Seguridad y Defensa - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ El auge de China: ¿un tema para la OTAN? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari121-2019-simon-martin-auge-de-china-un-tema-para-la-otan 2019-12-20T02:36:00Z

La OTAN ha iniciado un debate de alto nivel sobre cómo abordar los desafíos estratégicos relacionados con el auge de China, que ha llegado para quedarse.

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Tema

La OTAN ha iniciado un debate de alto nivel sobre cómo abordar los desafíos estratégicos relacionados con el auge de China, y es un debate que ha llegado para quedarse.

Resumen

En su reunión de jefes de Estado y de Gobierno en Londres el 4 de diciembre de 2019, la OTAN puso a China en su punto de mira, afirmando que la “creciente influencia” del gigante asiático y “sus políticas internacionales presentan oportunidades y desafíos que deben abordarse conjuntamente”.1 Esta breve referencia ha sido el resultado de meses de debate interno y negociaciones entre los Estados miembros de la OTAN respecto a cómo abordar el desafío chino y, en última instancia, hasta qué punto le corresponde a la OTAN afrontar este tema.2 Este ARI describe dicho proceso y analiza algunos de los retos y oportunidades que el desafío chino plantea para la Alianza.

Análisis

El auge de China se ha convertido en uno de los principales vectores de cambio en las relaciones internacionales. Dicho auge está propiciando una reconfiguración de los equilibrios económicos, tecnológicos, políticos y estratégicos tanto a nivel global como en distintas regiones del mundo. En este contexto, la OTAN se ha inmerso en un proceso de reflexión sobre las posibles implicaciones estratégicas del auge de China, y de su creciente presencia en influencia en Europa y sus alrededores. En su conferencia de prensa previa a la reunión de jefes de Estado y de Gobierno en Londres, el secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, ya avanzó que los líderes de la Alianza debatirían las implicaciones del auge de China. Stoltenberg hizo mención especial a la imponente modernización militar del país asiático, pero también resaltó su presencia creciente en el Ártico, los Balcanes y el ciber espacio y sus inversiones en infraestructuras europeas. Asimismo, Stoltenberg mencionó la importancia de las redes 5G y de acordar requisitos comunes para fortalecer la resiliencia de la Alianza frente a los retos cibernéticos.3

La reflexión de la OTAN sobre las implicaciones del auge sistémico chino ha sido en buena medida alentada por EEUU, y por una Administración Trump que define a China como competidor estratégico a largo plazo, y como la principal amenaza a EEUU y Occidente.4 El resto de países aliados parecen compartir la necesidad de reflexionar sobre el auge sistémico chino y sus posibles implicaciones estratégicas. Dicho esto, existen diversas opiniones respecto a la idoneidad de utilizar el marco de la OTAN como foro de debate sobre China. Algunos países como el Reino Unido parecen mostrarse más comprensivos al respecto y otros (como Francia y España) más reticentes. El argumento esgrimido por Francia es que la OTAN es una alianza de defensa colectiva, cuyo ámbito de acción geográfico debe girar en torno al continente europeo. Esta ha sido la posición tradicional de Francia, habitualmente reacia a que la Alianza vaya más allá del continente europeo o sobrepase el marco conceptual de la defensa colectiva.5 La insistencia de Francia y otros Estados Miembros en este sentido, parecen haber condicionado los parámetros del debate sobre China, en principio cerrando la puerta a cualquier tipo de implicación operacional por parte de la OTAN en el eje Indo-Pacifico. Por su parte, EEUU defiende que la OTAN no es sólo una alianza militar, sino que es también una comunidad política y, como tal, un importante foro de debate sobre cuestiones globales, incluido el auge de China.

La declaración de Londres supone un primer paso que abre oficialmente el debate político sobre China en el seno de la Alianza. Desde una perspectiva estadounidense, esto es ya un logro en sí mismo. EEUU percibe a la OTAN como una correa transmisora que le permite influir en el debate de China en Europa, e introducir un cariz determinado en el seno de dicho debate, resaltando el elemento competitivo y problemático del ascenso chino.6 Washington ve la apertura de un debate sobre China en el seno de la Alianza como una oportunidad para socializar a sus aliados europeos en una forma determinada de pensar y hablar sobre el gigante asiático. Por tanto, desde una perspectiva estadounidense, el simple hecho de tener una conversación en el marco OTAN sobre China y los retos que su auge constituye, es ya en sí mismo, un paso importante.

Pese a que algunos países de Europa Occidental se hayan mostrado inicialmente reticentes a abordar el auge de China en el ámbito de la OTAN, esto es seguramente un hecho inevitable. Por un lado, es China quien se acerca a la OTAN: la presencia e influencia de Pekín ha desbordado los límites geográficos de Asia, y se ha convertido en un fenómeno global con crecientes ramificaciones en Europa y sus alrededores. Por otro lado, la OTAN es una institución que acaba reflejando de una u otra forma las prioridades estratégicas de EEUU. Muchos aliados europeos entienden que ser útiles a EEUU es parte del “acuerdo transatlántico”, a través del cual EEUU garantiza la disuasión y la seguridad en Europa. Esta dinámica se pudo apreciar tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington. Tras dichos ataques, la Alianza mostró su solidaridad plena con EEUU, llegando incluso a activar el artículo V del Tratado de Washington y proporcionando aviones de vigilancia AWACS a EEUU. Sin embargo, países como Francia y Alemania insistieron en que, más allá de esos actos de solidaridad, la OTAN no tenía margen para jugar un papel más destacado en la “guerra contra el terrorismo” declarada por Washington. Ambos países insistieron en poner límites en su apoyo a la idea de una “OTAN global”.7

No obstante, la visión más expansiva defendida por EEUU acabo plasmándose en la cumbre de Praga en 2002, cuya declaración final respaldó una ampliación del ámbito geográfico de actuación OTAN8 y una transformación de sus capacidades militares y de tipos de misiones, destacando en particular la lucha contra el terrorismo.9 Al año siguiente de la cumbre de Praga, la OTAN se implicaría operacionalmente en Afganistán,10 donde llegaría a desplegar hasta 130.000 soldados en 2011 para la misión ISAF, en la que participaban más de 50 países miembros y socios OTAN.11 La OTAN continúa hoy en día con su implicación en Afganistán, dónde lleva 16 años involucrada. Si bien es cierto que en los últimos años la Alianza ha reducido su presencia en el país asiático, contando hoy en día con unos 17.000 efectivos de 39 países miembros y socios OTAN. Este repliegue se produjo gradualmente desde 2014, con el fin de la operación ISAF y el trasvase de competencias completas al mando afgano. Sin embargo, la OTAN va a seguir implicada en Afganistán, al menos por el momento. La declaración acordada por los jefes de Estado y de Gobierno en Londres a principios de diciembre, enfatiza el compromiso de la Alianza con la seguridad y estabilidad del país centro asiático en cuanto a entrenamiento y asistencia a las fuerzas afganas.12

Pese a las impresiones que estos datos puedan alimentar, los aliados europeos no siempre se ajustan a la línea propuesta por EEUU. Siguiendo con el ejemplo de Afganistán, si bien EEUU ha reconocido la contribución aliada a la seguridad de ese país durante más de una década, también ha matizado dicho reconocimiento alegando que la contribución europea era insuficiente y criticando sus restricciones en tareas de combate.13 Aun así, el ejemplo de Afganistán y la “guerra contra el terrorismo” sirven para ilustrar que las prioridades estratégicas de EEUU acaban reflejándose en la agenda de la OTAN, si bien nunca de la forma o al ritmo exacto que desearía Washington. Esa es la esencia de la dinámica de “tira y afloja” tan propia de la relación transatlántica, que parece también apreciarse en el debate recientemente iniciado sobre China. Dicho esto, el tema de China es susceptible de generar una mayor tirantez, ya que la percepción de amenaza que supone el país asiático no es compartida a ambos lados del Atlántico. Por otro lado, para muchos europeos China sigue siendo un socio atractivo que genera beneficios importantes de los que no quieren prescindir, por lo que seguirá habiendo resistencias al tipo de antagonismo que propone EEUU.

El epicentro de la competición estratégica entre EEUU y China (al menos tal y como ha sido definido por la Administración Trump) se centra ahora mismo en el nexo entre la tecnología, la política comercial e industrial.14 No parece claro que la OTAN tenga mucho margen de actuación en este sentido, si bien la UE goza de importantes competencias e influencia en todos estos ámbitos, lo cual resalta la importancia de la relación bilateral EEUU-UE.15 En esta línea, la nueva presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen, ha enfatizado que la relación transatlántica es un marco de referencia indispensable para ella.16 Sin embargo, el hecho de activar una conversación política sobre China en la OTAN, permite a EEUU influenciar indirectamente los términos del debate sobre China en la UE, debido en última instancia a que muchos de los Estados Miembros de la OTAN lo son también de la UE.

Conclusiones

La creciente presencia de China tanto a nivel global como en el vecindario europeo ha propiciado un debate estratégico en el seno de la Alianza Atlántica. Lanzar una conversación política en OTAN sobre los desafíos que plantea el auge sistémico de China cobra especial sentido para EEUU. Washington no entendería que una institución en la que invierte tanto capital político y militar desatendiese su principal preocupación actual: la competición estratégica con Pekín. Así mismo, abrir un debate sobre China es también especialmente importante para aquellos aliados europeos que sitúan a la relación transatlántica como piedra angular de su seguridad. Al fin y al cabo, la OTAN sólo es sostenible políticamente si es percibida como un instrumento útil tanto por los europeos como por los estadounidenses. Visto de este modo, la plataforma OTAN ofrece también a los aliados europeos una oportunidad de marcar su posición y establecer un diálogo estratégico con EEUU sobre China, especialmente en un momento en el que la política exterior estadounidense ha tomado un giro unilateralista. Si Washington utiliza activamente un foro multilateral para hacer valer sus posiciones, sus socios europeos podrán igualmente aprovechar la OTAN para reflejar su visión sobre China en el debate estadounidense. El debate sobre China en el seno de la Alianza no ha hecho por tanto más que comenzar.

Luis Simón
Director de la Oficina de Bruselas e investigador principal del Real Instituto Elcano | @LuisSimon

Natalia Martín
Gestora de proyectos y ayudante de investigación en la Oficina de Bruselas del Real Instituto Elcano | @nataliamartinm7


1 London Declaration, acordada por los jefes de Estado y de Gobierno que participaron en la cumbre del Consejo del Atlántico Norte en Londres, 3-4/XII/2019.

2 J. Holslag (2019), “China, NATO, and the pitfall of empty engagement”, The Washington Quarterly, vol. 42, pp. 137-150.

3 Conferencia de prensa, Jens Stoltenberg, Secretario General de la OTAN, 29/XI/2019.

5 A. Dumoulin (Dir.) (2006), “France-OTAN: vers un rapprochement doctrinal?: Au-delà du 40e anniversaire de la crise franco-atlantique”, Bruylant.

6 Sobre el debate europeo sobre China, véanse Mario Esteban y Miguel Otero Iglesias (2019), “La política europea frente al desafío Chino”, Comentario Elcano, nº 7/2019, 3/IV/2019; y Mario Esteban, “¿Deben limitarse las inversiones chinas en Europa?”, Comentario Elcano, nº 17/2018, 22/II/2018.

7 Henrik B.L. Larsen (2013), “NATO in Afghanistan: Democratization warfare, national narratives, and budgetary austerity”, Harvard Kennedy School, Belfer Center for Science and International Affairs, p. 53.

9 Henrik B.L. Larsen (2013), op. cit., p.4.

10 P. Cornish (2006), “EU and NATO: Co-operation or competition?”, Directorate General for External Policies of the Union, European Parliament.

11NATO and Afghanistan”, página oficial de la OTAN (actualizada el 5/III/2019).

12 London Declaration, op. cit.

13 S. Johnston (2019), “NATO’s lessons”, Parameters: The US Army War College Quarterly, vol 49, nº 3, pp. 11-25.

14 “Congress and the Administration have responded to national security concerns about China’s industrial policies and role in technology supply chains”. Para más información, véase “US-China trade and Economic Relations: Overview”, Congressional Research Service, 19/XI/2019.

15 L. Simón (2019), “EU-NATO cooperation in an era of great-power competition”, Policy Brief, nº 28, German Marshall Fund of the United States.

16 Ursula von der Leyen, discurso inicial ante el Parlamento Europeo, 16/VII/2019. Véase también Hans von der Burchard (2019), “Von der Leyen praises NATO in contrast to Macron”,8/XI/2019.

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<![CDATA[ Retos políticos de la OTAN en su 70º aniversario ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari108-2019-retos-politicos-de-otan-en-su-70-aniversario 2019-11-14T04:35:46Z

El secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, al cumplirse 70 años de la creación de la Alianza Atlántica, debe encarar viejos y nuevos retos políticos para reforzar el atlantismo y así asegurar que la OTAN continuará siendo la alianza político-militar por excelencia en el área euro-atlántica.

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Tema

El secretario general de la OTAN, el ex primer ministro laborista noruego Jens Stoltenberg, al cumplirse 70 años de la creación de la Alianza Atlántica, debe encarar viejos y nuevos retos políticos para reforzar el atlantismo y así asegurar que la OTAN continuará siendo la alianza político-militar por excelencia en el área euro-atlántica.

Resumen

Ganar la paz en Afganistán; contribuir a revitalizar los procesos de desarme y control de armamentos; profundizar en una relación complementaria entre la OTAN y la UE, en especial en la perspectiva del Brexit; sentar las bases para una futura relación constructiva entre la OTAN y Rusia; y preservar la unidad y cohesión Aliada dedicando mayores esfuerzos a las amenazas del Sur, son otros tantos retos políticos para la OTAN que otorgan una significación y una relevancia especiales a la celebración este año del 70 aniversario del Tratado de Washington y a la próxima cumbre de la OTAN que tendrá lugar en Londres los días 3-4 de diciembre de 2019. La resolución de estos retos políticos será esencial para preservar la doble dimensión política y militar de la Alianza Atlántica y definir el papel que podrá seguir jugando para contribuir al logro de mayor seguridad y estabilidad en toda el área euro-atlántica.

Análisis

Introducción

Desde la primera mitad de 2014 se percibió que el proceso de adaptación de la postura militar de disuasión y defensa de la OTAN para enfrentarse a un entorno estratégico cada vez más complejo resultaba imprescindible como consecuencia, en especial, de la invasión de Crimea por Rusia y el conflicto en el Donbás y el recrudecimiento del terrorismo internacional tras las victorias militares de Daesh en Siria e Irak. Se trataba de un punto de inflexión de gran transcendencia para la OTAN, que daba comienzo al que se debe considerar como tercer período esencial, el de la OTAN 3.0, en el desarrollo histórico de la Alianza Atlántica.

Sin tiempo ni verdadera voluntad política para elaborar un nuevo Concepto Estratégico que sustituyese al que está en vigor desde 2010, la OTAN comenzó a desarrollar una nueva postura de disuasión y defensa con un enfoque de 360 grados. A veces para desarrollar mecanismos defensivos frente a nuevos retos como la ciberdefensa y las amenazas híbridas, otras veces actualizando planes defensivos de contingencia que habían sido desarrollados en plena Guerra Fría ante un posible conflicto militar en Europa, y también desplegando unidades militares multinacionales con carácter persistente en países vecinos de Rusia.

Pero esta renovada postura de disuasión y defensa de la OTAN debe encontrar su complemento, como corresponde a una Alianza político-militar, en las necesarias adaptaciones y esfuerzos para recobrar el liderazgo político que ya en el pasado ejerció la OTAN, en especial para evitar que quede relegada a ser una mera caja de herramientas militares sin una comunidad de propósitos y valores compartidos por todos los países Aliados.

El conflicto de Afganistán

Los países de la OTAN dieron comienzo a su presencia militar en Afganistán en diciembre de 2001, al amparo de la Resolución 1386 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU). Por lo tanto, aunque su mandato y funciones han variado considerablemente, la OTAN está presente militarmente en el país desde hace ya 18 años. Ha llegado a tener 140.000 tropas desplegadas sobre el terreno. En la actualidad, en el marco de la Resolute Support Mission (RSM), hay en Afganistán unos 17.000 efectivos de la OTAN que aportan 27 Aliados (sólo Canadá y Francia han retirado completamente su participación militar en RSM) y otros 12 países socios. La RSM no es ya una misión de combate, siendo su función esencial asesorar y apoyar a las Fuerzas Nacionales de Seguridad Afganas.

Es indudable que se han logrado grandes éxitos en estos años para dotar de mayor seguridad al país, eliminando en especial la posibilidad de que grupos terroristas utilicen su territorio con fines de entrenamiento y planeamiento de acciones terroristas, como se puso de manifiesto en el alto nivel de participación en las elecciones legislativas afganas celebradas en octubre de 2018 y en las elecciones presidenciales de septiembre de 2019. Ya en la cumbre de la OTAN de Gales de septiembre de 2014 se quiso destacar que daba inicio una nueva etapa en la relación entre la OTAN y Afganistán, al establecer el mandato de la nueva RSM (Resolución 2189/2014 del CSNU) que serían las Fuerzas de Defensa y Seguridad Afganas las que liderarían desde entonces los esfuerzos para asegurar la seguridad en el país. Esa nueva etapa debía permitir una reducción gradual y sustancial de la presencia militar extranjera en Afganistán, facilitando así el cumplimiento del compromiso político que en este sentido había anunciado el presidente Obama en la perspectiva de las elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre de 2016, y que en última instancia permitiría dejar una presencia militar extranjera residual, señalando así el fin del conflicto de Afganistán.

Pero, a pesar de esos avances, la realidad sobre el terreno era tozuda y los grupos armados talibán han sido todavía capaces de mantener un control de facto de diversos ámbitos territoriales del país y de hostigar al ejército afgano y a los efectivos de países de la OTAN que se vieron constreñidos a incrementar de nuevo su número a finales de 2017. El Gobierno afgano, con pleno apoyo de la OTAN, inicio un esfuerzo decidido para entablar un proceso de paz con los talibán en 2018 aunque éstos prefirieron buscar canales propios para comenzar unas negociaciones con EEUU que se esperaba permitiesen una reducción y posterior retirada total de las tropas de la OTAN en un plazo de tres a cinco años. Pero, a principios de septiembre de 2019 el presidente Trump canceló drásticamente estos contactos y la reunión ya prevista que se celebraría en Camp David, en reacción a un nuevo ataque de los talibán que causó la muerte de varios soldados afganos y de un soldado norteamericano, lo que elevaba a 16 la cifra de soldados norteamericanos muertos en Afganistán en 2019.

Aunque es EEUU, por tener el mayor número de efectivos y de capital político invertido en Afganistán, el país Aliado que impulsa estas conversaciones de paz, todos los países Aliados quieren poner término a estos 18 años de presencia militar en Afganistán. Pero en ningún caso puede la OTAN permitir que una retirada de sus efectivos conlleve un resurgimiento del control político y militar de los talibán en Afganistán, lo que llevaría a considerar que esos años de enormes esfuerzos militares y económicos de apoyo al nuevo Gobierno afgano y de pérdida de numerosas vidas humanas de países Aliados, habrán sido en vano. Este riesgo de fracaso político y militar de la OTAN en Afganistán tiene enorme trascendencia para la credibilidad de la Alianza Atlántica y en definitiva condiciona de forma determinante la capacidad de tomar nuevas decisiones sobre su presencia militar en el país. La OTAN, en especial tras el fiasco político de su operación en Libia en 2011 que evitó una crisis humanitaria al lograr detener los ataques del régimen de Gaddafi contra la población civil libia pero sumió al país hasta hoy en el caos, no puede permitirse haber ganado la guerra pero perder la paz en Afganistán.

Renovada relevancia de los procesos de desarme y control de armamentos

La caída del muro de Berlín y el fin de la Guerra Fría a partir de 1989, que señalan el principio del segundo período esencial en el desarrollo de la OTAN (la denominada OTAN 2.0), habían abierto una fase muy fructífera de firma y puesta en práctica de acuerdos de desarme y control de armamentos en Europa, que se vio reflejada, muy especialmente, en el Acuerdo sobre Fuerzas Convencionales en Europa de noviembre de 1990; en la plena implementación del acuerdo del Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF) de 1987 que llevó a la eliminación de más de 2.500 misiles de EEUU y de la URSS, y luego Rusia, de alcance intermedio y con doble capacidad convencional y nuclear; y en la extensión indefinida del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) en mayo de 1995.

