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El contrabando de efedrina en Argentina entre 2003 y 2008 ilustra como pocos el amparo y complicidad estatal que requieren las organizaciones criminales complejas vinculadas a la comercialización de drogas ilegales u otras sustancias fuertemente reguladas.

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Tema

El caso del contrabando de efedrina en Argentina entre 2003 y 2008 ilustra como pocos el amparo y complicidad estatal que requieren las organizaciones criminales complejas vinculadas a la comercialización de drogas ilegales u otras sustancias fuertemente reguladas.

Resumen

Entre los años 2003 y 2008 la industria farmacéutica argentina importó cantidades exorbitantes de efedrina, en volúmenes que excedían, miles de veces, las necesidades sanitarias de ese fármaco como descongestivo. En realidad, fue sólo un puñado de droguerías y laboratorios que se las amañó para importar esa droga con otro propósito comercial: su exportación clandestina a México como insumo para la fabricación de metanfetaminas, éxtasis y otras sustancias. Esta triangulación de efedrina importada “legalmente” de China y la India y su posterior contrabando a México involucró un negocio ilícito calculado entre los 300 y 500 millones de dólares.

En este negocio ilegal estuvieron involucrados laboratorios formales y clandestinos, empresarios e importadores y cárteles de droga mexicanos en uno de los mayores casos conocidos de narcotráfico en Argentina. En todas las esferas y niveles de este negocio es posible observar la activa participación de policías, agentes de inteligencia y funcionarios judiciales y políticos de todos los niveles.

La singularidad de tratarse de un mercado ilegal de una sustancia regulada que luego era desviada, como insumo, para la fabricación de drogas ilícitas permite examinar y ponderar algo que no suele ser nada sencillo en los estudios de mercados negros y organizaciones criminales: el volumen del mercado ilícito y la multiplicidad de sus actores. Es la historia de un negocio ilícito que no hubieran podido explotar organizaciones criminales complejas sin la regulación estatal –formal e informal– del negocio.

Análisis

(1) Génesis

(1.1) El triple crimen de General Rodríguez

El 13 de agosto de 2008 aparecían en un zanjón cercano a la ruta 24 del partido de General Rodríguez (provincia de Buenos Aires) los cuerpos de Sebastián Forza, Leopoldo Bina y Damián Ferrón. Los tres “empresarios” vinculados a la industria farmacéutica murieron de rodillas por el impacto de varios disparos efectuados a su tórax y cabeza a corta distancia. Habían sido ejecutados . Lo que inicialmente podría haber sido configurado como un delito más en la “zona caliente” del conurbano bonaerense, progresivamente derivaría hacia una cuestión mucho más compleja en la medida que se iban conociendo detalles del triple homicidio y los móviles detrás del mismo. Se trataba indudablemente de un crimen de características mafiosas perpetrado por una organización criminal compleja. ¿Cuál era el móvil y quiénes los ejecutores materiales e intelectuales del asesinato?

(1.2) Los autores materiales e intelectuales del triple crimen

La investigación criminal y judicial de este crimen derivaría en un juicio por el que serían encontrados culpables los hermanos Víctor y Marcelo Schillacci, y Cristián y Martín Lanatta. Los cuatro serían condenados a cadena perpetua por “privación de la libertad agravada en concurso real con homicidio agravado por ensañamiento, alevosía y por la participación de más de dos personas”. Martín Lanatta habría sido quién citó a las tres víctimas a una reunión en el centro comercial de Avellaneda, donde sólo habrían estado unos pocos minutos, trasladándose todo el grupo mediante engaño o amenaza al domicilio del propio Lanatta en Quilmes. En un descampado serían ulteriormente hostigados, torturados y ejecutados de una forma más propia de cárteles mexicanos que respecto a lo que suele observarse en los criminales vernáculos.

El Tribunal Oral en lo Criminal nº 2 del Departamento Judicial de Mercedes, que condenó a los Lanatta y a los Schillacci, consideró que el autor intelectual del triple homicidio fue Esteban Ibar Pérez Corradi , quién “se vio tan perturbado porque le estaban quitando el negocio, que anunció a los cuatro vientos que mandaría a matar a Forza, con quien además estaba enemistado porque éste no le había pagado lo que le debía, como consecuencia de la financiación que le hizo a su droguería… En este caso se ha corporizado en el deseo de desplazar de modo absoluto y definitivo a quienes se perfilaban, cada vez con más fuerza y mejor organización: Forza, Ferrón y Bina, como precipuos competidores en el negocio ilegal de importación, exportación, compra y venta de efedrina”. De acuerdo al tribunal, los tres empresarios asesinados habían procurado un contacto directo con el mexicano Jesús Martínez Espinosa, para venderle efedrina que éste precisaba para un laboratorio de drogas sintéticas que había montado en la localidad de Ingeniero Maschwitz, pudiendo prescindir de la intermediación de Pérez Corradi. Así también lo reconoció el propio Martínez Espinosa, quien manifestó que Forza le ofreció hacer negocios con una droguería que estaba bajo su control.

A partir de este crimen y sus inéditas circunstancias, lenta y progresivamente comenzarían a desentrañarse las características, derivaciones y alcance de un enorme negocio ilícito.

(2) El negocio de la efedrina

(2.1) La efedrina y la pseudoefedrina como insumos de drogas de síntesis

La efedrina es un alcaloide natural presente en varias especies vegetales. Tiene propiedades estimulantes del sistema nervioso central y destaca particularmente sus capacidades broncodilatadoras, siendo muy eficaz en el tratamiento de los síntomas de congestión asociados a la gripe o el resfriado. Por ello, se registra un uso milenario de este compuesto en la medicina tradicional de Oriente, particularmente en China , donde se la conoce como Ma Huang.

A partir de este alcaloide, modificando ligeramente su estructura molecular es posible obtener metanfetaminas y otras drogas de síntesis muy populares en sectores urbanos y de alta demanda, particularmente en fiestas electrónicas. Una vez obtenido el insumo clave –efedrina o pseudo efedrina– incluso un neófito o improvisado químico puede valerse de instrucciones presentes en sitios de Internet para “cocinar” algunas drogas de diseño .

La síntesis de efedrina o pseudoefedrina, por el contrario, no es materia sencilla. De manera que el proceso de producción de metanfetaminas, éxtasis y otras drogas requiere la provisión y derivación de este insumo clave producido en el circuito legal y regulado de la industria farmacéutica. Debe ser importado por circuitos aduaneros y comerciales formales y ulteriormente derivado ilegalmente por droguerías y laboratorios que, en vez de utilizarlo para fabricar medicamentos contra el resfriado o la gripe, lo empleen para fabricar drogas ilícitas o lo reexporten a organizaciones criminales que fabrican esas sustancias.

(2.2) Las particularidades del negocio

A partir de lo descrito en el punto anterior surge una singularidad de este negocio ilegal. El comercio de otras drogas ilícitas involucra una verticalidad ilegal en toda la cadena productiva. En el caso de la marihuana, la cocaína o la heroína se comienza en la producción agrícola ilegal de las plantas que producen las sustancias narcotizantes, y en el caso de las dos últimas la obtención y aislamiento de esos alcaloides presentes en las plantas de coca y amapola en complejos laboratorios clandestinos.

El contrabando de efedrina implica la derivación y comercialización ilegal de un insumo de la industria farmacéutica legal para su uso como insumo, ya no de descongestivos sino de drogas recreativas de diseño que –por supuesto– se venderán en un circuito ilegal. Si bien la comercialización de drogas ilegales en Argentina, América Latina y buena parte del mundo implica diferentes niveles de complicidad y “regulación” estatal, el caso de la efedrina requiere una relación más directa con los organismos regulatorios y de control y la explotación de vacíos jurídicos y/o la promoción de funcionarios “distraídos” y negligentes. En este caso se observa patentemente lo que Marcelo Sain describe como un “pacto de doble vía”: “por un lado, un pacto político-policial, que implicó la delegación del gobierno de la seguridad pública, por parte de sucesivas autoridades gubernamentales, a las cúpulas policiales. Por otro lado, un pacto policial-criminal concretado en el control de los delitos –en especial los de criminalidad compleja– que queda en manos de la policía, en cuanto regula y, a menudo, participa en la trama. Todo esto ha dado lugar a una institucionalidad estatal ilegal que ha adquirido un papel relevante en cierto control (irregular) del crimen y en la apropiación de una porción de los fondos generados por la actividad delictiva manipulada policialmente”.1 Como observaremos a continuación, incluso podríamos decir que en el caso del mercado ilegal de efedrina el componente “político” se encuentra hipertrofiado.

En efecto, el caso argentino que estamos examinando resulta paradigmático. Y algunas cifras resultan muy elocuentes . En 2003 Argentina importó 1.500 kg de efedrina, 2.599 kg en 2004, 3.925 kg en 2005, 6.100 kg en 2007 y 20.405 kg en 2008 (no hay ningún error en esta última cifra). Para ilustrar el volumen de la comercialización ilegal de este producto observemos –invertidamente– su utilización en el mercado de medicamentos: “entre 2000 y 2010, un famoso laboratorio utilizó sólo 423 kilos del precursor para producir unas 600.000 unidades de jarabe para la tos y en base a la declaración de varios testigos se llegó a la conclusión de que con un kilo de efedrina se pueden fabricar 20.000 pastillas de 50 miligramos”. Los volúmenes de importación reseñados implicaban según un estudio de la International Narcotics Control Board de las Naciones Unidas que Argentina declaraba necesitar para la elaboración de medicamentos 88 veces más efedrina o pseudoefedrina que Italia, 30 más que Chile, 7 más que Brasil y 5 más que EEUU.

Según el fallo que condenó a los Schillaci y los Lanatta la diferencia de rentabilidad de comercializar efedrina legal para resfríos o ilegal para fiestas electrónicas sería la siguiente: “utilizada legalmente para fabricar descongestivos o broncodilatadores, y cuyo valor en el mercado local oscilaba entre los 90 y 120 dólares. Sin embargo, en el mercado ilegal, donde el principal comprador era México, dicho precursor químico se utilizaba para la fabricación de drogas de diseño o sintéticas, como el éxtasis; los cárteles mexicanos, ya con el producto manufacturado lo destinaban esencialmente a los nacionales de su vecino país, EEUU, llegando a pagar hasta U$S10.000 el kilo, por lo que resultaba para sus tenedores un extraordinario negocio”. Ciento veinte dólares su valor en el mercado de medicamentos, 10.000 en el circuito ilegal. Un diferencial inconcebible. Si juntamos los volúmenes y rentabilidad examinados en los dos últimos párrafos, suponiendo que el 80% de la efedrina importada “caía” en el circuito ilegal estamos hablando entre 2003 y 2008 de un negocio de aproximadamente 300 millones de dólares. Tal vez esto explique por qué los funcionarios de la Secretaría de Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR), que debían observar y autorizar la importación de precursores químicos, fueran tan descuidados en no darse cuenta que los volúmenes de efedrina importada resultaban injustificables. O tal vez haya que pensar que fueron solícitos y diligentes por ese mismo motivo.

(3) Estado y narcotráfico

A esta altura quizá algún lector podrá suponer que todo el negocio ilícito descrito surgió de un hábil ardid de un grupo de contrabandistas, que descubrió un “agujero” reglamentario que les permitió importar una exorbitante cantidad de una sustancia médica controlada (efedrina), para después reexportarla clandestinamente a cárteles narcos mexicanos. No es así, la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) tenía la responsabilidad –precisamente– de controlar la importación de precursores químicos. En efecto, en 1989, la Ley 23.737 estableció en su artículo 44 que: “Las personas físicas o jurídicas que produzcan, fabriquen, preparen, elaboren, reenvasen, distribuyan, comercialicen por mayor o menor, almacenen, importen, exporten, transporten, transborden o realicen cualquier otro tipo de transacción, tanto nacional como internacional, con sustancias o productos químicos incluidos en el listado al que se refiere el párrafo anterior, deberán inscribirse en el Registro Nacional de Precursores Químicos”. A su vez, el Decreto 2300 del año 2002 delegó esa facultad y ese Registro en la SEDRONAR y como responsable fue designado Gabriel Abboud. Entre el año 2004 y el año 2008, cuando el control de las importaciones estuvo controlado por la SEDRONAR y al frente de la misma estaba José Granero, se importaron 47,6 toneladas de efedrina, de las cuales 41 fueron desviadas por personas procesadas o condenadas por maniobras de narcotráfico internacional. Análogamente, el primer año que la responsabilidad de control sobre la importación de efedrina fuera asignada a la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) ésta se redujo a solamente 24 kg.

En 2014 el ex secretario de Lucha contra el Narcotráfico, José Granero, el ex subsecretario técnico de Control de la SEDRONAR, Gabriel Yuseff Abboud y el director del Registro Nacional de Precursores Químicos, Julio De Orue, fueron procesados por la jueza Federal María Servini de Cubría por el “delito de haber introducido al país materias primas destinadas a la fabricación de estupefacientes, habiendo efectuado una presentación correcta ante la aduana y alterando posteriormente su destino de uso”. Según la jueza, el accionar de los funcionarios “no fue casual, ni un descuido. La real y única problemática es una operación de narcotráfico internacional”, en el marco de un negocio ilegal que según la magistrada “rondaría entre los 123.916.000 y los 491.666.000 dólares estadounidenses”.

El juicio y eventual condena a los funcionarios sospechados se dilató enormemente en relación a otros expedientes vinculados con este caso. Múltiples recursos y la excusación de la jueza Servini de Cubría, quién se consideró hostigada por uno de los acusados (véase el apartado 2.5), demoraron la elevación del expediente a juicio oral. La causa recayó en manos del juez Sergio Torres quien, rechazando múltiples pedidos de nulidad, la elevaría a juicio oral en junio de 2017. Sin embargo, como es habitual, los recursos continuaron presentándose en los estamentos judiciales superiores y demorando la elevación a juicio oral de la causa. Finalmente, en octubre de 2018, el máximo tribunal de alzada en materia penal, la Cámara de Casación, confirmó el envío a juicio oral del expediente, el cuál debería efectivizarse en algún momento de 2019 o 2020.

Puede apreciarse a simple vista el inmenso negocio ilegal que se montó a partir del uso dual de un descongestivo como precursor de drogas de síntesis. Hemos revisado las singularidades de este mercado ilegal, todos los estamentos de la cadena productiva y de comercialización del mismo y algunos aspectos característicos de este tipo de mercados. Particular mención merece en este sentido el llamado “triple crimen”, forma típica de resolución de disputas comerciales en aquellos mercados que no pueden acceder al sistema de resolución de pleitos establecido por el Código Civil y Comercial. Pero si el episodio es típico por qué hablar entonces de particular mención. La causa es la trascendencia mediática de este triple homicidio –poco usual todavía en Argentina, afortunadamente– que empezó a desarmar la madeja del contrabando ilegal de efedrina en Argentina entre los años 2003 y 2008, abriéndose, a partir de ahí, más de tres decenas de causas conexas.

Sin embargo, el presente trabajo pretende encender alarmas sobre uno de los aspectos más deletéreos del narcotráfico: la degradación institucional a través de la cooptación de funcionarios de diversa índole cuando no, directamente, agencias públicas enteras. En este sentido el caso es paradigmático en relación al nivel de penetración y de capacidad de degradación de este tipo de organizaciones, o para ponerlo en términos más generales, del mercado negro de drogas ilícitas.

Los nexos de los autores materiales e intelectuales del triple crimen son múltiples con policías provinciales, federales, agentes penitenciarios, servicios de inteligencia; y políticos municipales, provinciales y nacionales; jueces y fiscales. El caso efedrina corta transversalmente todos los estamentos de estatalidad. En todos ellos hubo fallos, pero sobre todo, complicidad.

Conclusiones

Se puede decir que el triple crimen de General Rodríguez derivó en decenas de causas asociadas todas ellas al contrabando de efedrina para la fabricación de metanfetaminas. Conforme fueron avanzando las investigaciones de este caso se fue comprobando que otras causas que se sucedieron tenían vinculación con este negocio. Curiosamente la línea cronológica no sólo va hacia delante, sino que casos anteriores al triple crimen como el del laboratorio en Ingeniero Maschwitz o el doble crimen de Unicenter,2 ulteriormente se comprobaría que tendrían vinculación con toda esta madeja. ¿Qué conclusiones se pueden sacar de algo tan vasto y que tiene varias e importantes facetas aun en pleno desarrollo?

En primer lugar, la comprobación de la transnacionalización de la elaboración y comercialización de drogas ilegales a nivel planetario, la sofisticación de las empresas criminales vinculadas y el particular papel de la República Argentina en esta trama. Tradicionalmente Argentina ha sido ubicada por informes de organismos multilaterales y de otros Estados (UNDOC y el Departamento de Estado de EEUU , entre otros) como un mercado de consumo de marginal importancia (dado el escaso tamaño del mercado de consumo argentino en general); como un país de escasa producción de drogas; y un relativamente importante hub de distribución de sustancias psicoactivas hacia el resto del mundo. Principalmente cocaína a nivel planetario y, en menor medida, marihuana y otras sustancias hacia otros países de la región. Mención particular, claro está, merece el papel de Argentina en la división internacional de la producción de drogas de síntesis en el marco de la transnacionalización de la cadena logística y productiva.

El caso de la efedrina desnuda una fenomenología más compleja de la que estábamos acostumbrados. En primer lugar, a diferencia de lo que vemos, por caso, en el mercado de la cocaína o la marihuana, donde hay países productores, otros países de tránsito y finalmente mercados de consumo; la elaboración y comercialización de drogas de síntesis muestra una mecánica similar a la que operan empresas transnacionales en mercados legales. Concretamente, como ocurre, por citar un conocido ejemplo, con la empresa Apple en la elaboración de teléfonos celulares, observamos en el negocio de la efedrina una “oficina central” en una ubicación determinada desde donde se toman las decisiones estratégicas (producción, logística y marketing) y diversas localizaciones donde se obtienen insumos necesarios para la producción de la mercancía y diversos canales logísticos para su distribución y comercialización en los grandes centros de consumo. No encuentro ejemplo más elocuente que semeje la operación de una empresa criminal ocupada en el mercado de drogas ilícitas al de empresas transnacionales que operan en mercados legales como en el de las drogas de síntesis, y en particular, el de la efedrina.

Las crónicas periodísticas y judiciales referenciadas en el trabajo mencionan a dos grandes cárteles mexicanos vinculados con este negocio y con esta historia: Sinaloa y del Golfo. Desde allí partirían los lineamientos corporativos en relación con la comercialización de un producto, en este caso metanfetaminas. La pregunta de ¿cómo entra Argentina en esta historia si se considera la lejanía con el centro principal de decisiones y distribución (México) y respecto al principal mercado de consumo (EEUU) luce completamente atinada? La triangulación vía Argentina no parece tener ninguna racionalidad logística. Difícilmente se pueda encontrar país más austral y alejado en el planeta Tierra para el circuito de elaboración, distribución y venta de estas sustancias. Por lo tanto, sí, el primer gran interrogante es por qué Argentina.

Observamos dos grandes razones. La primera de ellas más bien de carácter estructural, vinculada al nivel de desarrollo industrial y particularmente de la industria farmacéutica en la República Argentina. Un informe de 2017 del Ministerio de Hacienda de la Nación señalaba en este sentido: “En 2017 esta industria representó el 3,8% del VAB industrial, el 1,7% de las exportaciones totales y concentró el 3,4% del empleo industrial registrado en el sector privado. El mercado farmacéutico argentino es abastecido por 230 laboratorios (se estima que los laboratorios activos en forma regular y permanente son aproximadamente 210 compañías). El sector de fabricación de medicamentos cuenta con aproximadamente 190 plantas industriales instaladas en el país, de las cuales 160 son empresas de capitales nacionales. Existen alrededor de 40 laboratorios púbicos que producen medicamentos. En el año 2016 se estimaron alrededor de 449 empresas activas del sector privado en la industria farmacéutica (OEDE, 2018). Cerca del 40% de los locales de empresas del sector (incluyendo sucursales) están ubicados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y en el Gran Buenos Aires (GBA), siguiendo en importancia, con una participación menor, resto de Buenos Aires (9,0%), Santa Fe (7,9%) y Córdoba (7,2%)”. No resulta sorprendente que las organizaciones criminales encontraran allí la estructura productiva y logística –y los vacíos legales– que posibilitara importar esta sustancia regulada desde los grandes mercados productores (China y la India), y “esconderla” en los vericuetos o subterfugios del mercado legal o regulado de estas drogas a través de una miríada de droguerías y farmacias. Finalmente, su contrabando y trasiego a los grandes centros de producción corría por los canales y metodologías usuales para otro tipo de narcóticos: camuflada de las más diversas formas.

En segundo término, no hay estructura normativa o productiva que pudiera pasar por alto distraídamente los exorbitantes volúmenes de efedrina que estaban siendo importados y que excedían miles de veces las necesidades de los resfríos anuales del país (principal utilización medicinal de la efedrina). Es decir, las organizaciones criminales encontraron en Argentina una estructura estatal y paraestatal que fue cómplice de esta actividad delictiva, convirtiendo, como hemos visto, a funcionarios policiales, judiciales, de inteligencia y políticos en verdaderos socios y colaboradores de estas actividades.

De modo que, probablemente, la combinación de estos dos factores transformó a la Argentina en un lugar elegible y apropiado en el mercado transnacional de drogas de síntesis a pesar de su lejanía tanto con el principal centro de producción (México), como de consumo (EEUU).

Sin la complicidad del Estado este negocio no hubiera podido prosperar en el lustro que funcionó, y durante el cual grandes organizaciones criminales hicieron ingentes ganancias. ¿Se hubiera podido evitar? La penetración del crimen organizado en la estructura estatal parece ser la norma y no la excepción, y cuanto más grande es el volumen del negocio y más grande la organización criminal, mayores son sus capacidades de cooptar complicidades en diversos organismos públicos. Aquí se ve patentemente la penetración en las organizaciones policiales, en los servicios de inteligencia y en los organismos políticos de aplicación. Es cierto que ha sido el Poder Judicial el que ha investigado y condenado las actividades ilícitas descritas en este trabajo. Con demoras, de manera desarticulada (decenas de causas por separado) y ciertamente sin contar con el contrafactual respecto a si lo que se ha descubierto y conjurado es realmente la estructura central del negocio, o si por el contrario sólo la punta del iceberg. Pero hay que decir que a priori el accionar judicial, con todas las faltas y defectos señalados, puede funcionar al menos, parcialmente quizá, como un anticuerpo o disuasivo de cara a futuros emprendimientos criminales de similares características.

Es importante resaltar que no fue el accionar policial o judicial el que en última instancia terminó con el negocio ilegal de efedrina examinado en este trabajo. Esto sucedió a partir de una serie de modificaciones normativas que mejoraron los controles y dificultaron enormemente las formas de triangulación ilegal o “paralegal” que se observaron en este mercado. Una vez más, como demuestran dos casos muy emblemáticos como los del alcohol y el tabaco (nicotina), no ha sido la guerra, la persecución y el prohibicionismo las que procuraron soluciones o minimizaron daños, sino la “regulación modulada” de las sustancias. Esto es, formas de regulación pública de los mercados de diferentes sustancias que permitan minimizar los daños que genera la producción, distribución y comercialización de estas en los mercados ilegales. Este encuadre paradigmático permite atender, en un marco estratégico y estructural, los efectos más deletéreos del narcotráfico, principalmente la violencia y la corrupción de agencias estatales, a la vez que se tiene más información y control para diseñar políticas públicas que atiendan la situación de aquellos que pueden tener un comportamiento problemático con esas sustancias. Como señalara el histórico militar y estratega chino Sun Tzu, “el supremo arte de la guerra es someter al enemigo sin luchar”.

Dr. Juan Estanislao López Chorne
Universidad Nacional de Quilmes (Argentina)


1 Marcelo Sain (2017), Por qué preferimos no ver la inseguridad (aunque digamos lo contrario), Siglo XXI Editora Iberoamericana.

2 En julio de 2008 tres ciudadanos colombianos fueron atacados en el estacionamiento del centro comercial Unicenter por una persona que descargó 11 balas de calibre 40, matando a dos ellos y pudiendo escapar ileso el tercero. Entrecruzamientos telefónicos y otra evidencia sugiere un fuerte vínculo entre este episodio y el contrabando de efedrina. Véase https://www.clarin.com/policiales/triple-crimen-vinculos-ataque-unicenter_0_BkVgY5FATtg.html.

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<![CDATA[ El papel de Bolivia dentro de los esquemas del tráfico de cocaína ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari102-2019-bartolome-ventura-papel-de-bolivia-dentro-de-esquemas-del-trafico-de-cocaina 2019-11-08T12:51:30Z

La ubicación geográfica de Bolivia y su permeabilidad fronteriza, más que su producción, son los factores con mayor incidencia en su papel dentro de los esquemas internacionales del tráfico de cocaína.

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Tema

La ubicación geográfica de Bolivia y su permeabilidad fronteriza, más que su producción, son los factores con mayor incidencia en su papel dentro de los esquemas internacionales del tráfico de cocaína.

Resumen

Bolivia integra, junto con Colombia y Perú, el reducido grupo de países en los cuales se produce la cocaína que se consume en todo el planeta. La elaboración local de ese estupefaciente se sustenta básicamente en las plantaciones de coca situadas en las regiones de los Yungas y el Chapare, aunque también se nutre de hojas y pasta base de origen peruano.

Sin embargo, la clave de la importancia boliviana en esta actividad criminal radica más en la ubicación del país y las crecientes dificultades para controlar de manera efectiva las fronteras, que exhiben un alto grado de porosidad. Estos elementos interactúan para constituir al país en una pieza clave en el trasiego de cocaína a las naciones vecinas, sea para abastecer a la demanda doméstica o para su reenvío a mercados de consumo en ultramar. Las modalidades de tráfico son múltiples y complejas, e involucran a organizaciones criminales exógenas que interactúan con grupos autóctonos.

Análisis

Desde que comenzó a elaborarse cocaína hace casi un siglo, Bolivia ocupa un lugar de preponderancia en materia de producción y tráfico ilícitos de ese estupefaciente. Junto a Perú y Colombia, la nación altiplánica completa la troika de productores de cocaína a partir del procesamiento de materia prima procedente, en este caso, no sólo de plantaciones locales, sino también de cultivos peruanos. Por otro lado, desde la perspectiva de una “geopolítica de las drogas”, de acuerdo al académico francés Alain Labrousse, constituye una pieza fundamental en las redes transnacionales de tráfico que llevan ese producto a mercados de consumo situados tanto en el continente como en ultramar, a partir de la conjunción de dos factores: por un lado, su posición geográfica; y, por otro, la porosidad de sus fronteras.

En este sentido, conviene recordar que Bolivia tiene una extensión fronteriza de 6.834 km lineales con Brasil, Argentina, Perú, Paraguay y Chile. En su mayor parte la frontera exhibe un alto grado de vulnerabilidad, con más de una treintena de puntos particularmente críticos por su empleo constante por parte de los flujos criminales transfronterizos, según admitió el entonces ministro de Gobierno, Carlos Romero, en el marco de una reunión de países del Cono Sur sobre Seguridad de Fronteras, celebrada en Brasilia en noviembre de 2016. Esa notoria vulnerabilidad ha motivado al Poder Ejecutivo a utilizar las instituciones militares para atenuar la capitalización de la porosidad fronterizo por parte de organizaciones ilegales. Esas tareas de control, junto con el empleo en labores de erradicación manual, sintetizan el papel actual de las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotráfico.1

La cocaína que Bolivia trafica hacia el exterior procede tanto del procesamiento de la coca oriunda de las plantaciones locales situadas en su mayoría en Yungas y el Chapare, como de envíos provenientes de Perú (desde donde puede haber venido como clorhidrato, o en la forma de pasta base para su posterior refinamiento), y en mucho menor medida desde Colombia. En materia de procesamiento, estudios indican que más del 80% de los productores bolivianos tienen hasta dos pozas de maceración, con capacidad de producción de hasta 4kg semanales de PBC.

