Política Exterior de España - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Hacia un ecosistema español de Inteligencia Artificial: una propuesta ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-2019-hacia-ecosistema-espanol-inteligencia-artificial-una-propuesta 2019-06-12T07:39:43Z

Este informe pretende contribuir a un debate verdaderamente “español”, transversal, con propuestas para la construcción de un ecosistema español de Inteligencia Artificial en el que participen las administraciones públicas, las empresas, el mundo académico y la sociedad.

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Contenidos

Resumen ejecutivo

  1. Objetivo de la propuesta
  2. Justificación de la propuesta
  3. Retos para una estrategia española de IA
  4. Prioridades del sistema de IA
  5. Visión estratégica
  6. Articulación y proceso productivo
  7. El factor humano
  8. Inversión e inversores
  9. Reputación y relato
  10. La gobernanza del ecosistema
  11. Relación con los ecosistemas externos y otros actores

Recomendaciones
Agradecimientos
Documentos de referencia

Resumen ejecutivo

La Inteligencia Artificial (IA) no es una tecnología más o una actividad que afecte sólo al ámbito académico y científico. Es una tecnología crítica para la transformación y la economía digital, por lo que su disponibilidad o carencia afecta al bienestar, prosperidad e igualdad de la sociedad española.

Este informe pretende contribuir a un debate verdaderamente “español”, transversal, con propuestas para la construcción de un ecosistema español de IA en el que participen las administraciones públicas, las empresas, el mundo académico y la sociedad. También, se trata de engarzar ese ecosistema español con el ecosistema europeo y con el resto de los actores o ecosistemas internacionales. No es una estrategia nacional de IA que le corresponda al Gobierno impulsar, en línea con otros países y con lo que pide la Comisión Europea, sino una propuesta para la creación de un entorno que facilite la creación, desarrollo y sostenibilidad de esa estrategia.

Como señala la Comisión Europea, el éxito de la coordinación de la IA descansa sobre  tres pilares: (1) aumentar las inversiones públicas y privadas en IA; (2) prepararse para los cambios socioeconómicos; y (3) garantizar un marco ético y legal adecuado. Ninguno de estos pilares se puede construir con un enfoque exclusivamente gubernamental sino con uno ecosistémico. España dispone de actores y conocimiento especializados en IA, pero le falta un modelo de coordinación, por lo que precisa articular un ecosistema que corrija esa carencia. El Gobierno precisa asociarse con el resto de los actores del ecosistema para maximizar su potencial interno y aprovechar las oportunidades de cooperación en marcos multilaterales (como la UE) o bilaterales (como el acuerdo franco-alemán sobre IA) en Europa y fuera de ella. Siendo interdependientes, el ecosistema debe ser inclusivo y permitir la participación de las administraciones públicas, incluidas las autonómicas y municipales, así como la de los sectores económicos, académicos o sociales implicadas en el desarrollo de la IA.

Para señalar objetivos estratégicos y prioridades de IA es necesario desarrollar una capacidad de inteligencia estratégica en IA que permita analizar el estado, necesidades y opciones de la IA española. El mejor conocimiento posible del estado de la IA es imprescindible para que el análisis estratégico pueda identificar y seleccionar los nichos y cadenas de valor donde aplicar la IA con mayor impacto sobre sus objetivos públicos y privados. La prioridad de esta inteligencia estratégica, recogida y procesada por el ecosistema, consiste en estar pendiente de lo que va a venir en IA y no sólo en sacar partido de lo que ya existe, en conocer qué áreas debe desarrollar y cuáles consumir. Toda estrategia española en IA debe ser coherente con una visión de país y con otros ecosistemas y estrategias tecnológicas elaboradas o en elaboración.

La mayoría de las estrategias conocidas apuestan por concentrar los esfuerzos nacionales de IA en la prestación de servicios públicos preferentes y en la producción de alto valor añadido, en lugar de dispersar los recursos limitados en desarrollos de carácter genérico. Su necesidad es más urgente en los sectores públicos o privados ya digitalizados que disponen de datos suficientes para permitir la aplicación de la IA. El ecosistema ha de ser capaz de integrar capacidades de conocimiento con capacidades industriales y sociales. Sus esfuerzos deberían centrarse en impulsar plataformas industriales que utilicen la IA como elemento competitivo de sus negocios y en la prestación de servicios públicos con un gran impacto social.

El desarrollo, captación y retención de talento es crítica, especialmente cuando escasea, no sólo en España, sino en el conjunto de Europa y del mundo. La carencia de talento afecta a la investigación y desarrollo en IA, a la adaptación y reciclaje de los directivos y empleados de las empresas e industrias digitales y, finalmente, a todos los niveles educativos. Para atender las necesidades más urgentes, el ecosistema deberá comenzar por mejorar las condiciones laborales y económicas del talento dedicado a la investigación, creando y financiando un hub de IA que asegure una masa crítica de investigadores de alto nivel para cubrir las necesidades básicas. La articulación permitiría disponer de un Centro de Excelencia, aunque sea en red, como los elaborados en otros ámbitos de la digitalización, que añaden valor al desarrollo de la IA del ecosistema compartiendo talento y financiación. También aportarían a los investigadores mayor remuneración y estabilidad profesional, así como una mejor conexión con el mundo empresarial con el que suelen están poco conectados. Posteriormente, el ecosistema deberá financiar y formar el talento necesario para facilitar la distribución de la IA a los servicios públicos y a las empresas, así como para integrarla en todos los sistemas y niveles educativos y de formación.

La inversión en IA comprende un amplio abanico de inversiones públicas y privadas, tanto para inversión, desarrollo e innovación de IA, como para su consumo mediante compra pública o privada. La Comisión Europea propone que la UE en su conjunto invierta 20.000 millones de euros al año entre 2021 y 2027 en I+D en IA, tanto público como privado. La financiación comunitaria, complementaria de la nacional, se establecería como mínimo en 7.000 millones para el período.

España debería adoptar un compromiso de llegar en un plazo de tres a cinco años a una inversión pública y privada en torno a 200 millones de euros anuales. Se podría pedir un mandato al Gobierno o al Parlamento para facilitar la presupuestación plurianual. El sector privado debe participar notablemente en el esfuerzo inversor, porque no puede esperar que el sector público invierta en la IA que precisan sus intereses de negocio; al igual que el sector público no puede esperar que el sector privado atienda intereses que estén fuera del mercado. La corresponsabilidad en el ecosistema facilita compartir riesgos e inversiones, también por medio de la habilitación de incentivos fiscales.

El desarrollo de la IA precisa la construcción de un relato que permita conocer su trascendencia para la prosperidad y bienestar de la sociedad. El relato de la Estrategia debe hacer hincapié en las oportunidades que la IA crea para el bienestar de los ciudadanos, los servicios públicos y la competitividad de la economía y abordar los retos incluyendo posibles soluciones. Sin hacerlo, la comunicación estratégica de la IA convertirá a la inteligencia artificial en un asunto exclusivamente de competitividad científico-tecnológica o económica. Este relato informativo debe completarse con la construcción de una reputación solvente de marca, articulando la capacidad científica del ecosistema con una gestión eficaz, un liderazgo claro y el respaldo político y social.

El ecosistema debe ser inclusivo, incluido en materia social y de género, y transparente. El carácter público o privado no afecta a la inclusividad porque la cooperación en red del ecosistema es pública-pública, privada-privada  y  público-privada  simultáneamente. La transparencia es, además, imprescindible cuando la IA afecta a derechos, libertades y expectativas de vida de gran parte de la población, por lo que un ecosistema tiene la responsabilidad social de la transparencia hacia afuera y hacia adentro del mismo. Siendo inclusivo y transparente, el ecosistema puede intermediar el diálogo social desde el principio incorporando disciplinas no asociadas a la IA que enriquezcan el debate ético, moral y social, facilitando la “explicabilidad” de la IA.

En cuanto a su gobernanza, el ecosistema necesita impulso político, que en el sistema español significa desde Presidencia del Gobierno, y quizá la constitución de un ministerio que agrupara estas y otras competencias. El ecosistema debe contar con un nivel “estratégico” potente, con un alto comisionado o similar y un consejo de autoridades públicas y privadas, además de un nivel operativo o técnico (que podría incluir un CDTI-IA) y otro táctico. Para agilizar la adopción de decisiones, el ecosistema deberá funcionar como un nodo, relacionándose con otros ecosistemas y plataformas (multinodal) y con los distintos niveles de decisión (multinivel) en red para eludir bloqueos.

Por razones de tamaño y de inversión científica y tecnológica, la autonomía estratégica de la IA española no puede sólo depender de un ecosistema nacional. La integración es necesaria en el ecosistema europeo, a cuyo grupo motor franco-alemán ha de unirse España, pero no suficiente porque existen otros ecosistemas más avanzados con los que se debe colaborar y buscar asociaciones estratégicas. Los intereses y necesidades españoles en materia de IA le han de llevar a cooperar con el ecosistema más dinámico y potente en materia de IA como es el de EEUU, aprovechando la presencia de grandes empresas estadounidenses y su imbricación en la economía española, pero no debe descartar la cooperación con los de otros países –China incluida– o tender puentes (de forma autónoma y/o europea) con los ecosistemas de IA de América Latina y de África.

Félix Arteaga
Investigador principal del Real Instituto Elcano

Andrés Ortega
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano
| @andresortegak

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<![CDATA[ A propósito de la posverdad: Marx, Nietzsche y la deriva idealista de la izquierda política ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari52-2019-lamodeespinosa-proposito-posverdad-marx-nietzsche-deriva-idealista-izquierda-politica 2019-05-14T05:02:09Z

Más allá de las interpretaciones y la construcción social, hay hechos, datos, duros y tozudos. Como siempre. No cambiaremos el mundo cambiando de conversación.

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Tema

Más allá de las interpretaciones y la construcción social, hay hechos, datos, duros y tozudos. Como siempre. No cambiaremos el mundo cambiando de conversación.

Resumen

Se supone que los think-tanks proporcionan información verídica y contrastada sobre la realidad política y económica. No siempre es así, por supuesto, pero la presunción de que ello es posible y deseable sustenta su tarea. Pues bien, ese supuesto aparece hoy seriamente en entredicho. Con objeto de discutir este tema se organizó el pasado enero un debate conjunto entre la Fundación Alternativas y el Real Instituto Elcano sobre “La importancia de los hechos en el debate público. El papel de los think tanks”. Lo que sigue es el texto de mi intervención, ampliado y revisado a partir del debate subsiguiente.

Análisis

Me propongo comentar el tema de las fake news y la posverdad, de lo que podríamos llamar los “tiempos” y los “espacios” de la posverdad. Pues me atrevo a detectar en ello algo más profundo que una simple consecuencia inintencionada de los nuevos medios de comunicación, de las redes sociales o los “trinos”, y que va también más allá (o más acá) de los populismos y nacionalismos actuales, y que hunde sus raíces en un cierto zeitgeist postmoderno y, por supuesto, post (y anti) ilustración. En definitiva, tratare de argumentar que la llamada posverdad es una poderosa corriente intelectual, con hondas raíces históricas y con amplia extensión, no sólo popular, sino incluso académica.

Y me serviré para iniciar el camino de un comentario que formuló Max Weber hace ya más de un siglo. Decía Weber: “Se puede medir la honestidad de un filósofo contemporáneo por su posición en relación con Marx y con Nietzsche”. Y añadía: “nuestro mundo intelectual ha sido conformado en gran medida por Marx y Nietzsche”. Creo que tenía (y sigue teniendo) razón, aunque argumentaré que hay una gran asimetría en el modo cómo uno u otro han conformado nuestro mundo mental, en el modo como hemos “dado cuenta” de ellos.

Efectivamente creo que, en este pasado bicentenario, sí hemos dado cuenta de Marx, lo hemos asimilado, e incluso superado. No es exagerado decir que todos somos marxistas, como somos weberianos o kantianos o hobbesianos. Todos ellos forman parte de nuestro arsenal cognitivo, de nuestros mapas conceptuales, y de nuestro lenguaje. Decía Zubiri que los griegos o los romanos no son nuestros clásicos, sino que nosotros somos griegos o romanos, del siglo XX, pero somos aún ellos. Y por eso son clásicos. Otro tanto podemos decir de esos autores, clásicos asimilados, hasta el punto de que no podemos pensar sin usarlos de algún modo, pues están dentro de nosotros. Tanto que más que pensarlos nosotros a ellos, son ellos quienes nos piensan dentro de nosotros. Nos han enseñado a pensar de cierto modo, son –como decía Durkheim– manières de penser mucho más que maîtres a penser (que lo fueron quizá inicialmente), hábitos adquiridos de pensamiento.

Algo similar ocurre con Marx, aunque de modo paradójico. Pues así como la izquierda se ha vuelto idealista –como argumentaré más tarde–, la derecha se ha vuelto marxista. Pero sin saberlo. Cuando Clinton en la campaña de 1992 dijo aquello de “es la economía, estúpido”, o cuando Rajoy y el PP confiaban en la buena marcha de la economía para resolverlo todo, menospreciando la política, representaban un economicismo tecnocrático, que lo espera todo de la economía y que le debe mucho a Marx. No voy a insistir, pero, por ejemplo, cuando hemos atribuido los nuevos populismos, VOX incluido, principalmente a la crisis económica, al llamado “precariado” o la desigualdad, creo que cometemos el mismo error de menospreciar la relevancia de las ideologías y, en definitiva, de la cultura, para la política. Podríamos llamarlo “marxismo naive”, que menosprecia la “superestructura” ideológica, por recordar la vieja jerigonza.

Pues bien, no ocurre lo mismo con Nietzsche, con quien creo tenemos una cuenta pendiente. Pues me temo que también somos nietzscheanos sin saberlo, pero en este caso sin haber ido más allá de él, sin haberlo asimilado y, por lo tanto, superado. El punto de partida (no superado) lo expresa una famosa cita de los Fragmentos póstumos, apuntes y anotaciones que dejó sin publicar, pero editados en 1967 por Colli y Montinari en Berlín:

“Contra el positivismo, que se queda en el fenómeno ‘sólo hay hechos’, yo diría, no, precisamente no hay hechos, sólo interpretaciones. No podemos constatar ningún factum ‘en sí’: quizá sea un absurdo querer algo así. ‘Todo es subjetivo’, decís vosotros: pero ya eso es interpretación, el ‘sujeto’ no es algo dado sino algo inventado y añadido, algo puesto por detrás.— ¿Es en última instancia necesario poner aún al intérprete detrás de la interpretación? Ya eso es invención, hipótesis.
En la medida en que la palabra ‘conocimiento’ tiene sentido, el mundo es cognoscible: pero es interpretable de otro modo, no tiene un sentido detrás de sí, sino innumerables sentidos, ‘perspectivismo’.
“Son nuestras necesidades las que interpretan el mundo: nuestros impulsos y sus pros y sus contras. Cada impulso es una especie de ansia de dominio, cada uno tiene su perspectiva, que quisiera imponer como norma a todos los demás impulsos.” (FP IV, 7 (60)).