Además, el compromiso anunciado por el presidente Obama en abril de 2009 de trabajar en favor de lograr un mundo libre de armas nucleares, que influiría en buena medida en la concesión del Premio Nobel de la Paz que le fue otorgado en octubre de 2009, junto con la firma en abril de 2010 entre EEUU y Rusia del tratado New Strategic Arms Reduction Treaty (New START) y el logro de un documento de consenso en la Conferencia de Revisión del TNP en mayo de 2010, que incluía la aceptación de algunos nuevos compromisos en favor de dicho desarme nuclear por los cinco miembros permanentes del CSNU, habían alentado la esperanza de poder continuar avanzando de forma decisiva en los procesos de desarme y control de armamentos, tanto en el ámbito convencional como en el nuclear.

Sin embargo, las acciones militares de Rusia en Crimea y en el este de Ucrania a comienzos de 2014 y las acusaciones por la Administración Obama de incumplimiento por Rusia de las disposiciones del INF que han llevado a la denuncia en febrero de 2019 de este Tratado por el presidente Trump, con el apoyo con mayor o menor entusiasmo de todos sus Aliados europeos, e inmediatamente después por el presidente Putin, han enfriado todas esas expectativas de poder prolongar y reforzar, con acuerdos vinculantes de desarme y control de armamentos, el amplio periodo de estabilidad y seguridad que había caracterizado en gran medida el escenario estratégico europeo desde 1989 hasta 2014. Igualmente, más allá del escenario europeo, no cabe albergar muchas esperanzas respecto a la nueva Conferencia de Revisión del TNP que tendrá lugar en mayo de 2020, ante la falta de avances sustanciales en el cumplimiento de los compromisos del TNP de 2010 respecto al desarme nuclear, ni respecto a la celebración de una conferencia para establecer una zona libre de armas nucleares en Oriente Medio, y como consecuencia de la nueva política de la Administración Trump respecto al acuerdo nuclear con Irán de 2015 al anunciar la retirada de EEUU de dicho acuerdo en mayo de 2018.

Estos retos que caracterizan al nuevo escenario estratégico para el desarme y control de armamentos en Europa son todavía más complejos, y más difíciles de reconducir con un enfoque positivo, debido al surgimiento en los últimos años de una China que ha demostrado estar decida a asumir un papel político y militar mucho más activo en Asia y en otras continentes y que con este fin ha incrementado de forma muy significativa sus presupuestos en defensa para dotarse de equipos y armamentos modernos, desarrollando e incorporando componentes de alta tecnología. Este proceso de empoderamiento por parte de China y la creciente dedicación de EEUU al futuro de Asia (pivot to Asia), que comenzó la Administración Obama y ha continuado la Administración Trump, han otorgado una nueva dimensión geográfica a cualquier propuesta sobre desarme y control de armamentos que hasta ahora tendían a tener a Europa como ámbito de aplicación geográfica único o predominante, haciendo mucho más difícil promover nuevos acuerdos de desarme y control de armamentos puesto que cualquier nuevo compromiso asumido para el teatro europeo es susceptible de imponer límites también a la capacidad de acción en el teatro asiático pero China por ahora rechaza cualquier propuesta para que se incorpore a un proceso negociador que la sitúe, en términos de nuevos compromisos y limitaciones, a un nivel similar a EEUU y Rusia.

Aunque la OTAN no es un actor principal y a menudo se le relega al papel de simple espectador interesado y concernido por estos equilibrios estratégicos entre EEUU, Rusia y China, los Aliados europeos y Canadá temen con razón que el deterioro de estos regímenes de desarme y control de armamentos suponga en primer lugar un incremento de la inestabilidad y de las percepciones de inseguridad en el teatro europeo, y muy especialmente en el flanco oriental de la OTAN.

En el pasado, la OTAN ha renunciado a reconocer públicamente la necesidad de prestar atención a las nuevas políticas militares de China, consciente sobre todo que haría resurgir los temores a ser considerada como el nuevo gendarme mundial o que se pensase que su concepto de “fuera de zona” se podía extender ad infinitum. Recientemente, sin embargo, su secretario general ha reconocido que la OTAN necesita comprender las consecuencias del resurgir de China a medida que busca ampliar su influencia y poder por todo el mundo, incluso en áreas que pueden suponer retos de seguridad por los Aliados, aunque precisó que “no se trata de que la OTAN vaya al Océano Pacífico sino de que China se está acercando a nosotros”.

Relación de la OTAN con la UE, en particular tras el Brexit

Los esfuerzos para intensificar la cooperación y coordinación entre la UE y la OTAN en el ámbito de la seguridad y defensa no son nuevos, pero la histórica tensión política, y a veces militar, entre Turquía y Grecia y entre Turquía y Chipre habían impedido culminarlos con éxito. Los pocos acuerdos alcanzados en el pasado no llegaban a ser implementados por las nuevas dificultades que poco después surgían, sobre todo como consecuencia de las quejas de Turquía por las trabas que ponían Grecia y Chipre a una involucración real de Turquía en las actividades de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE.

Una vez más, el nuevo escenario estratégico surgido tras los acontecimientos de 2014 otorgó una renovada urgencia al establecimiento de una mucha más estrecha cooperación entre la OTAN y la UE. Fueron el secretario general de la OTAN y los presidentes del Consejo Europeo, Donald Tusk, y de la Comisión Europea, Jean Claude Juncker, los que en esta ocasión lideraron las negociaciones que culminaron en la firma conjunta de una Declaración en los márgenes de la Cumbre de la OTAN de Varsovia el 8 de julio de 2016 para dar nuevo impulso y contenidos a la “asociación estratégica entre la OTAN y la UE”. Esta Declaración propuso siete áreas de cooperación (ciberseguridad y ciberdefensa, capacidades de defensa, amenazas híbridas, cooperación operacional, industria de defensa, ejercicios y resiliencia de los países socios) para las que unos pocos meses más tarde se aprobó una lista común de medidas prácticas para su puesta en práctica. Una nueva Declaración conjunta se aprobó en julio de 2018 ampliando también las áreas de cooperación y las medidas prácticas.

La perspectiva de que el Reino Unido abandone la UE tras el referéndum celebrado el 23 de junio de 2016 no debería modificar sustancialmente esta provechosa cooperación OTAN-UE, que parece ya asentada sobre unas bases firmes, especialmente tras confirmarse la voluntad política del Reino Unido de mantener en gran medida su implicación en las tareas de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) tras su salida de la UE, lo que ha sido bien acogido por los restantes Estados Miembros de la UE, y sin perjuicio de algunas desavenencias que han surgido entre EEUU y los países de la UE a raíz de las nuevas iniciativas europeas para reforzar las capacidades europeas de defensa, como la Cooperación Permanente Estructurada (PESCO) y el Fondo Europeo de Defensa (EDF).

Estos esfuerzos de la UE para dotarse de mejores capacidades de defensa deben valorarse positivamente, en la medida en que contribuyen a dotar de mayores medios y recursos a una dimensión de seguridad y defensa de la UE complementaria de la OTAN, aunque hay que ser conscientes de que todavía previsiblemente pasará bastante tiempo antes de que la UE pueda llegar a desarrollar autónomamente operaciones militares de envergadura sin el apoyo específico de EEUU, como se puso de manifiesto por ejemplo en la operación militar en Libia en 2011 y el apoyo al despliegue por parte de EEUU a la operación Barkhane que lidera Francia en el Sahel.

Frente a quienes han sostenido que se debe dar la bienvenida a la salida del Reino Unido de la UE, ya que eliminará algunos de los obstáculos políticos que Reino Unido solía oponer a la autonomía estratégica de la UE y permitirá así desarrollar una PESD más ambiciosa y más acorde a la capacidad de acción política y diplomática de la UE, parece más razonable pensar que ese Brexit traerá consigo sobre todo un mayor peso político y militar de la OTAN. No sólo la UE pierde un Estado Miembro cuyo presupuesto anual de defensa es el más elevado de todos los países de la UE y que en 2016 representó el 23,7% del total de gastos de defensa de todos los países de la UE, sino que además dispone de un despliegue militar a nivel mundial y de una considerable capacidad de acción diplomática tanto bilateralmente como en tanto que miembro permanente del CSNU. Por ello, siendo oportuno y políticamente conveniente seguir apoyando un refuerzo de la dimensión de seguridad y defensa de la UE, será imprescindible asegurar que su autonomía estratégica, que quedó expresada en la Estrategia Global para la política exterior y de seguridad de la UE de 2016, se desarrolle en plena complementariedad y estrecha cooperación con la OTAN.

Relación de la OTAN con Rusia

El 1 de abril de 2014 los ministros de Asuntos Exteriores de la OTAN decidieron suspender toda la cooperación civil y militar entre la OTAN y Rusia, pero manteniendo el diálogo político, aunque únicamente a nivel de Embajadores en el marco del Consejo OTAN-Rusia. Esta política sigue plenamente en vigor, a la vista en especial de los insuficientes avances en el denominado formato Normandía para alcanzar un acuerdo de consenso al conflicto en Ucrania. A los temores de algunos Aliados de repetir el error cometido tras la crisis de Georgia de 2008 al retomar los contactos con Rusia sin un compromiso claro para que devolviese a la soberanía de Georgia el 20% de su territorio que de facto controla en Abjasia y Osetia del Sur, se han añadido las tensiones creadas por el apoyo de Rusia al régimen de Bashar al-Assad durante la guerra civil en Siria y por los diferendos en materia de desarme y control de armamentos ya expuestos.

Sin embargo, pasados cinco años, puede percibirse que Rusia no muestra grandes ansias de restablecer un clima de cooperación con la OTAN como existía antes de 2014 ni tampoco de promover contactos para instaurar una nueva arquitectura de seguridad en Europa. El desarrollo de los conflictos en Ucrania y Siria en estos años le han otorgado a Rusia una renovada confianza en sus capacidades políticas y militares y en su imprescindible reconocimiento como un actor global geoestratégico y político, al tiempo que percibe que el statu quo en Ucrania, susceptible de convertirse en un nuevo “conflicto congelado” como en Moldova y Georgia, le permitiría esperar sin grandes inquietudes a que los nuevos dirigentes ucranianos admitan que deben renunciar a su exigencia de un retorno pleno al statu quo ante y que, en cambio, deberían encarar las negociaciones precisas para alcanzar un acuerdo de coexistencia pacífica con Rusia. Por otra parte, Rusia se ha habituado, con mejor o peor fortuna, a las sanciones impuestas por la UE y EEUU, y parece preferir esperar a que las tensiones y disensiones entre los Estados Miembros de la UEo quizá las a veces impredecibles decisiones del presidente Trump traigan vientos más favorables a sus intereses, antes que renunciar a sus posiciones de fuerza que al menos han restablecido un sentimiento de orgullo nacional entre la población rusa.

A su vez, la OTAN es consciente de que los proyectos de cooperación con Rusia existentes anteriormente estaban esencialmente destinados al fomento de la confianza mutua sin ser decisivos para la estabilidad y la seguridad en Europa. Además, en estos momentos prevalece el convencimiento entre los países Aliados de que las nuevas medidas de disuasión y defensa de la OTAN frente a las acciones militares agresivas de Rusia deberán continuar en pie, e incluso reforzarse, durante muchos años, y en consecuencia tampoco cabe tener muchas esperanzas de que el diálogo político entre la OTAN y Rusia conozca un impulso positivo en el futuro predecible, como se pone de manifiesto en las reuniones que ahora se celebran, con cierta regularidad pero con avances muy limitados, en el Consejo OTAN-Rusia. Existe un lógico temor entre algunos Aliados a que esta situación se degrade y retrotraiga a Europa al clima de tensión e inseguridad característico de la Guerra Fría. Si bien es cierto que no será la Guerra Fría que enfrentaba a dos sistemas políticos e ideológicos antitéticos, no cabe descartar que sea un nuevo tipo de Guerra Fría que sitúe frente a frente a dos potencias militares, la OTAN y Rusia, ambas con capacidades nucleares y fuerzas militares con acceso a notables avances tecnológicos, como la inteligencia artificial, los sistemas autónomos o Big Data que, junto a las nuevas tácticas de guerra híbrida, están cambiando la naturaleza de los conflictos militares, con los notables riesgos que conllevaría para todo el continente europeo.

En todo caso, para retomar una senda constructiva en las relaciones entre Rusia y la OTAN, y también entre Rusia y la UE, será imprescindible previamente encauzar la búsqueda de un nuevo consenso sobre Ucrania, quizá como primer paso sobre la base de la denominada “fórmula Steinmeier” para la región del Donbás, a pesar de su impopularidad entre buena parte de la población ucraniana, y confiando en que más adelante sea posible alcanzar un nuevo entendimiento entre Rusia y Ucrania sobre Crimea. Pero, mientras tanto, la OTAN debe esforzarse por gestionar su relación con Rusia de forma más proactiva para al menos tratar de sentar unas bases que, cuando llegue el momento oportuno, permitan desarrollar conjuntamente las normas e instituciones de una nueva arquitectura de seguridad europea.

Retos y amenazas del Sur

Aunque la OTAN era consciente de la importancia que tenía asegurar la unidad y cohesión entre todos los Aliados en el nuevo escenario estratégico surgido en 2014, se mostró claramente mejor preparada y dispuesta, por su experiencia durante los 40 años de Guerra Fría, para hacer frente a los retos y amenazas de Rusia en el flanco oriental europeo que para aportar contribuciones eficaces ante la creciente inestabilidad e inseguridad en los países de Oriente Medio y Norte de África (MENA). El deterioro de la seguridad en esa región y los riesgos y consecuencias que suscitaba por su proximidad en tanto que flanco sur de la OTAN, en especial respecto a Turquía, Grecia, Italia y España, eran evidentes. La multiplicidad de retos y amenazas, transnacionales e interconectados, que caracterizaban a la región eran complejos, incluyendo desde conflictos militares convencionales, amenazas terroristas de una diversidad de grupos organizados, flujos masivos de migrantes, proliferación de armas, riesgos para la seguridad energética, inestabilidad política y Estados fallidos sin control efectivo de algunas zonas del país, etc. Se definía así un panorama de inseguridad en el flanco sur al que la OTAN hasta entonces había prestado escasa atención, más allá del denominado Diálogo Mediterráneo que se creó en 1994 a instancias de España, y para el que, en especial sus autoridades militares, no encontraban una estrategia clara más allá de proclamar que la nueva defensa y disuasión de la OTAN tendría un enfoque de 360 grados aunque ello no se tradujese en planes y acciones concretas como si ocurría respecto al flanco oriental.

Hubo que esperar a la cumbre de la OTAN de Julio de 2018 para que se aprobase un NATO Package on the South que, a falta de una verdadera estrategia frente a estos retos y amenazas, trataba de aportar un enfoque más estratégico y coherente detallando las líneas de esfuerzo y las medidas concretas, ya tomadas o que se tomarían, tanto en el ámbito militar como en el político. Se trataba de un esfuerzo voluntarioso de dar satisfacción a los Aliados que reclamaban mayor atención y acción frente a estos retos, a menudo mucho más presentes y acuciantes, incluso en las grandes capitales de los países Aliados, que los que se podían percibir en el flanco oriental.

Por ello, el Atlantic Council de EEUU, en un reciente informe sobre esta cuestión, ha afirmado que los programas de “proyección de estabilidad” hacia el Sur de la OTAN, mediante proyectos de asistencia y entrenamiento a las fuerzas armadas de los países de la región que se tratan de impulsar y coordinar desde el regional hub for the South del Cuartel General de la OTAN en Nápoles, no sólo son insuficientes sino que ponen en peligro la solidaridad y cohesión que son esenciales para la seguridad transatlántica, por lo que la región debe ser una prioridad para toda la Alianza.

Aunque las percepciones de riesgos son necesariamente distintas entre los Aliados en función de su situación geográfica y experiencia histórica, existe unanimidad en que la región MENA se caracteriza por una gran inestabilidad y debe enfrentarse a retos de seguridad que pueden provocar graves brotes de conflictos violentos en la vecindad inmediata de la OTAN por lo que resulta esencial poner en práctica nuevas políticas que contribuyan al logro de mayor seguridad y, en consecuencia, oportunidades para una mayor prosperidad, en esos países.

Conclusiones

El actual secretario general de la OTAN, cuyo mandato se ha ampliado hasta septiembre de 2022, ha demostrado saber estar a la altura de las nuevas circunstancias que se impusieron en el escenario estratégico europeo en 2014, liderando los esfuerzos para definir e implementar una nueva doctrina de disuasión y defensa de la OTAN. Ahora debe promover un mejor equilibrio en la doble dimensión política y militar de la OTAN que es esencial para que la Alianza contribuya a un refuerzo del atlantismo en estos momentos de inquietud e incertidumbre sobre la seguridad en Europa y sobre la relación transatlántica. Para ello, debe liderar nuevos esfuerzos para encarar los retos políticos de la OTAN que por distintos motivos no se han resuelto o a los que ha prestado hasta ahora insuficiente atención. La perspectiva de las próximas elecciones presidenciales en EEUU en noviembre de 2020 no debe ser una vez más la excusa para dejar todo pendiente del resultado de esas elecciones, máxime cuando, más allá del carácter imprevisible de algunas decisiones del presidente Trump, las principales doctrinas políticas de EEUU que inciden en la OTAN se diseñaron antes del comienzo de su Administración y muy probablemente perdurarán en mayor o menor medida cualquiera que sea la siguiente Administración.

Miguel Aguirre de Cárcer
Diplomático, exdirector general de Política Exterior para Norteamérica, Seguridad y Desarme (2000-2002) y embajador representante permanente de España en la OTAN (2013-2017) | @MAguirreCarcer

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<![CDATA[ El presidente Macron y la “muerte cerebral” de la OTAN ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-presidente-macron-y-la-muerte-cerebral-de-la-otan 2019-11-11T06:33:33Z

El presidente Macron se ha apresurado a certificar la “muerte cerebral” de la OTAN cuando al paciente todavía le funcionan sus constantes vitales y tiene voluntad de seguir viviendo.

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El presidente Macron se ha apresurado a certificar la “muerte cerebral” de la OTAN cuando al paciente, a pesar de sus achaques y de sus 70 años, todavía le funcionan sus constantes vitales y tiene voluntad de seguir viviendo. En una entrevista a The Economist el pasado 7 de noviembre de 2019, alerta a los países europeos de que no pueden seguir confiando en la OTAN para su defensa, por lo que deben acelerar su reemplazo por una “soberanía tecnológica y militar europea”. La propuesta ha generado sorpresa, cuando no desagrado, entre países que comparten el proceso de construcción de una defensa europea, pero que desean hacerlo a la sombra de la OTAN.

Separando la forma del contenido, el presidente Macron acostumbra a orientar la política europea con frases que obedecen a pulsiones personales, sin medir bien el alcance de sus repercusiones ni contrastar antes su trascendencia con terceros. Y al igual que ocurre con los tuitsdel presidente Trump, la forma de sus declaraciones cuestiona la solvencia del fondo y la propia existencia de una política más allá de los impulsos instintivos de sus responsables supremos. El presidente francés se ha esforzado en impulsar la política de defensa europea en los últimos meses. Unas veces de acuerdo con sus aliados y haciendo avanzar esa política más deprisa que en años anteriores con iniciativas conjuntas sobre la autonomía estratégica, los fondos europeos de defensa, la cooperación estructurada permanente o los acuerdos OTAN-UE, entre muchos otros. Sin embargo, otras veces el presidente francés ha querido llevar a la defensa europea en una dirección para la que no cuenta con los necesarios apoyos: convertir la UE en una gran potencia militar.

“En su entrevista, el presidente justifica la “muerte cerebral” de la OTAN con una mezcla de argumentos que entremezclan realidades objetivas y percepciones subjetivas para respaldar su relato de que Europa debe recuperar su soberanía militar porque la OTAN se desmorona”.