El presidente de la República, Evo Morales, es precisamente un dirigente cocalero de la región del Chapare. Su particular postura sobre la cuestión de la coca, ampliando los límites de la superficie cultivable tolerada, hasta 22.000 hectáreas de acuerdo a la ley vigente, es objeto de grandes controversias. Desde el Poder Ejecutivo se defiende un modelo de erradicación consensuada de cultivos excedentarios, susceptibles de ser empleados en la elaboración de cocaína, basado en el diálogo con los sectores agrícolas, alegando que de esta forma se evita la violencia y se preserva la paz social.

Diferentes sectores opositores, en cambio, insisten en que la postura del gobernante Movimiento al Socialismo (MAS) fomenta la producción de cocaína desde el momento en que la demanda legal doméstica de coca podría satisfacerse plenamente con aproximadamente 14.000 hectáreas cultivadas. En esta línea, se ha alegado con cierta frecuencia que el Gobierno se encuentra permeado por la criminalidad, e incluso que ésta lo maneja a su antojo. Un ejemplo de estos embates tuvo lugar en octubre del año 2017 a raíz de la detención en Brasil del traficante boliviano Fabio Adhemar Andrade Lima Lobo, hijo de una importante dirigente del MAS de la región de Beni, con media tonelada de cocaína en su poder. En esos momentos, un pronunciamiento de la fuerza opositora Unión Nacional (UN) sostenía que “el gobierno de Evo Morales resulta a esta altura de la historia prisionero del narcotráfico”, agregando que “la fuerza de los cocaleros del Chapare, proveedores principales del narcotráfico, ha logrado digitar el horizonte estratégico del gobierno”.2

En suelo boliviano se registra una importante presencia de organizaciones extranjeras dotadas de cuantiosos recursos económicos que controlan prácticamente en su totalidad el negocio del tráfico de cocaína hacia el exterior. Estas organizaciones criminales toman decisiones de nivel estratégico en sus lugares de origen mientras que en Bolivia únicamente se deciden cuestiones de tipo táctico. Además, su capacidad económica les ha permitido en el país altiplánico penetrar y cooptar diversas entidades de la sociedad civil que han contribuido a su legitimación. La presencia de organizaciones foráneas se constata en el hecho de que, solamente entre mayo de 2018 y los primeros días de julio de 2019, fueron detenidos en el país más de una decena de capos criminales extranjeros, el último de ellos el italiano Paolo Lumia, de la mafia siciliana.

Teniendo en cuenta diferentes trabajos, un listado de esas organizaciones incluye a las brasileñas Primer Comando de la Capital (PCC) y Comando Vermelho; la Federación de Sinaloa y los Zetas, de México; el peruano Sendero Luminoso; e incluso mafias rusas. También se indica una fuerte presencia de actores subestatales colombianos como el Cártel del Norte del Valle; diversos grupos paramilitares devenidos en Bandas Criminales (BACRIM), entre ellos las Autodefensas Campesinas de Casanare (ACC), Los Rastrojos y Los Urabeños; y, finalmente, elementos residuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), del país homónimo. De todo este conjunto de actores, cada vez con mayor nitidez se destaca el PCC, que ha dejado de comprar cocaína al por mayor y distribuirla dentro de su país, para negociar en forma directa con los productores de cocaína bolivianos (y también peruanos), integrándose a la cadena de suministro de ese estupefaciente.

Por su parte, los grupos criminales domésticos parecen estar relegados a un segundo orden, manteniendo una relación de subordinación a las organizaciones foráneas. Es cierto que en los últimos tiempos se han detenido a importantes narcotraficantes locales, cuyas operaciones se articulaban con redes internacionales de tráfico y que se valían de importantes vinculaciones en el mundo de la política y el poder judicial. Sin duda, los casos más resonantes de los últimos tiempos son los de Pedro Montenegro Paz y Mayerling Castedo (miembro del clan familiar Candia-Castedo), capturados en mayo y junio de 2019 respectivamente. Aun así, desde la desarticulación del cártel de William Rosales Suárez, el “Rey de la Cocaína”, a comienzos de la presente década, no se destaca con nitidez ninguna organización o cártel autóctono de primera línea.

En buena medida, los grupos locales responderían a la estructura de clanes familiares, con un alto grado de organización. Los principales activos de estos clanes son la confianza y la lealtad que proporcionan los lazos de sangre entre sus miembros, cimentando una unidad que es fundamental frente a un entorno que se presenta peligroso, sea por organizaciones rivales o por las instituciones estatales.

Operando de manera articulada, junto a los clanes locales subordinados, las organizaciones criminales foráneas trasiegan cocaína local, o procedente de Perú, hacia las naciones limítrofes. Los destinos externos prioritarios son Brasil, Argentina y Paraguay, aunque en los últimos años Chile aumentó su importancia. Las modalidades del tráfico desde y hacia el exterior son heterogéneas e incluyen medios aéreos, terrestres y lacustres.

El despliegue en el territorio de Bolivia de las entidades criminales, tanto extranjeras como autóctonas, se orienta hacia los territorios orientales del país, especialmente el departamento de Santa Cruz. Esa unidad política constituye el epicentro del tráfico ilícito de drogas en Bolivia, albergando dentro de sus límites instalaciones de refinamiento, acopio y comercialización. Incluso, siempre se sostuvo que en suelo cruceño se concentra la mayor cantidad de laboratorios clandestinos para la producción de ese estupefaciente, fuera de Colombia, aunque en los últimos tiempos el departamento de Cochabamba cobró una gran importancia en este sentido. Santa Cruz además alberga más de una decena de escuelas de aviación donde se forman los pilotos de los aviones que se emplean para el trasiego de drogas a través de los llamados “narcovuelos”. El coste total de esos cursos rondaría los 25.000 dólares, cifra que puede saldarse con la ganancia que producen unos pocos vuelos ilegales.

El principal motivo que subyace a la alta concentración en suelo cruceño de laboratorios de procesamiento, sitios de acopio y distribución e incluso academias de aviación, es la proximidad geográfica con Brasil, con quien comparte una extensa frontera, difícil de controlar. El gigante sudamericano también constituye una importante pieza en los esquemas de las drogas ilegales en América del Sur: por un lado, es el segundo mercado nacional de cocaína a nivel mundial, con un consumo estimado de casi 100 toneladas anuales por más de 2 millones de personas; por otra parte, a través de su vasto territorio se trafica cocaína que suele tener a Europa como destino final, y que es enviada por vía marítima o aérea, siendo usuales las rutas hacia la región de África Occidental y, en particular, Angola y Guinea.

En lo referente a rutas de tráfico, el ingreso de droga desde Perú para su posterior reexportación estaría controlado por una veintena de clanes familiares peruanos, también llamados “cárteles criollos”. Hace ya dos años se hizo público que en Bolivia habían instalado sus cuarteles generales al menos seis narcotraficantes peruanos de alta jerarquía, entre ellos Clever Bernardo Ambrosio (alias “Chila”) y Reyna Gozme La Fuente (alias “Reyna”); hasta el momento de la redacción de este análisis, ninguno de ellos habría sido detenido.

Cerca del 35% de la producción peruana total de cocaína ingresa a Bolivia totalmente elaborada, o como pasta base, para transformarse en clorhidrato en laboratorios locales. Ese volumen representa más de la mitad de la cocaína producida en el valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), la región más productiva de Perú en este rubro ilegal, con cerca del 60% del total nacional.

La droga peruana ingresa a Bolivia por vías terrestre y aérea. En el primer caso las rutas se orientan a las localidades de Desaguadero, Copacabana, Puerto Acosta y Pelechuco en el departamento de La Paz, y Cobija, Filadelfia y Puerto Gonzalo Moreno en el departamento de Pando. Específicamente a través de esta última unidad política ingresa la mayor cantidad de cocaína con destino a Brasil.

Respecto a la vía aérea, Bolivia recibiría aproximadamente el 95% de los “narcovuelos” que despegan desde Perú, empleándose aeronaves que suelen estar matriculadas en Bolivia y transportan, en cada viaje, un promedio de 300 a 350 kg de cocaína, aunque esa carga puede llegar a los 500 kg. La mayoría de estos vuelos aterrizan en pistas clandestinas del departamento de Beni, donde la presencia criminal sería por lo demás intensa, particularmente en las localidades de Magdalena, San Ramón, San Joaquín, San Borja, Trinidad, Santa Ana del Yacuma y Guayaramerín. Esas pistas suelen ser denominadas “puntos intermedios” o “medias”, pues allí los aviones se aprovisionan de combustible antes de seguir camino a su destino final, muchas veces en países limítrofes.

Figura 1. Puntos de llegada de cocaína a Bolivia desde Perú
Figura 1. Puntos de llegada de cocaína a Bolivia desde Perú. Fuente: elaboración propia (Mapa elaborado por Ignacio Martínez García, estudiante de la UAM y ayudante de investigación en prácticas del Real Instituto Elcano, 2019)
Fuente: elaboración propia3.

La exportación de droga desde Bolivia revela, como ya se anticipó, diferentes modalidades. Por vía aérea se emplean vuelos comerciales internacionales en los cuales el estupefaciente viaja disimulado en envíos de correo, equipaje e incluso en el cuerpo de los pasajeros, sea adherida externamente o en su interior. También se recurre a aeronaves particulares legales, que se desvían de sus vuelos aprobados por la autoridad pertinente para cometer ilícitos, y a los ya mencionados “narcovuelos”.

El tráfico de droga por vía aérea incluye la modalidad conocida como “lluvia de cocaína”, “lluvia blanca” o “bombardeo de drogas”, consistente en el lanzamiento de los cargamentos desde el aire por aeronaves que se desplazan a escasa velocidad y a una altura no superior a los 15 metros. Los paquetes son arrojados en regiones inhóspitas y poco transitadas, o zonas de cultivo situadas en fincas privadas, siendo habitual el empleo de dispositivos de localización que permiten su rápida recuperación por parte de miembros de la red, que se desplazan por tierra.

A modo de ejemplo, para dimensionar de mejor manera el volumen del tráfico a través de “narcovuelos”, conviene consignar que una reciente investigación periodística determinó que solamente desde pistas ubicadas en el departamento de Beni despegan cotidianamente un promedio de 30 aviones hacia las naciones limítrofes, transportando cada uno de ellos hasta media tonelada de cocaína.4

El trasiego por vía fluvial apela a la cuenca del lago Titicaca y su red de afluentes que se extienden hasta las áreas fronterizas del país, utilizando lanchas y barcazas. Finalmente, el tráfico terrestre se vale de camiones de carga, autobuses internacionales y vehículos particulares, en muchos casos dotados de compartimientos ocultos donde se esconde la droga. La red vial empleada prioriza los caminos secundarios y sendas, poco usados por el tránsito usual.

Analizando el tráfico por aire, en lo que hace a Brasil, los “narcovuelos” parten desde los departamentos de Santa Cruz, Pando, Beni y La Paz, todos ellos ya mencionados. En el caso del Beni, las localidades involucradas son las identificadas en un párrafo anterior, mientras en La Paz se destacarían algunos núcleos urbanos septentrionales: Apolo, Ixiamas y Rumenabaque, entre otras. Respecto al caso cruceño, existen referencias a la importancia de algunos puntos ubicados en la provincia de Ichilo, entre ellos San Germán, Kilómetro 7, Buenavista y Santa Fe de Yapacaní.

En el caso de Paraguay el espacio aéreo es vulnerado en la zona noroccidental del Chaco por pequeñas avionetas procedentes de los departamentos de Beni y Tarija, difíciles de detectar debido a la carencia de radares. Se han detectado pistas clandestinas incluso en el Parque Nacional Paso Bravo y reservas ecológicas paraguayas, donde se registran vastas extensiones de tierra despobladas. Desde allí, la cocaína se traslada hacia el oriente paraguayo, por vía aérea, o a través de la carretera Transchaco. Respecto a Argentina, en sus territorios septentrionales, hasta el norte de la provincia de Santiago del Estero, se encuentra ubicada la gran mayoría de las aproximadamente 1.500 pistas de aterrizaje irregulares (un millar declaradas ante la Administración Nacional de Aviación Civil pero no habilitadas para operar, más 500 clandestinas), que utilizan los “narcovuelos” procedentes del vecino país.

El tráfico de drogas por tierra a Brasil se efectúa desde los departamentos de Santa Cruz, Pando y Beni. Existen nueve pasos fronterizos particularmente vulnerables a esa actividad criminal: Bolpebra, Cobija, Puerto Evo y Villa Bella, en Pando; Guayaramerín y Bella Vista, en Beni; y San Matías, Arroyo-Concepción y Puerto Quijarro, en Santa Cruz. Estos puntos se complementan con decenas de pasos ilegales, donde el control es virtualmente nulo. En cuanto a Paraguay, hay trasiego carretero a través del paso fronterizo de Villa Montes, siendo un dato de interés el carácter bidireccional del tráfico: por la misma vía, ingresa a Bolivia marihuana paraguaya.

En lo que hace al tráfico por vía terrestre hacia Argentina, son empleados los pasos fronterizos oficiales Villazón-La Quiaca, Bermejo-Aguas Blancas y Yacuiba/Pocitos-Salvador Mazza. El primero colinda con la provincia argentina de Jujuy mientras los dos restantes lo hacen con la provincia de Salta. Al mismo tiempo se registran decenas de pasos ilegales que son empleados de manera intensiva por los traficantes, cuya vigilancia y control son extremadamente difíciles por parte de las autoridades gubernamentales. A modo de ejemplo, el eje Yacuiba/Pocitos-Salvador Mazza se encuentra rodeado de cerros cubiertos de una espesa vegetación subtropical, con gran cantidad de arroyos y cañadas que atraviesan el límite binacional.

En estos casos, además del empleo de vehículos de carga, particulares o de transporte de pasajeros, se observa un uso intensivo de las llamadas “mulas” (o “capsuleros”): personas que pueden llegar a ingerir hasta un kg de cocaína, distribuido en un centenar de cápsulas. En el reclutamiento de las “mulas” incide el conocimiento previo (personal o a través de vínculos familiares) y la falta de antecedentes penales, así como desfavorables situaciones socioeconómicas y laborales. También se subcontrata a “bagayeros”, ciudadanos de la zona de bajos recursos económicos dedicados habitualmente al contrabando en las ciudades de frontera, en función de sus ventajas comparativas y competitivas frente a otras organizaciones delictivas foráneas.

De acuerdo con las autoridades judiciales argentinas, solamente en la zona fronteriza cercana a la ciudad salteña de Orán, aproximadamente 5.000 habitantes argentinos y bolivianos ejercen funciones de “bagayeros”, mientras un 30% de la población local vive del negocio del contrabando de diferentes bienes, incluidas personas. Precisamente en esta localidad se pudo constatar, hace un lustro, el enorme poder corrosivo que estaban ejerciendo las drogas procedentes de Bolivia sobre las instituciones republicanas, cuando fue detenido el juez federal con sede en el lugar, acusado de dejar libre a narcotraficantes a cambio de coimas.

Cerrando la descripción de los tráficos terrestres desde Bolivia, aunque parte de la droga procedente de esa nación ingresa a Chile a través del territorio argentino, también lo hace de manera directa valiéndose de la existencia de más de un centenar de pasos fronterizos clandestinos. Es necesario recordar en este punto que desde Chile procede aproximadamente el 70% de la mercadería que ingresa de contrabando a Bolivia, a través de pasos ilegales que, en sentido inverso, pueden emplearse para trasegar droga. Buena parte de esos pasos ilegales se concentran alrededor de Pisiga, Tambo Quemado, Sabaya, Todos Santos, Huachacalla y el Salar de Uyuni. Se ha indicado que la principal ruta utilizada para el tráfico de cocaína desde Bolivia a Chile discurre desde Santa Cruz a Oruro y de allí a Colchane, ciudad altiplánica donde se enlaza con la red de carreteras locales.

En términos comparativos con los modos terrestre y aéreo, el tráfico de drogas desde Bolivia hacia sus países limítrofes por vía fluvial tiene una menor importancia. No obstante, existen casos relevantes, por ejemplo, el del río Bermejo, que opera de límite natural entre la ciudad boliviana del mismo nombre y Aguas Blancas en Argentina. Su control presenta una extrema dificultad, pues permanentemente es atravesado por gran cantidad de barcazas denominadas “chalanas” que vinculan ambos márgenes sin pasar por la autoridad fronteriza. La dificultad del control aumenta en épocas en que disminuye su caudal el río Bermejo, pues puede ser atravesado a pie, permitiendo portar mercaderías de diferentes volúmenes. También se destaca el rol papel que desempeñan Puerto Quijarro y Puerto Suárez, localidades bolivianas ribereñas del río Paraguay; de ambos puntos parten embarcaciones que transportan hacia el sur la cocaína que cruza la frontera y es descargada en puntos clandestinos o los puertos fluviales Bahía Negra, Vallemí, Concepción, Antequera y Puerto Rosario, ya en cercanías de la frontera con Argentina.

Conclusiones

A modo de reflexión, puede concluirse que cada vez es más notorio que la clave de la importancia de Bolivia dentro de los esquemas contemporáneos del tráfico de drogas ilegales radica menos en su papel de productor que en su papel como distribuidor. In extenso, más allá de constituir actualmente el tercer productor de cocaína a nivel mundial, a partir de coca de procedencia local y de pasta base del VRAEM peruano, Bolivia capitaliza su posición geográfica y la permeabilidad de sus fronteras, que no ha sido subsanada a pesar del empleo del instrumento militar en esa tarea. Así, el país se consolida como un nodo clave desde donde fluyen grandes cantidades de ese estupefaciente hacia Argentina, Brasil, Paraguay y Chile. Aunque estas cuatro naciones constituyen importantes eslabones en las cadenas de tráfico a destinos de ultramar, las dos primeras –y en especial Brasil– cuentan además con vastos y lucrativos mercados de consumo domésticos.

La constitución del país en una pieza fundamental dentro de los esquemas de distribución de drogas por medios primordialmente aéreos y terrestres, y subsidiariamente por vías fluviales, es a la vez causa y consecuencia de la presencia del PCC –que se encamina a consolidarse como la organización criminal más importante de América del Sur– y otras organizaciones foráneas en el territorio nacional, que articulan con clanes familiares locales estructurados en base a lazos de sangre. Todas las características referidas confirman la naturaleza singular del caso boliviano dentro del universo de la criminalidad regional y, consecuentemente, la conveniencia de su seguimiento permanente.

Mariano Bartolomé
Graduado y doctor en Relaciones Internacionales, docente e investigador universitario en niveles de grado y posgrado, y director de la Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador (USAL), Argentina

Vicente Ventura Barreiro
Abogado, máster en Administración y Derecho de la Seguridad Pública, y doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador (USAL), Argentina

[Actualizado: 13/11/2019]


1 Hemos analizado en detalle el papel del sector castrense boliviano en el combate al narcotráfico en M. Bartolomé (2019), “Militares involucrados en la lucha contra las drogas: los casos de Bolivia y Venezuela”, en C. Sampó y S. Alda (comps.), La transformación de las Fuerzas Armadas en América Latina ante el crimen organizado, Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú y Real Instituto Elcano, Lima, pp. 227-256.

2 J. Alanoca (2017), “Para UN, el Gobierno de Evo es ‘prisionero del narco’”, El Deber, 19/X/2017.

3 Mapa elaborado por Ignacio Martínez García, estudiante de la Universidad Autónoma de Madrid y ayudante de investigación en prácticas del Real Instituto Elcano (2019).

4 D. Romero (2019), “Cada día salen de Beni 30 avionetas cargadas con hasta 500 kg de cocaína”, Página Siete, 9/VI/2019.

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<![CDATA[ Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala: morir de éxito ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari100-2019-haering-comision-internacional-contra-la-impunidad-en-guatemala-cicig-morir-de-exito 2019-11-05T03:26:40Z

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala ha desaparecido dejando 12 años de grandes éxitos en persecución penal. Cierra a pesar de los logros, o quizá precisamente por los mismos.

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Tema

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala ha desaparecido dejando 12 años, especialmente los últimos cinco, de grandes éxitos en persecución penal. Cierra a pesar de los logros, o quizá precisamente por los mismos. Esta paradoja obliga a hacer una reflexión sobre el modelo y desempeño de esta Comisión, con la intención de especular sobre qué modificaciones habría que proponer para que sea perdurable y exportable a otros países que padecen males similares.

Resumen

La literatura que versa sobre la evaluación de comisiones ad hoc para la lucha contra la corrupción no es muy alentadora. Con honrosas excepciones, la mayoría de las experiencias en el mundo tienen resultados que oscilan entre la irrelevancia y la instrumentalización política.

No es el caso de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). La Comisión de Guatemala, original en su modelo por tratarse de un Acuerdo Internacional entre la nación centroamericana y Naciones Unidas, dio en 12 años unos resultados extraordinarios. En un país del que muchos autores consideran que su Estado se encuentra capturado por estructuras de crimen organizado mediante la corrupción, logró el encarcelamiento de un presidente y una vicepresidenta, el procesamiento de tres expresidentes y varios importantes diputados, empresarios y alcaldes, y la desarticulación de decenas de grupos criminales. A su vez, la aprobación ciudadana en relación a la CICIG osciló en los últimos cinco años entre el 85 y 65%, cifra inusitadamente alta en un país donde se desconfía, por lo general, de las instituciones públicas.

Pese a todo, la Comisión ha dejado de existir al no ser requerida su renovación por el presidente Jimmy Morales (bajo investigación en uno de sus casos), dando por terminado su mandato el pasado 3 de septiembre ¿Cómo se puede perecer con semejantes resultados? Este análisis intentará contestar esa pregunta contextualizando la muy particular crisis política que se vivió en el país en los últimos años, al tiempo que explorará las lecciones que el desempeño y modelo de la CICIG, con sus fallas estratégicas y sus contundentes aciertos, deja para futuros esfuerzos en otros países, con el mismo tipo de corrupción endémica que padece Guatemala.

Análisis

El Estado capturado

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) fue la institución sobre la que orbitó la mayor parte de debate político en Guatemala en los últimos cinco años. Se convirtió en un breve espacio de tiempo en el gran inquisidor, el que decidía quién quedaba fuera del juego político a través de un señalamiento, letal dada su credibilidad. Presentó casos penales contra prácticamente todas las figuras políticas relevantes de las últimas décadas, sin que quedaran demasiados referentes morales entre la dirigencia del país.

Para contextualizar la historia de CICIG hay que empezar antes. En 2006 unos diputados del Parlacén (equivalentes a eurodiputados en Centroamérica) salvadoreños fueron asesinados después de ser interceptados en su camino a Ciudad de Guatemala. Días después un grupo de policías fue capturado como sospechosos del crimen. No pasó mucho tiempo hasta que los supuestos asesinos fueran a su vez asesinados dentro de prisión. Todo bajo la tutela del Estado.

Ese caso abrió una ventana de oportunidad política para presionar por la aprobación de una idea que ya rondaba desde los Acuerdos de Paz de 1996 en importantes espacios de discusión en el país y que ya llevaba a esas alturas un intento fallido: la de promover una institución de investigación que pudiera, de manera autónoma, perseguir penalmente a las redes de crimen organizado que capturaban al Estado desde la clandestinidad, el tipo de redes que podían matar a personas dentro de una cárcel para procurarse impunidad.

Las elites políticas del momento, asociadas a elites empresariales, percibían que no tenían control del Estado. “Intentabas virar la nave y te dabas cuenta de que no obedecía a ti, de que otras fuerzas movían el sistema”, vino a decir en su momento (palabras más, palabras menos) el vicepresidente Eduardo Stein (2004-2008). Es por eso que se generó un consenso que diagnosticaba que el país necesitaba ayuda internacional y, finalmente, permitió que la CICIG fuera aprobada en 2007.

Todo bajo la lógica de la “captura del Estado”, idea que pertenece a la línea teórica que intenta explicar la influencia desmedida en la toma de decisiones de lo público por redes criminales, a través de sobornos, cooptación institucional y violencia, en democracias jóvenes de baja calidad. La captura es, en esencia, antidemocrática, pues no es a través de escuchar las demandas del pueblo que se toman decisiones, sino por intereses particulares y espurios. Hay que entender que el proceso de negociación política está mediado casi exclusivamente por negociaciones corruptas, como bien se dedicó a documentar y exponer en juzgados la CICIG a partir de 2015.

En esa época, el debate en torno a la Comisión era uno muy vinculado a cuerpos clandestinos. Una suerte de “fuerzas ocultas”, como algunos textos las llamaban, que cooptan “infiltrándose” al Estado. Es por eso que en el Acuerdo de la CICIG se habla del combate de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CIACS). La Comisión no fue pensada primordialmente para luchar contra la corrupción de la manera en la que lo terminó haciendo. La interpretación de CIACS en los últimos cinco años mutó. En eso consistía su autonomía: su misión y visión estaban sujetas a reinterpretaciones por parte de los distintos comisionados que ocuparon el cargo y, por qué no decirlo, a los vaivenes del contexto.

El modelo CICIG

La literatura en torno a Comisiones ad hoc anticorrupción reconoce algunos principios básicos de buen funcionamiento. Para que este se dé –y la inmensa mayoría, como ya se mencionó, son intentos fallidos–, deben ser duraderas (de preferencia permanentes), autónomas, con recursos financieros y con capacidad legal (legislación anticorrupción que haga viable la sanción a los corruptos).

El modelo de la CICIG, dentro de esa clase de Comisiones, es un experimento muy novedoso. No pertenecía al Estado de Guatemala, ni pertenecía a Naciones Unidas. Surgía de un acuerdo entre ambas. Una vez el secretario general de la ONU elegía al comisionado, su autonomía dentro de sus competencias era casi absoluta. La Comisión se encargaba de recaudar sus propios fondos y de administrarlos. También el comisionado estructuraba su organización (muy poco a ese respecto se decía en el Acuerdo) y orientaba las investigaciones sin que hubiera una directriz institucional específica de fuera.

La CICIG fue muy exitosa a la hora de acaparar fondos. EEUU, Suecia, la UE y Noruega, entre otros, figuraban entre sus donantes. Esa diversificación permitió a la CICIG gastar 17 millones de dólares al año, cifra modesta en comparación con las grandes comisiones de Hong Kong o Singapur, sin depender de un presupuesto controlado por autoridades de Guatemala. En los primeros años de la CICIG, además, avanzaron muchas iniciativas de ley que permitieron darle a la Comisión la capacidad legal que le faltaba.

Quedaba entonces el modelo sometido a pocos controles externos, pero no menores. El primero fue que requería de un Ministerio Público que colaborase con la CICIG a través de una Fiscalía Especial Contra la Impunidad (FECI) creada a raíz del acuerdo, así como asistencia de otras fiscalías. Toda presentación pública, que no investigación, de un caso era autorizada en última instancia por el fiscal general. Además, como no podía ser de otra manera, los casos estaban sometidos al sistema de Justicia. Eran, en última instancia, los distintos niveles del sistema los que decidían si un caso entraba a ser juzgado o no.

El segundo gran control de la CICIG era que el presidente del país debía pedir a través de un intercambio de cartas la renovación del mandato cada dos años. Es decir, estaba en la sola voluntad de un sujeto hacer que continuara la Comisión con un simple acto administrativo. Cada dos años estaba sometida a una “evaluación”, por tanto, de naturaleza política.

En última instancia, y aunque esto no estuviera explícitamente considerado en el Acuerdo, era muy importante tener el beneplácito del gran veto externo en Guatemala: EEUU. El hegemón norteamericano tiene un poder superlativo ya que la pequeña república centroamericana depende completamente del comercio con la superpotencia y de las remesas que los migrantes del país envían a sus familiares, que en 2020 supondrán más del 12 % de su PIB. Que el último año de la CICIG haya sido el año en el que EEUU lo apoyara de manera más laxa es muy significativo.

Las tres etapas de la CICIG

La autonomía que el modelo de la CICIG permitía trajo como consecuencia que fuera la personalidad y visión del comisionado la que marcara en buena medida su período. Su actuar se daba, claro está, bajo las circunstancias políticas complejas de un país complejo, en pleno proceso de profundo cambio. Las etapas, por tanto, se corresponden con cada uno de los mandatos de los tres comisionados que tuvo la CICIG.

