Seguridad y Defensa - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ Nueva Estrategia de Seguridad Nacional: ¿luces largas o cortas? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari12-2021-arteaga-nueva-estrategia-de-seguridad-nacional-luces-y-sombras 2021-01-28T10:59:00Z

El Gobierno va a actualizar la Estrategia de Seguridad Nacional en 2021. La reflexión estratégica que se inicia, ¿servirá sólo para mejorar la atención que se presta a los riesgos habituales para la seguridad (luces cortas), o se abrirá a explorar nuevos escenarios de riesgo para la prosperidad (luces largas)?

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Tema

El Gobierno va a actualizar la Estrategia de Seguridad Nacional en 2021. La reflexión estratégica que se inicia, ¿servirá sólo para mejorar la atención que se presta a los riesgos habituales para la seguridad (luces cortas), o se abrirá a explorar nuevos escenarios de riesgo para la prosperidad (luces largas)?

Resumen

El Consejo de Seguridad Nacional ha puesto en marcha el procedimiento para actualizar en 2021 la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada en 2017, una actualización que se justifica por la necesidad de adecuarla a las lecciones aprendidas de la crisis del coronavirus. Este análisis plantea aprovechar la reflexión estratégica que ahora se inicia, no sólo para reforzar la capacidad de respuesta frente al inventario actual de riesgos urgentes, sino también para atender los riesgos importantes que traen las dinámicas de transformación de la seguridad global.

Análisis

El Gobierno, a iniciativa del presidente, ha puesto en marcha el procedimiento para actualizar en 2021 la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) aprobada en 2017, una actualización que se justifica por la necesidad de adecuarla a las lecciones aprendidas de la crisis del coronavirus. Según el procedimiento, los cambios se van a centrar en mejorar las capacidades de planeamiento, alerta temprana y automatización para afrontar crisis de la magnitud de la pandemia con mejores capacidades y procedimientos que los actuales.

Sin otras motivaciones conocidas, es de esperar que la nueva Estrategia preserve la estructura y contenidos de las anteriores, sin que se esperen grandes cambios. Se cumplen ahora 10 años desde la aprobación de la primera Estrategia de 2011 y todas las estrategias han apostado por la continuidad, por lo que se repiten los conceptos, riesgos y las líneas de actuación con pequeñas variaciones. La elaboración sigue un proceso esencialmente interministerial, respetuoso con lo establecido y poco dispuesto a “salirse de la caja” salvo para arreglar las deficiencias notorias, como en este caso la gestión de la pandemia.

El procedimiento ha sido razonablemente eficaz para enfrentarse a las amenazas que gravitan sobre las políticas públicas de seguridad que custodia la Administración General del Estado. La coordinación entre Ministerios y Agencias funciona ahora mucho mejor que hace una década, a pesar de que los recursos asignados al Sistema de Seguridad Nacional no han estado nunca a la altura del nivel de ambición pregonado en las estrategias. Sin embargo, en el horizonte de la seguridad global aparecen retos que van a poner a prueba las políticas que protegen las libertades y la prosperidad de los ciudadanos.

Son retos como la competición geopolítica, la polarización social o la transformación tecnológica que las estrategias denominan como “dinámicas de transformación de la seguridad global” y que, a diferencia de los retos directos y tangibles que reconocen las estrategias (terrorismo, crimen organizado o conflictos armados, entre muchos otros), no cuentan con líneas de acción transversales para afrontarlas y permanecen en los ‘silos’ ministeriales de turno. Las dinámicas que se recogen en la Figura 1 retroalimentan retos como la dependencia, la disrupción tecnológica, la desinformación, la deslocalización o el talento, cuyos efectos no son tan inmediatos o tangibles sobre la Seguridad Nacional como para entrar en su agenda con personalidad propia. Sin embargo, sus efectos son sistémicos porque ponen en peligro el modo de vida habitual de los ciudadanos y generan inseguridad ontológica en la sociedad. Mientras no se reconozcan como riesgos, el Sistema de Seguridad Nacional no podrá habilitar sus instrumentos y capacidades de coordinación para asegurar una atención transversal e integral a los mismos.

Figura 1. Dinámicas de transformación de la seguridad global

Dimensiones

Descripción

Competición geopolítica

Crece la competición entre actores que tienen distinta visión de la seguridad y de las instituciones multilaterales

Proteccionismo económico

Auge del proteccionismo en una economía globalizada

Polarización social

Crece la influencia de movimientos exclusivistas que pueden afectar a la cohesión social y la estabilidad política

Aceleración tecnológica

Las nuevas tecnologías tendrán un impacto en la seguridad

Cambio climático

Tiene graves repercusiones políticas, económicas y sociales, a corto y largo plazo

Fuente: adaptación del autor de la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017, pp. 34-35.

La postergación de las “dinámicas” frente a las “amenazas y desafíos” a la hora de tomar medidas en las estrategias se explica por varias razones. En primer lugar, y dada la naturaleza intergubernamental del procedimiento, es lógico que entren antes en la agenda de la Seguridad Nacional las preferencias y preocupaciones de cada uno de los Ministerios. Las dinámicas transversales carecen de mentor y sus efectos son intangibles y a largo plazo, por lo que es difícil de justificar su inclusión en la agenda. No se subestima su importancia, pero en las agendas particulares siempre hay retos más urgentes y lo que es importante para todos acaba sin entrar en la agenda de nadie.

En segundo lugar, las estrategias abordan estas dinámicas como algo que transforma la seguridad global, por lo que las propuestas de acción se remiten a la gobernanza y la cooperación internacional. Se alerta sobre su posible impacto sobre las amenazas y desafíos habituales para la seguridad, pero no se determinan medidas internas que puedan mitigar impactos sobre la prosperidad económica o la estabilidad política y social. Se consideran dinámicas que vienen de fuera y a las que hay que estar atentos, pero que no precisan medidas preventivas, de respuesta o de resiliencia transversales, al menos hasta que se manifiesten de forma notoria.

Los “intangibles” de la seguridad nacional

La pandemia puso en evidencia la dependencia y vulnerabilidad de las cadenas de suministros que satisfacen necesidades críticas de los servicios públicos, la actividad económica y la vida diaria de las personas. Al riesgo de que los desequilibrios medioambientales al alza interrumpan los suministros vitales se añade ahora el riesgo de que la confrontación geopolítica y geoeconómica se instale en las cadenas de suministro. Este riesgo se restringía, hasta ahora, a los suministros energéticos, pero es de esperar que la nueva Estrategia se ocupe de asegurar el suministro o almacenaje, al menos de los productos sanitarios que se han echado en falta durante la pandemia. La relocalización de las partes críticas de las cadenas de suministro en territorio nacional (reshoring) para reducir la dependencia podría ampliarse a otros elementos críticos, pero incluso si se restringe a la salud, el incremento de autonomía depende más de los recursos disponibles que de la voluntad para hacerlo.

En el contexto geoeconómico actual, donde las grandes potencias y empresas combinan todos sus instrumentos de poder, duro o blando, para favorecer su expansión, la seguridad económica no puede depender de que las organizaciones multilaterales vuelvan a funcionar eficazmente. Tanto la Comisión Europea como algunos de los Estados miembros han optado por proteger sus activos económicos y tecnológicos estratégicos frente a adquisiciones de terceros, muchas de ellas apoyadas con fondos estatales. La preferencia por las economías abiertas no puede ignorar el riesgo que corren quienes respetan las reglas del mercado frente a los predadores que se actúan al margen de ellas. El Gobierno español ha modificado el régimen de inversiones extranjeras procedentes de países distintos de la UE para reforzar la protección de los activos estratégicos aprovechando el COVID-19,1 pero la preservación de su patrimonio industrial, tecnológico y de innovación –su autonomía estratégica económica– necesitará algo más que medidas defensivas y a corto plazo. La alteración de las reglas de competencia globales –o regionales (caso de la UE)– debería tratarse en la futura Estrategia como una amenaza o un desafío concreto, en lugar de una dinámica, para tratar de evitar la sangría empresarial, de innovación y talento que debilita día a día la prosperidad nacional.

Sin embargo, el mayor riesgo para la seguridad nacional no es el de que los países se vean excluidos de las cadenas de suministro, sino que sus empresas se vean desplazadas hacia los tramos de menor valor añadido de ellas por su obsolescencia o desfase tecnológico. Para evitar deslizarse por esa pendiente hacia la irrelevancia económica, la Comisión Europea ha puesto en marcha iniciativas y fondos para incrementar la autonomía estratégica europea en sus aspectos digitales, industriales, tecnológicos, científicos y educativos. La autonomía estratégica que persigue la UE, en sus distintas manifestaciones, trata de reducir la dependencia europea en tecnologías críticas de forma de que pueda progresar según su propia agenda. No conseguirá alcanzar a países como China o EEUU, entre otros, que tomaron estas medidas hace tiempo para hacerse con la ventaja –y posiblemente el monopolio– de las nuevas tecnologías disruptivas, pero al menos se reducirá el distanciamiento. La ESN de 2017 no incluyó la aceleración tecnológica entre sus riesgos y desafíos sino entre las dinámicas de transformación para las que la Estrategia actual no ha adoptado líneas de acción.

En buena lógica, esta dinámica debería incluirse entre las amenazas y desafíos de la nueva Estrategia porque su impacto sobre la prosperidad y la seguridad nacional es superior en probabilidad y efecto que la de cualquiera de los anteriores. Es un riesgo sistémico para la prosperidad porque la obsolescencia tecnológica reduce los ingresos públicos y privados, destruye el tejido industrial, económico y social y aumenta el desempleo y la desigualdad. Es también sistémico para la seguridad porque a medida que disminuye el crecimiento aumenta la pobreza, la exclusión y la polarización, con el consiguiente incremento de la radicalización y las tensiones sociales que conducen a la violencia política y al extremismo violento.

Además de atender dinámicas que son un caldo de cultivo para riesgos sistémicos, la Estrategia de 2021 debería preocuparse de vigilar los mecanismos como la desinformación o los discursos de odio que exacerban la inestabilidad política y social. La Estrategia de 2017 alertaba sobre la desinformación y sobre los fenómenos nacionalistas y exclusivistas, las campañas de influencia o las redes sociales que contribuyen a la misma dinámica de polarización social sin adoptar medidas al respecto, pese a que tanto el Consejo Europeo, como la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior había adoptado medidas de lucha contra la desinformación desde 2015.2 Posteriormente, la Comisión ha seguido adoptando medidas para fomentar la concienciación, la autorregulación de las plataformas, la seguridad de las elecciones y un Plan de Acción contra la Desinformación entre otras. Lo que en la Estrategia de 2017 era una dinámica global se ha convertido ya en un desafío tangible para las democracias, sus procesos electorales y su estabilidad política y social, lo que explica el anuncio del presidente en su discurso de investidura de elaborar una estrategia nacional de lucha contra la desinformación.3 Para adecuar las actuaciones nacionales a las directrices de la UE, el Consejo de Seguridad Nacional aprobó el Procedimiento de actuación contra la desinformación en octubre de 2020 que, entre otros cometidos, tiene que elaborar la mencionada estrategia; por lo que es de esperar que la Estrategia de 2021 dedique un espacio propio a la desinformación entre las amenazas y desafíos.

¿Luces largas o cortas?

Las estrategias precisan luces largas y explorar nuevos caminos. El presidente Barack Obama, preocupado por el impacto que tenía la caída de los niveles educativo y científico en la prosperidad y el liderazgo estadounidense, se propuso mejorar el sistema educativo e incrementar la inversión ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas (STEM) en su Estrategia de Seguridad Nacional de 2010.4 Gran parte de las medidas adoptadas entonces explica la ventaja tecnológica de las empresas digitales estadounidenses y la atracción de sus parques tecnológicos para el talento europeo.

Más reciente, y antes que llegara la “gran pandemia”, la Estrategia sueca de 2017 no sólo identificó las enfermedades infecciosas como un desafío para la salud, como hizo la Estrategia española, sino también para los servicios esenciales y la economía si afectaban a un gran número de personas y, además, proponía medidas que ahora resultan familiares como la elaboración de planes de contingencia testados, procedimientos de gestión de crisis sanitarias, estructuras de cooperación, stocks de medicamentos o unidades de aislamiento.5

Aunque en 2018 la confrontación geoeconómica no se encontraba en su punto álgido, el Gobierno neerlandés alertó, en su Estrategia Integrada de Seguridad Internacional, sobre el riesgo de las adquisiciones de activos estratégicos en sectores vitales para la seguridad nacional cuando perturbaban procesos vitales, generaban dependencia estratégica o afectaban a la información.6

Se necesitan “luces largas” para navegar en un contexto geopolítico, geoeconómico y geotecnológico como el actual. Afrontar retos sistémicos precisaría un enfoque de seguridad nacional para coordinar y priorizar las políticas económicas, educativas, industriales y científicas de forma integrada, una integración que carece todavía de un órgano de liderazgo transversal y, sobre todo, de un sistema y cultura de seguridad económica que las avale. Para competir en un contexto de deconstrucción de las reglas del mercado, los países precisan contar con capacidades de inteligencia e influencia económica que les proporcionen los mayores niveles posibles de resiliencia y autonomía estratégica. La ESN de 2013 apuntó la necesidad de un Sistema de Inteligencia Económica que en la de 2017 cambió su rotuló por el de Sistema de Seguridad Económica, sin que ninguno de ellos aparezca en los informes anuales de seguridad nacional de estos años. Sin articular y potenciar esas capacidades, la nueva Estrategia no podrá preparar la economía nacional para los cambios disruptivos que se avecinan.

El Sistema de Seguridad Nacional tiene la función de prevenir las amenazas y desafíos reconocidos y de gestionar las crisis cuando surjan. Sin embargo, no está claro que pueda ocurrir lo mismo con las dinámicas de transformación, porque el papel del Sistema en su prevención se limita a identificarlas, sin que existan mecanismos ni líneas de acción transversales que permitan su prevención. En ausencia de un mayor protagonismo en la prevención y en la resiliencia, el papel del Sistema se limitará a gestionar las crisis cuando se materialicen. Este enfoque reactivo es arriesgado, como se ha evidenciado durante el COVID-19 donde el Sistema ha funcionado más en la gestión de la crisis sanitaria que en la supervisión y prevención de la misma. Según se anuncia, la nueva Estrategia va a reforzar los recursos y procedimientos del Sistema de Seguridad Nacional para afrontar las crisis,7 pero hay que recordar que su modelo de gestión está diseñado para las crisis en las que se declare la situación de interés para la seguridad nacional prevista en la Ley de Seguridad Nacional de 2015. Si no se declaran, y hasta ahora no se ha declarado esa situación, las crisis se tienen que gestionar según la regulación específica de los estados de alarma, excepción o sitio o, como viene ocurriendo, según el procedimiento que elige cada Gobierno. Mientras no se pacifiquen los términos de la coordinación, la eficacia de la gestión de crisis puede verse afectada por divergencias políticas, legales y funcionales entre las Administraciones implicadas en la gestión.8

Conclusiones

Las Estrategias de la Seguridad Nacional centran su actuación en las amenazas y desafíos tangibles e inmediatos, limitándose a identificar aquellas otras dinámicas de la seguridad global que afectan a los anteriores. La discriminación pierde sentido a medida que sus efectos pasan a ser tangibles y comienzan a minar la seguridad y la prosperidad nacional.

Una reflexión más atrevida –y estratégica– debería incluir en la nueva Estrategia dinámicas de transformación como la polarización social, la disrupción tecnológica o la competición geoeconómica para incluirlas en el análisis de riesgos junto a las amenazas y desafíos habituales. Si la evaluación confirma su naturaleza de riesgos sistémicos para la seguridad y la prosperidad nacional, deberían entrar en el catálogo de amenazas y desafíos con personalidad propia. De esta forma se beneficiarían de los instrumentos de coordinación y supervisión del Sistema de Seguridad Nacional.

¿Luces largas o cortas? Ustedes eligen.

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano.


1 El Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

2 El Consejo Europeo solicitó en marzo de 2015 a la alta representante y a los Estados miembros una estrategia de comunicación frente a las campañas de desinformación rusas. En junio del mismo año se creó la East Stratcom Task Force, en 2016 se aprobó el Marco Conjunto frente a las amenazas híbridas y en 2017 se creó el Centro Europeo de Excelencia sobre ese tipo de amenazas en Helsinki.

3 Congreso de los Diputados (2020), “Discurso de Investidura”, 4/I/2020, p. 31.

4America’s long-term leadership depends on educating and producing future scientists and innovators. We will invest more in STEM education so students can learn to think critically in science, math, engineering, and technology; improve the quality of math and science teaching so American students are no longer outperformed by those in other nations; and expand STEM education and career opportunities for underrepresented groups, including women and girls”, National Security Strategy, mayo de 2010, p. 29.

5If a large number of people become ill simultaneously, this could be expected to lead to disruptions in other essential services, with subsequent major economic consequences, National Security Strategy, octubre de 2017, pp. 24-25.

6 “Working Worldwide for the Security of the Netherlands. An Integrated International Security Strategy 2018-2022”, (no confundir con la Estrategia de Seguridad Nacional), apdo. 3.5.

7 El director del Gabinete de la Presidencia, Iván Redondo, anunció que se iba a aprobar un anteproyecto de ley de aportación de recursos a la seguridad nacional con los criterios básicos de contribución. Véase “Comparecencia del director del Gabinete de la Presidencia”, 25/VI/2020.

8 Para una aproximación a las controversias suscitadas por la activación de la Ley de Seguridad Nacional, véase la Sentencia 184/2016 de 3 de noviembre sobre los efectos de la declaración de interés para la seguridad nacional.

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<![CDATA[ El mundo tras la tormenta: como un caracol dentro de su concha… ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt22-2020-lamodeespinosa-el-mundo-tras-la-tormenta-como-un-caracol-dentro-de-su-concha 2020-11-20T01:00:06Z

Este documento de trabajo trata de abordar un análisis transversal de los efectos de la pandemia, antes de intentar territorializar esos efectos en un análisis geopolítico, todo ello desde la perspectiva de las consecuencias y enseñanzas de la pandemia.