La defensa europea ha dependido –y depende– de la OTAN. La UE ha avanzado en sus funciones de gestión de crisis y de seguridad internacional, pero no se ha decidido todavía a asumir su defensa territorial porque muchos Estados miembros confían más en la OTAN y en la garantía de EEUU que en la potencia militar que Macron quiere crear. No existiendo una cultura estratégica común en la UE ni la voluntad de convertirse en una potencia militar, el presidente francés ha comenzado a predicar el fin de la OTAN y la retirada de EEUU de Europa. No le faltan argumentos, pero le sobra imprudencia, porque coloca en una difícil situación a los aliados que confían en que no se autocumpla su profecía.

En su entrevista, el presidente justifica la “muerte cerebral” de la OTAN con una mezcla de argumentos que entremezclan realidades objetivas y percepciones subjetivas para respaldar su relato de que Europa debe recuperar su soberanía militar porque la OTAN se desmorona. Es cierto que EEUU ha creado tensiones dentro de la Alianza en los últimos tiempos, pero no lo es, como afirma, que los países aliados empiezan a buscar un sustituto en la defensa europea. Para argumentarlo, cita el éxito de la cooperación francoalemana y de la “iniciativa europea de intervención”. Habría que recordarle que la cooperación bilateral pone por delante los intereses nacionales a los comunitarios y que su iniciativa no ha creado un Ejército Europeo, sino una estructura más de cooperación militar multilateral (cuyos miembros, significativamente, rebautizaron la Iniciativa francesa como de Compromiso Estratégico para suprimir el controvertido término militar de intervención). Del mismo modo, parece muy forzado presentar la participación de Finlandia y Estonia en esa Iniciativa como la prueba de que los países del Este están perdiendo la confianza en la OTAN. Es la OTAN la que proporciona seguridad a los países europeos del Este frente a la Federación Rusa (operación Enhanced Forward Presence) y no la UE.

“si las divergencias, los bloqueos y las actuaciones unilaterales revelaran la muerte cerebral de las organizaciones multilaterales, podría diagnosticarse una situación generalizada de epidemia a cuyo contagio difícilmente podría sustraerse la alternativa europea que propone Macron”.

No le falta razón al presidente cuando se queja de la falta de coordinación en OTAN sobre asuntos estratégicos como Siria, en la que EEUU y Turquía han tomado decisiones unilaterales y conflictivas sin tener en cuenta las repercusiones sobre los aliados. Este sería un síntoma de la “muerte cerebral” de la OTAN, aunque el resto del cuerpo, fuerzas y operaciones, seguirían funcionando eficazmente según el mismo parte médico. La OTAN ya ha pasado antes por situaciones parecidas de bloqueo, como la de Irak o la de Libia, y para superarlas se adoptaron decisiones que luego resultaron equivocadas según reconoce el presidente francés. Además, si las divergencias, los bloqueos y las actuaciones unilaterales revelaran la muerte cerebral de las organizaciones multilaterales, podría diagnosticarse una situación generalizada de epidemia a cuyo contagio difícilmente podría sustraerse la alternativa europea que propone Macron.

Otro síntoma de la “muerte cerebral” anunciada es que el último garante de la OTAN, EEUU, no es fiable porque ha dejado de compartir la idea del proyecto europeo. Y como una alianza militar es tan fuerte como lo sea su último garante, el presidente francés cree que el compromiso militar y la fortaleza de la OTAN están en entredicho. No faltan argumentos que expliquen la percepción presidencial, pero no sólo cuentan las intenciones sino también los hechos. Las últimas Administraciones de EEUU han reprendido seriamente a los aliados europeos, pero la garantía estadounidense ha funcionado frente a Rusia, siendo los primeros en reforzar el flanco este de la OTAN, y frente a Daesh, articulando una coalición global contra el terrorismo a la sombra de la OTAN en la que EEUU ha mostrado liderazgo y compromiso. Según el mismo razonamiento, Francia tendría la intención de convertirse en el último garante de la defensa europea porque tras el Brexit será la única potencia nuclear, pero los hechos (la política y la doctrina) muestran que Francia nunca ha querido subordinar su autonomía nuclear y estratégica a ninguna organización política ni militar (la OTAN y la Comunidad Europea de la Defensa sí que han sentido el portazo de las salidas francesas).

El relato presidencial utiliza argumentos que precisarían una mayor concreción para justificar el recorrido desde una defensa en la OTAN a una defensa europea y, de ahí, a convertir Europa en una potencia militar. No sólo pretende intervenir en los escenarios próximos, sino también competir en el tablero global de las grandes potencias. Por ejemplo, justifica la necesidad de una soberanía militar europea para hacer frente a la emergencia de potencias autoritarias como Turquía y Rusia o por la bipolarización en torno a EEUU y China. La finalidad estratégica de esa soberanía sería la de contener militarmente a esas potencias, lo que parece impensable dado el diferencial militar con las dos últimas y la intención, declarada en la entrevista, de recomponer una relación estratégica con Rusia distinta de la de confrontación que mantiene EEUU.

“Un proyecto de ingeniería estratégica como el de la construcción de la defensa europea precisa cálculo y tiempo, pero el relato del presidente Macron revela impaciencia estratégica y fuerza los argumentos y los plazos con sus declaraciones”.

Tampoco aclara qué tipo de soberanía tecnológica propone, si una que permita a la UE competir por los mercados globales o una que aspire a competir con China y EEUU por la supremacía tecnológica. Es impensable que la UE pueda competir tecnológicamente con China y EEUU, no sólo en relación con las redes de quinta generación (5G) como menciona el presidente, sino en cualquiera de las facetas donde se desarrolla la competición tecnológica entre las grandes potencias. El deseo no puede ocultar la realidad y Europa no puede competir en igual de condiciones con los gigantes tecnológicos, públicos y privados, de ambos países. Desafortunadamente, el relato presidencial no explica cómo pretende reducir el desfase y cuál sería el enfoque estratégico que recomienda: uno orientado a mejorar la competitividad tecnológica europea o uno orientado a mejorar su competitividad militar. Tampoco el esfuerzo y el coste necesarios para conseguir la soberanía militar, la tecnológica o el de ambas.

El presidente critica la reducción de la OTAN a un “proyecto comercial” por parte del presidente Trump para promocionar la venta de productos americanos, un argumento algo circular porque coincide con la queja estadounidense de que las iniciativas europeas de defensa pretenden excluir a la industria militar de EEUU del mercado y los proyectos de la defensa europea. Con la misma lógica, el presidente estadounidense podría pensar que Francia desea reducir la Europa de la defensa a otro “proyecto comercial” que beneficiaría en gran medida al sector industrial francés.

Un proyecto de ingeniería estratégica como el de la construcción de la defensa europea precisa cálculo y tiempo, pero el relato del presidente Macron revela impaciencia estratégica y fuerza los argumentos y los plazos con sus declaraciones. Desea todo y lo quiere ya, sin tener en cuenta que su liderazgo en Europa no puede ser tan presidencialista como lo es en la política francesa de defensa y que los demás países tienen su propia opinión sobre el ritmo de construcción, los socios fiables y los objetivos estratégicos de la defensa europea. La próxima vez, antes de certificar la “muerte cerebral” del paciente, el presidente Macron debería consultar al resto del equipo médico para ver si respaldan su opinión sobre la hora de la muerte o consideran que el muerto goza todavía de mucha salud.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano

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<![CDATA[ ¿Es Rusia una gran potencia en Oriente Medio? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari103-2019-milosevichjuaristi-es-rusia-una-gran-potencia-en-oriente-medio 2019-11-08T05:06:33Z

Las principales consecuencias de la retirada de EEUU del norte de Siria han sido la consolidación del papel de mediador de Rusia en el conflicto local, el fortalecimiento de la relación bilateral entre Turquía y Rusia, y la oportunidad que se brinda a la UE de convertirse en un actor estratégico en Oriente Medio.

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Tema

Las principales consecuencias de la retirada de EEUU del norte de Siria han sido la consolidación del papel de mediador de Rusia en el conflicto local, el fortalecimiento de la relación bilateral entre Turquía y Rusia, y la oportunidad que se brinda a la UE de convertirse en un actor estratégico en Oriente Medio.

Resumen

La retirada de EEUU del norte de Siria para facilitar la intervención de Turquía contra las milicias kurdas supone la cuarta traición estadounidense a los kurdos en el último medio siglo. Pero la decisión del presidente Donald Trump no es un episodio más en la desafortunada historia de las relaciones entre los kurdos y Occidente, que arranca de la desintegración del Imperio Otomano. Es el comienzo de una nueva fase en la historia de Oriente Medio en la cual Rusia se constituye en el mayor beneficiario entre los actores externos de la región.

Rusia ha cumplido sus principales objetivos en Siria: impedir el derrocamiento del régimen de Bashar al-Assad, fortalecer los lazos económicos con los países de la región y convertirse en intermediario en los conflictos locales. Sin embargo, estos éxitos no le garantizan el estatus de gran potencia. Éste dependerá de su capacidad de competir con China y EEUU en otros escenarios (Asia-Pacífico, América Latina, África y Asia Central) y de convertir sus huellas militares en una influencia y presencia política y económica en Oriente Medio.

Con su ataque a los kurdos, Turquía ha propiciado el cumplimiento del objetivo ruso-iraní: es decir, restablecer el control completo de Damasco sobre el territorio sirio. La compra del sistema ruso de misiles de defensa aérea S-400 y los chantajes continuos a la UE por el problema de la inmigración masiva de refugiados demuestran que Turquía está cada vez más lejos de las democracias liberales y más cerca del régimen autocrático ruso.

Pero, asimismo, la retirada de EEUU depara a la UE la oportunidad de convertirse en un actor estratégico en una región cuya inestabilidad amenaza su seguridad. La UE no debería limitarse a ser proveedor de ayuda humanitaria y financiera. Un mayor compromiso con la región la llevaría a profundizar en su compromiso selectivo” con Moscú.

Análisis

Introducción

La retirada estadounidense del norte de Siria (EEUU mantiene aún una presencia simbólica al noreste de la región fronteriza, en un área mayoritariamente kurda y con algunos pozos de petróleo)1 ha supuesto una traición a las Fuerzas Democráticas Sirias. La decisión del presidente Donald Trump confirma que el apoyo estadounidense a las milicias kurdas nunca fue absoluto, sino más bien táctico y condicional (para luchar juntos contra Estado Islámico).

En la década de los 70, la Administración Nixon armó a los kurdos contra Saddam Hussein y luego los dejó a merced del dictador. En la Guerra del Golfo de 1991 la historia se repitió: George W.H. Bush alentó a los kurdos iraquíes a alzarse contra Saddam y luego se limitó a observar cómo fueron masacrados. Durante la Administración de Bill Clinton (1993-2001) la traición siguió su curso: Ankara usó masivamente el armamento estadounidense contra su propia población kurda ante la pasividad de los occidentales.

La decisión de Trump representa la continuidad de la política de las democracias occidentales hacia un pueblo repartido entre Irak, Irán, Siria y Turquía, pero también el comienzo de una nueva fase en la historia de Oriente Medio. Aparenta el reconocimiento de la victoria de Bashar al-Assad y de sus principales aliados, Rusia e Irán, en la guerra civil y del fracaso de la estrategia estadounidense, cuyo principal objetivo era derrocar al dictador alauí. El presidente estadounidense, lejos de poner fin a las “guerras interminables” de EEUU en Oriente Medio, ha arrojado a los kurdos en brazos de al-Assad, un criminal de guerra, y ha fortalecido a los enemigos de EEUU: Siria, Rusia e Irán.

La consolidación del papel de mediador de Rusia en el conflicto de Siria2

A la intervención de Rusia en Siria (el 30 de septiembre de 2015) ha seguido un debate sobre si el Kremlin tiene una “gran estrategia” en Oriente Próximo o si es un actor pragmático y tácticamente oportunista.3 La respuesta es sí y no. Rusia no tiene una gran estrategia para la región en el sentido de un plan coherente y a largo plazo para ordenar los intereses nacionales e idear métodos realistas para lograrlos. Rusia es un actor geopolítico profundamente oportunista, que sabe cuáles son sus intereses en situaciones específicas dentro de la región. Pero la actividad diplomática de Rusia en Oriente Medio y su intervención militar en Siria forman parte de una estrategia internacional más amplia, cuyo objetivo principal es alcanzar un estatus de gran potencia y socavar el papel de liderazgo de EEUU en la región y en el orden global, así como demostrar que está en condiciones de competir con otras grandes potencias como China. La posición de Moscú en la región no tiene que ver tanto con la región en sí como con el orden mundial. Oriente Medio forma parte del vecindario euroasiático donde Moscú busca construir un sistema de relaciones internacionales más allá de la hegemonía de EEUU y de la sombra de China.

La intervención del Kremlin en Siria no supone una “vuelta” rusa a la región, porque Rusia ha estado presente en Oriente Medio desde el siglo XVII. Sin embargo, estuvo ausente durante la década de 1990, tras el colapso del comunismo y de la desintegración de la URSS. En esta década, Rusia ni siquiera intentó definir su interés nacional en la región, en marcado contraste con la ambición global de la Unión Soviética de combatir a Occidente y situar a la región en el paradigma de confrontación entre los dos sistemas que caracterizó la era de la Guerra Fría. Sólo después de la llegada al poder de Vladimir Putin en 2000, Moscú reanudó una política activa en Oriente Medio, motivada esa vez por “una combinación de nostalgia por el legado de la influencia soviética y los intereses estratégicos nacionales”.4

En la siguiente década, la de 2010, la política exterior de Rusia en la región estuvo definida por tres factores que han ido cambiando el contexto geopolítico internacional y regional: la crisis financiera mundial, las nuevas relaciones entre Rusia y EEUU (marcadas por la frustración rusa ante la debilidad de su posición en el orden mundial liderado por EEUU) y la “primavera árabe”. A estos tres factores hay que añadir el creciente temor del Kremlin a que la agitación política en Oriente Medio pudiera contribuir a la radicalización de las poblaciones musulmanas y al extremismo violento, incluso dentro de Rusia, debido a su conflicto con Chechenia y a los episodios de violencia en otras repúblicas predominantemente musulmanas del Cáucaso Norte.

La intervención militar en Siria supuso un punto de inflexión en la política exterior de Rusia en Oriente Medio. Fue una clara señal de la adaptación del Kremlin a las nuevas realidades geopolíticas posteriores a la “primavera árabe”, pero, sobre todo, de su intención de volver a la escena mundial como gran potencia. La adaptación a la nueva realidad geopolítica exigía aprovechar la situación que atravesaba la región, en un profundo proceso de transformación. El Kremlin intentaba llenar el vacío dejado por la retirada gradual de EEUU (como resultado de la fatiga militar, política y económica y de la decisión del presidente Obama de replegarse de Irak y Siria). El vacío de poder presentó para Rusia la gran oportunidad.

A pesar de que Moscú ha estado presente en la región durante más de tres siglos, la guerra en Siria es, en muchos aspectos, una experiencia nueva para Rusia, porque está luchando en un país con el que no tiene fronteras comunes. La suya se trata predominantemente de una guerra aérea, que libra junto con las fuerzas de terceros países y que requiere un compromiso diplomático ruso muy activo. Además, la guerra enfatizó las capacidades militares rusas, como argumentaba Dimitri Trenin: “A un coste equivalente a 4 millones de dólares diarios, la intervención militar en Siria ha sido razonablemente asequible para el presupuesto ruso. La recompensa de la guerra incluyó una gran propaganda tanto para el armamento de Rusia como para el apoyo político de Moscú”.5

El Kremlin es consciente de que Rusia no puede sustituir a EEUU como actor estratégico o principal proveedor de seguridad en Oriente Medio. Sin embargo, lo que puede hacer y hace es socavar el papel de EEUU cooperando con sus enemigos y debilitando las relaciones con sus amigos. Por eso es tan extraño que Washington ayude voluntariamente a sus enemigos. El repliegue en el norte de Siria como hecho aislado no es grave (aunque represente un gesto indecente hacia los kurdos), pero se suma a otros errores estadounidenses en la región que han creado las condiciones para que Rusia se presente como un socio fiel a sus clientes y aliados. Washington facilita a Moscú consolidar el éxito por haber cumplido sus objetivos principales en Siria: impedir el derrocamiento del régimen de Bashar al-Assad, fortalecer los lazos económicos con los países de la región, cambiar la dinámica geopolítica y las viejas alianzas en la región, y convertirse en “mediador indispensable” en los conflictos locales. El éxito ruso se debe a su capacidad de adaptarse a las circunstancias siempre cambiantes en la región, con medios limitados para cumplir sus objetivos. Entre estos medios destacan especialmente dos: la disposición al uso de fuerza militar y una extraordinaria actividad diplomática.

El ejército ruso ha demostrado ser un instrumento eficaz de la política exterior de Moscú. Mientras los líderes occidentales trataban de convencer al mundo de que no había una solución militar para la guerra civil en Siria, Vladimir Putin demostró que no habría solución política sin fuerza militar. La intervención de Rusia en la guerra de Siria es un buen ejemplo de cómo el Kremlin utiliza herramientas militares para imponer una solución política al conflicto y demostrar que la diplomacia carece de credibilidad si no está respaldada por la fuerza.

En cuanto a los instrumentos políticos y diplomáticos, prácticamente no hay ningún actor importante en Oriente Próximo, incluidos Hamás y Hezbolá, con los que Moscú no tenga una línea de comunicación abierta y un diálogo animado. La amistad con todas las naciones, independientemente de su orientación política o religiosa, permite a Moscú desempeñar el papel de mediador en los conflictos regionales. Algunos ejemplos de este notable equilibrio diplomático son la forma en que Rusia maneja sus relaciones con Israel y Siria, Irán e Israel, Irán y Turquía, Irán y los Estados del Golfo, y el régimen de al-Assad y los kurdos. Rusia ha logrado tratar con países y grupos que a menudo han sido hostiles entre sí, e incluso a veces reunirlos como un medio para satisfacer sus intereses. Tal ha sido el caso de Irán y Turquía en el acuerdo de Paz de Astaná (2017) para poner fin a la guerra civil siria. El motor de esta política es el apoyo del Kremlin a los gobiernos en el poder y su enfoque no ideológico. No tiene ni aliados ni adversarios en toda la región. No ignora las divisiones de Oriente Medio: sabe que atarse” a un aliado puede ser fatal, por lo que intenta establecer relaciones con todas las partes enfrentadas sobre la base de intereses que se superponen. A diferencia de EEUU, que protege públicamente a Israel y a los Estados del Golfo contra Irán, mientras discrepa con Turquía, un miembro de la OTAN, el Kremlin crea alianzas oportunistas (y a corto plazo) de las que todos los actores implicados pueden beneficiarse. El antiamericanismo latente en los países de la región y este enfoque amistoso, así como la demostrada voluntad de Moscú de utilizar la fuerza militar (mientras que Occidente dudó en el caso sirio), han hecho de Rusia un esencial actor externo en la región.

El fortalecimiento de la relación bilateral entre Turquía y Rusia

La relación de Ankara con Moscú ha estado históricamente cargada de sospechas y fricciones. Desde el final de la Guerra Fría, los dos países han establecido una importante relación económica y se han fijado un objetivo audaz de 100.000 millones de dólares en comercio bilateral.6 A la difícil relación de Ankara con la UE se suma la percepción de Moscú de Turquía como un centro de poder emergente con el que necesita construir relaciones sólidas basadas en el interés propio. Gran parte de ese interés está relacionado con el comercio de la energía. Turquía es a la vez un consumidor de gas natural ruso y un ámbito regional de tránsito de los hidrocarburos rusos. Los intereses políticos de Rusia y Turquía distan mucho de ser idénticos, pero la competencia comercial es generalmente aceptada por ambos países como un estado natural. Turquía cubre el 55% de sus necesidades energéticas con gas natural de Rusia. Sin embargo, al mismo tiempo, Turquía es la frontera oriental de la OTAN y socio tanto de EEUU como de la UE. Desde 2014, el presidente de Turquía, Recep Tayyip Erdoğan, ha estado en desacuerdo con EEUU porque este apoyaba activamente a los rebeldes kurdos de Siria en sus esfuerzos por derrotar a Estado Islámico. Turquía considera a los rebeldes kurdos en Siria como una rama del Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK), una organización insurgente, considerada terrorista tanto por Turquía como por EEUU, la OTAN y la UE.