La primera etapa corresponde a los años del comisionado español Carlos Castresana, de 2007 a 2010, y que fue la etapa inicial en la que se generaron los protocolos de actuación, estructura y estrategia. Los principales éxitos se dieron a la hora de promover en el Congreso –estaba dentro de sus funciones proponer reformas al sector judicial– los cambios legales que hicieran posible el trabajo posterior. La ley de Crimen Organizado y la legislación de escuchas (lo crean o no, en Guatemala no se podían intervenir teléfonos hasta 2008) encajan en ese proceso. Los casos fueron de relativa relevancia pero no afectaron las relaciones macro de poder y no parecen haber molestado de manera profunda al crimen organizado.

La segunda etapa, en la que la CICIG tuvo como comisionado al costarricense Francisco Dall’Anese, de 2010 a 2014, fue uno de los momentos de más bajo perfil de la CICIG, tanto en actividad como en relevancia. Ni en relación a grandes reformas ni en cuanto a la cantidad e importancia de los casos se consiguieron avances en esta etapa. La CICIG parecía una entidad que no molestaba a las grandes redes de crimen organizado, que en lo que respecta a un Estado cautivo equivale a las redes de poder en general. La interpretación de qué eran las CIACS durante estos dos mandatos parecía vinculada exclusivamente a redes que operaban a través de la violencia, dentro del Estado, es decir, sicarios con placa.

El comisionado colombiano Iván Velásquez, de 2014 a 2019, abrió la tercera etapa, donde vino a cambiar radicalmente el enfoque y alcance. En este período se redefine el concepto de los CIACS así como el tipo de casos que se investigan y su dimensión. En vez de dedicar esfuerzos y recursos a grupos de sicarios que, desde dentro del Estado, o en conexión con autoridades, llevaban a cabo acciones ilícitas de naturaleza violenta, se redirige la mirada a la macrocorrupción desde las más altas esferas del poder. La frase “usted es acusado de pertenecer a una organización criminal llamada Partido Patriota” (PP), como famosamente le dice el fiscal del caso “La Línea” (corrupción en aduanas) a Otto Pérez Molina, ya en el banquillo de los acusados como expresidente, representa el cambio de paradigma. La CIACS pasa a ser el partido en el poder y eso lo cambia todo.

Se puede hablar de dos subperíodos dentro de esta fase definitiva. En primer lugar, está el apogeo de la CICIG que se da entre 2015 y 2016. La presentación del caso “La Línea” supone un antes y un después, no para la CICIG, sino para la historia reciente de Guatemala. Antes de abril de 2015, justo antes del comienzo de esta etapa, ocurría una dinámica de centralización de la corrupción. Hoy sabemos (a raíz de las investigaciones de los fiscales) que la vicepresidenta Roxanna Baldetti administraba sobresueldos mensuales a los diputados para disciplinar sus votos en el Congreso. Si se quería que una ley fuera aprobada, se debía acudir a ella. El caso que desveló estas prácticas tiene el inequívoco nombre de “Subordinación del Legislativo al Ejecutivo”.

Una situación similar es la de las Altas Cortes de 2014, cuando el control político de la Justicia en Guatemala llegó a niveles irrisorios. Los integrantes de la Corte Suprema de Justicia y las Cortes de Apelaciones son directamente elegidos en el Congreso. Los diputados eligen a los que potencialmente podrían acabar viendo sus casos de corrupción. En ese 2014, justo antes de la aparición en escena de Iván Velásquez, su conformación también fue pactada de manera centralizada. El círculo de la impunidad tenía así un cierre perfecto. De hecho, uno de los descubrimientos más chocantes de la CICIG fue constatar que quien ocupaba el segundo lugar en las encuestas electorales, Alejandro Sinibaldi, Ministro de Comunicaciones (Infraestructura) del gobierno de Pérez Molina y fundador del mencionado PP, financiaba la campaña del que iba primero en las encuestas, Manuel Baldizón, del partido Líder. El caso “Odebrecht” en Guatemala lo demostró. El pacto corrupto para gobernar las siguientes elecciones quedaba así conformado y se avecinaba como una nueva etapa en la historia de la captura del crimen organizado al Estado de Guatemala.

La CICIG de Iván Velásquez acabó con esa centralización de la corrupción en los dos proyectos de crimen organizado disfrazados de proyectos políticos. Hoy los partidos Líder y PP han sido cancelados y los grandes actores políticos están o en prisión o prófugos de la justicia. A raíz del caso “La Línea” las tendencias de voto cambiaron, se generó un movimiento ciudadano inusitado para Guatemala, con la Plaza Mayor de la Capital poblándose un fin de semana tras otro. Todo en plenas elecciones de 2015.

El proceso llevó a que un outsider del sistema, un comediante del estilo de Pajares y Esteso, creciera en las encuestas. Era el único al que la ciudadanía no asociaba al sistema. Es así que, sin estructura partidaria, sin gastarse mucho dinero y con una campaña más bien anodina, el votante urbano (Guatemala sigue teniendo el 50% de población rural) canalizó sus esperanzas en este personaje.

En este período la CICIG contó con apoyo popular –cerca de la universalidad–, apoyo presidencial y apoyo de EEUU y un Ministerio Público totalmente alineado. La fiscal general Thelma Aldana, elegida por Otto Pérez Molina y considerada en 2014, año de su elección, como una operadora tradicional del sistema, se convirtió en una entusiasta luchadora contra la corrupción.

Durante esta etapa la CICIG marcaba el paso de la política guatemalteca. La sensación de poder de la pequeña entidad era casi absoluta. El presidente presentaba la iniciativa de reforma a la Constitución, ante el Congreso, elaborada por la CICIG y pocos cuestionaban la actuación de la Comisión, que contaba con el respaldo total de EEUU. Parecía que el cambio era inevitable y tenía como motor fundamental la voluntad de un colombiano.

La crisis de 2017-2019 rompió este equilibrio y supuso, dentro de la etapa de Iván Velásquez, el declive de la Comisión. La CICIG en buena parte de su actuación se dedicó a tirar de los hilos a donde le llevaban las declaraciones de colaboradores y las pruebas. Es así como un caso llevó a otro y así sucesivamente. “La Línea” comenzó con la investigación de una red considerada menor y acabó con el encarcelamiento del presidente y la vicepresidenta, en plenas elecciones y antes de que terminaran su mandato. De la misma manera, una vez que la CICIG adquirió el halo que le acompañó esos años, se limitó en gran medida a seguir las pistas sin que hubiera mucha estrategia detrás. Tan enredadas estaban las redes de corrupción que sólo tirando de los hilos se acabó llegando a todo un sistema.

Diputados, grandes empresarios, contratistas del Estado, ministros, poderosos alcaldes y un largo etcétera de actores relevantes fueron acusados. Empezaron a afectar a todos los poderosos, casi sin excepción. Se llegó, de manera sorprendente, incluso al presidente Morales, primero con un caso menor de su hijo y su hermano, apenas una nimiedad, y después con un caso de financiación electoral ilícita del partido FCN, del cual era secretario general en la época del supuesto delito. La pérdida del apoyo presidencial hizo que el panorama cambiara por completo. Las instituciones de Seguridad con las que colaboraba la CICIG pasaron a ser hostiles. El Ministerio de Gobernación, la Política Exterior, la Procuraduría… todo se orientó hacia la salida de Iván Velásquez y de la Comisión.

En 2018, año en el que terminó el mandato de Thelma Aldana, fue elegida por el presidente Morales, Consuelo Porras. Sin ser un personaje asociado a redes criminales, claramente no quiso entrar en colisión con el sistema político. La elección de Trump también supuso, a posteriori, una ruptura de los consensos en Washington y un debilitamiento del interés. Un cambio de embajada a Jerusalén cuando EEUU lo hacía, y una sumisión a los intereses migratorios de Trump en 2019, más una buena cantidad de dinero invertido en caros lobbies, fue suficiente para debilitar el apoyo a la CICIG (algo que, dado el rechazo a Naciones Unidas de la actual Administración estadounidense, tampoco ayudó a la Comisión).

Sin un MP y EEUU entusiastas y con Presidencia, Congreso y buena parte de las fuerzas vivas del país completamente en contra, sólo quedaba no firmar la carta de renovación para que la CICIG se extinguiera. El apoyo popular se mantuvo firme (bajó de la casi universalidad del 85% a rondar la todavía alta cifra de más de un 70%) pero una poderosa máquina de propaganda no ha dejado de intentar ensuciar el trabajo de la CICIG. El apoyo en la opinión pública no bajó sustantivamente, pero la defensa abierta a la Comisión si se fue retrotrayendo en determinados actores. Los medios más claramente pro CICIG, por ejemplo, empezaron a sufrir claros boicots publicitarios.

Las acciones a partir de entonces son fáciles de documentar: intento de expulsar a Iván Velásquez en 2017, intento descarado de cambio del código penal ese mismo año en el Congreso para procurar un gran manto de impunidad (que provocó masivas manifestaciones por todo el país), no dejar entrar a Velásquez tras un viaje en 2018, intentos de dinamitar el trabajo de la Comisión en 2019… La tensión fue constante.

Un último episodio se volvió a unir con lo político-electoral. En 2019, año de elecciones, Thelma Aldana se presentó como candidata. Dada su popularidad, adquirida en su labor como fiscal, era una de las tres candidatas punteras y con serias posibilidades de llegar a la Presidencia. Huelga decir que si hubiera llegado al poder el estado de la CICIG sería muy distinto. Sin embargo, esa última esperanza se cerró en el momento en que todo el sistema se puso en su contra e impidió su participación.

El resultado de toda esta batalla deja a los actores, de uno y otro lado, desgastados por la tensión, y en el poder a un actor secundario hasta ese momento. El nuevo presidente electo, Alejandro Giammatei, fue procesado en uno de los casos de la CICIG, pero no desarrolló un mensaje anticomisión durante la campaña. Su estrategia se ha basado en proponer una alternativa, al plantear una Comisión de naturaleza presidencial para sustituirla. De lo que no hay duda es que con ello el futuro cercano de Guatemala será sin la CICIG.

En el Congreso, 105 de los 158 diputados no lograron la reelección, en parte como una forma de castigo a los partidos más beligerantes con la CICIG. Todo bajo un proceso electoral enrarecido y con una de las participaciones más bajas de la historia. La renovación que pudo ser, sin embargo, no parece haber llegado. El voto urbano se dispersó y el legislativo se ve más fragmentado que nunca.

Conclusiones

Ideas para la mejora de un modelo exitoso

La CICIG fue un fracaso porque no logró perdurar en el sistema judicial de Guatemala por razones de autonomía política. Una simple inacción (no firmar la renovación) por parte del presidente fue suficiente para que hoy no exista. Sin embargo, en la descripción de su subida y ocaso están algunas respuestas a cómo se podría replantear para hacerla funcionar.

La duración no puede estar sometida a negociación política con el Ejecutivo cada dos años. El año 2015 fue una excepción pues la Presidencia estaba presionada por el apoyo de la comunidad internacional, de la fiscal general del momento y de la ciudadanía activa para aprobar la renovación de la Comisión. Pensar en un modelo permanente o con un período de mayor duración pudiera ser una solución a este problema. También contemplar períodos fijos de comisionados para que el desgaste político se pueda predecir y planificar, en un estilo parecido a cómo funciona la rotación de diplomáticos.

Los mecanismos de rendición de cuentas pueden mejorar creando instituciones que evalúen el trabajo de la Comisión. El sistema político parece no tolerar que simplemente se vaya tirando de los hilos. Se llegó a demasiados poderes a la vez, lo cual consiguió que todos trabajaran en contra de la CICIG. Tradicionales fuerzas antagónicas se unieron para procurarse impunidad. Esta es posiblemente la tragedia más profunda de esta historia. No quedó en la elite una masa crítica que pudiera contrarrestar a los que dentro del ámbito político, económico y judicial se vieron amenazados por las investigaciones de la Comisión. Con la exfiscal Thelma Aldana fuera de la contienda, los esfuerzos se dispersaron y el cambio no llegó.

La existencia de una estrategia penal que delimite criterios de persecución (cuándo seguir con un caso, cuándo no) y los mecanismos de investigación pudieran ser una buena solución para la reedición de ese modelo. Se podría, incluso, establecer un sistema externo, al estilo de las mesas de contrapeso del modelo de Hong Kong, donde se evalúe, aconseje y valide esa estrategia.

Si se pudieran plantear esos cambios estaríamos ante un modelo muy exitoso que consiguió cambiar las reglas políticas de un país seguramente para siempre. Nada en Guatemala volverá a ser como antes de la CICIG de 2015 a 2019. El sistema se desnudó de tal manera que las nuevas autoridades se verán obligadas a llenar el vacío que deja. No parece viable seguir tirando de los hilos sin la autonomía de la CICIG, ya con la FECI (la ya mencionada Fiscalía Especial Contra la Impunidad), integrada como una fiscalía en el Ministerio Público, sin el estatus que el Acuerdo de la CICIG le daba, si bien detener y revertir los procesos penales contra grandes actores llevaría a una mayor deslegitimación. El nuevo equilibrio queda por ahora en suspenso y se verá a partir de la toma de posesión de las nuevas autoridades en 2020.

El futuro incierto de la lucha contra la corrupción no tardará en dilucidarse, pero una lección es segura. Una pequeña comisión, con todos sus defectos, fue capaz de poner en jaque a todo un sistema y casi consiguió una radical renovación de la clase política. La esperanza para Guatemala es que la Comunidad Internacional vuelva a presionar para que continúe la lucha contra la corrupción. Las consecuencias de regeneración de las viejas prácticas –la vieja pero vigente política– como se les conoce en Guatemala, hoy están más atomizadas (roto el pacto entre el Partido Líder y el Partido Patriota antes explicado), llevaría a un mayor desprestigio de un sistema ya muy desprestigiado y sería peligroso para el futuro de la frágil democracia guatemalteca caer en populismos que propongan cambios radicales. Falta, del lado reformista, crear un movimiento de cambio con fuerza, que no dependa tanto de la voluntad política de EEUU y que pueda ganar elecciones por sí solo. El tiempo dirá.

Daniel Haering Keenan
Escuela de Gobierno, Guatemala

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<![CDATA[ De la reclusión en las prisiones al control del tráfico de cocaína: la evolución de las organizaciones criminales brasileñas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt11-2019-sampo-reclusion-prisiones-control-trafico-cocaina-evolucion-organizaciones-criminales-brasilenas 2019-06-10T02:32:46Z

Este Documento de Trabajo intenta explicar cómo han evolucionado las organizaciones criminales brasileñas en los últimos años, considerando que han pasado de ser organizaciones de alcance local a empresas con cierto grado de internacionalización. 

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Índice

Resumen
(1) Introducción
(2) Las organizaciones criminales brasileñas: de la no agresión a la competencia
(3) El papel de las prisiones en la “guerra de facciones”
(4) La transnacionalización de las organizaciones criminales brasileñas: el PCC y el CV
(5) Conclusiones: la evolución de las organizaciones criminales brasileñas
Bibliografía

Resumen

El presente Documento de Trabajo busca explicar cómo han evolucionado las organizaciones criminales brasileñas en los últimos años, considerando que han pasado de ser organizaciones de alcance local a empresas con cierto grado de internacionalización. Para ello, se analizan las organizaciones criminales más importantes de Brasil y la dinámica que han establecido entre sí, pasando del acuerdo de no agresión mutua a la competencia directa reflejada en el incremento de los índices de violencia. En segundo lugar, se revisa el papel de las prisiones como reductos en los que las organizaciones criminales se reproducen y fortalecen, en gran parte debido a las condiciones carcelarias. Tercero, se analizan la internacionalización del Primeiro Comando da Capital (PCC) y del Comando Vermelho (CV) como estrategia de las organizaciones para reducir costes y ganar poder tanto dentro como fuera de Brasil. Finalmente, en las conclusiones, se evalúa la evolución de las organizaciones criminales brasileñas, particularmente el PCC y el CV, y se ensayan algunos escenarios que podrían presentarse en el corto y medio plazo.

(1) Introducción

En la actualidad América Latina es considerado el subcontinente más violento del mundo. A pesar de que concentra sólo un 8% de la población global, registra el 33% de los homicidios mundiales (Muggah y Aguirre Tobón, 2018). En este contexto, Brasil ha sufrido un incremento exponencial de la violencia y se ha posicionado como uno de los países más violentos de la región, con una tasa de homicidios nacional cercana a los 30 por cada 100.000 habitantes (Cerqueira, 2018), concentrando un 13% de los asesinatos globales (Muggah y Aguirre Tobón, 2018). Esta situación, que sin duda está relacionada con el incremento de la actividad del crimen organizado en el país, parece haberse exacerbado a partir de la ruptura del pacto de no agresión entre el Primeiro Comando da Capital (PCC) y el Comando Vermelho (CV) –las dos organizaciones criminales más influyentes de Brasil– a fines del año 2016; y aún más desde que la Familia Do Norte (FDN) y el CV dieron por terminada la alianza defensiva que habían armado para detener el avance del PCC en los primeros meses del 2018.

En consecuencia, las ciudades del norte y nordeste de Brasil han sufrido un estrepitoso incremento en el número de homicidios, ya que todos los estados registraron aumentos de entre un 80% y un 258% entre 2006 y 2016 (Cerqueira, 2018). Particularmente en estados como Acre, Ceará y Rio Grande do Norte, el número de homicidios fue muy superior a la media nacional (UNODC, 2018). Tal como plantea Alessi (2018), en aquellos estados donde existen disputas en torno al control del mercado de bienes ilícitos –especialmente de la cocaína– los homicidios muestran números alarmantes, mientras que allí donde alguna de las organizaciones criminales –en general el PCC– es hegemónica o tiene una fuerte presencia, las tasas de homicidios están por debajo de la media nacional. Tal es el caso de Paraná y Matto Grosso do Sul.

La lucha entre facciones criminales se ve en las favelas y en las calles de Brasil, pero también en las prisiones, tanto federales como estaduales. De acuerdo con la oficina de Naciones Unidas sobre drogas y crimen (UNODC, 2018), la ruptura del acuerdo de no agresión entre el PCC y el CV, así como entre el CV y la FDN, generó una escalada de violencia tal que posibilitó la intervención federal de Rio de Janeiro en febrero de 2018. La intervención fue llevada a cabo por las Fuerzas Armadas, que tomaron el control del aparato de seguridad pública del Estado.

Tal como se puede ver en esta primera sección, el escenario es complejo y está condicionado no sólo por la capacidad de las organizaciones criminales de llevar adelante negocios espurios, sino también por el poder que han desarrollado a partir de su papel en las prisiones brasileñas. Es por eso por lo que este trabajo se propone analizar, en primer lugar, a las organizaciones criminales más importantes del Brasil. En un segundo apartado trabajará sobre la “guerra de facciones” que está teniendo lugar actualmente y el papel que dichas organizaciones tienen en el escenario de criminalidad brasileño. Tercero, analizará la internacionalización de las organizaciones criminales brasileñas, haciendo especial hincapié en la transnacionalización del PCC, aunque sin dejar de lado el lugar que han ganado el CV y la FDN en países limítrofes a Brasil. Finalmente, en las conclusiones, hará hincapié en cómo han evolucionado las organizaciones criminales brasileñas en los últimos años.

El trabajo busca llenar un vacío existente en la literatura vigente, que se ha centrado en el devenir del PCC, por un lado, así como en el incremento de los niveles de violencia, por otro, pero que poco ha indagado en cómo las organizaciones criminales han evolucionado, haciéndose cada vez con más poder y profundizando sus diferencias. Esas diferencias, que en una primera instancia podían estar vinculadas a un control territorial específico, se han profundizado a partir del intento de las organizaciones de expandir sus negocios más allá de las fronteras de los estados en los que surgieron e incluso han colisionado donde el juego se ha vuelto de suma cero.

(2) Las organizaciones criminales brasileñas: de la no agresión a la competencia

Para comprender cómo funciona el crimen organizado en Brasil es necesario distinguir, en primer lugar, entre aquellas organizaciones que tienen alcance nacional y aquellas que tienen incidencia estadual o local. Entre las primeras, sólo podemos distinguir al Primeiro Comando da Capital (PCC) y al Comando Vermelho (CV), mientras que en el segundo nivel encontramos más de una veintena de organizaciones, entre las que destacan: Amigos dos Amigos (ADA), el Tercer Comando Puro (TCP), el Primeiro Grupo Catarinense (PGC), Guardiões do Estado do Ceará, el Sindicato do Crime de Rio Grande do Norte y Bonde dos 40, emplazado en Maranhăo (Sampó, 2018). Sin embargo, creemos que es necesario diferenciar el lugar que ha comenzado a ocupar la Familia Do Norte (FDN), una organización en pleno crecimiento, que ha ganado autonomía respecto de quien solía ser su principal aliado de alcance nacional, el CV. Esta organización ha dejado de tener alcance estadual pero no ha logrado alcanzar presencia en todo el territorio brasileño. Sin embargo, se ha expandido e incluso logrado una cierta transnacionalización. Es por eso por lo que creemos que debe ser considerada como una organización de alcance regional en tanto controla gran parte del norte y nordeste de Brasil, particularmente en la zona del Amazonas. Vale decir que esa zona es clave para el tráfico de cocaína que proviene de Colombia y Perú y que es exportada a partir de una variedad de puertos en el norte de Brasil.

El Comando Vermelho, hoy la segunda organización criminal en importancia a nivel nacional –con proyección regional, comprobada en el caso de Paraguay específicamente–,1 surgió a fines de los años 70 dentro de un presidio ubicado en Angra dos Reis (Rio de Janeiro) de la convivencia de los presos políticos –en pleno gobierno militar– con presos comunes. A fines de la década el CV se había expandido hacia las calles de Rio de Janeiro (UNODC, 2018). El Comando Vermelho surgió cercado de ideologías, fuertemente moldeado por el socialismo de los presos políticos que formaron parte de su creación. En consecuencia, la idea de que la “masa carcelaria” formaba una comunidad dio lugar a la lucha conjunta en favor de mejoras en la calidad de vida (Oliveira, 2016) y estableció una nueva forma de pensar a las organizaciones criminales.

Durante los años 80 los primeros presos forajidos de Isla Grande empezaron a llevar adelante asaltos a bancos, empresas y joyerías, ya no sólo en Rio de Janeiro. La organización se expandió hasta São Paulo y a distintos puntos del país, conformándose como el principal interlocutor de los traficantes colombianos en Brasil (UNODC, 2018). Una de las primeras medidas del CV fue el establecimiento de la “Caja Común” que se nutría de los ingresos generados por las actividades criminales de quienes estaban en libertad y servía para financiar fugas, así como también para mejorar las condiciones de vida en los presidios –y de las familias de los que estaban encarcelados–, contribuyendo a fortalecer la autoridad y el respeto que inspiraba el CV en los detenidos.2 Asimismo, desde su establecimiento, los líderes del grupo conformado en la prisión determinaron que no habría más asaltos, ni violaciones, ni muertes por causas banales, como reglas básicas de convivencia al interior de las cárceles (Oliveira, 2016).

En la década de 1990 la organización se convirtió en una de las facciones criminales más poderosas del país y expandió su territorio de acción aún más. A pesar de haber sufrido el desprendimiento de algunos sectores que se convirtieron en sus competidores, como el Terceiro Comando3 durante la década de los 80 y Amigos dos Amigos4 en 1994. En ese mismo período, la organización dejó de estar centrada en los asaltos para dedicarse casi exclusivamente al tráfico de drogas, que manejaba de forma monopólica en Rio de Janeiro, acuartelado en las favelas (Gurgel de Oliveira, 2013). En esos espacios territoriales, comenzó a ganar legitimidad y apoyo valiéndose de prácticas similares a las que utilizaban en la prisión, proveyendo apoyo a los habitantes –apoyo que el Estado no era capaz de brindar–. En consecuencia, se construyó un orden alternativo, con reglas propias, donde la organización criminal se encargaba de proveer los servicios más elementales, como la seguridad y la protección, pero también la distribución de bombonas de gas, alimentos y hasta medicamentos. Como resultado, el dominio de ese territorio fue legitimado por sus habitantes, permitiendo la reproducción del orden establecido. Este mismo proceso se vería, pocos años después, en los territorios controlados por el PCC, en gran parte como consecuencia de la ausencia del Estado.

El Primeiro Comando da Capital (PCC),5 la organización criminal más importante de Brasil en la actualidad –que además se ha expandido hacia los países vecinos–, surgió emulando al CV al interior de la “casa de custodia de Taubaté”, prisión de máxima seguridad conocida como Piranhão, en São Paulo. En los inicios, el PCC era conocido también como el “Partido doã Crime” y tenía como objetivo no sólo combatir la opresión dentro del sistema penal paulista sino también vengar la muerte de pesos masacrados a manos de la Policía Militar en octubre del año 1992 (Oliveira, 2016; Ferreira, 2018; Paes Manso y Nunes Días, 2018).

Carolina Sampó
Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet)–Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), profesora adjunta de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y coordinadora del Centro de Estudios sobre Crimen Organizado Transnacional (CeCOT-IRI)
| @carosampo


1 A principios de 2019 Fábio Souza dos Santos, miembro del Comando Vermelho, fue entregado a la Policía Federal Brasileña como resultado del proceso de extradición. Ya en noviembre de 2018 se había vivido un proceso similar cuando se expulsó a Marcelo Fernando Pinheiro da Veiga, también miembro del CV. Las autoridades paraguayas están preocupadas por la creciente influencia de las organizaciones criminales en sus presidios, donde cooptan miembros y corrompen funcionarios (Tomazela, 2019).

2 “A maior das facções do Rio é humilhada com ocupação do Complexo do Alemão”, O Globo, 29/XI/2010, https://oglobo.globo.com/rio/a-maior-das-faccoes-do-rio-humilhada-com-ocupacao-do-complexo-do-alemao-2918808.

3 El surgimiento de esta organización no está bien documentado y no existe consenso sobre el momento de su aparición. Para algunos autores el Terceiro Comando es resultado de una escisión de CV durante los años 80. Para otros, surge después de 1994. Dominó las favelas y comunidades de las zonas oeste y norte de Rio de Janeiro (Gurgel de Oliveira, 2013, p. 18). De ella surgió el Terceiro Comando Puro en el año 2002 en el Complexo Da Maré de la ciudad carioca.

4 Fundada por un ex miembro del CV –que fuera expulsado de la organización– entre los años 2014 y 2018 dentro del sistema penitenciario carioca. Se distinguía de otras organizaciones porque veía al tráfico de drogas como un negocio empresarial y se vinculó directamente con los productores de cocaína de los países vecinos (Gurgel de Oliveira, 2013, p. 21).

5 También conocida como 15.3.3 porque la P ocupa el número 15 en el Alfabeto y la C el 3 (Oliveira, 2016).

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<![CDATA[ Crimen organizado en Perú: crecimiento y expansión del fenómeno extorsivo a nivel nacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari65-2019-corcueraportugal-crimen-organizado-peru-crecimiento-expansion-fenomeno-extorsivo-nivel-nacional 2019-06-07T09:11:27Z

El crimen organizado ha proliferado especialmente en la costa norte del Perú, una de las principales beneficiadas por el crecimiento económico, del que ha surgido en paralelo. Una de las principales modalidades delictivas de este tipo de crimen es la extorsión.

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Tema

El crimen organizado ha proliferado especialmente en la costa norte del Perú, una de las principales beneficiadas por el crecimiento económico, del que ha surgido en paralelo. Una de las principales modalidades delictivas de este tipo de crimen es la extorsión. La aparición de este fenómeno ha alcanzado niveles tan importantes que ha merecido la respuesta del Estado mediante “megaoperativos”.

Resumen

En el contexto de América Latina, comparativamente hablando, Perú es un país que no parece tener grandes indicadores de crimen. No obstante, en los últimos años el crimen organizado ha tenido un importante ascenso.

