Así, los radares y recursos militares proporcionarían información sin realizar tareas de análisis de los datos recabados, de acuerdo con la reglamentación existente. El paso siguiente fue en 2013, cuando se amplió el despliegue terrestre con el envío de efectivos del Ejército en tareas no específicas de vigilancia de fronteras.

Este primer cambio fue la base para dar un paso más mediante el decreto del presidente Macri de enero de 2016, en el que declaró la emergencia de Seguridad Pública. En este mandato presidencial se reformuló el Plan Escudo Norte, denominado a partir de entonces Plan Fronteras. Se trató de reforzar el combate a los tráficos ilícitos como el narcotráfico y para ello se incorporó la posibilidad de que la Fuerza Aérea interceptara aviones civiles e incluso pudiera derribarlos una vez declarados “hostiles”, aunque como medida excepcional.2

Todos estos cambios han llevado a la situación actual, donde desde el mes de abril se está elucubrando sobre las intenciones del presidente Macri es derogar el decreto 727 o mantener la presencia de militares en las fronteras bajo el mismo marco legal. Lo que parece evidente, en cualquier caso, es que se ha iniciado un proceso de reasignación de misiones en Argentina y que están relacionadas con la seguridad interior.

En Uruguay se encuentra en el Senado un proyecto de Ley, ya aprobado por la Cámara de Representantes, para desplegar a las FFAA en la frontera con el fin de contribuir a la lucha de “amenazas transnacionales”, con la particularidad de asignar al ejército la capacidad de detener a alguien en caso de delito flagrante. Es esta una competencia que no tienen las FFAA de los países de la región donde realizan misiones netamente policiales. La frontera se considera una franja de 20km, sin incluir centros urbanos. Según el proyecto, en su artículo 3, quedan comprendidas como tareas:3

  1. Patrullaje.
  2. Identificación de personas y control de vehículos.
  3. Detención en caso de flagrante delito.

La otra misión que ya están desempeñando las FFAA uruguayas es la custodia del perímetro de los centros penitenciarios, otra misión ajena a las tareas militares y de carácter policial.

Confirmado el proceso de asunción de nuevos roles de las FFAA, cabe pensar en las necesidades de transformación esenciales que se precisan para llevarlas a cabo. Lo acontecido en el resto de los países latinoamericanos es que las FFAA llevan contribuyendo desde hace una década al combate contra el crimen organizado, y el narcotráfico en particular, pero como una fuerza preparada para la defensa de un enemigo exterior.

De la misión principal a las subsidiarias: un cambio en la jerarquía de las misiones

Una de las principales complejidades que entraña la situación de inseguridad actual es su carácter de transición. En este momento no se descartan las posibilidades de conflictos interestatales, pero además se han sumado los intraestatales. La convivencia de ambas amenazas, sin embargo, no significa que se perciban con la misma intensidad. Desde hace años, la percepción de gobiernos y ciudadanos es que las guerras son improbables, mientras que los conflictos intraestatales han adquirido una dimensión inusitada en la región y dominan el escenario de inseguridad, hasta el punto de llegar a desbordar a la mayoría de los Estados. Pese a ello, ningún Estado renuncia a sus FFAA ni tampoco a su principal misión. De hecho, así consta en los textos constitucionales y así, de acuerdo a esta misión, las FFAA se estructuran, determinan su formación y entrenamiento y programan su presupuesto.

En este punto es donde se genera una contradicción. Dada la posibilidad “remota” de un ataque externo, las FFAA se emplean para todas las contingencias graves que se presenten. De esta forma, las FFAA no sólo tienen asignada la tarea de apoyar a la lucha contra el crimen organizado sino también las más variopintas y diversas misiones. Esta pretensión multifuncional para las FFAA ha dado lugar a formulaciones en este sentido, siendo el ejemplo del Ejército colombiano el más avanzado en este respecto, con un concepto de “fuerza multimisión”.

No puede dejar de mencionarse la experiencia chilena, en el que a pesar de mantener en sentido formal y real como principal tarea la seguridad externa, el desarrollo del concepto polivalente le ha permitido también potenciar otras tareas subsidiarias de manera destacada. En este caso, no hay participación ni apoyo al combate contra el narcotráfico pero se considera trascendental la contribución de las FFAA ante los desastres naturales.

De esta forma, las múltiples misiones subsidiarias, entre ellas combatir el narcotráfico, ocupan todo el esfuerzo realizado por las FFAA en la región, mientras que la misión principal ha quedado relegada pese a seguir reconociéndose como tal. Quizá este sea el subterfugio empleado para no afrontar los cambios que implica reestructurar las FFAA, pues sería de gran complejidad y de diversa naturaleza.

Cómo transformar las FFAA, de acuerdo a sus nuevos roles

El gobierno uruguayo y el argentino no han mencionado específicamente esa cuestión y quienes parecen más preocupados por ello son las propias FFAA, que han afirmado la necesidad de realizar un proceso de adaptación. Si tenemos en cuenta el precedente regional, en realidad no hay propuestas concretas que formulen un plan de transformación global y aclaren la identidad de las FFAA.