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Índice

(1) Un comentario inicial: desprevenidos pero avisados – 3

(2) Solidaridad global frente a vulnerabilidad – 5

(3) Como un caracol en su concha: la familia y el Estado – 6

(4) Con cuatro consecuencias en el medio plazo – 9
(4.1) Crisis económica – 10
(4.2) Digitalización – 10
(4.3) Desglobalización limitada – 11
(4.4) Desigualdad y pobreza – 14

(5) Y una poderosa aceleración geopolítica – 16

A finales del año 2019 apareció en Wuhan, una inmensa ciudad china hasta entonces casi desconocida en Europa (pero de más de 10 millones de habitantes y donde se habían instalado 300 de las mayores empresas del mundo), un nuevo virus de la familia de los coronavirus, bautizado como COVID-19 , que pronto se extendió por toda China, después por Asia, y llegó a Europa a comienzos de 2020, para saltar posteriormente a América y África. Cuando escribo estas líneas no ha terminado su expansión futura, que dependerá de dos variables: encontrar medicación adecuada y/o la vacuna, que pueden retrasarse meses.

Nada nuevo. Ha habido muchas zoonosis en el pasado, y habrá otras en el futuro.

En todo caso, un millón y medio de muertes sobre unos 7.000 millones de habitantes del planeta. Para poder comparar, la gripe española de 1918 causó unas 50 millones de muertes y anualmente mueren en el mundo más de 17 millones de personas por enfermedades cardiovasculares, 9 millones de cáncer, casi 4 millones de enfermedades respiratorias y 1,5 millones a causa de accidentes de tráfico.

Este documento de trabajo trata de abordar, primero, un análisis transversal de los efectos de la pandemia –un análisis institucional–, antes de intentar territorializar esos efectos en un análisis geopolítico, todo ello desde la perspectiva de las consecuencias y enseñanzas de la pandemia.

(1) Un comentario inicial: desprevenidos pero avisados

Para comenzar hay que destacar que se trata de una experiencia nueva que el mundo no había sufrido desde la gran gripe llamada “española”, experiencia que ha succionado sociedad tras sociedad como un agujero negro, y que no sabemos bien ni cuándo nos liberará ni en qué condiciones lo hará. Miles de millones de personas encerradas en sus casas, calles vacías, universidades, escuelas, teatros, calles y aeropuertos desérticos, como en una pesadilla distópica. Una catástrofe sanitaria que ha obligado a un confinamiento y paralización total durante semanas (la “Gran Pausa”) y que trae consigo una crisis económica global nunca vista, con caídas del PIB superiores al 10%, que sin duda será seguida después por otra crisis social e, inevitablemente, política, de un alcance actualmente difícil de prever. Condiciones, pues, en las que es no ya difícil, sino inútil, hacer previsiones de futuro y menos un pronóstico o una terapia; incertidumbre radical o incertidumbre “knightiana” (identificada en 1921 por Frank H. Knight)1 la llaman los economistas.

Pero es importante señalar que en absoluto se trata de un evento inesperado. Al contrario, y por ello, Nassim Taleb considera que el COVID-19 no es un cisne negro, porque era previsible.2 Epidemiólogos y expertos en sanidad pública, organismos internacionales como la OMS, think tanks y analistas de la globalización, y todas las estrategias de seguridad nacional de los países, advertían de la pandemia como un riesgo sistémico global, a la par con el cambio climático. Así, por ejemplo, la española Estrategia de Seguridad Nacional (de 2017) señalaba entre los desafíos a tratar “la inestabilidad económica, la vulnerabilidad energética, los movimientos migratorios, las emergencias y catástrofes, las epidemias y pandemias y el cambio climático”. Y añadía acertadamente:

“España, un país que recibe más de 75 millones de turistas al año, con puertos y aeropuertos que se cuentan entre los de mayor tráfico del mundo, un clima que favorece cada vez más la extensión de vectores de enfermedades, con una población envejecida y una situación geopolítica polarizada, no está exenta de amenazas y desafíos asociadas a enfermedades infecciosas, tanto naturales como intencionadas.”

Como es evidente ahora, un análisis más que acertado y preciso. Y esta es la primera enseñanza de la pandemia del COVID-19: que se menosprecia a los expertos. Se sabía y se esperaba, pero no nos preparamos pues no planificamos, ni para el largo plazo (como el cambio climático) ni para lo poco probable (aunque seguro) como son como las zoonosis.3

Como ocurre con el cambio climático, se hace pues imprescindible generar, en el marco de la OMS, un sistema internacional de vigilancia y control más sensible que el actual, que disponga de un stock de material sanitario y/o de una red actualizada de proveedores que pueda activarse a corto plazo. La siguiente pandemia no debería coger desprevenida a la humanidad.

¿Qué consecuencias puede tener esta pandemia? A pesar de las enormes dificultades, debemos intentar otear el futuro (o al menos el presente) y algo sensato sí se puede decir. Y, como siempre, tenemos dos escuelas sobre las consecuencias de la pandemia.

Para algunos, nada será igual tras la pandemia (por ejemplo, J. Gray y H. Kissinger), que se percibe como un game changer radical. Otros, más escépticos o prudentes, aseguran que se trata más bien de un acelerador de tendencias ya existentes, un catalizador (por ejemplo, Richard Haas y Josep Borrell). Parece que las dos cosas al tiempo: un acelerador de tendencias ya existentes, pero que nos lleva a un mundo en buena parte nuevo. Es cierto que la historia tiene una fuerte dependencia de senda, y nadie puede librarse de la mochila de su pasado, ni los individuos ni las sociedades. Pero el cambio salta de la cantidad a la calidad, y la prolongación de la pandemia está haciendo aflorar escenarios nuevos por mucho que lleven décadas gestándose.

Y puede –es una hipótesis, sólo algo más que una conjetura– que a la larga los efectos de la pandemia sean mayores en el ámbito micro, de la vida cotidiana, que en el macro, en la vida de los Estados y los países. Pues efectivamente –como veremos– tanto el teletrabajo como la digitalización en general están cambiando hábitos y rutinas cotidianas, desde el modo de consumir o disfrutar del ocio a las culturas empresariales, los modos de hacer negocios o de relacionarse, los viajes y los transportes urbanos, las pautas residenciales, la educación en todos sus niveles e incluso en la mayor informalidad en el vestir. En qué medida estos nuevos hábitos persistirán cuando acabe la pandemia es hoy discutible, pero no parece irrazonable sospechar que muchos han llegado para quedarse, y se están arraigando con profundidad.

Pero nos interesa hoy más lo que está ocurriendo en el ámbito macro, y aquí la continuidad se manifiesta de entrada en que las consecuencias del COVID-19 se solapan sobre las consecuencias aun no resueltas de la Gran Recesión de 2008. Como ha escrito Roubini,

“Después de la crisis financiera de 2007-09, los desequilibrios y los riesgos que prevalecen en la economía mundial se vieron exacerbados por errores de política… los gobiernos en su mayoría patearon la lata en el futuro, creando importantes riesgos a la baja que hicieron inevitable otra crisis. Y ahora que ha llegado, los riesgos son cada vez más agudos.”4

Es decir, si esta crisis es tan determinante es porque, en realidad, no habíamos superado aún la anterior y, más en concreto, el alto endeudamiento que generó. Volveremos sobre esto, pero conviene no olvidar que esta crisis sanitaria viene a reforzar la crisis económica de 2008 de la que el mundo (al menos muchos países, y sin duda España) no se había recobrado aún.

(Descargar PDF para leer todo el documento)

Emilio Lamo de Espinosa
Catedrático emérito de Sociología (UCM) y presidente del Real Instituto Elcano | @PresidenteRIE


1 Frank H. Knight (1921), Risk, Uncertainty and Profit, Houghton Mifflin Company, Boston y Nueva York.

2 “El cisne blanco del coronavirus era previsible”, entrevista a N. Taleb, en Bloomberg, 31/III/2020.

3 Ya en 2019, en el blog que mantenían Gary Becker y Richard Posner, se discutieron los riesgos y las consecuencias económicas de una posible pandemia global. Puede verse en https://www.becker-posner-blog.com/2009/05/the-economics-of-the-flu-epidemic--posner.html.

4 Nouriel Roubini (2020), The Coming Greater Depression of the 2020s, Project Syndicate, 28/IV/2020.

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<![CDATA[ España y el futuro de la política de defensa europea: hacia una estrategia de influencia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari115-arteaga-simon-espana-y-futuro-politica-de-defensa-europea-hacia-estrategia-de-influencia 2020-10-07T12:36:27Z

La política de defensa europea ha contado siempre con España entre sus principales valedores. Ahora, España debe acompañar su presencia con una estrategia de influencia.

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Tema

La política de defensa europea ha contado siempre con España entre sus principales valedores. Ahora, España debe acompañar su presencia con una estrategia de influencia.

Resumen

España necesita una estrategia para influir en la política de defensa europea que integre sus intereses estratégicos nacionales y promueva iniciativas que sirvan dichos intereses. Al igual que otros Estados influyentes, debe hacerlo en todas las fases y con todos los actores relevantes de los procesos de decisiones. La reflexión sobre la estrategia de influencia de España tiene que abordar tanto la forma como el fondo. La forma se refiere al procedimiento mediante el que se interrelacionan las agendas de defensa española y europea. El fondo se refiere a la necesidad de que los objetivos de esa interrelación satisfagan los intereses estratégicos nacionales, tanto a corto plazo como a mayor plazo. Este documento analiza la necesidad de incluir la influencia en Europa entre los factores de planeamiento de defensa nacional, y aboga por una promoción más proactiva de los objetivos estratégicos de España en el marco de la defensa europea.

Análisis

La influencia como factor de planeamiento

En los procesos de planeamientos simples, donde intervienen pocos actores y existe una relación jerárquica, se decide primero qué se quiere hacer y después se busca el mejor modo de obtener la cooperación de terceros. En los procesos complejos, como el que se da en la defensa europea, la estrategia de influencia debería ser parte del proceso de planeamiento de defensa nacional desde el principio, para asegurar la convergencia de intereses y objetivos.

La forma de influir debe evolucionar porque los Estados miembros de la UE ya no son los actores únicos que influyen en el ámbito de la defensa europea. Por un lado, la entrada de la Comisión y de los fondos europeos en el sector industrial aumenta la complejidad y aumentan los foros donde se adoptan decisiones. Por otro, existen unos socios europeos más interesados o influyentes que otros dentro de la UE, junto a otros actores fuera de ella, como el Reino Unido y EEUU, con los que España necesita granjearse una relación de influencia.

A diferencia del pasado, la estrategia de influencia debe abrirse a nuevos actores. Por ejemplo, la creciente europeización de la base industrial y tecnológica de la defensa europea (ETIDB) aumenta el número de interlocutores y la interlocución con las cadenas europeas de suministro (Comisión, Parlamento Europeo, Agencia Europea de Defensa, consorcios, proyectos, pyme, asociaciones, ecosistemas, tecnologías duales, Horizonte Europa, instrumentos financieros...). En el mismo sentido, la participación de otros Ministerios en la cobertura presupuestaria de la política de defensa o de otros actores en la legitimación industrial y tecnológica de la inversión (Comunidades Autónomas, centros regionales de desarrollo, centros tecnológicos, universidades, sindicatos, centros de investigación…) amplía el marco de la influencia. La evolución del modelo de Comisión Interministerial seguido hasta ahora para canalizar la influencia gubernamental en asuntos industriales de seguridad y defensa en la UE representa un precedente positivo para la influencia española en Bruselas, pero tiene que renovarse para responder al nuevo contexto decisional de la política de defensa europea.

Dentro de España, los procesos de planeamiento militares y las políticas industriales y tecnológicas del Ministerio de Defensa también tienen que abrirse a los actores europeos y nacionales mencionados anteriormente, lo que reafirma la necesidad de incluir el factor de la influencia en Europa dentro del proceso de planeamiento estratégico nacional. Si se desea influir en las decisiones antes de que se tomen, el planeamiento de una defensa nacional proactiva debe integrar el factor de influencia. En concreto, España necesita una estrategia de influencia que oriente sus políticas de defensa en Bruselas y que busque explotar iniciativas europeas existentes y orientarlas al servicio de sus intereses estratégicos nacionales (como hace Francia) o incluso promover iniciativas nuevas que sirvan dichos intereses.

Sobre el fondo de la influencia, debemos reflexionar sobre los asuntos de las agendas europea y nacional a corto y a mayor plazo y, sobre todo, sobre la coherencia entre las mismas para sostener los procesos de transformación. En relación con la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE, la Directiva de Defensa Nacional de 2020 la considera como el eje principal para la estabilidad y la gestión de los principales retos de seguridad de España.1 Por ello, demanda a la política de defensa nacional un alto nivel de iniciativa y compromiso con los principales instrumentos de la PCSD, las misiones y operaciones, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y la cooperación industrial, tecnológica y financiera, tejiendo con nuestros principales socios europeos las alianzas necesarias para lograrlo. Con esta directriz de partida, la Política de Defensa nacional tiene que identificar la mejor forma de influir en las decisiones de Bruselas para tejer esas alianzas y que los compromisos a contraer en el marco de la UE respondan lo más posible a los intereses de defensa nacionales.

A corto plazo, el objeto y la forma de influencia se deben adaptar a un nuevo escenario en el que persisten algunos procesos de avance en la defensa europea relacionados con los componentes industrial (Fondo Europeo de Defensa –EDF–, Programa de Desarrollo Industrial –EDIDP–, Marco Plurianual de Defensa –MFF–, Plan de Desarrollo de Capacidades –CDP–, PESCO…) y operativo (Sistema de Mando y Control –EUC2–, Iniciativa Europea de Intervención –E2I–, Capacidad Militar de Planificación y Ejecución –MPCC–, Facilidad Europea de Paz –EPF–…) junto con algunas cuestiones pendientes de resolución como el Brexit, la participación de terceros en la PESCO, la relación transatlántica en la OTAN y la disparidad de culturas estratégicas, entre otras.

En los últimos meses se ha quebrado el momento de la defensa europea creado por la Comisión anterior. Su progresión se ve afectada por la discusión de los presupuestos comunes (EDF, MFF y fondos de recuperación), las dificultades para la generación de fuerzas para contribuir a las misiones y operaciones PCSD o la insatisfacción por los progresos de la PESCO. Para recuperarlo, en unas circunstancias tan desfavorables como las creadas por el COVID-19 en la agenda europea, los Ministerios de Defensa de Alemania, Francia, Italia y España han apostado por mantener la prioridad de la seguridad y la defensa entre los objetivos de la UE y actualizar algunos proyectos.2

La revisión estratégica de la PESCO en 2020 para los próximos cinco años (2021-2025) plantea el reto de alinear sus proyectos con las capacidades necesarias definidas mediante la Revisión Anual de Coordinación de Planeamientos (CARD) o el Plan de Desarrollo de Capacidades de la UE, de forma que la PESCO añada valor a defensa europea. Por su parte, la Comisión actual busca que el desarrollo de la base industrial y tecnológica de la defensa se alinee con los objetivos de la nueva Estrategia Industrial Europea (reducción de la dependencia, tecnologías disruptivas, tecnologías duales e instrumentos financieros) para añadir valor a la industria europea y maximizar sinergias entre los distintos instrumentos financieros europeos que contribuyen al desarrollo tecnológico.3 En el aspecto operativo, sigue pendiente definir el nivel de ambición y los instrumentos necesarios (estrategia, capacidades y fuerzas) para desarrollar misiones y operativas con mayor autonomía estratégica. Un objetivo para el que se propone elaborar una “brújula estratégica” (strategic compass) en el segundo semestre de 2020, que comienza con la definición de las amenazas.

En definitiva, a corto plazo se avecina una revisión de elementos significativos de la defensa europea en los que España debe definir sus intereses y diseñar una estrategia de influencia para incorporarlos a la cadena europea de decisiones, evaluando los compromisos a adquirir y los socios estratégicos para hacerlo de acuerdo con las directrices de la Directiva de Defensa Nacional. A mayor plazo, la política de Defensa se enfrenta a cambios estructurales para los que tendrá que habilitar estrategias de influencia en España y en la UE. Entre otros, España, como el resto de los Estados miembros de la UE, debe prepararse para asumir mayores responsabilidades en sus funciones de gestión de crisis, asistencia internacional y, posiblemente, de defensa territorial.4 De ocurrir, España deberá revisar su postura y estructura de fuerzas, prepararse para llevar a cabo misiones de combate, incluso autónomas. La progresión de la defensa europea podría plantear el reto de concretar los compromisos nacionales con las cláusulas de solidaridad (art. 22 TFUE), de defensa colectiva (art. 42.7 TUE) y las operaciones ejecutivas de la UE. Asimismo, la incertidumbre presupuestaria puede afectar a la participación española en misiones y operaciones PCSD, así como a la cooperación industrial europea. Finalmente, los avances tecnológicos están cambiando la forma de combatir, las estructuras de fuerza necesarias y los conceptos operativos aplicables, por lo que hay que acelerar la implantación de las nuevas tecnologías y descartar los equipos y tecnologías heredadas del pasado.

Los intereses estratégicos de la influencia

Con una construcción de la defensa europea tan compleja y fluida, es fundamental que España juegue un papel proactivo a la hora de contribuir a definir los intereses europeos en el ámbito de la defensa, y asegurarse de que dichos intereses reflejen asimismo las prioridades estratégicas de España. A diferencia de socios como Francia o Alemania, que realizan revisiones estratégicas de defensa de forma periódica, los intereses estratégicos españoles en el ámbito de la defensa están definidos de forma genérica e implícita en documentos como las estrategias de seguridad nacional, las estrategias de acción exterior y las directivas de defensa nacional. La falta de concreción y desarrollo de los intereses flexibiliza las decisiones coyunturales, pero dificulta elaborar estrategias de influencia a largo plazo para apoyar los intereses estratégicos. Cuando los intereses son compartidos con nuestros aliados, la estrategia de influencia se limita a defender la posición española en las decisiones colectivas, pero cuando no son total o parcialmente compartidos, la estrategia de influencia precisa un mayor desarrollo. En concreto, existen tres intereses estratégicos nacionales, al menos, que requieren una mayor atención:

  • Establecer un perímetro de seguridad en el vecindario sur de la Península Ibérica (incluido el Sahel).
  • Preservar una base tecnológica e industrial de defensa competitiva.
  • Explotar el potencial español como potencia marítima

Cabe destacar aquí que los conceptos de “sur” en la UE y España no coinciden. Mientras que el sur de la UE es bastante amplio y comprende todo el Mediterráneo, Oriente Medio y buena parte de África, incluidas África Central y Subsahariana, el sur “español” se limita a un sector que va desde el norte de África hasta el Sahel y desde Mauritania y Mali hasta Libia (el Golfo de Guinea no figura en la última DDN). Los escenarios geográficos adyacentes como Oriente Medio importan principalmente en tanto que puedan influir en ese sector, pero sobre todo de forma indirecta.