La preocupación por la seguridad ha sido un tema constante y, sin embargo, el enfoque ha cambiado. Se ha pasado de la Seguridad del Estado a la Seguridad Ciudadana. Y, en este último punto, el enfoque ha evolucionado del hurto a la extorsión. Si a finales del siglo XX la atención pública en temas de seguridad se concentraba en pandillas juveniles, hurtos y robos, en los inicios del siglo XXI el crimen organizado ha ganado terreno. El Estado peruano ha respondido con la implementación de “megaoperativos” para desarticular a las organizaciones criminales. La mayoría de estos megaoperativos se concentran en la costa norte y en ellos hay una fuerte presencia –y crecimiento– de la extorsión como modalidad delictiva, que, a su vez, tiene características específicas para cada contexto y cada potencial víctima. El fenómeno se ha expandido rápidamente en todo el territorio peruano.

Análisis

La evolución de la seguridad en Perú

En los años 80 la agenda pública sobre seguridad estaba concentrada en la lucha contra organizaciones terroristas como Sendero Luminoso (SL) y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA). El crecimiento de estas organizaciones y el control territorial que ejercieron en algunas zonas del país, como Ayacucho (SL) o el Huallaga (MRTA), los convirtieron en la más grave amenaza al Estado. Su objetivo era obtener una victoria revolucionaria y fundar un nuevo Estado, al estilo cubano (MRTA) o bajo el modelo de la Revolución Maoísta (SL). Por eso, el enfoque con el que se abordó el problema fue el de la Seguridad del Estado.

En los años 90, cuando las acciones terroristas afectaban a la capital de Perú, el líder de Sendero Luminoso fue capturado. Meses antes, el líder del MRTA había sido también recapturado. Después de estos hechos, poco a poco estas organizaciones terroristas se fueron debilitando. Un nuevo contexto emergió y, con ello, una nueva agenda de Seguridad. La seguridad del Estado fue cediendo paso a la Seguridad Ciudadana.

En lo que seguiría de los años 90, la atención pública en temas de seguridad se concentraría en la aparición de pandillas y delitos callejeros, como el hurto y el robo. Los trabajos académicos de la época tenían un marcado acento en el crimen, la juventud y las pandillas. Al entrar en el nuevo milenio algunas pandillas fueron lentamente mutando en bandas delictivas locales, dedicadas a robos ocasionales.

Del hurto a la extorsión

Aunque no existen muchos textos que analicen la evolución del crimen en Perú, es previsible suponer que la sofisticación del crimen es un fenómeno multicausal. Por tanto, una explicación lineal no siempre será la más precisa. No obstante, existen casos específicos que han sido, razonablemente explicados. Aunque sus conclusiones no son generalizables, éstas nos permiten comprender algunos fenómenos cuyo patrón es repetitivo, al menos en el norte del país.

Nureña1 ha documentado la evolución de los “Pulpos” en la ciudad de Trujillo, en el norte del Perú, a partir del año 2000. Los Pulpos fueron inicialmente una pandilla perniciosa que luego se dedicó al hurto para, finalmente, devenir en el robo de automóviles de transporte público (taxis). Por esa época, el robo de coches era una modalidad generalizada en esa ciudad. El objetivo, al principio, era la venta de autopartes, pero en un momento dado el mercado de piezas robadas de autos se sobresaturó, lo que no hacía rentable dicha actividad.

El cambio en el mercado ilegal traería como consecuencia un cambio en la modalidad delictiva. Los siguientes robos tendrían por objeto el cobro de un “rescate” por el auto robado. De pronto, se dio paso al secuestro de vehículos. La generalización de esta estrategia dio un paso más en la evolución del mercado ilegal. Poco a poco, estas bandas delictivas empezaron a brindar protección a cambio de un pago mensual: “un cupo”. El pago garantizaba que los miembros de la banda o de otras no robaran los coches y, en caso de que ocurriera, la organización que brindaba protección lo recuperaría como parte de su servicio. Sin darse cuenta, la repetición de esta práctica haría surgir una nueva modalidad que luego se extendería por toda la ciudad, dándose un tránsito del hurto a la extorsión.

Desde mediados de la década de los 2000 hasta la fecha el mercado de la extorsión se ha extendido en el norte del país y se ha convertido en una modalidad generalizada. No sólo afecta al transporte público, sino que también ha alcanzado a empresas y comercio en diversos niveles económicos, desde importantes compañías exportadoras a nivel nacional hasta pequeños comerciantes cuyos ingresos son bastante reducidos. En algunas zonas, aun cuando el pago por un cupo es bastante pequeño, parece que más que el monto individual es el número de cupos lo que hace atractivo el mercado.

Ciertamente, en Perú la economía, la sociedad y sus hábitos han cambiado y las modalidades delictivas también. Es previsible pensar que las estructuras criminales también se han sofisticado, lo que ha generado una mayor complejidad al estudiar, comprender y combatir el problema. Aunque no se puede hablar de un momento específico, las bandas criminales tradicionales han dado paulatinamente paso a organizaciones criminales complejas.

Las organizaciones criminales en Perú

Definir académicamente el crimen organizado no es tan sencillo como pareciera. Existe un amplio debate abierto que discute si su definición ha de venir dada por el actor o actores (who) o por su actividad (what). El Oxford Handbook of Organized Crime nos brinda importante información sobre este asunto. No obstante, no siendo éste un debate teórico agotado, resulta importante tomar alguna definición como referencia.

En ese sentido, en un marco de reflexión amplio, Jay Albanese ha definido el crimen organizado del siguiente modo:

“La delincuencia organizada se ha definido a través del consenso de los académicos como empresas criminales continuas que trabajan racionalmente para beneficiarse de actividades ilícitas que a menudo tienen una gran demanda pública. Su existencia continua se mantiene mediante el uso de la fuerza, las amenazas, el control del monopolio y / o la corrupción de los funcionarios públicos” 2.

El crimen organizado es un fenómeno relativamente nuevo en Perú. A efectos legales se hace necesaria una definición que permita delimitar el fenómeno a sancionar por la justicia. Por eso, en el año 2013 se promulgó la Ley 30077 contra el crimen organizado. En esta norma, el fenómeno se define del siguiente modo:

“… se considera organización criminal a cualquier agrupación de tres o más personas que se reparten diversas tareas o funciones, cualquiera sea su estructura y ámbito de acción, que, con carácter estable o por tiempo indefinido, se crea, existe o funciona, inequívoca y directamente, de manera concertada y coordinada, con la finalidad de cometer uno o más delitos graves señalados en el artículo 3 de la presente Ley” (Artículo 2, inciso 1).

Poco antes de la promulgación de la ley había quienes negaban la existencia del crimen organizado peruano. Esto es de alguna manera comprensible, por lo poco estudiado del tema.

Regularmente, las fuentes de información para estudiar el impacto del crimen están asociados a las encuestas y los métodos cuantitativos. Existen, por ejemplo, encuestas sobre comisarías, victimización o empresas, entre otros. Aunque estas herramientas académicas son importantes aportes, no son el método más adecuado para abordar un tema como el crimen organizado. No es posible hacer una lista del tema –al menos no sin las dificultades legales del caso– y no es posible aplicar una encuesta a sus miembros, por ejemplo.

Consideramos que el estudio de estos fenómenos es más provechoso por medio de métodos cualitativos que difícilmente son generalizables pero que brindan una aproximación más precisa a la dinámica de una organización criminal. En este punto, los estudios al respecto son muy escasos.

Una fuente importante de información de estos temas se encuentra en las acciones que el Estado ha realizado para desarticular algunas de estas organizaciones. Hace unos años, en Perú se publicó el libro “Megaoperativos” 3, que da cuenta de la respuesta que ha dado el Estado desde las acciones de la Policía Nacional del Perú (PNP) a las organizaciones de criminales de mayor escala entre los años 2015 y 2016.

¿Qué son exactamente los megaoperativos?

Según el Ministerio del Interior, un megaoperativo es una operación especial que:

“i) involucra la acción de un mínimo de unidades policiales; ii) que supone la participación de unidades de inteligencia, que suministraron la información necesaria para la planificación de la operación; iii) que cuenta con la participación del Ministerio Público, para garantizar el respeto de la ley y los derechos fundamentales de las personas durante la operación; iv) que tenga por objetivo la persecución de delitos vinculados al crimen organizado (Ley Nº 30077) o terrorismo y que, por lo tanto, permita desbaratar en parte o completamente a una organización criminal” (Mininter, 2017, p. 13).

La publicación “Megaoperativos” da cuenta de la actuación de la policía contra 74 organizaciones criminales peruanas de 2015 a 2016, con dos tipos de acciones: las dedicadas a combatir la delincuencia urbana violenta (38) y las que desarticulan economías ilegales (36).

Por economías ilegales se entiende mercados de productos ilícitos que son comercializados, muchas veces, en mercados internacionales. En Perú estas economías son esencialmente extractivistas: tala ilegal, minería ilegal y tráfico ilícito de drogas, entre otros.

Por delincuencia urbana violenta se entiende aquella que se desarrolla dentro de contextos urbanos. En el caso peruano se da en ciudades donde el crecimiento económico ha generado cambios en las dinámicas sociales y comerciales. En este escenario hay convivencia urbana con el crimen violento.

Delincuencia urbana violenta: la extorsión

De los 38 megaoperativos desarrollados contra la delincuencia urbana violenta, 30 se han desarrollado en la costa peruana, incluyendo a 18 en la costa norte. Es decir, del 100% de organizaciones criminales relacionadas con la delincuencia urbana violenta desarticuladas por los megaoperativos, el 47% se ubicaron en la costa norte peruana. Estas 18 organizaciones criminales operan en los departamentos de La Libertad (nueve), Lambayeque (cuatro), Ancash (dos), Piura (una), Tumbes (una) e Ica (una). De ellas, 15 están involucradas en el delito de la extorsión. Al respecto, el Ministerio del Interior de Perú reporta las principales modalidades de la extorsión del siguiente modo:

“En el caso de la extorsión, el modus operandi se adapta al perfil de las víctimas y se basa en la reputación violenta de las organizaciones que amenazan e incluso dañan a las víctimas que se rehúsan a pagar” (Mininter, 2017, p. 186).

La posibilidad real de ser víctima de un atentado material o personal es un elemento importante para que las empresas, personas naturales o vecinos decidan pagar un cupo extorsivo. Esto viene acompañado de la amplia cobertura mediática que reciben dichas acciones delictivas, lo que hace más convincente su amenaza. Cuando el pago es generalizado, este tipo de violencia se normaliza, al punto que algunos pequeños y microempresarios buscan espontáneamente a quien pueda “venderles protección”, pues de este modo el monto del cupo es más bajo, al ser voluntario.

Donde la extorsión se ha extendido ampliamente, la búsqueda de “seguridad” por parte de una organización criminal se ha convertido en algo cotidiano, al punto que algunas organizaciones criminales han constituido empresas de seguridad “formales”, lo que les permite dar “seguridad” y legalizar (blanquear) los ingresos obtenidos por su actividad.

La extorsión es una modalidad genérica que ha adquirido diferentes submodalidades de acuerdo a las características de sus posibles víctimas:

  1. “Cobro de cupos: empleado principalmente en las obras de construcción civil, donde los sindicatos de fachada reclaman cupos para trabajadores ligados a su organización y cobran un porcentaje de su sueldo” (Mininter, 2017, p. 186). El crecimiento económico ha impulsado un boom constructorb y sobre este nuevo mercado se ha generado un mecanismo de cobros ilícitos por parte de organizaciones criminales en cada nueva obra en curso. Aunque las noticias de esta modalidad vienen desde las construcciones en Lima y Callao, también hay abundante información periodística sobre la misma modalidad en ciudades del norte como Trujillo o Chiclayo, entre otras.
  2. “Cobro de cuotas: las organizaciones cobran a empresarios de construcción civil, comerciantes, transportistas, entre otros, por dejarlos desarrollar actividades en la zona que tienen bajo su control. Además, pueden solicitarles cobros semanales por seguridad. Los objetivos son los dueños de las principales empresas y comercios de la zona, sobre todo pequeños y medianos empresarios (bodegas, talleres mecánicos) así como transportistas, comerciantes de calzado y prendas de vestir o cualquier otra actividad que se desarrolle en la zona” (Mininter, 2017, p. 187). En esta modalidad destaca el control territorial que tienen algunas organizaciones sobre una determinada jurisdicción. Es el caso de, por ejemplo, los Pulpos frente a los Ochenta, dos organizaciones criminales que controlaban los distritos de El Porvenir y Florencia de Mora, respectivamente. Ambos distritos colindantes dieron origen a una rivalidad territorial por definir la “jurisdicción” de cada una de las organizaciones. Definir cada territorio era importante, porque esto permitía determinar qué organización era la que tenía derecho a reclamar el pago. Otro punto importante a resaltar es que este delito afecta tanto a medianos como pequeños comerciantes. Es decir, además de los grandes empresarios, el dueño de una bodega o un quiosco también debe pagar el “impuesto”. Este tipo de modalidad de extorsión generalizada –en el que la gran empresa, la mediana empresa, la pequeña empresa, el microempresario y, muchas veces, el vendedor ambulante, pagan cuotas extorsivas– sugiere que las organizaciones criminales también se dividen el mercado por rama productiva y dimensión empresarial de la víctima. Una organización que extorsiona a una empresa agroexportadora de gran tamaño, como Camposol, probablemente no estará interesada en extorsionar a una pequeña tienda familiar, sino que una “célula” extorsiva más pequeña acogerá dicho objetivo criminal. Es decir, se trata de organizaciones de mercado ilícito multinivel.
  3. “Chalequeo: es el cobro por un servicio de seguridad. El pago constituye, en realidad, una protección frente a las amenazas que realiza la misma organización que presta el servicio. En algunos casos, se conformaban empresas de seguridad de fachada para ocultar las ganancias provenientes de esta actividad” (Mininter, 2017, p. 187). En este punto, la amenaza se dirige a la integridad personal y se solicita un pago por no atentar contra la integridad de la víctima y, a su vez, brindarle protección frente a una posible organización rival. Esto se configura, tal como sugieren los estudios italianos, en “el negocio de la protección privada”. Dicha modalidad de chalequeo se ha extendido tanto que incluso en las campañas políticas las organizaciones criminales cumplen una función de protección. En 2018 el artículo “Chalequear, chantajear y boicotear” daba cuenta de cómo los actores criminales ofrecían un servicio importante en la seguridad de los candidatos para las elecciones municipales del distrito de El Porvenir, en Trujillo, al punto que cada candidato tenía su “chaleco”; es decir, un actor criminal que cuidaba de él. Pero el mecanismo es más complejo de lo que parece, pues, como se entenderá, no le hace bien a la publicidad de un candidato el que se le relacione con el crimen. Ante eso, emerge un tercer actor, el “chacal”, quien, no siendo un criminal en sentido estricto, conoce y frecuenta el mundo del crimen y se vuelve un eslabón comunicativo entre el actor criminal y el candidato. En varios distritos del norte del país muchas personas con cierta notoriedad –como políticos, profesionales y comerciantes, entre otros– recurren a la figura del “chaleco”.
  4. “Extorsión telefónica: ya sea por llamada o mensaje de textos, los delincuentes amenazan a sus víctimas para que efectúen uno o varios depósitos en una cuenta de banco. El móvil es un posible atentado contra su vida o la de sus familiares” (Mininter, 2017, p. 187). El avance en las telecomunicaciones ha hecho más fácil nuestras actividades comerciales y personales: ha agilizado nuestra comunicación y nos permite estar interconectados. Asimismo, estos avances han generado cambios en el mundo del crimen. Tradicionalmente, un criminal requería de su fuerza física y agilidad para cometer un atraco. Cuando un delincuente llegaba a una edad promedio de 35 años su condición física lo ponía en desventaja paulatinamente. Se volvía un delincuente con experiencia que debía empezar a pensar en el retiro: en el argot criminal peruano, pronto le tocaría “plantarse”. Así, el mundo del crimen urbano tenía un ciclo de vida relativamente corto. Pero con la llegada de los teléfonos móviles las actividades criminales pueden dirigirse a distancia y tercerizarse, usando para ello a adolescentes que, por cantidades económicas muy pequeñas –desde unos 130 euros– se convierten en sicarios y brazos de violencia funcionales al crimen. Este proceso de tercerización genera dos efectos negativos. Por un lado, prolonga la vida delictiva y, por otro, incentiva el reclutamiento de jóvenes menores de edad que comienzan, desde temprana edad, a cometer homicidios. En este contexto, la extorsión telefónica está bastante extendida en la mayor parte de ciudades del norte del país. Sus víctimas son “… empresarios comerciantes y autoridades locales, quienes por la visibilidad de sus cargos reciben amenazas”. No obstante, nadie está libre de verse amenazado, no necesariamente por una organización criminal consolidada, sino que, como se ha detectado policialmente, muchas veces un pequeño grupo de aventureros –“palomillas” en el argot peruano– prueban suerte con un determinado vecino, haciéndose pasar por alguna temida organización.

Además de las modalidades detalladas, también existe el ya mencionado secuestro de vehículos. En las ciudades del norte del país, es frecuente ver que las unidades de transporte cuentan con una calcomanía, muchas veces repetitiva para circular. Estas pueden ser una imagen religiosa, una cruz o el símbolo de una película, entre otros. Pero no se trata de un símbolo inocente, sino que cumple una función en el crimen extorsivo. “Para identificar a los que cumplen con pagar la cuota se les otorga un sticker, que deben colocar en su vehículo para poder circular libremente”. (Mininter, 2017, p. 187). El sticker es un indicativo que permite saber al mundo del hampa qué organización le da protección al vehículo en cuestión.

Cabe precisar que, además de la extorsión, estas organizaciones se dedican a una gama de delitos, entre los que destacan el sicariato, la usurpación, el tráfico de terrenos y el tráfico de armas.

Ciertamente, la información oficial sobre organizaciones criminales es escasa. No obstante, la experiencia investigando estos temas y trabajando en sus zonas de influencia nos permite corroborar lo que instituciones como el Mininter han documentado y publicado. Asimismo, es importante también tener en cuenta que el crimen es dinámico y tiene respuestas adaptativas frente a las acciones del Estado por lo que en modo alguno se puede pensar que se esté frente a una fotografía estática. El crimen se desenvuelve, más bien, como un cinematógrafo en movimiento.

Conclusiones

En Perú parece haberse desarrollado una evolución criminal que ha transitado del hurto al crimen organizado. La expansión de la extorsión como modalidad delictiva ha tenido mucho que ver en este proceso de aparición, desarrollo y expansión del crimen organizado. Su crecimiento alcanza niveles exponenciales en el norte del Perú, donde de los 18 megaoperativos realizados contra el crimen organizado 15 están relacionados directamente con la extorsión. Cabe anotar que la extorsión tiene submodalidades que van desde el cobro de cupos y cuotas hasta la extorsión telefónica.

Además, el fenómeno adapta sus características operativas de acuerdo al perfil de sus potenciales víctimas. Así, son víctimas de este fenómeno tanto grandes y medianas empresas como pequeños y micro emprendedores. En los últimos años el problema ha venido creciendo, lo que ha afectado a diversos mercados como el transporte público, la construcción y el comercio, entre otros. Asimismo, el fenómeno se ha extendido por diversas ciudades, entre las que destacan la franja costera del norte peruano, del Callao a Tumbes. Esta alteración de la seguridad pone en riesgo la estabilidad del Estado y la viabilidad de construir un Estado-nación peruano, seguro, pacífico y productivo.

Julio Corcuera Portugal
Profesor de la escuela de Posgrado de la Policía Nacional del Perú


1 Nureña, Jorge (2018), “Esta bala lleva tu nombre: del hurto a la extorsión en Trujillo, 1993-2014”, NOR, Trujillo.

2 Albanese, J.S. (2011), Organized Crime in Our Times, 6ª edición, Burlington.

3 Ministerio del Interior (2017), “Megaoperativos contra el crimen organizado”, Mininter, Lima.

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<![CDATA[ La transparencia en las Fuerzas Armadas latinoamericanas para combatir el crimen organizado ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari46-2019-alda-transparencia-en-fuerzas-armadas-latinoamericanas-para-combatir-crimen+organizado 2019-05-08T04:07:41Z

De acuerdo con la actual tendencia en América Latina de implicar a las Fuerzas Armadas en el combate contra el crimen organizado, es importante contemplar la eficacia de los mecanismos de prevención anticorrupción en dichas instituciones. Frente al secretismo, en este momento la transparencia es el mejor instrumento para la seguridad nacional.

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Tema

De acuerdo con la actual tendencia regional de implicar a las Fuerzas Armadas en el combate contra el crimen organizado, se hace particularmente importante contemplar la eficacia de los mecanismos de prevención anticorrupción en dichas instituciones, puesto que el crimen organizado busca la complicidad de las fuerzas e instituciones que lo combaten para asegurar su complicidad. Frente al secretismo, en este momento la transparencia es el mejor instrumento para la seguridad nacional.

Resumen

En la actualidad existe una tendencia dominante en América Latina basada en la implicación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado que obliga a contemplar la corrupción como un elemento más en el proceso de transformación abierto en todo el continente. La doctrina, la educación, el equipamiento y el marco legal son algunos de los aspectos que han de ser contemplados. Sin embargo, no se da la misma trascendencia a la formulación de mecanismos de control y de rendición de cuentas que prevenga la corrupción, instrumento principal del crimen organizado para garantizar su desarrollo y fortalecimiento. La propuesta, en consecuencia, es contemplar la importancia de los mecanismos anticorrupción como un elemento tan imprescindible como el resto para el proceso de cambio abierto en el que se encuentran la mayoría de las Fuerzas Armadas en la región. Lo cierto es que si se lograra diseñar una fuerza de seguridad militar adaptada a las misiones que realiza en la actualidad –en doctrina, educación, adiestramiento y equipamiento– se correría el riesgo de fracasar si no se contemplaran en su diseño institucional mecanismos efectivos de prevención de la corrupción.

Sin embargo, de acuerdo con los escasos datos existentes, las Fuerzas Armadas, ciertamente, no tendrían ningún problema de corrupción, al contrario del resto de las instituciones privadas y públicas de la región, donde existen altos índices de corrupción. ¿Que explicaría esta particularidad? ¿Realmente no hay corrupción, o es menos visible? ¿Cuán hermética o transparentes son estas instituciones? ¿Qué mecanismos de control preventivo contra la corrupción tienen las Fuerzas Armadas? ¿Son estos mecanismos los que explican los supuestos niveles particularmente bajo de corrupción?, ¿Por qué la implicación en el combate al crimen organizado no ha aumentado los casos de corrupción, cuando afecta al resto de las instituciones, como la policía y la justicia? En otras palabras, ¿es necesario, entonces, contemplar la lucha contra la corrupción en las Fuerzas Armadas para afrontar de manera eficaz y eficiente la lucha contra el crimen organizado? La respuesta es sí.

La aparente ausencia de corrupción o la noticia de únicamente casos aislados en las Fuerzas Armadas, sin embargo, no necesariamente indica que no exista. En principio no hay ninguna particularidad en las Fuerzas Armadas que asegure que no puedan estar contaminadas por esta lacra, como de hecho lo están otras fuerzas de seguridad y de justicia. Y no sólo éstas, en realidad el crimen organizado ha penetrado en todos los poderes del Estado.

Lo cierto es que no puede constatarse si hay más o menos corrupción, pues posiblemente el hermetismo tradicional de estas fuerzas impide conocer realmente los niveles que les afectan.

Bajo este planteamiento no se pretende suponer, a priori, que las Fuerzas Armadas, o parte de sus miembros, sean corruptos. La idea es que esta institución es como cualquier otra y que, por tanto, está expuesta a la corrupción si no cuenta con mecanismos preventivos de fiscalización necesarios. En consecuencia y de acuerdo con la participación en la lucha contra el crimen organizado es imprescindible contar con estos mecanismos. No sólo por motivos legales y éticos, sino también por lograr la mayor eficacia, en términos estrictamente profesionales, de las Fuerzas Armadas en su participación en esta misión.

Análisis

En este análisis se justifica la importancia de la transparencia y se propone que sea un elemento vertebral en los procesos de transformación o adaptación que están viviendo las Fuerzas Armadas latinoamericanas . Aparentemente no revestiría tanta importancia si se contemplan los bajísimos índices de percepción de corrupción que existen sobre estas instituciones de acuerdo a la ciudadanía. También son anecdóticos las denuncias de corrupción en su seno. No obstante, y a pesar de estos datos, sigue siendo oportuna la transparencia ya que cabe preguntarse si ello se debe a que la corrupción es inexistente en las Fuerzas Armadas en América Latina o si en realidad sí hay corrupción, como en cualquier otra institución, pero no es visible por su hermetismo y opacidad.

La implicación en esta misión, así como en otras, ha abierto un proceso de adaptación y transformación que esta igualmente presente en toda la región. El reto es particularmente complejo porque la idea es configurar unas Fuerzas Armadas multipropósito o multifunción que, de manera simultánea, realicen numerosas misiones de muy diferente naturaleza. Estas misiones van desde el desarrollo nacional hasta la ayuda ante desastres naturales, la protección del medio ambiente, la lucha contra tráficos ilegales (drogas, minería, tala…) y, según los países, también la seguridad ciudadana. Ciertamente hay diferencias entre países en relación con la importancia otorgada a cada misión y a su nivel de implicación en cada una de ellas, pero todos coinciden en este modelo multifunción o multipropósito.

De acuerdo a este modelo de Fuerzas Armadas, la única posibilidad de ser más eficiente y eficaz pasa necesariamente por un proceso de transformación. Máxime si se considera que la estructura y la configuración de las Fuerzas Armadas está diseñada para otra misión diferente a las mencionadas: la defensa frente a un enemigo externo, que continúa siendo en todos los países la principal y primera tarea militar. Esto explica que todas las Fuerzas Armadas de la región se encuentren inmersas, con mayor o menor intensidad, en un proceso de transformación, adaptación o revisión de su doctrina, de su sistema de educación y de su entrenamiento y/o equipamiento. La elección de la dimensión y profundidad que adopte este proceso de cambio depende de cada país, pero con el fin de lograr que sea coherente debe ser integral y global. No obstante, en estos momentos no parece que esté claro cuál es su diseño y tampoco el tipo de fuerza que va a evolucionar con los cambios que se introduzcan. Hasta el momento las transformaciones se han basado en la improvisación y una aplicación parcial y no integrada de un determinado modelo.

Dicho esto, el objetivo es agregar un factor más a considerar, con el fin de lograr la máxima eficiencia y eficacia para el desempeño de las misiones que se están llevando a cabo. El punto de partida es que, pese a que tuviera lugar un proceso de transformación coherente, integral y global de las Fuerzas Armadas, en coherencia con las misiones que desempeñan, si no se incluyen mecanismos de control y de transparencia, para impedir la corrupción, no es posible alcanzar la máxima eficiencia y eficacia de estas fuerzas. Sus miembros corren el mismo riesgo de ser corrompidos por el crimen organizado, de ahí que sea imprescindible contemplar mecanismos de control y fiscalización. Dichos mecanismos son necesarios porque no hay ninguna particularidad ni en las Fuerzas Armadas ni en sus miembros que garanticen que no puedan verse tentados, como los representantes de otras instituciones estatales, por sustanciosos sobornos. En la policía y la justicia, en contacto también con el mundo criminal, la corrupción es un problema sistémico en la mayoría de los países de la región. Por tanto, cuanto mayor sea la implicación de las Fuerzas Armadas en este ámbito, mayor será el riesgo de caer en la corrupción y en la imposibilidad de luchar eficiente y eficazmente contra esta amenaza.

La corrupción prioridad ciudadana y la imagen de las Fuerzas Armadas

Según el último informe de Latinobarómetro (2018), hay siete países donde la corrupción aparece como el primer o segundo problema de mayor importancia: Colombia, Perú, Brasil, México, Paraguay, República Dominicana y Bolivia. Esta sensibilización en relación con la corrupción ha ido creciendo en la medida en que se han hecho públicos escándalos en esta materia en todos los poderes de los Estados latinoamericanos. Ciertamente este es un problema que viene de atrás, pero no visibilizado como en los últimos años. Las iniciativas llevadas a cabo por el poder judicial en buena parte de las repúblicas latinoamericanas han dado lugar a que toda institución y cargo del Estado, sin excepción, sea objeto de investigación, enjuiciamiento, condena y, según el caso, encarcelamiento de representantes de todos los niveles e instancias estatales. Estos procesos han alcanzado a la Presidencia de varias repúblicas, al legislativo y al mismo poder judicial. Como se está demostrando, nadie está libre de ser denunciado, investigado, juzgado y llegado el caso condenado por corrupción.