En otras palabras, estos nuevos roles se están formulando sobre la marcha, de manera improvisada y, lo más grave, sin regulación alguna. En este momento, y ante la situación de hecho existente, el debate debe centrarse en esta cuestión, ya que tiene importantes implicaciones para las fuerzas armadas, para la ciudadanía y para el propio marco democrático. Seguir insistiendo en la dedicación de los militares a la seguridad exterior, aunque sea la situación idónea y preferible, no es la real. Quizá la insistencia en la misión principal sea un subterfugio para no afrontar dicho debate. Las declaraciones recientes del presidente de Uruguay, Tabaré Vázquez, son muy significativas al respecto y en última instancia eludirían la necesidad de abordar esta cuestión. En el mes de mayo afirmó que la misión de las FFAA es “cuidar de la soberanía y la integridad” y no “patrullar las calles”. Aún fue más categórico cuando dijo “los militares tienen que cumplir su función y la Policía la suya”. De esta manera respondía a las demandas de sectores de la oposición y de la intendencia del Departamento de Lavalleja (sureste del país) que, ante la alarma generada por la violencia criminal, solicito la presencia del Ejército en las calles.4

Ciertamente así debería ser, pero no parece muy coherente con conceder, al mismo tiempo, la capacidad al Ejército incluso de realizar una detención en la frontera, función netamente policial y para la que es preciso tener determinada formación y entrenamiento, como propone el proyecto de ley comentado. En el mismo sentido cabría la custodia de cárceles. El hecho de que las FFAA no estén patrullando las calles no significa que los militares no estén llevando a cabo cometidos policiales. Las tareas realizadas y por realizar ya exigirían un proceso de transformación que no puede eludirse afirmando que la tarea principal de las FFAA es la defensa de la soberanía nacional y que se consideren distintas y “excepcionales” otras tareas tan policiales como patrullar las calles. Bajo esta excepcionalidad se han hecho cotidianas el combate al narcotráfico y otras tareas meramente policiales en el resto de la región y no se ha abordado la necesaria transformación de las FFAA. No pueden eludirse por más tiempo las implicaciones que tienen la militarización de la seguridad interior y la “policilialización” de las FFAA.

El presidente Macri ha anunciado la publicación de un plan de reforma de las Fuerzas Armadas, necesario para hacer posible la contribución de las FFAA a la seguridad interior. En realidad, la reforma anunciada no es sólo para esta tarea, sino para otras muchas, desastres naturales, participación en Naciones Unidas, desarrollo nacional o industria, entre otras. Lo que no deja de reproducir la idea de fuerzas militares multimisión o multirol, como se está anunciando en toda la región. Para ello ha contemplado la necesidad de un “cambio profundo”,5 pero como en el resto de la región, aún está por especificar. Por el momento, ese cambio profundo no ha tenido lugar. Las Fuerzas Armadas, en América Latina, continúan teniendo como misión principal la defensa exterior, pero su ocupación principal son las subsidiarias, sin la formación y el equipamiento necesario. Cabe esperar, si se repetirá esta situación en Uruguay y Argentina.

Conclusiones

Las misiones que desde hace más de una década desempeñan las FFAA, ahora también en Argentina y Uruguay, se llevan a cabo sin ningún tipo de regulación legal. Esto significa que desde hace una década los ciudadanos están desprotegidos ante la actuación de estas fuerzas de seguridad y que éstas, a su vez, carecen de toda protección legal en el desempeño de las tareas policiales encomendadas. El único caso claro es el mexicano. La ley de Seguridad Interior, aprobada recientemente por el Congreso, tuvo como intención inicial regular el desempeño de estas misiones; sin embargo, el resultado no ha sido el deseado. La preocupación por la protección legal de los militares, un aspecto justificado, ha dejado a su vez desprotegidos a los ciudadanos, al otorgar espacios de actuación militar y competencias sin los mecanismos de control y fiscalización necesarios.

Otro ejemplo es el uruguayo. El gobierno ha presentado un proyecto de ley en buena parte para proporcionar protección legal a los militares desplegados en la frontera. Sin embargo, la capacidad otorgada para llegar incluso a la detención, en un acto in fraganti, no ofrece muchas garantías, al dejar mucho margen de interpretación a profesionales que no han recibido formación policial. No hay que olvidar que las FFAA no han sido entrenadas para desempeñar estas tareas, lo que resta eficacia a los esfuerzos realizados por la institución militar y además aumenta los riesgos de violación de derechos humanos.

Es trascendental regular el funcionamiento de cualquier institución integrada en una democracia, máxime cuando ésta no deja de acumular misiones y competencias, como es el caso de las FFAA. Este recurso a los militares, aun para tareas que no le son propias, no sólo en seguridad interior sino en sanidad, educación e infraestructuras, acaba generando una dependencia que no es saludable en democracia. Ante esta “dependencia” existe el riesgo de sobredimensionar el poder militar corporativo.

La otra cuestión es la desprofesionalización de las FFAA. ¿Cómo se puede definir una fuerza que ha dejado de dedicarse a su tarea principal y se encuentra desbordada por el desempeño simultaneo de otras, de diferente naturaleza? Es preciso un debate más amplio y complejo que tiene implicaciones políticas, corporativas e incluso estratégicas que son ineludibles. La incorporación de las FFAA a tareas policiales implica diseñar un tipo de fuerza necesariamente distinta a la tradicional. Se requiere un proceso de transformación que lleve consigo, en primer lugar, acordar qué misiones deben realizar estas nuevas FFAA, ya que parece difícil lograr un cuerpo de seguridad dedicado a “todo”. Esta aspiración sólo conduciría a un proceso de desprofesionalización, riesgo que, de hecho, existe en la actualidad.