Tampoco coinciden en el enfoque. La UE considera el sur como un escenario de actuación preventivo y, en su caso de gestión de crisis, mientras que el enfoque español incluye, o debería incluir, la disuasión. La UE y España comparten la necesidad de fomentar la estabilidad y la resiliencia a través del diálogo político, la cooperación al desarrollo y la construcción de capacidades locales. Ambas desarrollan instrumentos de diplomacia de defensa –en terminología española– como programas de cooperación, intercambios militares y de información, medidas de adiestramiento y de construcción de confianza, pero no disponen de instrumentos de respuesta si esos instrumentos de prevención fallan. La inestabilidad crónica del sur no permite dar por sentado que las relaciones de cooperación en curso vayan a mantenerse, por lo que es necesario articular instrumentos de disuasión.

Existen intereses de defensa por atender en el sur como el conocimiento situacional, las operaciones especiales, la infraestructura de teatro, las operaciones ejecutivas y las capacidades locales para dificultar o impedir los despliegues (anti-access/area denial), que precisan una respuesta colectiva y nacional. Esto cobra especial importancia para España en el contexto del estrecho de Gibraltar. Por tanto, España debe alertar de este problema tanto en el marco de la UE/PCSD como en el de la OTAN, unos marcos que, hasta ahora, han mirado al sur exclusivamente desde un prisma de gestión de crisis o train and advise, e ignorado la creciente importancia de la disuasión y la defensa en ese contexto.

Preservar una base tecnológica e industrial competitiva

A falta de una estrategia específica (la Estrategia Industrial de Defensa de 2015 no se ha llegado a ejecutar), la DDN orienta sobre los intereses tecnológicos e industriales para mantener la capacidad operativa de las fuerzas armadas, que pasan por la capacidad de integrarse en proyectos y grupos empresariales multinacionales, especialmente en el ámbito europeo en oportunidades y proyectos de colaboración en condiciones de competitividad. Esta Directiva apunta al marco europeo como marco preferente, pero no exclusivo, y en condiciones de igualdad, un requisito para la autonomía industrial que se enfrenta a nuevos retos tras los cambios en las normas de competencia en el mercado único tras el COVID-19. A lo anterior se añade la “estrecha coordinación con otros departamentos con responsabilidades en tecnología e innovación”, lo que abunda en la necesidad de coordinar las estrategias de influencia señaladas anteriormente y la “especial atención a las posibilidades de uso dual y tractor de estas tecnologías, para beneficio amplio de la sociedad y del mantenimiento y generación de empleo cualificado”, lo que confirma que la participación en proyectos tecnológicos de la UE es un instrumento y no un fin. Estos ámbitos tecnológicos e industriales críticos no se han vuelto a revisar desde 2015 pero, grosso modo, serían los siguientes: mantener una posición de relativa influencia en el ámbito aeroespacial; preservar su autonomía industrial en el ámbito naval (o el mayor nivel de autonomía posible); optar por productos y capacidades competitivas en el ámbito terrestre; y desarrollar las capacidades nacionales de ciberdefensa, inteligencia artificial, digitalización y otras tecnologías críticas para la defensa.

Ámbito marítimo

España es una potencia marítima y explotar ese potencial reporta seguridad, influencia política y prosperidad económica. En concreto, España tiene intereses específicos en el Atlántico Sur y el Mediterráneo, si bien la DDN excluye Iberoamérica y el Golfo de Guinea. Asimismo, el desplazamiento del centro de gravedad geoestratégico global hacia el corredor Indo-Pacifico hace patente la necesidad de una estrategia de presencia e influencia de España en esa zona. Si bien los recursos de España y la priorización de Europa, el Mediterráneo y el Atlántico fijan limites sobre el nivel de presencia o ambición española en el Indo-Pacifico, se hace patente establecer una visión estratégica de dicha región, dada su importancia geoeconómica y estratégica y su creciente presencia en debates europeos. En este sentido, observamos que otros países europeos como Francia, pero también Italia y los Países Bajos se han dedicado cada vez más a ello, mientras que Alemania acaba de publicar una estrategia nacional para el Indo-Pacifico y la propia UE está actualmente discutiendo también una estrategia específica para el Indo-Pacifico.5

En estos tres asuntos, donde hay intereses convergentes y no compartidos, la influencia española podría orientarse a buscar apoyos como los que se indican a continuación:

  • En relación con la estrategia (strategic compass) a definir en el próximo semestre, se debería dar prioridad al vecindario sur e insistir en una presencia de la UE más allá de su vecindario, especialmente marítima, y combinar todo ello con la prevención y la disuasión. La coordinación con Francia se presenta como capital en ese sentido, dado el alineamiento de intereses en lo que se refiere a “nuestro” sur, especialmente en el Sahel. En el segundo caso, España debería aprovechar la infraestructura de la UE en Yibuti, su participación en operaciones como Atalanta o su participación en diálogos estratégicos de la UE con la India, Australia, Japón, Vietnam, etc., para reforzar su presencia e influencia propia en el corredor Indo-Pacífico. También puede utilizar la OTAN para este fin y, en concreto, ir de la mano de otros socios y aliados con perfil marítimo y mayor presencia en el Indo-Pacífico, como Francia, el Reino Unido, los Países Bajos y Portugal.
  • En relación con la disuasión, deberían utilizarse la coordinación de los planeamientos nacionales (la Revisión Anual de Coordinación, CARD) y de los proyectos de la PESCO para fomentar capacidades clave de inteligencia, reconocimiento, vigilancia y adquisición de blancos (ISTAR), que son clave para el vecindario sur, pero también disuasión (antimisiles y misiles). En este sentido, se debería tener una estrategia integrada y coherente de desarrollo de capacidades que abarque el marco UE/PCSD y OTAN.
  • Sobre la base tecnológica e industrial, es capital que los proyectos tecnológico-industriales apoyados por la UE respondan no sólo a la planificación económica o industrial en otros Estados miembros, sino a necesidades operativas reales españolas y que, por tanto, vayan a reforzar capacidades necesarias para la consecución de los objetivos estratégicos delineados arriba (en concreto, en relación con el sur y la proyección estratégica en el ámbito marítimo). Además de garantizar la coherencia entre los componentes estratégico, operativo e industrial, hay que vigilar el riesgo de que el desarrollo de la base tecnológica e industrial europea no pongan en peligro la existencia de la base nacional (duopolio francoalemán). Aquí, la influencia actúa en dos líneas: asegurarse de que los proyectos de la Comisión están asignados en base a criterios estratégicos fijados por los Estados miembros y que el proceso de asignación de recursos está supervisado por ellos.

En este sentido, es de vital importancia incluir al alto representante para la Política Exterior y de Seguridad de la UE en el canal de validación, en tanto que representante de los Estados miembros y garante del método intergubernamental.6 Por otro lado, España debe también adoptar una actitud pragmática y reconocer el empuje de la Comisión en el ámbito de la industria de defensa, y la realidad política del mismo (que parece ir imponiéndose). Esto requiere diseñar una estrategia de influencia sobre la Comisión, que igualmente implica aumentar la presencia española en la DG DEFIS, y en los gabinetes relevantes (Mercado Interior, Vicepresidencia responsable de Defensa y otros). Igualmente, sobre el Parlamento Europeo, en la medida en que los eurodiputados están asumiendo mayor capacidad de decisión en relación con los programas de defensa financiados con fondos comunes. A este fin coadyuvaría una mayor interacción de los responsables de planeamiento en España con los eurodiputados y parlamentarios implicados en las cuestiones de defensa.

El gobierno español debe, asimismo, identificar una serie de socios preferenciales en el ámbito industrial, y debe hacerlo teniendo en cuenta una serie de criterios: perfil político-estratégico (por ejemplo, el interés en el sur y/o la proyección marítima); criterios de influencia (evitar asociaciones con socios mucho más fuertes, que puedan crear relaciones de fuerte dependencia en el ámbito industrial); y valor añadido tecnológico, industrial y comercial. Dentro del sector aeroespacial, España se ha incorporado a última hora al programa del Futuro Sistema de Combate Aéreo (FCAS/NGWS), cuando las necesidades operativas y la carga de trabajo para el avión de combate estaba definida por sus dos socios. Ahora, el retorno principal de la incorporación española se ha depositado en el desarrollo de los sistemas asociados al avión de combate. Además de vigilar el equilibrio de los retornos, la estrategia de influencia debería utilizar instrumentos de hedging (como hacen los italianos con EEUU). En el sector naval también se aprecian movimientos para una mayor cooperación a nivel europeo (especialmente de Francia e Italia). Para elaborar una estrategia de influencia, hay que reflexionar antes sobre las capacidades navales que queremos mantener a nivel nacional y las que deben conseguirse mediante la cooperación. Ésta puede articularse mediante un clúster ibérico/atlántico con Portugal, los Países Bajos y Bélgica, al que se podría unir también Noruega. Estos socios tienen un tamaño similar, lo que facilita la influencia española, y todos pueden acceder a los fondos europeos. También tienen capacidad de influencia en mercados internacionales como Asia (los Países Bajos, Portugal y España), Iberoamérica (España y Portugal), Oriente Medio (España) y África (Portugal, España, los Países Bajos y Bélgica), además de estrechas relaciones con socios de perfil atlántico (EEUU y el Reino Unido).

Conclusiones

El impulso de la defensa europea se ha ralentizado tras el relevo en la Comisión, la discusión de los presupuestos y el impacto del COVID-19 en los programas y prioridades de la UE. España está tratando de reactivar junto a los países más comprometidos el nivel de ambición previo y, sobre todo, fomentar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los Estados miembros con la defensa europea. Para ello precisa contar con una estrategia de influencia renovada, que tenga en cuenta la multiplicación de actores implicados en los procesos de decisión y la necesidad de contar con instrumentos de influencia para alinear sus intereses y objetivos estratégicos con los de España en la medida de lo posible.

Félix Arteaga
Investigador principal, Real Instituto Elcano

Luis Simón
Director de la Oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas e investigador principal | @LuisSimn


2 Esta colaboración a cuatro bandas se viene concertando desde 2017 y el último acontecimiento es la carta de los titulares de defensa de Alemania, Francia, Italia y España a sus 23 homólogos de la UE, 29/VI/2020.

3Un nuevo modelo de industria para Europa”, COM (2020) de 10 de marzo.

4 España aporta a la PCSD el cuarto presupuesto europeo de defensa, el quinto contingente militar en activo, el primer contribuyente a las misiones y operaciones y el tercer país con más industrias presentes en el programa EDIDP (han ganado el 62% de las licitaciones a las que concursaron).

5 Garima Mohan (2020), “Europe in the Indo-Pacific: a case for more cooperation with quad countries”, Policy Brief, nº 1, German Marshal Fund, 14/I/2020. “La stratégie de défense française en Indopacifique”, 24/VI/2020.

6 Luis Simón (2020), “A geopolitical Commission? Beware the industrial-strategic gap in EU defence policy”, ARI, nº 1/2020, Elcano Royal Institute.

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<![CDATA[ Nueva regulación de las inversiones extranjeras directas en sectores estratégicos de España y la UE, incluido el de Defensa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari89-2020-dealvear-nueva-regulacion-inversiones-extranjeras-directas-sectores-estrategicos-espana-ue-defensa 2020-06-25T10:51:14Z

La UE y España han endurecido las condiciones para autorizar las inversiones extranjeras directas en sectores estratégicos, incluidos los de Defensa.

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Tema

La UE y España han endurecido las condiciones para autorizar las inversiones extranjeras directas en sectores estratégicos, incluidos los de Defensa.

Resumen

En la UE y en España crece la preocupación por el aumento de adquisiciones de empresas en sectores sensibles y estratégicos. En respuesta, se han elaborado algunos instrumentos normativos para el control de las inversiones extranjeras directas (IED), tanto antes del COVID-19 como, sobre todo, después, debido al riesgo de que se aprovechen de las circunstancias de debilidad de las empresas estratégicas. Este ARI analiza el marco normativo europeo, la regulación nacional y su alcance sobre el sector de la Defensa.

Análisis

Es conocida la preocupación de la UE por el aumento de adquisiciones de empresas protagonizadas por entidades o inversores terceros, preocupación focalizada en las inversiones chinas antes del COVID-19 en sectores sensibles y estratégicos.1 La UE es el principal destino de las inversiones extranjeras directas (IED) chinas, mientras que, al contrario, las inversiones de la UE en China han disminuido en los últimos años.2

Ante este creciente panorama, países como Australia, Canadá, China, Japón, Rusia, EEUU y 12 países europeos (Alemania, Austria, Dinamarca, Francia, Finlandia, Italia, Letonia, Lituania, España, Polonia, Portugal y el Reino Unido) ya habían reforzado sus marcos de actuación en relación con las IED alegando razones de seguridad nacional, seguridad económica o de sectores estratégicos.3 Sin embargo, no existía en la UE ningún marco colectivo de control de las IED por motivos de seguridad o de orden público, por lo que, a propuesta de Francia, Alemania e Italia, se elaboraron normas de coordinación comunes que permitieran el escrutinio de las IED en sectores estratégicos de la UE,4 lo que condujo al Reglamento 2019/452.5

La ambición del Reglamento, cuya entrada en vigor está prevista para octubre de 2020, no es la de establecer un escrutinio conjunto para todos los miembros de la UE, sino permitir una mayor coordinación en la detección de las IED si bien respetando la competencia exclusiva de cada Estado miembro para proteger sus intereses esenciales de seguridad conforme a la prerrogativa prevista en el artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE. El Reglamento no impone un determinado sistema de control ni tampoco exige a los Estados miembros que apliquen uno determinado, sino que se limita a fijar los requisitos mínimos que el sistema habrá de cumplir en el caso de que los Estados miembros decidan aplicarlos.

Y así, al aprobar legislación interna, los Estados miembros deberán regular las circunstancias que harán necesario el comienzo de un proceso de control y las normas de procedimiento aplicables, establecer plazos en los que dictar una resolución expresa, proteger la información confidencial a la que tengan acceso al realizar el control, evitar la elusión de los mecanismos de control, habilitar un sistema de recursos y, en todo caso, respetar los principios de transparencia y no discriminación (especialmente entre terceros países).

Factores de seguridad y orden público que justifican el control

El Reglamento –y el Tribunal de Justicia de la UE– habilitan a los Estados miembros para adoptar medidas de control siempre que estén justificadas por motivos de seguridad u orden público. Entre los factores se incluyen:

  • Las infraestructuras críticas, tanto físicas como virtuales, incluyendo las infraestructuras de energía, transporte, agua, sanidad, comunicaciones, medios de comunicación, tratamiento y almacenamiento de datos, aeroespacial, de defensa, electoral y financiera, y las instalaciones sensibles.
  • Las tecnologías críticas y productos de doble uso, incluidas la inteligencia artificial, la robótica, los semiconductores, la ciberseguridad, la tecnología aeroespacial de defensa, de almacenamiento de energía, cuántica y nuclear, así como las nanotecnologías y biotecnologías.
  • El suministro de insumos fundamentales, en particular energía y materias primas, así como la seguridad alimentaria.
  • El acceso a información sensible, en particular, datos personales, y la capacidad de control de dicha información.
  • El pluralismo y libertad de los medios de comunicación.
  • Que el inversor extranjero esté controlado directa o indirectamente por el Gobierno de un tercer país, mediante la estructura de propiedad o una financiación significativa.
  • Que el inversor extranjero haya participado en actividades que puedan afectar a la seguridad o el orden público de un Estado miembro.
  • Que exista un riesgo grave de que el inversor realice actividades delictivas o ilegales.

Obligación de información y mecanismos de cooperación

El Reglamento introduce diversas obligaciones de información y procesos de cooperación entre los Estados miembros que permitirán el intercambio de información y darán la posibilidad de intervención de la Comisión Europea –y eventuales Estados miembros afectados– en el análisis de la inversión extranjera. Para facilitar la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión Europea se prevén distintos mecanismos de cooperación:

  • Inversión extranjera directa que esté siendo sometida a control. Los Estados miembros receptores de la inversión deberán realizar una comunicación que podrá incluir una lista de los Estados miembros cuya seguridad u orden público pueda verse afectada y éstos a su vez podrán realizar observaciones. Si es la Comisión quien considere que seguridad u orden público pueden verse afectados, podrá emitir un dictamen (los plazos son de 35 días) a la atención del Estado miembro que esté realizando el control. El Estado miembro que controle la IED deberá tomar en consideración las observaciones de los Estados y el dictamen de la Comisión Europea, pero mantendrá su soberanía en la adopción de la decisión.
  • Inversiones extranjeras que no estén siendo objeto de control y respecto de las cuales algún Estado miembro o la Comisión crea que pueden afectar a su seguridad u orden público. Cada Estado miembro podrá formular observaciones y la Comisión podrá emitir un dictamen (deberá emitir obligatoriamente el dictamen si lo requieren 1/3 de los Estados miembros por creer que puede afectar a su seguridad u orden público).
  • Proyectos o programas de interés para la UE respecto de los cuales la Comisión podrá emitir un dictamen a la atención del Estado miembro en que se haya previsto o realizado dicha inversión. Se mencionan expresamente programas para el establecimiento y explotación de los sistemas europeos de radionavegación por satélite (Galileo, EGNOS y Copérnico), el programa de Investigación e Innovación Horizonte 2020, las redes transeuropeas de transporte y energía, el programa europeo de desarrollo industrial en materia de defensa y los proyectos incluidos en el marco de la Cooperación Estructurada Permanente.

En cuanto a las obligaciones de información, los Estados miembros que reciban la IED se asegurarán de que la información solicitada por la Comisión y otros Estados miembros se ponga a su disposición sin demora e incluya: (1) la estructura de propiedad del inversor extranjero, con información sobre el inversor último y su participación en el capital, y de la empresa objeto de la inversión; (2) el valor aproximado de la inversión extranjera directa y la financiación de la inversión y su fuente; (3) los productos o servicios ofrecidos por el inversor extranjero y la empresa objeto de la inversión; (4) los Estados miembros donde el inversor y la empresa objeto de la inversión desarrollen actividades; y (5) la fecha en la que se haya revisto realizar o se haya realizado la inversión extranjera. Además, se prevé la obligación de los Estados miembros de presentar a la Comisión, a más tardar el 31 de marzo de cada año, un informe anual que cubra el año natural anterior.