En 2015 la entrada de Rusia en la guerra de Siria debilitó fatalmente la política de Turquía en ese país. Los aliados de Turquía estaban siendo destruidos por los ataques rusos y los dos países tenían intereses diferentes en Siria. El derribo de un bombardero ruso por combatientes turcos en noviembre de 2015 y el asesinato de Andrey Karlov, embajador ruso en Turquía en diciembre de 2016, no fueron incidentes aislados y tuvieron que ver con la política del Kremlin en Siria. Moscú se abstuvo de contraatacar militarmente, pero puso a Ankara bajo presión económica, política e informativa. En febrero de 2016 permitió al Partido Kurdo Sirio (PYD) establecer una oficina en Moscú.7 Turquía redefinió sus políticas a mediados de 2016 y luego comenzó a trabajar en estrecha colaboración con Rusia e Irán. El principal resultado de esta nueva política turca fue el Acuerdo de Astaná de 2017. Ankara aceptó una alianza “antinatural” 2 + 1 con Rusia e Irán con el objetivo de alejar a los kurdos sirios de la frontera sur de Turquía para impedir que colaborasen con los kurdos propios en la creación de un Kurdistán sirio. El interés estratégico turco coincide con el del Kremlin en preservar las fronteras actuales de Siria y recuperar el control de Damasco sobre los territorios ocupados por los kurdos. La retirada estadounidense facilita tanto alcanzar los objetivos de Erdoğan como los de Putin.

La participación de Turquía en el Acuerdo de Astaná revela una visión pragmática de la iniciativa rusa, pero también sus objetivos políticos en la región. Su deriva hacia un modelo autoritario de Estado lo aleja cada vez más del papel de pilar principal de la estructura de seguridad de la OTAN en la zona y de aliado clave de EEUU. Un buen ejemplo de ello ha sido la compra por Ankara del sistema ruso de misiles de defensa aérea S-400. El primer cargamento de S-400 llegó a Ankara en julio de 2019. La OTAN está preocupada por las posibles consecuencias de la decisión de Turquía de adquirir el sistema S-400, ya que la interoperatividad de las fuerzas armadas es fundamental para que la OTAN lleve a cabo sus operaciones y misiones. Otra de las cuestiones graves que se plantea es el futuro de medio centenar de armas nucleares estadounidenses en la base aérea de İncirlik. Colocados allí para proteger a Turquía, ahora parecen ser “rehenes” de Erdoğan, y hay planes en marcha para evacuarlas.8 Si se evacuan, sería el final de la alianza entre EEUU y Turquía y daría paso a una aún más estrecha cooperación entre Moscú y Ankara.

La UE en Oriente Medio: ¿cómo hacer virtud de la necesidad?

La intervención de Turquía permitida por EEUU tiene consecuencias adversas para la seguridad de Europa: cientos de yihadistas peligrosos han aprovechado el caos para huir de las cárceles, y se ha desencadenado una nueva crisis humanitaria en el este de Siria y el oeste de Irak. La respuesta de la UE ha sido una condena verbal de la intervención turca y la decisión de “limitar” el flujo de las exportaciones de armas a Turquía. No habrá sanciones graves contra Ankara.

La incursión de Erdoğan en sintonía con Moscú y Teherán y la permisividad de Trump, dejan claro que la UE necesita convertirse en un actor estratégico en la región, porque su futuro depende directamente de ella. No va a ser una tarea fácil, porque la UE no es un actor estratégico en ninguna región conflictiva. Dada la creciente importancia del papel de Rusia en la región, la reconstrucción de Siria puede ser una oportunidad para un “compromiso selectivo” de la UE con Rusia, pero siempre con la condición de no plegarse a la política rusa en Ucrania.

Conclusiones

¿Es Rusia una gran potencia en Oriente Medio?

La respuesta corta es: no. Además de dos requisitos obvios –supremacía en términos militares y económicos– hay otros dos –independencia estratégica y poder en términos globales– que deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar el estatus de Rusia en la región.

Rusia es una gran potencia en términos militares, pero económicamente es un enano. El Kremlin no puede reemplazar a Washington como garante de la seguridad en Oriente Medio pero su influencia aumenta en la medida que EEUU abdica de este papel. Rusia ha conseguido ser un actor estratégico independiente en otras partes del mundo, pero sobre todo en el espacio post soviético y en Oriente Medio: ha defendido lo que el Kremlin considera sus intereses nacionales y de seguridad con todos los instrumentos a su alcance, incluida la fuerza militar, oponiéndose a otros actores, especialmente a EEUU.

Por tanto, en Oriente Medio hay espacio para una legítima influencia rusa. Pero la dureza del poder que proyecta y las sanciones a las que está sujeta por su anexión de Crimea y la guerra de Donbás están limitando la legitimidad de su influencia a nivel global. Sin formas de proyectar el poder político en Oriente Medio, las fuerzas militares rusas podrían ser irrelevantes. El poder duro es una herramienta de gestión de un conflicto, pero no un instrumento para establecer la agenda política. La intervención militar del Kremlin garantiza la presencia de Rusia en la región, pero no garantiza una influencia política a largo plazo. Rusia es demasiado débil económicamente para cubrir el coste de la reconstrucción de los países de la región, lo que significa que tendrá que adaptarse al creciente poder económico de China y eventualmente al de la UE.

La contribución de Rusia al fortalecimiento de las estructuras estatales aún no se ha puesto a prueba. Oriente Medio se encuentra en un profundo proceso de transformación política debido a la crisis del sistema político del Estado autoritario. El camino hacia la democracia es difícil, pero no está claro que la fórmula de Rusia de apoyar regímenes dictatoriales para garantizar la estabilidad regional sea adecuada para encontrar una solución política a largo plazo para los países de la zona. Moscú ha ayudado a al-Assad a permanecer en el poder, pero esto no significa que haya contribuido a reforzar la estructura del Estado sirio, por no hablar de la promoción de la democracia, que es un verdadero pilar de la fortaleza de las estructuras estatales.

La influencia política de Rusia seguirá dependiendo de su capacidad diplomática para manejar las relaciones con potencias regionales enfrentadas religiosa y geopolíticamente (Turquía, Irán, Israel, Arabia Saudí, Qatar y Egipto). En cualquier caso, para obtener el estatus de gran potencia, Rusia tendría que ser capaz de competir con China y EEUU, no sólo en la región de Oriente Medio, sino y sobre todo en Eurasia, Cuenca del Pacífico, América Latina y África.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @MiraMilosevich1


2 En “La finalidad estratégica de Rusia en Siria y las perspectivas de cumplimiento del acuerdo de Astana” analizo detalladamente las ambiciones de Rusia en Oriente Medio a nivel global y regional (ARI nº 43/2017, Real Instituto Elcano,.

3 J. Sladden, B. Wasser, B. Connable y S. Grand-Clement (2017), “Russian strategy in the Middle East”, RAND Corporation.

4 A. Malashenko (2013), “Russia and the Arab Spring”, Carnegie Moscow Center.

5 D. Trenin (2018), What is Russia up to in the Middle East?, Polity Press, Cambridge, p. 26.

6 Daily Sabah (2019), “Turkey, Russia seek new ways to reach $100B in bilateral trade”, Daily Sabah Business, 9/IV/2019.

7 D. Skarkov (2016), “Syrian Kurds open office in Moscow as Russia-Turkey Row Continues”, Newsweek, 2/X/2016, https://www.newsweek.com/syrian-kurds-open-office-moscow-russia-turkey-row-continues-425177.

8 J. Joffe (2019), “Trump on a Rampage”, The American Interest, octubre

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<![CDATA[ Guerra civil en Siria, tercer acto: la invasión turca ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-guerra-civil-en-siria-tercer-acto-invasion-turca 2019-10-16T07:35:56Z

Acabadas la guerra civil sin la caída del régimen de Bashar al-Assad y la lucha contra Estado Islámico con la liquidación del pseudocalifato, comienza el tercer acto con la invasión turca del nordeste sirio.

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Acabadas la guerra civil sin la caída del régimen de Bashar al-Assad y la lucha contra Estado Islámico con la liquidación del pseudocalifato, comienza el tercer acto con la invasión turca del nordeste sirio.

No es la primera vez que Turquía ataca objetivos militares en territorio sirio ni que se aprovecha de la guerra civil en Siria para ocupar territorio kurdo. Lo hace porque no desea que se consolide el control territorial kurdo sobre la frontera turco-siria, tanto en el sector occidental, donde coopera con las fuerzas rebeldes sirias (Ejército Rebelde Sirio), compuestas mayoritariamente de combatientes árabes, como en el sector oriental, que se encuentra bajo el control de las milicias del Frente Democrático Sirio (FDS). Las FDS han adquirido notoriedad y experiencia militar combatiendo a Estado Islámico en el noroeste del país. Estas no sólo están compuestas por combatientes de etnia kurda como se suele afirmar, sino también por árabes, turcomanos o cristianos unidos por la resistencia a la ocupación islamista de sus territorios y, ahora, por su voluntad de resistencia ante la ocupación turca.1

“No es la primera vez que Turquía ataca objetivos militares en territorio sirio ni que se aprovecha de la guerra civil en Siria para ocupar territorio kurdo”.

Para irritación de Ankara, Bagdad siempre ha “dejado hacer” a la población del noroeste kurdo, lo que explica el atractivo de esa región para las milicias y terroristas afines al Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK). La permisividad siria también explica por qué sus habitantes no se levantaron colectivamente en armas contra Bashar al-Assad, como hicieron las milicias del Ejército Rebelde Sirio que combaten junto a las fuerzas armadas turcas en el noroeste sirio. Más que irritación, han levantado ampollas entre los dirigentes turcos la colaboración estadounidense con las Unidades de Protección Popular (YPG, por sus siglas en kurdo) a partir de 2014 y, sobre todo, la entrega de armamento a las milicias kurdas en mayo de 2017, porque desconfiaban que EEUU pudiera controlar su uso antes y después de la toma de Raqqa.

Una vez vencida la resistencia islamista en el sector oriental, y controlado el avance de las fuerzas gubernamentales en el occidental, los dirigentes turcos entendieron que había llegado el momento de ocuparse de la cuestión kurda. El telón lo levantó el anuncio de retirada total de las fuerzas de EEUU en diciembre de 2018. El presidente Trump había mantenido las tropas a regañadientes en Siria para que no le acusaran de no combatir contra Estado Islámico, pero una vez quebrantado su potencial militar, la decisión presidencial estaba cantada.

La ejecución se retrasó mientras se buscaba un relevo para las fuerzas de operaciones especiales que combatían las partidas de Estado Islámico y se estabilizaba el control de la frontera. Todo parecía bajo control porque Francia y el Reino Unido aceptaron relevar a las fuerzas estadounidenses en julio de 2019 y porque EEUU y Turquía llegaron a un acuerdo para establecer una zona de seguridad en la frontera bajo vigilancia conjunta, mientras que las milicias del FDS se ocupaban de Estado Islámico, sus prisioneros y familiares. Sin embargo, y aunque las patrullas conjuntas comenzaron en septiembre del mismo año, EEUU fue dando largas al establecimiento de la zona de seguridad, hasta que el presidente Erdoğan hizo saber que la impondría por su cuenta, con o sin la colaboración norteamericana.

Figura 1. La situación en el nordeste de Siria
Figura 1. La situación en el nordeste de Siria. Fuente: Institute for the Study of War (ISW), 11/X/2019
Fuente: Institute for the Study of War (ISW), 11/X/2019

Ponerle puertas al campo

Según anunció el presidente Erdoğan ante la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2019, Turquía quiere establecer una zona de 30 km de profundidad a lo largo de los 480 km de frontera oriental para sellar la frontera con Siria y evitar el trasiego de milicianos y refugiados kurdos hacia territorio turco donde les acogen las poblaciones kurdas que pueblan el sureste turco. Para ello quiere seguir el modelo de ocupación ensayado en Afrin, en enero de 2018, con la operación Rama de Olivo: ataques militares para desplazar a la población local, seguida de ocupación militar, policial y administrativa para despejar a las milicias y hostigar a los pobladores originales mientras se les reemplaza por otros recién llegados. Contra la creencia occidental, o su mala memoria (frontera interalemana), la ampliación de muros como el de Afrin puede poner puertas al campo sirio porque sirven para mostrar a los “kurdos” hasta dónde llega el poder turco, una barrera física si Turquía alcanza los objetivos estratégicos de la operación Manantial de Paz y una barrera psicológica si las poblaciones y milicias locales no pueden hacen nada para evitarlo.

Los kurdos están solos, como se vio en Afrin. Todos los Estados con capacidad de influir declinaron hacerlo entonces, salvo para pedir a las autoridades turcas que no se sobrepasaran en el uso de la violencia porque la revelación de masacres o malos tratos a civiles durante la operación militar los colocaría en una difícil situación frente a sus opiniones públicas y sus –malas– conciencias. Ahora se repiten las mismas llamadas al autocontrol y la proporcionalidad que entonces, como si EEUU o la UE tuvieran instrumentos para evitar o castigar los excesos de la nueva operación militar turca. Pueden suspender sus exportaciones de armamento a Turquía, pero este país se encamina hacia una autosuficiencia de su base industrial de la defensa en 2023 que le permitirá sustituir la adquisición de equipos occidentales como el avión F-35 estadounidense por la construcción del suyo propio (TF-X). Tampoco le faltarán proveedores de equipos sofisticados como los sistemas antiaéreos S-400 rusos ni mercados para la exportación (en 2017 exportó material militar por valor de 1.800 millones de dólares según datos del Military Balance 2019).

“Los kurdos están solos, como se vio en Afrin (...) Ahora se repiten las mismas llamadas al autocontrol y la proporcionalidad que entonces, como si EEUU o la UE tuvieran instrumentos para evitar o castigar los excesos de la nueva operación militar turca”.

Dentro de la región, Irak e Irán han expresado reservas sobre la operación militar turca porque corren el riesgo de que sus poblaciones kurdas se solidaricen y corran en ayuda de quienes resisten a la invasión turca, con el consiguiente incremento de la inestabilidad interna en dos países que mantienen abiertos varios frentes de conflicto. A ellos, como a Rusia, les beneficia la forma en la que se ha producido la retirada –más que la retirada en sí misma– porque resta credibilidad a EEUU como aliado fiable y le aleja de cualquier influencia en los asuntos regionales. Por el contrario, los aliados árabes del Golfo tienen más razones –y más tuits– para dudar del deseo y la capacidad de EEUU para cumplir los compromisos de seguridad contraídos. La retirada también beneficia a Estado Islámico, y no tanto porque sus militantes y familiares puedan escapar de los centros de detención cercanos a la frontera, sino porque va a ser difícil que EEUU puedan volver a encontrar compañeros de armas si algún día la insurgencia recupera vigor, aunque ahora parezca derrotada.

Hay que ocupar… y controlar

A pesar de las dificultades económicas y políticas por las que atraviesa –o precisamente por ellas– el presidente Erdoğan se ha decidido a tomar la iniciativa en este tercer acto de la guerra en Siria. La operación militar acaba de empezar y todavía no ha entrado en sus fases más críticas que se plantearan cuando las fuerzas terrestres lleguen a las ciudades. Las FSD tienen experiencia en combate urbano y disponen ahora de mejor armamento que cuando hicieron frente a Estado Islámico en ciudades como Kobane. No disponen de apoyo aéreo ni de armamento pesado, pero defienden su territorio y su población y pueden ralentizar la invasión, dando lugar a dudas y críticas sobre la ejecución de la operación, u obligar a las fuerzas armadas turcas a que intensifiquen la dureza de los combates, sobrepasando los “límites tolerables” para los países extrarregionales.

“Una operación militar que dure mucho es tan arriesgada para el Gobierno de Ankara y para el nacionalismo turco como consolidar una ocupación prolongada”.

Pero incluso si consiguen replicar la ocupación de Afrin, al gobierno turco le espera una compleja y costosa ocupación para impermeabilizar la zona de seguridad que pretenden crear al sur de su frontera, lo que no ha conseguido mientras la defendía desde el lado turco. Ahora tendrá que preocuparse no sólo por las incursiones que puedan realizar desde el lado kurdo las milicias y terroristas afines al PKK, sino también de las que pueda realizar Estado Islámico en su camino hacia Europa, como sugiere el presidente Trump, o para refugiarse cerca de la frontera y esperar su oportunidad como hicieron en Iraq. También tendrá que preocuparse de construir los asentamientos masivos de refugiados que van a salir de territorio turco (un millón según la agencia Reuters) para colonizar el territorio ocupado, una operación inmobiliaria que beneficiará la economía turca pero en la que difícilmente podrán esperar la contribución de terceros a su sostenimiento. Contra la tradición turca de no intervenir en conflictos fuera de sus fronteras, la ocupación de territorio sirio y su enfrentamiento con las milicias kurdas puede acabar llevando esos mismos conflictos al interior de Turquía. Una operación militar que dure mucho es tan arriesgada para el Gobierno de Ankara y para el nacionalismo turco como consolidar una ocupación prolongada. O consigue una rápida ocupación como la que realizó en Afrin o se le agotará el crédito y las oportunidades de hacerlo.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 En un estudio de campo para el Wilson Centre, Amy Austin Holmes estima que las FDS están constituidas aproximadamente por un 82% de varones y 18% de mujeres, y por una mayoría de árabes (21,9%), seguida de kurdos (17%), cristianos (12,5%), yazidíes (9%) y turcomanos (6%).

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<![CDATA[ Capacidades ofensivas, disuasión y ciberdefensa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari92-2019-arteaga-capacidades-ofensivas-disuasion-y-ciberdefensa 2019-09-10T02:32:36Z

Los países democráticos están adoptando medidas ofensivas para disuadir a los países y grupos que realizan ciberataques de hacerlo o, al menos, que se arriesguen a pagar un precio. La cuestión es saber si el remedio de la disuasión es peor que la enfermedad de la impunidad.

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Tema

Los países democráticos están adoptando medidas ofensivas para disuadir a los países y grupos que realizan ciberataques de hacerlo o, al menos, que se arriesguen a pagar un precio. La cuestión es saber si el remedio de la disuasión es peor que la enfermedad de la impunidad.

Resumen

Las operaciones militares en el ciberespacio son el último recurso de la seguridad nacional, al igual que ocurre en cada uno de los demás dominios de tierra, mar, aire y espacio donde operan las fuerzas armadas. Pero las fuerzas armadas no sólo deben adoptar acciones defensivas para disuadir a los posibles agresores, sino también ofensivas. A esta conclusión se ha llegado en los últimos meses cuando las medidas defensivas, civiles y militares no han bastado para contener el crecimiento de ciberataques y, además, éstos se han patrocinado o consentido por algunos actores estatales. En consecuencia, las estrategias de ciberseguridad nacional se han ido abriendo a la planificación de capacidades ciberofensivas (defensa activa) que permitan disuadir a los posibles agresores o, al menos, hacerles pagar un coste elevado. Este ARI resume el estado de la disuasión y las ventajas e inconvenientes que plantean las operaciones ofensivas en el dominio del ciberespacio.

Análisis

La protección del ciberespacio se ha volcado en medidas defensivas para proteger las infraestructuras críticas de los países o los despliegues de sus fuerzas en teatros de operaciones. De las primeras se han venido ocupando las Administraciones Públicas y el sector privado corresponsables de la ciberseguridad, mientras que de las segundas se han encargado los mandos y fuerzas de ciberdefensa. Hasta el pasado inmediato, las acciones defensivas han primado sobre las ofensivas (offensive cyber capabilities, OCC) por la dificultad de identificar a los atacantes (atribución), por la falta de regulación del derecho a la legítima ciberdefensa o por los riesgos que implica una devolución de ataques (hacking-back). No obstante, en los últimos años se está produciendo un cambio desde la lógica de la resiliencia hacia la lógica de la disuasión, es decir, desde la prioridad de resistir y reponerse cuanto antes de los ciberataques a la de tomar medidas de represalia contra las mismas para evitarlas.

La disuasión funciona sobre la base de intenciones y capacidades. Su existencia aumenta la incertidumbre del posible agresor, porque corre el riesgo de que sus ciberataques desencadenen acciones de represalia. Y, cuanto menos conozca sobre ellas, mayor será su incertidumbre, porque complicará su cálculo de riesgos. Por el contrario, no disponer de capacidades ofensivas de contraataque o no estar dispuesto a usarlas genera un efecto contrario a la disuasión que incentiva los ciberataques ante la certidumbre de que no encontrarán respuesta. Esta lógica de la disuasión se ha ido abriendo paso a medida que la proliferación de ciberataques ha puesto a prueba la postura defensiva de los países y dado paso a la proliferación de declaraciones y capacidades ofensivas explícitas.