Una vez acordada tan trascendental cuestión, se iniciaría otra etapa centrada en el diseño y planificación del mismo proceso de transformación que garantice que la doctrina, la formación, el adiestramiento, los recursos y el equipamiento militar estén de acuerdo con el modelo de fuerzas decidido. El marco legal para regular la actuación, las competencias y la fiscalización de estas fuerzas es un proceso trascendental y paralelo al descrito. Todas estas cuestiones siguen pendientes y urge resolverlas.

Esto es lo que está ocurriendo o puede ocurrir en América Latina, según los países, y convendría que Uruguay y Argentina tuvieran en cuenta dichas cuestiones para no repetirlas.

Sonia Alda Mejías
Investigadora asociada, Real Instituto Elcano | @soniaaldamejias


1 Documento colectivo (2016). La riesgosa política del gobierno para las Fuerza Armadas. CELS, CONVERGENCIA XXI e ILSED.

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<![CDATA[ Elecciones y seguridad en México: las propuestas electorales para afrontar la delincuencia organizada y el narcotráfico ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari90-2018-galvezsalvador-elecciones-mexico-propuestas-delincuencia-organizada-narcotrafico 2018-07-19T11:44:44Z

Durante la campaña electoral de México, los candidatos presentaron propuestas para hacer frente a la delincuencia organizada y el narcotráfico, adquiriendo en algunos momentos centralidad en un contexto caracterizado por la crisis de inseguridad y derechos humanos.

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Tema

Durante la campaña electoral de México en 2018, los candidatos presentaron una serie de propuestas para hacer frente a la amenaza de la delincuencia organizada y el narcotráfico, partiendo del hecho de que hasta ahora la estrategia implementada por el gobierno ha fracasado. En algunos momentos, el tema adquirió centralidad en un contexto caracterizado por la crisis de inseguridad y derechos humanos que afronta el país.

Resumen

La seguridad es una de las principales preocupaciones de los mexicanos y junto con el combate a la corrupción y la impunidad, se convirtió en uno de los temas recurrentes de las campañas presidenciales de 2018. Entre los puntos más sobresalientes abordados durante las campañas sobre el tema de la seguridad se encuentran: la definición del modelo policial, el fortalecimiento de las capacidades de las policías en todos los niveles, la evaluación y el fortalecimiento del nuevo sistema de justicia penal acusatorio, la transición de la Procuraduría General hacia la Fiscalía General de la República, el futuro de la política de drogas, incluyendo el papel de las Fuerzas Armadas, y el futuro de la Ley de Seguridad Interior.

Este documento analiza las principales propuestas de tres candidatos a la Presidencia: Andrés Manuel López Obrador, de la  Coalición Juntos Haremos Historia, integrada por el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Encuentro Social (PES); Ricardo Anaya Cortés de la Coalición Por México al Frente,  integrada por el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el Movimiento Ciudadano (MC) y Jose Antonio Meade Kuribreña, de Todos por México, coalición que agrupa al Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y Nueva Alianza. Se identifican los temas de mayor coincidencia, las principales diferencias y los asuntos más polémicos. Asimismo, se señalan algunos temas que deberán ser atendidos por el nuevo gobierno.

Análisis

Inseguridad y violencia en México

Cuando inició su mandato en diciembre de 2012, Enrique Peña Nieto ofreció cambiar la estrategia para afrontar las organizaciones de delincuencia organizada, priorizando la reducción de la violencia e impulsando cambios institucionales que incluyeron la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública Federal en 2013 y el fortalecimiento de la Secretaría de Gobernación con nuevas atribuciones en materia de seguridad, incluyendo el control de la Policía Federal. Seis años más tarde, la crisis de inseguridad en el país se ha agudizado: el país cerró 2017 como el año más violento de su historia reciente, con una cifra de 25,324 homicidios dolosos, de acuerdo con los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. La tendencia al alza de los homicidios dolosos se ha mantenido durante 2018. La percepción de inseguridad en la población es alarmante. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana de marzo de 2018, el 78,5% de las personas consideran que vivir en su ciudad es inseguro.

De la mano del ascenso de la inseguridad, la crisis de derechos humanos se ha profundizado. Con 12 periodistas asesinados durante 2017, Reporteros Sin Fronteras identifica a México como uno de los países más peligrosos del mundo para ejercer dicha profesión. El caso de los 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural Isidro Burgos de Ayotzinapa, Guerrero, desaparecidos en 2014, continúa conmoviendo al país, no sólo porque dejó al descubierto el tema de los desaparecidos, sino también porque reveló las vinculaciones entre las autoridades políticas locales con los grupos criminales. El caso, que sigue sin ser resuelto, ha generado múltiples controversias entre el gobierno de México y el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes y es un referente de malas prácticas de la procuración de justicia en México.

Este fue también el proceso electoral más violento desde 1997. De acuerdo con el Sexto Informe sobre la Violencia Política en México 2018, 145 políticos (precandidatos, candidatos, alcaldes y líderes de partidos) fueron asesinados. Los acontecimientos se han registrado en las zonas de mayor presencia y disputas de los grupos de delincuencia organizada (Etellekt Consultores, 2018) y las investigaciones apuntan a que, en la mayoría de los casos, los asesinatos fueron cometidos por grupos de delincuencia organizada, lo que representa un desafío para la gobernabilidad del país.