El asunto es crítico para la UE, como lo demuestran las orientaciones de la Comisión en plena crisis del COVID-19 en las que exhortaba a los Estados miembros a utilizar plenamente los mecanismos de control de las IED o establecerlos si no disponían de ellos, incluyendo las infraestructuras sanitarias esenciales y el suministro de insumos críticos entre los riesgos para la seguridad y el orden público.6

El control de las IED en España

Hasta la llegada del COVID-19, y antes de aprobación del Reglamento 2019/452, España disfrutaba de un régimen casi plenamente liberalizado y regulado por dos normas: el Real Decreto 664/1999 sobre inversiones exteriores que suspendió tal liberalización para las inversiones en actividades directamente relacionadas con la Defensa Nacional, tales como las que se destinen a la producción o comercio de armas, municiones, explosivos y material de guerra; y la Ley 19/2003 sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior.7

El R.D.L. 664/1999 es un viejo conocido del sector de la industria de la defensa en España. Una norma breve y poco desarrollada, que no regula su régimen sancionador ni las condiciones que pudieran exigirse para aprobar las inversiones somete las inversiones directamente relacionadas con la defensa nacional a autorización previa del Consejo de Ministros, con el consiguiente retraso e incertidumbre que el procedimiento puede naturalmente acarrear, junto a cuantiosas multas por obviar este proceso.8

Antes de la crisis del COVID-19, el gobierno español había circulado ya un borrador de Real Decreto sobre inversiones extranjeras que salió a información pública entre abril y mayo de 2018 que nunca fue aprobado; pero lo que ha cambiado el ciclo del régimen hasta ahora vigente, ha sido la aprobación de dos importantes Reales Decretos Ley en el marco del Estado de Alarma por el COVID-19. Con ellos se ha transformado por completo el régimen de liberalización de las inversiones extranjeras directas que venía aplicándose en España desde 1999, para convertirlo en un régimen sujeto a autorización previa (ex ante) de determinadas (muchas, tanto por el alcance objetivo como por el subjetivo) inversiones extranjeras directas, aplicándoles, además, un sistema de sanción que anula de efectos jurídicos a las que no cumplan con las nuevas reglas de control.

El R.D.L. 8/2020 de medidas urgentes extraordinarias frente al COVID-19 fue inmediata y erráticamente modificado –tan sólo dos semanas después de haber sido aprobado– por el R.D.L. 11/2020 por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico.9 Aunque en el primer R.D.L. 8/2020 preveía mantener la vigencia de la norma hasta que se modificara por un acuerdo del Consejo de Ministros, esa previsión se eliminó apenas dos semanas después por el R.D.L. 11/2020, con lo que parece que este nuevo régimen ha venido para quedarse (al menos por un tiempo).

Los R.D.L. 8/2020 y 11/2020 han venido a cambiar radicalmente el panorama de las IED en España, al dictaminar la suspensión del régimen de liberalización previsto anteriormente, aunque queda pendiente el desarrollo reglamentario de los cambios, por lo que está por ver el alcance e interpretación de estas normas. Aunque, como veremos, se justifica la medida con el objetivo de evitar la eventual adquisición de empresas españolas (cotizadas y no cotizadas) en momentos como el que vivimos, en que la disminución de su valor puede constituir una atractiva tentación para inversores “no deseados”, la nueva regulación, además de ensanchar considerablemente el objetivo inicial, supone una verdadera “declaración de intenciones” en términos de escrutinio de las inversiones extranjeras directas, muy en línea con lo previsto por el Reglamento 2019/452, lo que hace prever una sustancial politización del régimen de las inversiones extranjeras en España –y previsiblemente en la UE–, al menos de algunas.

En la práctica, este régimen trata de supervisar la adquisición de empresas españolas por inversores de países no comunitarios o que no sean signatarios del Acuerdo Europeo de Libre Comercio (EFTA, por sus siglas en inglés). Por tanto, las inversiones procedentes de países de la UE, de Noruega, Islandia, Suiza o Liechtenstein no se consideran IED ni están sujetas en principio al régimen de autorización previa (salvo las directamente relacionadas con la defensa nacional, que siguen rigiéndose por el R.D.L. 664/1999). El Reino Unido, por el momento y según el artículo 127.6 del Acuerdo sobre su retirada de la UE, tiene transitoriamente la condición de Estado miembro hasta el 31 de diciembre de 2020, si no se prorroga. No obstante, la vehiculización de una inversión extranjera en uno de los Estados miembros no evitaría, como veremos, su sujeción al régimen de supervisión y autorización.

Se consideran IED las realizadas por residentes de países fuera de la UE y del EFTA cuando el inversor pase a ostentar una participación igual o superior al 10% del capital social de la sociedad española, o cuando como consecuencia de la operación societaria, acto o negocio jurídico se participe de forma efectiva en la gestión o el control de dicha sociedad.10 También las que permitan al inversor adquirir el control del 10% del capital social o de la participación efectiva en la gestión o control de la sociedad, aunque el inversor actúe por medio de una sociedad con residencia dentro de la UE o del EFTA (existe esa titularidad indirecta cuando dichos inversores posean o controlen en último término, directa o indirectamente, un porcentaje superior al 25% del capital o de los derechos de voto del inversor, o cuando por otros medios ejerzan el control, directo o indirecto, del inversor).

Pero, además, queda asimismo suspendido el régimen de liberalización de las siguientes IED si: (1) el inversor extranjero está controlado directa o indirectamente por el gobierno,11 incluidos los organismos públicos o las fuerzas armadas, de un tercer país, aplicándose a efectos de determinar la existencia del referido control los criterios establecidos en el artículo 42 del Código de Comercio; (2) el inversor extranjero ha realizado inversiones o participado en actividades12 en los sectores que afecten a la seguridad, al orden público y a la salud pública en otro Estado miembro; y (3) se ha abierto un procedimiento, administrativo o judicial, contra el inversor extranjero en otro Estado miembro o en el Estado de origen o en un tercer Estado por ejercer actividades delictivas o ilegales. Cuando se den tales elementos, estarán también sometidas a control las inversiones incluso las vehiculadas a través de una sociedad establecida en la UE o el EFTA. A lo anterior hay que añadir que las operaciones de inversión llevadas a cabo sin la preceptiva autorización previa carecerán de validez y efectos jurídicos, en tanto no se produzca su legalización (¡no es ésta una consecuencia menor!). Además, el Gobierno queda facultado para suspender el régimen de liberalización en otros sectores más allá de los mencionados, cuando puedan afectar a la seguridad pública, orden público y salud.

Como indicábamos más arriba, una de las novedades de la nueva normativa es la enorme ampliación de actividades y sectores a las que se somete la autorización de inversión, respecto del régimen anterior. La nueva normativa aplica solamente a las inversiones en empresas que operen en los sectores estratégicos definidos, es decir, casi al pie de la letra de los previstos en el Reglamento 452/2019, y aquéllas que se realicen en los demás sectores cuando concurran una serie de circunstancias objetivas en el inversor que hagan necesaria la obtención de autorización previa. Entre los sectores se encuentran:

  • Infraestructuras críticas (ya sean físicas o virtuales, incluidas las de energía, transporte, agua, sanidad, comunicaciones, medios de comunicación, tratamiento o almacenamiento de datos, aeroespacial, de defensa, electoral o financiera, y las instalaciones sensibles), así como terrenos y bienes inmuebles que sean claves para el uso de dichas infraestructuras, entendiendo por tales, las contempladas en la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas.
  • Tecnologías críticas y productos de doble uso tal como se definen en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento 428/2009 del Consejo, incluidas la inteligencia artificial, la robótica, los semiconductores, la ciberseguridad, las tecnologías aeroespaciales, de defensa, de almacenamiento de energía, cuántica y nuclear, así como las nanotecnologías y biotecnologías.
  • Suministro de insumos fundamentales, en particular energía, entendiendo por tales los que son objeto de regulación en la Ley 24/2013 del sector eléctrico, y en la Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos, o los referidos a materias primas, así como a la seguridad alimentaria.
  • Sectores con acceso a información sensible, en particular a datos personales, o con capacidad de control de dicha información, de acuerdo con la Ley Orgánica 3/2018 de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
  • Medios de comunicación.

Dependiendo del importe de la inversión prevista, el procedimiento de autorización varía considerablemente. Las IED de menos de 1 millón de euros no están sujetas a autorización previa. Las que tengan un importe entre 1 millón y 5 millones tendrán que ser autorizadas por Comercio e Inversiones y las que superen los 5 millones deben ser autorizadas por el Consejo de Ministros. Las inversiones llevadas a cabo sin la preceptiva autorización previa carecerán de validez y efectos jurídicos, en tanto no se produzca su legalización mediante la obtención de la correspondiente autorización, sin perjuicio de las sanciones que correspondan.

Presentada la solicitud de autorización, corresponde al Gobierno su concesión o denegación, en el plazo de seis meses.13 Si no emite resolución en ese plazo, el silencio administrativo se considera negativo. Ahora bien, para las operaciones en curso de ejecución en el momento de la entrada en vigor del R.D.L. 8/2020, así como para aquellas operaciones cuyo importe de inversión sea igual o superior a 1 millón de euros, e inferior a 5 millones de euros, se prevé la aplicación de un procedimiento simplificado, que no se resuelve por el Gobierno sino por la Dirección General de Comercio Internacional e Inversiones Exteriores, en un plazo máximo de 30 días hábiles. El umbral de inversión de 5 millones de euros está fijado transitoriamente mientras no se desarrolle reglamentariamente por el Gobierno.

La normativa aplicable a Defensa

En todo caso, esta normativa no sustituye las normas en vigor hasta la fecha, por lo que siguen plenamente vigentes tanto el R.D.L. 664/199 como la Ley 19/2003 con los cambios introducidos. Ello significa que las inversiones en actividades directamente relacionadas con la Defensa, tales como las que se destinen a la producción o comercio de armas, municiones, explosivos y material de guerra, siguen estando sujetas al régimen de autorización previa.

El artículo 346 TFUE (también un viejo conocido en los sectores de Defensa españoles, pero más bien en ámbitos de la contratación) tiene dos apartados que permiten a los Estados miembros tomar medidas especiales en protección de sus intereses esenciales de seguridad:

  • Ningún estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad.
  • Todos podrán adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; medidas que no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado interior respecto de los productos que no estén destinados a fines específicamente militares.

Con fundamento en la prerrogativa del artículo 346 TFUE, el Reglamento 452/2019 permite a los Estados miembros no aplicar las disposiciones en él previstas. Sin embargo, el artículo 346 TFUE ha sido tradicionalmente (ab)usado por los miembros de la UE por lo que debe aplicarse teniendo muy presentes las interpretaciones tanto de la Comisión como del Tribunal de Justicia de la UE al respecto. Interpretaciones que aun cuando fundamentalmente se refieren a supuestos de contratación pública, ofrecen determinados criterios que habrá de ser muy tenidos en cuenta a la hora de hacer uso de la prerrogativa que ofrece el artículo 346 TFUE.

En relación con la exclusión con base en el art. 346.1(a) TFUE, la Comisión ha venido recordando que no se circunscribe a defensa de carácter “militar” ni a la seguridad pública en sentido estricto (es decir, no sólo a actividades desarrolladas por las fuerzas y cuerpos seguridad del Estado).14 Incluye seguridad interior y exterior en sentido amplio de la UE y de los Estados.

La exclusión se refiere a la contratación de los productos incluidos en la lista adoptada como Decisión del Consejo 255/58, de 11 de abril, así como los servicios y las obras relacionadas con ellas. Únicamente serán excluibles, además, cuando ese equipamiento se diseñe, se desarrolle, se produzca y se obtenga para fines específicamente militares, y sea utilizado por las Fuerzas Armadas. En este caso, la excepción está vinculada a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra, por lo que esta excepción sólo es de aplicación al equipo militar. La lista adoptada en la Decisión del Consejo ha de entenderse en sentido amplio y de manera no exhaustiva, a la hora de aplicar la exclusión, en sentido estricto, no pudiendo realizarse interpretaciones extensivas del listado de armas, municiones y material de guerra que se contiene en ella. Además, los Estados miembros han de probar que la aplicación de la Directiva afectaría a sus intereses de seguridad esenciales y supondría un riesgo grave para las capacidades básicas de su defensa. También, que podrían existir otros intereses esenciales de la Seguridad, por ejemplo, aquellos que están vinculados a un alto grado de protección de la información. La interpretación de la Comisión vincula dichos intereses con contratos que son declarados como “secretos”, es decir, aquellos cuya mera existencia no puede ser revelada sin poner en peligro dichos intereses.

En relación con los intereses esenciales de seguridad, la Comisión recuerda que el TJUE ha dejado claro sistemáticamente que cualquier excepción a las normas cuyo propósito sea garantizar la eficacia de los derechos conferidos por el Tratado debe interpretarse en sentido estricto. Respecto de las condiciones de aplicación del artículo, el objetivo que justifica la exención es únicamente la protección de los intereses de seguridad esenciales de un Estado miembro. Otros intereses, en especial industriales y económicos, aunque estén relacionados con la producción y el comercio de armas, municiones y material de guerra, no pueden justificar por sí solos una exención con arreglo al artículo 346, apartado 1, letra b). Las contrapartidas (offsets) indirectas no militares, por ejemplo, que no sirven a intereses de seguridad específicos sino a intereses económicos generales, no están cubiertas por el artículo 346. Por su parte, la jurisprudencia del TJUE ha venido estableciendo de forma reiterada y recurrente que las medidas adoptadas por los Estados miembros pueden justificar un interés de seguridad cuando se protege la vida y la salud de las personas15 y los productos derivados del petróleo.16

Del análisis de la Comisión y del TJUE sobre el uso de la excepción, pueden extraerse algunas cuestiones fundamentales que deben tenerse presentes:

  • La definición de los intereses esenciales de seguridad es tarea exclusiva de los Estados en el ámbito de su soberanía nacional.
  • El ámbito material ha de ser el establecido por el artículo 346 TFUE.
  • La carga de la prueba (onus probandi) corresponde a los Estados miembros y éstos deben ser capaces de justificar la proporcionalidad de la medida y la adecuación de ésta al fin perseguido, así como que no existe otro remedio (como los que se incluyen en la legislación de contratación pública sectorial) para alcanzar el fin perseguido.
  • Se trata de alcanzar la compatibilidad de la actuación administrativa con la normativa de la UE.
  • El examen de la legalidad vendrá condicionado por los límites a la discrecionalidad de la Administración de los Estados y el control jurisdiccional de dicha discrecionalidad. A ese respecto, será fundamental dar con las técnicas jurídicas adecuadas para evitar el riesgo de sustituir la acción discrecional con una acción judicial. El juez (nacional o comunitario) no puede ni debe entrar a determinar opciones diferentes de las que contempló el Estado.
  • La motivación del órgano de contratación debe justificar adecuadamente el objetivo perseguido y el nexo causal entre el objetivo y el medio elegido para alcanzarlo, descartando asimismo los procedimientos ordinarios fijados en la legislación sectorial de contratación pública como medios válidos para alcanzar el objetivo perseguido.

Por tanto y de acuerdo con todo lo anterior, las medidas nacionales deben respetar los límites establecidos por el TFUE y respetar el principio de proporcionalidad, en el sentido de que las medidas restrictivas deben ser apropiadas para asegurar el objetivo que persiguen y no ir más allá de lo necesario para lograrlo.

Conclusiones

El régimen que sigue vigente respecto de las inversiones en actividades directamente relacionadas con la Defensa adolecía de importantes defectos como su laconismo, dificultad interpretativa y falta de eventuales condiciones para su autorización. Estos defectos no han sido subsanados con la nueva regulación.

El nuevo régimen aplicable a un buen número de sectores y actividades –mucho más allá de las directamente relacionadas con la Defensa–, debido a las prisas con las que ha sido aprobado, incorpora nuevos vicios que harán muy difícil su interpretación.

Y desde luego, no puede olvidarse que las operaciones de inversión llevadas a cabo sin la preceptiva autorización previa carecerán de validez y efectos jurídicos, en tanto no se produzca su legalización.

En todo caso, y dadas las prisas con que la nueva regulación de IED ha sido aprobada, el hecho de estar su desarrollo reglamentario pendiente, la falta de previsión de eventuales condiciones para proceder con la aprobación de las inversiones o las múltiples dudas de interpretación que su redacción incorpora y la posibilidad de que se vea complementada por determinados aspectos previstos en el Reglamento 452/2019 que entrará en vigor en octubre de 2020, podemos anticipar que no resultará fácil interpretar su aplicación ni los criterios que pueda en un futuro establecer la Administración al efecto.

Inés de Alvear Trénor
Abogada socia, Prolaw Abogados


1 Entre otros, el fallido intento en 2018 de adquirir la empresa alemana 50HERTZ, operador de sistemas de transmisión, por parte de la Corporación de la Red Estatal de China, finalmente bloqueada por el Estado alemán y temporalmente adquirida por KFW, o la exitosa adquisición en 2016 de KUKA, una ingeniería de robótica alemana, por la compañía china MIDEA.

2 En 2016, las inversiones de la UE en China alcanzaron 8.000 millones de euros, frente a los 35.000 millones que representaban las inversiones chinas en la UE, según Jacob Lundqvist (2018), “Screening Foreign Direct Investment in the European Union: prospects for a multispeed framework”, Stanford Law School, nº 36.

3 Comisión Europea (2017), “SWD (2017) 297 de 24 de septiembre”.

6 Comisión Europea (1981), “Comunicación C(2020) 1981 de 25 de marzo”.

8 La sanción impuesta a Tvikap AB por su inversión en AMPER, S.A. por acuerdo del Consejo de Ministros del 9 de enero de 2009, confirmado el 8 de septiembre de 2011, es un ejemplo ilustrativo. Impuso una multa de 1 millón de euros a Tvikap AB como autora de una infracción muy grave al no haber solicitado previamente a la inversión la autorización preceptiva (posteriormente dicha sanción fue revocada en lo que excedía de 250.000 euros mediante Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2013).

10 Surgen dudas interpretativas, respecto del alcance de dichas “operaciones” o “negocios jurídicos”. También se habla únicamente de sociedades, por lo que parece dejar de lado, aunque resulta extraño, su aplicación a otras transacciones como puedan ser las compras de activos, ¿a qué se refiere la norma cuando dice literalmente “participar de forma efectiva en la gestión o control de la sociedad”? Son matices que habrán de ser objeto de cuidadosa interpretación hasta que se desarrolle su Reglamento.

11 Se alzan de nuevo dudas: ¿incluye la mención al “controlado directa o indirectamente por el gobierno” los fondos soberanos?

12 De nuevo nos preguntamos: ¿qué se entiende por “participar de forma efectiva en la gestión”?, ¿de verdad están sometidas a autorización inversiones sólo por el hecho de que el inversor “haya participado” en actividades en otro Estado miembro relacionadas con cualquiera de los sectores? y ¿qué debemos entender por “haya participado”?