El cambio de lógica tiene un amplio respaldo en la sociedad civil, porque son las instituciones políticas, económicas y sociales las que más sufren los efectos de los ciberataques. Por ejemplo, el sector privado de los Estados Unidos solicitó a la Administración en 2018 que adoptara medidas para protegerlo de los ciberataques porque el coste de las medidas defensivas que asumían comenzaba a ser insoportable. Pidió que desarrollara una política de disuasión que redujera su exposición a los ataques, procedieran estos de las organizaciones criminales o de los servicios de inteligencia de algunos países. Se trataba de acabar con la impunidad reinante y asegurar que los responsables, directos o indirectos, pagarían un precio por los ciberataques. Algunos de esos ataques procedían de amenazas no estatales, como las organizaciones criminales que buscan el robo, rescates o la suplantación de la identidad con fines delictivos y lucrativos. Pero otros tenían detrás una clara intencionalidad estatal, como el ataque norcoreano a los estudios Sony en 2014, o forman parte del enfrentamiento geopolítico en curso entre países como Irán y Corea del Norte, que atacan las infraestructuras financieras de Estados Unidos en represalia por las decisiones de su Administración1.

En el caso de los países europeos, menos acostumbrados a crear y utilizar el poder militar que las grandes potencias, el cambio de lógica ha obedecido a la multiplicación de ciberataques sobre países, instituciones, procesos electorales e intereses vitales para la seguridad nacional. La constatación del reto ha obligado a la Unión Europea y a algunos de sus Estados miembros a combinar su prioridad normativa de regular el ciberespacio y fomentar la protección de las infraestructuras digitales del mercado único para abrir la puerta a capacidades más ofensivas, como las incluidas en el inventario de medidas diplomáticas de respuesta de la UE y el desarrollo de una ciberdefensa europea.

Las iniciativas anteriores han desarrollado capacidades y estructuras de ciberdefensa más ofensivas, pero no han resuelto las reservas de fondo sobre su utilidad y funcionamiento. El debate en torno a la disuasión en el ciberespacio sigue planteado, pero la acumulación de capacidades e intenciones lo eleva a un nivel de complejidad superior. De entrada, su introducción entre los instrumentos de respuesta afecta a la lógica de la disuasión tradicional, centrada en las armas nucleares y, sobre todo, en las convencionales, por lo que los analistas estratégicos tendrán que analizar su impacto sobre otros modos de disuasión2. Las capacidades ofensivas por sí solas no garantizan la disuasión en el ciberespacio y necesitan que su posesión se acompañe de capacidades defensivas adecuadas y de un desarrollo doctrinal que asocie su empleo a blancos adecuados y a cambios de conducta concretas. Mientras, el número de los países que disponen (Estados Unidos, China, Rusia, Israel, Reino Unido, Irán o Corea del Norte) o desean disponer de capacidades ofensivas (Bélgica, Alemania, Francia, Finlandia o India, entre otras) va creciendo (más de 30 países en 2016, según fuentes estadounidenses) y algunos países, como Estados Unidos, el Reino Unido o Australia, las han empleado contra el Estado Islámico en Oriente Medio3.

La disuasión en la ciberseguridad

Entre otros hitos importantes para el desarrollo de las capacidades ofensivas, se encuentra el reconocimiento por la OTAN del ciberespacio como un dominio para las operaciones militares en su Cumbre de Varsovia, en 2016. Entre los países occidentales, el liderazgo corresponde a los Estados Unidos. Según la información disponible en fuentes abiertas, la preocupación por las capacidades ofensivas se remonta a 2012, cuando tuvieron constancia de que la Federación Rusa sondeaba las infraestructuras críticas de Estados Unidos para descubrir sus puntos débiles e introducir software malicioso en ellas con el fin de poder activarlas algún día si escala la tensión entre ambos países. Desde entonces, las Administraciones han buscado la forma de disuadir al Kremlin de llevar a cabo actuaciones en el ciberespacio que pongan en peligro la seguridad nacional o la democracia en los Estados Unidos.

En coherencia con lo anterior, la nueva Estrategia de Ciberdefensa de los Estados Unidos responde a esta mayor agresividad que demanda la confrontación geopolítica con China y Rusia y en ella se pide al Departamento de Defensa que “compita, disuada y gane” en el dominio del ciberespacio4. Se pide a las fuerzas de ciberdefensa que se preparen para la guerra y construyan una fuerza más letal, que establezcan alianzas y partenariados y que compitan y disuadan activamente a sus rivales. La nueva Estrategia amplía el campo de la disuasión a la protección de las infraestructuras críticas, lo que se entiende que afecta a las acciones ofensivas, porque de las defensivas ya se encarga el Departamento de Seguridad Interior. La ampliación forma parte de un proceso de maduración de las capacidades del Departamento de Defensa desde la Estrategia de 2015, que cuenta ahora con un mando de ciberdefensa único, más de un centenar de equipos plenamente operativos y una experiencia de combate5. La madurez de las capacidades ofensivas ha permitido a la Administración estadounidense una mayor variedad y flexibilidad de instrumentos en su conflicto con Irán, recurriendo a operaciones ofensivas encubiertas para mantener controlada la escalada militar6.    

Ajena a la competición geopolítica entre China y Estados Unidos, la Unión Europea ha tenido que sopesar la necesidad de desarrollar capacidades de ciberdefensa bajo las evidencias y continuidad de las acciones ofensivas de la Federación Rusa. La sucesión de ciberataques contra Ucrania y los países bálticos o las intromisiones en procesos electorales han forzado a las instituciones europeas a recurrir a la disuasión. Hasta ahora, las medidas adoptadas por la UE se limitan a las menos agresivas del espectro7 dentro de la lógica de su cultura estratégica cooperativa y se han limitado a reforzar las infraestructuras de la Política Exterior y de Seguridad Común y los despliegues de la Política Común de Seguridad y Defensa, así como a desarrollar un catálogo de medidas diplomáticas (que recoge la figura 1) para responder a todo el espectro de agresiones en función de la mayor o menor certeza en su atribución.

Figura 1. Instrumentos de respuesta diplomática de la UE en función de la seguridad de la atribución y el nivel de coordinación entre sus Estados miembros
Figura 1. Instrumentos de respuesta diplomática de la UE en función de la seguridad de la atribución y el nivel de coordinación entre sus Estados miembros
Fuente: Moret y Pawlak, European Union Institute for Security Studies (EUISS)8.

En la figura se muestra el reparto posible de respuestas entre la UE, sus agencias y los Estados miembros, en los que las respuestas colectivas son más factibles cuanto más lejos se encuentran del umbral militar de respuesta. Entre las medidas adoptadas, algunas se han dirigido a contrarrestar la injerencia rusa en los procesos electorales y a combatir la desinformación. Hasta ahora, estas medidas blandas no han conseguido madurar suficientemente debido a la renuencia europea a legislar materias controvertidas y a la falta de eficacia de medidas como el Sistema de Alerta Rápida, que debería haber protegido las elecciones de mayo de 20199. Sin embargo, a pesar de la voluntad europea de prevenir la conflictividad en el ciberespacio, la intencionalidad y proliferación de los ciberataques registrados han ido elevando la presión para que las capacidades e intenciones de la ciberdefensa europea progresen hacia ese umbral, empezando por el Parlamento Europeo, que desearía que la UE y sus Estados miembros contaran con capacidades ofensivas disuasorias en su inventario10.

Francia, por su parte, se ha postulado como una potencia cibernética completa, con capacidad para combinar acciones defensivas y ofensivas, desde su Libro Blanco de la Defensa de 2008 hasta su Revisión Estratégica de la Ciberdefensa de 2018, aunque ha sido recientemente cuando ha elaborado –o revelado– detalles sobre sus elementos doctrinales ofensivos (“Eléments publics de doctrine militaire de lutte informatique offensive”) y defensivos (“Politique ministérielle de lutte informatique defensive”)11.

El Reino Unido sigue la tradición anglosajona de ubicar sus capacidades ofensivas dentro del ámbito de la inteligencia (Government Communication Headquarters, GCHQ), con la colaboración –pero no en dependencia– de las Fuerzas Armadas en el National Offensive Cyber Program (NOCP). No dispone de una doctrina explícita que revele sus capacidades ofensivas, pero sí han trascendido sus operaciones contra el Estado Islámico. Su capacidad de realizar contraataques en el ciberespacio de forma unilateral es distinta de la capacidad de ciberdefensa activa (Active Cyber Defence, ACD) que desarrolla en el ámbito de la ciberseguridad para la protección de activos civiles. En este ámbito, la Estrategia Nacional de Ciberseguridad 2016-2021 limita la defensa “activa” a disuadir de los ciberataques que no conllevan riesgo de una escalada militar12.

Algunos países europeos, como Alemania o España, también se han visto obligados, contra su cultura estratégica defensiva, a considerar la necesidad de contramedidas ofensivas para proteger su seguridad. En el primer caso, la Estrategia de Ciberseguridad de 2016 marcó el punto de inflexión desde una ciberseguridad basada en la protección civil de las infraestructuras críticas a otra de ciberdefensa que incluía medidas ofensivas. Bajo esa nueva orientación, Alemania ha ido construyendo su Mando de Ciberdefensa y dotándolo de capacidades tecnológicas, personal y formación para desarrollar operaciones militares defensivas y ofensivas en el dominio del ciberespacio13. En el caso español, la Estrategia Nacional de Ciberseguridad de 2019 reconoce la necesidad de implantar medidas de ciberdefensa activa para ir más allá de las medidas de autoprotección que los ciudadanos, autónomos y empresas puedan tomar, y el Concepto de Ciberdefensa incluye medidas de defensa, explotación y ataque14.

Los riesgos de la disuasión

El empleo de las capacidades ofensivas para respaldar la disuasión tiene abiertos varios frentes de debate. El primero surge de la tensión entre su legalidad y su eficacia. A diferencia de otros dominios, el uso de la guerra en el ciberespacio carece de una regulación internacional y parece poco probable que las grandes potencias se avengan a participar en una gobernanza internacional mientras les favorezca la falta de regulación. En su defecto, la eficacia es un parámetro más adecuado para medirla. Hasta ahora, se conocen pocos casos de empleo y no existe información en fuentes abiertas para evaluar cuáles eran los objetivos buscados y cuáles los conseguidos. Los datos conocidos entre 2000 y 2016 reflejan muy pocas operaciones ofensivas de gran calado y no hay evidencias empíricas que demuestren con rigor que esas operaciones eviten los ataques ni que los provoquen15. La dificultad para medir la eficacia desde fuera de los sistemas nacionales de ciberdefensa es mayor que en otros dominios y capacidades militares debido a su reducida trasparencia, sea deliberada para preservar la disuasión u obligada por el estadio preliminar de la conceptualización teórica. La intuición general parece coincidir en que es mejor contar con capacidades ofensivas que no contar con ellas, aunque no se puede medir cuánto mejoran la capacidad de disuasión16.

A falta de trasparencia y medición de su eficacia, la decisión de contar o no con este tipo de capacidades ofensivas depende de un conjunto aleatorio de factores. Seguir la tendencia general es un factor importante que explicaría la multiplicación de países que se apuntan a la tendencia dominante, independientemente de su relevancia estratégica. De no seguirla, sus Gobiernos tendrían que explicar las razones de su renuencia en el debate político y, lo que es peor, arriesgarse a hacerlo en caso de que se vean más afectados por los ciberataques que otros usuarios más decididos. Otro factor procede de la socialización de las élites político-militares con esas capacidades ofensivas en el marco de la defensa o la seguridad colectiva. La formación, el adiestramiento y el desarrollo de capacidades colectivas en los marcos de la OTAN o la UE facilitará con el tiempo la maduración de los conceptos, doctrinas, estrategias y estructuras de ciberdefensa de los distintos países, pero a corto plazo casi todas las iniciativas se encuentran en período de prueba.

Un obstáculo a esta vía de socialización, que ayuda a explicar la mencionada falta de trasparencia, es la necesidad de restringir el conocimiento de las intenciones y capacidades concretas de cada país. Los Estados son reacios a explicitar las capacidades ofensivas de las que disponen –incluso a sus aliados–, porque descubrir sus cartas les haría perder la ventaja comparativa de la que disponen. Descubrir sus procedimientos operativos, sus infraestructuras de ataque, sus fuentes de inteligencia o las ventajas y limitaciones de sus capacidades ofensivas proporcionaría una información demasiado valiosa a terceros. En consecuencia, las acciones ofensivas son fundamentalmente nacionales y es difícil que puedan llevarse a cabo ejercicios de adiestramiento u operaciones conjuntas de carácter ofensivo, porque todos los participantes tendrían acceso a las capacidades de los países más avanzados17.

Otro obstáculo para la consolidación de la disuasión tiene que ver con la falta de regulación internacional o nacional. A falta de ella, la delegación de poder que se traslada a los mandos de ciberdefensa para anticiparse o responder a los ciberataques escapa al control parlamentario y pende de la discrecionalidad de los presidentes y de los gabinetes de seguridad nacional. Hasta la Guerra Fría, los Parlamentos tenían la prerrogativa de declarar las guerras, y después muchos han reclamado el control de los desplazamientos de tropas al exterior en las operaciones y misiones de posguerra fría. El desarrollo de las operaciones ofensivas encubiertas complica el control parlamentario y aumenta el riesgo de que a partir de ellas se produzca una escalada que desemboque en un conflicto armado no autorizado. La agresividad de Rusia y China podría justificar la delegación, pero una vez admitida será difícil remover las capacidades ofensivas de los inventarios militares y evitar que se utilicen en casos menos justificados. Por eso, el desarrollo de las capacidades ofensivas debe complementarse con un marco regulatorio y doctrinal que establezca las asunciones de empleo y el reparto de responsabilidades entre los distintos decisores. La regulación es, además, imprescindible para prevenir su empleo por actores privados que no tengan una evaluación –o interés– sobre las posibles consecuencias, deseadas o no, para terceros. Esta preocupación se refleja, por ejemplo, en la doctrina militar francesa de ciberdefensa (“Eléments Publics”), en la que se regulan los mecanismos de supervisión de todos los riesgos asociados a las operaciones ofensivas y defensivas, aunque su operación se encomiende al Mando de Ciberdefensa (Commandement de la cyberdéfense, COMCYBER).

La delegación debe realizarse con controles, porque se corre el riesgo de que las capacidades ofensivas se empleen de forma sesgada o automática. Por un lado, es posible que algunos presidentes con amplios poderes utilicen los nuevos instrumentos sin conocer sus especificidades de empleo. Este podría ser el caso de los presidentes de Estados Unidos, que han usado –y abusado de– sus poderes de guerra para que sus Fuerzas Armadas intervengan en conflictos no declarados. En este sentido, el Memorándum Presidencial del 13 de septiembre de 2015 flexibilizó las normas de empleo de las capacidades ofensivas vigentes ampliando las opciones de sus Fuerzas Armadas y del Consejo de Seguridad Nacional, muy proclives a utilizar la fuerza en sus relaciones internacionales. Por otro, es necesario evitar que la falta de conocimiento y experiencia respecto a las acciones ofensivas aliente el mito de que pueden evitar los ciberataques o de que el ciberespacio favorece las acciones ofensivas, por lo que es importante que el desarrollo conceptual y doctrinal de la defensa activa no quede exclusivamente en manos de sus usuarios finales (en el caso británico, la supervisión corresponde al Comité de Inteligencia y Seguridad del Parlamento).

Conclusiones

Las capacidades ofensivas en el ciberespacio han llegado para quedarse. Las grandes potencias han abierto el camino para utilizarlas en su competencia geopolítica directa y los demás las están siguiendo para no descolgarse del nuevo modo de disuasión. Ni todas las expectativas que se crean están justificadas ni todos los reparos que se conocen están demostrados. Ante la dificultad de la evaluación, que llegará con el tiempo, los consejos de seguridad nacional y los mandos de ciberdefensa han creído que era mejor disponer de esas capacidades ofensivas que no tenerlas. Su disponibilidad debe completarse cuanto antes con un marco regulatorio que evite que las condiciones de empleo dependan exclusivamente de las autoridades militares o de seguridad. Su aplicación en el ámbito de la ciberdefensa conlleva riesgos poco conocidos, pero, si la maduración de las operaciones y medidas se acompaña de contención, sus resultados podrían aplicarse al ámbito de la ciberseguridad. Ya que no es posible devolver el genio de las capacidades ofensivas a la lámpara que lo contenía, habrá que meditar con prudencia los deseos que se le pidan.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 David E. Simon (2017), “Raising the Consequences of Hacking American Companies”, Centre for Strategic and International Studies, octubre de 2017. Erika Borghard (2019), “Protecting Financial Institutions Against Cyber Threats: A National Security Issue”, Carnegie Endowment for International Peace.

2 Ellen Nakashima y Miss Ryan (2016), “U.S. military has launched a new digital war against the Islamic State”, The Washington Post, 15/VII/2016.

3 Max Smeets y Herbert S. Lin (2018), “Offensive Cyber Capabilities: To What Ends”, NATO CCD COE, 2018.

4 Departamento de Defensa de los EEUU, “Cyber Strategy” (resumen), septiembre de 2018.     

5 Nina Kollars y Jacqueline Schneider (2018), “Defending forward: the 2018 Cyber Strategy is here”, War on the Rocks, 20/IX/2018.

6 Julian Barnes y Thomas Gibbons-Neff (2019), “U.S. Carried Out Cyberattacks on Iran”, The New York Times, 22/VII/2019.

7 Secretaría General del Consejo, “Implementing Guidelines for the Framework on a Joint EU Diplomatic Response to Malicious Cyber Activities”, doc. 13007/17, de 9 de octubre.

8 Erica Moret y Patryk Pawlak (2017),“EU Cyber Diplomacy Toolbox: towards a cyber sanctions regime?”, Brief Issue 24, European Union Institute for Security Studies (EUISS).

9 Matt Apuzzo (2019), “Europe Built a System to Fight Russian Meddling. It’s Struggling”, The New York Times, 6/VII/2019.

10 Parlamento Europeo, “Report on Cyber-Defence”, doc. A8-0189/2018, de 25 de mayo.

11 Ministerio de Defensa, “Comunicado sobre la doctrina militar ofensiva”, 18/I/2019.

12 Tim Stevens y otros (2019), “UK Active Cyberdefence”, The Policy Institute, King’s Collegue, enero de 2019.

13 Matthias Schultze y Sven Herpig (2018), “Germany Develops Offensive Cyber Capabilities Without A Coherent Strategy of What to Do With Them”, Council on Foreign Relations (blog), 3/XII(2018.

14 Ministerio de Defensa, “Concepto de Ciberdefensa” (resumen ejecutivo), 18/IX/2018.

15 Brandon Valeriano y Benjamin Jansen (2019), “The Myth of the Cyber Offense”, CATO Policy Analysis 862, 15/I/2019.

16 James A. Lewis (2015), “The Role of Offensive Cyber Operations in NATO’s Collective Defence”, Tallin Paper 8, 2015.

17 Jack Waiting (2019), “Allies in the Multi-Domain Task Force”, RUSI Defence Systems 21(1), 5/IV/2019.

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<![CDATA[ Desarrollos tecnológicos militares frente a nuevos conceptos operativos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari86-2019-desarrollos-tecnologicos-militares-frente-nuevos-conceptos-operativos 2019-07-24T06:26:32Z

La forma de hacer la guerra depende de los espacios (dominios) donde se desarrolla, de las capacidades militares disponibles y de los conceptos operativos de las Fuerzas Armadas para emplearlas, una dependencia que se acentúa bajo la aceleración tecnológica.

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Tema

La forma de hacer la guerra depende de los espacios (dominios) donde se desarrolla, de las capacidades militares disponibles y de los conceptos operativos de las Fuerzas Armadas para emplearlas, una dependencia que se acentúa bajo la aceleración tecnológica.