Una cita que resume muchas e importantes ideas. Las resumo en tres: (1) todo es interpretación pues no hay hechos sino para alguien; (2) el conocimiento es una “perspectiva” de lo real; y (3) el conocimiento parte de los impulsos que son, a su vez, un ansia de dominio, una “voluntad de poder”.

Todo ello es muy relevante hoy, sobre todo el punto primero. Pues si con Nietzsche y la “muerte de Dios” entrabamos en el relativismo moral (“Bueno y malo son sólo interpretaciones, y de ninguna manera un hecho, un ‘en sí’”), con la idea de que no hay hechos sino interpretaciones (“también la esencia de una cosa es sólo una opinión sobre la ‘cosa’”) nos instalamos en el relativismo cognitivo. No es que no sepamos distinguir lo Bueno de la Malo, lo que es preocupante, es que tampoco podemos hacerlo con lo Cierto y lo Falso, lo que es dramático. Y si la búsqueda de una Moral objetiva y racional es una tarea bien difícil (si no imposible), la duda lanzada sobre el conocimiento es más radical, más nihilista si cabe. Pues la frase “no hay hechos sino interpretaciones” es casi el eslogan del postmodernismo anti-ilustrado y de la posverdad. Desde luego a Donald Trump le encantaría esta afirmación; es casi su mantra cotidiano. “Hechos alternativos”.

En la cita de Nietzsche percibimos sin duda la herencia envenenada y toxica del historicismo alemán y su crítica a la Ilustración, le herencia de Herder (siempre detrás de nacionalismos o idealismos), de su ataque a Montesquieu y el imperialismo parisino de la Razón (con mayúscula y única), y la defensa de la diversidad de razones cada una asentada en un Volk, en un pueblo, por supuesto constituido a su vez por una lengua. Una lengua cuyos límites son los límites del mundo, en la hipótesis de Sapir-Whorf, repetida una y otra vez, a pesar de que su falsedad se ha demostrado una y otra vez.

Efectivamente, si la Ilustración argumentaba que hay una sola Razón, apoyada en la naturaleza humana (“tous les hommes ont un esprit egalêment juste”, decía Helvetius), idéntica en todas las partes y en todos los tiempos, el historicismo la rompe según tiempos y espacios. No hay pueblos más cerca de la Verdad, pues, como decía Ranke, todos están igualmente cerca de Dios. A cada Volk, a cada pueblo, a cada identidad, su verdad, distinta para el castellano o el catalán, para el hombre o la mujer, para el homosexual o el heterosexual, para el colonizado o el colonizador, etc. Si los ilustrados enraizaban la Razón en la Naturaleza, el historicismo va a asentar las variadas razones en la Cultura y la Historia. Para ellos la razón y el conocimiento no son la variable independiente, sino, al contrario, algo que depende del sustrato orgánico pueblo-cultura-lengua, en una radical sociologización (y disolución) de la Razón para hacer de ella razones, en minúsculas y en plural.

Pero el problema es evidente: si hay diversas y variadas razones, ¿quién tiene razón? El historicismo abrió la puerta al relativismo cognitivo y en él hunde sus raíces el zeitgeist de la posverdad.

Es por ello que a comienzos del pasado siglo hubo un profundo debate para solventar la paradoja del historicismo. El “perspectivismo”, apuntado ya por Nietzsche, se desarrolla en Max Scheler, en Mannheim y en Ortega. Pero, ¿por qué la suma de perspectivas va a proporcionarnos una visión objetiva y no un reforzamiento de sesgos y prejuicios? Mannheim acudía por ello al “intelectual flotante”, desclasado, sin prejuicios, que observa el mundo desde la distancia de su no-posición social (y Lukacs hacía lo mismo pero con el proletariado, la clase fuera de todas las clases). Ahora bien, ¿acaso no son los intelectuales una clase, la “nueva clase”? Y por ello la respuesta del neopositivismo del Círculo de Viena será casi el negativo de Nietzsche y de los perspectivistas, y el primer Wittgenstein, el del Tractatus, dirá lo contrario:

“El mundo es el conjunto de los acontecimientos, de los hechos, y, en último término, de los estados de cosas existentes. Los estados de cosas constan de cosas, son relaciones entre cosas.”

Para el primer Wittgenstein el mundo es una colección de cosas, de hechos. ¿Acaso las interpretaciones no son también hechos? Hechos de conciencia si se quiere, subjetivos, pero hechos, medibles y cuantificables como cualquier otro. Así pues, hechos sin interpretaciones para unos, o interpretaciones sin hechos para los otros. Mal dilema.

La nueva izquierda neocomunista, eurocomunista, iniciará su deriva hacia el historicismo al potenciar la super sobre la infra, la cultura sobre la economía, el “hombre nuevo” sobre la “sociedad nueva” y el “socialismo real”. Es el eurocomunismo, es Gramsci y su idea de hegemonía, hoy ciertamente hegemónica. Y mayo del 68 acabará de diluir el materialismo marxista en un pensamiento que le debe más al consumo que a la producción, más a la comunicación que al trabajo, y que, en todo caso, se escapa de la realidad y huye de los hechos: “Mis deseos son la realidad; La imaginación toma el poder. Comiencen a soñar. Abajo el realismo socialista”. Y, sobre todo: “Sean realistas: pidan lo imposible”. En el contraste entre el Partido Comunista francés y los jóvenes estudiantes rebeldes serán éstos quienes acabarán definiendo el lenguaje e interpretando el mundo. Pasamos de una ética materialista de la escasez y el trabajo a una moral post-materialista de la abundancia y el consumo, una ética de la auto-realización y de la identidad. Lo que importa son los estilos de vida, los lifestyles, las identidades, lo que (se supone que) somos, no lo que hacemos.

Derrida, Lacan y, sobre todo, Foucault le darán a este idealismo una vuelta de tuerca casi definitiva. No hay hechos sino interpretaciones, cierto, pero es el Poder quien interpreta. Cada individuo crea su interpretación, su verdad, pero es el Poder (magnificado, ubicuo, omnipresente y reificado) quien dispone de los medios para imponer su (única) interpretación a los demás. Llevando al extremo la tesis de que “la ideología dominante es la de la clase dominante”, la verdad es un reflejo del poder, una verdad engañosa, siempre una verdad de dominio. Frente a la que sólo cabe la crítica y la de-construcción. Frente a la construcción ideológica de los dominantes, la política consiste en la de-construcción, en la reinterpretación.

De Nietzsche, a Gramsci y a Foucault, al significante vacío de Laclau y Mouffe, sólo hay un paso. Mezclado con el control de “la agenda”, el framing y el labelling (enmarcar e identificar), con Lakoff. Como no pensar en un elefante, como no pensar en la casta, en el “régimen del 78” por ejemplo. Pronuncias la palabra y te atrapa.

Trump habría saltado de alegría ante esta afirmación de que la verdad es el poder. De hecho, la practica a diario. Mi poder es mi verdad, y no hay otra.

Hay que tener cuidado con no tirar al bebe con el agua sucia, pues este giro paradigmático hacia la comunicación ha tenido mucho bueno. El llamado “giro lingüístico” de la filosofía, que comienza con Gadamer y el segundo Wittgenstein y se extiende por todas las ciencias sociales, ha implicado recobrar el “lado activo del conocimiento”. No hay conocimiento sin interés que lo justifique, dice Habermas, y antes Mannheim (y antes Nietzsche, como veíamos). Toda verdad responde a un interés y emerge en un espacio y un tiempo que la hace relevante. Tiene raíces, es local y temporal. Sin interés no hay conocimiento. Cierto, pero eso no lo agota, pues la motivación psicológica o la causa de un enunciado no elimina ni cancela su verdad o falsedad. Puede que el descubrimiento del ADN haya sido consecuencia de la ambición desmedida de unos científicos, o de una casualidad, o de su ansia de poder, o de que se enfadaron con su mujer esa mañana, no importa. Lo que sí importa es que es así, es un hecho, es cierto. La ciencia no deja de serlo porque haya sido generada por individuos ambiciosos, venales, machistas o imperialistas.

Hay aquí una grave confusión, que por fortuna Marx no compartía. Y que se soluciona (se supera) aceptando que los humanos vivimos en un mundo bidimensional y hay que atender a sus dos dimensiones. Por una parte, un mundo de hechos, de cosas materiales; pero, por otra, hechos y cosas que son interpretadas, que tienen un sentido, socialmente construido. Por usar lenguaje clásico, vivimos en un mundo material penetrado y traspasado por la palabra hablada. De tal modo que, si podemos y debemos atender a la construcción material del mundo (al trabajo) como quería Marx (trabajo vivo que trabaja sobre trabajo muerto, de generaciones anteriores), también debemos atender a la construcción simbólica del mundo (a la comunicación), como quería George Herbert Mead (en quien me he basado yo). Y no son independientes la una de la otra, por cierto, pues hasta el más tonto de los arquitectos (es cita de Marx) construye primero en su imaginación antes de hacer ningún edificio. El cerebro guía la mano desde hace milenios, pero la mano manipula e ilustra al cerebro.

Y por ello, es verdad que “ir a las cosas mismas” (en expresión de la fenomenología, retomada por Ortega) requiere de-construir esa previa construcción simbólica. Pues cuando nos ponemos a pensar, ya hemos pensado el objeto, ya lo hemos pre-construido. Como señalaba antes, pensamos de acuerdo con hábitos adquiridos e interiorizados en largos procesos de socialización de nuestra mente.

Pero todo esto no es nada nuevo, muy al contrario. Si la apariencia y la esencia de las cosas coincidieran, no haría falta la ciencia, dice Marx. La realidad aparece siempre escondida detrás de prejuicios, ideologías, estereotipos o lo “políticamente correcto”. Ir detrás de las ideologías a la esencia de las cosas, des-mitificar y des-fetichizar, es la esencia de la metodología marxista, que es toda ella una deconstrucción de ideologías (de la ideología alemana, o de la francesa, o de la economía política; crítica de la economía política, se titula El Capital). Pero Emil Durkheim nos dice lo mismo: desconfiemos del sentido común, de lo políticamente correcto, se construye la ciencia contra las apariencias. Y por eso Ortega diferenciaba entre ideas (lo que pensamos) y creencias (que nos piensan), y nos alertaba ante el riesgo de creer ciegamente en las creencias y nos incitaba a pensar desde donde pensamos. La razón debe analizarse si quiere estar a la altura de los tiempos, debe estar siempre atenta al punto ciego de la mirada. Pensar a ambos lados del pensamiento. Todo modo de ver es un modo de no ver, si miro algo dejo de mirar algo.

De modo que sí, Marx, Durkheim y Ortega dicen casi lo mismo. Tras lo manifiesto está lo latente. Añadamos a Freud, sumemos el funcionalismo sociológico. Nada nuevo. De-construir las apariencias es la tarea de la buena ciencia. Pero todos los que he citado sabían que, detrás de mistificaciones y fetichismos, está la realidad, los hechos y las cosas. También los hechos y las cosas de conciencia. Detrás de las interpretaciones, del framing y del labelling, está la realidad. Ni el más osado constructivista se atrevería a decir que el autobús que viene por la calle esta socialmente construido y es una interpretación, y no un hecho. Esta sala mide lo que mide, y eso es un hecho no interpretable. La interpretación aureola la realidad y de ese modo la encubre y mistifica, o la agranda y agiganta. Pero sigue allí detrás de su interpretación.

Sin embargo, este idealismo de izquierdas es hoy casi hegemónico en facultades de ciencias sociales en todo el mundo. Todo es lenguaje, labelling, framing, comunicación y construcción social. Es significativo el cambio de título del conocido libro de Berger y Luckmann La construcción social de la realidad, nada menos que el quinto libro más importante de la sociología contemporánea (según la International Sociological Association). Libro que inicialmente llevaba el subtítulo de A Treatise in the Sociology of Knowledge, mención que desapareció en ediciones posteriores. Pues no era ya una introducción a cómo conocemos, sino una introducción a la misma realidad, producto de la construcción social. Y hoy todo al parecer es construcción social, incluido el cuerpo, lo que roza el disparate.

Un ejemplo nos permitirá percibir este giro desde el materialismo clásico basado en la producción y el trabajo, al moderno idealismo de la “construcción” e interpretación del mundo, dominante en los “hábitos de pensamiento” contemporáneos. Hace algunos años hice un análisis de contenido que las ponencias presentadas en el IX Congreso de Sociología Española celebrado en Barcelona en septiembre del año 2009. Más de 1.200 ponencias o comunicaciones fueron presentadas y todas, por supuesto, llevaban su título. Pues bien, ¿qué nos dicen esos títulos, qué palabras, términos, conceptos, aparecían con mayor frecuencia y cuales no figuran? ¿Qué “marco teórico en uso” emerge?

Por supuesto, algunos de los términos más usados son clásicos, y, así, la palabra que aparece más citada es “trabajo”, con 91 referencias. Otros términos clásicos que mantienen su relevancia son “política” (60), “educación” (59) y “valores” (36). Más interesante es explicitar los términos o conceptos que no aparecen o lo hacen con escasa frecuencia. Así, los términos “obrero”, “lucha de clases” y “modo de producción” no aparecen mencionados ni una sola vez, al igual que “neocapitalismo”, “imperialismo”, “colonialismo”, “clase obrera”, “fábrica”, “hambre” o incluso “sociedad industrial”. Datos a mi entender reveladores de un claro desinterés por ciertos temas y cuestiones clásicas. “Economía” aparece mencionada sólo tres veces, y para aludir a “economía informal”, “sindicato” aparece cuatro veces, “capitalismo” sólo cinco veces, “industrial” cuatro veces, “pobreza” tres, y “capital” 16 veces (pero la mitad aluden a “capital social”).

Frecuencias que ponen de manifiesto un evidente alejamiento de un marco teórico y conceptual dominante hace un par de décadas. Y que es sustituido por otro cuyos términos usuales son nuevos. Así, el segundo término más citado (tras “trabajo”) es el de “genero”, que aparece 62 veces; “construcción” es el quinto más citado y aparece 43 veces, “mujeres” aparece en 38 ocasiones (pero “hombre” sólo en siete), “cultura” y “consumo” en 37, e “identidad” en 33.