13 En la práctica, pensemos en lo que puede suponer que una transacción (operaciones de financiación de compañías que, por su tamaño e idiosincrasia acuden a los mercados de capital riesgo o de valores para conseguir financiación) esté sujeta a una autorización previa cuyo plazo es de seis meses y valoremos si no es una carga administrativa demasiado onerosa.

15 “STJUE de 28 de marzo de 1995, as. C-324/93”.

16 “STJUE Campus/Oil Irlanda C-72/83”.

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<![CDATA[ Implicaciones del COVID-19 para la Defensa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-implicaciones-covid-19-para-la-defensa 2020-06-03T07:38:08Z

Esta reflexión colectiva obedece a la preocupación por los efectos del COVID-19 sobre la Defensa. El diagnóstico y las recomendaciones se centran en los efectos directos a corto plazo, sin entrar en repercusiones a mayor plazo que exigirán otra reflexión posterior.

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Resumen

Esta reflexión colectiva obedece a la preocupación por los efectos del COVID-19 sobre la Defensa. El diagnóstico y las recomendaciones se centran en los efectos directos a corto plazo, sin entrar en repercusiones a mayor plazo que exigirán otra reflexión posterior.

Contenidos

Introducción – 5
Resumen ejecutivo – 7
1. Reestructuración de la agenda pública – 9
2. Cambio de ciclo presupuestario – 11
3. Política industrial y base industrial – 15
4. La investigación y la tecnología – 19
5. La cooperación europea – 21
6. Las medidas de ayuda – 25
7. Misiones y operaciones – 29
8. El relato a seguir – 31

Anexo: Tribuna pública conjunta de varios think tanks europeos. La defensa europea no debería ser la víctima del “gran cierre”

Introducción

Esta reflexión colectiva obedece a la preocupación por los efectos del COVID-19 sobre la Defensa. Ha surgido de la movilización de una red de think tanks europeos, en la que participa el Real Instituto Elcano, para evitar que la Defensa en Europa vuelva a ser el gran perdedor de una crisis económica. Dentro de España hemos trasladado esa preocupación a miembros de las Fuerzas Armadas, la Industria y la Academia y hemos recogido sus impresiones –a título personal– en este documento.

El diagnóstico y las recomendaciones de este documento se centran en los efectos directos a corto plazo, sin entrar en repercusiones a mayor plazo que exigirán otra reflexión posterior. Recoge argumentos para el debate que se va a dar necesariamente en torno a la prioridad de la Defensa como política pública y que se ponen a disposición de quienes tienen la responsabilidad de defender públicamente su necesidad.

Resumen ejecutivo

  • La crisis económica creada por el COVID-19 va a afectar a la Defensa. Los responsables de proteger sus distintos intereses deben movilizarse para hacer llegar sus argumentos, opciones y relato a quienes adoptan decisiones antes de que lo hagan (hay que movilizarse y plantear propuestas).
  • El sector está dispuesto a compartir los mismos sacrificios y las mismas medidas de apoyo que los demás sectores, pero no se debe penalizar a un sector que ha respondido de manera ejemplar a la pandemia (hay que evitar el agravio comparativo).
  • La prórroga presupuestaria no garantiza el cumplimiento de los compromisos contraídos con la UE y la OTAN (hay que concretar mecanismos de sostenibilidad financiera).
  • La supervivencia de la mayor/mejor parte del sector industrial depende de las medidas de apoyo y protección que tome el Gobierno (la crisis creará ganadores y perdedores).
  • La investigación, el desarrollo y la innovación tecnológica no pueden recortarse en situaciones de crisis (son necesarias para salir de ellas).
  • La cooperación industrial europea continuará adelante con quienes cuenten con apoyos y fondos de sus Estados (las oportunidades se ganan o pierden ahora).
  • El ejemplar comportamiento de las Fuerzas Armadas y del sector industrial abre nuevas oportunidades de proyección internacional y nacional (el Gobierno debe impulsar ese potencial cuanto antes).
  • Esta reflexión colectiva debe impulsar otras sectoriales y una movilización urgente de la colaboración público-privada para anticiparse a los hechos consumados (el sector tiene que anticipar propuestas de solución a sus retos y oportunidades antes de que lo hagan otros).

Félix Arteaga (coord.)
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano

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<![CDATA[ La defensa europea no debería ser la víctima del “gran cierre” ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/defensa-europea-no-deberia-ser-victima-del-gran-cierre 2020-04-30T08:02:08Z

Europa se enfrenta actualmente a una crisis sanitaria sin precedentes, que tendrá enormes consecuencias económicas y podría convertirse en una recesión severa. Un grupo de expertos argumenta que la defensa debería incluirse en los sectores críticos a medida que la UE renegocia su próximo presupuesto a largo plazo que buscará impulsar la recuperación.

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Ver versión en inglés: European defence should not be the casualty of ‘the Great Lockdown’.

Europa se enfrenta en la actualidad a una crisis sanitaria sin precedentes que tendrá consecuencias económicas gigantescas y podría transformarse en una depresión grave. Mientras que la UE está planificando su “estrategia de salida” y una respuesta a largo plazo a la pandemia, el Marco Financiero Plurianual (MFP) para el período 2021-2027 se ha revisado en las últimas semanas para convertirse en la columna vertebral de su plan de recuperación. No cabe duda de que se centrará en sectores críticos como la salud o la energía. Creemos que el sector de la defensa debe incluirse entre estos sectores críticos y que una versión revisada del MFP debe ser la oportunidad de reafirmar un presupuesto verdaderamente ambicioso para el Fondo Europeo de Defensa.

Hoy estamos legítimamente centrados en la crisis relacionada con el COVID-19, pero la realidad es que no sabemos qué crisis están a la vuelta de la esquina. Esta pandemia demostró que lo que parecía impensable puede ocurrir. Con los importantes retos geopolíticos actuales a los que se enfrenta la UE, no es el momento de recortar o desinvertir en la defensa de Europa. De hecho, el COVID-19 no detendrá ni atenuará el actual empeoramiento del entorno internacional de seguridad que amenaza la seguridad y los intereses europeos. Por el contrario, es probable que el mundo sea más inestable y poco seguro. También nos recuerdan que, aparte de la pandemia, todavía arden numerosas crisis en las fronteras de la UE y en la vecindad en general. Recordemos asimismo, que el sector europeo de la defensa es un elemento central del nuevo impulso para que las capacidades militares europeas casen con el objetivo de proteger a los europeos, un pilar de la autonomía estratégica de Europa, de la capacidad para actuar y un activo creíble para sus aliados.

Aunque el COVID-19 y la crisis de 2008-2010 son muy diferentes, pueden tener efectos muy similares en las inversiones y la industria europea en materia de defensa si se aplicaran políticas de consolidación presupuestaria. De hecho, la recesión económica y los recortes en el gasto militar ya dieron lugar a un descenso significativo de las inversiones en defensa tras la crisis anterior. Con una caída del PIB en 2020 que podría ser –a escala de la UE– entre dos y tres veces superior a la de la crisis de 2008, existe el riesgo de que la defensa no aparezca, una vez más, como una prioridad para los líderes europeos durante la recuperación económica y la consolidación presupuestaria. Aún más preocupante, estos recortes después de 2008 y 2010 afectaron a la investigación y el desarrollo (I+D) y a su parte más prospectiva, la investigación y tecnología (I+T), que es crítica para anticipar la innovación en materia de defensa a largo plazo. Sin embargo, la disminución del dinero destinado a la investigación en materia de defensa puede poner en peligro la iniciación de los principales programas de defensa en un momento en que Europa está intentando desarrollar la próxima generación de aviones, vehículos, buques y otras capacidades de combate como los sistemas no tripulados, cruciales para su ventaja militar y tecnológica.

Por último, y aunque la duplicación y la fragmentación han sido problemas persistentes e importantes para la defensa europea, los programas de colaboración también se vieron gravemente afectados después de 2010. Si tal situación se vuelve a repetir en la actualidad, Europa perdería capacidades industriales y tecnológicas críticas y crearía nuevas dependencias respecto a terceros Estados. Esto no sólo obstaculizaría los esfuerzos de Europa por desarrollar su autonomía estratégica, sino que también obstaculizaría de forma significativa la credibilidad de las naciones europeas como socios militares, especialmente en el seno de la OTAN. Ya que las industrias de defensa generan cada vez más productos de doble uso y que la crisis económica está afectando a la economía, se ponen en riesgo capacidades industriales valiosas (tecnología avanzada, empleos muy cualificados, etc.) que pueden acabar desapareciendo. Será necesario un apoyo específico a este sector para mitigar los efectos de la crisis económica y preservar el futuro industrial a largo plazo de Europa.

Debemos aprender las lecciones de las consecuencias de la crisis de la zona del euro y no repetir nuestros errores del pasado. A raíz de la Estrategia Global de la UE de 2016, y junto con la Cooperación Estructurada Permanente (CEP), el Fondo Europeo de Defensa (FED) constituye una iniciativa clave para que nuestra defensa y seguridad sean más colectivas y creíbles, al tiempo que se garantiza un uso más eficiente del gasto público. Sin embargo, incluso antes de la pandemia, el Fondo Europeo de Defensa ya estaba amenazado por las negociaciones para el próximo Marco Financiero Plurianual y se propuso reducir a la mitad su presupuesto previsto. Esta situación obstaculizaría significativamente los esfuerzos realizados durante la última década para hacer de la defensa europea una realidad efectiva y creíble. Sería un despilfarro de tiempo y esfuerzo. Ahora es el momento de redoblar los esfuerzos y de utilizar el Marco Financiero para impulsar una mayor cooperación industrial en materia de defensa de la UE. Por lo tanto, creemos que el nuevo Marco Financiero debería mantener, como mínimo, la propuesta inicial de 13 millones de euros para el Fondo Europeo de Defensa (es decir, el 1% del presupuesto de la Unión) y, si es posible, prever un incremento realista.

A medida que Europa salga gradualmente de la pandemia, no puede haber ninguna “nueva normalidad” segura sin una defensa sólida europea.

Los firmantes son consejeros científicos del Grupo Armament Industry Research (ARES):

Felix Arteaga, investigador principal del Real Instituto Elcano; Daniel Fiott, editor de Seguridad y Defensa del IESUE; Keith Hartley, profesor emérito de la Universidad de York; Sylvie Matelly, Directora adjunta del IRIS; Jean-Pierre Maulny, director adjunto del IRIS; Alessandro Marrone, jefe del Programa de Defensa en el IAI; Edouard Simon, director de investigación en IRIS; y Margarita Šešelgytė, directora del Instituto de Relaciones Internacionales y Ciencias Políticas de la Universidad de Vilna.

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<![CDATA[ COVID-19: ¿amenaza u oportunidad para la OTAN? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-garciaencina-covid-19-amenaza-u-oportunidad-para-la-otan 2020-04-16T12:23:55Z

La universalidad del coronavirus hace que la OTAN deba defender a los 30 como si fueran uno solo, pasando del “uno para todos y todos para uno” al “todos para todos”, algo completamente nuevo.

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Desde el final de la Guerra Fría y el desmembramiento de la Unión Soviética, la OTAN ha buscado un interés de seguridad común que mantuviera unidos a sus países miembros. Un camino nada fácil por las diferentes percepciones de los gobiernos de los riegos y amenazas de cada momento, por la fina línea entre los asuntos domésticos y externos, por los dilemas sobre la seguridad o por lo que significaba una situación límite o no. El terrorismo fue y continúa siendo uno de los frentes comunes, con la dificultad añadida de que es intermitente en el tiempo; el resurgimiento de la amenaza convencional rusa preocupa a los países de Europa Oriental, mientras que los países de Europa meridional miran su frontera sur; y en el caso del ascenso de China en el actual marco de competición entre grandes potencias, los esfuerzos por parte de la OTAN han sido imprecisos.

“La universalidad del coronavirus hace que la OTAN deba defender a los 30 como si fueran uno solo, pasando del “uno para todos y todos para uno” al “todos para todos”, algo completamente nuevo”.

Mientras la Alianza buscaba el equilibrio entre las diferentes percepciones, preocupaciones y compromisos de los aliados –sin olvidar las divisiones políticas internas– la pandemia del COVID-19 se ha presentado como una amenaza a la seguridad y la prosperidad económica de la totalidad de los países miembros, sin discriminar como incluso hacen los desastres naturales. Esta vez no se trata de uno o unos pocos países mientras que el resto –los no afectados– van en su ayuda. La universalidad del coronavirus hace que la OTAN deba defender a los 30 como si fueran uno solo, pasando del “uno para todos y todos para uno” al “todos para todos”, algo completamente nuevo. Es una amenaza que, además, ya se ha mostrado más destructiva que cualquier otro acto deliberado de agresión. La respuesta de la OTAN no puede ser la represalia –el enemigo es invisible– sino la asistencia y el apoyo a la recuperación. Esta vez debe dar seguridad desde dentro y no desde fuera.

¿Qué ha hecho la OTAN?

Si bien desde hace unos años hay conciencia de las implicaciones para la seguridad de un brote de enfermedad, ya sea de origen natural o intencionado, las pandemias nunca han figurado en la lista de los retos emergentes de la OTAN ni tampoco aparecen mencionadas en los varios conceptos estratégicos que se han desarrollado desde el final de la Guerra Fría (afortunadamente, algunos países lo abordan en sus documentos de estrategia de seguridad y defensa nacionales). Las nuevas amenazas identificadas hasta ahora por la OTAN tenían más que ver con los ciberataques, con la seguridad energética, con las guerras híbridas, con la Inteligencia Artificial y con los misiles supersónicos. El adversario atacaba desde la sombra, con tácticas para dividir y desestabilizar, y abusando de las nuevas tecnologías para socavar el modo de vida de los aliados. La seguridad colectiva ya no estaba centrada en la protección de las fronteras exteriores, sino que se iba reinterpretando como la solidaridad para apoyar el orden interno y la resiliencia. Recientemente también se había prestado algo más de atención a las implicaciones para la seguridad del cambio climático, principalmente como multiplicador de las amenazas al incrementar los efectos nocivos sobre el desarrollo y seguridad de las poblaciones. Fue la respuesta armada al tsunami en el sudeste asiático en 2004, al huracán Katrina en 2005 y al terremoto de Haití en 2010 donde el papel del sector militar en la salud global ganó visibilidad. Sin embargo, la pandemia cogió a la Alianza con la guardia cambiada.

Desde el primer momento, los esfuerzos de la OTAN frente al COVID-19 se han centrado en la seguridad del personal para lograr el objetivo principal de no ver mermada su capacidad operativa y mantener su postura de disuasión y defensa. Al mismo tiempo, la Alianza ha respondido a la solicitud de ayuda tanto de aliados como de socios a través de la Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC), principal mecanismo de respuesta a emergencias civiles de la organización.

Debido a que la OTAN no dispone de existencias propias de suministros médicos –que corresponde a las naciones–, la EADRCC ha coordinado las peticiones y ofertas de asistencia de manera rápida, poniendo en contacto a proveedores y solicitantes. Cinco aliados y cinco socios han solicitado hasta ahora asistencia: Ucrania, España, Montenegro, Italia, Albania, Norte de Macedonia, Moldavia, Bosnia y Herzegovina, Georgia y Colombia (por orden de petición). La ayuda les ha ido llegando gracias al apoyo de los activos nacionales pero también a la activación de dos mecanismos de apoyo para el transporte aéreo –la Strategic Airlift Capability (SAC) y los Strategic Airlift International Solutions (SALIS)– y a la activación de la iniciativa Rapid Air Mobility (RAM), posible gracias a la cooperación entre OTAN y EUROCONTROL, que simplifica los procedimientos de los vuelos.

Así, la República Checa y Turquía enviaron ayuda a España e Italia; Alemania envió ventiladores a España y trasladó a sus hospitales a pacientes italianos y franceses; doctores polacos y albaneses volaron en apoyo de sus colegas italianos; la República Checa, Eslovaquia y Rumanía importaron suministros de China y Corea del Sur; y EEUU envió suministros médicos a los hospitales del norte de Italia, país que ha recibido también ayuda de Polonia. La NATO Support and Procurement Agency (NSPA), que gestiona el programa SALIS, dio apoyo logístico a Luxemburgo –país que a su vez envió ayuda a España– para incrementar su capacidad hospitalaria con hospitales de campaña, y en Italia coopera con una start-up local para disponer de impresoras 3D que produzcan respiradores y máscaras.

Por último, hay otro instrumento de la OTAN que debería jugar un papel en esta crisis pero que permanece en silencio, que es el denominado Comité de Planes Civiles de Emergencia (CEPC, por sus siglas en inglés). Se trata de un órgano consultivo sobre la protección de la población civil en caso de crisis, que supervisa y evalúa el impacto de dichas crisis en los países y facilita el intercambio de información relativa a las posibilidades y recursos de los Estados miembros para dar una respuesta más eficaz.

“(…) el secretario general de la OTAN insiste en que no debe eclipsar por completo las actividades que venía realizando la organización porque los problemas estratégicos presentes cuando se desató el virus no han desparecido”.

La OTAN ha respondido a la pandemia del COVID-19 a pesar de algunas dudas iniciales sobre la solidaridad aliada tras el acaparamiento de equipos y suministros médicos por parte de algunos países europeos. Con la pregunta de si la OTAN podía hacer aún más –sobre todo porque cuenta con una fantástica infraestructura militar de mando y control que garantiza un mínimo de coherencia logística y operacional de los países miembros–, el 2 de abril los ministros de Asuntos Exteriores de la organización se reunieron por videoconferencia. En dicha reunión se decidió organizar de forma más estructurada la ayuda, nombrando para ello al comandante supremo aliado (SACEUR, por sus siglas en inglés), el general Tod D. Wolters, que a partir de ahora coordina el apoyo militar para acelerar e incrementar la asistencia. Para ello, deberá identificar con mayor precisión la capacidad de transporte aéreo, coordinar los excesos de stocks y combinar eficientemente las peticiones de ayuda con las ofertas de aliados y socios. La singularidad de esta crisis, que no discrimina países, no exime a la OTAN de prestar más atención a aquellos países que puedan estar peor preparados para hacer frente a ella, ya sea por la carencia de ciertas infraestructuras o por tener sistemas sanitarios débiles y que por tanto necesitan que les llegue más ayuda.