Análisis

La forma de hacer la guerra evoluciona con los avances tecnológicos y los recursos disponibles de cada sociedad. Los planificadores militares diseñan conceptos operativos que aprovechan la tecnología disponible para aplicarla de la forma más eficaz posible en los distintos dominios donde actúan. En la sociedad digital actual, el acelerado cambio tecnológico revoluciona la forma de hacer la guerra (warfare), crea nuevos dominios como el espacio exterior, el ciberespacio y el espectro electromagnético, y obliga a revisar o habilitar los conceptos operativos. La revisión en curso afecta a la acción conjunta, es decir, a la forma en la que se coordinan las fuerzas de los diferentes ejércitos hacia un objetivo común; y a los conceptos operativos, esto es, la forma en la que se emplean las capacidades.

La renovación de los conceptos operativos para adecuarlos al nuevo contexto geopolítico y tecnológico no es ninguna novedad. En 1992 el Departamento de Defensa (DoD) afrontó un cambio profundo en los conceptos y organización militar para hacer frente a la “revolución tecnológica” (Military-Technical Revolution, MTR) caracterizada, en el nuevo contexto geopolítico de la post-Guerra Fría, por un cambio tecnológico, la evolución de sistemas, la innovación operativa y la adaptación orgánica.1

Poco después aparecieron nuevos conceptos operativos para aprovechar el uso extensivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, propias de la Sociedad de la Información, conectando en una red común a todos los sistemas y fuerzas propias que participan en las operaciones en lo que se acuñó como Network Centric Warfare (NCW) en EEUU, Network Enabled Capability en el Reino Unido o, simplemente, Netwar.2 La NCW desarrolló un concepto operativo relacionado con la conducta humana y organizativa para crear una conciencia de la situación compartida por fuerzas dispersas geográficamente para cumplir la misión. El concepto combinaba la información generada por los sensores para agilizar las decisiones, mejorar la sincronización, tomar conciencia de la situación y mejorar el ritmo, la letalidad y la supervivencia de las fuerzas en operaciones.

La Quadrenial Defense Review (QDR) de 2001 acuñó el término “Transformación” para definir la adecuación operativa y orgánica del poder militar a las capacidades y tecnologías disponibles para preservar o mejorar “la preminencia militar de EEUU en vista de los cambios potenciales e inesperados en el contexto estratégico”.3 El cambio tecnológico justificaba la necesidad de transformar el arte militar, según los tecnólogos que impulsaban la Transformación Militar. Sin embargo, las modalidades de las guerras en las que se implicó EEUU a partir de octubre de 2001 rebajaron la primacía del listón tecnológico y la atención se centró en el desarrollo de nuevas doctrinas ad hoc, como las Operaciones de Contrainsurgencia (COIN). La tecnología tuvo que esperar hasta octubre de 2014 para protagonizar de nuevo la Transformación Militar en EEUU. Debido a la progresiva erosión de su superioridad militar y a la necesidad de contrarrestar –compensar– los avances militares de sus rivales estratégicos, el Departamento de Defensa adoptó la “Tercera Estrategia de Compensación” (Third Offset Strategy).4

Básicamente, es una modalidad de estrategia competitiva a largo plazo entre grandes potencias que no pretende establecer una nueva teoría de la guerra, sino preservar la superioridad militar mediante la adquisición e integración de sistemas de armas de tecnología avanzada en aspectos como el mando, control, comunicaciones, computadores, inteligencia, vigilancia y reconocimiento (C4ISR). Un producto estrella derivado de la Tercera Estrategia de Compensación es el “Proyecto Maven”, también conocido como “Algoritmo de Guerra”, centrado en la aplicación de la inteligencia artificial al poder militar, una aplicación que progresa más deprisa en la aplicación a los sistemas de armas que a los conceptos operativos, lo que muestra que la evolución tecnológica va por delante de los conceptos. Además, la autonomía de los sistemas de armas plantea retos morales y éticos que exigen decisiones políticas y sociales previas al desarrollo de los correspondientes conceptos operativos de las Fuerzas Armadas.

El nuevo escenario digital

La digitalización ha aumentado la eficacia y variedad de las capacidades militares y habilitado nuevos dominios, como el cibernético, el espectro electromagnético y el espacio exterior, que añadir a los tres físicos (terrestre, marítimo y aéreo), formando un todo conocido como “Multi-Dominio”. Sin embargo, los planificadores militares no han desarrollado todavía una visión para diseñar, emplear y sincronizar el empleo de las nuevas capacidades en el conjunto de dominios mediante el desarrollo de nuevos conceptos operativos.

El rápido y profundo desarrollo tecnológico sigue configurando un mundo de alta conectividad, incierto, volátil y ambiguo, consecuencia de la amplia y rápida complejidad que afecta a todos los aspectos de la vida, también decisivamente al ámbito militar. La Historia demuestra que cuando surgieron tecnologías disruptivas y se integraron con acierto en conceptos operativos mejoraron la superioridad militar. La denominada “Revolución en los Asuntos Militares” (Military Affairs Revolution, RMA) se refiere a la nueva forma de hacer la guerra (warfare) para aprovechar la emergencia de tecnologías disruptivas que dejan obsoletas las vigentes doctrinas y modos de empleo de las capacidades militares. Aparece la necesidad de cambio en los modos de empleo e integración sistemática de las nuevas capacidades, para lo que habrá que recurrir al Arte Militar, pues es el camino de concebir y estructurar nuevos conceptos de operaciones para obtener ventaja competitiva en las funciones de disuasión y respuesta, en un marco de enfrentamiento que se configura como menos masificado que hasta ahora, pero que continúa basado en la Maniobra.

Para la identificación de la adecuación de sistemas, diseño de capacidades militares y sus efectos, se han ido habilitando expresiones, con mayor o menor fortuna y moda, como “guerra híbrida” o web chain, que todavía no se han traducido en conceptos operativos, por lo que su simple enunciado carece de incidencia en el futuro campo de batalla. Estas expresiones (buzzwords) empleadas para etiquetar nuevas capacidades o soluciones a situaciones sobrevenidas o anticipadas, tales como la revolución de los asuntos militares, la interconexión de sistemas, la denegación de área o el citado Multi-Dominio, no son más que metáforas. Con el tiempo podrían enmarcarse en un concepto operativo, ya que suele pasar tiempo desde que se habilita un nuevo sistema o arma hasta que se integra en su adecuado contexto de empleo, pero mientras, pueden generar confusión al identificar la literalidad del enunciado con el verdadero contenido de un concepto o aceptarlo sin la necesaria experimentación. Así, un arma hipersónica puede conceptuarse como recurso estratégico, medio táctico o como ambos, con lo que su concepto operativo sería muy distinto. Del mismo modo, las palabras de moda pueden llegar a oficializarse sin etiquetarlas, como ha ocurrido con Multi-Dominio, que se recoge en la US National Security Strategy (NSS) de 2017, al prescribir al DoD: “desarrollar nuevos conceptos operativos y capacidades para obtener la victoria mediante la ventaja en los dominios aéreo, marítimo, terrestre, espacio exterior y ciberespacio”.5

Por ejemplo, y en relación con la doctrina sobre Guerra Híbrida del general ruso Gerasimov, se trata de utilizar la información como elemento competitivo y arma de guerra, para quebrar la cohesión del adversario e influir en el proceso de toma de decisiones de su liderazgo. Para ello, se estudia la posibilidad de utilizar las amplias posibilidades asimétricas disponibles en Internet para desarrollar (weaponise) instrumentos no militares que actúan en la “zona gris” entre la paz y la guerra, lo convencional y lo informacional, desarrollando nuevas formas de empleo. La renovación o habilitación de esos conceptos es importante porque por mucho que se apliquen los avances tecnológicos a las capacidades militares existentes, su eficacia no mejora si se emplean según conceptos doctrinales obsoletos. En este sentido, las Fuerzas Armadas chinas han establecido una doctrina sobre las operaciones de información/influencia basada en tres bloques: el psicológico, que afecta a percepciones y creencias; el legal (lawfare), mediante la manipulación de la normativa internacional; y el de la comunicación estratégica de las distintas opiniones públicas.6

Volviendo a los orígenes

En el desenlace de la Segunda Guerra Mundial tuvo un efecto decisivo la cadena de producción industrial de EEUU y su apoyo al resto de los aliados, muestra de su superioridad tecnológica, lo que produjo su prevalencia en un conflicto de desgaste, un enfrentamiento de masas. La Doctrina y los correspondientes conceptos operativos eran acordes con esa circunstancia. El panorama cambió durante la Guerra Fría, al contar el Pacto de Varsovia con mayor número de fuerzas, una superioridad que se compensó con una estrategia (Second Offset Strategy) para alcanzar la superioridad convencional desarrollando el trabajo en red, el empleo de municiones de precisión, aviones furtivos, sensores de precisión y otros elementos que se integraron en el concepto operativo Air Land Battle, basado en los fundamentos doctrinales de la Guerra de Maniobra.

Este concepto operativo de los años 80 diseñaba una forma determinada de integrar las capacidades de la Fuerza Aérea y el Ejército para operar en los dominios terrestre y aéreo. Su vuelta a la actualidad obedece a que en el nuevo contexto de rivalidad geopolítica se hace de nuevo necesario integrar las capacidades militares de los Ejércitos tradicionales con los nuevos Servicios como los que EEUU y Francia destinan a los novedosos dominios del espacio exterior y a la ciberdefensa.7

El concepto de Multi-Dominio está vinculado a la maniobra, que es un componente importante de todos los conceptos operativos.8 La Guerra de Maniobra se concibió para los dominios físicos –terrestre, marítimo y aéreo– con la finalidad de alcanzar una posición ventajosa en el campo de batalla. El advenimiento de nuevas áreas para las operaciones, como el espectro electromagnético, el ciberespacio o el ambiente informativo, presentan dificultades para la concebirlos como dominios si no se dispone de una definición clara del mismo. Conceptualmente, la maniobra en cada dominio es única, lo que determina la especificidad de cada uno, pero no es suficiente, de ahí que se emplee el vocablo “macroespacio” para designar a todo lo que esté relacionado con una maniobra específica.9 Por ejemplo, y según la Space Policy Directive de 2019: “la fuerza espacial de EEUU se organizaría para equipar las fuerzas militares espaciales para garantizar el libre acceso y libertad para operar en el espacio, así como proporcionar capacidades críticas a las fuerzas conjuntas y a coaliciones, tanto en paz como en la amplitud del espectro del conflicto”.10

El Mando de Doctrina del Ejército de EEUU (US Army Training and Doctrine Council) propuso el concepto operativo del Multi-Domain Battle para permitir las operaciones de los distintos servicios (combinadas) y países (conjuntas) en los cinco dominios señalados entre 2025 y 2040.11 El nuevo concepto operativo, dirigido principalmente a un conflicto entre grandes potencias, reorganiza la forma en la que la Fuerza Conjunta opera, en todos los niveles, antes y después del enfrentamiento armado, para preservar su superioridad militar frente a la creciente de sus rivales.

La archiconocida Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), encargada del desarrollo tecnológico, presentó por primera vez en julio de 2018 un programa de investigación sobre un concepto operativo orientado inicialmente al nivel táctico. La finalidad del programa Adapting Cross-Domain Kill-Webs (ACK) es fijar criterios para apoyar la toma de decisiones militares mediante la “identificación y selección” de opciones operativas en los diferentes dominios militares. La innovación se aplica a los sistemas de armas y plataformas (kill chains) propias empleadas en la secuencia mecanicista de observar, orientar, decidir y actuar, cada vez más vulnerables a los rivales, y su sustitución por sistemas de datos e información en red (web chains) que permiten una forma de combatir con armas combinadas en paralelo en amplias zonas a la velocidad de máquinas que cognitivamente superan a un adversario lineal en un nuevo tipo de guerra conocida como la “Guerra Mosaico”.12

La concepción e implementación del “Multi-Dominio” desde el punto de vista doctrinal está en sus primeros pasos. En EEUU, que es la referencia obligada para Occidente, perviven diferencias, tanto conceptuales como prácticas, entre los diferentes ejércitos. La naturaleza cambiante de las modernas operaciones militares requiere un nuevo enfoque unificado de empleo que pase de la acción conjunta que caracteriza a la Fuerza Conjunta a una acción Multi-Dominio en las que las fuerzas espaciales y de ciberdefensa se añadan a la Fuerza Conjunta. La unificación doctrinal y el desarrollo de conceptos operativos no es fácil porque la conceptualización del Multi-Dominio es controvertida y algunos servicios, como la Fuerza Aérea o la Marina, consideran que sus operaciones son ya, por naturaleza, Multi-Dominio.

En el ámbito aliado de la OTAN, su doctrina conjunta más reciente (Allied Joint Doctrine for the Conduct of Operations),13 reconoce la existencia de los nuevos dominios del ciberespacio y el espacio exterior, cada uno de los cuales es empleado preferentemente por un ejército (tierra, mar o aire) que en su actuación se solapa permisivamente con otro dominio. El reconocimiento de los dominios es un requisito para alcanzar la “conjuntez”, entendiendo por “conjunto” la sincronización del empleo e integración de las fuerzas terrestres, marítimas, aéreas, ciber, espaciales, de operaciones especiales y otras. Sin embargo, la OTAN no tiene habilitadas doctrinalmente las operaciones Multi-Dominio.

Conclusiones

En los próximos años, los distintos servicios de las Fuerzas Armadas, nacionales y extranjeros, deberán revisar su Doctrina Conjunta. La Historia indica que el éxito del empleo de nuevas tecnologías en el ámbito militar depende de la habilidad para desarrollar las capacidades necesarias para finalidades preconcebidas y articular su empleo. En el contexto actual de un alto y rápido desarrollo tecnológico, el mantenimiento de los actuales paradigmas de empleo de capacidades militares es inadecuado e insostenible.

Desde el final de la Guerra Fría se han producido una serie de enunciados teóricos orientados a explicar el cambiante carácter de la forma de hacer la guerra (warfare) a consecuencia del continuo y acelerado cambio tecnológico. Si este escenario quedase en una sofisticación académica o en un mero juego semántico, implicaría un peligro para el arte y práctica militar. Los conceptos operativos deben posibilitar el empleo militar de la tecnología y orientar su desarrollo, lo que supone un cambio de cultura institucional.

La competición tecnológica actual constituye, en sí misma, un ámbito propio que determina o condiciona los factores de poder. El poder militar debe adaptarse al desarrollo tecnológico, identificar las tecnologías aplicables, controlar sus efectos mediante procesos integrales de innovación e integrarlas en conceptos operativos contrastables, teniendo en cuenta que el elemento humano, adecuadamente preparado, es el principal recurso y el talento un nuevo componente del ethos y eficacia militar.

La aparición de tecnologías altamente disruptivas parece el heraldo de una nueva revolución en los asuntos militares. Las denominadas operaciones en la “Zona Gris”, en el Espectro Electromagnético o las Operaciones de Información, deberán incorporarse a la doctrina conjunta enmarcados en los correspondientes conceptos operativos. Estos apoyarán el diseño de la maniobra mediante la incorporación de una integración total entre inteligencia y operaciones. Los nuevos conceptos operativos afectarán a los encargados de la innovación y desarrollo de capacidades, la tecnología y la industria, así como al conjunto de factores que confluyen en el Arte Militar.

La profusión de cambios tecnológicos y su aceleración tardarán en trasladarse a conceptos operativos. No será fácil ni rápido comprender el impacto de las nuevas tecnologías en la manera de hacer la guerra y, además, hay que tener en cuenta la resistencia de las personas e instituciones al cambio cuando las trasformaciones no les benefician. Sin embargo, la disyuntiva está servida: o se desarrollan nuevos conceptos operativos para asimilar los desarrollos tecnológicos o éstos acelerarán su obsolescencia para afrontar las nuevas formas y dominios de hacer la guerra.

Enrique Fojón
Infante de Marina y miembro del Grupo de Trabajo sobre Tendencias de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano


1 Andrew Krepinevich (2002), The Military Technical Revolution. A Preliminary Assessment, CSBA.

2 Ministerio de Defensa (2009), “Network Centric Warfare, Network Enabled Capability”, Monografías del SOPT nº 3, DGAM, diciembre; John Arquilla y David Rondfelt (1996), The Advent of Netwar, RAND Corporation.

3 Paul K. Davies (2010), Military Transformation?, RAND Corporation.

4 El concepto, expuesto en noviembre de 2014 por el secretario de Estado, Chuck Hagel, se correspondía con el informe “Toward a new Offset Strategy, exploiting US long-term advantages to restore US global power projection capability” del Center for Strategic and Budgetary Assessments, publicado en octubre de 2014. Véase Luis Simón (2015), “Offset Strategy: ¿hacia un nuevo paradigma de defensa en EEUU?”, ARI nº 14/2015, Real Instituto Elcano, 3/III/2015.

5 White House (2017), “US National Security Strategy”, diciembre.

6 The State Council Information Office of the People’s Republic of China (2015), “China’s Military Strategy”, traducción de Jamestown.

7 David E. Johnson (2018), “The lesson of Airland Battle and the 31 Initiatives for Multi-Domain Battle”, Rand Corporation, agosto.

8 La maniobra es una filosofía de combate que busca romper la cohesión de un enemigo mediante una variedad de actuaciones sorpresivas rápidas y certeras que produzcan un rápido y turbulento deterioro de la situación que el enemigo no pueda controlar. Véase US Marine Corps (1997), “Warfighting MCDP-1”, junio.

10 White House (2019), “Space Policy Directive”, 19/II/2019.

11 US TRADOC (2017), Multi-Domain Battle: The Evolution of Combined Arms for the 21st Century. 2025-2040, diciembre.

12 DARPA Strategic Technology Office (2018), “Mosaic Warfare”, 27/VII/2018.

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<![CDATA[ La retirada estadounidense de Siria: una guerra no tan lejana ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari9-2019-fojon-retirada-eeuu-siria-guerra-no-tan-lejana 2019-01-24T05:31:32Z

El sorpresivo anuncio del presidente Trump de retirar a las fuerzas norteamericanas de Siria marca un cambio de estrategia norteamericana en la zona que puede provocar consecuencias imprevisibles en el Levante, Mesopotamia y la Península Arábiga.

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Tema

El sorpresivo anuncio del presidente Trump de retirar a las fuerzas norteamericanas de Siria marca un cambio de estrategia norteamericana en la zona que puede provocar consecuencias imprevisibles en el Levante, Mesopotamia y la Península Arábiga.

Resumen

Hasta ahora el principal objetivo de la estrategia militar norteamericana en la guerra de Siria era el de eliminar la presencia de Estado Islámico, apoyándose en las Fuerzas Democráticas Sirias (SDF) y las que participan en la Coalición Global. La inopinada declaración del presidente Trump el 19 de diciembre proclamando la victoria sobre el Daesh y el comienzo de la retirada –se materialice o no– han cambiado la situación estratégica de toda la región. En este ARI se estudian las consecuencias de la decisión para Siria, el Mediterráneo, Oriente Medio y para la política exterior de EEUU.

Análisis

Desde 2011 existe en Siria una guerra compleja en la que participan fuerzas leales al Gobierno sirio junto con fuerzas rusas e iraníes y milicias proxies de Hezbollah, que se enfrentan a los rebeldes sirios y kurdos apoyados por fuerzas de la Coalición Global y combatientes yihadistas del Daesh que combaten contra todos los anteriores. Los anteriores participan en varias guerras dentro de la misma guerra y se enfrentan por el control territorial dentro de Siria y por el de sus fronteras con Turquía, Líbano e Israel.

EEUU desplegó en Siria fuerzas de operaciones especiales en 2014 para combatir contra el Daesh y, pronto, se encontró combatiendo codo a codo con las Unidades de Protección del Pueblo (YPG), a los que Turquía considera la facción siria del Partido de los Trabajadores del Turquestán (PKK). Para cubrir las apariencias, en 2015 se crearon y adiestraron las Fuerzas Democráticas Sirias (SDF), un conglomerado de unidades en torno a los combatientes kurdos que se han convertido en más fiel aliado de EEUU en la zona, para disgusto de Turquía.