Todo un mapa conceptual, una radiografía o, para ser más precisos, una topología de lo que preocupa (o no) a los sociólogos españoles en activo, de su framing de la realidad.

¿Adónde nos lleva esto? Decía Joyce (en versión de Guelbenzu) que ya que no podemos cambiar el mundo, al menos cambiemos de conversación. Pues bien, los postmodernos nos dicen que para cambiar el mundo hay que cambiar de conversación, cambiar el sentido, la interpretación, pues no hay nada detrás, ninguna realidad sólida, ningún hecho. Creen a pies juntillas en el carácter performativo del lenguaje, que es su único instrumento político.

Lo que lleva a una singular estrategia política: la política del decir, política de la representación y de la comunicación. Por comparar de nuevo, si Rajoy y el economicismo tecnocrático eran el hacer sin el decir, economía sin política ni comunicación, tecnocracia, Podemos o Trump o el Brexit son hoy lo contrario: el decir sin el hacer. O, si se prefiere, el hacer a través del decir, re-enmarquemos el mundo.

No es ninguna tontería, por supuesto. Aceptemos que el decir tiene importancia, también política. Vaya si la tiene. Ponerle nombre a las cosas, decía Lewis Carroll. Pero aceptemos que no basta, pues, además, hay que hacer, y eso implica conocer la realidad más allá de sus interpretaciones. El Brexit es el ejemplo paradigmático de un decir sin pensar hacer. Otro tanto para el procés independentista. Como hemos declarado la República, ya somos una república. Pero el performativismo no llega a tanto y se queda en pura logomaquia. Literalmente magia: abracadabra.

Y preguntémonos ¿dónde arraiga este idealismo? ¿Cuál es su caldo de cultivo, su raíz, su espacio y tiempo? Pues si todo tiene sus bases sociales, y si todo discurso hay que analizarlo en función de su raíz social (y eso, no lo olvidemos, es marxismo puro), también este discurso idealista lo tiene.

Y evidentemente florece allí donde el pensamiento puede desarrollarse sin contacto con la realidad, sin tener que someterse al contraste con el mundo, sin tocar las cosas mismas. ¿Cuál es ese espacio? Desgraciadamente, la moderna Universidad es el caldo de cultivo ideal para este idealismo. Universidades autónomas del poder político, es cierto (y es una conquista), pero autónomas también de la misma realidad con la que no se quieren mezclar. Aisladas físicamente en campus idílicos, y aisladas mentalmente detrás una actitud de menosprecio y altanería frente a todo lo que pueda parecer práctico y aplicado, ya sea la empresa, la política, la seguridad y la defensa, incluso la investigación aplicada. Un aislamiento que es casi obligado en el profesor/investigador universitario.

Efectivamente, el problema de un profesor universitario no es nunca lidiar con el mundo, sino lidiar con otras versiones del mundo en el mercado de ideas global. Sus referencias positivas o negativas, sus enemigos, están en otros departamentos, en otras facultades, otras versiones, otras interpretaciones y otros intérpretes. Él no habla jamás del mundo, sino de las diversas versiones del mundo; y no le habla a la sociedad, sino de la sociedad; y su audiencia son otros intérpretes, no otros actores. Se mueve en un meta-discurso por encima de los discursos que sí hablan del mundo. Y con frecuencia en un meta –meta– discurso. Incluso la insistencia en las citas de otros autores lleva a que su trabajo se centre en discutir las discusiones, discutir las versiones, y no las cosas mismas. Los departamentos de ciencias sociales de las Universidades son torres de marfil no tanto porque busquen la objetividad y el distanciamiento (lo cual es no sólo conveniente sino imprescindible) sino porque el papel del profesor ha sido definido de ese modo.

Y hay que denunciar la hegemonía que ese nuevo idealismo ha conseguido en facultades de ciencias sociales, humanidades o comunicación. No es casualidad que este nuevo idealismo izquierdista haya salido de las facultades de ciencias sociales norteamericanas (o españolas, por cierto), como no lo fue que mayo del 68 (una revolución del labelling y del framing) saliera de otras facultades de ciencias sociales.

Esto no pasa en los think-tanks, o al menos no debe de pasar. Ya sostuve, y lo reitero, que la diferencia entre los think-tanks y las universidades es que los primeros tratan de cubrir el espacio entre la teoría y la práctica, con los pies en el suelo, escuchando a la sociedad y en dialogo con ella, y no sólo hablando de ella por encima de ella. Y por eso tienen que ser, no ya interdisciplinarios, sino anti-disciplinarios (como decía Wender que tenía que ser el Media Lab del MIT). Pues nuestros problemas no están framed en un campo científico, no resolvemos cuestiones de una disciplina, sino cuestiones que están en la calle, en los periódicos, en la agenda social, política o empresarial. Y le hablamos a la misma sociedad, a los políticos o los empresarios, a los periodistas y líderes de opinión. Y con ánimo de cambiar las cosas mismas, y no sólo sus interpretaciones. ¿Debemos asombrarnos de su proliferación y de su éxito? A medida que las Universidades se centran más y más en sus discursos y se alejan del ruido de la calle, la tarea mediadora de los think-tanks deviene más y más relevante.

Conclusiones

Para terminar, se pueden comentar tres consecuencias.

Primera: la importancia actual de los think-tanks. Son imprescindibles pues sólo aquí se totalizan los fenómenos sociales. Las Universidades analizan la realidad social despiezada en marcos analíticos diversos. La economía, la política, la cultura, la historia… Y lo hacen dialogando con otras interpretaciones y no buscando el contraste con la misma realidad. Pero la realidad nunca es así. Es siempre un fenómeno social total (Mauss).

Una segunda consecuencia: el idealismo (filosófico, científico y político), tiene que desacreditar a los think-tanks si pretende que su mensaje sea aceptado. Y lo hace con dos ataques distintos. Uno es el de su independencia, mostrando las conexiones con intereses económicos o políticos, nuestra dependencia de grandes empresas o de grandes países. A Brookings lo financia Huawei o China; a muchos los financia Arabia Saudí. Es cierto, y es un problema. Sin duda nuestro talón de Aquiles, frente al que hay que estar alerta. Y sin duda la mejor solución es diversificar las fuentes de financiación. Nadie es totalmente independiente, pero hasta el más tonto sabe que es mejor tener muchos jefes que uno solo.

El segundo ataque es más directo: el ataque a los expertos. Se nos acusa de ser “torres de marfil”, justamente porque no lo somos. Y en el mercado de ideas, en el nuevo ágora de las redes sociales, con mensaje corto y rotundo, la opinión del experto pesa casi lo mismo que la del lego. La desintermediación del mercado de ideas que suponen las redes, el person to person, quiebra las barreras de entrada, quiebra las jerarquías, y toda opinión pesa lo mismo. O lo parece al principio. Del mismo modo que pasamos casi sin darnos cuenta de la democracia representativa a la democracia directa y asamblearia, por los mismos motivos pasamos de un ágora jerarquizada a otra anárquica y asamblearia. Hemos transitado, casi sin darnos cuenta, desde los grandes “intelectuales” o gurús a los expertos, de éstos a los comunicadores y tertulianos, y de estos a los followers e influencers. Y si toda opinión vale lo mismo, si toda interpretación vale lo mismo, no hay verdad. Y, si no hay verdad, la Razón decae y deja el lugar a las emociones y los sentimientos. Y las pasiones, por supuesto. El sueño de la razón produce monstruos.

Pero la tercera consecuencia es la más perniciosa, pues la consecuencia no intencionada de esa desintermediación es una oculta nueva mediación por aquellos que controlan las redes con algoritmos misteriosos. Puede ser Google o puede ser Cambridge Analytica. Pero el espacio virtual, que fue recibido por grandes gurús como la acracia realizada más allá del alcance del poder político y económico, la libre comunicación person to person, ha acabado dando lugar a gigantescos monopolios, algunos visibles como GAFAM (Google, Amazon, Facebook, Apple y Microsoft), otros ocultos como los hackers rusos o chinos. La total desintermediación alimenta hoy a gigantescos mediadores que medran en el mercado de las ideas. Y, al final, el intelectual orgánico es el algoritmo que nos indica qué debemos leer, qué página debemos visitar, qué caminos intelectuales debemos recorrer. Y, por supuesto, cuales evitar.

Hemos dado cuenta de Marx, pero no de Nietzsche, al menos de cierto Nietzsche. Más allá de las interpretaciones y la construcción social, hay hechos, datos, duros y tozudos. Como siempre. No cambiaremos el mundo cambiando de conversación.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano | @PresidenteRIE

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La ayuda española se ha reducido drásticamente desde la crisis de finales de los 2000. Se ofrece un perfil actualizado de la cooperación española.

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Tema1

La ayuda española se ha reducido drásticamente desde la crisis de finales de los 2000. Dicha caída alteró su distribución geográfica y sectorial y los principales canales de desembolso. En este análisis tratamos de ofrecer un perfil actualizado de la cooperación española.

Resumen

El perfil de la ayuda española ha cambiado sustancialmente en los últimos 10 años. Ésta ha pasado de dirigirse prioritariamente a América Latina mediante canales bilaterales y multilaterales como la ONU, a ampliar su presencia relativa en África, especializarse en su vínculo con la UE y destacar en sectores no tradicionales, como el de la seguridad. Este vínculo, que se fortalece tanto con la alta proporción de ayuda española desembolsada vía instituciones europeas como mediante un creciente número de operaciones de cooperación delegada de la UE en la AECID y la FIIAPP, cuestiona las bases institucionales tradicionales de la cooperación española.

Tras repasar las principales características de la cooperación europea, en este ARI detallamos las contribuciones españolas a la Unión y la ayuda delegada de la Unión en la cooperación española.

Análisis

Introducción

En los años 90 y primeros 2000, la cooperación española se caracterizaba por ser una ayuda concentrada en América Latina y el Caribe, fuertemente bilateral y diversificada (o incluso dispersa) en múltiples sectores. Aunque a partir de 2002 esta concentración desciende de manera clara y sostenida con respecto a otros donantes, España ha seguido distinguiéndose por su preferencia por Latinoamérica.2

A finales de los 2000 se produjo la crisis financiera y económica que forzó un cambio de ciclo económico y fiscal en España (y en varios otros países y regiones del mundo). lo que, a su vez, en el caso de España, resultó en un recorte de la ayuda del 68% entre 2009 y 2015. Dicho recorte no se repartió de forma homogénea entre todos los actores e instrumentos de la ayuda. La AOD canalizada a través de la UE, como se verá más adelante, no se vio alterada debido al sistema que determina la contribución de cada Estado miembro a la misma.

Los recortes aplicados desde 2009 necesariamente han alterado los patrones de distribución geográfica y sectorial de la ayuda española, por lo que, en este ARI, nos preguntamos si el relato de España como donante de los 90 y 2000 (y con una cierta prevalencia aún en nuestros días) sigue siendo válido para definir la cooperación española y en qué medida la UE es el factor que determina la nueva realidad de la ayuda española.

Para ello, repasaremos, en primer lugar, las principales características de la ayuda europea (tanto su volumen como su infraestructura institucional) para, en segundo lugar, detallar las contribuciones de España a los fondos europeos de ayuda al desarrollo y su reparto geográfico. En tercer lugar, repasaremos la actividad de España o, más concretamente, de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y de la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) como ejecutoras de la ayuda europea mediante las operaciones conocidas como de cooperación delegada. La última sección concluye y reflexiona sobre las implicaciones de estos datos.

La ayuda europea, esa cosa extraña

La UE es el mayor donante del mundo, responsable del desembolso de más del 50% de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) global, según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Este esfuerzo es el resultado de la co-existencia de los programas bilaterales y multilaterales (no comunitarios) de los 28 Estados miembros –quizá pronto 27– y de una política europea de cooperación al desarrollo propiamente dicha.

En ese sentido, estaríamos hablando de una política semi-comunitarizada. Una parte de la AOD que se atribuye la UE consiste en las ayudas de los Estados miembros decididas y gestionadas en el nivel nacional aunque sobre la base de un cierto consenso entre Estados miembros y, a veces, bajo marcos de programación conjunta. Otra parte consiste en fondos gestionados por la Comisión Europea, el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y diversos instrumentos y programas con cargo al Presupuesto de la UE, que se nutren de las contribuciones obligatorias de los Estados miembros calculadas según parámetros que se revisan cada siete años y que dependen fundamentalmente del PIB de cada Estado.

Una característica adicional de la ayuda de las instituciones de la UE es que no ejecuta la totalidad de este gran volumen de fondos, que en 2017 ascendió a más de 16.400 millones de dólares, según datos de la OCDE. Parte de la ayuda europea es transferida, de nuevo, a las agencias u otros órganos de cooperación de los Estados miembros, en forma de la denominada cooperación delegada.

España, un gran contribuyente de los fondos europeos de ayuda

Pueden diferenciarse distintos perfiles de donantes en la UE. Por un lado, están las grandes economías europeas que son, por el sistema de cálculo de aportaciones a los fondos europeos, las que más aportan a los presupuestos europeos de ayuda. Los cinco primeros contribuyentes son, por este orden, Alemania, Francia, el Reino Unido, Italia y España. Entre 2013 y 2017 sumaron más de 48.000 millones de dólares de los cerca de 67.000 millones que las instituciones europeas recibieron de los Estados miembros para canalizar como AOD; esto es, el 72% de la ayuda europea. Podría pensarse que, dado el volumen de sus aportaciones a los fondos europeos, sus programas bilaterales o el resto de sus programas multilaterales podrían ser más discretos. No obstante, se trata también, por lo general, de los países en los que la ayuda canalizada vía instituciones europeas es también más baja con respecto a sus fondos totales de ayuda. Si para Francia la ayuda desembolsada vía instituciones de la UE aumenta hasta el 22%, para Alemania –primer donante europeo en términos absolutos– esta proporción desciende al 14% y para el Reino Unido al 10% (Figura 1).

Por otro lado, hay pequeños Estados miembros, tanto desde el punto de vista demográfico como desde el económico que, por tanto, realizan aportaciones modestas al presupuesto europeo. Malta, Chipre, Croacia, Letonia y Estonia canalizaron entre 2013 y 2017 entre 24 y 85 millones de dólares corrientes a las instituciones UE. Asimismo, por lo general, y al contrario de lo que ocurre con los grandes donantes, dichas contribuciones constituyen la parte del león de su presupuesto de ayuda –hasta el 79% en el caso de Chipre– (Figura 1).

Esto es, en términos generales, las grandes economías europeas son también los grandes donantes intra- y extra-europeos. Estos países suelen asumir un papel global que por lo general deriva en el establecimiento de lazos estrechos con los países en desarrollo y un papel activo en el sistema multilateral y de gobernanza global. Como resultado, el eje franco-alemán dedicó, entre 2013 y 2017, más de 150.000 millones de dólares a la AOD, de los cuales tan sólo 25.000 millones se desembolsaron vía instituciones europeas (Figura 1).