De esta manera, la seguridad se ha deteriorado progresivamente como resultado de una combinación de diversos factores, entre los que se pueden destacar:

  1. La estrategia contra los grupos de delincuencia organizada transnacional, centrada en su “descabezamiento” (“estrategia del capo”), lo que ha ocasionado la fragmentación de los grupos criminales y su reestructuración. En el caso de los grupos más pequeños, la tendencia ha sido hacia el control de los territorios para llevar adelante delitos contra las comunidades, como el secuestro, las extorsiones y los cobros de “derecho de piso”, mientras que la recomposición de las redes criminales ha derivado en la expansión y consolidación de otras organizaciones, grupos que se enfrentan entre ellos por el control de las rutas y de los territorios al tiempo que se enfrentan a las autoridades.
  2. El incremento de la violencia y de la delincuencia. La sociedad es víctima de una ola de delitos de alto impacto, como extorsiones, secuestros, robos con violencia y feminicidios.
  3. Problemas estructurales, como la falta de coordinación de las autoridades locales, estatales y federales, las debilidades de las policías de los tres órdenes de gobierno y la incapacidad de los actores políticos de llegar a consensos sobre el modelo policial para el país (el debate sobre el “mando único” policial), los problemas que afronta el sistema de procuración e impartición de justicia (tanto a nivel local como federal), así como la fragilidad del Estado de Derecho y altos niveles de impunidad y corrupción. Los datos arrojados por la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2017 revelan que el 93,6% de los delitos que se cometen en el país no son denunciados o no se inicia una averiguación previa de los acontecimientos. A esos aspectos hay que agregar la infiltración y cooptación de autoridades e instituciones por parte de los grupos criminales, la ausencia del Estado en algunas zonas del país (como es el caso de la sierra de Guerrero) y los problemas de los centros de reclusión, como el hacinamiento y el autogobierno, entre otros.
  4. La dinámica de los mercados ilegales y el carácter de México como país de producción, tránsito y consumo de drogas. México tiene una posición estratégica para el tráfico de cocaína desde los países andinos hacia EEUU. En el país se producen cannabis, opio (heroína), fentanilo y drogas sintéticas. Al tiempo, se ha incrementado el número de consumidores de drogas ilegales, especialmente de cannabis, que pasó del 6% en 2011 al 8,6% en 2016 (Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco, 2016-2017, 2018). Los grupos de delincuencia organizada han diversificado sus actividades, se adaptan de manera rápida y generan dinámicas específicas a partir de las particularidades de los lugares en los que operan.

El crimen organizado y el narcotráfico como temas en la campaña presidencial

México afronta niveles de homicidios equiparables a los de países en conflicto armado, además de desplazamientos de personas que huyen de la violencia, el reclutamiento forzado, las desapariciones forzadas y las violaciones de los derechos humanos. Está claro que el gobierno de Peña Nieto no logró distanciarse de la dinámica de “guerra contra el narcotráfico” emprendida por Felipe Calderón (2006-2012), manteniendo la participación militar como un elemento sustantivo de la estrategia.

La inseguridad es el problema que más preocupa a los mexicanos, por encima del desempleo y la corrupción. Sin embargo, es importante puntualizar que, de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2017, la sociedad en general se muestra mucho más preocupada por la inseguridad provocada por delitos como los robos, secuestros, extorsiones y homicidios (el 61%). Es decir, más por la inseguridad que perciben día a día y el incremento en las tasas de victimización que por el tema del narcotráfico (el 16,7%).

Ante este escenario, era previsible que la seguridad fuera uno de los temas centrales de la campaña, al igual que la corrupción, la impunidad y la desigualdad. Las propuestas para afrontar la delincuencia organizada y el narcotráfico fueron abordadas por los candidatos en sus diversas participaciones públicas, acontecimientos masivos, medios de comunicación y spots y a través de debates especializados como el Diálogo “Por la Paz y la Justicia: la Agenda Fundamental” convocado por diversas organizaciones sociales. Los representantes de los candidatos también participaron en un buen número de debates en medios de comunicación que fueron dedicados al tema de la inseguridad.

Desde la oposición, tanto Ricardo Anaya como Andrés Manuel López Obrador criticaron la estrategia de seguridad del gobierno de Peña Nieto. Con marcadas diferencias, ambos candidatos construyeron discursos alrededor de la necesidad de cambiar la estrategia contra la delincuencia organizada y de pacificar al país. Por su parte, el candidato oficialista José Antonio Meade reconoció los límites de la estrategia contra las organizaciones de la delincuencia organizada transnacional. No obstante, no se distanció de la estrategia del gobierno de Peña Nieto.

El tema de la paz no es menor. México no es un país que afronte un conflicto armado interno (entendido estrictamente como de carácter político) pero sí tiene una profunda crisis resultado de la combinación de la escalada de violencia criminal con la crisis de derechos humanos y con las debilidades institucionales y del Estado de Derecho.

Contrastando las propuestas para afrontar la delincuencia organizada y el narcotráfico

Como se señaló anteriormente, los tres candidatos propusieron cambios en la estrategia frente a la delincuencia organizada y el narcotráfico. Todos, además, señalaron en algún momento que su estrategia atendería de manera integral la amenaza de la delincuencia organizada y del narcotráfico. Ningún tema, sin embargo, fue expuesto en profundidad por candidatos o portavoces.