Por ello, no deja de ser llamativo que no existan sino de manera excepcional casos de corrupción en las Fuerzas Armadas, al menos no públicos. En 2018 fue denunciado una trama de corrupción de importantes dimensiones en las Fuerzas Armadas chilenas, pero es un episodio aislado con respecto al resto de la región. La inexistencia de este tipo de casos explica, en parte, el alto apoyo y reconocimiento popular en comparación con otras instancias.

La Figura 1 muestra los resultados por países de la confianza hacia estas instituciones. La media regional indica que el 44% de la población latinoamericana apoya a las Fuerzas Armadas y su labor.

Figura 1. Confianza en las Fuerzas Armadas: total América Latina, 1996-2018, y totales por país, 2018 (%)
Figura 1. Confianza en las Fuerzas Armadas: total América Latina, 1996-2018, y totales por país, 2018 (%)

La comparación con otras instituciones pone aún mas de manifiesto el destacado grado de confianza y aprobación de la ciudadanía respecto al resto de las instituciones en toda la región.

Figura 2. Confianza en las instituciones por país, 2018
Figura 2. Confianza en las instituciones por país, 2018

Además de estos datos, si se observan los datos relacionados directamente con la percepción que tiene la ciudadanía sobre los representantes estatales que son más corruptos, las Fuerzas Armadas ni siquiera figuran entre las instituciones sospechosas de serlo.

Figura 3. Casos de corrupción: total América Latina, 2018, y totales por país, 2018 (%)
Figura 3. Casos de corrupción: total América Latina, 2018, y totales por país, 2018 (%)

Hay varios factores que explican esta percepción sobre las Fuerzas Armadas y la primera es su buen hacer. En muchas regiones son la única representación estatal y proporcionan servicios de todo tipo a la ciudadanía. Su labor en materia de asistencia social, obras públicas y auxilio ante desastres naturales se realiza con extraordinaria voluntad y tenacidad, aunque no cuenten con los medios más adecuados, y explica en buena medida el apoyo y la confianza ganados, pero sin duda también contribuye a la baja percepción de corrupción existente respecto a éstas.

Mas allá del buen hacer de las Fuerzas Armadas, que se encuentra fuera de toda duda, es preciso preguntarse si pese a todo no habrá casos de corrupción. Los datos dejan claro que la percepción ciudadana así lo considera, pero ¿hasta qué punto es una realidad? Es difícil suponer que no exista corrupción, porque existe en todas las sociedades e instituciones del planeta. La diferencia radica en los niveles existentes, que pueden ser desde muy reducidos a muy altos. En América Latina los índices son muy altos según Transparencia Internacional y se mantienen así año tras año. Los motivos que explican estos niveles en la región no dependen de la buena o mala naturaleza de las personas, ya que nada explica que los latinoamericanos sean más corruptos por naturaleza o que sean menos éticos o menos íntegros que el resto de los habitantes del mundo. Ni por el mismo motivo es posible suponer que todas las personas buenas e íntegras se concentran en las Fuerzas Armadas. En realidad, los niveles de corrupción en el mundo entero dependen de la existencia de adecuados mecanismos preventivos de anticorrupción y de su sistemática aplicación, así como de la cultura de legalidad existente.

En relación a las Fuerzas Armadas, la impresión es que la corrupción ha disminuido en los últimos años, salvo excepciones, como en Venezuela. En este caso, la politización extrema de esta fuerza habría favorecido unos altos niveles de corrupción entre los militares. En el resto de la región ciertamente existen mecanismos de fiscalización interna que han avanzado en el control de la corrupción, pero en este tipo de controles hay ciertas limitaciones ya que el órgano fiscalizador o inspectoría es juez y parte. En la actualidad hay muchos países donde el órgano constitucional que fiscaliza al resto de las instituciones del Estado, como las contralorías, también han comenzado a revisar las cuentas de las instituciones militares. Con todo, aún hay espacios importantes por controlar y por fomentar la cultura de legalidad.

Los esfuerzos gubernamentales son innegables y también la voluntad institucional de las Fuerzas Armadas. El caso peruano es una buena muestra. En diciembre de 2018 se publicó un Plan de Integridad y Lucha contra la corrupción en el sector defensa en el cual se han identificado, mediante completo diagnóstico, los riesgos existentes de corrupción en el Ministerio y en las Fuerzas Armadas, y se formulan acciones para prevenir dichos riesgos. El documento maneja múltiples indicadores para hacer un completo y riguroso diagnóstico, aunque no contempla uno de los aspectos que han favorecido el hermetismo histórico de las Fuerzas Armadas y la falta de transparencia, la información y las iniciativas reservadas o secretas, que no ha favorecido la transparencia.

Las particularidades institucionales de las Fuerzas Armadas: ¿las inmunizan contra la corrupción?

De acuerdo con los datos aportados, habría que pensar en las causas que hacen aparentemente inmunes a las instituciones armadas del riesgo de contaminación de esta lacra. La indagación se hace más necesaria ante la implicación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado.

Si se asume que las Fuerzas Armadas están integradas por seres humanos, iguales al resto, no es posible explicar la inexistencia de corrupción por la naturaleza de sus integrantes. Aunque una parte importante de la identidad militar y de los valores vocacionales de muchas Fuerzas Armadas se basan en destacar la superioridad moral y ética de sus miembros frente al resto de la sociedad, lo cierto es que los valores morales por sí mismos sin duda contribuyen a, pero no garantizan, la inmunidad ante la corrupción. Si, pese a estos valores, existen márgenes de poder discrecional y falta de medidas de control y rendición de cuentas, la “tentación” siempre puede vencer, máxime si, como en todo colectivo humano, no todos sus miembros tienen los mismos niveles de exigencia éticos y morales.

La disciplina y la estructura jerárquica militar también podrían pensarse como un medio de disuasión ante la corrupción. Sin embargo, pese a las ventajas que proporcionan ambas características para el buen funcionamiento de la institución en relación con otras, no necesariamente inmunizan a los militares de la corrupción. De hecho, mal empleados pueden facilitar la corrupción mediante el abuso de autoridad en una estructura jerarquizada y disciplinada sin los mecanismos adecuados de control. Otro aspecto que tampoco ayuda a evitar la corrupción son los bajos salarios que perciben las Fuerzas Armadas, en general, en la región salvo algunos casos excepcionales.

El hermetismo es otra de las características de las instituciones militares, favorecido, en buena parte, por la necesaria prerrogativa de poder clasificar como secreta o reservada información e iniciativas por motivos de seguridad nacional. Nuevamente, este principio, si es mal empleado, puede otorgar márgenes de impunidad ya que, por su naturaleza, no se precisa rendir cuentas. Es, por tanto, un espacio que de no regularse puede favorecer la corrupción e impedir la transparencia. Por este motivo, los principios de Lima de 2000 y los de Johannesburgo sobre Seguridad Nacional y Acceso a la Información de 1996 establecen que el secreto o la información reservada ha de estar regulada por una ley con el mayor detalle posible y que ésta debe ser de conocimiento público. E incluso, los principios de Lima contemplan la necesidad de justificar los motivos por los cuales la información que se pretende clasificar como reservada afectan a la seguridad nacional.

Conclusiones

Con todo, no se pretende afirmar que las singularidades organizativas de las Fuerzas Armadas favorezcan la corrupción, sino que, en caso de darse, no favorecen la transparencia y el control. Esta falta de transparencia es la que explica que se desconozca en qué medida la corrupción está afectando a las Fuerzas Armadas por proximidad al crimen organizado, aun cuando sea para combatirlo. La posibilidad no debe ser descartada cuando el crimen organizado ha sido capaz de corromper a todo tipo de autoridades, a todos los niveles y en todos los ámbitos. Como se ha comentado, no parece que haya nada que inmunice más a las Fuerzas Armadas que a otra institución, a pesar de las particularidades que presentan en relación a otras. La efectividad del control de la corrupción se logra con mecanismos legales anticorrupción y con su aplicación sin excepciones. Sin duda, ha habido un avance en este sentido en el seno de la mayoría de las Fuerzas Armadas de la región, pero no parece que sea suficiente. Quedan importantes aspectos que regular, como el mayor control externo y la regulación de la información secreta o reservada, entre otros aspectos.

Las repercusiones fatales, en múltiples sentidos, de la corrupción son bien sabidas. Uno de sus efectos es la erosión de la credibilidad institucional ante los ciudadanos y, en consecuencia, de la gobernabilidad, ya que supone una violación de principios legales y éticos fundamentales por aquellos que han de aplicar la ley. El perjuicio a nivel de desarrollo también es evidente. Sin embargo, no se insiste suficientemente en los perjuicios en términos de eficiencia y eficacia las instituciones y sus representantes por el mismo motivo. En el caso de la seguridad, la corrupción proporciona inseguridad, ya que mediante la corrupción el crimen organizado acaba logrando la complicidad de las instituciones que deben combatirlo.

Por todo ello, la propuesta inicial se confirma después de la reflexión realizada. Parece imprescindible incorporar o reforzar, según los casos, la implantación de mecanismos de prevención de la corrupción en las Fuerzas Armadas por dos motivos. En primer lugar, porque la corrupción es la antítesis de la transparencia y esta es una exigencia dentro del marco democrático. En el caso de las Fuerzas Armadas este particular se corresponde también como una exigencia de las relaciones civiles-militares. En segundo lugar, es una condición sine qua non para que las fuerzas de seguridad, incluidas las militares, puedan proporcionar seguridad de manera eficiente y eficaz. Las Fuerzas Armadas han de ser incluidas puesto que sus cometidos son más próximos a los policiales y, por tanto, también es mayor su contacto con criminales y delincuentes. Debido a ello es preciso tener en cuenta que en la misma proporción que aumenta este contacto, también lo hace el riesgo de corrupción. Ciertamente, el riesgo siempre existe, pero las Fuerzas Armadas, de acuerdo a su misión principal, están acuarteladas y únicamente se despliegan para enfrentarse a otro ejército enemigo, de ahí que los riesgos de corrupción serían menores. Sin embargo, en la actualidad, aunque ésta siga siendo en toda la región su principal misión constitucional, también están desempeñando otras –asimismo constitucionales– que, aunque secundarias, en realidad ocupan la mayor parte de su esfuerzo, entre ellas el combate al crimen organizado. En consecuencia, para preparar a las Fuerzas Armadas en el desempeño de estas tareas es necesario contemplar cuestiones que vayan más allá de las estrictamente técnicas, como doctrina, educación, adiestramiento y equipación. En el nuevo contexto de inseguridad y de acuerdo con las misiones asumidas es imprescindible contemplar otros componentes, como la creación y aplicación de mecanismos anticorrupción.

Conviene volver a insistir que no se trata de considerar a las Fuerzas Armadas como instituciones corruptas, ni que sus particularidades organizativas favorezcan este problema. Muy al contrario, la jerarquía y la disciplina han sido elementos trascendentales para fortalecer su configuración institucional y proporcionar eficiencia y eficacia en su funcionamiento. Pero tampoco debe suponerse que están dotadas de una particular inmunidad ante este problema. La “inmunidad” sólo se garantiza con mecanismos de prevención bien diseñados y con una aplicación implacable y sin excepciones. El reto no es sencillo y exige incluso un cambio en la misma cultura institucional, pues la transparencia ha sido eclipsada por el hermetismo empleado en aras de la seguridad nacional. Sin embargo, precisamente ahora, en aras también de la seguridad nacional es más importante que nunca la transparencia. Por este motivo, la propuesta de este análisis es incorporar esta variable en los aspectos que han de contemplarse en los procesos de transformación abiertos en toda la región.

Sonia Alda Mejías
Investigadora principal y directora del Observatorio de Tráficos Ilícitos y Redes Criminales, Real Instituto Elcano | @soniaaldamejias

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<![CDATA[ El reemplazo de las redes colombianas por las venezolanas en el narcotráfico fronterizo internacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari37-2019-viannadeazevedo-reemplazo-redes-colombianas-por-venezolanas-narcotrafico-fronterizo-internacional 2019-03-29T12:44:08Z

¿Cuál es la dinámica del narcotráfico internacional en la región fronteriza entre Colombia y Venezuela? ¿Por qué ocurrió ese remplazo de redes de colombianos por redes de venezolanos? ¿Cómo se generó ese remplazo? ¿Qué características tienen las redes venezolanas?

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Tema

Desde que Hugo Chávez asumió el cargo en 1999 el gobierno de Venezuela inició una gradual y efectiva aproximación con los movimientos guerrilleros colombianos, como las FARC y el ELN. Así, desde hace dos décadas Venezuela se convirtió en un refugio-santuario y ruta más rentable y menos peligrosa para exportar la cocaína a Brasil, Europa y EEUU. Esta circunstancia favoreció decisivamente el surgimiento de redes criminales venezolanas.

Resumen

En Venezuela, tras acoger a los grupos guerrilleros desde los años de gobierno de Hugo Chávez, se inició a partir de 2005 una operación premeditada de apropiación de sus negocios por parte de representantes del Estado agrupados en el llamado “cártel de los Soles”. Las detenciones e incautaciones de droga realizadas como muestra de los esfuerzos del Estado venezolano contra esta actividad criminal ante la comunidad nacional e internacional, en realidad sirvieron para apropiarse de su mercado y sustituir a la guerrilla y a las bandas criminales colombianas en Venezuela y hacerse con el tráfico destinado tanto a EEUU como Brasil y Europa.

Venezuela no tiene una larga tradición en el crimen organizado. Hasta hace una década eran las organizaciones criminales/guerrilleras colombianas las que controlaban el tráfico de drogas en Venezuela. A lo largo de los últimos 15 años hubo un gradual cambio de curso, cuando las redes venezolanas, lideradas por funcionarios públicos, pasaron a controlar el tráfico de drogas en Venezuela. El actual Estado venezolano está involucrado directamente en el narcotráfico a través de sus servidores, tanto en los rangos más altos como en los más bajos.

Análisis

En Venezuela varios funcionarios públicos de todos los poderes no sólo se corrompen para “hacerle la vista gorda al narcotráfico”, sino que también son miembros y líderes de las organizaciones criminales que actúan en su país. Un ejemplo de ello es el “cártel de los Soles”1. Hay fuentes que afirman haber identificado más de un centenar de nombres de funcionarios de alto rango del gobierno, tanto civiles como militares, involucrados en operaciones de narcotráfico, desde el ex vicepresidente del país, al igual que directores de policía, jueces de tribunales superiores, congresistas y diversos generales de las fuerzas armadas.2

¿Cuál es la dinámica del narcotráfico internacional en la región fronteriza entre Colombia y Venezuela? ¿Por qué ocurrió ese remplazo de redes de colombianos por redes de venezolanos? ¿Cómo se generó ese remplazo? ¿Qué características tienen las redes venezolanas?

Los grupos guerrilleros y los Grupos Armados Organizados (GAO) de Colombia tradicionalmente tenían como ruta de salida de su producción de cocaína hacia el exterior las vías terrestres, fluviales, aéreas y marítimas que partían directamente de Colombia y se dirigían hacia dos destinos:

  1. EEUU, destino principal por medio de América Central, el mar Caribe y el océano Pacífico.
  2. Brasil y luego Europa y Asia.

En tiempos más recientes, la represión del narcotráfico se vuelve más eficaz en Colombia y Centroamérica y, además, EEUU también intensifica su presencia y actuación en esta ruta. De esta manera, la ruta del vector norte se vuelve más peligrosa y, en consecuencia, menos atractiva económicamente. Así, de manera gradual, se optó por dirigir las rutas hacia Venezuela, donde contaron con el creciente apoyo gubernamental. Este factor hace posible que las redes venezolanas dedicadas al narcotráfico se estructurasen y fortalecieran, con especial relevancia el “Cartel de los Soles”.

Factores facilitadores al tráfico de cocaína entre Colombia y Venezuela

La región fronteriza entre Colombia y Venezuela es en la actualidad uno de los puntos de mayor concurrencia del crimen organizado en América Latina. La economía proveniente de emprendimientos ilícitos mueve mensualmente millones de dólares en esta región y propicia la permanencia y la expansión de diversas organizaciones criminales. El narcotráfico en Colombia fue comandado por los GAO y por los grupos guerrilleros. Las FARC tuvieron un papel destacado en el mercado de drogas en Colombia, si bien con el proceso de paz se hizo posible que los GAO se apoderaran de algunas de sus rutas. No obstante, en la frontera entre Colombia y Venezuela la guerrilla del ELN y los ex FARC mantienen cierta preeminencia gracias a su sólida relación tanto con Chávez como con Nicolás Maduro, sumado a su cercana relación con el Cártel de los Soles.

Por otra parte, hay diversas características geográficas, políticas y culturales que favorecen el tráfico de cocaína, desde las plantaciones de coca, pasando por su procesamiento, hasta su transporte y exportación. En el área del departamento de Norte de Santander, por ejemplo, se encuentra una de las regiones con el mejor coste/beneficio para la producción y refinamiento de cocaína en el mundo. Desde hace años la región ha crecido en términos de producción de cocaína, principalmente después de que el gobierno colombiano suspendiera la erradicación y fumigación de los cultivos de coca en 2013, debido a violentas protestas populares. A ello hay que sumar, primero, que uno de los productos precursores del refinado de la pasta base de cocaína, la gasolina, es extremadamente barato en Venezuela gracias a los fuertes subsidios del gobierno; en segundo lugar, la mano de obra para la siembra, cosecha, refinado y transporte es de bajo coste, especialmente en la actualidad ante el enorme influjo de refugiados venezolanos desempleados que se disponen a afrontar grandes riesgos a cambio de bajos sueldos; y tercero, la presencia masiva de las ex FARC, ELN y otros grupos narcotraficantes en el área y, por último, la proximidad de las rutas de salida por los puertos, aeropuertos y pistas de aterrizaje clandestinas, que abundan en Venezuela.

Las ex FARC y el ELN, desde principios de la década de 1980, se dedican al tráfico de cocaína para financiar su lucha armada. A fines de la década de 1990 el narcotráfico ya estaba tan enraizado en estos grupos guerrilleros que ya era entonces difícil disociar sus operaciones de narcotráfico de su actividad final: el mantenimiento de los objetivos políticos de la guerrilla. El creciente beneficio de estas operaciones ilícitas motivaba a estos grupos a expandir constantemente sus operaciones de tráfico transnacional de drogas.

Desde el ascenso de Hugo Chávez al poder en 1999 hubo una gradual y constante aproximación de su gobierno hacia los grupos insurgentes de izquierda de Colombia, más concretamente las ex FARC y el ELN. Hugo Chávez consideraba a esos grupos como sus aliados ideológicos. La relación entre el gobierno de Venezuela y esos grupos guerrilleros se intensificó a partir del ascenso al poder de Álvaro Uribe en Colombia en 2002. Durante su gobierno se intensificó considerablemente el enfrentamiento a las ex FARC y al ELN por parte de las fuerzas armadas y de seguridad de Colombia. Con la ayuda del Plan Colombia,3 las fuerzas públicas colombianas se profesionalizaron y se equiparon para enfrentarse militarmente a la guerrilla. A consecuencia de los intensos combates en los años que siguieron, las ex FARC y la ELN perdieron gradualmente su territorio y se retiraron a las regiones más remotas del país: la selva amazónica y los Andes. En ese momento, Venezuela se convirtió en el refugio ideal para los guerrilleros, no sólo por ser la frontera entre los dos países extremadamente porosa y poco vigilada, sino también por el hecho de que Hugo Chávez les hubiera recibido con los brazos abiertos, hasta el punto de que los grupos ex-FARC y el ELN llegaron a tener campamentos e infraestructura en el lado venezolano de la frontera.

Otros importantes factores que contribuyen al incremento del tráfico de drogas entre Colombia y Venezuela son: la insuficiencia de recursos, equipos y entrenamiento de las fuerzas policiales venezolanas; un poder judicial débil, desestimulado y, por ello, ineficiente; y la corrupción rampante que impregna diversas instancias del poder estatal. Estos elementos, sumados al crecimiento exponencial de la economía ilegal, fomentan el fortalecimiento de las estructuras del crimen organizado estatal y no estatal, permitiendo, por consiguiente, la transformación de los estados fronterizos de Venezuela en santuarios criminales.

Por último, un elemento relevante en esta ecuación es la falta de cooperación policial internacional entre Venezuela y los países vecinos, al igual que con EEUU y la UE. Desde el inicio de los años 2000, la cooperación policial de Venezuela con Colombia, Brasil y EEUU, por ejemplo, se ha reducido considerablemente, hasta un punto en que en la actualidad se puede decir que es prácticamente inexistente.

Rutas del tráfico de cocaína desde Colombia y Venezuela

Las rutas de tráfico de cocaína desde Colombia hacia Venezuela están constituidos por tres ejes principales:

  1. El que parte del departamento colombiano del Norte de Santander, región de Catatumbo, hacia los estados venezolanos de Táchira y Zulia.
  2. El que parte de los departamentos colombianos de Meta, Vichada y Arauca, con destino a los estados venezolanos de Apure y Guárico.
  3. El que parte de los departamentos de Guaviare, Meta, Guainía y Vichada con destino a los estados venezolanos de Apure y Amazonas.
Figura 1. Rutas del narcotráfico de Colombia a Venezuela
Figura 1. Rutas del narcotráfico de Colombia a Venezuela
Fuente: elaboración propia.

En estos tres ejes de flujo de drogas, desde Colombia hacia Venezuela, la cocaína se envía principalmente a través de dos formas: (1) por vía área, mediante aviones monomotores o bimotores que despegan y aterrizan en pistas clandestinas, en el medio de la selva amazónica; y (2) por vía fluvial, a través de los innumerables ríos que atraviesan las fronteras fluyendo desde Colombia hacia Venezuela y que alimentan las cuencas del Lago de Maracaibo y del Río Orinoco.

Actualmente se estima que aproximadamente entre 400 y 450 toneladas de cocaína cruzan esta frontera anualmente.4 Dichas cifras son una importante indicación de la eficacia de las rutas aéreas y fluviales transfronterizas en la región, al igual que de su potencial económico.

Partiendo de Venezuela, las rutas continúan y se dividen principalmente en cuatro ejes:

  1. Desde Apure, Táchira y Zulia hacia Honduras, vía las islas caribeñas.
  2. Desde Apure, Amazonas o las regiones costeras de Venezuela hacia la República Dominicana o Jamaica, para llegar a EEUU y Europa.
  3. Desde puertos, como Puerto Cabello, hacia África Occidental y luego a Europa, o directamente a Europa.
  4. Desde Apure, Amazonas y Táchira en dirección a Surinam o Brasil y luego a África Occidental, teniendo como destino final Oriente Medio o Europa.
Figura 2. Las principales rutas del narcotráfico en el Caribe
Figura 2. Las principales rutas del narcotráfico en el Caribe

En el primer eje, los vuelos en su mayoría parten de Apure, donde hay muchas pistas clandestinas geográficamente aisladas, muy bien guarnecidas y que ofrecen buena logística. Las pistas clandestinas de Táchira y Zulia también ofrecen facilidades similares, pero su uso es menos frecuente. Desde estas localidades los aviones, principalmente bimotores, vuelan básicamente en línea recta hacia el norte hasta alcanzar el paralelo 15º Norte, cuando hacen prácticamente una curva de 90º hacia el oeste y vuelan en su mayoría hacia Honduras. Los pilotos hacen esta ruta más larga y contraintuitiva esencialmente por una razón: evitar la detección por los radares militares de Colombia, que son bastante eficaces. Una vez que los aviones alcanzan Honduras hay innumerables pistas clandestinas y redes de narcotraficantes que reciben la droga y la acondicionan para su posterior envío a México y luego a EEUU. Cada avión es capaz de cargar entre 500 y 900 kilos de cocaína en promedio. Hay una cantidad desconocida de pistas de aterrizaje clandestinas usadas para el narcotráfico en Honduras. Sólo en 2018 la fuerza pública hondureña destruyó más de 50 de estas pistas.

Figura 3. Actividad aérea sospechosa en el Caribe (2010)
Figura 3. Actividad aérea sospechosa en el Caribe (2010)

Fuente: United States Southern Command, 2011 (via Wikimedia Commons / Dominio público).

En cuanto a la ruta que pasa por la República Dominicana, hay algunas particularidades interesantes. Actualmente este país ocupa un lugar estratégico para las organizaciones narcotraficantes venezolanas y colombianas. La importancia del turismo (aproximadamente con cinco millones de turistas al año) explica el intenso movimiento de puertos y vuelos, a diferencia de Venezuela, que actualmente posee un flujo mucho menor de vuelos comerciales y de movimiento portuario y poco turismo. En consecuencia, las organizaciones de narcotraficantes venezolanos optan por utilizar a la República Dominicana como una especie de punto intermedio o “eje comercial”. La manera preferida de enviar cocaína a la isla caribeña es por medio de lanchas rápidas. La droga es entonces recibida por organizaciones criminales dominicanas que se han profesionalizado rápidamente en este mercado ultra competitivo. Estos grupos criminales locales se encargan de acomodar la droga en contenedores que son enviados por barco a EEUU y Europa. Alternativamente, utilizan los innumerables vuelos comerciales que salen todos los días de la isla.

La ruta marítima hacia Europa y EEUU, por Puerto Cabello, fue de gran importancia hasta hace aproximadamente 10 años. En esa época se estima que gran parte de la cocaína colombiana que transitaba por Venezuela era traficada a través de dicho puerto. Con el paso de los años, debido al decaimiento económico del país, la ruta perdió parte de su importancia. Sin embargo, sigue activa gracias al fuerte esquema de corrupción de funcionarios del puerto asociados al Cártel de los Soles.

Por último, la ruta que incluye Surinam y Brasil ha sido cada vez más utilizada, ya que las estructuras de las organizaciones narcotraficantes de Brasil y de Surinam se han aprovechado de la implicación cada vez mayor de Venezuela en el flujo de la cocaína colombiana. La droga generalmente viene en avión desde Colombia hacia Venezuela (o directamente desde Colombia, dependiendo de donde es embarcada) y luego hacia Brasil o Surinam, utilizando siempre pistas clandestinas. Desde estos países, la cocaína sigue hacia Europa u Oriente Medio, a veces pasando por África Occidental. Las recientes detenciones realizadas por la policía de Brasil y Surinam de submarinos usados para el tráfico de drogas, estacionados en ríos en Surinam y en Brasil, en puntos cercanos al océano, indican según fuentes policiales una modalidad de tráfico que ha sido común en la región. Se descubrió que dos de esos submarinos, incautados en los dos últimos años, tenían como destino África Occidental y eran capaces de llevar, en promedio, ocho toneladas de cocaína cada uno.5

Aspectos que hicieron posible la transición de las redes colombianas a las venezolanas

Una de las estrategias del narcotráfico es la penetración de las instituciones estatales y su desestabilización por medio de la corrupción, de manera que su negocio ilícito pueda prosperar. Los servidores públicos corruptos permiten y facilitan operaciones delictivas a cambio de ventajas financieras. Fue precisamente de esta manera como diversos servidores públicos venezolanos iniciaron sus relaciones delictivas con narcotraficantes colombianos. Esta relación pasó por cambios, en la medida en que funcionarios públicos de alto rango del gobierno de Hugo Chávez y luego de Nicolás Maduro comenzaron a participar activamente en la dirección de las operaciones de narcotráfico en Venezuela y, por fin, a comandarlas, desde dentro de la estructura del gobierno de Venezuela. A esa estructura se le da el nombre de Cártel de los Soles.6

Los datos provenientes de variadas fuentes gubernamentales y documentos oficiales, recogidos de servidores de los diversos escalones del gobierno que abandonaron sus funciones públicas y huyeron del país, demuestran que hay funcionarios de los tres poderes del gobierno (ejecutivo, legislativo y judicial) y militares involucrados en el narcotráfico. Estas fuentes, si se analizan en conjunto, apuntan a más de un centenar de nombres de servidores de alto rango implicados en el tráfico. En años recientes, Maduro ha alzado a estos narcotraficantes a puestos más altos en la jerarquía de su gobierno, para hacerlos cada vez más aliados y conectados al régimen, con lo que busca obtener su lealtad para que luchen y se empeñen en mantenerlo en el poder, pues esos servidores corruptos tendrán mucho que perder si el gobierno de Maduro es derribado. Actualmente, las figuras más prominentes en el establishment político en Venezuela están de una manera u otra vinculadas al Cártel de los Soles. A pesar de tener el apodo de ‘cártel’, la estructura de tráfico en el país, comandada por estos funcionarios, se divide en una serie de redes que compiten entre ellas. No sólo actores estatales, sino también no estatales, componen las estructuras de esas redes de tráfico. Adicionalmente, se cree que en la actualidad el tráfico de drogas es el mayor inductor de la corrupción en Venezuela.7

Inicialmente, los colombianos corrompían a los militares de la Guardia Nacional Bolivariana (GNB)8 para que éstos permitieran el desplazamiento de sus cargamentos de cocaína a través de la frontera, y dentro del país. A lo largo del tiempo, los traficantes se acercaron aún más a miembros de la GNB y su esquema de corrupción se arraigó, pues ésta pasó a proteger los cargamentos de droga e incluso a transportarlos dentro del territorio venezolano. Esta asociación fue intencional y gestada estratégicamente, pues la GNB es la fuerza pública responsable del mantenimiento del orden interno del país, lo cual incluye la vigilancia de fronteras y el control de aeropuertos y puertos.