Existen, por supuesto, excepciones a este patrón general: la ayuda intra-europea de Malta, un pequeño donante, se sitúa en un porcentaje similar a la francesa, que está en el grupo de cabeza de la ayuda europea, con el 24% y el 22%, respectivamente.

España, un donante europeo “outlier”

En este sentido, el perfil de España, como también en parte el de Italia, escapa a estas dos categorías generales. Se trata de dos grandes contribuyentes a la ayuda europea –quinto y cuarto, respectivamente– en la que, además, vuelcan una proporción muy importante de su inversión en ayuda: el 37% de la ayuda italiana y el 43% de la española (Figura 1).

Esto es, la ayuda extra-europea de España asciende en 2013-2017 a 7.132 millones de dólares, una cantidad no muy superior a su ayuda intra-europea, de 5.273 millones de dólares (Figura 1).

Dados estos datos, y el importante recorte en la ayuda española extra-europea a partir de la crisis financiera de finales de los 2000, podría entenderse que el 43% de la cooperación española de este período se mantiene en el marco de los compromisos financieros obligatorios del país con la UE que es, precisamente, la institución que avala dicha contención del gasto público.

Figura 1. Ayuda total y vía instituciones UE de los estados miembros (AOD neta total en millones de dólares acumulada en 2013-2017 o en % del total)
  AOD Total Vía instituciones UE (en volumen)

Vía instituciones UE (en % de la AOD total)

Alemania 98.475 13.674 14
Reino Unido 91.816 9.589 10
Francia 51.949 11.426 22
Suecia 29.605 1.887 6
Países Bajos 29.605 2.982 11
Italia 22.310 8.225 37
Dinamarca 13.314 1.295 10
España 12.406 5.273 43
Bélgica 11.146 2.596 23
Austria 6.616 1.545 23
Finlandia 6.501 1.032 16
Irlanda 4.021 820 20
Polonia 2.722 1.760 65
Luxemburgo 2.031 174 9
Portugal 1.951 836 43
Grecia 1.407 902 64
República Checa 1.186 681 57
Rumanía 928 653 70
Hungría 776 376 48
República Eslovaca 479 317 66
Eslovenia 344 182 53
Bulgaria 269 195 73
Croacia 263 53 20
Lituania 260 175 67
Estonia 189 85 45
Letonia 134 73 54
Malta 101 24 24
Chipre 57 45 79
Nota: las aportaciones a instituciones de la UE incluyen el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), la Comisión Europea y el Banco Europeo de Inversiones (BEI).
Fuente: OCDE, OECD.Stat; datos extraídos el 21 de marzo de 2019 a las 15:41.

El primer destino de la ayuda española es algo desconocido

Como refleja la Figura 2, un 39% de los gastos de España computados como AOD (234 millones de dólares anuales) no tiene un destino geográfico específico. Se trata fundamentalmente de gastos de estructura del sistema de cooperación, el apoyo a instituciones de formación, el mantenimiento de capacidades logísticas de la ayuda de emergencia y los costes administrativos de las instituciones encargadas de la gestión de la ayuda en sede y terreno.

Figura 2. Reparto geográfico de la ayuda española (AOD neta total en millones de dólares corrientes, acumulado 2013-2017, repartido en %)
Figura 2. Reparto geográfico de la ayuda española (AOD neta total en millones de dólares corrientes, acumulado 2013-2017, repartido en %)
Fuente: OCDE, OECD.Stat, datos extraídos el 25 de febrero de 2019 a las 08:16.

El peso que actualmente tiene la ayuda no especificada geográficamente en la cooperación española es uno de los impactos de la crisis en la cooperación española. Mientras las partidas presupuestarias de carácter voluntario (gastos variables) se redujeron drásticamente, los costes administrativos (gastos fijos de personal y oficinas) lo hicieron en menor medida. Más aún, la posibilidad de usar las estructuras de la cooperación española para ejecutar ayuda por delegación de la UE pudo incluso justificar en parte ese desequilibrio.

Figura 3. Desglose por sector de los gastos no especificados geográficamente (compromisos brutos de AOD corrientes, años 2013-2017, en millones de dólares corrientes y %))
Sector / canal   Volumen

%

Costes administrativos de los cuales:

 

525,30 44
 
  • AECID
383,29  
 
  • MAEC
50,65  
 
  • Comunidades autónomas
54,71  
 
  • Ayuntamientos
18,01  
 
  • Universidades
18,64  
Sectorialemente no especificado (1)   327,53 23
Multisector (2)   38,64 3
Respuesta de emergencia   58,36 5
Otros (20 sectores <1%)   255,68 21
Total gastos no especificados geográficamente   1.205,50 18
(1) y (2) Según un análisis por actividad en la base de datos CRS, los gastos de los epígrafes “sectorialmente no especificado” y “multisector” son mayoritariamente subvenciones a ONG y universidades para actividades desarrolladas en España de temática muy amplia.
Fuente: OCDE, OECD.Stat, datos extraídos el 18 de enero de 2019

¿España, el socio europeo de América latina?

Como señalábamos más arriba, España se percibe como un donante volcado en América Latina y, por lo tanto, en los PRM, lo que, en buena medida, contraviene la doctrina que se instaló con la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Los datos ofrecidos por la OCDE (Figura 2) así lo mostrarían: más del 37% de la ayuda se dirige a esta región,3 llegando al 19% en los países de África Subsahariana. En consecuencia, y dado el reparto por regiones de PRM y PMA, los PRM estarían absorbiendo el 43% de la cooperación española y los PMA poco más del 16%.

No obstante, los datos mostrados por la OCDE suelen identificar las instituciones europeas como un espacio multilateral más a través del cual los donantes UE distribuyen su ayuda. Esto lleva a ocultar, de algún modo, cómo se distribuyen geográficamente y por nivel de renta las contribuciones a la UE algo que, como acabamos de ver, asciende al 43% de la ayuda española para el período 2013-2017.

África Subsahariana es el primer destino de la ayuda española

Si asignáramos geográficamente ese 43% de la ayuda española que se canaliza vía instituciones de la UE nos encontraríamos con una foto un tanto diferente.4 La ayuda distribuida por las instituciones comunitarias se reparte entre un gran número de países y poniendo el acento en la vecindad Sur y Este, así como en la región subsahariana.

Así considerados, los datos de la ayuda española cambian sensiblemente: la ayuda dirigida a América Latina y el Caribe se reduce al 23%, situándose como la segunda región receptora tras África, que se colocaría en el primer puesto, con un 30% de la cooperación española. Seguirían Europa en desarrollo (15%) –dado el énfasis europeo en la vecindad Este– y Asia (14%), considerando, además, que la ayuda bilateral que no puede especificarse geográficamente desciende al 18%, desde el 39% que representa en la distribución inicial (Figura 4).

Figura 4. Reparto geográfico de la ayuda española, incluyendo la canalizada vía instituciones de la UE (AOD neta total en millones de dólares corrientes, acumulado 2013-2017, repartido en %)
Figura 4. Reparto geográfico de la ayuda española, incluyendo la canalizada vía instituciones de la UE (AOD neta total en millones de dólares corrientes, acumulado 2013-2017, repartido en %)
Fuente: OCDE, OECD.Stat; datos extraídos el 25 de febrero de 2019 a las 08:16.

En el caso de la ayuda dirigida a África, a pesar de la importancia estratégica del Magreb tanto para España –reconocida en la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo– como para la UE –en el marco de la política europea de vecindad–, es África Subsahariana la sub-región que está absorbiendo la gran mayoría de los fondos –más de 467 millones de dólares corrientes en el período 2013-2017, o casi el 26% de la ayuda total, frente a 86 millones dirigidos al Magreb, o menos del 5% de la ayuda total–.

Los PMA reciben el 20% de la ayuda española

Con este nuevo perfil, y teniendo en cuenta que la casi totalidad de los PMA se encuentran en África Subsahariana, la ayuda canalizada por España a PMA también aumenta. Para el período 2013-2017, la AOD neta total a este grupo se habría situado en algo más del 20% de la ayuda total, desde el 16% en la distribución inicial.

España, puente entre Europa y América Latina

A inicios de los 2010, España comenzó a realizar actividades de la denominada cooperación delegada. Según la definición que ofrece la AECID, “la Cooperación Dele­gada es una modalidad de provisión de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en la que una o varias agencias (“donantes silenciosos”) encomiendan a otra (“donante líder”) la realización de la totalidad o parte de las actividades que involucra la ayuda” (AECID, 2018). Esto es, las instituciones y recursos humanos del donante líder –en este caso, España– se emplean en la ejecución de fondos de AOD, en países receptores de ayuda según las clasificaciones de la OCDE, dotados por otro país u organismo supranacional.

Según datos de la OCDE, las instituciones europeas habrían delegado un total de 3.573 millones de dólares corrientes entre 2012 y 2017.5 España sería, según informan la AECID (2018) y la Comisión Europea, el tercer Estado miembro en el que más delega la UE, tras Alemania y Francia. Esto sería así por número de proyectos: España ejecutó en 2017 17 proyectos, Francia 66 y Alemania 60. Por volumen total de ayuda delegada, no obstante, si bien España ocupaba la tercera posición en 2013, desciende a la sexta en 2017, tras Alemania, Francia, Bélgica, el Reino Unido y los Países Bajos.6

El inicio y proliferación de este tipo de actividades por parte de la cooperación española no ha estado exento de polémica. Las críticas han ido dirigidas al hecho de que, en realidad, no se está haciendo un esfuerzo presupuestario en dotar ayuda española adicional y que se trataría, por lo tanto, de una forma de emplear instituciones y recursos de la cooperación que puedan haber quedado ociosos ante el fuerte recorte de la ayuda.

En cualquier caso, y aunque esto fuera cierto, la cooperación delegada también puede leerse en el marco del perfil europeo de la ayuda española. Según datos de AECID y de FIIAPP,7 desde 2010 la cooperación española ha firmado la gestión de 84 fondos de cooperación delegada en distintas modalidades (cooperación delegada, subvenciones o blending) que suman cerca de 608 millones de euros corrientes. Ejecutan estos fondos tanto la AECID como la FIIAPP. La primera acumula 51 acuerdos firmados por un importe total de cerca de 332 millones de euros mientras que la segunda es signataria de los 33 programas o proyectos restantes por valor de cerca de 276 millones de euros.

Tanto el número como el importe total de las operaciones de cooperación delegada ha ido en ascenso: de 700.000 euros gestionados en 2010 hasta un máximo de cerca de 147 millones en 2016. Aunque en 2017 se registra una leve caída, el año pasado los fondos se situaron en más de 102 millones de euros (Figura 5).

Figura 5. Cooperación delegada gestionada por la cooperación española (en miles de euros corrientes, período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Figura 5. Cooperación delegada gestionada por la cooperación española (en miles de euros corrientes, período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Nota: el registro por años se corresponde con el de la firma del acuerdo.
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.

La distribución geográfica de la cooperación delegada ejecutada por España no es muy diferente de su ayuda bilateral (Figura 2). Los fondos delegados se ejecutan mayoritariamente en América Latina (el 58% de los fondos totales), en menor medida en África (el 30%) y, por último, en Asia (el 7%) (Figura 6).

Figura 6. Distribución geográfica de la cooperación delegada gestionada por la cooperación española (en % del total, acumulado del período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Figura 6. Distribución geográfica de la cooperación delegada gestionada por la cooperación española (en % del total, acumulado del período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Notas: (a) el registro por años se corresponde con el de la firma del acuerdo; (b) la clasificación de los países por regiones sigue la clasificación empleada por la OCDE y que explica la distribución regional en las Figuras 1 y 4.
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.

Además, la totalidad de estos fondos provinieron de Europa, más concretamente de la UE y en su práctica totalidad (99%) de las instituciones de la UE. Sólo marginalmente se ejecutaron fondos de otros socios europeos como Alemania, Bélgica, Grecia y Luxemburgo (Figura 7).

El origen europeo y destino latinoamericano de los fondos delegados permitiría apoyar la idea –esgrimida frecuentemente en Bruselas– de que uno de los activos que España puede aportar a los espacios tanto europeo como iberoamericano es su función de puente entre las dos regiones.

Figura 7. Entidad o país de origen de la delegación de fondos de ayuda (en miles de euros corrientes o en %; periodo 2010-2019)
 

Volumen de fondos en miles de euros

% de los fondos totales
Alemania 2.124 0,35
Bélgica 2.000 0,33
Grecia 700 0,12
Luxemburgo 575 0,09
Instituciones UE 602.265 99,11
Total 607.664 100,00
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.

España, un actor en el nexo seguridad-desarrollo

Particularmente en el caso de la cooperación delegada a la FIIAPP, una parte importante de los fondos delegados a la cooperación española se dedican a proyectos enmarcados en el sector de la seguridad –seguridad, resolución de conflictos, paz y seguridad, gobernabilidad, seguridad y lucha contra la droga, seguridad y lucha contra el crimen organizado–. Concretamente, en el período 2010-2019, éstos ascienden a algo más de 183 millones de euros, o el 30% de la cooperación delegada total, una proporción muy superior a la que recibe este sector de la AOD española, según datos de la OCDE.

El 38% de estos programas se ejecutaron en América Latina, el 35% en África y el 16% en Asia. Los mayores volúmenes de fondos se canalizaron en programas supranacionales latinoamericanos o africanos, aunque también destaca una operación de 30 millones de euros en Myanmar –para un proyecto de reforma de la policía– (Figura 8).

Figure 8. Distribución geográfica de la cooperación delegada gestionada por la cooperación española y destinada al sector de la seguridad (en % del total del sector, acumulado del período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Figure 8. Distribución geográfica de la cooperación delegada gestionada por la cooperación española y destinada al sector de la seguridad (en % del total del sector, acumulado del período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Nota: el registro por años se corresponde con el de la firma del acuerdo.
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.

Conclusiones

La ayuda española es menos latinoamericana, más africana y mucho más europea de lo que se suele pensar si se tiene en cuenta el desglose geográfico de sus contribuciones a la UE computadas como AOD. Esta realidad coincide con la presencia internacional de España según los datos desagregados del Índice Elcano de Presencia Global (Olivié y Gracia, 2017). España está más presente en países geográficamente próximos que en Latinoamérica, a pesar de la cercanía lingüística y cultural.

Por otra parte, las cifras de la cooperación que la UE delega en España, aunque relativamente pequeñas, vuelven a posicionar al país como un puente entre Europa y América Latina. Además, indican que la cooperación española es un actor relevante en el ámbito de la seguridad.