Gracias a las SDF y al apoyo de las fuerzas de la Coalición Global, EEUU ha ido reduciendo el espacio controlado por el Daesh hasta una tercera parte de lo que llegó a ocupar inicialmente según demuestran los sucesivos mapas publicados por el Institute for the Study of War.1 Hasta 2018, los objetivos estratégicos de la intervención estadounidense en Siria se centraban, según el entonces secretario de Estado, Rex Tillerson, en cinco objetivos: “reducir la influencia de Irán, crear las condiciones para el regreso de los refugiados, eliminar las armas de destrucción masiva, transición hacia un régimen diferente al de Bachar el-Assad e impedir el regreso de los yihadistas, todo ello empeñando un mínimo de fuerzas”.2

Sin embargo, y aunque fueran ciertas las finalidades estratégicas del antiguo consejero de Seguridad Nacional Tillerson, el presidente Donald Trump cree que el statu quo del conflicto sirio le perjudica y busca una solución rápida que le dé más margen de maniobra a nivel global. Por ello, hizo público un tweet el 19 de diciembre en el que declaraba la derrota del Daesh y la retirada de todas las fuerzas. Tanto el consejero de Seguridad Nacional, John R. Bolton, como el enviado especial para Siria, Brett H. McGurk, declararon no conocer la decisión de antemano y en el Senado varios de sus miembros, como Graham y Rubio, criticaron la decisión.3 El secretario de Defensa, Jim Mattis, también trató de modular la decisión como en ocasiones anteriores, pero acabó presentando la dimisión. Aunque inicialmente se barajó la cifra de 30 días, posteriormente se ocultaron los detalles sobre la retirada por razones de seguridad, pero se está llevando a cabo.4 El consejero de Seguridad Nacional Bolton se ha esforzado en matizar que la retirada sería con condiciones, que los aliados kurdos no quedarían desprotegidos y que no se produciría hasta que se derrotara completamente al Daesh.

Fijar la fecha de la retirada de Siria antes de haber alcanzado los objetivos estratégicos recuerda en sustancia, aunque no en la forma, decisiones similares en Irak y Afganistán. La declaración de “victoria” en lugar de “misión cumplida” refleja la progresiva reducción del objetivo estratégico a la derrota de Estado Islámico en Siria y Levante (Daesh de ahora en adelante). Este “ajuste forzado” de la estrategia seguida no se corresponde con un repliegue ordenado de los aproximadamente 2.000 soldados desplegados y puede provocar una reacción geopolítica en cadena que afecte a la zona en conflicto y, como consecuencia, al Mediterráneo y a Europa.

Consecuencias de la guerra de Siria

Los roces y enfrentamientos entre turcos y estadounidenses se han prodigado en los últimos meses porque Turquía no deseaba que las milicias kurdas asumieran el control del territorio que se recuperaba al Daesh. EEUU ha tratado de ofrecer garantías al Gobierno de Ankara, como la de desarmar a los combatientes, retirarlos de ciudades ocupadas como Manjib o reducir el nivel de colaboración. Pero el Gobierno turco ha visto con preocupación “existencial” como las milicias kurdas de las SDF, y las del YPG, consolidaban su control territorial en el noroeste de Siria gracias a la protección de EEUU. La retirada estadounidense deja a esas fuerzas sin protección y acentúa el riesgo de que un enfrentamiento armado entre kurdos y turcos permita que los combatientes del Daesh se recuperen.

El anuncio de la retirada se produce tras un largo período en que las relaciones de EEUU con Turquía no han pasado por su mejor momento. Según declaraciones de funcionarios de la Casa Blanca a la CNN, la llamada de Trump al presidente turco el 21 de diciembre fue sólo para informar de la decisión.5 Tras el anuncio de la retirada, el consejero de Seguridad Nacional trató de evitar el enfrentamiento y visitó Ankara el 8 de enero de 2019 para evitar que el presidente Erdoğan atacara a los combatientes kurdos, pero el presidente rehusó recibirle y se negó a dar las garantías que se pedían. Al mismo tiempo, el consejero instó a los kurdos a no buscar el apoyo de los rusos ni del régimen de Damasco, pero, temiéndose lo peor, los representantes kurdos iniciaron enseguida los contactos con Rusia, firme aliado del presidente Bachar el-Assad.6 Sin el apoyo de EEUU, difícilmente podrán soportar la presión combinada de Rusia, Irán, Siria y Turquía, por lo que tratan de buscar una solución diplomática con Assad y el despliegue de fuerzas regulares sirias sobre la frontera oriental con Turquía.

Rusia e Irán han comenzado a explotar el nuevo entorno estratégico creado por la retirada norteamericana. El ministro de Asuntos Exteriores ruso, Eugene Labov, saludaba el anuncio, declarando que facilitaba una solución política al conflicto, un tipo de solución para el que no se ha contado nunca con EEUU. Por su parte, el presidente Bachar el-Assad comenzó a reforzar las unidades militares en el valle medio del Río Éufrates, al este de Siria, a finales de diciembre de 2018. Estos refuerzos, que incluían unidades de elite del Ejército, así como elementos de las fuerzas armadas rusas, han estado tomando posiciones para cruzar el río Éufrates y tomar el valioso terreno rico en petróleo que actualmente ocupa EEUU y las SDF.

Consecuencia para el Mediterráneo y Europa

Es obvio que los hechos descritos anteriormente alteran la situación estratégica regional y global. En el caso del Mediterráneo, la retirada estadounidense amenaza con mayor inestabilidad, tanto por la impredecibilidad de la guerra en Siria como por la posibilidad de que se abran nuevos enfrentamientos armados en las fronteras de Turquía, Siria, Líbano e Israel. El cambio de estrategia de EEUU –y la forma de hacerlo– no sólo disminuye la cohesión y credibilidad entre los miembros de la Coalición Internacional en Siria e Irak, sino que aumenta la desconfianza en la política exterior norteamericana en el Mediterráneo y Oriente Medio.

La retirada de Siria preocupa al Gobierno de Israel porque aumenta el riesgo de que Irán aumente la presión sobre las fronteras israelíes con Líbano mediante las milicias de Hezbollah o sobre las de Siria, desplazando a las milicias iraníes que han operado allí. De ahí que el consejero de Seguridad Nacional visitará el 5 de enero de 2019 al primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, para ofrecerle garantías. También preocupa a otros países donde hay presencia norteamericana como Jordania, Arabia Saudí y, por extensión, a los países del Golfo. Las reacciones de Arabia Saudí e Israel, que consideran a Irán como un peligro existencial, están por ver. El riesgo de un enfrentamiento directo no puede descartarse, pero también se han registrado cambios de posiciones entre los países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (GCC) que revelan un acomodamiento a la nueva situación. Si antes eran era abiertamente opuestos a Bachar el-Assad y apoyaron, de diferentes maneras, a los rebeldes suníes en su contra, ahora han comenzado a aproximarse al Gobierno de Damasco, reabriendo representaciones diplomáticas y tratando de restar influencia a países no árabes como Turquía e Irán.7

Irán es otro actor que trata de llenar el vacío estratégico que deja EEUU y, para ello, se apoya en su contribución militar y diplomática a la estabilidad de los gobiernos de Bagdad y Damasco, y en sus buenas relaciones con Rusia, lo que le proporciona una ventaja estratégica regional. Su finalidad sería consolidar un enlace geográfico entre Irán y el Líbano, a través de Irak y Siria, con acceso al Mediterráneo, algo que colmaría las pretensiones del sector más radical del nacionalismo persa.

Turquía, antigua aliada de la Siria de Bachar el-Assad, rompió sus lazos con Damasco cuando el Gobierno de Bagdad otorgó a los kurdos de las provincias del norte demasiada autonomía para evitar que se sumaran a la rebelión. A pesar de sus avances en el terreno militar, parece difícil que Bachar el-Assad pueda garantizar el control de la frontera turca, con lo que Ankara seguiría atacando a las fuerzas kurdas cuándo y dónde considere que amenazan al control de las fronteras.

La retirada de tropas no afecta –por el momento– a la presencia estadounidense en Irak, pero si se le aplica la misma lógica estratégica que la aplicada en Siria, las tropas deberían partir tan pronto como se declare la victoria sobre el Dáesh, independientemente de los objetivos estratégicos de la presencia de EEUU o del resto de los miembros de la Coalición Global sobre el terreno. El primer ministro iraquí, Adil Abdul-Mahdi, envió el 30 de diciembre de 2018 a Irán una delegación de alto rango encabezada por el consejero de Seguridad Nacional, Faleh al-Fayad, para valorar la situación tras el anuncio de la retirada. De producirse, la retirada aumentaría la actual influencia de Irán y Rusia sobre el Gobierno de Bagdad y sobre toda la región a expensas de EEUU en Oriente Medio.

También, y aunque hasta ahora la guerra de Siria parecía lejana para la OTAN y la UE, la retirada estadounidense puede acabar afectando a ambas organizaciones. Cualquier incidente armado que afecte a territorio turco podía hacer que Ankara evocase el Art, 5 del Tratado del Atlántico Norte, una declaración de riesgo que ya ha llevado al despliegue preventivo de fuerzas de la OTAN, incluidas las españolas, en Turquía. Además, el deterioro de las relaciones entre Washington y Ankara –incluidas las amenazas estadounidenses de “devastar” la economía turca con sanciones y las acusaciones turcas a Washington de alineamiento con la “propaganda terrorista” del YPG– añadiría un mayor desgaste para la Alianza del que ya padece por causas internas (las malas relaciones del presidente Trump con sus aliados y su desdén por la organización militar). También podría revertir la decisión turca de suspender la compra de misiles antiaéreos S-400 rusos, una decisión adoptada tras el anuncio del Departamento de Estado de aprobar la venta a Turquía de misiles antiaéreos Patriot y radares de defensa aérea por valor de 3.500 millones de dólares, o hacer desistir a Turquía de comprar el avión F-35 a EEUU, lo que afectaría a su venta al resto de aliados.

En lo que respecta a la UE, Francia ha sido siempre un valedor de la intervención militar europea en Siria contra la renuencia general a hacerlo, pero la oportunidad de intervenir podría presentarse ahora si se aprueba una operación de estabilización multilateral en Siria tras un alto el fuego. La participación europea sería más factible si la misión contara con la aprobación del Gobierno sirio (misión no ejecutiva) pero sería descartable si la UE debe liderar una operación militar y establecer la infraestructura de teatro de operaciones para las que no dispone de capacidad militar.

Consecuencias para la política exterior de EEUU

EEUU lleva más de 17 años de guerra y la fatiga hace mella en todos los órdenes, especialmente cuando no se ha seguido una estrategia consistente en todo ese período, incluidas las de Afganistán, Irak, Yemen y Siria. La situación no puede sustraerse al cambio estratégico global que se está produciendo y continuar empleando los mismos procedimientos sin adaptarse a los cambios es el preludio de la derrota. En este contexto, todos los indicios indican que la declaración de Trump de la defunción del Daesh es prematura. La campaña de la Coalición Global ha debilitado a los yihadistas y les ha arrebatado el control del territorio, pero no han sido derrotados, tal y como ha reconocido el viceministro de Defensa británico, Tobias Ellwood, el aliado más fiel de EEUU.8 Además, y en una situación estratégica global de competición entre grandes potencias, las prioridades cambian y la de EEUU ha pasado de combatir el terrorismo yihadista a contener a China. Puede que, como afirma Niall Ferguson, la política de Trump sea intuitiva y que el presidente crea que el orden liberal, tal y como está hoy, sólo beneficia a China, pero la prioridad de su Presidencia es frenar a China y afirmar el poder de EEUU.9

En el ámbito del conflicto sirio, el fundamento del despliegue norteamericano transmite la impresión de inconsistencia en cuanto a su finalidad estratégica. La capacidad operativa actual de las tropas norteamericanas sólo permite su presencia, asesoramiento, apoyo logístico y conducción de ataques aéreos, pero no sirve para decidir el desarrollo del conflicto por su limitada entidad. Cuando la finalidad estratégica anterior se agote, la única finalidad es la de retirarse a Irak, donde EEUU cuenta con apoyo logístico y desde donde puede seguir actuando contra el Daesh junto con el resto de los miembros de la Coalición Global.

El deterioro creciente de la fiabilidad de EEUU como aliado estratégico, debido a sus decisiones unilaterales, va creciendo a golpe de tweet o de titulares mediáticos entre sus socios de Europa, Pacífico y, ahora, de Oriente Medio. La retirada de Siria deja a sus aliados kurdos de las SDF en una situación complicada y al igual que ellos la consideran como una traición de EEUU, otros aliados pueden interpretar la decisión como un claro mensaje de abandono. De ahí los esfuerzos del secretario de Estado, Mike Pompeo, en El Cairo para renovar el apoyo a los aliados tradicionales en la región y promover la cooperación entre ellos, movilizándose primariamente contra Irán.10

Al mismo tiempo que el presidente Trump anunciaba la retirada de Siria, ordenaba también un repliegue de parte del contingente estadounidense en Afganistán, unos 7.000 militares del contingente de 14.000, como paso previo a la retirada de este país. Es muy posible que la paulatina retirada de Afganistán sea inevitable, ya que no existe en el horizonte la posibilidad de victoria sobre los talibán ni, tampoco, la de legar una estructura democrática en Kabul, pero antes habría que exponerlo a los aliados de la OTAN, ya que estos desarrollan en Afganistán una misión de adiestramiento (Resolute Support Mission) que se vería afectada por la decisión.

Conclusiones

El vacío de poder que dejaría Washington en el Levante, Mesopotamia, Península Arábiga, Afganistán y Pakistán, lo llenarían otros actores que conformarían un nuevo marco estratégico cuya morfología no es previsible. La alarma causada entre los aliados en la zona y en el establishment en Washington ha hecho que en el entorno de la Casa Blanca se reconsidere la retirada, intentando dejarla prácticamente sin fecha, si nos atenemos a confusas declaraciones. Pero los hechos demuestran que, en realidad, la retirada se está efectuando.

La “solución Bolton”, si fuese apoyada por Trump, necesitaría tiempo y medios, algo que con el inicio de la retirada es más que problemático implementarla, pues el riesgo de escalada es mayor y, con ello, el peligro de una guerra más amplia e intensa en la zona, en la que no puede excluir la actuación de Israel.

El futuro de Siria sigue incierto, pero la continuidad del presidente Bachar el-Assad perpetúa la influencia iraní y rusa en la región y facilitar el acceso de ambos países al Mediterráneo. Su presencia en el otrora Mare Nostrum puede convertirse en un nuevo foco de inestabilidad y trasladar al Mediterráneo y Europa los efectos de cualquier posible enfrentamiento suní-chií en el Levante y Oriente Medio, tal y como ocurrió con Siria.

Una opción que merece atención es una posible intervención militar turca en Siria. Hay que tener presente que Turquía es miembro de la OTAN y cualquier agresión militar en territorio turco podía provocar su solicitud de la aplicación del Art. 5. En las actuales circunstancias este hecho sería problemático al afectar a la cohesión, presente y futura, de la Alianza.

Todo ello tiene graves implicaciones para la seguridad del continente europeo, sobre todo en su cuenca mediterránea –España incluida, por ser “frontera”– y los Balcanes. Con una Europa introvertida dedicando sus energías a ella misma, la cohesión de la OTAN es necesaria en estos momentos en que se pone en duda su vigencia y los aliados europeos deben adoptar iniciativas y tratar de influir en la estrategia estadounidense.

El anuncio de la retirada de Siria marca otro hito del declive estadounidense, quizá el resultado de no haber articulado una Gran Estrategia para el mundo de la post-Guerra Fría. A la errante estrategia de la Administración Bush en Irak y las vacilaciones de la Administración Obama en Afganistán y Siria, se une ahora la “espantada” del presidente Trump, con un Administración muy mermada de racionalidad estratégica tras la dimisión del secretario de Defensa Mattis.

Enrique Fojón
Infante de Marina y miembro del Grupo de Trabajo sobre Tendencias de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano


2 “The mission in Syria was mission creep”, National Review, 27/XII/2018.

3 “President Trump’s troop withdrawal from Syria an ‘Obama-like’ mistake”, ABC News, 20/XII/2018.

4 “US military announces start of Syria troops withdrawal”, The Washington Post, 11/I/2019.

5 “Trump told Turkey’s Erdogan in Dec. 14 call about Syria, ‘it’s all yours. We are done’”, CNN Politics, 24/XII/2018.

6 “Turkish President snubs Bolton over comments that Turkey must protect Kurds”, The New York Times, 8/I/2019.

7 “Gulf States slowly warm to Damascus”, al-monitor.com, 9/I/2019.

8 “Trump shocks allies and US advisers with plan to pull US troops out of Syria”, The Guardian, 20/XII/2018.

9 Niall Ferguson, ”We’d better get used to Emperor Donaldus Trump”, The Times, 20/XII/2018.

10 “Around the halls: Brooking’s experts react to Secretary of State Pompeo’s speech in Cairo”, Brookings Institution, 10/I/2019.

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<![CDATA[ El Fondo Europeo de Defensa y el futuro de la industria española ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-2018-fondo-europeo-defensa-futuro-industria-espanola 2019-01-16T06:32:34Z

Este documento recoge las conclusiones alcanzadas tras una serie de seminarios en la oficina de Elcano en Bruselas organizada para ampliar la perspectiva de la situación, evaluar las medidas y analizar sus implicaciones para la base tecnológico-industrial de la defensa en España.

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Índice

Introducción
Resumen ejecutivo
1. El contexto estratégico: perspectiva europea y nacional
2. El contexto de la industria europea de defensa
3. Implicaciones para España
4. Los siguientes pasos a dar
Recomendaciones

Introducción1

El Real Instituto Elcano (RIE) ha venido siguiendo las iniciativas europeas asociadas al  desarrollo de la base tecnológica e industrial de la defensa europea (European Defence Technological and Industrial Base, EDTIB).2 El seguimiento se hizo más intenso a partir de los Consejos Europeos de diciembre de 2012 y 2013, tras la Comunicación de la Comisión de julio de 20133 y del Informe Final de la alta representante y directora de la Agencia Europea de la Defensa (European Defence Agency, EDA), Federica Mogherini, en octubre de 2013,4 en vísperas del importante Consejo Europeo de junio de 2015.

Esas iniciativas se vieron reflejadas en la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la UE de junio de 2016 y, sobre todo, en el lanzamiento del Plan de Acción Europeo de Defensa (European Defence Action Plan, EDAP).5 Por primera vez se iban a utilizar fondos comunes de la UE para financiar programas de investigación y desarrollo de defensa, cuya gobernanza se tendría que elaborar por la Comisión, los Estados miembros y la industria. Tras la presentación del Fondo Europeo de Defensa de la Comisión en 2017,6 el RIE abrió un canal de comunicación con la Administración (Foro EDAP) y organizó una serie de seminarios en su Oficina de Bruselas para ampliar su perspectiva de la situación, evaluar las medidas adoptadas y analizar sus posibles implicaciones para la base tecnológico- industrial de la defensa en España. Este documento recoge las conclusiones alcanzadas tras este proceso de reflexión.

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano

Luis Simón
Director de la Oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas e investigador principal
| @LuisSimn

Resumen ejecutivo

Antecedentes

  1. La defensa europea, y en particular la EDTIB, atraviesan un momento de reactivación animado por el reciente repunte en los presupuestos de defensa de la mayoría de los países europeos, el relanzamiento de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE y la entrada de la Comisión en el ámbito de la defensa.
  2. Las iniciativas europeas en el ámbito de la industria de la defensa están vinculadas a la reducción de la demanda en el sector, el incremento de los costes y la aparición de tecnologías disruptivas que ponen en riesgo el modelo actual de la EDTIB. La financiación europea de la investigación y el desarrollo aplicado a la defensa abre oportunidades y retos para la industria y las fuerzas armadas españolas.
  3. El objetivo de esta financiación es promover la cooperación entre los Estados miembros de una parte (demanda) y las industrias del sector de otra (oferta) para reforzar la competitividad y la soberanía tecnológica e industrial del sector.

Oportunidades

  1. Entre las oportunidades destaca la incorporación de una propuesta de la Comisión de 13.000 millones de euros para el período 2021-2027 dentro del Marco Financiero Plurianual de la UE, que está negociándose actualmente.
  2. La participación española es crítica para la supervivencia de gran parte del sector industrial y tecnológico de la defensa porque le permitirá ganar competitividad y consolidar su posición en el sector europeo.
  3. Para influir en los procesos de decisión, y definir unos programas de trabajo que sean favorables a sus intereses, España cuenta con un sistema de coordinación interna que facilita la coordinación y la participación de los distintos actores nacionales. También dispone de una situación de liderazgo privilegiada debido a su capacidad de interlocución con los Ministerios de Defensa de Alemania, Francia e Italia, como se ha visto en la implantación de la Cooperación Estructurada Permanente (Permanent Structured Cooperation, PESCO).