En este contexto, la gradual aproximación de las ex FARC con la GNB, concomitantemente a la creciente afinidad de comandantes de las ex FARC con liderazgos políticos y militares venezolanos, fueron elementos fundamentales no sólo para el surgimiento del Cártel de los Soles, sino también para su posterior fortalecimiento. Incluso después de la desmovilización de las ex FARC, en función del reciente proceso de paz, varios disidentes de la guerrilla permanecieron en Venezuela y otras decenas siguen llegando provenientes de varias partes de Colombia. Estos fueron poco a poco siendo incorporados a la estructura del Cártel de los Soles, que gradualmente se robusteció y desplazó a las organizaciones criminales colombianas, así como a grupos guerrilleros, de la conducción del tráfico en el país.

Algunos factores tuvieron una importancia crucial para que el Cártel de los Soles se expandiera y, por fin, asumiera el control de las operaciones de narcotráfico en territorio venezolano y más allá de éste. En primer lugar, en 2005 se aprobó una nueva ley antinarcóticos en Venezuela.9 Esta ley extendió la atribución de represión del tráfico de estupefacientes a otros tres componentes de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana: el Ejército (Ejército Bolivariano, EB), la Marina (Armada Bolivariana, AB) y la Fuerza Aérea (Aviación Militar Bolivariana, AMB). De esa manera, la investigación, prevención y represión de este tipo de tráfico ya no sería una atribución exclusiva de la GNB. Desde entonces las demás fuerzas armadas se insertaron en el esquema corrupto vigente y el Cártel de los Soles pasó a tener representantes de cuatro de las fuerzas armadas de Venezuela. Hasta ese momento, los militares del Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea solo participaban puntualmente en la actividad criminal. A partir de ese punto, se sumergieron rápidamente en la dinámica del narcotráfico y pasaron a tener protagonismo en las operaciones. Una de las consecuencias de su entrada en el mundo del crimen fue la contienda por las rutas de tráfico con la GNB, que ya estaba consolidada en el escenario. En los años siguientes, las cuatro fuerzas armadas realizaron diversas investigaciones y operaciones para desmantelar las organizaciones narcotraficantes colombianas que actuaban en su territorio y arrestar a sus líderes. Tras la captura de importantes líderes colombianos y el consiguiente desmoronamiento de sus organizaciones criminales, el Cártel de los Soles se apropió de sus rutas y de sus estructuras logísticas.

Estas frecuentes operaciones, conducidas por las fuerzas armadas venezolanas contra los narcotraficantes colombianos en territorio venezolano, tranquilizaron momentáneamente a la opinión pública internacional, la cual reconoció el trabajo realizado por el gobierno venezolano, en función de lo cual varios países disminuyeron la presión que venían haciendo sobre Venezuela con respecto a su falta de eficacia en el enfrentamiento al tráfico de drogas. Sin embargo, finalmente se descubrió la auténtica intención detrás de la detención de los líderes colombianos y la misma comunidad internacional observó perpleja el florecimiento del ‘Cártel de los Soles’ como una organización narcotraficante competente, que ya demostraba dominar las rutas internacionales al igual que el flujo de compra y venta de estupefacientes, y cuyo alcance transnacional ya era nítido, particularmente a través de sus prósperas alianzas con los cárteles mexicanos.

Paralelamente a todo eso, en 2009, por iniciativa del que era entonces ministro del Interior y Justicia, Tareck El Aissami,10 se creó la Policía Nacional Bolivariana (PNB). Esta institución se encargó, entre otras tareas, de investigar el narcotráfico a nivel nacional. De esta manera, los órganos de seguridad pública municipales y estatales terminaron por perder una parte de su poder y atribuciones en lo que se refiere al combate contra el narcotráfico. La cúpula del gobierno venezolano escogió cuidadosamente al equipo que comandaría la estructura de la PNB, de manera que las acciones de esta corporación policial beneficiaran al Cártel de los Soles. Desde su creación, la PNB incautó grandes cantidades de drogas y detuvo a importantes traficantes locales y extranjeros. Según diversos analistas internacionales y fuentes locales, el verdadero objetivo de estas operaciones era debilitar y posteriormente desmantelar organizaciones narcotraficantes rivales del Cártel de los Soles en territorio venezolano.

En 2005 tuvo lugar otro factor determinante para la consolidación del Cártel de los Soles. Ese año Hugo Chávez decidió suspender la cooperación policial con EEUU y luego expulsó a los agentes del Drug Enforcement Administration (DEA) de Venezuela y ordenó el cierre de su representación en el país, seguida de la suspensión de los acuerdos de monitorización de vuelos irregulares y clandestinos desde Venezuela. Como resultado previsible, el gobierno de Chávez perdió interés en la cooperación policial regional en el marco de enfrentamiento al narcotráfico y, de manera gradual, debilitó la cooperación con los países vecinos y se alejó de sus agencias antidrogas.11

Así, de una manera abrupta, el DEA dejó de tener acceso a un flujo de informaciones que le permitía combatir a los cárteles de drogas en sus rutas transnacionales desde Venezuela. A continuación, los organismos policiales de los países vecinos también perdieron el acceso a informaciones importantes en el enfrentamiento al crimen provenientes de Venezuela. En consecuencia, los narcotraficantes que operaban en Venezuela se aprovecharon de esa situación y se fortalecieron, al igual que el entonces incipiente Cártel de los Soles.

Actualmente el Cártel de los Soles domina la actividad de narcotráfico de gran escala en Venezuela gracias a la protección garantizada del poder político y de las instituciones públicas.12

Conclusiones

Muchos analistas internacionales afirman que Venezuela se ha convertido en un “Estado mafioso”, o un “Narco Estado”, ya que los organismos que tienen la obligación legal de prevenir y reprimir el tráfico de drogas son los mismos que trafican con ellas, además de ser otras actividades ilegales. Debido a la falta de cooperación policial entre Venezuela y otros países, lo que se conoce sobre el tráfico de drogas en Venezuela proviene de la recopilación de información y de resultados de las investigaciones policiales llevadas a cabo en los países vecinos, en EEUU y en países de la UE. Varios de estos casos investigados apuntan hacia la participación directa o indirecta de venezolanos, miembros del Cártel de los Soles, o de actores (individuos o grupos) de otros países que interactúan con éste. El material recogido en el curso de innumerables investigaciones policiales conducidas en varios países nos lleva a creer que el volumen de cocaína que transita por Venezuela ha aumentado en los últimos años. Extrañamente, sin embargo, las incautaciones de drogas en Venezuela han disminuido. Este contexto puede ser una indicación de la continua expansión del Cártel de los Soles. Cuando se comparan datos de la agencia de control de drogas de Venezuela (Oficina Nacional Antidrogas, ONA) se observa que desde el año 2016 las incautaciones disminuyeron, mientras que desde 2013 las áreas de cultivo de coca en Colombia se han incrementado de forma constante.13

En la Venezuela actual, la combinación de poder autocrático, la ausencia de accountability institucional y la corrupción sistémica han transformado parte de la elite de los servidores militares y civiles en mafiosos y líderes de organizaciones criminales. Ellos gozan de privilegios en el gobierno de Maduro y tienen libertad para cometer crímenes impunemente. Estos privilegios estimulan su creciente lealtad a Maduro, lo cual, a la vez, lo vuelve cada vez más autoritario y menos tolerante con aquellos que se le oponen políticamente. Esta dinámica es nociva a las instituciones de Estado, pues las corroen y debilitan su legitimidad ante la población y, al mismo tiempo, las hacen incapaces de cumplir su obligación de servir al ciudadano.

No se atisba una solución fácil, pues los líderes del Cártel de los Soles saben que tienen mucho que perder en el caso de que el gobierno de Maduro sea depuesto y, por eso, ciertamente se van a empeñar al máximo para que eso no suceda. Sin embargo, sólo un cambio a un régimen realmente democrático podría propiciar el inicio del enfrentamiento de la corrupción tan enraizada en el actual régimen. Para ello, creo que es necesario que haya una estructuración y un fortalecimiento gradual de actores e instituciones que hoy buscan el restablecimiento de la democracia en el país.

Christian Vianna de Azevedo
Agente de la Policía Federal de Brasil, doctorando y Máster en Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica (PUC Minas) de Brasil, investigador de la Red de Investigación en Terrorismo, Contraterrorismo y Crimen Organizado de la Academia Nacional de Policía (ANP/Polícia Federal/Brasil) e investigador del Centro de Estudios sobre Crimen Organizado Transnacional (CeCOT, IRI/Universidad de la Plata/Argentina) | @Chris01510


2 Ibid.

3 “Plan Colombia” fue el nombre que se le dio a la ayuda militar de EEUU al gobierno colombiano para que éste pudiera combatir a los cárteles de narcotraficantes y a los movimientos guerrilleros en Colombia

4 Insight Crime (2018), “Venezuela: a mafia State?”; y entrevista con los encuestados A y B (nombres no revelados por razones de confidencialidad).

5 El 21/II/2019 fue desplegada por la Policía Federal de Brasil la Operación Flak, una de las mayores operaciones policiales contra el narcotráfico de cocaína en Brasil, cuyo objetivo era una organización criminal que transportaba cocaína de Colombia y Venezuela con destino final a Brasil, EEUU y Europa. Los países intermediarios eran Venezuela, Honduras, Surinam y Guatemala. El día 21/II/2019, 28 personas fueron detenidas y 24 aeronaves incautadas, así como una gran cantidad de dinero. Las investigaciones comenzaron hace dos años. En febrero de 2018, con la colaboración de la Policía Antiterrorista de Surinam, la Policía Federal de Brasil incautó un submarino en Surinam, destinado a llevar cocaína hacia África Occidental. Su capacidad permitía transportar ocho toneladas de estupefacientes. Según la investigación, la organización criminal transportó nueve toneladas de cocaína por vía aérea entre los años 2017 y 2018. Para más información, véanse: decisión judicial en el proceso nº 0000038-81.2019.4.01.4300 - 4a Vara Federal - Palmas/TO/Brasil; PF diz que investigações sobre quadrilha brasileira levaram a apreensão de 'submarino' no Suriname em 2018 (21/II/2019); y Investigações da PF para operação de combate ao tráfico de drogas começaram há dois anos (21/II/2019).

6 El nombre Cártel de los Soles tiene su origen en la simbología del diseño de estrellas que representa el rango de general en los uniformes militares de la Guardia Nacional Bolivariana.

7 Insight Crime (2018), op. cit; y US Department of State (2018), “International Narcotics Control Strategy Report”.

8 La Guardia Nacional Bolivariana es una de las cinco fuerzas que componen la estructura de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.

10 Tareck el Aissami, una importante figura del gobierno venezolano, está acusado de ser uno de los líderes del Cártel de los Soles por el Departamento del Tesoro de EEUU.

11 Andrés Antillano et al. (2016), “Revolution and counter reformation: the paradoxes of drug policy in Bolivarian Venezuela’, en Beatriz Caiuby Labate, Clancy Cavnar y Thiago Rodrigues (eds.), Drug Policies and the politics for drugs in the Americas, Springer.

12Insight Crime (2018), op. cit.; William Brownsfield (2018), “Venezuela as a Narco State”, Center for Strategic and International Studies (CSIS); y American Enterprise Institute (AEI) (2017), “Kingpins and corruption”.

13 US Department of State (2018), “International Narcotics Control Strategy Report”.

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<![CDATA[ La expansión del Primeiro Comando da Capital en la frontera amazónica por lograr la hegemonía de las rutas de la droga ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari27-2019-quiros-expansion-primeiro-comando-da-capital-frontera-amazonica-hegemonia-rutas-droga 2019-02-28T04:44:33Z

La estrategia expansiva del Primeiro Comando da Capital por la triple frontera amazónica para controlar las rutas y mercados de la droga en América Latina.

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Tema

La estrategia expansiva del Primeiro Comando da Capital por la triple frontera amazónica para controlar las rutas y mercados de la droga en América Latina.

Resumen

En los últimos años, la triple frontera amazónica adquirió una importancia geopolítica inusitada debido a su papel en la disputa por el control de las rutas y mercados de la droga en America Latina. Este escenario de guerra, protagonizado por distintas facciones criminales del Brasil, tiene como principal disparador la estrategia expansionista del Primeiro Comando da Capital (PCC), que ha logrado expandir su frontera criminal en el área amazónica como consecuencia de la ruptura de la alianza entre la Familia do Norte (FDN) y el Comando Vermelho (CV), la cual servía para contener el acceso del PCC a la ruta de Manaos. A raíz de esto, el PCC inició una disputa territorial por la ruta del Solimões –principal corredor de droga en la triple frontera amazónica– que podría desatar una guerra aún mayor con la FDN, que controla buena parte del Amazonas. En este contexto, el presente análisis se propone estudiar la estrategia expansiva del PCC por la triple frontera amazónica con el objetivo de controlar la ruta y los mercados de cocaina en America Latina. En este sentido, se pretende explicar las implicaciones que esta expansión puede tener para el mapa de la droga en la región y para los propios cárteles y grupos de delincuencia organizada que operan in situ.

Análisis

Panorama general

Durante la campaña electoral de 2018, la cuestión de la seguridad pública en Brasil se convirtió en un tema central de las agendas de los candidatos a la presidencia. Sin embargo, y de forma un tanto sorpresiva, ninguno de los presidenciables hizo mención alguna sobre la mayor organización criminal que amenaza al gigante sudamericano: el Primeiro Comando da Capital (PCC). Si bien el crimen organizado ha sido introducido como un asunto prioritario en la plataforma programática del ahora presidente Jair Bolsonaro. Un análisis más detallado de su plan de seguridad permite observar importantes inconsistencias y omisiones que podrían incrementar, en lugar de reducir, los altos índices de violencia y criminalidad que aquejan al Brasil. De ahí que mientras sus propuestas apuntan a convertir al país en un verdadero Estado de Naturaleza –garantizando por decreto a los ciudadanos sin antecedentes penales a portar armas de fuego–, la omisión de una política de seguridad y defensa de las fronteras –áreas estratégicas de penetración, expansión y disputa del crimen organizado– permite hablar de más continuidades que cambios en la gestión por venir y de un entendimiento ambiguo y poco sólido del fenómeno.

En un escenario donde la proximidad geográfica con los dos principales productores de cocaína del mundo (Colombia y Perú) facilita a la delincuencia organizada brasileña el abastecimiento para el mercado local y refuerza las disputas facciosas por la hegemonía regional de las rutas y los mercados de la droga, la necesidad de repensar una política integral de defensa y soberanía del territorio se hace cada vez más evidente, sobre todo cuando –como sucedió durante la asunción de Bolsonaro como presidente del Brasil– el crimen organizado le mostró al país su capacidad para paralizar una ciudad completa (Fortaleza) usando la represalia como mecanismo de respuesta ante el avance del Estado. De ahí que los ataques perpetrados por facciones del PCC y el Comando Vermelho (CV) el 1 de enero de 2019 en 50 ciudades del estado de Ceará, hayan sido una demostración real de su poder, control y consolidación territorial y de su exponencialmente incrementada capacidad para movilizar recursos, algo que durante los últimos dos años ya se viene observando en la frontera amazónica con mayor contundencia.

En este sentido, una breve observación de la distribución geográfica de las distintas facciones criminales en los 27 estados que componen el gigante sudamericano permite ver que la expansión territorial de la delincuencia organizada ha cooptado prácticamente todo el Brasil, suponiendo un verdadero desafío para el Estado y para las autoridades de las distintos niveles de gobierno que, tras años de políticas de seguridad, no han logrado erradicar el flagelo. Es así que –si bien existe presencia de más de una facción en disputa por Estado–, podríamos ubicar a las distintas organizaciones de la siguiente manera: el PCC domina ya las regiones de Mato Grosso do Sul, Piauí, San Pablo, Acre, Roraima y Sergipe, y se disputa actualmente con el CV el control de los estados de Amapá, Alagoas, Ceará, Para, Río Grande do Norte, Rondônia y Tocantins. Por su parte, el CV se quedó con la hegemonía de Mato Grosso, mientras que, en buena parte de los estados restantes, el conflicto se desarrolla entre distintas facciones regionales (BadBoys y Comando Verde, entre otras). Este es el caso del estado de Amazonas, al noreste del Brasil, una región altamente porosa y con escasa y/o nula presencia estatal, que tiene una conexión directa con los principales exportadores de droga a nivel mundial y cuya posición geográfica le permite conectarse con nueve de los 11 países de América del Sur1.

Considerada una zona estratégica para el tránsito ilegal transnacional y una región de recursos y biodiversidad, el Amazonas brasileño ha ocupado un lugar preponderante en el pensamiento geopolítico del Brasil desde los años 30 del siglo pasado. Sin embargo, las diferentes políticas de control y defensa territorial implementadas desde entonces (SPVEA7, INPA, Tratado de Cooperación Amazónica, Programa Calha Norte, Sistema de Vigilancia Amazónica y SISFRON) han dado resultados controvertidos: las fronteras se volvieron más porosas, el Estado más débil y el crimen organizado –siendo el narcotráfico su expresión más común– avanzó por casi todo el territorio brasileño, cooptando poder mediante la violencia y la corrupción.

Sumado a esto el bajo nivel de institucionalización de la cooperación interestatal entre Brasil, Bolivia, Colombia y Perú –los cuatro países que conforman las distintas combinaciones del trapecio amazónico–, se ha transformado, una vez más, en una verdadera dificultad para alcanzar una estrategia coordinada para combatir la problemática. En este sentido, los contratiempos a la hora de profundizar los procesos de integración regional entre los Estados involucrados en la triple frontera han entorpecido las iniciativas de cooperación en cuestiones de vigilancia fronteriza y facilitado la expansión de grandes organizaciones criminales como el PCC, el CV y la FDN por el dominio de las rutas de la droga en la región.

Estas dinámicas de avance del crimen organizado en la triple frontera amazónica, sumado a la creciente demanda de drogas en el mercado brasileño, han producido una importante reconfiguración del mapa del narcotráfico sudamericano que incrementó, a su vez, el poder de las facciones criminales y el de sus conexiones tanto regionales como extrarregionales. A raíz de esto, se sostiene que las redes de narcotráfico son ahora mucho más coordinadas, eficientes y resistentes, gracias al uso de la tecnología, los sistemas de comunicación y los de transporte.

Como contrapartida, la triple frontera amazónica se ha vuelto durante los últimos años, una zona vulnerable, de desarrollo precario y aislado que, sumado a su difícil acceso geográfico y logístico, facilitado por ríos caudalosos y selvas impenetrables, se consolidó como un lugar estratégico para el reclutamiento de nuevos miembros y en un nexo central de buena parte de las actividades ilícitas derivadas del crimen organizado en América del Sur. En este sentido, no resulta difícil ver cómo y por qué el trapecio amazónico es hoy en día un “botín de guerra” de las organizaciones criminales más grandes de la región –cárteles colombianos y organizaciones brasileñas– y por qué es ahí donde se disputan el control territorial por la hegemonía de las rutas y mercados de la droga en América Latina. De ahí la importancia de estudiar y analizar la estrategia expansionista nacional de organizaciones como el PCC en Brasil, la cual, a través de una compleja estructura criminal –que se basó primeramente en el poder de los “bastiones carcelarios” para luego expandir su territorialización a través de un enfrentamiento directo con facciones contrarias–, ha logrado avanzar por todas las unidades federativas brasileñas corrompiendo las esfera política, económica y judicial a través de la compra de favores y lealtades, pero también a partir del despliegue de “franquicias” y líderes regionales encargados de las finanzas de la organización.

En este contexto y debido a su objetivo de dominar el mercado interno de drogas y las rutas internacionales del narcotráfico, el PCC ha estado corriendo su frontera criminal a punto tal de alcanzar su nacionalización con los ataques en Minas Gerais y Rio Grande do Norte en 2018. Esto provocó diferentes reacciones, entre ellas la reconfiguración del mapa del tráfico de drogas y el consecuente recrudecimiento de la violencia facciosa en el noreste del país.

Esta estrategia expansionista por el Amazonas brasileño del PCC –que ha presentado, además, un cambio de actitud en la organización, como resultado de la adopción de mecanismos más violentos– ha sido posible gracias a la ruptura del pacto entre el CV y la FDN, pacto que ha funcionado como un verdadero dique de contención para el avance del PCC por la ruta de Manaos y el popularmente conocido río Solimões, es decir, el brazo superior del Rio Amazonas.

Sumado a esto, no debe soslayarse la presencia de las mafias colombianas en la triple frontera amazónica, las cuales han corrido su frontera de cultivo hacia el territorio peruano como consecuencia del aumento de la demanda de droga en el mercado brasileño. Esto no representa –al menos hasta ahora– una declaración de hostilidades entre la delincuencia organizada colombiana y las facciones criminales brasileñas. Muy por el contrario, existe evidencia que sugiere que el PCC se ha aliado con el peligroso Clan del Golfo con el objeto de conectar el abastecimiento de cocaína hacia Europa, cuyas principales plazas son Bélgica y los Países Bajos.

La importancia geopolítica del Amazonas para el crimen organizado

La región amazónica ha estado en el pensamiento geopolítico de Brasil desde los años 30 del siglo pasado. De hecho, el Amazonas ha sido parte esencial del proceso de consolidación del país como potencia regional. Sin embargo, no fue hasta 1978 con la firma del tratado de cooperación entre Brasil, Colombia, Surinam, Bolivia, Guyana, Perú, Ecuador y Venezuela, cuando se intentó formalmente la integración física del Amazonas a través de una adecuada infraestructura de transporte y comunicaciones para el desarrollo de la región. No obstante ello, y a pesar de los esfuerzos multilaterales, la región fue rápidamente cooptada por diferentes actores del crimen organizado.

Como bien sabemos, el crimen organizado es un fenómeno complejo que está ampliamente distribuido en América Latina. Sin embargo, su alcance y formas difieren en gran medida entre los países afectados por esta problemática. La baja presencia estatal, los altos niveles de corrupción y de informalidad laboral y los escasos recursos destinados a las fuerzas de seguridad, son condiciones necesarias –aunque no suficientes– para la emergencia y expansión del fenómeno.

En este sentido, el crimen organizado –siendo el narcotráfico la expresión más común en la región, seguido por el tráfico de armas, de personas, etc.– se desarrolla en ambientes donde es fácil eludir la ley, geográficamente adversos para las fuerzas del Estado y que, a su vez, estén próximos a los principales cruces y pasos fronterizos. De esta manera, el crimen organizado coopta esas zonas grises mediante el uso de la violencia, de sus ingentes recursos económicos derivados de las operaciones ilícitas y también a través del conocimiento territorial, lo cual le da una ventaja extra frente a las fuerzas de seguridad estatales, a la hora de evadirse y/o camuflarse.

A ello hay que sumar que las recientes reducciones presupuestarias efectuadas en el área de la defensa por los últimos gobiernos del Brasil han conducido a una situación de “contingencia de recursos”, impidiendo la ampliación de programas clave de vigilancia y seguridad fronteriza, promoviendo la consecuente cooptación del Amazonas brasileño por las facciones criminales. A pesar de ello, ninguna política concreta de seguridad de la triple frontera fue llevada a cabo por los países involucrados.

Todo lo mencionado anteriormente cumple un papel fundamental para la interconexión sistémica entre la geopolítica del Amazonas y la economía criminal que se deriva de todas las operaciones ilícitas que tienen lugar en el área. Así las cosas, el lugar que ocupan las fronteras sudamericanas –con especial énfasis en la andina y la amazónica– en el ciclo económico del negocio del tráfico de drogas se ha ido incrementando a la par de la demanda local. Esto, como sostuvimos previamente, trajo aparejado desde 2008 a esta parte diversos cambios en el mapa geopolítico y pecuniario del narcotráfico, los cuales van desde el desplazamiento de las zonas de cultivo de la hoja de coca (con Perú y Bolivia como ejes de la producción en detrimento hasta el año pasado de Colombia) a un “efecto globo” derivado de las políticas antidrogas, a la aparición de rutas alternativas y a cambios en las propias organizaciones (cárteles, clanes) dedicadas al narcotráfico.

En este contexto y como consecuencia de la creciente demanda de cocaína y marihuana en Brasil, organizaciones delictivas brasileñas como la FDN han comenzado a diseñar nuevas estrategias para alcanzar rutas alternativas a las ya cooptadas por el PCC. Así, la FDN –que domina buena parte de la región amazónica– estableció un acercamiento con los cárteles colombianos para obtener el control de la ruta de la cocaína colombiana, un objetivo que –como ya mencionamos– también persigue el PCC. Por su parte, los productores de droga peruanos han desplazado su frontera de cultivos hacia Brasil y Bolivia, lo cual produjo una ampliación de las áreas cultivadas en las regiones amazónicas de Caballococha –en la triple frontera con Colombia y Brasil–, en la región de Puno –frontera con Bolivia y con Brasil, por el puente interoceánico– y, finalmente, con Madre de Dios, que también colinda con Brasil y Bolivia.

Otro caso de singular importancia que ha facilitado la reconfiguración del mapa del narcotráfico sudamericano lo constituyen los recientes movimientos del CV y la FDN en la exploración de una nueva ruta de maconha (marihuana) en el Amazonas, con el objeto de eludir el “bloqueo” que le impuso el PCC a la droga proveniente de Paraguay en 2018.

La “guerra facciosa” por la hegemonía de la ruta amazónica del narcotráfico: la expansión del PCC

En los últimos años la estrategia expansionista del PCC alteró el mapa de la droga en Brasil. En este sentido, el objetivo de la mayor organización criminal brasileña de dominar los mercados y rutas de la droga en América Latina, llevó al país a sumirse en una escalada de violencia inusitada y a la cooptación de buena parte de su territorio por el crimen organizado. En este escenario, la imposibilidad del Estado de combatir eficazmente al narcotráfico mediante políticas de defensa y seguridad adecuadas, no sólo debilitó a las fuerzas del orden, sino que además fortaleció a las facciones criminales al interior de las favelas y en su camino a la “extraterritorializacion” de los bastiones carcelarios. De ahí el crecimiento exponencial del PCC, que logró “conquistar” una buena parte del territorio brasileño y adentrarse –según algunos informes– en países limítrofes. En este sentido y desde su creación en 1993, el PCC ha forjado una proyección de carácter internacional, por lo cual expandió sus redes a varios países regionales, al tiempo que inició una expansión territorial a nivel nacional que dio como resultado la penetración de la facción en buena parte de la geografía brasileña. Es así que, de acuerdo a fuentes del Ministerio Público Federal Brasileño, el PCC ya opera en siete países de América del Sur, tales como Paraguay, Bolivia, Argentina, Perú, Colombia y Venezuela.