Esta realidad no parece corresponderse con el marco institucional y estratégico de la cooperación española, el cual se construyó mientras crecía a un ritmo muy rápido la ayuda bilateral y la multilateral voluntaria, y las contribuciones a la ayuda comunitaria tenían menos importancia. Así, el Plan Director de la cooperación española no establece prioridades sobre la aportación de capacidades técnicas españolas para la gestión de fondos de ayuda de la UE (cooperación delegada) y ni siquiera aborda sectores de la cooperación en los que España se está especializando de facto, como la reforma del sector de la seguridad (MAEC, 2018).

Habida cuenta del peso de la UE en la ayuda española y el de España en la ayuda europea, los próximos ejercicios de planificación de la cooperación española posiblemente deberían prestar más atención al establecimiento de una posición española en la política europea de cooperación y a la complementariedad de la ayuda gestionada en el nivel nacional con el presupuesto de la UE y las capacidades de otros Estados miembros. Más aún, cabría esperar el establecimiento de una visión estratégica de España como donante europeo, particularmente en este momento en el que la arquitectura financiera de la UE está en revisión y el Estado miembro más influyente en esta política abandona la Unión. A este respecto, cabe señalar que el Reino Unido, con una contribución similar a la de Italia, forjó su influencia a partir de su desempeño como donante bilateral y la importancia política atribuida a la ayuda en el ámbito nacional.

Iliana Olivié
Investigadora principal y coordinadora del Proyecto Índice Elcano de Presencia Global | @iolivie

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano | @aitor_ecoper

Referencias bibliográficas

AECID (2018), “Coordinación, eficacia e impacto. Las claves de la financiación europea delegada a España”, Cooperación Española, diciembre.

Larrú, José María (2019), “Cumplimientos e incumplimientos en la Cooperación Española: un análisis comparado”, ARI nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 15/II/2019.

MAEC (2018), V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Olivié, Iliana, y Manuel Gracia (2017), “España en el mundo: análisis en base al Índice Elcano de Presencia Global 2016”, ARI nº 85/2017, Real Instituto Elcano, 6/XI/2017.

Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2019), “España: la paradoja de un donante cumplidor”, ARI nº 14/2019, Real Instituto Elcano, 4/II/2019.


1 Este análisis y los debates relacionados que ha organizado el Real Instituto Elcano en Madrid forman parte de una serie de “diálogos de desarrollo sostenible” que cuentan con financiación del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

2 Mientras el peso de Latinoamérica en la AOD española estaba por encima del 50% en los 80 y 90, a partir de 2002 este porcentaje se reduce de forma sostenida hasta situarse alrededor del 20% en la década de 2010. Sin embargo, estos porcentajes siguen siendo muy altos en comparación con otros donantes del CAD. Para profundizar en estos y otros datos sobre la cooperación española en perspectiva histórica, véanse Larrú (2019) y Olivié y Pérez (2019).

3 Conviene tener en cuenta que, además, en 2016 se ejecuta un programa de condonación de deuda con Cuba que eleva la AOD neta española a 4.224 millones de dólares en ese mismo año y que sitúa a Cuba como primer receptor de ayuda española, con 1.062 millones de ayuda bruta media en 2016-2017, según datos de la OCDE.

4 La “imputación” geográfica de la ayuda española canalizada vía instituciones europeas se ha realizado sumando al volumen desembolsado bilateralmente por España a cada país o región el desembolso neto de las instituciones de la UE al mismo país o región ponderado por la aportación española al presupuesto de la UE. El valor de dicha aportación española es la proporción del desembolso español en AOD neta vía instituciones de la UE respecto del desembolso de AOD neta total de las instituciones de la UE en el mismo año.

5 El volumen delegado en 2017 asciende según la misma fuente a 1.022 millones de dólares corrientes, algo más del 6% de la ayuda total canalizada por las instituciones europeas.

6 Los autores agradecemos los datos de la Comisión Europea facilitados por Uros Vajgl, del Ministerio de Asuntos Exteriores de Eslovenia.

7 Los autores agradecen muy sinceramente la ayuda de Lucía Chicote, Tobías Jung, Daniel Masegoso y Rodrigo Tilve en la provisión y explicación de los datos de cooperación delegada gestionados por AECID y FIIAPP.

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<![CDATA[ La dimisión de Nazarbáyev: implicaciones para el futuro de las relaciones España-Kazajistán ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-alonsomarcos-dimision-nazarbayev-implicaciones-futuro-relaciones-espana-kazajistan 2019-05-13T08:49:02Z

Después de 30 años liderando Kazajistán, Nursultán Nazarbáyev dimitió el 19 de marzo de su puesto de presidente de la República, abriendo así un proceso sucesorio. ¿Cómo afectará esto a la política exterior kazaja? ¿Cómo gestionará su sucesor las relaciones con la UE y con España?

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Después de 30 años liderando Kazajistán, Nursultán Nazarbáyev dimitió el 19 de marzo de su puesto de presidente de la República, abriendo así un proceso sucesorio. Por lo avanzado de su edad (nació en 1940) ya se venía especulando con esta noticia desde hace tiempo, pero, aun así, su anuncio sorprendió a todo el mundo. ¿Cómo afectará esto a la política exterior kazaja? ¿Cómo gestionará su sucesor las relaciones con la UE y con España?

Treinta años de liderazgo

Nursultán Nazarbáyev es llamado Elbasy, “Líder de la Nación”, pues ha sido el primer presidente del Kazajistán independiente. Hizo prosperar el país, siguiendo el eslogan “la economía primero, la política después”. Aunque la economía kazaja, fundamentalmente extractiva, sufrió entre los años 2014 y 2016 un duro golpe por las sanciones, la caída de los precios del petróleo y por la crisis del rublo (que afectó a las remesas de emigrantes provenientes de Rusia), el PIB pasó de 26.930 millones de dólares en 1990 a 159.400 millones en 2017, habiendo alcanzado en 2013 unos 236.600 millones.

En política exterior, Nazarbáyev buscó un equilibrio entre las distintas potencias, siguiendo una “política multivectorial”. Además, impulsó la creación de organizaciones internacionales de paz y seguridad y la participación en varias de ellas (la Partnership for Peace de la OTAN, la OTSC, la OCS y la Conferencia de Interacción y Medidas de Confianza en Asia –CICA–, entre otras muchas). También, impulsó el “proceso de Astaná” sobre Siria y colabora en la resolución del conflicto afgano.

“Nursultán Nazarbáyev es llamado Elbasy, “Líder de la Nación”, pues ha sido el primer presidente del Kazajistán independiente”.

Para romper su encajonamiento geográfico no se subordinó a Rusia, que le puede proporcionar la salida más directa al mar y al que le une una lengua y una tradición comunes. Tendió más bien puentes con multitud de países interesados en la zona (EEUU, China, Turquía, Irán, la UE, Japón y, más recientemente, la India y Pakistán). Esta política multivectorial tiene ahora dos amenazas: (1) la Unión Económica Eurasiática impulsada por Putin, pues podría aspirar a ser una unión política, a imagen del proceso de formación de la UE; y (2) la china Belt and Road Initiative, que en principio sirve sólo para construir infraestructuras (carreteras, ferrocarriles, puertos…), pero que quizá derive en una trampa (debt trap) en la que los beneficiarios acaben cediendo parte de su soberanía.

Kazajistán tiene en gran estima a la UE y le inspira confianza, especialmente porque la UE no es un socio ni exclusivo ni excluyente. Sí presiona en materia de Derechos Humanos, pero siempre desde una aproximación más bien constructiva. Nunca ha adoptado sanciones contra Kazajistán por ese motivo, como sí lo hizo contra Uzbekistán (por los sucesos de Andiján en 2005) o contra Rusia (por la situación en Ucrania). La primera delegación de la Comisión Europea en Asia Central se abrió en 1994 en Almaty (la antigua capital de Kazajistán) y el primer país de la zona con el que suscribió un acuerdo de asociación (Partnership and Cooperation Agreement, PCA) fue Kazajistán (firmado en 1995, entró en vigor en 1999). Este acuerdo ha sido mejorado y elevado a un Enhanced Partnership and Cooperation Agreement (EPCA), que ningún país de la zona tiene.1 En 2007 se firmó una Estrategia de la UE para Asia Central, para impulsar la cooperación con la región en su conjunto, aunque también establece una relación distinta con cada uno de ellos. La nueva Estrategia, que será aprobada en el verano de 2019, muestra que los principales intereses de la UE en aquella zona siguen siendo la seguridad (la inestabilidad en Afganistán y los tráficos ilícitos) y las fuentes de energía, mientras que Kazajistán busca diversificar su economía y hacerla menos dependiente del petróleo para evitar el “mal holandés”.

La futura relación con España

Las relaciones con España han sido excelentes en el plano político desde el establecimiento de las relaciones diplomáticas en 1992. El último encuentro de primer nivel se dio cuando Felipe VI se encontró con Nazarbáyev en el marco de la Expo de Astaná en 2017. No obstante, las relaciones comerciales españolas han sido más modestas y sólo unas pocas empresas españolas han trabajado en el país centroasiático.

El pasado marzo, una delegación encabezada por el viceministro de Exteriores Yemek Kosherbayev hizo un road show en la Cámara de Comercio de España y en CESCE (Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación). Xiana Méndez, secretaria de Estado de Comercio, afirmó que las exportaciones españolas en el país centroasiático alcanzaron los 120 millones de euros en 2018, mientras que las importaciones se situaron en 2.100 millones. Este abultado déficit comercial se debe, fundamentalmente, a que el principal producto que España importa de Kazajistán es crudo sin refinar y gas, mientras que el grueso de sus exportaciones está formado por los aparatos que venden Talgo y Airbus.

Por su parte, la directora general de la Cámara de Comercio de España, Inmaculada Riera, recordó la buena experiencia de empresas españolas que ya han trabajado en Kazajistán en los sectores de moda, textil y química, además de casi un millar de empresas que exportaron productos a Kazajistán en 2018. Es un país que ofrece “múltiples oportunidades en el plano de la energía, las infraestructuras, la construcción, el turismo o la industria agroalimentaria”, pero que aún es poco conocido en España, salvo contadas excepciones como Talgo, Indra, Maxam y OHL, que ya han constituido empresas conjuntas (joint ventures) con agentes locales, generalmente el Estado. Existe un gran potencial entre las empresas del sector agroalimentario pues podrían exportar allí sus productos y, desde allí a un mercado de 300 millones de potenciales consumidores conformado por los demás países de Asia Central, la Unión Económica Eurasiática y el oeste de China.

“Este abultado déficit comercial se debe, fundamentalmente, a que el principal producto que España importa de Kazajistán es crudo sin refinar y gas, mientras que el grueso de sus exportaciones está formado por los aparatos que venden Talgo y Airbus”.

Veinticinco años después de la firma del principal acuerdo económico y comercial suscrito entre ambos países, el MoU de Cooperación Económica e Industrial (1994) que sigue aún en plena vigencia, se ha creado una Comisión Mixta Intergubernamental Hispano-kazaja, que celebra sus encuentros cada dos años alternativamente en Astaná (ahora Nur-Sultán) y en Madrid. Además de este MoU de referencia, se han firmado otros importantes, como el consignado en el trascurso de la feria de Defensa KADEX 2018 (Astaná, mayo de 2018), entre el Ministerio de Defensa de España y el Ministerio de la Industria de la Defensa y Aeroespacial de Kazajistán, para promover intercambios comerciales en equipamiento de defensa. En septiembre de 2018 se celebró en Astaná la VIII Comisión Mixta y el V Consejo Empresarial España-Kazajistán, firmándose un MoU FIEM entre la Secretaría de Estado de Comercio y BAITEREK y otro MoU entre COFIDES y BAITEREK.

Según datos del ICEX, las principales exportaciones a Kazajistán fueron, en términos monetarios y porcentuales: aparatos y material eléctrico (17 millones de euros y el 14,4%), manufacturas de fundición de hierro y acero (15 millones y el 12,6%), máquinas y aparatos mecánicos (13,8 millones y el 11,6%), prendas de vestir no de punto y de punto conjuntamente (19,2 millones y el 16,2%), caucho y sus manufacturas (6,7 millones de euros y el 5,7%), aceites esenciales y perfumería (4,8 millones), vehículos y material ferroviario (4,2 millones) y calzado (3,5 millones). Las principales importaciones fueron: combustibles (1.994,4 millones de euros y el 93,9%), cobre (52 millones y el 2,5%), fundición de hierro y acero (31 millones y el 1,5%), plomo y sus manufacturas (15,5 millones y el 0,7%) y productos químicos inorgánicos (14 millones).

Figura 1. Análisis comparado con otros países y productos
Principales países exportadores a Kazajistán Rusia (39,1%), China (16,0%), Alemania (5,1%), EEUU (4,3%), Italia (3,2%), Uzbekistán (2,5%), Turquía (2,5%), Francia (1,8%). España (0,9%).
Principales países importadores desde Kazajistán Italia (17,9%), China (12,0%), Países Bajos (9,8%), Rusia (9,3%), Suiza (6,4%), Francia (5,9%). España (3,0%).
Principales bienes importados por Kazajistán Máquinas y aparatos mecánicos (16,2%), aparatos y material eléctrico (10,1%), combustibles (6,0%), vehículos automóviles (6,0%), manufactura de hierro y acero (5,8%).
Principales bienes exportados por Kazajistán Combustibles, aceite mineral (63,5%), fundición, hierro y acero (8,7%), cobre y sus manufacturas (5,2%), productos químicos inorgánicos (4,5%) y minerales, escorias y cenizas (4,3%).

La buena predisposición mostrada por todos los gobiernos que han pasado por la Moncloa y la más que previsible línea continuista del próximo presidente kazajo hacen pensar que las relaciones entre ambos países, fuertes y consolidadas ya durante décadas, seguirán ese mismo buen ritmo o incluso mejorarán. Hay que tener en cuenta que Kazajistán mira a la UE con muy buenos ojos, pues lo ve como un socio fiable que apenas le reclama contrapartidas políticas, a diferencia de Rusia o China, vecinos por los que se siente más presionado. De hecho, la UE es el socio comercial más grande de Kazajistán ya que casi un 40% del total del comercio exterior del país va a países de la UE, así como más del 80% de sus combustibles.

Para concluir, se puede afirmar que el sucesor de Nazarbáyev seguirá la senda de desarrollo marcada por el Elbasy y que las relaciones con la UE y con España podrán mejorar, dada la proyección internacional de Kassym-Jomart Tokayev, que previsiblemente será futuro presidente tras las elecciones del 9 de junio.