A pesar de la centralidad de la crisis del coronavirus, el secretario general de la OTAN insiste en que no debe eclipsar por completo las actividades que venía realizando la organización porque los problemas estratégicos presentes cuando se desató el virus no han desparecido. Los ataques a tropas británicas y norteamericanas en Irak cuando el COVID-19 ya estaba haciendo estragos en Europa recuerdan que todavía hay retos de seguridad que afrontar. Sin olvidar que algunos adversarios pueden tratan de sacar provecho de esta situación en la que los países aliados están centrados en sus respectivas crisis nacionales. Pero lo que quizá más preocupa en Bruselas es Rusia, que ha incrementado las actividades militares cerca del territorio aliado: barcos británicos siguieron a siete embarcaciones rusas en el Canal de la Mancha y el Mar del Norte, la fuerza aérea belga interceptó un avión militar ruso cerca del espacio aéreo aliado, y Rusia notificó a la OTAN un repentino ejercicio militar con la intención de testar sus capacidades para apoyar la respuesta civil al COVID-19. A ello se suma la propagación de desinformación sobre la pandemia, tanto por parte del régimen ruso como del chino, según ha denunciado la UE y la OTAN. El objetivo de dichas informaciones es incrementar las desavenencias y la desunión entre los aliados y los europeos, cuestionando el valor de ambas instituciones y poniendo en entredicho la solidaridad de sus miembros. Además, el envío de suministros médicos de Rusia al norte de Italia ha brindado a los rusos la oportunidad de instalar una célula militar en Bérgamo, cerca de la base área de la OTAN de Vicenza, lo que mantiene en alerta a los aliados. La Alianza, por tanto, suma a la lucha contra el COVID-19 el trabajo que está realizando para asegurar el acceso público a información transparente, en tiempo real y precisa, combatiendo la desinformación.

Las fuerzas armadas vuelven a casa

Es a nivel doméstico donde las fuerzas armadas de los países aliados han tenido el principal impacto. Los gobiernos europeos las han movilizado para apoyar los esfuerzos civiles en la lucha por frenar la propagación del coronavirus de varias maneras: proporcionando capacidades médicas adicionales; transportando equipos, personal y pacientes; controlando pasos fronterizos; desinfectando espacios públicos; evacuando y repatriando población; y levantando hospitales de campaña. Las fuerzas armadas han mostrado su valor en una crisis de esta magnitud y su efectividad.

Algunos de estos efectivos seguramente se encontraban poco antes desplegados en alguna misión en el exterior. La pandemia ha empujado a muchos países a frenar los movimientos de sus tropas y a restringir o cancelar la formación y las operaciones y misiones internacionales.

Noruega canceló el ejercicio regional Cold Response 2020 en la que hubieran participado hasta 15.000 tropas de la OTAN, y el mayor ejercicio de la OTAN este año, el Defender-Europe 20, que debía mostrar la capacidad de EEUU de desplegarse con rapidez en el continente europeo, ha restringido significativamente su envergadura y alcance. Turquía ha limitado los movimientos de sus tropas en Siria, los franceses han cancelado las misiones marítimas no esenciales y se han reducido los contingentes internacionales de Afganistán e Irak antes de los previsto.

“La OTAN deberá, por tanto, revisar su planificación operativa para tener más capacidad de respuesta y redistribuir de manera rápida los efectivos”.

La seguridad y la salud de los propios efectivos ha sido el principal motivo, siendo las fuerzas marítimas las más vulnerables: un buque de propulsión nuclear de EEUU está  en Guam inmovilizado con una tripulación de 4.000 personas acechadas por el coronavirus; un submarino holandés tuvo que regresar a casa por el COVID-19; dos corbetas alemanas detuvieron sus operaciones; y el capitán del portaaviones estadounidense Theodore Roosevelt envió una carta desesperada para salvar las vidas de sus marineros, donde las condiciones del buque hacían imposible cumplir con la cuarentena y el distanciamiento necesario.

Así, estos dos elementos –la movilización de las fuerzas armadas para apoyar los esfuerzos civiles nacionales, y su repliegue del exterior para proteger la salud de las tropas frente al COVID-19– están teniendo ya un impacto en las principales actividades de la OTAN. Por un lado, el mantenimiento de los niveles de disposición militar (readiness), que se apoyan fundamentalmente en el continuo entrenamiento, puede verse afectado tanto a nivel estratégico como táctico. Por otro, se entrevé una tendencia que presumiblemente se mantendrá en un futuro próximo: los aliados tendrán que encontrar el frágil equilibrio entre las operaciones expedicionarias y las misiones internas, entre las amenazas externas y las obligaciones nacionales. No es inimaginable que haya un repunte u otra crisis de similares características, en cuyo caso las fuerzas armadas deberán de nuevo distribuirse entre funciones domésticas y externas, lo que implica una mayor presión, un mayor ritmo de las operaciones, menor formación y menos tiempo de recuperación. La OTAN deberá, por tanto, revisar su planificación operativa para tener más capacidad de respuesta y redistribuir de manera rápida los efectivos.

Resiliencia

Según el artículo 3 del Tratado del Atlántico Norte, los aliados están comprometidos con forjar la resiliencia nacional. La idea es que la fortaleza de la Alianza reposa en la solidez de las instituciones y capacidades civiles de cada uno de sus miembros, lo que facilita a la dimensión militar el cumplimiento de sus tareas fundamentales. Es decir, la resiliencia podría ser la otra cara de la moneda de la disuasión –que abarcaría la dimensión militar– y hoy en día es un elemento esencial de la defensa colectiva.

Que las sociedades estén preparadas –infraestructuras, abastecimiento y capacidad de gestión, pero también aptitudes, valores y cultura para absorber o gestionar un desafío disruptivo– no debería ser un objetivo sino un proceso y una estrategia. Y la OTAN adoptó una serie de medidas encaminadas a ella desde 2014 tras la invasión rusa de Crimea, pero los avances no han sido significativos.

“La pandemia del COVID-19 ha puesto en evidencia la carencia de una resiliencia básica entre los aliados de la OTAN”.

Según Judy Dempsey, la resiliencia es “tener un enfoque a largo plazo para proteger las infraestructuras esenciales para la seguridad, la estabilidad y dar tranquilidad a los ciudadanos. Eso significa invertir en investigación, energía, salud y educación”. La pandemia del COVID-19 ha puesto en evidencia la carencia de una resiliencia básica entre los aliados de la OTAN, evidenciada, entre otras cosas, por la falta de respiradores, la poca empatía en algunas ocasiones y la falta de cooperación entre ambas orillas del Atlántico. Mientras a los europeos les caían las mayores críticas, EEUU no ha mostrado interés en hacer uso de la OTAN para sacar adelante un frente común contra el COVID-19, alejando aún más ese liderazgo que se le presuponía. Mejorar la resiliencia aliada se perfila como uno de los grandes retos a corto y medio plazo.

El futuro

Al secretario general de la OTAN le gusta insistir en la idea de que deben evitar que la crisis de salud creada por la pandemia del COVID-19 se convierta en una crisis de seguridad, apuntando así a la necesidad de mantener las actividades y misiones que estaban en curso sin bajar la guardia. Sin embargo, ya hay una crisis de seguridad desde el momento en el que los gobiernos se han visto sobrepasados y se van a mantener sobrecargados durante meses gestionando las consecuencias de la propagación del virus. El futuro va a ser diferente al business as usual también para la OTAN.

En primer lugar, porque la crisis económica en la que nos adentramos y la presión sobre las finanzas públicas van a priorizar el gasto en sanidad y la recuperación económica frente a las prioridades de seguridad y defensa. Se da por hecho que habrá una disminución de los presupuestos de defensa precisamente ahora que habían empezado a recuperarse después de las presiones de EEUU sobre los aliados europeos. Una nueva bajada podría volver a erosionar la cohesión de la OTAN a no ser que los aliados traten de coordinarse para controlar tales bajadas y su impacto en las capacidades actuales y futuras.

“Si la Alianza, por tanto, pivota para hacer frente a futuras pandemias, sin olvidar los retos estratégicos presentes y contando con menores gastos en defensa, requerirá una nueva combinación de capacidades militares y mayor resiliencia”.

A ello habrá que sumar la búsqueda de cada aliado de un equilibrio entre la respuesta a las crisis internacionales y a las necesidades nacionales, sobre todo porque no se pueden descartar pandemias futuras o acontecimientos climáticos extremos que lleven a crisis de similares características a la actual y que vuelvan a reclamar el apoyo de las fuerzas armadas a nivel nacional.

Si la Alianza, por tanto, pivota para hacer frente a futuras pandemias, sin olvidar los retos estratégicos presentes y contando con menores gastos en defensa, requerirá una nueva combinación de capacidades militares y mayor resiliencia. En cualquier caso, se trataría de una agenda muy pesada que correría el riesgo de ver proyectadas las divisiones políticas que ya existían dentro de la Alianza cuando apareció el coronavirus. La próxima reunión de la OTAN, prevista para dentro de unas semanas, tiene como objetivo empezar ya a abordar el impacto a más largo plazo de la pandemia.

A veces las crisis abren ventanas de oportunidad. Las organizaciones que salgan con éxito de la actual serán aquellas que no sólo hayan actuado veloz y eficazmente, sino también aquellas que hayan aprovechado la crisis para adaptar sus misiones y su modelo de negocio. La OTAN ha sido capaz de responder en primera instancia, coordinando la ayuda entre aliados y socios. Pero sólo ha sido el principio de una situación cuyas implicaciones estratégicas pueden ser enormes y en las que la OTAN debe empezar a trabajar ya.

Carlota García Encina
Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @EncinaCharlie

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<![CDATA[ La gestión de pandemias como el COVID-19 en España: ¿enfoque de salud o de seguridad? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari42-2020-arteaga-gestion-de-pandemias-covid-19-en-espana-enfoque-de-salud-o-de-seguridad 2020-04-13T11:14:39Z

Tras la aparición de pandemias como la del COVID-19 debería sopesarse si esa gestión debe integrarse en el ámbito más amplio de la seguridad nacional.

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Tema

Hasta ahora, la gestión de las epidemias en España se ha mantenido sustancialmente dentro del ámbito sanitario. Tras la aparición de pandemias como la del COVID-19 debería sopesarse si esa gestión debe integrarse en el ámbito más amplio de la seguridad nacional.

Resumen

Una fase importante de la gestión de crisis es la que se dedica a las lecciones aprendidas. La gestión de la pandemia causada por el coronavirus COVID-19 abarca muchos factores que, todavía, se encuentran en plena evolución, por lo que no se pueden extraer lecciones que sirvan para el futuro. A eso se dedicará la Comisión de Estudio y Evaluación que el Gobierno se ha comprometido a convocar cuando pase la situación de emergencia.1

Sin embargo, sí que se puede analizar el modelo y el sistema de gestión de crisis previo a la pandemia actual. En su aproximación, y con las cautelas debidas a las limitaciones de las fuentes abiertas empleadas, este análisis describe las limitaciones del modelo adoptado en España para gestionar una crisis sanitaria de la magnitud del COVID-19. Limitaciones que no tienen que ver con responsabilidades subjetivas de personas o gobiernos sino con la fragilidad de un modelo diseñado para gestionar crisis epidemiológicas de menor envergadura que las pandemias y confinado fundamentalmente al ámbito sanitario.2 Partiendo del mismo modelo, y ante la reiteración y gravedad de las pandemias, otros países han cambiado sus sistemas de gestión por modelos más transversales, integrados y preventivos, ya sea complementado los sistemas previos con estructuras sanitarias robustas y especializadas en crisis pandémicas o integrando su gestión en los sistemas de seguridad nacional.

Análisis

Los modelos de gestión de crisis constan, básicamente, de sistemas y procedimientos. Los procedimientos –protocolos en terminología sanitaria– comprenden una evaluación del contexto general de la crisis (riesgos y objetivos), la forma en la que se pretende gestionar (concepto operativo) y las medidas adoptadas para desarrollar las anteriores (planes de acción). El sistema –no todo el Sistema Nacional de Salud sino la parte que se ocupa de la gestión de crisis– sigue la situación, propone medidas y adopta o ejecuta decisiones relacionadas con la misma. El sistema funciona permanentemente entre pandemia y pandemia (período interpandémico) para seguir las crisis en curso y elaborar planes de preparación y respuesta para las siguientes. Cuando surge una nueva como la del COVID-19, se activa para adaptar las estrategias y planes previos a las particularidades específicas de la nueva pandemia.

La gestión de las enfermedades contagiosas se ha mantenido tradicionalmente en el ámbito sanitario mientras que las enfermedades contagiosas se consideraban un problema de salud. Sin embargo, y a medida que las epidemias han creado daños colaterales a los de salud, se ha hecho necesario involucrar en la gestión a responsables de otros ámbitos de la Administración. La necesidad se ha vuelto perentoria con la aparición de las pandemias, unas epidemias de proporciones globales y efectos disruptivos que trascienden la salud y afectan al modo de vida y la prosperidad de las sociedades.3 Ante esta tendencia, la pregunta es si los sistemas de gestión sanitaria que se han mostrado capaces de afrontar las epidemias hasta ahora son idóneos para gestionar las complejas crisis pandémicas. El análisis comienza por la deconstrucción del sistema empleado en sus elementos para, posteriormente contrastarlos con los elementos de otros sistemas nacionales, y finalmente, analizar sus posibilidades para afrontar la crisis del COVID-19.

La deconstrucción del sistema

En España, la gestión de crisis se asumió inicialmente por el Ministerio de Sanidad y Consumo en 2004,4 mediante el denominado Sistema de Coordinación de Alertas y Emergencias de Sanidad y Consumo (SICAS) para coordinar la detección, información y el apoyo logístico al Sistema Nacional de Salud en situaciones de alerta sanitaria. La estructura del SICAS se lideraba por el titular del Ministerio, apoyado con un grupo asesor ad hoc, y contaba con un órgano colegiado para gestionar situaciones de crisis: el Comité Director en Situaciones de Crisis y Emergencias (CODISCE) responsable de la elaboración y activación de los planes de respuesta, la dirección estratégica y ejecutiva de la gestión. en el que participaban todos los responsables departamentales. El CODISCE se apoyaba en un Grupo Operativo de Emergencias de menor nivel, encargado de ejecutar las decisiones colectivas. Como complemento a los anteriores se creó el Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias (CCAES) –que todavía existe– cuya función se circunscribía al seguimiento y evaluación de la situación y al apoyo a las distintas unidades del Ministerio. La creación del SICAS no se acompañó de una partida presupuestaria porque la Orden excluyó expresamente cualquier incremento del gasto público.

En 2005 la Organización Mundial de la Salud (OMS) aprobó un Reglamento Sanitario Internacional (RSI) para prevenir la propagación internacional de enfermedades y proteger la salud pública global limitando su impacto en el tráfico y el comercio internacionales. Siguiendo sus recomendaciones, el SICAS amplió sus responsabilidades previas en materia de vigilancia epidemiológica y virológica, la provisión de vacunas y fármacos antivirales, la elaboración de planes de respuesta y la comunicación social. Posteriormente, y para reforzar el enlace con las redes de alerta de la OMS y de la UE, se designó a la Dirección General de Salud Pública como centro de enlace nacional que, a su vez, delegó su función operativa en el ya mencionado CCAES.5

Mientras adaptaba su estructura, el SICAS tuvo que afrontar las pandemias de la gripe aviar de 2005 y de 2006 cuyos efectos desbordaban los de las epidemias de gripe estacional. Para ello elaboró un Plan Nacional de Preparación y Respuesta frente a la primera y una Actualización del mismo para hacer frente a la segunda. Para la primera, se creó un Comité Ejecutivo nacional,6 un órgano presidido también por el titular de Sanidad y con presencia mayoritaria de responsables sanitarios, pero ya con participación de otros ministerios. Con la segunda crisis pandémica, el Comité Ejecutivo reforzó su naturaleza interministerial bajo la dirección del titular del Ministerio de la Presidencia y se abrió a la participación a las Comunidades Autónomas (CCAA) que hasta entonces se coordinaban mediante la Comisión de Salud Pública. El Comité Ejecutivo delegó la gestión en un Grupo Operativo apoyado por otro Técnico de Coordinación y por un Comité Científico. La apertura de la gestión sanitaria a otras administraciones representa un primer reconocimiento de las limitaciones de un modelo de gestión exclusivamente sanitario.

En 2011 se reguló el modelo General de Salud Pública mediante la Ley 30/2011. La Ley, a pesar de la importancia que las pandemias habían cobrado en las últimas décadas, no reconoció la singularidad de las epidemias y pandemias dentro del conjunto de las enfermedades ni la necesidad de contar con un sistema con personalidad propia dentro del Sistema Nacional de Salud. En lugar de consolidar la línea de desdoblamiento mencionada anteriormente, desarrollando un sistema especializado para la gestión de pandemias, se optó por centralizar la gestión de cualquier crisis epidemiológica o pandémica en un sistema único y en 2013 se creó un nuevo Sistema Nacional de Alerta Precoz y Respuesta Rápida (SIAPR) que asumió desde entonces las funciones de coordinación, notificación, evaluación e inteligencia epidemiológica, entre otras.

El repliegue de la gestión sobre el Sistema Nacional de Salud preservó el protagonismo del SIAPR en los sistemas de alerta y respuesta de la OMS y de la UE, pero la redujo en el campo de la asistencia internacional a terceros, que es otra faceta importante de esos sistemas multilaterales. Ese componente es crítico para la gestión de las pandemias, ya que la intervención sanitaria en origen contiene la expansión geográfica de las pandemias y alivia las carencias de respuesta de los países con sistemas sanitarios frágiles. Esa faceta de la cooperación internacional quedó, por defecto, a cargo de la Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo y de las Fuerzas Armadas para las actuaciones que les encomendaran los Ministerios de Exteriores y Defensa, respectivamente.7

En la Figura 1 se muestra el proceso de activación vigente que comprende dos funciones diferenciadas: una tiene que ver con la determinación de una emergencia de salud pública de importancia internacional o nacional (ESPII/ESPIN) y otra con la adopción de medidas de respuesta. En la primera, el SIAPR notifica a las autoridades internacionales la existencia de un brote nacional o traslada a las autoridades nacionales la existencia de uno fuera de sus fronteras. Confirmada su existencia, el CCAES informa a la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación y a la Comisión de Salud Pública de las medidas a adoptar en función de su evaluación de riesgo.

Figura 1. Flujo de información del Sistema de Alerta Precoz y Respuesta Rápida (SIAPR)
Figura 1. Flujo de información del Sistema de Alerta Precoz y Respuesta Rápida (SIAPR). Fuente: SIAPR, p. 10
Fuente: SIAPR, p. 10.