Como venimos sosteniendo, la triple frontera amazónica se constituye como una de las principales puertas de entrada de la droga a Brasil. También es actualmente junto con el estado de Ceará, uno de los escenarios de guerra entre facciones más violentos de los últimos años. En este sentido, y como consecuencia de la revaloración estratégica que ha ganado recientemente el Amazonas para el crimen organizado en general y para el narcotráfico en particular, la región se ha convertido la puerta principal para dominar el negocio del narcotráfico latinoamericano. De ahí que grandes grupos de delincuencia organizada, con redes trans e internacionales y con proyección regional como lo es el PCC, hayan corrido sus fronteras criminales para disputar la hegemonía de la triple frontera con pequeñas facciones locales ligadas al CV, a través de una estrategia territorial expansionista que se ha vuelto más agresiva en el último año debido al asesinato de dos de sus líderes: Fabiano Alves de Souza y Rogerio Jeremías De Simone.

Esta estrategia de expansión nacional del PCC –que no sólo persigue el control del tráfico de drogas regional, sino también el tráfico de armas y el control de los sistemas penitenciarios del Brasil– ha tenido desde 2016 un avance sostenido. Por un lado, estableció redes de narcotrafico y lavado de dinero en diversos paises fronterizos, siendo Uruguay una plaza importante para el blanqueo de capitales. Por otro lado, se hizo con el control de la denominada rota caipira (ruta de la cocaina) por donde pasa la maconha y la cocaína, producida por Paraguay y Bolivia, respectivamente. Sin embargo, fue durante 2018 cuando el PCC realiza un avance mayor sobre la region amazonica producto de la ruptura del pacto entre la FDN y el CV. En este sentido, la ruptura entre ambas facciones fue la oportunidad para expandirse en el Amazonas y conquistar la hegemonía sobre el río Solimões, ruta de singular importancia para todo el tráfico de drogas fluvial, que conecta buena parte del area amazónica. Asi, y como bien sugieren diversas fuentes consultadas, hasta el rompimiento del pacto ambas facciones dominaban la ruta de la cocaína proveniente de Perú y Colombia, la cual se trasladaba por el mencionado río para su distribución tanto local como internacional. Sin embargo, tras la ruptura, la violencia entre ellas se acrecentó, al igual que la amenaza del PCC desde los estados vecinos de Acre y Roraima. Esto planteó un nuevo escenario que, desde entonces, tiene a las tres facciones de Brasil (PCC, CV y FDN) en disputa por la ruta amazónica2.

Este escenario de guerra facciosa por el dominio territorial a nivel nacional, y particularmente de los estados del Amazonas y más recientemente del estado de Ceará, ha desencadenado sangrientas matanzas al noreste del país, que han mostrado resultados divergentes. Mientras en 2018 Ceará duplicó la cantidad de homicidios durante los ultimos 10 anos, convirtiéndose en uno de los estados más violentos del Brasil, el Amazonas mostró una sustantiva baja que lo sacó del ránking. Así y todo, la guerra facciosa entre la FDN y el PCC por la supremacia de las unidades penitenciarias y por el control de las rutas del trafico de armas y drogas en el Amazonas, continuó su marcha. En este escenario, el agravante menos pensado podría determinarlo las propias políticas de mano dura del nuevo gobierno de Bolsonaro, toda vez que –como lo ha demostrado la práctica en los casos de los carteles en Colombia y en el propio Rio de Janeiro tras la implementación de las Unidades de Policía Pacificadora (UPP)– a mayor represión estatal hacia el crimen organizado, aumenta la posibilidad de violencia entre las facciones y, por ende, la utilización de la represalia entre ellas como mecanismo de respuesta.

Conclusiones

Ante este escenario resta preguntarse qué implicaciones puede tener esta estrategia expansionista del PCC para el mapa del narcotráfico y para los grupos de delincuencia organizada que operan in situ. De acuerdo a nuestro análisis, tres son los elementos que debemos tener primeramente en cuenta:

  1. El papel del gobierno de Bolsonaro y los resultados que puedan dar sus políticas de “mano dura”. En este sentido, podrian dar lugar a una “paz ficticia” derivada de los posibles acuerdos entre las facciones y la sensación de seguridad temporal provocada por las medidas del Gobierno, hasta el empeoramiento de la violencia debido al aumento de la presión estatal sobre los actores del crimen organizado. Esto último es un escenario repetitivo en el Brasil que venimos observando desde el retorno a la democracia, siendo Rio de Janeiro el principal ejemplo del fracaso de las politicas de seguridad. Por otro lado, y como hemos visto al principio de este análisis, la plataforma programática del gobierno de Bolsonaro en materia de crimen organizado ha dejado mas dudas que certezas acerca del conocimiento que la nueva administración tiene del fenómeno. Esto, sumado al objetivo del PCC de controlar todo el negocio de la droga y del sistema penitenciario del Brasil, obliga a pensar que la violencia seguirá en aumento en el país.

  2. La expansión del PCC ha tenido una influencia sustantiva sobre el mapa del narcotráfico, toda vez que su penetración territorial en el Amazonas ha obligado a facciones menores y/o locales a abrirse rutas alternativas. Por otro lado, su expansión ha incrementado la violencia facciosa y ha corrido la frontera criminal hacía la triple frontera. Dicho escenario tiene diversas aristas y una de ellas aumenta la posibilidad de que las facciones más pequeñas sean cooptadas por las mayores, formando “ejércitos” con la intencion de disputar el poder a las organizaciones mas grandes. Algo de esto lo podemos ver en la ampliación de reclutas que ha tenido el PCC durante estos últimos tiempos (40.000 en 2017).

  3. Finalmente, el avance del PCC encontró al CV y a la FDN en una situación de enfrentamiento, tras años de trabajar en conjunción para impedirle al PPC el acceso a las rutas de la droga amazónica. En este contexto, si pensamos en un escenario prospectivo, el aumento del poder economico y de recursos humanos que ha adquirido el PCC en el ultimo tiempo podria dar lugar tanto a una guerra asimétrica entre éste y el resto de las facciones como a un control hegemonico del PCC en toda la región que dejaria al resto de las organizaciones criminales del Brasil como satélites.

Haciendo uso de su nivel de organización, cantidad de miembros, fuentes de financiación, dominio presidiario y penetración territorial e institucional, el PCC ha logrado constituirse en un poder paralelo dentro de un Estado totalmente cooptado por el crimen organizado. En la actualidad, los centros de violencia y criminalidad derivados de la “guerra facciosa” entre el PCC, el CV y la FDN se están concentrando en los estados del Amazonas y Ceará, verdaderos núcleos estratégicos del tráfico de drogas que encuentran en el vacío estatal y en el fracaso de las políticas de seguridad el combustible para continuar su camino hacia una confrontación aún más violenta por la hegemonía del territorio brasileño y las rutas y mercados de la droga regional.

Ludmila Quirós
Investigadora, Centro de Estudios sobre el Crimen Organizado de la Universidad Nacional de La Plata | @ludmilaaq


1 Vid. O Globo, “Mapa das facções nos presídios brasileiros”, Mapa que reproduce en detalle la localización de las bandas criminales y los niveles de violencia existentes en Brasil.
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<![CDATA[ Implementación de la paz: el desafío para la relación bilateral en materia de narcotráfico entre Colombia y Ecuador ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari16-2019-decastro-avellaneda-implementacion-paz-narcotrafico-colombia-ecuador 2019-02-05T06:08:20Z

El contexto del post acuerdo de paz colombiano afectará la relación bilateral, en materia de prevención y control del narcotráfico entre Colombia y Ecuador, dadas las dimensiones de los nuevos desafíos que afectan a sus fronteras

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Tema

El contexto del post acuerdo de paz colombiano afectará la relación bilateral, en materia de prevención y control del narcotráfico entre Colombia y Ecuador, dadas las dimensiones de los nuevos desafíos que afectan a sus fronteras.

Resumen

Tras la desmovilización de las guerrillas en Colombia y el aumento de los tráficos ilícitos existentes entre la frontera de Colombia y Ecuador, se abre un nuevo escenario con características que invitan a potenciar la cooperación bilateral.

Sin embargo, esta posibilidad se ve limitada por condiciones coyunturales como la metamorfosis de los grupos guerrilleros hacia el crimen organizado o el aumento de los flujos de migrantes venezolanos, y estructurales, como la corrupción policial, la reestructuración del Estado o la dolarización de la economía ecuatoriana como incentivo para el lavado de activos, lo cual complica el avance en la implementación de una agenda permanente que resulte efectiva.

Es así como la cooperación internacional resulta prioritaria en un escenario en el que las fronteras son cada vez más franqueables y existe una mayor actividad de crimen organizado a ambos lados de la frontera, que ha quedado expuesto recientemente con el caso del “Guacho”, exguerrillero abatido en diciembre de 2018.

Análisis

La vulnerabilidad de la zona fronteriza entre Colombia y Ecuador ha resultado notoria en los últimos meses, a través de la aparición de numerosos casos de violencia en el territorio, y particularmente, en la persecución y muerte a manos del aparato de seguridad colombiano del denominado “Guacho”, uno de los principales líderes de la deserción y uno de los grupos que no firmaron el Acuerdo de paz colombiano, y que operaba en los territorios fronterizos entre ambos países que dejó en evidencia la magnitud del problema en la zona.

El “Guacho”, ex FARC y líder del Frente Oliver Sinisterra, uno de los hombres más buscados en ambos países, que desató una ola de violencia en las zonas fronterizas de Esmeraldas y Sucumbíos, incluyendo secuestros, atentados con coches bomba y asesinato de policías, y con conexiones con el Cartel de Sinaloa mexicano, fue abatido por la fuerza pública colombiana, dada la experiencia y la capacidad en la materia, en Nariño, Colombia, tras más de nueve meses de operativos de búsqueda –e incluso con un anuncio por parte del presidente Duque en septiembre pasado que mencionaba que había sido herido gravemente en un enfrentamiento–, aun cuando el presidente de Ecuador lo destacó como un trabajo conjunto. Si bien las relaciones bilaterales han avanzado en la década reciente, los desafíos que impone la coyuntura del proceso de paz colombiano y la situación regional han mermado la cooperación.

La complejidad del escenario no es nueva, no obstante, tras la firma de los acuerdos de paz muchos de los exguerrilleros se transformaron en contingente del crimen organizado y se ha registrado un histórico aumento de los cultivos de coca y de incautaciones de cocaína. A ello es preciso sumar las escasas posibilidades de retomar el diálogo con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), dificultando así el desarrollo de un proceso que permita alcanzar la paz en la zona y generar condiciones para evitar que el crimen y la creación de redes ilegales se intensifique.

Por su parte, Ecuador, a diferencia de Colombia, no mantiene un historial de violencia como su país vecino, ni las capacidades para afrontar el actual desafío en su frontera, siendo vulnerable a los cambios en el contexto fronterizo. Colombia aún está definiendo los términos de la paz y las políticas a seguir en los territorios donde el Estado debe retomar el control.

Dos de los departamentos fronterizos con Ecuador, Putumayo y Nariño, se encuentran en un estado de urgencia en cuanto a la intervención del Estado colombiano. Además, estos territorios representan dos de las zonas de mayor cultivo de coca y comparten frontera con las provincias ecuatorianas de Sucumbíos y Esmeraldas, respectivamente, que son zonas con un nivel bajo de desarrollo y comunidades aisladas, lo cual favorece los tráficos ilícitos y dificulta la acción gubernamental.

Mapa de la zona fronteriza Ecuador-Colombia
Mapa de la zona fronteriza Ecuador-Colombia

En ese contexto, si bien Ecuador mantiene una mayor infraestructura vial en estos territorios que ha facilitado un mayor control estatal, también ha sido un incentivo para que los flujos de drogas provenientes desde Colombia transiten hacia sus puertos.

Progresos de la relación bilateral

Desde 2010 Colombia y Ecuador han equilibrado sus políticas binacionales y han trabajado de manera conjunta. La relación bilateral logró normalizarse tras el asalto en Sucumbíos, realizado en 2008 por fuerzas colombianas en territorio ecuatoriano, con el objetivo de asesinar al líder de las FARC Raúl Reyes.

El cambio en la política exterior colombiana bajo el mandato del presidente Juan Manuel Santos fue particularmente importante en la regularización de las relaciones, pasando de una centrada en EEUU, a otra que dio mayor importancia a la relación intrarregional, permitiendo que Colombia se erigiera en exponente de buena gestión en materia de seguridad en el concepto de “exportación de seguridad” que, bajo la dependencia del país norteamericano, le permite presentarse como un Estado con un nivel alto de experiencia y capacidad en materia de seguridad, capaz de proveer de seguridad a otros países de la región. En este sentido, Ecuador se vio favorecido por las capacitaciones e intercambios de información para sus fuerzas de seguridad y defensa que, tradicionalmente, habían estado menos expuestas a las amenazas y, como consecuencia, tenían menos experiencia en su lucha.

En este marco se constituyeron una serie de mecanismos de cooperación bilateral que se han sostenido en el tiempo. Éstos contribuyen a la solución de amenazas comunes, entre las que destacan el narcotráfico entre el país productor (Colombia) y de tránsito (Ecuador), así como las dinámicas ilícitas asociadas.

Entre éstos destacan los Gabinetes Binacionales periódicos, desde 2012, un dispositivo estable de intercambio y armonización de políticas en seis ejes de acción: Infraestructura y Conectividad; Seguridad y Defensa; Asuntos Económicos y Comerciales; Asuntos Fronterizos; Asuntos Ambientales; y Asuntos Sociales y Culturales. Además, existe un Plan Operativo Anual Binacional que establece los objetivos a cumplir para el año siguiente.

Hay también una Comisión Binacional Fronteriza (COMBIFRON) que es un mecanismo no permanente que puede ser activado por las autoridades, de uno de los dos países, ante la existencia de un riesgo o amenaza y que ha contribuido en el intercambio de inteligencia en materia de narcotráfico y crimen organizado, siendo utilizado en marzo de 2018 tras la muerte de tres militares ecuatorianos en un atentado.

Por otra parte, ambos países se dirigen hacia una mayor coincidencia en sus políticas de drogas. Si bien, durante los años de gobierno del presidente Correa (2007-2017), Ecuador desarrolló una política centrada en el control del tráfico de estupefacientes especialmente diseñada para hacer frente a la amenaza propia de un país de tránsito y embarque de droga, actualmente, bajo el mandato del presidente Lenin Moreno ha existido un mayor acercamiento a las políticas que se centran en una visión que prioriza la vía represiva en la lucha directa al narcotráfico y un acercamiento al gobierno de EEUU. En este sentido, la posición de Colombia ha sido más estable en el tiempo, manteniendo políticas de mano dura, ligadas al apoyo del gobierno estadounidense, a través de la Administración para el Control de Drogas (DEA).

Sin embargo, esta estructura se pone a prueba en la fase de implementación del proceso de paz en Colombia, al plantearse una serie de condicionantes y obstáculos para la efectividad de la estructura de cooperación, volatilizando los esfuerzos de ambas partes. Aún con las intenciones de mantener un vínculo con resultados visibles, la dimensión de las amenazas y vulnerabilidades dificultan la efectividad de la cooperación.

El proceso de paz colombiano y su influencia sobre la relación bilateral

La relación entre Ecuador y Colombia se ha visto sujeta a ciertas tensiones, que se suman a los problemas internos en Colombia, surgidos a partir de la insatisfacción del acuerdo final de paz. Si bien el aprendizaje adquirido en materia de cooperación contra el narcotráfico sigue siendo un pilar fundamental en la relación bilateral, a partir de una fase de implementación de una paz definitiva surgen nuevos factores que se suman a otros ya históricos, que pueden desestabilizar la situación del narcotráfico en la frontera y con ella la cooperación bilateral.

El proceso político para alcanzar un acuerdo de paz fue llevado adelante por el presidente Juan Manuel Santos. Se inició en 2012 con la firma de un primer documento que incluía una agenda de seis puntos de negociación y una hoja de ruta para la implementación de la paz, recibiendo el apoyo de Noruega, Venezuela, Chile y Cuba, con negociaciones sostenidas en este último país. Tras un plebiscito que resultó en una mayoría negativa, el acuerdo resurgió con una serie de modificaciones para dar paso a un nuevo acuerdo firmado entre las FARC-EP y el gobierno de Colombia en noviembre de 2016.

Sin embargo, quedó pendiente alcanzar la paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), contexto en el que Ecuador se planteó, como responsabilidad diplomática, ser garante del proceso, iniciándose negociaciones a inicios de 2017 en Quito. La participación de Ecuador se circunscribía a destacar la importancia del cese de la violencia y el desarme por parte del grupo guerrillero, como uno de los principales intereses estratégicos del país.

No obstante, y aun con toda esta estructura de cooperación, el 18 de abril de 2018 se anunció que Ecuador dejaría de ser garante en el proceso de paz de Colombia y el cese de su participación en las conversaciones entre el Gobierno y el ELN, tras cuatro rondas de negociaciones, dejando en incertidumbre la continuidad del proceso.

Esta decisión fue tomada como consecuencia del aumento de la violencia tanto en la frontera como en el centro del país, sin que se respetara el cese al fuego que se había definido como base del diálogo. Uno de los casos que mayor conmoción causó fue el del equipo de periodistas ecuatorianos del diario El Comercio secuestrados y asesinados en territorio colombiano por un grupo disidente de las FARC, Frente Oliver Sinisterra, ligado al narcotráfico y liderado por el “Guacho”, en junio de 2018. Tras estos hechos se intensificaron las acciones de este grupo irregular hacia objetivos civiles e infraestructura, dificultando aún más la posibilidad de continuar las conversaciones con el ELN.

Por otra parte, en agosto de este mismo año salió elegido en Colombia uno de los principales detractores del Acuerdo de Paz, el presidente Iván Duque, por el Partido Centro Democrático, principal candidato en la línea del expresidente Álvaro Uribe. Uno de sus mayores respaldos ha provenido de un grupo de la sociedad civil inconforme con un acuerdo, a vista de algunos, demasiado laxo con los grupos guerrilleros.

En los últimos meses se ha planteado la redefinición del Acuerdo de Paz y se han congelado las negociaciones con el ELN al endurecer las condiciones del diálogo, lo que ha abierto un marco de incertidumbre sobre el cese de la violencia en la frontera, objetivo estratégico de Ecuador.

Además, el gobierno de Colombia ha propuesto una nuevamente agresiva Política Integral de Drogas, que se caracteriza por una mayor ofensiva militar y el retorno de las fumigaciones aéreas de cultivo con glisofato, prohibidas en el país desde 2015, dados sus efectos nocivos, por los que incluso Colombia indemnizó a Ecuador en 2013. Lo anterior genera una gran reticencia de las poblaciones locales y obstaculiza aún más el diálogo.

Desafíos

La incertidumbre propia de un frágil proceso de paz configura un escenario que conlleva desafíos en la relación bilateral de dos países que hasta ahora habían logrado superar con éxito problemas de seguridad conjuntos, aun con diferencias políticas entre sus gobernantes.

Los actuales mandatarios han tendido a distanciarse de los procesos iniciados por sus antecesores. El presidente Moreno al suspender la participación de Ecuador como país garante en las conversaciones de paz y el presidente Duque en su interpretación del proceso de paz. En este sentido, será esencial que, frente a la gradual complejidad del escenario fronterizo, se tomen medidas conjuntas que contribuyan a garantizar la seguridad a ambos lados de la frontera.

Además, cada uno afronta decisiones económicas e institucionales internas. Esto particularmente en Ecuador, donde se están implementando medidas de austeridad que implican generar una nueva estructura institucional y reformar el Estado para optimizar los recursos, incluyendo la eliminación de Ministerios –de 40 a 20– y la fusión y supresión de diversos órganos del Estado. En el escenario actual, se percibe cierta reticencia de Ecuador a hacer frente a una abultada factura de seguridad directamente ligada al hecho de compartir frontera –y amenazas de seguridad– con Colombia, lo cual se percibe como una injusticia del lado ecuatoriano.

Las decisiones políticas de Colombia repercuten en el contexto ecuatoriano, así las amenazas históricas ligadas a la violencia fronteriza, el cultivo de coca y la producción de cocaína y la dolarización ecuatoriana como facilitador del lavado de capitales se están potenciando.

Metamorfosis de grupos guerrilleros a narcotraficantes y el efecto “spillover”

Uno de los principales riesgos de la desmovilización son aquellos Grupos Armados Organizados Residuales que no han adherido a los acuerdos y como método de subsistencia se han transformado en grupos del crimen organizado o han hecho nexos con ellos. Se estima que actualmente serían seis los grupos disidentes que operan en la frontera: el Frente Oliver Sinisterra; el ya nombrado Clan del Golfo –una de las bandas de narcotraficantes más grandes de Colombia–; Guerrillas Unidas del Pacífico; Resistencia Campesina; Gente de Orden; y La Empresa.

Si bien las bases del Acuerdo disponen de elementos para que se cambie “armas por política” contándose como una victoria cada fuerza desarmada, existe el riesgo de que los efectivos desmovilizados se integren en empresas de seguridad privada o se formen nuevas organizaciones criminales, como las maras o pandillas en Centroamérica.

En Ecuador representa un tema complejo, puesto que exguerrilleros que se unen a las líneas del crimen organizado suponen una nueva amenaza en sus fronteras o efecto spillover, o desbordamiento del conflicto.

En el ya mencionado caso de el “Guacho”, el gobierno ecuatoriano agradeció la acción de las fuerzas de seguridad colombianas. Sin embargo, esta fue una actuación unilateral que no se ha cristalizado en un avance para retomar las negociaciones con los grupos guerrilleros de la zona e impulsar el proceso de paz en la región fronteriza.

Por otra parte, los familiares de las víctimas de los crímenes cometidos por el “Guacho” se han visto decepcionados puesto que esperaban que lo detuvieran con vida para esclarecer los hechos y obtener justicia, incluso planteando que con su muerte se escondían los vínculos de la organización criminal con la institucionalidad ecuatoriana.

Corrupción en las fuerzas de seguridad ecuatorianas

A lo anterior hay que unirle la capacidad del crimen organizado, a partir del aumento de la producción de cocaína en la zona, de mermar el aparato de seguridad ecuatoriano cooptando al contingente con más recursos. Aun cuando las fuerzas policiales ecuatorianas han sido una de las más respetadas de la región, las muestras de corrupción interna en los últimos años dejan al descubierto las vulnerabilidades del sistema.

Según El Telégrafo, más de 900 agentes de la policía han sido dados de baja entre 2011 y 2017, muchos de ellos involucrados en asuntos de corrupción y narcotráfico, cargando drogas o blindando el paso de drogas hacia los puertos y aeropuertos. Además, en octubre pasado, se descubrió una red de tráfico de armas que implicaban a militares ecuatorianos vinculados a ex FARC, que registraban el arsenal como parte del inventario oficial y luego lo trasladaban a Colombia. Esta participación afectaría la capacidad para capturar a líderes de organizaciones de crimen organizado y les daría mayor capacidad de movimiento en estas zonas.

Corrupción en las fuerzas colombianas

Si bien han existido varios escándalos de corrupción en el aparato de seguridad colombiano, la gran mayoría de las acusaciones han estado relacionadas con el desvío de fondos reservados para el enriquecimiento privado, existiendo un mínimo impacto de la infiltración de crimen organizado o terrorista en la estructura de seguridad.

La razón que explica la afirmación anterior está directamente conectada con el hecho de que Colombia ha tenido que enfrentarse tradicionalmente a amenazas de seguridad de mayor calibre y ha tenido que adaptar su estructura de seguridad a niveles altos para poder hacer frente a la amenaza. En ese sentido, la estructura de seguridad y contrainteligencia que se diseñó e implementó en Colombia ha permitido impedir que elementos guerrilleros o de crimen organizado penetraran de manera directa la estructura estatal. Uno de los elementos más útiles ha sido el amplio desarrollo y cobertura de las habilitaciones de seguridad para aquellas personas que tuvieran acceso a información sensible.

Además de lo anterior, otra de las explicaciones es la propia naturaleza del conflicto. En el caso colombiano, la guerrilla ejercía control sobre el territorio –un terreno diferenciado– lo cual impedía el contacto directo y la opción de corruptibilidad. Por último, la sensibilización de la sociedad colombiana con el conflicto interno, que permitió que se generara una postura nacional hacia la guerrilla y sus actividades ilícitas.

Así, se puede decir que los principales casos de corrupción han reducido la eficacia de la lucha contra el crimen organizado al haber desviado fondos destinados para ello, pero no ha habido infiltración del aparato.

Situación de migrantes venezolanos

Otro factor que afecta a ambos países es el flujo de desplazados desde Venezuela y la crisis humanitaria que esto implica, obligando a destinar recursos para afrontar la difícil situación de las fronteras.

Colombia ha recibido el mayor número de personas que se movilizan desde el país vecino. Se estima que más de un millón de venezolanos ha ingresado al país, la gran mayoría indocumentados (puesto que el gobierno venezolano ha dificultado el acceso a los documentos de viaje). Por ello ha impuesto restricciones al ingreso y ha implementado un albergue estatal para ayudar a quienes poseen documentación y pueden demostrar que su destino final no es Colombia.

Esta tarea disminuiría la capacidad del gobierno para cumplir con algunos puntos del Acuerdo de Paz, debilitando el proceso. Uno de ellos es la mejora de servicios en algunas comunidades aisladas en la frontera, que respondería a la necesidad de control del Estado sobre los territorios.

Ecuador, por su parte, también se está viendo afectado por la llegada de venezolanos y ha adoptado medidas en dos sentidos. Por una parte, si bien en principio, siguiendo a Colombia, prohibió el ingreso de quienes no porten pasaporte, actualmente ha abierto nuevamente sus fronteras, y, por otra, ha presentado una propuesta de plan de acción ante la ACNUR que incluye la búsqueda de medidas de cooperación internacional y la exploración de mecanismos de regularización de residencia, sobre todo por la vulnerabilidad en la que quedan los migrantes irregulares ante las redes de crimen organizado, aumentando los casos de reclutamiento, trata y otras acciones forzadas.

Tendencia en el aumento de cultivos ilícitos y un creciente mercado de drogas en EEUU

Según la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) el aumento de cultivos ilícitos en Colombia estaría afectando a las fronteras de Ecuador y Venezuela, ya que cerca del 16% de la coca estaría a menos de 10 kilómetros de las fronteras. Se ha dado un crecimiento particularmente en territorio colombiano cercano a la frontera con Ecuador, tanto en el Departamento de Nariño como en el de Putumayo.

Según un reciente informe de la DEA se plantea que la principal fuente de cocaína en el país norteamericano proviene de Colombia –un 93% de la cocaína analizada en 2017 era de este país–, y que el cultivo y producción ha llegado a niveles récord en el período 2016-2017. También menciona que, producto de los resultados exitosos de los esfuerzos del gobierno colombiano, las Organizaciones de Crimen Transnacional (TCO) han cambiado sus actividades a países vecinos, utilizando a Ecuador y Venezuela como zonas de transporte y almacenamiento de estupefacientes.

Esta situación ha contribuido a desencadenar un endurecimiento de las políticas de drogas en ambos países, a la vez que ha aumentado la cooperación con EEUU a través de diversos programas de intercambio de información y equipos tecnológicos con el objetivo de contrarrestar el incremento en la disponibilidad de cocaína en ese país.

Dolarización de la economía ecuatoriana y lavado de activos

Otro incentivo para el aumento del narcotráfico es la dolarización, que si bien no representa un aspecto novedoso, sí se convierte en un factor de riesgo cada vez mayor frente a un debilitamiento de la economía ecuatoriana.

Desde que se comenzó a utilizar el dólar como moneda oficial, en el año 2000, Ecuador se ha vuelto altamente vulnerable al lavado de dinero, principalmente a través de las actividades comerciales, transacciones internacionales y contrabando en efectivo. En este caso, también se han descubierto redes de crimen organizado colombianas operando en territorio ecuatoriano, así como grupos de narcotráfico en operaciones de minería ilegal y otras actividades económicas.