Antonio Alonso Marcos
Universidad San Pablo CEU (Madrid)


1 Este acuerdo aún no ha entrado en vigor por la falta de ratificación de Italia, siendo los últimos en tramitar dicha ratificación en 2019 Países Bajos y Chipre. España lo hizo en 2017. Véase https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/treaties-agreements/agreement/?id=2015045.

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<![CDATA[ El (positivo) impacto de las elecciones generales sobre la influencia española en la UE ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari48-2019-molina-positivo-impacto-elecciones-generales-sobre-influencia-espanola-en-la-ue 2019-05-10T06:14:18Z

El resultado electoral del 28-A favorece la pretensión de que España sea más proactiva e influyente en el nuevo ciclo político europeo (2019-2024).

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Tema

El resultado electoral del 28-A favorece la pretensión de que España sea más proactiva e influyente en el nuevo ciclo político europeo (2019-2024).

Resumen

El deseo expresado desde España sobre la conveniencia y oportunidad de que el país gane influencia en la UE, de cara al período de cinco años que arrancará tras las elecciones al Parlamento Europeo, se sometía el pasado 28 de abril a una primera prueba. En caso de haberse producido un resultado poco concluyente se habría mantenido la situación de debilidad política sufrida por el último Gobierno de Mariano Rajoy y el primero de Pedro Sánchez, o incluso una Legislatura fallida similar a la ya experimentada en 2016. Ese desenlace hubiera resultado muy negativo para cualquier intento español de adoptar una actitud más proactiva e influyente en el proceso político europeo tratando de aprovechar los factores objetivos que ahora mismo favorecen esa pretensión (recuperación económica, fuerte europeísmo y vacío dejado por el Brexit). Tampoco habría ayudado al objetivo buscado si algún partido de corte radical, con mensajes críticos sobre la integración y mal conectado a las grandes familias políticas pro-UE, hubiese obtenido un gran éxito. Sin embargo, la relativamente nítida victoria del PSOE (con una hegemonía dentro de la izquierda española que se proyecta a toda la socialdemocracia europea) y un apoyo a VOX por debajo de las expectativas llevan a concluir que las recientes elecciones generales más bien han reforzado las opciones de ganar peso tanto en Bruselas como en el resto de las capitales. Este análisis realiza un repaso de 10 elementos que permiten llegar a esa conclusión, incluyendo referencias a las distintas instituciones, a los futuros nombramientos de los altos cargos o a la posibilidad de diseñar ahora una agenda española más ambiciosa y, en la medida de lo posible, consensuada y coordinada entre las distintas fuerzas políticas y la sociedad civil.

Análisis

El ejercicio desarrollado en los últimos meses por el Real Instituto Elcano para reflexionar sobre la influencia española en la política europea de cara al quinquenio 2019-20241 ha identificado varios factores objetivos que favorecen un mayor poder de España en Bruselas a partir del próximo mes: casi seis años de crecimiento económico, un alto apoyo político y social al proyecto supranacional (cuando otros Estados giran hacia el euroescepticismo) y, desde luego, el vacío de poder dejado por el Brexit. No obstante, también se han detectado algunos riesgos y debilidades, siendo probablemente el más importante de todos que el país profundizase a partir de las recientes elecciones generales un clima de inestabilidad política que impidiera desplegar el gran potencial de mejora existente. Ese temor quedaba abonado por el hecho de haber acudido ya a las urnas tres veces en menos de cuatro años (como consecuencia de la difícil transición desde un sistema de rasgos bipartidistas y estilo mayoritario a otro más fragmentado que no se beneficia de una cultura política de coaliciones) y por otros elementos negativos que retroalimentan ese peligro de ingobernabilidad; entre los que destacan la deriva independentista de las instituciones catalanas, la erosión de la confianza ciudadana en las instituciones nacionales o el triunfo de partidos radicales y potencialmente euroescépticos.

Sin embargo, la relativamente nítida victoria del PSOE, el buen resultado general de las opciones moderadas (en la izquierda, en la derecha y, dentro de lo que cabe, en el seno del independentismo catalán) y un desempeño electoral de VOX peor del esperado llevan a concluir que las recientes elecciones generales no van a frenar la aspiración de España a desempeñar un papel más influyente en el proceso de integración de cara a la nueva legislatura europea. Al contrario, tal y como se analiza a continuación, un repaso sistemático de 10 elementos de tipo institucional y político lleva a concluir que las opciones españolas para ganar peso en Bruselas y ante el resto de Estados miembros salen reforzadas.

(1) España gobernable

El lunes 29 de abril, nada más conocerse los resultados electorales, el portavoz de la Comisión Margaritis Schinas saludó el hecho de que en España se pudiera formar con relativa facilidad un nuevo Gobierno “estable y pro-europeo”. Cuando el panorama de la política doméstica de tantos miembros es muy complejo, resulta alentador que el cuarto Estado más importante en el escenario post-Brexit encarrile pronto el rumbo de la gobernabilidad. España encadena gobiernos débiles desde 2015 y deterioro político desde 2008/2010 (por los efectos sociales de una dura recesión, por la aparición de movimientos de protesta a izquierda y derecha que han transformado su sistema de partidos, y por una grave crisis territorial). Por eso se considera muy positivo que se insufle ahora una fortaleza que debería permitir mejorar el clima general de convivencia, aprobar los Presupuestos anuales, consolidar la reducción del déficit e impulsar reformas estructurales aún pendientes en el ámbito social, medioambiental o de la productividad, etc. Al margen de que el vencedor hubiera sido Pedro Sánchez, Pablo Casado o Albert Rivera, lo que más se temía en Bruselas era un Congreso muy fragmentado (con gobiernos demasiado frágiles como los de la última Legislatura) o, peor aún, un resultado no concluyente de mayorías imposibles que podría haber desencadenado una situación de interinidad política y Legislatura fallida similar a la ya vivida durante 2016. Ambos temores parecen conjurados de modo que se podría al fin superar –nueve años después de que la democracia española entrase en un período de convulsión por efecto de la crisis de deuda– el riesgo de quedar atrapados indefinidamente en la inestabilidad política.

Es cierto que el PSOE queda ahora lejos de la mayoría absoluta, pero ha afirmado el liderazgo en toda la izquierda, ha reducido mucho el poder de negociación del independentismo catalán, no ha de temer un posible presidente alternativo y goza de gran solidez en el Senado. En suma, tiene un margen de maniobra parlamentario amplio que le permitirá manejar la iniciativa en las políticas públicas. El primer partido de la oposición, el PP, queda a casi 60 diputados de distancia y es posible que desarrolle una conducta menos agresiva que la que ha desplegado en los 10 meses tras la moción de censura. En Bruselas seguramente se preferiría un entendimiento PSOE-Ciudadanos pero, ante la evidencia de que esa combinación es hoy muy difícil, tampoco asusta que el nuevo Gobierno dependa del apoyo parlamentario de una fuerza calificada en teoría como anti-austeridad y euro-crítica. Sánchez se inclina por gobernar en solitario pero, en caso de que esa pretensión no sea compatible con la consecución de su investidura, quizá tenga que ceder algunas carteras a Unidas Podemos en un ejecutivo de coalición. Como quiera que sea, Podemos nunca ha abrazado un programa euroescéptico y, además, resulta tranquilizador el precedente de Portugal, donde también la izquierda radical es socio junior de la socialdemocracia. En suma, cuando el capital político es tan precario en casi todas las capitales, se acoge con satisfacción un caso en el que la gobernabilidad es posible y los próximos cuatro años predecibles.

(2) El liderazgo del nuevo Gobierno como oportunidad

Las elecciones no sólo despejan el peligro de que la política española se acumulase a la larga lista de situaciones complicadas internas que abundan hoy en los distintos Estados miembros, sino que abren una oportunidad de liderazgo político interno y europeo. Es decir, el resultado electoral no sólo habría evitado que España sea parte del problema, sino que permite pasar a formar parte de la solución. Es cierto que la economía del país crece desde hace más de cinco años por encima de la media de la Eurozona gracias a una combinación de ajustes impulsados a partir de 2010 y de vientos de cola con origen exterior (actuaciones del BCE, flexibilidad fiscal de Bruselas, boom del turismo y bajo precio de la energía). Desde que se dejó atrás la recesión, el país se encontraba en situación de intentar recuperar el terreno previamente perdido en Europa, pero la coyuntura política interna no acompañó a la económica: al contrario, a partir de 2014 empeoró por el malestar social de la crisis, la fragmentación del panorama de partidos y la agudización del conflicto territorial. Ahora, aunque se está lejos de haber resuelto estos procesos, es la primera vez en ocho años en los que el Gobierno tiene una ventana de oportunidad para volver a aplicar un programa de reformas en casa y para diseñar una estrategia de prioridades en la UE que no pase por el mero policy taking reactivo, sino que se atreva a afirmarse como asertiva sin dejar por ello de ser constructiva.

La situación económica interna sigue dando buenas noticias y, justo coincidiendo con las elecciones, se han publicado buenos datos de aumento del PIB, creación de empleo, inversión, reducción del déficit, bajada de la prima de riesgo y bolsas en máximos anuales, lo que confirma que la economía española continúa creciendo con mucha mayor fortaleza que la de la zona euro. Con todo, la desaceleración parece llamar a la puerta y algunas empresas españolas vuelven a perder competitividad (en parte como resultado de aumentos de salarios auspiciados por el propio Gobierno tras años de devaluación interna) al tiempo que se reduce el superávit por cuenta corriente, por lo que resulta fundamental alinear la Legislatura, que tiene la fortuna de coincidir en gran medida con la que se abre en la UE, y avanzar en paralelo a nivel nacional y supranacional con políticas sociales y medioambientales sin que se deteriore la productividad ni la posición española en el entorno europeo (reforma de la gobernanza del euro, pilar social, agenda digital, interconexiones energéticas, etc). Como se refleja más abajo (Figura 2), sólo Luxemburgo e Italia tienen por delante un panorama electoral más despejado que el que a priori afronta España. Salvo sorpresas, a partir de este mes se abre un período de cuatro años sin que estén previstas nuevas elecciones generales, ni municipales, ni europeas ni en la mayor parte de las Comunidades Autónomas. No se puede desaprovechar esa oportunidad de relativo liderazgo para impulsar un programa político coherente a nivel interno y, por añadidura, en el contexto del Brexit y del enroque euroescéptico de varios Estados miembros, también en el de la UE.

(3) El liderazgo de Pedro Sánchez en la socialdemocracia europea

La ventana de oportunidad que se abre ahora para que el nuevo Gobierno lidere en España y en la UE estaría seguramente también al alcance de los otros dos candidatos con posibilidades de llegar a presidente del Gobierno si hubiesen ganado las elecciones con el mismo margen que lo ha hecho Sánchez. Pero sólo este último tiene una ventaja adicional sobre los otros dos: liderar a nivel continental su familia ideológica. En efecto, ni Pablo Casado puede aspirar a esa posición dentro del PPE (mientras Angela Merkel, y probablemente luego su sucesora Annegret Kramp-Karrenbauer, siga dirigiendo Alemania desde la CDU) ni Albert Rivera entre los liberales (con Emmanuel Macron en el Eliseo). Sin embargo, la socialdemocracia europea, que es el segundo gran grupo político paneuropeo, sí que ha encontrado en España a un nuevo líder. No existe en estos momentos ningún Estado miembro más importante que esté gobernado por el centro-izquierda (véase la Figura 1) y, además, esta victoria coincide con un reforzamiento del Partido de los Socialistas Europeos, que podrían obtener también muy pronto el puesto de primer/a ministro/a en Finlandia y Dinamarca, lo que todavía otorga más valor a la victoria del PSOE a nivel continental.

Tras años de declive socialdemócrata en Europa, que incluyen la práctica desaparición de las siglas en antiguos baluartes como Francia, los Países Bajos y Grecia, Sánchez se convierte en un líder natural de la ideología, como lo fueron antes Tony Blair y, de forma fugaz, François Hollande y Matteo Renzi. El resurgir de los socialistas en un gran país europeo es la primera buena noticia después de tanta pérdida de votantes en toda la UE frente a partidos verdes, liberales progresistas o populistas de izquierda (y derecha). Resulta muy interesante, en ese sentido, que el propio Sánchez asuma la responsabilidad de liderar el progresismo europeo y, en la misma celebración de la noche electoral, dijera que “la socialdemocracia tiene un gran futuro porque tiene un gran presente y España es un ejemplo de ello. Formaremos un gobierno pro-europeo para fortalecer y no debilitar Europa”. El candidato socialista a presidir la Comisión, el holandés Frans Timmermans, saludó con entusiasmo el triunfó y el resto de los líderes de la familia vieron en este resultado un indicio de cambio de tendencia ante las inminentes elecciones al Parlamento Europeo.

Figura 1. El color político de los Estados miembros (según su miembro del Consejo Europeo)
Partido Popular Europeo Socialistas & Demócratas y otros de izquierda ALDE y otros Liberales ECR, EFDD, ENF y otros euroescépticos Por decidir en primavera de 2019
Alemania España (Francia) Reino Unido Bélgica
Rumanía (Grecia) Países Bajos Italia Dinamarca
Hungría Portugal Rep. Checa Polonia Finlandia
Austria Suecia Eslovenia   Lituania
Bulgaria Eslovaquia Estonia    
Irlanda Malta Luxemburgo    
Croacia        
Letonia        
Chipre        
         
Fuente: elaboración propia.2.

(4) España más fuerte en el Consejo Europeo y el Consejo

Ese liderazgo más o menos claro del nuevo Gobierno español, tanto en el panorama político interno como en el de la socialdemocracia europea, tiene un reflejo institucional claro en las dos instituciones intergubernamentales de la UE: Consejo Europeo y Consejo. La continuidad de Sánchez en La Moncloa, que en caso de derrota electoral habría quedado truncada tan solo 10 meses después de llegar al poder, confirma una tendencia estructural a la longevidad política de todos los presidentes de Gobierno españoles desde la adhesión en 1986 a las entonces Comunidades Europeas. Como muestra la Figura 2, con datos sobre la estabilidad de los líderes políticos nacionales de la UE, la media de duración de éstos en el Consejo Europeo es de poco más de cinco años, mientras que los presidentes españoles superan los ocho años. Es más, sólo hay cuatro Estados miembros (Luxemburgo, Alemania, los Países Bajos y Francia) cuyos miembros del Consejo Europeo disfrutan, como media, de más estabilidad. El contraste con los casos de Italia y Polonia, con líderes efímeros, es muy llamativo. Además, como ya se ha dicho antes, esta vez se aúna el hecho de que Sánchez tiene la ventaja sobre otros, incluidos Merkel y Macron, de contar por delante con cuatro años que, por añadidura, coincidirán en gran medida con el ciclo político europeo 2019-2024. Esta perspectiva de que los presidentes del Gobierno españoles forman parte del panorama europeo por largos períodos les proporciona un margen adicional de influencia; especialmente en un momento en el que Bruselas demanda más implicación de Madrid en las grandes cuestiones del futuro de Europa (Unión Económica y Monetaria, migraciones, defensa del Estado de Derecho y cooperación estructurada permanente en seguridad y defensa). De hecho, el presidente de la Comisión Juncker quiso enlazar expresamente su felicitación al vencedor de las elecciones con el deseo de que participase de modo activo en la cumbre de Sibiu, del 9 de mayo, para tratar justamente sobre el futuro de Europa. Y Sánchez recogió el guante, pues España acudió a la cumbre con una propuesta elaborada.