Meade puso el énfasis en fortalecer las capacidades de inteligencia, mejorar los mecanismos contra el lavado de dinero e impulsar una mayor cooperación con EEUU para combatir el tráfico de armas. En su propuesta destacó el énfasis que puso en la importancia de fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y la profesionalización del personal que trabaja en las áreas de procuración de justicia.

Anaya planteó desarticular las organizaciones criminales con un mayor uso de la información de inteligencia, atacar el lavado de dinero, implementar una política de drogas de reducción de daños y riesgos, fomentar la cooperación internacional a partir del principio de responsabilidad compartida y establecer un programa integral de cooperación con EEUU, incluyendo el tráfico de armas. Destacó además en su propuesta el compromiso con la independencia de la Fiscalía General de la Republica (reforma al artículo 102 constitucional), así como la incorporación de un apartado dedicado a la seguridad de las mujeres.

Por su parte, López Obrador se refirió a la importancia de atacar las causas profundas de la violencia y la delincuencia, mejorando la calidad de vida de las personas y atendiendo los problemas de desigualdad y de falta de oportunidades del país. Asimismo, insistió en que la corrupción está indisolublemente vinculada al problema de la inseguridad.

Cabe señalar que tanto Anaya como López Obrador propusieron reestablecer la secretaría de Estado encargada de los temas de seguridad, denominada Secretaría de Seguridad Pública, de acuerdo con López Obrador, o Secretaría de Seguridad Ciudadana Federal en el caso de Ricardo Anaya. Las diferencias en el nombre reflejan diferencias de fondo. El Proyecto de Nación 2018-2024 de López Obrador pretende regresar al esquema institucional anterior (la de la Secretaría de Seguridad Pública Federal de los gobiernos panistas), manteniendo la visión tradicional sobre la seguridad y fortaleciendo el papel del presidente, que será responsable de la “dirección directa e inmediata” de la instancia de coordinación.

Por su parte, Anaya y su equipo fueron más allá de la visión de la seguridad pública al proponer un paradigma de seguridad humana y seguridad ciudadana con mayor participación de las comunidades y las organizaciones sociales en el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. Entre las responsabilidades que asumiría la Secretaría se encuentran las del nuevo Instituto Especializado en el Combate al Crimen Organizado.

Con sus respectivos matices y con propuestas específicas en cada caso, se pueden identificar algunas coincidencias entre los tres candidatos:

  1. Fortalecer el nuevo sistema de justicia penal acusatorio, lo que incluye mejorar la capacitación de los funcionarios involucrados en el proceso y fortalecer las capacidades institucionales. En este mismo sentido, los tres candidatos se pronunciaron a favor de mejorar las capacidades de los Ministerios Públicos y abatir la impunidad. Meade y Anaya coincidieron en que es necesario homologar los códigos penales del país a través de un Código Penal Nacional.
  2. Mejorar y desarrollar las capacidades policiales a partir de su profesionalización, dignificación (mejores salarios, prestaciones) y certificación. En este caso, hay diferencias respecto al modelo policial: el Proyecto de Nación de López Obrador apuesta por el mando único (32 policías estatales), mientras que la Plataforma Electoral de Anaya se decanta por el denominado “mando mixto” a partir del principio de subsidiariedad, por lo que también impulsa la creación de policías de proximidad. Este último candidato propuso además doblar el número de la Policía Federal.
  3. La importancia de la coordinación entre las distintas autoridades y órdenes de gobierno para afrontar la delincuencia organizada. Meade y su equipo llamaron la atención sobre la necesidad de fortalecer las capacidades estatales y locales (nivel municipal) y de mejorar la cooperación y coordinación a partir del principio de corresponsabilidad. Anaya enfatizó las atribuciones de la nueva Secretaría de Seguridad Ciudadana y el establecimiento de una norma de carácter constitucional transitoria con una agenda de cumplimiento de carácter vinculante para los tres órdenes de gobierno.
  4. Políticas de prevención de la violencia y la delincuencia. Con sus diferencias, las tres plataformas electorales abordaron estos temas. En general, se reconoce que la exclusión social y la falta de oportunidades generan condiciones para que jóvenes y comunidades participen en actividades delictivas.
  5. Fortalecer las capacidades de inteligencia del Estado y su articulación para afrontar el narcotráfico y la delincuencia organizada. Fue contemplado tanto por Meade como por Anaya, quien propuso un Sistema de Inteligencia Civil centralizado. Por su parte, y en un claro contraste, López Obrador habló de la posibilidad de eliminar el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).

Como se puede apreciar, la mayoría de estos aspectos no son temas nuevos. Al contrario, se trata de una serie de asuntos que están pendientes en México que no han avanzado por falta de voluntad política o de interés en impulsar un proyecto de largo alcance que atienda las debilidades que en materia de Estado de Derecho y capacidades institucionales afronta el país.

A continuación se presentan tres temas que destacaron dentro de la agenda de combate a la delincuencia organizada y el narcotráfico.