La diferenciación entre alertas y medidas de la Figura 1 replica la existente dentro del sistema de la OMS: la organización internacional se responsabiliza de notificar la situación y de proponer medidas, pero la responsabilidad de adoptarlas depende de los Estados. La diferenciación entre recomendaciones técnicas y decisiones políticas ya se daba en crisis epidemiológicas, pero los efectos de las crisis pandémicas suponen un salto cuantitativo y, sobre todo, cualitativo porque sus repercusiones trascienden el ámbito sanitario. En una gestión epidemiológica simple, las recomendaciones y las decisiones se adoptan dentro del mismo ámbito sanitario. Cuando la epidemia es más compleja, como las mencionadas de la gripe aviar de 2005 y 2006, a las recomendaciones sanitarias se agregan otras de los actores no sanitarios y se precisa un órgano superior que concilie las distintas prioridades e intereses en decisiones políticas.

Las pandemias ponen a prueba el sistema de gestión sanitaria, simple o ampliado, porque las consecuencias son disruptivas tanto para la salud como para el resto de las políticas públicas, por lo que se necesita un sistema de gestión capaz de conciliar recomendaciones técnicas de distintos ámbitos y decisiones políticas de distintos niveles. El salto cualitativo explica por qué algunos gobiernos han ampliado su protagonismo en el proceso de decisiones, incorporándose activamente a los sistemas de gestión sanitarios o integrando estos últimos en sistemas de gestión más complejos como los dedicados a la seguridad nacional. Corresponde a los gobiernos evaluar la relación coste-beneficio de las medidas que les recomiendan los sistemas de gestión pandémica internacionales o nacionales, ya que son ellos los responsables políticos de las decisiones.

El marco conceptual y estratégico del SIAPR diseña un sistema de gestión basado en la lógica de que las alertas son la mejor garantía para la prevención, ya que cuanto menos se tarde en la detección del brote, antes se podrán adoptar medidas de respuesta. Sin embargo, los sistemas no sólo deben encargarse de alertar, sino también encargarse de evaluar, preparar y ejecutar las medidas de respuesta entre pandemia y pandemia. En consecuencia, la eficacia de los sistemas nacionales no sólo se debe medir por su capacidad de alerta sino, sobre todo, por su capacidad de prevención y respuesta, ya que todo el tiempo que se gana con una alerta temprana se puede perder con una respuesta tardía.

La resiliencia del sistema depende de un conjunto de factores que, según el Global Health Security Index, serían los de detección, respuesta, sanidad, riesgos, normas y prevención. Según el Índice de 2019, el sistema español está bien evaluado en los tres primeros aspectos, pero peor valorado en los dos últimos. La valoración refrenda tanto la capacidad asistencial del Sistema Nacional de Salud como la capacidad de alerta del SIPAR,8 pero arroja sombras sobre su capacidad de prevenir y reaccionar ante retos pandémicos tan graves como los de COVID-19.9 Paradójicamente, y como en muchos otros países occidentales, la gran confianza en la fortaleza de los sistemas nacionales de salud ha restado motivación para prepararse para el peor escenario posible que, hasta ahora, no había desbordado sus fronteras.

Además de mejorar su inteligencia estratégica, el sistema español de gestión afronta otros retos estructurales. Primero, la coordinación de muchos actores en una crisis siempre es compleja, incluso cuando el sistema está jerarquizado verticalmente. Pero en el caso del SIAPR, la descentralización de la gestión de las competencias sanitarias del Sistema Nacional de Salud añade dificultad y resta recursos a la gestión. La existencia de un Consejo Interterritorial dentro del SIAPR facilita la coordinación autonómica de las medidas técnicas entre responsables sanitarios, pero no la coordinación de las medidas políticas que tienen que las autoridades territoriales. Incluso funcionando, la coordinación intergubernamental no cuenta con el valor que añade la participación del sector privado. En segundo lugar, la eficacia de la gestión de crisis pandémicas depende de los recursos empleados tanto en su preparación como en su ejecución, algo que ya reconoció su propia norma de creación al advertir que su eficacia final dependía de la aportación de recursos adicionales.10 Sin sostenibilidad financiera, los sistemas tienden a recortar inversiones en la preparación de la siguiente pandemia, arriesgándose a que sean los recursos disponibles y no los protocolos de actuación los que condicionen las decisiones que se toman. Un riesgo que podría correr el SIAPR donde su financiación figura como su eslabón más débil en la valoración global del GHS Index.11

La eficacia de un sistema depende, también, de la calidad de su supervisión durante la preparación para la próxima pandemia. En el caso del SIAPR, la supervisión operativa se delegó a una Ponencia de Alertas y Planes de Preparación y Respuesta que se responsabiliza de evaluar los planes de preparación y respuesta, los ejercicios de simulación y de actualizar las normas de funcionamiento y la lista de riesgos. En esa Ponencia participaban representantes del CCAES, las CCAA, Sanidad Exterior, Sanidad Ambiental, el Instituto de Salud Carlos III y el Ministerio de Defensa como miembros permanentes. Sin mecanismos de evaluación externos, públicos o privados, la confianza en la preparación del SIAPR depende de la autoevaluación de la Ponencia. Estas dificultades se podrían haber superado mediante una mayor interacción y seguimiento de las autoridades políticas con las sanitarias entre pandemia y pandemia, pero la delegación de la gestión en el sistema sanitario limita la función de supervisión que ofrecen los órganos permanentes de naturaleza intergubernamental.

A partir de 2014, y tras la creación del Sistema de Seguridad Nacional, el Gobierno podría haber trasferido la responsabilidad de la gestión de crisis desde el SIAPR al Comité de Situación o su supervisión al Consejo de Seguridad Nacional encargados de gestionar las situaciones transversales, de alto impacto y elevada incertidumbre que caracterizan también a las pandemias. Sin embargo, y a pesar de su disponibilidad, cada gobierno decide si recurre o no a él para ejercer el liderazgo político-estratégico que le corresponde. Por ejemplo, la gestión de la crisis del Ébola de 2014 se confió a una comisión mixta de coordinación entre el Ministerio de Sanidad y la Comunidad de Madrid tras la detección de un contagio en esa Comunidad. La intervención del Gobierno se limitó a constituir un Comité Especial de seguimiento en el que participaron los titulares de los Ministerios más relevantes junto a representantes de la Comunidad afectada.12 El Comité no activó entonces el sistema de gestión de crisis del Departamento de Seguridad Nacional ni la Comisión Delegada de Seguridad Nacional, aunque el presidente o la vicepresidenta eran sus responsables máximos. Este bajo perfil del Sistema de Seguridad Nacional en la gestión de crisis pandémicas obedece, por un lado, a su centralización formal en el SIAPR y, por otro, a que las pandemias no se consideran como un riesgo singular, sino como un desafío genérico en la Estrategia de 2017, por lo que no se han desarrollado las estrategias y órganos de gobernanza que sí se han adoptado para otros riesgos.13

La reducción del sistema de respuesta desde lo intergubernamental a lo ministerial y desde la centralización a la coordinación configuraron un sistema de gestión sanitario sin liderazgo político fuerte y con dificultades para coordinar las competencias y recursos dispersos por todo el sistema de salud pública. El sistema dependía de sí mismo para la prevención y, para la reacción, sólo podía esperar la activación de un mecanismo de seguimiento en el Ejecutivo para adoptar las grandes decisiones políticas para las que no contaba con asesoramiento técnico propio (en la gestión del Ébola de 2014, el Comité Especial creó un Comité Científico para ello) y sin la posibilidad de recurrir al Comité de Situación especializado en la gestión de las grandes crisis de seguridad nacional.

La deconstrucción comparada

Cada gobierno ha organizado la gestión de las pandemias de acuerdo con su experiencia histórica y sus recursos. Sus modelos de gestión han partido de la misma base sanitaria que el español, pero a medida que aumentaron la frecuencia y efectos de las pandemias, algunos gobiernos consideraron necesario crear órganos de gestión de naturaleza intergubernamental con un enfoque de seguridad nacional (segurización) o reforzar el componente pandémico de los sistemas sanitarios de gestión (medicalización). En el primer grupo se incluyen los casos de EEUU y el Reino Unido que marcan tendencia en el primer ámbito, aunque se podría ampliar a Singapur, Taiwán, Francia o Bélgica, entre otros. EEUU fue pionero en incluir la gestión de las pandemias dentro de su sistema de seguridad nacional. Primero, incluyó las pandemias como riesgo en todas las estrategias de seguridad nacional empezando por la del VIH/SIDA en la de 2002 y continuando hasta la última de 2017. Segundo, adaptó su sistema de seguridad nacional para afrontar la gestión de las pandemias mediante la Estrategia de Biodefensa Nacional de 2018, un modelo avanzado de gestión de crisis para garantizar la agilidad y eficacia de las respuestas, prever las capacidades necesarias y acelerar la recuperación. Por último, elaboró una Estrategia de Seguridad de Salud Global en 201914 para potenciar la asistencia internacional que desarrollan sus agencias militares y humanitarias y reforzar la capacidad sanitaria interna para hacerlo. Con este diseño, EEUU contará con un sistema de gestión que actúa entre pandemias, supervisando el funcionamiento del sistema sanitario dentro del país y coadyubando a la respuesta internacional a los países necesitados y, en situaciones de crisis, reforzando la capacidad nacional de respuesta con fondos y medidas extraordinarias para acelerar la resiliencia. El sistema es participativo y abierto a todas las administraciones, el sector privado y la sociedad civil en el que participan las administraciones públicas, las privadas y la comunidad civil.15 Un sistema distinto del español en estructura, ambición y posibilidades, aunque se encontraba en proceso de reconstrucción cuando llegó la crisis del COVID-19.

El Reino Unido gestiona también las pandemias mediante un enfoque de seguridad nacional. La gestión de los distintos ministerios se supervisa por el Consejo de Seguridad Nacional a través de un Consejo Interministerial (Threats, Hazards, Resilience and Contingencies Subcommittee) bajo la dirección del Ministro de Interior. Al igual que EEUU, el Reino Unido cuenta con una Estrategia desde 2018, la UK Biological Security Strategy, que explica cómo se va a enfrentar el sistema británico a las pandemias en general. Su existencia, ha permitido al sistema británico traducir su estrategia general en un Plan de Actuación para hacer frente al COVID-19. Las estrategias son necesarias para asegurar la coherencia entre los planes y medidas de respuesta con los objetivos estratégicos de la gestión. También facilitan el escrutinio político y social, una herramienta que se echa en falta en España y que dificulta la comunicación estratégica del Gobierno en situaciones de pandemia.

Corea del Sur tiene dedicado su Sistema de Seguridad Nacional a su crítica situación estratégica por lo que ha optado por desarrollar un sistema de gestión pandémica especializado dentro del sistema general sanitario. Partiendo como España de las recomendaciones de la OMS para gestionar la crisis de la gripe A (H1N1), los centros de control de las enfermedades infecciosas (KCDC en las siglas inglesas) han aprovechado cada experiencia (la crisis de 2009 dejo 261 muertos y más de 3 millones de individuos afectados) para revisar su diseño. A la llegada del COVID-19, el Centro para la Preparación y Respuesta a las emergencias de salud pública contaba con cuatro divisiones para la gestión de emergencias, evaluación de riesgos y cooperación internacional, recursos y emergencias infecciosas. A su vez, la División de Gestión de Emergencias cuenta con un Centro de Operaciones 24/7 y con equipos de respuesta rápida.

Desde el punto de vista de la evolución en los sistemas de gestión de crisis, y en contraste con lo que se observa en España, el sistema surcoreano cuenta con una División de planeamiento estratégico potente que se dedica a planificar y supervisar las medidas de prevención a medio y largo plazo, así como habilitar su financiación, los medios tecnológicos e infraestructuras de apoyo y fomentar la cooperación con las comunidades científicas e industriales o la comunicación social, entre muchas otras. Ese nivel estratégico permite a Corea del Sur anticipar el control de la escalada disponiendo de equipos de respuesta rápida, de reservas estratégicas de medicamentos, de unidades de aislamiento hospitalarias, de programas de formación para la gestión de crisis, incluyendo ejercicios anuales, o de modelos matemáticos y sistemas tecnológicos para simular o seguir la evolución e impacto de las crisis.

Conclusiones

Hasta hace pocas décadas, los sistemas sanitarios se bastaban para proteger la salud de las sociedades avanzadas frente a las epidemias. La llegada de las pandemias plantea un problema nuevo tanto de salud como de seguridad porque sus efectos disruptivos trascienden el ámbito de la salud y perturban el bienestar y la prosperidad nacional.

Las organizaciones multilaterales especializadas en la salud pública global han adaptado sus estructuras y procedimientos para afrontar el nuevo problema de gobernanza. Una adaptación que también han seguido algunos países para adecuar sus sistemas sanitarios de respuesta frente a la altura de los desafíos pandémicos. La adaptación no es uniforme porque depende de la experiencia histórica y los recursos de cada país, y mientras algunos continúan apoyando sus sistemas de gestión en las estructuras sanitarias de siempre, otros han optado por sistemas de gestión más complejos.

Los casos recogidos muestran las dos líneas principales de transformación seguidas por algunos países: añadir a los sistemas sanitarios de gestión un componente robusto de gestión epidémica (medicalización) o integrar el sistema sanitario dentro de los sistemas de seguridad nacional (segurización). Cada una tiene sus ventajas e inconvenientes, por lo que no se puede recomendar la línea a seguir en España sin un estudio previo, pero ambas coinciden en la voluntad política de acercar la capacidad nacional de gestión al nivel de exigencia de las pandemias. También en un enfoque de gestión más cerca del sentido amplio de seguridad que del restringido de salud.

El sistema español de crisis no se ha enfrentado en el pasado a ninguna pandemia que haya desbordado su capacidad de gestión, por lo que los distintos gobiernos han seguido confiando en su gestión –y sobre todo en la capacidad de respuesta asistencial del Sistema Nacional de Salud– sin abordar reformas estructurales. Este análisis comparte esa percepción de suficiencia para afrontar las crisis epidemiológicas, pero muestra las limitaciones del sistema para afrontar la gestión de pandemias como la del COVID-19. Esta pondrá a prueba la eficacia del Sistema Nacional de Alerta Precoz y Respuesta Rápida (SIAPR) y la confianza en su modelo de gestión, una valoración que correrá a cargo de la Comisión para el Estudio y Evaluación que ha anunciado el Gobierno para cuando acabe la emergencia en curso.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 Comparecencia del presidente del Gobierno en el Congreso de los Diputados por el estado de alarma en la crisis del coronavirus, 18/III/2020.

2 En este análisis se entiende por pandemias las emergencias extraordinarias que constituyen un riesgo para la salud pública internacional (ESPII) a causa de su propagación internacional y que precisan una respuesta internacional coordinada según el Reglamento Sanitario Internacional de la OMS de 2005.

3 Desde la creación del RSI de 2005, la OMS han declarado seis ESPII: la gripe pandémica A (H1N1) de 2009, el poliovirus salvaje de 2014 y el virus Ébola en África Occidental en 2014, el virus del Zika de 2016, el virus Ébola en la República del Congo en 2019 y el COVID-19.

4 Orden SCO/564/2004 por la que se establece el sistema de coordinación de alertas y emergencias de Sanidad y Consumo.

5 El punto nacional de contacto, creado por la Orden SCO/3870/2006, canaliza los flujos de información, alertas y recomendaciones entre el sistema español y los de la OMS y de la UE.

6 Real Decreto Legislativo 1131/2003 de 5 de septiembre por el que se crea el Comité Ejecutivo nacional para la prevención, el control y el seguimiento de la evolución epidemiológica del virus de la gripe.

7 Las Fuerzas Armadas tienen autonomía de gestión en la organización, doctrina, equipamiento y reservas estratégicas para apoyar los despliegues de tropas en entornos de riesgo nuclear, biológico, radiológico y químico (capacidad NRBQ). La AECID, en colaboración con el Ministerio de Sanidad creó en 2016 unos equipos técnicos de respuesta (chalecos rojos) que se pudieron desplegar a partir de 2018.

8 El Global Health Security Index de 2019 identifica la componente de detección (vigilancia, notificación, laboratorios, epidemiología) como la mejor valorada del sistema español: ocupa el puesto 11 de 195 países y consigue 83 puntos sobre 100 posibles, Spain GHS, p. 2.

9 El GHS Index de 2019 valora positivamente su componente de sanidad (personal, infraestructuras, acceso y control de infecciones): ocupa el puesto 32 de 195 países y consigue 61,7 puntos sobre 100 posibles, Spain GHS, p. 2.

10 “El desarrollo de este Sistema conllevará, para ser factible, una revisión y adaptación de la legislación existente, junto con la disposición de los recursos adicionales necesarios para su puesta en marcha y mantenimiento”, Sistema Nacional de Alerta Precoz y Respuesta Rápida, p. 9.

11 El mismo índice señala la financiación con el peor indicador de todos los evaluados: España ocupa el puesto 131 de 195 países y consigue 16,7 puntos sobre 100 posibles, Spain GHS, p. 8.

12 La OMS emitió su primera notificación el 23 de marzo y declaró la pandemia el 8 de agosto. El Comité Especial se constituyó el 10 de octubre. Informe Anual de Seguridad Nacional 2014, pp. 130-132.

13 La actuación frente a epidemias y pandemias es un ámbito de la seguridad nacional, denominado como seguridad sanitaria, y se limita al seguimiento de su evolución y a enumerar las medidas adoptadas en sus informes anuales. Informe Anual de Seguridad Nacional 2017, p. 9.

14 White House (2019), “United States Global Health Security Strategy”; White House (2018), “National Biodefence Strategy”; y White House (2017), “United States National Security Strategy”.

15 Para evitar un enfoque exclusivamente gubernamental (whole of government approach), la OMS recomienda un whole of the society approach y gobiernos como el de Singapur practican un whole of Singapore approach.

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La salud global es una de las pocas políticas que pueden considerarse internacionalizadas. Ahora se enfrenta al reto del COVID-19, ya declarada oficialmente como pandemia global.

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Versión actualizada en inglés: The coronavirus as a yardstick of global health policy.

Tema

La salud global es una de las pocas políticas que pueden considerarse internacionalizadas. Aunque se encuentra todavía en construcción, dispone ya de muchos de los elementos distintivos de una política pública. Ahora se enfrenta al reto del COVID-19, ya declarada oficialmente como pandemia global.

Resumen

La Organización Mundial de la Salud (OMS) acaba de declarar que el coronavirus COVID-19 representa una pandemia global. Es la última pandemia de las que han ido apareciendo a lo largo de las últimas décadas con repercusiones globales de salud. Las pandemias se conocen desde dos siglos atrás, pero los avances en los sistemas de salud, los nuevos tratamientos y las medidas preventivas generaron la ilusión de su erradicación. Sin embargo, la aparición de nuevos agentes patógenos y la reaparición de otros que se consideraban controlados, añadidos al potencial multiplicador de la globalización, han agravado su impacto ya no sólo como problema de salud mundial sino, también, como problema de seguridad internacional.