Figura 2. Estabilidad de los líderes nacionales de la UE en el último cuarto de siglo (primeros ministros o presidentes según su asistencia al Consejo Europeo)
# Estado miembro Número de líderes Duración media de los líderes (1994-2019) Próximas elecciones (mes)
Luxemburgo 3 13 años y 1 mes X 2023
Alemania 3 13 años X 2021
Países Bajos 4 9 años y 7 meses II 2021
Francia (presidente) 5 8 años y 2 meses IV 2021
España 5 8 años y 1 mes IV 2023
Reino Unido 5 6 años y 3 mes V 2022
Media de la UE 7,5 5 años y 3 meses
26º Polonia 12 2 años y 2 meses XI 2019
27º Italia 14 2 años y 1 mes V 2023
28º Letonia 15 1 año y 11 meses X 2022
Fuente: elaboración propia con datos a mayo de 2019.

Considerando el funcionamiento consensual del Consejo Europeo, la estabilidad temporal resulta un activo de primer orden (una ventaja que en general no fue bien aprovechada por Mariano Rajoy ni por José Luis Rodríguez Zapatero, pero que sí parece querer disfrutar Pedro Sánchez, que se mueve con más comodidad en Bruselas). Con todo, es obvio que para medir la influencia personal de un miembro del Consejo Europeo es fundamental combinar su duración con el poder del Estado al que representa. En la Figura 3 se ofrecen datos que especulan sobre el peso potencial de Sánchez incorporando el poder que tiene España en el Consejo. Sólo Merkel y Macron le superarían en la etapa post-Brexit. Si a eso se une que España es el segundo país que más mejora la medición de su poder en el Consejo tras la retirada británica (en términos absolutos, sólo por detrás de Alemania y, en términos relativos, después de Polonia), entonces el nuevo Gobierno no debería descuidar la ocasión para ser mucho más proactivo en los órganos intergubernamentales de la UE.

Figura 3. Un cálculo del poder potencial de los miembros del Consejo Europeo
# Estado miembro (1) Estabilidad en el Consejo Europeo Índice Banzhaf de poder UE (%) (1) x (2) (1) x (3)
      (2) pre-Brexit (3) post-Brexit    
Alemania 156 meses 10,2 11,9 1.591,2 1.856,4
Francia 98 meses 8,4 9,9 823,2 970,2
Reino Unido 75 meses 8,3 622,5
España 97 meses 6,2 7,7 601,4 746,9
Países Bajos 115 meses 3,5 3,7 402,5 425,5
Italia 25 meses 7,9 9,2 197,5 230
15º Polonia 26 meses 5,1 6,6 132,6 171,6
27º Letonia 23 meses 2 1,9 46 43,7
Fuente: elaboración propia con datos a mayo de 2019.3.

(5) El europeísmo español goza de buena salud

El resultado del 28 de abril no sólo supone cierta garantía de estabilidad política en un Estado miembro grande y la oportunidad de que el nuevo Gobierno ejerza más liderazgo interno y en la UE, sino que, además, viene a confirmar la fuerte orientación europeísta de su sociedad y sus dirigentes. En contraste con el soberanismo de Roma, Varsovia o Budapest (pero también Viena, Copenhague, varias capitales pequeñas de la Europa del este y, desde luego, Londres), el nuevo Congreso de los Diputados tendrá una “mayoría aplastante de partidos claramente pro-europeos”, tal y como celebró el portavoz de la Comisión Schinas. Una de las ventajas comparativas con las que juega España en su deseo de ser más influyente en la UE es el europeísmo de su ciudadanía. La ausencia hasta ahora de partidos euroescépticos se enfrentaba al test del auge de VOX y la prueba se ha superado con relativo éxito. El partido de derecha nacionalista consigue el 10% del voto, pero sus 24 escaños serán poco o nada relevantes en el proceso legislativo, confirmando que la hegemonía de la derecha española corresponde a dos partidos pro-europeos (PP y Ciudadanos) que, además, se libran de la tesitura o la tentación de tener que pactar con una fuerza considerada de extrema derecha por muchos observadores europeos. Hoy hay populismos eurófobos radicales en casi todos los parlamentos nacionales (salvo Irlanda, Luxemburgo, Malta y Portugal), por lo que la llegada de VOX, pese a su carácter abrupto, se asume sin pánico. Máxime cuando su peso es inferior al que tienen este tipo de partidos en los demás países (incluyendo Alemania y, por supuesto, Francia) y su programa es más bien de un euroescepticismo suave, sin demasiado énfasis en el rechazo a la inmigración o a la supranacionalidad misma.

Si incluimos en el análisis a las fuerzas españolas que son críticas con la UE desde la izquierda, tampoco es posible considerar a Unidas Podemos como especialmente hostil hacia la integración (IU y la facción anticapitalista de la coalición han atacado mucho a Bruselas pero el mensaje global, partidario de la sociedad abierta, resulta menos agresivo que el del comunismo griego, portugués y checo, el populismo de la izquierda escandinava y holandesa, e incluso la alemana Die Linke). En todo caso, las elecciones han dejado claro que el PSOE lidera la izquierda española por lo que queda definitivamente conjurado un peligro de “pasokización”. En suma, el panorama general de la democracia española, incluyendo a VOX y Podemos, sigue siendo muy favorable a la UE. España sería hoy, junto a Alemania, el único de los Estados miembros medianos o grandes que puede considerarse con un sistema de partidos euro-entusiasta y ni un solo partido español estaría en la lista de los 30 partidos con valores anti-europeos (que encabeza Ataka de Bulgaria).4 Además, los últimos datos del Eurobarómetro abonan una recuperación del europeísmo de los españoles alcanzando cotas prácticamente similares a las del inicio de la crisis, muy por encima de la media europea y liderando, junto a Portugal, los indicadores de los países del Sur.5

(6) Fortaleza en el Parlamento Europeo

Ese sistema de partidos español que dibuja el reciente resultado electoral, dominado por tres formaciones que son parte fundamental de las tres grandes familias europeas y sin que las ideas eurófobas tengan apenas predicamento en el Congreso, no sólo refuerza el valor político de España como país muy europeísta, sino que tal cualidad tendrá pronto su positivo traslado institucional en el nuevo Parlamento Europeo.6 No es sólo que entonces se confirmará que el PSOE está llamado a dominar en la socialdemocracia continental con el mismo poder en escaños que el SPD, sino que Ciudadanos se consolidará como la segunda fuerza en la familia liberal, empatando o adelantando al FDP alemán, y sólo por detrás de los que pueda obtener Macron en Francia. El PP tiene muchos peores resultados pero resiste como el partido líder de la oposición de centro-derecha, referente español del primer grupo en Estrasburgo y que –aunque sea de forma involuntaria– se salva del estigma de pactar con VOX, ante una Legislatura europea que justo estará marcada por la fractura entre los conservadores pro- y anti-europeos. Como muestra la Figura 4, y dejando al Reino Unido a un lado, España está a punto de ser el partido con más europarlamentarios dentro del grupo socialista europeo, de ALDE y de la izquierda de GUE/NGL. Además, una vez se consuma el Brexit, la delegación de eurodiputados/as españoles pasará de ocupar 54 a 59 escaños, lo que por cierto supone el mayor aumento entre los 27, y eso también hará crecer el peso de todos los partidos (en ese caso, el PP podría pasar de ser el 6º al 3º del PPE, sólo por detrás de los democristianos alemanes y polacos). Una influencia que permitirá a España, como se dice luego, ser determinante de cara a la investidura del presidente de la Comisión Europea y los demás altos cargos institucionales.

Figura 4. La influencia de los partidos españoles en el Parlamento Europeo (2019-2024)
Partido % votos Posibles escaños 2019-2024 Posible posición dentro de su grupo
Proyección de resultados 28-A Sondeo
PE CIS
PSOE 28,7 16 18 17/18 1º/2º (S&D)
PP 16,9 10 13 11/12 3º/6º (PPE)
Ciudadanos 16,1 9 7 8/9 1º/2º (ALDE)
Unidas Podemos 14,3 8 8 8 1º (GUE/NGL)
Vox 10,3 6 6 4/5 Sin afiliación europea
ERC+EH Bildu+BNG 5,3 3 2 3 (EFA)
PNV+CC 2 1 0 1 (ALDE)
JxCAT 1,9 1 0 1 Sin afiliación europea
Fuente: elaboración propia.7

(7) Crece el potencial de alianzas: G-3 y más allá

El Gobierno español salido de las elecciones no sólo está llamado a ganar peso institucional en el Consejo Europeo, el Consejo y el Parlamento Europeo, sino que además refuerza su capacidad de coaliciones con el resto de Estados miembros. Esto es así cuando se combina el peso político ya comentado dentro de la familia socialista europea (Figuras 1 y 4) con la condición de España como país grande del Sur. Su prioridad de conformar una alianza estable europeísta con los dos motores de la integración (Alemania, con un gobierno de centro-derecha, y Francia, con uno de centro liberal) se reafirma y retroalimenta por el ya comentado hecho de ser el país más importante con gobierno de centro-izquierda. Pero España no tiene por qué limitar su ambición en este terreno a la aspiración de un G-3, sino que puede diversificar e incluir entre los países con los que colaborar estrechamente a Portugal (con quien comparte geografía pero también color político) o con socios menos evidentes, pero de mucho interés, como por ejemplo la socialdemócrata Suecia, con cuyo ejecutivo ya viene colaborando en algunos temas (por ejemplo, género). Además, tal y como se muestra en la Figura 5, España debería hacer valer mejor el peso demográfico del Sur y tomarse mucho más en serio las cumbres de los siete Estados miembros del Sur, lo que puede también servir para normalizar la relación con Italia, que es objetivamente complementaria pese al gobierno actual. Algo parecido puede decirse de Polonia, y hasta cierto punto Rumanía, con quienes no sólo se comparte el lazo humano de una importante comunidad de inmigrantes en España, sino el hecho de ser Estados miembros de tamaño medio-grande después del Brexit. Por último, y justo en ese contexto de la salida británica que se producirá en esta nueva Legislatura española y europea, España refuerza su atractivo para Estados como los Países Bajos, sobre todo si se confirma que España pasa a ser pronto contribuyente neto al presupuesto europeo.

Figura 5. Distribución de la población en la UE post-Brexit
Grupos geográficos Peso de la población (%)
Sur
7 Estados miembros: Francia, Italia, España, Grecia, Portugal, Chipre y Malta
44,16
Norte
9 Estados miembros: Alemania, Países Bajos, Bélgica, Suecia, Austria, Dinamarca, Finlandia, Irlanda y Luxemburgo
32,91

Este
11 Estados miembros: Polonia, Rumanía, República Checa, Hungría, Bulgaria, Eslovaquia, Croacia, Lituania, Eslovenia, Letonia y Estonia

22,93
Fuente: elaboración propia.8.

(8) ¿Un “top job” español? El futuro nombramiento de los altos cargos

En el análisis citado en la nota 1 (Simón et al., 2019) se señala que una de las primeras cuestiones que tiene que plantearse España de cara al nuevo ciclo político europeo es si aspira a uno de los altos cargos de la UE que hay que repartir justamente en lo que queda de año (presidente/a del Consejo Europeo, Comisión, Parlamento, BCE y alto/a representante de Asuntos Exteriores). El reciente resultado electoral, la buena marcha de la economía española en los últimos años, el Brexit y la situación política en Italia y Polonia sitúan a Sánchez y España en una buena posición para aspirar a más influencia en la UE. Y una expresión clara de ese fortalecimiento tras años de travesía por el desierto de la crisis y sus estertores podría plasmarse en una de esas posiciones (top jobs en la jerga bruselense) que, además de estatus al Estado que la ejerce, pueden llegar a otorgar una posición de poder efectivo. Como muestra la Figura 6, España no ha tenido ni un solo puesto en los últimos 10 años y, lo que es más llamativo, no ha tenido nunca un alto cargo ejecutivo en la UE desde su adhesión. Es verdad que ha ejercido tres veces la presidencia del Parlamento Europeo, pero se trata de un puesto de contenido sobre todo protocolario, y que Javier Solana fue alto representante para la PESC durante 10 años, pero fue antes de que esa responsabilidad supusiera presidir el Consejo de Asuntos Exteriores, ser vicepresidente de la Comisión o dirigir el Servicio Europeo de Acción Exterior (una auténtica diplomacia que nada tiene que ver con los escasos medios políticos, jurídicos y administrativos disponibles hasta 2009).

Esa escasez de puestos europeos ejercidos por españoles, cuando se contempla al hilo del comentado liderazgo actual del PSOE en la socialdemocracia europea o del gran tamaño demográfico que supone la Europa del Sur (que dobla a la del Este), justificaría ahora que Madrid luche por uno de esos top jobs. Alemania, Polonia, Italia, Portugal y todos los países del Benelux han disfrutado en los últimos 10 años de muchas de estas responsabilidades. Al margen de que toca ahora diversificar, es obvio que los actuales colores políticos en Roma y Varsovia hacen imposible que estos Estados aspiren a nuevos nombramientos. El reparto deberá hacerse guardando equilibrios entre las regiones geográficas del continente y las grandes familias políticas y ambos criterios benefician a España. No hay ningún gobierno de país del Sur (salvo quizá Francia) ni desde luego ninguno socialdemócrata que tenga más fuerza en este momento para reclamarlos. Los principales líderes nacionales de la izquierda europea obtuvieron para su país uno de esos puestos, tanto en 2009 (entonces, el laborista británico Gordon Brown, y la designación de Catherine Ashton como alta representante) como en 2014 (el demócrata italiano Renzi, y la designación de Federica Mogherini para el mismo puesto). Sería, por tanto, difícil de justificar que España no pudiese asumir un top job, máxime cuando la principal responsabilidad que ejerce ahora es una simple vicepresidencia del BCE, después de haber estado seis años fuera de su Comité ejecutivo.