La Amnistía y la justicia transicional

En diciembre de 2016, en el marco de un discurso sobre el cambio de estrategia frente al crimen organizado pronunciado en Tixtla, Guerrero, el 3 de diciembre de 2017, Andrés Manuel López Obrador lanzó una de sus propuestas más controvertidas: “decretar una amnistía… escuchando también a las víctimas”. En ese contexto, a pregunta expresa de un reportero sobre si la amnistía alcanzaría a los líderes de los cárteles, López Obrador señaló: “vamos a plantearlo, lo estoy analizando” (ForoTV, 4/XII/2018).

Desde ese momento, la amnistía se colocó en el debate público y fue un tema recurrente durante el período de las campañas electorales. La propuesta original se ubicó dentro de las más rechazadas por la sociedad, con una opinión contraria del 75% de las personas (Beltrán & Cruz, Excélsior, 7/XII/2017).

Tanto Meade como Anaya criticaron a López Obrador al considerar que eso significaría abrir el camino a la impunidad y pactar con los delincuentes. Ambos candidatos lanzaron una campaña de contraste. La coalición de Meade lanzó una serie de spots en radio y televisión en contra, apostando por la campaña del miedo. Por su parte, Anaya señaló que era una “idea fracasada” usando como referencia el caso de Colombia, mantuvo el discurso sobre la atención a las víctimas e incorporó en su oferta política la justicia transicional, incluyendo “crear una Comisión de la Verdad para investigar las violaciones a los Derechos Humanos de los últimos sexenios”.

Mención especial merecen los secretarios de Defensa y Marina Nacional, quienes abiertamente rechazaron la propuesta y señalaron que se trataba de una declaración con fines electorales. La reacción de los militares y las desavenencias posteriores entre el general Cienfuegos y López Obrador da cuenta de las particularidades mexicanas en cuanto a las relaciones civiles-militares, caracterizadas por una larga tradición de subordinación militar al poder civil con ciertos márgenes de autonomía militar. Ambos secretarios asumieron posiciones políticas en el marco del proceso electoral en el momento en que públicamente expresaron su rechazo a estas propuestas. Las declaraciones deben ser entendidas en su carácter de secretarios de Estado. Al mismo tiempo, resultan de sumo interés las declaraciones del almirante Soberón reafirmando su compromiso institucional de pleno respeto a los resultados electorales.

La inacabada propuesta lanzada por López Obrador se enfrentó a múltiples críticas en la medida en que: (a) no quedaban claros sus objetivos y alcances; (b) México no se enfrenta a un conflicto tradicional de carácter político o un proceso de transición a la democracia, sino que afronta la violencia criminal; y (c) el caso de El Salvador con la tregua entre pandillas arroja lecciones sobre los pactos entre gobiernos y criminales.

Ante la controversia y el rechazo que generó, miembros de su equipo declararon que se trataba de una propuesta en desarrollo y de manera gradual fueron delineando sus características hasta llegar a la idea de promover una Ley de Amnistía, dictada por el Congreso de la Unión, para ciertos delitos (aún no quedan claro sus alcances, qué delitos cubriría y quiénes serían los beneficiarios).

El papel de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública y la Ley de Seguridad Interior

Sin lugar a dudas, las Fuerzas Armadas de México se encuentran dentro de las instituciones que gozan de mayor reconocimiento y confianza por parte de la sociedad. No obstante, su permanencia en las calles en el marco de la “guerra” contra el narcotráfico también ha pasado factura a las instituciones armadas: cuestionamientos sobre la efectividad de las estrategias, señalamientos sobre violaciones a los derechos humanos y permanencia en las calles, realizando en algunas zonas tareas de seguridad pública.

Las propuestas de las campañas electorales se centraron fundamentalmente en dos temas: (1) el debate sobre su retiro o permanencia de las calles; y (2) el futuro de la controvertida Ley de Seguridad Interior. Estos asuntos fueron considerados de suma importancia por organizaciones sociales que promueven cambios en la estrategia de seguridad, como el colectivo Seguridad sin Guerra.

Ningún candidato se comprometió a retirar a los militares de las calles de México. López Obrador propuso analizar la posibilidad de integrar a militares y marinos en una Guardia Nacional, es decir, “policializar” a los militares. En cuanto a la Ley de Seguridad Interior, no tuvo una postura definida. Tanto en su Proyecto de Nación como al inicio de la campaña parecía estar a favor de una legislación de esta índole. No obstante, su postura se fue matizando, señalando que hay que esperar la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre las controversias constitucionales presentadas.

La propuesta de Anaya fue mantener a los militares en tareas de seguridad pública en tanto se fortalecieran las policías y estuviera en operación el Instituto Especializado en el Combate al Crimen Organizado para su retiro gradual. Él tampoco tuvo una definición clara de la Ley de Seguridad Interior ya que se pronunció a favor de reformarla, pero no puntualizó cuáles serían los cambios.

Por su parte, Meade se pronunció a favor tanto de mantener la presencia militar en las calles como de la Ley de Seguridad Interior. Desde su perspectiva, la legislación otorga certeza jurídica para la actuación de las Fuerzas Armadas y protege tanto a los militares como a los ciudadanos.

Política de drogas e indefiniciones sobre la legalización del cannabis para usos lúdicos y recreativos

A pesar de que hay un reconocimiento de los límites de la estrategia tradicional para enfrentarse a los grupos del narcotráfico, ninguno de los tres candidatos presidenciales fue claro sobre su posición respecto a la política de drogas y la legalización del cannabis para usos lúdicos y recreativos. Cabe señalar que en 2016 se celebró el Debate Nacional sobre la Marihuana y que ha habido avances en el país respecto a la legalización para usos médicos y terapéuticos (aprobada por el Congreso Federal e incluida también en la Constitución de la Ciudad de México),1 no así en cuanto a sus usos lúdicos y recreativos.