Para darles respuesta se dispone de un sistema y una política de seguridad global que ya cuenta con elementos propios de una política pública como las instituciones, las normas, los instrumentos y un modelo de gobernanza global que ha pasado de adoptar medidas reactivas, excepcionales y caso por caso (segurización) a convertirse en un modelo de respuesta más preventivo y sistematizado (medicalización). Como todas las políticas en construcción, el avance de la política de salud global depende de la prioridad que ocupe en las agendas nacionales e internacional, una prioridad que se instala en la urgencia con cada nueva pandemia y en el olvido cada vez que decrece la atención social. Este documento analiza cómo el coronavirus COVID 19 ha vuelto a poner a prueba la política de salud global.

Análisis

La preocupación por las epidemias de cólera que devastaron Europa en el siglo XIX condujo a la primera Conferencia Sanitaria Internacional de París en 1851. Las conferencias y las convenciones posteriores conformaron el primer mecanismo internacional de respuesta.1 Posteriormente, se sucedieron la Oficina Internacional de Higiene Pública en 1907, la Organización de la Salud de la liga de Naciones de 1926 y la Organización Mundial de la Salud (OMS) de Naciones Unidas en 1946. Los avances institucionales condujeron a la aprobación de la primera estrategia de orientación global: “Salud para todos” que, entre otros objetivos, pretendía fomentar la capacidad de gestión de las enfermedades contagiosas de todos los países en 2000 aprobada por la Conferencia de Salud Primaria de Alma-Ata en 1978.

Otras organizaciones multilaterales, regionales o agrupaciones restringidas de países han incluido las cuestiones de salud global en sus agendas y han desarrollado mecanismos de actuación.2 Los primeros instrumentos normativos globales se introdujeron en 1959 y se han revisado sucesivamente hasta llegar a los actuales, los denominados Reglamentos Sanitarios Internacionales (International Health Regulations, IHR). Son instrumentos que han ido ampliando y profundizando la cooperación internacional a nuevos Estados y a nuevos ámbitos de respuesta. El concepto de pandemia se ha ido ampliando en función de su mayor impacto internacional y se han incrementado las obligaciones y capacidades exigibles a los Estados para asumir su cuota de responsabilidad global. El sistema, articulado en torno a la Organización Mundial de la Salud (OMS), se ha ido completando con protocolos de actuación, procedimientos obligatorios de notificación de brotes y una Red de Inteligencia Global sobre Salud Pública (GPHIN).

Como otros instrumentos de Derecho Internacional, los reglamentos sanitarios se enfrentan a dificultades de interpretación, debido a las diferencias de criterios entre los Estados; tardan en adaptarse a las nuevas realidades y, sobre todo, carecen de capacidad de imponer su cumplimiento (enforcement). En contrapartida, y debido a la complejidad y dificultad de las decisiones para responder a las pandemias (certificar los brotes, imponer cuarentenas, restringir desplazamientos…) las autoridades nacionales tienden a resguardar sus decisiones en las recomendaciones de la OMS y de las autoridades sanitarias nacionales, una subordinación de hecho que incrementa la capacidad de influencia del sistema de salud global con cada nuevo brote. Además de las dificultades anteriores, la construcción de la política de salud global tiene que enfrentarse a retos tangibles, como la proliferación de nuevos patógenos o la velocidad exponencial de propagación debido a la movilidad y conectividad global, e intangibles, como la pérdida de credibilidad en las instituciones o la alarma social causada a través de Internet y las redes sociales.

Pese a todo, el sistema de salud global cuenta ya con un acervo notable de experiencia. A la aparición del VIH/SIDA o a la persistencia de patógenos resistentes como los de la malaria o la meningitis se han añadido otros nuevos patógenos causantes de las fiebres hemorrágicas en África, de la encefalopatía espongiforme bovina en Europa o de los virus del Nilo Occidental y Nipah, originados en el Delta del Nilo y Malasia, respectivamente. Posteriormente, y ya en el nuevo siglo, la salud global se ha enfrentado a nuevas alertas sanitarias como el síndrome respiratorio agudo grave (SARS) en 2003, la gripe aviar en 2005, la pandemia gripal (gripe A) en 2009, el ébola en 2014 y el virus Zika en 2015. Cada pandemia ha tenido un impacto diferenciado con sus propias características de letalidad, población afectada o impacto mediático, lo que ha reforzado el aprendizaje del sistema.3

De las lecciones aprendidas se pueden extraer algunas conclusiones sobre el funcionamiento de política de salud global. La primera es que las expectativas de una sociedad global y conectada sobre la eficacia y rapidez de las medidas exceden a la capacidad real del sistema para responder. Por un lado, los avances en las políticas públicas de salud han aumentado el nivel de exigencia de los ciudadanos y mermado su capacidad de aceptar los límites del sistema. Esperan que las nuevas pandemias se traten de forma tan solvente y rápida como el resto de las enfermedades. La hipersensibilización colectiva no entiende que los planes y medidas preventivas sirven poco si se presenta un tipo de virus distinto del esperado, como ha ocurrido con el coronavirus COVID-19. Cada nueva pandemia precisa desarrollar su propia curva de aprendizaje y experiencias como la de la gripe aviar enseñan que adoptar medidas inoportunas o desproporcionadas bajo presión puede crear desconfianza en el sistema de salud global.4 La adopción de medidas drásticas no justificadas en criterios científicos genera efectos contraproducentes, por lo que las autoridades sanitarias tienen que extremar sus precauciones, incluso, para verificar la existencia de un brote, ya que la propia acción obligatoria de certificar los brotes pandémicos genera alarma social y causa costes económicos irreversibles para los países implicados en la alerta sanitaria.

A las dificultades técnicas para la gestión de las pandemias se añade la dificultad de desarrollar una comunicación estratégica. Las crisis de la gripe de 2009 y del ébola en 2014 dejaron entrever la importancia creciente de los nuevos medios de comunicación social en la percepción de las pandemias. El uso de medios alternativos a los oficiales o tradicionales de comunicación social redujo el efecto de la comunicación estratégica oficial y, en consecuencia, llevó a una fragmentación de la opinión pública en relación con las medidas de respuesta. A la inevitable rumorología sobre conspiraciones políticas, especulativas o catastrofistas que gravitan sobre las redes sociales desde entonces, no han tardado en añadirse las noticias falsas y la desinformación, como puede constatarse con ocasión del coronavirus COVID-19.5

Las pandemias como problema de seguridad internacional

Las pandemias se abordaron inicialmente como problemas que afectaban únicamente a la salud y su gestión se delegaba, funcionalmente, en las autoridades sanitarias y, geográficamente, en países relativamente próximos. Ese enfoque se ha mantenido vigente, con pequeñas variaciones, hasta que la nueva ola de pandemias mencionadas anteriormente ha hecho que el problema haya pasado de ser un problema sanitario a otro de seguridad. La trascendencia del problema ha crecido debido al crecimiento de los transportes y de la conectividad, el cambio climático, la urbanización y tantos factores asociados a la globalización. El cambio de criterio se hizo necesario cuando las evidencias mostraron que las pandemias saltaban por encima de las fronteras nacionales y multiplicaban sus daños colaterales sobre políticas e intereses distintos de los sanitarios. Fenómenos como el del SIDA sirvieron para acelerar el cambio de enfoque y, finalmente, se abordó como una cuestión de seguridad internacional en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de enero de 2000.6 La consideración de las pandemias como un problema de seguridad no significa que se considere como un problema militar, un error en el que se podría haber caído en un ambiente estratégico marcado por los atentados del 11 de septiembre de 2001, la lucha contra el terror y el riesgo de que actores no estatales pudieran llevar a cabo ataques con agentes infecciosos o con medios de destrucción masiva con propósitos terroristas o de cualquier otro tipo.7

En consecuencia, las estrategias de seguridad nacional del nuevo siglo no introdujeron las pandemias por el posible uso de los agentes infecciosos como armas de guerra, sino por su impacto –ya notorio– sobre la seguridad y la prosperidad de los países y por su consideración como un problema de seguridad internacional. En el caso de EEUU, la Estrategia de EEUU de 2002 incluyó la pandemia del VIH/SIDA entre los riesgos a considerar, al igual que las estrategias posteriores hasta la última de 2017 y que finalmente ha dado paso a un concepto más amplio de salud global para la que han elaborado su propia Estrategia de Seguridad de Salud Global en 2019.8 En su nuevo enfoque global, la Estrategia estadounidense pretende ahora actuar sobre las fuentes externas de epidemias (desarrollo de capacidades de terceros) y sobre sus consecuencias internas (reforzamiento del sistema de emergencias), en coherencia con las Estrategias Nacional de Seguridad y las de Biodefensa Nacional, y en cooperación con otros países, organizaciones o actores no estatales. Por su parte, España ha seguido este enfoque y, por ejemplo, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 dedica un capítulo dedicado a las epidemias y pandemias.9 Se justifica por la gestión de las alertas sanitarias sobre el SARS, la gripe por virus A/H5N1, la pandemia de gripe por virus A/H1N1, el ébola y el virus Zika y su objetivo es el de adoptar planes de preparación y respuesta tanto genéricos como específicos en coordinación con las autoridades internacionales y subestatales.

El cambio desde un enfoque reactivo a otro más preventivo obedece a la convicción instalada de que las pandemias van a continuar apareciendo. En febrero de 2018 el director general de la OMS, Tedos Adhanom, aseguró ante los asistentes a la Cumbre Económica Mundial de Dubái que en cualquier momento y país podría aparecer una epidemia devastadora que podría matar a millones de individuos,10 una opinión corroborada en octubre de ese mismo año por un grupo de expertos reunidos en el Centre for Security and International Studies (CSIS) de Washington para evaluar el impacto de una pandemia como la que ahora se acaba de declarar.11 Un año más tarde, la erupción del COVID-19 les da la razón y evidencia la necesidad de acostumbrarse a convivir con las pandemias.

En el trasfondo de la gestión de pandemias subyace un debate intelectual sobre la naturaleza e idoneidad de las medidas de respuesta. Se diferencia entre la adopción de medidas extremas, coyunturales y reactivas (securitisation) y la adopción de medidas preventivas y sostenibles capaces de mitigar el impacto de las pandemias y mejorar la resiliencia de los sistemas sanitarios (medicalisation).12 El debate teórico es interesante en la medida que apoya una política de salud global que se sustente sobre sistemas robustos nacionales de salud que desarrollen capacidades de lucha contra las pandemias (autoridades, estrategias, planes, sistemas y medidas nacionales) en coordinación con el sistema de salud global descrito anteriormente.

Otro aspecto del debate tiene que ver con el margen de soberanía que les queda a los Estados para adoptar medidas cuyas causas y efectos son transfronterizos y se deben coordinar con un sistema global de gobernanza. Los Estados, y sus sistemas sanitarios, todavía conservan la titularidad de las competencias de salud y, por ejemplo, son los únicos legitimados para certificar los brotes, incluso si la OMS lo detecta “a petición” de ellos mismos. Sin embargo, tiene que coordinar el ejercicio de esas competencias y las medidas adoptadas con el sistema de salud global, por lo que siguen siendo actores estratégicos en la gestión de las pandemias, pero ya no son los únicos. La influencia del sistema y los procedimientos de salud pública de la OMS crece tanto frente a los sistemas nacionales fuertes, por su capacidad de legitimar las decisiones que adoptan y, sobre todo, frente a los sistemas nacionales más débiles que dependen de las capacidades y recursos globales para la gestión de las epidemias.

La eficacia de las medidas

No siendo la cuestión si aparecerá una pandemia, sino cuándo y cómo aparecerá, se han establecido redes para la vigilancia de las enfermedades contagiosas para agilizar la activación de los planes de respuesta. La OMS combina la mencionada red de comunicaciones GPHIN, con un sistema de Alerta y Respuesta especializado en brotes epidémicos (GOARN). Ambas redes colaboran con otras gubernamentales y no gubernamentales, con mayor o menor nivel de recursos y especialización, y apoyan las actuaciones de gobiernos afectados por las pandemias, especialmente aquellos que no tienen o no han dispuesto de los medios adecuados para diagnosticar los brotes infecciosos.

La existencia de las redes de vigilancia ha mejorado, razonablemente, la capacidad global de respuesta frente a las pandemias, pero no se dispone todavía de una validación empírica de esta correlación. Además, en aquellos países en los que los gobiernos cuentan con menos recursos, la mejora de la vigilancia depende de las redes no oficiales y, aunque se gane tiempo en la detección de los brotes, se puede seguir perdiendo a la hora de la certificación oficial o de la activación de los procedimientos de respuesta, con lo que su eficacia es relativa.13

La verdadera eficacia de los sistemas global y nacionales de salud, su capacidad de resiliencia, depende de las capacidades con las que cuentan, tanto las genéricas para el conjunto de la salud pública, como las específicamente dedicadas a las pandemias. Eso explica la necesidad de reforzar las capacidades de los eslabones más débiles en las cadenas de transmisión de las pandemias, no sólo para contener las pandemias en sus lugares de origen sino para aliviar el impacto, también, sobre las poblaciones locales.

Aunque los indicadores tienen sus límites para medir objetivamente las actuaciones, el Índice de Seguridad de Salud Global permite una aproximación a la seguridad y capacidades de los sistemas nacionales. Presenta datos de los 195 Estados que participan en los Reglamentos IHR mencionados. En su edición de 2019,14 la valoración global del Índice GHS resalta que ningún país está completamente preparado para afrontar epidemias y pandemias y que todos presentan algún tipo de vulnerabilidad. Los indicadores de los distintos componentes del Índice confirman la debilidad sistémica: el indicador medio global de los sistemas nacionales de salud es de 40,2 sobre 100 y no superan los 50 puntos de media los 115 países que deberían hacerlo por contar con ingresos altos y medios. Incluso entre el selecto grupo de países mejor valorados, los datos distan de ser satisfactorios: sólo el 7% de los países cuentan con una alta capacidad para prevenir la emergencia o trasmisión de los patógenos, sólo el 19% puntúa entre los de mayor capacidad de detección y comunicación, menos del 5% son capaces de respuestas rápidas y apenas el 23% cuenta con respaldo de gobierno favorable.

Entre sus recomendaciones figuran las de evaluar y hacer pública las evaluaciones de los sistemas nacionales, mejorar la coordinación entre los actores domésticos y con los actores internacionales, invertir en recursos y en mecanismos de financiación. En el plano global, propone crear la figura de un facilitador dependiente del secretario general de Naciones Unidas para coordinar las grandes pandemias e implantar simulaciones de grandes crisis. Son medidas que coinciden con las de ediciones anteriores, lo que revela que son difíciles de implantar. En particular, las referidas a la financiación sugieren una última reflexión. Se estima que se necesita una inversión anual en torno a los 4.500 millones de dólares para reducir la carencia global de capacidades de preparación. El esfuerzo inversor, con ser grande, especialmente para los países de menor capacidad económica, permitiría compensar los daños económicos de las distintas epidemias y pandemias, que se estiman en torno a 570.000 millones de dólares anuales.15

Conclusiones

La existencia de una sociedad global sensibilizada e hiperconectada frente a las epidemias y pandemias podría ser un apoyo para la construcción de la política de salud global si se mantuviera su movilización en el tiempo. Si la presión social y política se reduce a la adopción de medidas y no se mantiene durante el seguimiento de la ejecución, los sistemas sanitarios nacionales e internacionales no podrán beneficiarse del respaldo social y político que precisan.

La política de salud global refleja la creciente interdependencia entre los sistemas y políticas nacionales y la internacional. Esta interdependencia se intensificará con la persistencia de las pandemias, que disminuirá la autonomía de la que gozaban los sistemas sanitarios hasta ahora.

El enfoque de seguridad de la política de salud global ayuda a mejorar la cooperación internacional ante las crisis sucesivas, pero su eficacia última reside en que se mejoren las capacidades nacionales de respuesta. Ya que hay que aprender a convivir con las epidemias y pandemias, las medidas deben abandonar su carácter extraordinario actual para normalizarse y sostenerse en el tiempo.

Finalmente, y dada su trascendencia para la seguridad internacional, debería potenciarse la cooperación internacional para ofrecer ayuda financiera y técnica a los eslabones más débiles de la cadena de salud global.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano.


1 “A brief history of the World Health Organization”, The Lancet, vol. 360, 12/X/2012.

2 Por ejemplo, la UE ha desarrollado su propio Agencia para la prevención y control de enfermedades contagiosas (European Centre for Disease Prevention and Control, ECDC) que colabora con las autoridades nacionales y con comunidades de expertos en la vigilancia, intercambio de información, medidas y comunicación.

3 Juan Martínez Hernández (2016), “Pandemias y bioamenazas globales del siglo XXI”, ARI nº 42/2016, Real Instituto Elcano, 30/VI/2016.

4 Justo Corti Varela (2009), “Proteccionismo y pandemia gripal: una perspectiva española”, ARI nº 83/2009, Real Instituto Elcano, 28/V/2009.

5 La OMS ha tenido que colaborar con las agencias de noticias y con las grandes plataformas tecnológicas para paliar la desinformación sobre el coronavirus.

6 En esa sesión, Susan Peterson resalta cómo el vicepresidente Al Gore solicitó una nueva definición de seguridad, más amplia, que incluyera las enfermedades como el SIDA y otras de carácter contagioso. “Epidemic Desease and National Security”, Security Studies, vol. 12, nº 2, 2002/3, pp. 43-81.

7 Antes que otros, Bruce Hoffman explicó la confluencia entre causas y actores que hacían temer el uso de medios de destrucción masiva. Véase “Terrorism and weapons of mass destruction”, RAND, 1999.

9 “Estrategia de Seguridad Nacional 2017”, Consejo de Seguridad Nacional, pp. 74-75.

11 Samuel Bramen y Kathleen Hicks (2020), “We predicted a coronavirus pandemic”, Politico, 3/VII/2020.

12 Stefan Elbe (2010), “Pandemic Security”, en J. Peter Burgess (ed.), The Routledge Handbook of New Security Studies, Routledge, pp. 163-172.

13 Sara E. Davies (2009), “Preparing for pandemics through surveillance”, ARI nº 9/2009, Real Instituto Elcano, 14/I/2009.

142019 Global Health Security Index”, Johns Hopkins, The Economist y NTI.

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