Retos

  1. Para aprovechar las oportunidades del Fondo se precisan medios para cofinanciar los proyectos en los que se desea participar. Sin ellos no se podría participar y se podría perder el porcentaje de retorno que correspondería a España como contribuyente a los fondos comunes (aproximadamente el 9% tras el Brexit).
  2. La exclusión de este proceso de “europeización” colocaría al sector industrial español en situación de desventaja irreversible frente a los participantes para competir por los mercados europeo y global de la seguridad y la defensa.
  3. A su vez, la posibilidad de que países como Francia o Alemania sean los principales beneficiarios del Fondo Europeo de Defensa plantea dudas sobre la sostenibilidad de la industria de defensa española y, concretamente, sobre los términos de su posible integración en más amplios consorcios europeos.

1 Los autores agradecen la asistencia en la investigación proporcionada por Elisa Lledó, así como el input de los numerosos participantes en los tres seminarios organizados por la oficina de Bruselas del Real Instituto Elcano (en octubre de 2017, febrero de 2018 y septiembre de 2018). Estos seminarios han contado con la participación de diversos representantes de la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Servicio Europeo de Acción Exterior, la Agencia Europea de Defensa, el Gobierno de España y la industria de defensa española, así como expertos académicos de España y otros países europeos. El presente informe recoge las discusiones de dichos seminarios, cuyos participantes han preferido permanecer anónimos.

2 Véanse, por ejemplo, Félix Arteaga (2013), “El Consejo Europeo de diciembre de 2013: repercusiones para la industria y la defensa de España”, ARI nº 46/2013, Real Instituto Elcano, 27/XI/2013; Félix Arteaga (2015), “La base industrial y tecnológica de la defensa española y europea ante el Consejo Europeo de 25-26 de junio de 2015”, Real Instituto Elcano, junio;  y Luis Simón (2017), “El Defence Package de la Comisión y el futuro de la base tecnológico-industrial de la defensa en España”, Comentario Elcano nº 31/2017, Real Instituto Elcano, 7/VI/2017.

3 Comisión Europea (2013), “A new deal for European Defence and Security. Towards a more competitive and efficient defence and security sector”, COM/2013/0542 final, 24/VII/2013.

4 “Preparing the December 2013 European Council on Security and Defence. Final Report by the High Representative/Head of the EDA on the Common Security and Defence Policy”, 15/X/2013.

5 Véase “Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy. ‘Shared vision, Common action: a stronger Europe’”, 2/VI/2016; y Comisión Europea (2016), “European Defence Action Plan”, COM(2016) 950 final, 30/XI/2016.

6 El Fondo Europeo de Defensa incluía una reflexión sobre los escenarios posibles de evolución de la PCSD y fondos para la investigación (European Defence Research Programme, EDRP) y el desarrollo de capacidades (European Defence Industrial Development Programme, EDIDP).

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<![CDATA[ Defensa europea: ¿de qué ejército europeo hablan Macron y Merkel? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari125-2018-arteaga-defensa-europea-de-que-ejercito-europeo-hablan-macron-merkel 2018-11-21T03:57:16Z

El presidente Macron y la canciller Merkel han reivindicado la necesidad de un ejército europeo, pero no han explicado en qué tipo de ejército están pensando, si en uno que defienda el territorio de los Estados miembros o en una fuerza militar que proporcione seguridad a terceros.

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Tema

El presidente Emmanuel Macron y la canciller Angela Merkel han reivindicado la necesidad de que la UE cuente con un ejército europeo.

Resumen

El presidente Emmanuel Macron y la canciller Angela Merkel han reivindicado la necesidad de un ejército europeo, una reivindicación enmarcada en el contexto de la conmemoración del fin de la Primera Guerra Mundial y de las próximas elecciones europeas y que ha adquirido mayor notoriedad mediática gracias a su descalificación por los tweets del presidente Donald Trump. Sin embargo, ninguno de los dos ha explicado en qué tipo de ejército están pensando, si en uno que dependa de las instituciones europeas y defienda el territorio de los Estados miembros (Ejército europeo) o en una fuerza militar que proporcione seguridad a terceros bajo el control de los Estados participantes (Ejército de europeos). Este análisis describe las iniciativas previas, el contexto de la reivindicación y los últimos avances de la Política Común de Seguridad y Defensa en 2018.

Análisis

Periódicamente, algún líder europeísta resucita el Ejército europeo del cementerio de la Comunidad Europea de Defensa al que le llevó la Asamblea Francesa en 1954. Lo hicieron a mediados de los años 80, cuando EEUU adoptó unilateralmente su Iniciativa de Defensa Estratégica y negoció cuestiones estratégicas con la Unión Soviética que afectaban a sus aliados sin consultarles. El miedo a la desvinculación estadounidense (el decoupling) y a quedarse solos hizo que los líderes europeos trataran de reanimar al cuerpo exánime de la Unión Europea Occidental, una asociación para la defensa europea que no contaba con ninguna estructura de fuerzas militares para hacerlo.

La Cooperación Política Europea pudo recuperar el “alma” de la asociación, los aspectos políticos y económicos de la seguridad, un “alma” de mínimos conocida como la Plataforma de La Haya para discutirla en los Consejos intergubernamentales. Sin embargo, nadie se acercó al sepulcro del Ejército europeo, cerrado a cal y canto bajo la losa de la OTAN y vigilado por los guardianes atlantistas, para pedir al cuerpo yacente que se levantara y anduviera emulando a Lázaro de Betania. No se repitió el milagro del Nuevo Testamento y la defensa europea tuvo que contentarse con sobrevivir en el limbo de la llamada Identidad Europea de Defensa, un concepto militar indeterminado para designar un alma europea dentro de un cuerpo transatlántico. Ni los más europeístas, con Francia a la cabeza, ni el eje franco-alemán, ni los Estados miembros consiguieron entonces dotar a la UE de un nivel de ambición militar suficiente para que el Ejército europeo dejara de ser algo más que un deseo a largo plazo.

Las políticas europeas de seguridad y defensa y común de seguridad y defensa, que vinieron después, siguieron hablando del Ejército europeo con la boca chica. Incluso en 1990, cuando el presidente François Miterrand y el canciller Helmut Kohl consiguieron fijar una defensa común como objetivo a largo plazo del proceso de integración, el Ejército europeo no figuró en ninguna hoja de ruta. En su defecto, comenzaron a aparecer unidades con el prefijo de “euro”, como la franco-alemana del Cuerpo de Ejército Europeo o “Eurocuerpo”, que crearon la falsa percepción de que existían estructuras europeas de fuerzas. Esas fuerzas eran europeas, pero no eran fuerzas bajo el control de la Unión sino de los Estados europeos participantes. La diferencia conceptual entre Ejército europeo y Ejército con europeos es importante porque sólo el primero ostenta la legitimidad soberana de la Unión Política mientras que el segundo responde a la soberanía de los Estados miembros. Pero también es relevante desde el punto de vista operativo porque las estructuras multinacionales de fuerzas europeas, incluidos los battle groups, siguen sin demostrar hasta ahora su fiabilidad y eficacia en defensa de los intereses de la Unión.

Otra vía para progresar hacia ese Ejército europeo ha sido la de ir dando pequeños pasos y acumulando capacidades reales (building blocks approach). La iniciativa franco-británica de Saint Malo de 1998 siguió el enfoque pragmático de aumentar las capacidades para actuar con autonomía estratégica y dentro de la compatibilidad obligada con la OTAN. El desarrollo de capacidades militares y civiles, a partir del Consejo Europeo de Colonia de 1999, trató de dotar de músculo militar al proyecto europeo pero el experimento falló por el desfase y la falta de voluntad política, el incumplimiento de los objetivos de capacidades militares y civiles y la fragilidad de las pequeñas burocracias militares atrapadas entre su lealtad a las capitales de procedencia y su destino en Bruselas.

Para recortar el desfase entre las declaraciones y los hechos, se ha recurrido a rebajar el listón de la ambición militar. Así, la Estrategia Europa de Seguridad de 2003 no reivindicó la necesidad de un Ejército europeo, entendido como una fuerza de defensa territorial y colectiva, sino como la necesidad de contar con fuerzas capaces de participar en misiones militares para proporcionar seguridad a terceros. De este modo, no se necesita un ejército para defender la soberanía de la UE, sino que basta con enviar alguna fuerza expedicionaria a misiones poco exigentes para pasear la bandera de la UE como actor global.

Sin Ejército europeo a la vista, el grupo de los países más capaces y dispuestos aprovecharon el Tratado de la UE de Lisboa de 2009 para que se les permitiera avanzar todo lo que quisieran mediante la Cooperación Estructurada Permanente y poder actuar militarmente por delegación de la UE. Además de abrir la puerta a este tipo de cooperación super-reforzada y exclusiva, el Tratado introdujo la defensa colectiva entre las posibilidades de su Política Común de Seguridad y Defensa. Sin embargo, la habilitación lisboeta no consiguió progresar por ninguno de sus instrumentos y la defensa europea tuvo que esperar hasta 2016 para que la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad definiera el nivel de ambición del “alma” política y del “cuerpo” militar de la UE. En ella se volvió a descartar la defensa territorial como objetivo de la Política Común de Seguridad y Defensa (PSCD) y no se habló para nada del Ejército europeo a pesar de que el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, no había dejado de reivindicar una fuerza militar para respaldar la PCSD o disuadir a la Federación Rusa de repetir provocaciones militares como la de Ucrania. La UE fijó como nivel de ambición de su autonomía estratégica la gestión de crisis, la protección de su población y la asistencia a terceros. Nada de defensa colectiva al margen de la OTAN ni de ejército europeo como objetivos de esa ambición.

Los hechos: avances y propuestas en la defensa europea

Desde entonces, la defensa europea ha seguido avanzando por la vía de los hechos, menos espectaculares que el de las declaraciones, pero más efectivos para nutrir el acervo militar europeo. En 2017 se puso en marcha y se aprobó la Cooperación Estructurada Permanente –más conocida por sus siglas inglesas de PESCO– gracias al liderazgo de Francia, Alemania, Italia y España, con una alta participación de 25 Estados miembros, y se han aprobado dos series de proyectos de capacidades, una en marzo de 2018 con 17 proyectos y otro que se acaba de aprobar en el Consejo de Asuntos Generales de noviembre de 2018. Las capacidades aprobadas no resuelven todas las necesidades de la autonomía estratégica de la UE, pero han elevado el nivel de cooperación intergubernamental con implicaciones militares, industriales y tecnológicas. Tampoco se puede ignorar que se ha sacrificado el criterio de exclusividad acordado en Lisboa y que la cooperación inclusiva ha tenido más éxito en el terreno de capacidades que en el operativo y más éxito en la participación que en la ambición de los proyectos.

La defensa europea también ha progresado, decisivamente, por la participación de la Comisión Europea con sus planes y fondos para el desarrollo de la investigación y el desarrollo de tecnologías y equipos de defensa: una participación inédita hasta los últimos años y que augura un mayor papel para la Comisión en cuestiones de defensa, que hasta ahora estaban restringidas al ámbito intergubernamental. También se han registrado progresos en la colaboración OTAN-UE, en la estructura de planeamiento y conducción (Military Planning and Conduct Capability, MPCC) y en la financiación de las actuaciones militares (European Peace Facility y mecanismo Athena).

Sin embargo, el ejército europeo no figura todavía en la agenda de los Consejos europeos, incluso tras la salida del Reino Unido, a quien todos consideraban el obstáculo principal. El seguimiento de los progresos constata las dificultades prácticas y teóricas para incluirlo en la agenda. Cada Estado miembro tiene unas estructuras de fuerzas –muchas irrelevantes– que responden a sus intereses nacionales de defensa y a su cultura estratégica particular, por lo que es impensable que recorten su soberanía y deleguen en la UE el ejercicio o la titularidad de su defensa. Los países más importantes militarmente tienen resuelta su defensa colectiva dentro de la OTAN, por lo que no necesitan crear una alternativa a la misma, salvo que las amenazas del presidente Trump pasen de los tweets a los tratados. Todos los países se costean sus fuerzas armadas y aunque la racionalización de las estructuras de fuerza que propone la Comisión generaría ahorros y economías de escala, la creación de un ejército europeo con presupuesto europeo también pondría en riesgo la continuidad de los presupuestos nacionales para defensa.

En consecuencia, la quimera del ejército europeo se reduce al placebo de las numerosas unidades militares bilaterales, trilaterales o multilaterales existentes (Euromarfor, Battle Groups, Fuerza Expedicionaria Conjunta franco-británica y Batallón de carros germano-neerlandés, entre otros), de los cuarteles generales multinacionales desplegables (Eurocuerpo, 1er Cuerpo de Ejército germano-neerlandés y el Cuerpo Multinacional germano-polaco). Son estructuras de fuerzas que pueden actuar en cooperación con la OTAN, la UE u otras organizaciones o coaliciones internacionales, pero no bajo su dependencia. En los últimos meses Alemania ha desarrollado el concepto de nación marco (Framework Nation Concept) para integrar pequeñas unidades de países vecinos dentro de unidades militares germanas. El concepto permite unificar los equipos, doctrinas, apoyos y procedimientos de decisión y su despliegue en escenarios concretos, como el frente oriental de la OTAN. Su desarrollo se ha asociado frecuentemente con la creación de un ejército europeo a partir de 2017 pero necesitaría grandes cambios estructurales para dejar de ser una fuerza multinacional más, aunque avanzada en su integración, y convertirse en una fuerza supranacional.

Por su parte, Francia no ha emulado el concepto alemán de nación marco, por ejemplo, para desarrollar algo similar en el frente sur de la OTAN, pero ha elaborado una propuesta alternativa de fuerza alternativa: la Iniciativa Europea de Intervención (E2I en sus siglas inglesas). Descontento con el limitado avance operativo de la PESCO, el presidente Emmanuel Macron propuso en septiembre de 2017 crear una fuerza militar capaz compuesta por Estados europeos (Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Estonia, Finlandia, Francia, los Países Bajos, Reino Unido y Portugal) para actuar por su cuenta o en colaboración con la UE o la OTAN. Esta Iniciativa sigue pendiente de definición en sus objetivos, estructura y mando, y este “Ejército de europeos” podría llegar a convertirse en el embrión de un futuro Ejército europeo si las circunstancias lo permiten y los participantes no lo malogran. De momento, sirve para mejorar la capacidad de intervención conjunta de los países miembros si así lo deciden, pero no se puede hacer pasar por un ejército europeo cuando el Reino Unido está fuera de la UE, Dinamarca objeta a la PCSD y Finlandia tiene vocación neutral.

Las “fuerzas profundas” del ejército europeo

Si estos son los únicos mimbres reales, ¿a qué se refieren el presidente Macron y la canciller Merkel cuando acaban de reivindicar un Ejército europeo en noviembre de 2018? ¿al Concepto de Nación Marco? ¿A la Iniciativa Europea de Intervención? ¿A una fuerza militar bajo el control de las instituciones europeas? ¿O están pensando en otra cosa distinta? Ninguno de los dos ha dado explicaciones ni concretado sus propuestas, salvo para matizar después (léase después de las críticas del presidente Trump) que se trata de una visión a largo plazo y que no va contra la OTAN, por lo que las preguntas anteriores quedan, de momento, sin otra respuesta que la mera especulación.

En consecuencia, parece más sensato analizar qué motivos están detrás de sus decisiones en lugar de especular sobre el contenido de sus propuestas. Su puesta en escena, entre la conmemoración nostálgica del fin de la Primera Guerra Mundial y la oportunidad política de las próximas elecciones europeas, podría explicar la apelación a un ejército como muestra de la unidad y determinación de progresar hacia la Unión Política y superar los enfrentamientos del pasado. Para pasar del plano emocional al racional, deberían haber descrito su visión de ese ejército, los medios, el plazo y la forma de lograrlo. Reivindicar un ejército europeo como remate final de un proceso europeo de integración está en la lógica de la construcción, pero adelantar su creación como medio para revitalizar un proceso de construcción estancado parece una confusión de fines con medios.

El factor más explicativo de fondo sería la constatación por ambos líderes de que la UE se puede ver sola cualquier día para defender sus intereses de seguridad y defensa. Es una constatación que no es nueva porque las últimas Administraciones estadounidenses vienen advirtiendo de que Europa no es ya el centro de sus preocupaciones geopolíticas. Aunque el presidente Trump se haya esmerado en reiterar el mensaje, menospreciando a sus aliados europeos, adoptando decisiones unilaterales y cuestionando los fundamentos de la relación transatlántica, todavía no se ha atrevido a cuestionar la continuidad de la OTAN, pero nadie descarta que lo haga el día menos pensado porque ha demostrado que no respeta compromisos ni aliados. En este contexto, ¿el Ejército europeo es el plan A para reforzar la autonomía estratégica de la UE o el plan B para afrontar su soberanía estratégica?

Por otro lado, las grandes potencias han entrado en una competición geopolítica y geoeconómica que amenaza con desplazar a la UE a la periferia tecnológica, económica o industrial. El orden mundial, las organizaciones multilaterales y las alianzas se vuelven líquidas bajo la globalización, la aceleración tecnológica y la digitalización, creando ganadores y perdedores de su licuefacción. El presidente Macron ha mencionado a Rusia, China y EEUU como rivales de la UE y reclamando un mayor protagonismo de la UE para no convertirse en un juguete de los anteriores e influir en el orden mundial. Pero cuando habla de rivalidad, ¿se refiere a la rivalidad en los campos militares de batalla o a los nuevos tableros de la competición global no militar que se avecina? Y cuando la canciller Merkel demanda un Consejo Europeo de Seguridad, ¿se refiere al concepto amplio de seguridad o al restringido de la defensa?

En este contexto convendría preguntarse de qué quieren proteger el presidente Macron y la canciller Merkel a la UE, sus miembros y ciudadanos y qué instrumentos consideran los más idóneos, no vaya a ser que a la UE le haga más falta crear un Ejército con científicos, matemáticos, ingenieros, tecnólogos o emprendedores que uno con militares (de Europa o europeos).

Conclusiones

No hay un concepto único de ejército europeo, sino muchos. Empezando por lo de ejército, no es lo mismo un ejército, asociado a unas fuerzas armadas nacionales dedicado a defender el territorio y población frente a agresiones de terceros, que una fuerza multinacional de carácter expedicionario dedicada ocasionalmente a proporcionar seguridad y asistencia militar a terceros. Siguiendo por lo de europeo, no es lo mismo que un ejército dependa de las instituciones europeas bajo el mando de un comisario de Defensa a que dependa de una coalición de países. El primero sería un ejército común (europeo) y el segundo un ejército combinado (con europeos). Por europeo se puede entender que pertenece a la UE (lo que entendemos nosotros) o que está en Europa (lo que entiende ahora, por ejemplo, el Reino Unido). La diferencia no es pequeña, porque Dinamarca no quiere contribuir a la política común de seguridad y defensa (ejército europeo) pero sí a la Iniciativa Europea de Intervención (fuerza con europeos).

Los precursores también cuentan. A falta de un ejército europeo o de europeos, se presentan como tales sucedáneos o precursores de lo que podrían llegar a ser algún día, sin serlo ahora. Se considera ejército o embrión de ejército cualquier fuerza multinacional que pasee la bandera de la UE por las misiones PCSD. Las unidades conocidas como battle groups se diseñaron como fuerzas de respuesta inmediata pero no han sido capaces todavía de sacar a pasear la bandera de la UE. Del mismo modo, todas las “eurofuerzas” existentes podrían evolucionar hacia un ejército en el futuro, pero el modelo alemán de nación marco, que es el que más ha avanzado en la integración militar, lo ha hecho bajo el paraguas de la OTAN y no de la UE.

Por lo tanto, cada vez que algún líder europeo aboga por el ejército europeo, debería añadir detalles concretos sobre su concepto, composición, dependencia, recursos y calendario para no desinformar con narraciones simbólicas o emocionales.

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano
| @rielcano

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