Diversas organizaciones sociales, como México Unido contra la Delincuencia, y académicos, como el ex rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Juan Ramón de la Fuente, se han pronunciado a favor de avanzar hacia la regulación del cannabis para uso recreativo al considerar que eso permitiría reducir el número de jóvenes que son criminalizados por portación.

Influida claramente por las fuerzas progresistas del Movimiento Ciudadano y del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en su plataforma electoral, la coalición Por México al Frente planteó llevar adelante una política de drogas bajo el enfoque de reducción de daños y riesgos, por lo que propuso tratar el problema del consumo como un tema de salud pública, mejorar los programas de prevención y atención a las adicciones y descriminalizar al consumidor. Respecto a la legalización del cannabis para usos lúdicos, Anaya reconoció que se trata de un asunto que se tiene que discutir de cara a los cambios en EEUU y otros lugares del mundo. No obstante, insistió en que esto “no va a reducir de manera significativa la violencia en México y que debe debatirse a partir de criterios científicos y en un contexto más amplio a nivel internacional”. Esta postura, sin duda, refleja la complejidad de una coalición electoral integrada por dos fuerzas progresistas (Movimiento Ciudadano y PRD) que han insistido en la importancia de abordar el tema, y una fuerza de derecha (PAN) en la que prevalece el rechazo a la legalización.

Por su parte, López Obrador tampoco tuvo una definición clara: no se pronunció explícitamente a favor o en contra de la legalización del cannabis. Partiendo de que la legalización está avanzando en EEUU, en su Proyecto de Nación 2018-2024 señala que “se avanzará en el debate nacional en torno a la legalización regulada de algunas substancias psicotrópicas”. En el contexto de las pre-campañas y tras sus declaraciones sobre la amnistía, evitó pronunciarse. Posteriormente, mantuvo la posición ambigua a través de un discurso adaptado a sus distintas audiencias. Así, por ejemplo, en su participación en un foro estudiantil en el Tecnológico de Monterrey afirmó que este tema se llevaría a consulta ciudadana, la misma posición que manifestó en entrevistas a diversos medios de comunicación.

En suma, no hubo claridad sobre la postura de los candidatos sobre este tema. Los tres en algún momento lo evadieron, matizaron sus posiciones a partir de las audiencias frente a las que se presentaron y no asumieron una posición definida.

Conclusiones

Como se ha expuesto a lo largo de estas líneas, la seguridad fue un tema recurrente en las campañas electorales, pero no necesariamente fue el más importante o el único. Por momentos, la corrupción y la impunidad fueron prioridad, lo que es natural teniendo en cuenta los múltiples escándalos de corrupción que ha afrontado el país, como la Casa Blanca, la Estafa Maestra y Odebrecht.

La importancia que adquirieron los temas dependió mucho del momento político. Así, por ejemplo, en el caso de Anaya, su campaña en las últimas semanas se ajustó para orientarse fundamentalmente al tema de la seguridad, a partir de la idea de “México en Paz”, incluyendo propuestas en materia de justicia transicional. Por su parte, la campaña de López Obrador mantuvo la lucha contra la corrupción como una prioridad al tiempo que reforzó su discurso sobre el cambio de estrategia para atender la crisis de inseguridad, insistiendo en su visión sobre un proceso de paz y reconciliación.

El análisis de las propuestas que presentaron los candidatos a la Presidencia en materia de delincuencia organizada y narcotráfico da cuenta de un discurso en el que se reconocen los límites de la estrategia implementada hasta ahora. Por lo mismo, las tres campañas recogieron algunas propuestas que en los últimos años se han formulado en torno a los ajustes necesarios para afrontar la delincuencia organizada y el narcotráfico: la importancia de una política integral, mejorar a las policías, apostar por la prevención y fortalecer las instituciones.

La gran paradoja es que el país lleva años enfrascado en una dinámica en la que convive este discurso sobre el carácter integral de las políticas de seguridad con estrategias y políticas que se delinean y ponen en marcha siguiendo la lógica tradicional, ya que responden a las necesidades inmediatas, así como a los intereses y las dinámicas particulares de las instituciones que participan en ésta. Al menos durante la campaña electoral, los candidatos se mantuvieron ambiguos frente a temas tan controvertidos como la participación militar en tareas de seguridad pública o la legalización del cannabis. La amnistía de López Obrador y la Comisión de la Verdad de Anaya se encuentran entre las propuestas originales que generaron debates y controversias.

La narrativa sobre la pacificación del país, utilizada tanto por López Obrador como por Anaya, tuvo eco en un país castigado. Por ello, uno de los grandes retos que tendrá que afrontar el gobierno de México que asumirá a partir del 1 de diciembre de 2018 será frenar la violencia y la inseguridad, de la mano con la urgente atención de las víctimas.