Según el Informe sobre Lavado de Dinero del Departamento de Estado de EEUU, entre las principales vulnerabilidades del país se encuentra la mala interpretación de las leyes antiblanqueo de capitales, así como los sobornos a jueces y fiscales, además de las dificultades para fiscalizar las instituciones bancarias. Además, el contrabando de dinero en efectivo no constituye un ilícito penal.

Otro dato clave es que hasta 2015 Ecuador se encontraba en la lista de “jurisdicciones con deficiencias estratégicas” o “lista gris” del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), y según el informe Basel AML Index el país se encuentra en el lugar número 32 entre los de mayor riesgo de lavado, con una puntuación más baja que en 2015.

Conclusiones

En los últimos años se ha visto una concordancia y equilibrio en las políticas de Ecuador y Colombia en la lucha contra el crimen organizado y particularmente contra el narcotráfico, desarrollando operaciones combinadas, mejoras en la coordinación de inteligencia e implementación de proyectos de desarrollo fronterizo con financiamiento internacional, entre otras medidas, lo que dio un buen marco de experiencia para la creación de una agenda de largo plazo.

Ecuador, incluso, se dispuso a apoyar fehacientemente el proceso de Paz colombiano, ofreciéndose bajo el gobierno del presidente Correa como garante y sede en las negociaciones entre el Estado vecino y el ELN. Sin embargo, las consecuencias del proceso no fueron deliberadamente medidas, por lo que el reciente aumento de la violencia en sus fronteras y la inclusión de grupos ilícitos en su territorio hizo retirar su ofrecimiento.

La transnacionalización del conflicto armado sigue siendo un tema que limita la relación entre ambos países. Contrario al objetivo político, la seguridad se ha debilitado por el aumento de amenazas en la zona tras la desmovilización de exguerrilleros transformados en grupos de crimen organizado y se ha acrecentado la necesidad de aumentar el control en la frontera ecuatoriano-colombiana donde se redefine el escenario de la producción y transporte de drogas, que repercute negativamente en la situación económica y social de Ecuador.

Se ha mantenido una postura de rechazo a la reanudación del diálogo con el ELN por parte del gobierno colombiano, así como la negativa de Ecuador de retornar a su papel de garante en un futuro diálogo, uno de los flancos débiles del proceso de paz. No existe aún certeza sobre su continuidad y la necesaria voluntad política para ello, que otorgue coherencia sobre los pasos a seguir en materia de cooperación o, en caso contrario, que se exponga un modelo de cooperación, que otorgue una estrategia clara sobre el accionar de ambos países en la frontera.

Por otra parte, el endurecimiento de las políticas de drogas podría seguir aumentando la violencia en la región, mientras que las políticas restrictivas para hacer frente al flujo de venezolanos hacia las fronteras se transforman, además, en limitantes para avanzar en la implementación de los acuerdos ya alcanzados. Éstas últimas suponen una presión sobre las instituciones encargadas del control de fronteras y seguridad, dificultando su accionar en las medidas de coordinación.

También afecta negativamente la escasa fortaleza institucional de Colombia para mantener el control de las zonas que antes estaban bajo el control de la guerrilla y la reestructuración que estaría llevando a cabo el actual gobierno ecuatoriano en la estructura del Estado, pues ambos aspectos restan capacidad estatal para concentrar esfuerzos en la frontera. Asimismo, existen factores internos como la dolarización, en el caso ecuatoriano, que fomenta el lavado de activos y la utilización de su territorio como país de tránsito tanto de la droga como de los activos financieros.

Ambos países han acudido a la Organización de los Estados Americanos (OEA) para pedir apoyo a sus miembros en la lucha contra el crimen organizado. Nos encontramos, por tanto, en un momento crucial para la cooperación internacional en esta frontera caliente, ya que la implementación de la paz en Colombia tiene consecuencias importantes para Ecuador y requiere de bases estables, que no han podido sostenerse, al menos, en la relación bilateral.

Andrés de Castro García
Director del Departamento de Ciencia Política y RRII, University of Kurdistan Hewlêr (UKH)

Cinthia Avellaneda Vera
Investigadora independiente

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<![CDATA[ México: la reforma del sector seguridad y la estrategia contra la delincuencia organizada de Andrés Manuel López Obrador ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari3-2018-chanona-mexico-reforma-seguridad-estrategia-contra-delincuencia-organizada-lopez-obrador 2019-01-08T05:24:23Z

El presidente de México ha dado a conocer su estrategia para afrontar la crisis de inseguridad del país y la delincuencia organizada, lo que comprende la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y la Guardia Nacional, que estará bajo mando militar.

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Tema

El presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, ha dado a conocer su estrategia para afrontar la crisis de inseguridad del país y la delincuencia organizada, lo que comprende la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y la Guardia Nacional, que estará bajo mando militar. En este análisis se revisan los aspectos más relevantes de estos planes y se identifican los retos de la nueva administración.

Resumen

Este documento presenta un análisis de las principales estrategias que ha dado a conocer el nuevo gobierno de México para afrontar la crisis de inseguridad y a las organizaciones de la delincuencia organizada en el país. Se abordan los cambios en el discurso y en la toma de decisiones respecto al papel de los militares en la estrategia, la centralidad que el tema de la seguridad pública tiene para la nueva administración y los asuntos que se han identificado como prioritarios. Asimismo, se presenta un balance de lo que hasta ahora se ha delineado como la reforma al sector seguridad a partir de la creación de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y lo planteado en el Plan Nacional de Paz y Seguridad, que incluyó la puesta en operación de la Guardia Nacional. El objetivo del análisis es identificar si el nuevo gobierno está proponiendo cambios de fondo respecto a las estrategias anteriores, o bien si se mantienen o profundizan algunas de las dinámicas históricas frente a los retos de inseguridad del país.

Análisis

Introducción

Entre los temas más apremiantes para el nuevo gobierno de México, encabezado por Andrés Manuel López Obrador (AMLO), se encuentra la atención inmediata a la crisis de inseguridad del país, lo que incluye la redefinición de la estrategia contra la delincuencia organizada y una reestructuración del sector de seguridad.

La reforma que da origen a la nueva “súper” Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, el anuncio de un “Plan Nacional de Paz y Seguridad” y la presentación de la iniciativa de reforma constitucional para formar, reclutar y entrenar una Guardia Nacional, dibujan, o tratan de dibujar, el nuevo diseño institucional y la estrategia integral de seguridad de la entrante administración.

Vaticinar su éxito o fracaso sería estéril, pues apenas inicia su instrumentación y el “Plan Nacional de Paz y Seguridad” delinea ocho puntos sin profundizar en las acciones que se emprenderán. Lo cierto es que se edifica sobre las ruinas del fracaso de las estrategias emprendidas a lo largo de los últimos sexenios. El objetivo de este texto es analizar si estamos o no frente a la ruptura de paradigmas o si será “más de lo mismo”, lo cual podrá darnos claves sobre su futura eficacia.

La expectativa de cambio y el triunfo electoral de Andrés Manuel López Obrador

Andrés Manuel López Obrador ganó la Presidencia de la República de manera contundente con más de 30 millones de votos. Esta fuente de legitimidad tuvo como contexto las peores calificaciones para gobierno alguno en el México contemporáneo: de acuerdo con las encuestas de opinión el 74% de los mexicanos desaprueban el gobierno encabezado por Enrique Peña Nieto (Consulta Mitofsky, de noviembre de 2018), al tiempo que la inseguridad, corrupción, pobreza, exclusión y la crisis en general se colocan como principales preocupaciones de las personas. Peña Nieto entregó un país con cuentas muy malas: el peor posicionamiento internacional en materia de corrupción e impunidad, una profunda crisis de inseguridad y una crisis social que se refleja en los altos niveles de pobreza y marginación de la mayoría de la población. México se coloca como uno de los países más desiguales de América Latina y de la OCDE. El año 2018 se cerró como el más violento de la historia contemporánea del país: durante el gobierno de Peña Nieto se registraron más de 200.000 homicidios dolosos y las cifras conservadoras de la Secretaría de Gobernación ubican en alrededor de 37.000 los desaparecidos (un dato muy cuestionable por su metodología basada únicamente en las denuncias).

Durante la campaña electoral, AMLO generó grandes expectativas sobre una ruptura de fondo con el modelo de seguridad hasta ahora imperante y con las estrategias contra la delincuencia organizada, centradas esencialmente en el descabezamiento de las grandes organizaciones dedicadas al trasiego de drogas. Frente a este modelo, insistió en priorizar la atención a los problemas estructurales del país, como la pobreza, la exclusión, la corrupción y la impunidad, como solución a los problemas de seguridad. Su discurso se distanciaba de la “guerra contra el narcotráfico” y abrazó a idea de la pacificación del país.

De esta manera, en el marco de las promesas de campaña López Obrador hizo un conjunto de propuestas para darle un giro radical a la política de seguridad del Estado. La idea de retirar a las Fuerzas Armadas de las calles se acompañó con el compromiso de crear un paradigma de pacificación y reconciliación nacional distinto al imperante. En efecto, el fracaso de los gobiernos previos en materia de seguridad pública y la violencia galopante llamaban a buscar un nuevo modelo sin el protagonismo militar. Máxime, cuando uno de los debates más relevantes en México durante esos meses fue el futuro de la Ley de Seguridad Interior y el papel de los militares en estas tareas. En el debate social se fortaleció la idea de que se podía establecer un período corto para transitar de un modelo de uso de las Fuerzas Armadas a otro con fuerzas policiales fortalecidas que se hicieran cargo de la seguridad de los ciudadanos.

Sin embargo, hay que señalar que, desde el inicio, no quedaba claro cuál era la estrategia, debido a que los discursos y las propuestas del candidato se fueron adaptando durante los meses de la campaña electoral. Temas como la creación de la Guardia Nacional, incluido en la plataforma electoral y programa de gobierno, denominados en conjunto “Proyecto Alternativo de Nación 2018-2024”, se mantuvieron con bajo perfil, al tiempo que la denominada “amnistía” generó las mayores controversias.

A partir del 1 de julio de 2018, con el avasallante triunfo electoral, AMLO comenzó a tomar el poder, el control del país. De manera atípica en la historia reciente de los relevos de poder en México, entre el presidente saliente y el presidente entrante no habíamos atestiguado una toma de facto de la Presidencia de la República del mandatario electo. Durante los cinco meses que transcurrieron entre el triunfo electoral y la ceremonia de la toma de posesión, López Obrador tomó un número importante de decisiones para impulsar políticas públicas y reformas constitucionales, con el apoyo de su mayoría parlamentaria y con el silencio absoluto del presidente Peña, reformas que intentan dibujar líneas claves de lo que él bautiza como “la cuarta transformación”.

En materia de seguridad y lucha contra la delincuencia organizada se impulsaron tres temas sustantivos:

  1. Se matizó el tema de la amnistía, orientándolo hacia un modelo de justicia transicional y en la atención a las familias de los desaparecidos. Se llevaron a cabo la Consulta Nacional y los Foros de Escucha para la Construcción de la Paz y la Reconciliación Nacional, con alcances parciales debido a que la mayoría de las familias de los desaparecidos exigen conocer la verdad y acceder a la justicia, frente a la posición de López Obrador de promover el perdón, a partir de la frase “olvido no, perdón sí”, que pronunció durante el primer foro realizado en Ciudad Juárez, Chihuahua. La metodología de los Foros y la posición sobre el perdón fueron criticados por miembros de los colectivos de víctimas, líderes y organizaciones sociales.1
  2. Se delinearon posicionamientos sobre la posibilidad de replantear la política de drogas del país, lo que incluyó declaraciones sobre impulsar reformas a favor del uso recreativo del cannabis y explorar las posibilidades de legalizar los cultivos de amapola en la sierra de Guerrero para orientarlos a la producción de medicamentos. Al respecto, en nombre del grupo parlamentario de MORENA, Olga Sánchez Cordero presentó en el Senado de la República la iniciativa de Ley General para la Regulación y el Control del Cannabis.
  3. Se anunció la creación de una nueva Secretaría de Estado encargada de los temas de la seguridad pública y se envió la iniciativa de ley para tal efecto al Legislativo. En un principio, parecía que la nueva Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana constituiría el referente de los cambios en la estrategia de seguridad y del combate a los grupos de criminalidad organizada.

La nueva administración sabe que tiene que dar resultados pronto y, a la mayor brevedad, reducir los altos índices de violencia. El drama que vive el país requiere a pasos agigantados decisiones de Estado que recuperen el camino de la seguridad y la gobernabilidad democrática.

La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

Entre las iniciativas de Ley presentadas, en el período de transición gubernamental, destaca la que se presentó con objeto de crear la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. La premisa básica de la propuesta es que se debe restablecer el modelo en el que había una Secretaría de Estado encargada de la seguridad pública, separada de la Secretaría de Gobernación. La nueva instancia ha sido denominada Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, institución que se encargará también de atender los asuntos relacionados con la seguridad nacional.

En el diagnóstico presentado en la iniciativa de Ley que da origen a su creación (Iniciativa de Ley que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal) se asume que la seguridad pública es un componente esencial de la seguridad nacional y que la mayor amenaza a esta última es precisamente “la inseguridad pública, las acciones del crimen organizado y la debilidad o franca inoperancia, por incapacidad o corrupción, de los cuerpos de policía”.

En efecto, en principio se ha pretendido que la nueva Secretaría de Estado se erija como una institución robusta, encargada de un abanico de temas que incluyen desde la protección civil (desastres naturales), pasando por el mando de la Policía Federal, hasta la inteligencia del Estado, al absorber también al Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) que se convertirá en el Centro Nacional de Inteligencia.

La denominada “super Secretaría” abarca el amplio espectro de la seguridad pública y la seguridad nacional, incluyendo, entre otros temas: la lucha contra la delincuencia organizada, el desarrollo del sistema policial, el apoyo y coordinación con los estados y municipios; la información relacionada con el registro de personas desaparecidas; la administración del sistema penitenciario federal; y la coordinación nacional para hacer frente a la delincuencia.

De esta manera, la nueva Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana pretendió erigirse como la piedra angular de la reforma del sector seguridad en México. Sin embargo, en la medida en que la Guardia Nacional estará bajo el mando de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), se tendrá que esperar para ver cómo se distribuirán las facultades entre ambas Secretarías, así como la coordinación entre las mismas. Cabe también señalar que, dentro de esta nueva lógica, el presidente de la República asumirá la coordinación de las tareas de seguridad y procuración de justicia, sosteniendo reuniones diarias con su gabinete. Hay en el fondo del planteamiento una lógica centralista que posteriormente se reforzó con la idea de que los representantes presidenciales en los estados –los denominados “súper delegados”– tendrían facultades para coordinar las mesas estatales de seguridad. Esta situación generó fricciones con los gobernadores de oposición, por violar el pacto federal. Finalmente, se llegó a un acuerdo con los gobiernos estatales, de que los delegados presidenciales sólo participarán como secretarios técnicos de las mesas de coordinación, en tanto que los gobernadores retienen sus facultades y responsabilidades en materia de seguridad.

El Plan Nacional de Paz y Seguridad

El Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 parte de un diagnóstico claro: el país afronta una emergencia nacional derivada de la crisis de inseguridad que se refleja en los niveles de violencia, los homicidios, las violaciones a los derechos humanos y la pérdida de confianza en las instituciones. Hay también una crítica al modelo imperante con el que se ha hecho frente a la criminalidad organizada y a los retos de la delincuencia y la violencia, al tiempo que hace énfasis en la importancia de clarificar los conceptos de seguridad nacional, interior y pública, para “formular nuevos paradigmas… que permitan sustentar estrategias de recuperación de la paz, restablecimiento de la seguridad pública, prevención del delito, procuración e impartición de justicia, restablecimiento del Estado de Derecho y reinserción de infractores” (p. 2). En este sentido, el nuevo gobierno asume que tiene que impulsar una serie de estrategias “multidimensionales, transversales, incluyentes y, necesariamente, radicales” (p. 2).

El Plan se sostiene en ocho ejes que pretenden atender de manera transversal la crisis de inseguridad del país: (1) la erradicación de la corrupción y la reactivación de la procuración de justicia; (2) la garantía del empleo, la educación, la salud y el bienestar; (3) el pleno respeto y la promoción de los Derechos Humanos; (4) la regeneración ética de la sociedad; (5) la reformulación del combate contra las drogas; (6) comenzar a construir la paz; (7) la recuperación y dignificación de las cárceles; y (8) asegurar la seguridad pública, la seguridad nacional y la paz.

Como puede observarse, se trata de un documento en el que se incorporan elementos que se diferencian de las estrategias anteriores, como:

  1. El discurso y el planteamiento del documento y de las estrategias que se desprenderán de éste, centradas como su nombre lo indica en la idea de Paz y Seguridad. En principio, éste es por sí mismo un planteamiento distinto de la denominada “guerra contra el narcotráfico” emprendida desde el gobierno de Felipe Calderón y mantenida en los hechos durante el de Enrique Peña Nieto. El cambio de discurso responde a los planteamientos realizados durante la campaña presidencial, en cuyo marco se insistió recurrentemente en la necesidad de pacificar al país.
  2. El reconocimiento de que las diversas modalidades de la delincuencia organizada “no se podrían perpetrar sin el contubernio estructurado de funcionarios públicos” denuncia la cooptación del Estado por parte de estos grupos y las cadenas de corrupción e impunidad que se recrean en un marco de debilidad institucional y de fragilidad del Estado de Derecho. Este no es un aspecto menor, en la medida en que los niveles de violencia y daño que generan las organizaciones de la delincuencia organizada están también relacionadas al tipo de espacios en los que operan, facilitando su proliferación en casos donde el Estado de Derecho es frágil y las instituciones fácilmente penetrables de la mano de altos niveles de corrupción e impunidad.
  3. El Plan Nacional de Paz y Seguridad asume como premisa básica que buena parte de la crisis de inseguridad que afronta México, incluida la relacionada con los grupos de delincuencia organizada, está vinculada con la desigualdad y la falta de oportunidades. Este argumento constituye un cambio en el discurso respecto a las administraciones anteriores. En este sentido, se pone énfasis en la relación bienestar-seguridad, así como en la importancia de la defensa y protección de los derechos humanos por parte del Estado mexicano. Esto, sin duda, es relevante en dos sentidos. Por un lado, se pone atención en atender las causas estructurales de la violencia y la delincuencia –por ejemplo, es urgente dar mayores oportunidades a las personas jóvenes–. Lo que debe evitarse a toda costa es criminalizar la pobreza y la exclusión a partir de una lógica simple, e ir más allá para identificar estas situaciones como factores de riesgo que se combinan con otros fenómenos, como las debilidades institucionales, la ausencia de Estado de Derecho y la fortaleza de los grupos de delincuencia organizada, tanto en términos organizacionales como sociales (narco-cultura, referentes de progreso social, arraigo en algunas poblaciones por la percepción sobre sus contribuciones al desarrollo). Por otra parte, se reconoce que el país afronta una grave crisis relacionada con la violación de derechos humanos y que para recuperar la seguridad será necesaria su respeto irrestricto. En consecuencia, se propone fortalecer el carácter de las recomendaciones de las Comisiones de Derechos Humanos (tanto a nivel nacional como estatal).
  4. Hay una crítica al modelo prohibicionista de combate contra las drogas, señalando que el modelo “es ineficaz desde el punto de vista de salud pública” y que “criminaliza de manera inevitable a los consumidores”. Desde la administración de Peña Nieto, México ha impulsado el debate sobre las políticas de drogas a nivel internacional, y se llevó adelante el Debate Nacional sobre la Marihuana, sin que se tradujera en acciones concretas sobre este tema. El nuevo gobierno se ha pronunciado por un cambio en la política prohibicionista y a favor de un modelo de regularización como elemento para “poner fin a uno de los motores centrales de la violencia” (p. 11). No obstante, no hay claridad sobre la forma en que se concibe esta política y sus alcances.

A pesar de estos cambios propuestos, el Plan Nacional de Paz y Seguridad también presenta líneas de continuidad respecto a las estrategias implementadas contra la violencia y la delincuencia organizada, particularmente en cuanto al uso de las Fuerzas Armadas se refiere. Por otro lado, si bien se incorporan elementos como la relevancia de rescatar el sistema carcelario, están ausentes referentes sobre la procuración de justicia (fortalecimiento del sistema de justicia) y el modelo policial civil a impulsar.

Es importante señalar que el Plan presentado es un documento guía que dibuja algunas medidas que tomará el nuevo gobierno, sin entrar en detalles de fondo en temas sustantivos como, por ejemplo, la forma en que se va a replantear el paradigma de combate a la delincuencia organizada, la política de drogas y, en su caso, la regulación de estas. Así, por ejemplo, se reconoce el carácter transnacional del fenómeno (p. 9) pero no hay referencias sobre la importancia de la cooperación internacional para afrontar las redes criminales transnacionales.

Las controversias por la creación de la Guardia Nacional

Como se ha señalado líneas arriba, la expectativa del nuevo gobierno de México era que iba a plantear cambios de fondo en la estrategia contra los grupos de delincuencia organizada y, particularmente, respecto al papel de los militares en la estrategia de seguridad.

Sin embargo, muy pronto la realidad ubicó a los estrategas del presidente electo López Obrador para tomar decisiones distintas a las promesas de campaña. El diagnóstico sobre las capacidades y confiabilidad de la Policía Federal y de las policías estatales y municipales fue desastroso, por lo que en el Plan Nacional de Paz y Seguridad se confirmó la creación inmediata de la Guardia Nacional con efectivos militares y civiles (alrededor de 30.000 policías militares, 10.000 efectivos de la Policía Naval y 20.000 policías federales, de acuerdo con lo señalado por López Obrador durante la ceremonia de Salutación a las Fuerzas Armadas en Campo Marte el 2 de diciembre de 2018). Sin duda, esta decisión se basó en el reconocimiento de que para combatir la principal amenaza a la seguridad interior –el crimen organizado– se tendría que seguir recurriendo a las Fuerzas Armadas. Aún más, el mando de esta guardia recae en la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). Así, en el preámbulo de la iniciativa de reforma constitucional presentada por MORENA, el partido del presidente López Obrador, se reconoce que:

“Hoy en día las Fuerzas Armadas siguen siendo el principal y el más confiable pilar de la seguridad en nuestro país; pero a 12 años de que fueran involucradas en esa misión por el mando civil, siguen careciendo de un marco legal específico y de una formulación institucional adecuada para participar en esa tarea. Como consecuencia, los institutos castrenses han pagado un alto costo en vidas de soldados y marinos, han experimentado un desgaste injustificable, han sido distraídos de sus funciones constitucionales explícitas y se ha generado una indeseable erosión en sus vínculos con la población civil.

“Sin embargo, en la crisis de violencia e inseguridad actual es evidente que el Estado no puede asegurar el cumplimiento de la legalidad ni reconstruir la paz sin el concurso de los institutos armados. El retiro de los soldados y marinos de las tareas de seguridad pública colocaría a diversas regiones y a sus habitantes en una total indefensión ante la criminalidad organizada.”

Así, a pesar de que el Plan Nacional de Paz y Seguridad se ha planteado como una estrategia distinta a las emprendidas por los gobiernos anteriores, se apuesta por mantener, y, de hecho, profundizar la presencia de las Fuerzas Armadas en las calles realizando tareas de seguridad pública. La diferencia es que ahora se hará a través de la institucionalización de una nueva fuerza integrada fundamentalmente con elementos militares. El presidente y su equipo justifican esta decisión argumentando que el país está frente a una emergencia debido a los niveles de violencia de la delincuencia organizada y a la falta de capacidades de las instituciones policiales, tanto locales como federales.

El debate no es menor, si bien la Guardia Nacional pretende plantearse como una especie de fuerza intermedia o híbrida, lo cierto es que la premura con la que se establece y el hecho de que se mantenga bajo el mando militar han despertado una serie de críticas respecto a su implementación y al futuro de la corporación. La propuesta de la creación de la Guardia Nacional parte de la idea de que se van a “fusionar” tres instituciones que son distintas en términos de organización, doctrina y funcionamiento: la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval. No hay claridad sobre el tema del entrenamiento, los protocolos de uso de fuerza y la forma en que operarán.

Cabe también señalar que, lejos de funcionar como una fuerza especializada contra cierto tipo de amenazas, como la delincuencia organizada, se pretende que la Guardia Nacional se encargue de un sinnúmero de funciones. Expresamente se afirma que “participará en la salvaguarda de la libertad, la vida, la integridad, y el pleno ejercicio de los derechos de todas las personas, protegiendo su seguridad, sus bienes, así como preservar el orden, la paz pública, los bienes y recursos de la Nación”. Es decir, se amplían las funciones de esta nueva corporación con el riesgo de que abarquen todas las tareas de la seguridad pública y la seguridad interior y que no se consolide un cuerpo de elite especializado en combate a la delincuencia organizada.

Conclusiones

El nuevo gobierno de México ha propuesto un cambio en la estrategia para afrontar la delincuencia organizada. Durante la campaña electoral, López Obrador y su equipo pusieron énfasis en temas como la desarticulación de las organizaciones criminales utilizando estrategias de inteligencia financiera y lucha contra el lavado de dinero. Se propuso un modelo que trascendiera la lógica de la “guerra contra las drogas”, lo que incluía la retirada de las Fuerzas Armadas de las calles. Sin embargo, hasta ahora no se ha presentado una estrategia concreta sobre la forma en que se enfrentarán a las organizaciones de la delincuencia organizada. Dada la emergencia nacional relacionada con los altos niveles de violencia en el país, es comprensible que la estrategia pretenda centrarse en la reducción de ésta y en atender las demandas sociales de pacificación nacional. Se asume que la principal amenaza para la seguridad nacional son la inseguridad pública y las acciones de la delincuencia organizada. Sin embargo, aún no puede verse de manera clara y definida una estrategia contra las organizaciones criminales que sea diametralmente distinta a las acciones emprendidas por las administraciones anteriores.

La respuesta inmediata del nuevo gobierno es la creación de la Guardia Nacional, hecho que deja en evidencia una realidad: frente a sistemas policiales que están rebasados, ante la dinámica delictiva en el país, se continúa privilegiando el uso de las Fuerzas Armadas que son consideradas dentro de las instituciones más confiables y sólidas. Se asume que sin las Fuerzas Armadas el Estado mexicano, pero sobre todo la ciudadanía, estaría literalmente en estado de indefensión ante los embates de la delincuencia organizada.

El problema es que, la apuesta por la Guardia Nacional profundiza la tendencia de utilizar a las Fuerzas Armadas en seguridad pública. La retirada de los militares de estas tareas debe ser un objetivo del nuevo gobierno, pero para ello se tendría que hacer una apuesta, de largo plazo, por el desarrollo de un modelo policial a nivel nacional que permita dar sostenibilidad a las policías de todos los niveles, promover el fortalecimiento de la procuración e impartición de justicia e implementar cambios de fondo de la estrategia del combate contra las organizaciones de delincuencia organizada.

El nivel de generalidad del Plan deja muchas partes imprecisas. No se enuncian claramente los tiempos y las acciones concretas a emprender para alcanzar las metas. Tampoco hay una visión sobre la importancia de la cooperación internacional para afrontar el desafío de los grupos de delincuencia organizada, particularmente con EEUU y los países de Centroamérica.

La Guardia Nacional está prevista en una fase inmediata con el despliegue de más de 50.000 efectivos provenientes de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval. Se han anunciado entre 100.000 y 150.000 reclutas adicionales para la segunda parte del sexenio. El futuro de la nueva corporación plantea grandes dudas sobre el modelo de capacitación policial y los alcances de sus funciones. Asimismo, podría desestimular el fortalecimiento y desarrollo de policías suficientemente capacitadas para afrontar la amenaza compleja de la delincuencia organizada.

Alejandro Chanona
Profesor titular y director del Proyecto de Investigación “Los regionalismos frente a los retos y la complejidad de las amenazas a la seguridad y defensa contemporáneas” de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
| @AChanonaB


1 En el mes de octubre se anunció la cancelación de los Foros en cinco estados que se caracterizan por sus altos niveles de violencia –Morelos, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz– con el argumento de que el equipo del presidente requería tiempo para sistematizar las aportaciones de las personas. Los Foros fueron clausurados el 24 de octubre y se presentó un documento resultado de este proceso.

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