Por ahora, en su carácter de presidente electo, Andrés Manuel López Obrador ha nombrado a su equipo para la transición y ha presentado su plan de seguridad, que incluye la creación de la Secretaría de Seguridad Pública y la idea de construir la “receta mexicana para la pacificación” que incluye explorar las diversas propuestas para recuperar la paz, “incluida la amnistía, el eventual indulto o el recurso de leyes especiales y de justicia transicional”, con participación de las víctimas, organizaciones sociales y organizaciones internacionales, lo anterior con la finalidad de presentar una Ley de Amnistía al Congreso de la Unión en la que quedarán excluidos los crímenes de lesa humanidad y actos de violencia. Entre los sujetos que podrían ser objetos se encuentran los niños y niñas que han sido cooptados por los grupos delictivos o campesinos para reincorporarlos a la legalidad.

Asimismo, el equipo de gobernabilidad y seguridad de López Obrador ha señalado que la amnistía y la justicia transicional son parte de un programa más amplio que contempla una nueva visión para enfrentarse a los grupos criminales, explorar la posibilidad de transitar hacia un modelo en el que se cultive opio y cannabis para la industria medicinal y un programa de dignificación y capacitación de las policías que permitan el retiro gradual de las Fuerzas Armadas de las tareas de seguridad pública. Se insiste también en el combate frontal a la corrupción y la impunidad como elementos críticos de la estrategia.

Resulta interesante observar la forma en que el presidente electo y su equipo de transición están abordando el tema de la seguridad. En el discurso, la estrategia contra la delincuencia organizada y el narcotráfico se presenta como una ruptura respecto a las administraciones anteriores. Sin embargo, también hay elementos que apuntan a que la estrategia mantiene referentes tradicionales.

Habrá que ser cautos sobre la forma en que serán implementados los planes, así como de sus posibilidades de éxito en un contexto en el que los grupos de delincuencia organizada se caracterizan por su violencia extrema y en el que desafían abiertamente al Estado, disputando territorios y rutas para los tráficos ilícitos (e incluso para el lavado de dinero y la “diversificación” de sus actividades).

Cualquier cambio en el modelo policial y la estrategia de desarticulación de las organizaciones criminales necesariamente tiene que ser acompañado por una apuesta por fortalecer las instituciones de procuración e impartición de justicia y de la primacía del Estado de Derecho. En este sentido, el nuevo gobierno tendrá que afrontar el reto de la transición de la Procuraduría General de la República (PGR) a la Fiscalía General, un tema que es importante seguir en la medida en que López Obrador ha señalado que el nombramiento del fiscal se dará conforme a los procedimientos establecidos, ya que no comparte la propuesta de las organizaciones de la sociedad civil sobre la reforma al 102 constitucional.

Por otro lado, no hay que perder de vista que si ocurre este retiro de los militares de las tareas de seguridad pública, no se dará en el corto plazo. La trayectoria histórica del país de los últimos dos sexenios da cuenta de que la participación militar en estas tareas se ha dado como resultado de la combinación entre debilidades institucionales, impunidad y fragilidad del Estado de Derecho y de las grandes capacidades de los grupos de delincuencia organizada. En este sentido, es previsible que se mantendrán tareas de apoyo a las fuerzas policiales (logísticos, operacionales y de inteligencia) para las intervenciones contra los grupos criminales. Al tiempo que el retiro de las actividades de seguridad pública dependerá del desarrollo de las capacidades de las policías, poniendo especial atención en los cuerpos locales y estatales. Ante la capacidades y características de esta amenaza, valdría la pena retomar el proyecto sobre el desarrollo de una fuerza intermedia (híbrida) que cuente con las características y capacidades necesarias para afrontar los grupos de delincuencia organizada y del narcotráfico y desarticularlos, al tiempo que el combate a la corrupción e impunidad debe trascender el discurso y convertirse en una realidad.

Se ha explicado que la “receta mexicana de paz”, que incluye la amnistía y justicia transicional, tiene como sus beneficiarios principales a niños, jóvenes y campesinos. Sin embargo, más que una ley de Amnistía, lo que estas poblaciones requieren es un programa integral de intervención del Estado a partir de las características y necesidades específicas de las comunidades. Ello incluye el desarrollo de programas de reconversión de cultivos y de desarrollo, que requieren de una importante asignación de recursos y cuyos resultados son de mediano y largo plazo. Respecto a los niños y jóvenes, sería importante explorar alternativas como la adaptación de los de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) propios de las experiencias internacionales del post-conflicto.

Finalmente, en cuanto a la política de drogas, necesariamente se tendrán que considerar diversos aspectos como: (1) los impactos que la legalización de la cannabis para usos lúdicos al interior de EEUU y en Canadá tendrán en el mercado internacional de drogas ilegales y en los grupos de narcotráfico en México; (2) el incremento de la demanda de heroína, fentanilo y cocaína en EEUU y el papel de las organizaciones criminales mexicanas en estos mercados ilegales; y (3) la posibilidad de implementar políticas de reducción de daños y riesgos, atendiendo el problema del consumo de drogas desde la perspectiva de la salud pública.

Yadira Gálvez Salvador
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México


1 En diciembre de 2016 el Senado de la República aprobó una iniciativa de Ley que permite el uso medicinal y terapéutico del cannabis y en abril de 2017 la reforma fue aprobada por la Cámara de Diputados. En el caso de la Constitución de la Ciudad de México, el derecho al uso del cannabis con usos médicos y terapéuticos fue incluido en el apartado D, del artículo 14, apartado 7, como resultado de una iniciativa presentada por el diputado constituyente Alejandro Chanona.

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