Figura 6. El reparto de top jobs entre los Estados miembros
Estado miembro ITA LUX POL POR ALE NL UK BEL FRA ESP
Consejo Europeo 0 0 5 (5) 0 0 0 0 5 (5) 0 0
Comisión 6,5 (0) 13 (5) 0 10 (5) 9,5 (0) 1 (0) 4 (0) 3 (0) 14 (0) 0
Parlamento Europeo 2,5 (2,5 0 2,5 (2,5) 0 12,5 (5) 2,5 (0) 2,5 (0) 0 7,5 (0) 7,5 (0)
BCE 8 (8) 0 0 0 5,5 (0) 0 8 (2) 0
Alto representante 5 (5) 0 0 0 0 0 5 (5) 0 0 10 (0)
Eurogrupo 0 8 (3) 2 (2) 0 5 (5) 0 0 0 0
Total 22 (15,5) 21 (8) 7,5 (7,5) 12 (7) 22 (5) 14 (5) 11,5 (5) 8 (5) 29,5 (2) 17,5 (0)
Fuente: elaboración propia.9

Dado que no hay ningún español entre los spitzenkandidaten a la Comisión (sistema de elección que España apoya), ni tampoco hay españoles que aspiren a presidir el BCE, ni se reparte ahora la dirección del Eurogrupo, los puestos disponibles son la presidencia del Parlamento Europeo, la del Consejo Europeo y la figura del alto representante para Asuntos Exteriores. Por lo que se acaba de exponer más arriba, España podría y debería aspirar a cualquiera de los dos últimos,10 aunque ni siquiera es descartable (como ha hecho Italia en la última Legislatura, donde ha llegado a compatibilizar hasta tres top jobs) que un político español no socialista pueda presidir el Parlamento, mientras en el seno del Gobierno se postula un buen candidato para ser presidente del Consejo Europeo o alto representante. También se menciona la posibilidad de que España aspire a una vicepresidencia de la Comisión con fuerte contenido económico o de coordinación del Colegio de comisarios (como la ejercida en 2014-2019 por Timmermans), aunque este último puesto tiene algo menos de visibilidad y no mucha autonomía política con respecto a quien presida la institución.

(9) ¿Y Cataluña?

El buen resultado electoral obtenido en Cataluña por parte de las candidaturas independentistas podría hacer pensar que el 28-A supone un paso atrás en el intento de España de superar (o, al menos, aislar) este grave conflicto territorial y que no se convierta en un obstáculo a la pretensión de reforzar su influencia en la UE.11 Sin embargo, también en este terreno se puede extraer una lectura positiva de las elecciones. En primer lugar está el hecho (conocido en España pero no tanto en el resto de Europa) de que las urnas vuelven a confirmar por enésima vez desde 1977 que Cataluña es un territorio dividido en torno a la identidad nacional y que no existe una mayoría (mucho menos rotunda) favorable a la independencia (véase la Figura 7). El apoyo a los partidos nacionalistas catalanes ha pasado del 32,08% en 2016 al 39,38% ahora (es decir, un aumento de siete puntos) pero hay que tener en cuenta que hace tres años la participación fue de 14 puntos menos y que la opción soberanista, aunque no independentista, En Comú Podem, obtuvo 10 puntos más que ahora.

Figura 7. Resultados electorales en Cataluña
Partidos % votos
Contrarios a la independencia (PSC, Ciudadanos, PP, Vox) 43,21
A favor de la independencia (ERC, Junts per Catalunya, Front Republicà) 39,38

Otros (En Comú Podem, Pacma, otros)

17,41
Fuente: elaboración propia.12.

Por otro lado, la combinación de al menos cinco factores (el aumento de la fortaleza europea de Sánchez comentada en este trabajo, la relativa estabilidad política interna que se abre ahora, la mucha menor relevancia del independentismo para conformar a partir de ahora mayorías legislativas o presupuestarias en el Congreso, el peor resultado del radical Puigdemont sobre el pragmatismo de ERC y el enfoque dialogante con el que el Gobierno quiere gestionar la cuestión) ayudará a que en 2019-2014 el conflicto suponga muchos menores quebraderos de cabeza para España en la UE que en el quinquenio 2014-2019. Es quizá pronto para encauzar el pleito con soluciones verdaderas (¿una federalización de la Constitución?) pero parece que hay motivos para cierto optimismo a medio plazo.

(10) Una oportunidad para el consenso

La victoria socialista en las recientes elecciones no debe hacer perder de vista que su apoyo no ha superado el 30% y que la suma de las dos formaciones europeístas de centro-derecha que han quedado en segundo y tercer lugar le supera en cuatro puntos porcentuales. La división de los partidos de la oposición ha permitido que el sistema electoral beneficie al PSOE pero éste no tiene la hegemonía ni tampoco el conjunto de la izquierda supera a la derecha. Por delante hay cuatro años de relativa calma, pues sólo Sánchez es presidenciable y esta vez no hay posibles mayorías alternativas como las que posibilitaron la moción de censura de 2018, pero la situación debe ser leída por todos con inteligencia y, desde el punto de vista de la política europea de España, con generosidad. De las urnas no se sale constatando una fuerte corriente de fondo a favor del Gobierno actual pero sí la relativa debilidad de todos los actores. Al margen de la evidente ventaja táctica que da el poder al PSOE, todos los partidos están en condiciones de participar y moldear el diseño de una agenda española en la UE que sea más ambiciosa y potencialmente compartida (también por la sociedad civil). El no haber tratado apenas durante la campaña la temática internacional y europea permite ahora paradójicamente construir con relativa facilidad una estrategia consensuada de reafirmación europea. Europa une y no divide a los partidos.13

Conclusiones

El análisis del Real Instituto Elcano que inauguraba el ejercicio de reflexión sobre la influencia española en Bruselas de cara al quinquenio 2019-2024 (Simón et al., 2019) advertía que “la debilidad parlamentaria del gobierno socialista (en el poder sólo desde junio de 2018) y la reciente convocatoria de elecciones generales para el 28 de abril podrían complicar la posibilidad de diseñar una estrategia nacional de influencia en la UE que cuente con suficiente consenso como para garantizarle la continuidad que su éxito requiere. Si el resultado electoral no es concluyente y las negociaciones para investir un nuevo presidente del Gobierno se dilatasen, debilitarían al ejecutivo español en Bruselas y distraerían su atención política a la hora del reparto de poder europeo, que requiere una importante inversión en tiempo y energía. Igualmente, la crisis catalana (todavía no resuelta) continuará requiriendo buena parte del capital político del Gobierno y de los demás representantes españoles en la UE”.

Releído este párrafo tras las elecciones, parece que éstas no serán un obstáculo para el desempeño de un papel más importante en el futuro de la UE. Cuando el capital político es tan precario en casi todas las demás capitales, se acoge con satisfacción un caso en el que se mantiene a salvo la gobernabilidad, no triunfa la eurofobia y, más allá de eso, se refuerza la capacidad de liderazgo político de su Gobierno a nivel nacional y europeo. El 28-A, combinado con el relativamente buen desempeño económico desde 2014, el amplio consenso europeísta y fenómenos externos como el Brexit, ha reforzado incluso las opciones de que España gane peso tanto en Bruselas como en el resto de las capitales. España tiene potencial para ser a partir de ahora el tercer país más influyente en el Consejo Europeo, el cuarto en el Consejo (siendo el segundo que gana más poder con el Brexit), el segundo entre los tres grandes grupos del Parlamento Europeo, el primero en toda la socialdemocracia continental y el tercero entre los países del Sur. Y puede aspirar, como no lo hacía desde hace más de 10 años, a uno de los grandes puestos institucionales para el quinquenio 2019-2024 que ahora se abre.

Ignacio Molina
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @_ignaciomolina


1 El Grupo de Reflexión puesto en marcha en la Oficina de Bruselas está formado por actores españoles con presencia permanente o habitual en Bruselas: eurodiputados, funcionarios de las instituciones europeas con nacionalidad española, directivos de empresas, miembros de otras entidades de la sociedad civil, corresponsales de prensa y representantes del Gobierno y la Administración General del Estado, especialmente, personal de la Representación Permanente ante la UE (REPER). La identidad de los miembros permanece anónima para propiciar un mayor clima de confianza. Este el sexto análisis de una serie que se inserta en un proyecto plurianual más amplio del Real Instituto Elcano sobre la presencia de España en la UE. Véase, en especial, el primero de ellos a cargo de L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas ”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019.

2 España es, por tamaño, el Estado miembro más importante con primer ministro socialista. Sólo Portugal, Suecia, Eslovaquia y Malta comparten ese color político. Grecia tiene un partido de gobierno, Syriza, que pertenece a la Izquierda Unitaria Europea (GUE/NGL). Finlandia, que está negociando un muevo ejecutivo con líder socialdemócrata tras sus recientes elecciones, y Dinamarca, a la luz de los sondeos previos a sus elecciones de junio, podrían sumarse. Rumanía tiene también un controvertido gobierno que se puede encuadrar en la socialdemocracia, si bien lo representa en el Consejo Europeo su presidente, del PPE.

3 Índices Banzhaf de poder en el Consejo de la UE calculados por Kirsch (2016).

4 Véase G. Gressel (2017), “Fellow travellers: Russia, anti-Westernism, and Europe’s political parties”, ECFR Policy Brief, julio. Según este autor, Francia y Portugal tendrían un sistema sólo moderadamente pro-europeo. Todos los demás Estados miembros del Norte y Grecia serían sistemas favorables al statu quo, con Austria, Dinamarca, Hungría e Italia entre los euroescépticos.

5 Véase el informe del Eurobarómetro 91.1 “Closer to the citizens, closer to the ballot”, publicado en abril.

6 Véase, en ese sentido, el reciente análisis publicado por C. Carnicero e I. Toygur (2019), “El peso de España en el Parlamento Europeo: panorama histórico y predicciones para el nuevo ciclo político”, ARI nº 45/2019, Real Instituto Elcano, 6/V/2019.

7 Los posibles escaños se han calculado proyectando los mismos resultados electorales del 28 de abril y con la previsión de 54 eurodiputados. El sondeo del CIS se publicó el 9 de mayo y el del Parlamento Europeo (PE) fue publicado el 18 de abril. Véase.

8 Datos de población tomados de la página oficial Calculadora de votaciones Consejo Europeo / Consejo de la Unión Europea.

9 El cálculo de años de ejercicio de todos estos puestos se hace desde su creación, salvo en el caso del Parlamento Europeo que se tiene en cuenta sólo desde su elección democrática directa a partir de 1979. Hasta la fecha de hoy sólo han ejercido algún top job nacionales de los seis Estados miembros fundadores, de los tres Estados grandes adheridos más tarde (Reino Unido, España y Polonia), de Portugal y de Irlanda (Pat Cox fue presidente del Parlamento Europeo dos años y medio).

10 La presidencia del Consejo Europeo no tiene por qué recaer sobre un antiguo miembro de la institución. Es verdad que los dos únicos que hasta ahora han ejercido el cargo (Herman van Rompuy y el actual Donald Tusk) han sido primeros ministros de sus países, pero en ningún sitio está regulado que eso sea un requisito y hay ahora mismo algún político español con un currículo político europeo más nutrido que ellos dos.

11 Véase, en ese sentido, el reciente análisis publicado por I. Molina y N. Martín (2019), “La crisis catalana y la influencia de España en Bruselas”, ARI nº 42/2019, Real Instituto Elcano, 25/IV/2019.

12 Datos electorales tomados de la página oficial Elecciones Generales 2019.

13 Véase I. Molina (2019), “España ensimismada pero no desorientada”, Agenda Pública, 27/IV/2019.

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<![CDATA[ El peso de España en el Parlamento Europeo: panorama histórico y predicciones para el nuevo ciclo político ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari45-2019-toygur-carnicero-peso-de-espana-parlamento-europeo-panorama-historico-predicciones-para-nuevo-ciclo-politico 2019-05-06T12:26:59Z

Las elecciones al Parlamento Europeo en mayo de 2019 suponen una oportunidad importante para España de aumentar su influencia en la UE.

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Versión en inglés: Spain’s influence in the European Parliament: an historical survey and predictions for the new political cycle.

Tema

Las elecciones al Parlamento Europeo en mayo de 2019 suponen una oportunidad importante para España de aumentar su influencia en la UE.

Resumen

La UE ha estado en un modus-operandi de crisis existenciales en la última década. Dada la alarma del Brexit para el futuro de la integración, el papel de los países mayormente pro-europeos es aún más importante para avanzar en el proyecto. Siendo la única institución cuyos miembros son elegidos directamente, el Parlamento Europeo es una plataforma donde España puede intentar aumentar su influencia en el proceso de toma de decisiones. Este análisis revisa el papel del país en el Parlamento Europeo desde su entrada a la Unión el 1 de enero de 1986 hasta hoy y compara las posiciones de sus partidos políticos y sus miembros con los grandes países de la UE. Termina con unas predicciones para las elecciones de mayo de 2019 y sugiere un roadmap para incrementar la influencia de España. Igualmente, este análisis forma parte de un proyecto más amplio del Real Instituto Elcano (RIE) sobre la presencia de España en la UE y del Grupo de Reflexión puesto en marcha por su Oficina en Bruselas para analizar cómo mejorar la influencia en el ciclo 2019-2024.1 Se trata del quinto de una serie de publicaciones que difunden las ponencias y debates en dicho Grupo2.

Análisis

Introducción

Desde las primeras elecciones europeas celebradas en 1979, el Parlamento Europeo ha ido consolidando su papel esencial en el proceso de toma de decisiones en la UE. Con el Tratado de Lisboa sus poderes aumentaron significativamente. Actualmente es colegislador junto con el Consejo, ejerce otras competencias relevantes y es un jugador importante en el mapa de poder de la UE. Además, siendo la única institución cuyos miembros son elegidos directamente por los ciudadanos europeos, es una fuente esencial de legitimación para la Unión.

Tradicionalmente, las elecciones europeas han sido consideradas de segundo orden por muchos electores y sus tasas de participación han sido más bajas que en las elecciones nacionales. En este tipo de elecciones los electores suelen castigar al gobierno nacional y hay más voto estratégico a partidos pequeños.3 En las elecciones del próximo 23-26 de mayo se prevé que, tras años de politización y crisis en el continente, se produzca una mayor participación. El estado de shock múltiple en que ha vivido la UE en la última década (crisis económica, migratoria y de cohesión –cuyo exponente máximo es el Brexit–) será palpable en un mayor interés público durante la campaña, votación y nueva legislatura. Desde España estas elecciones coinciden con el deseo y esfuerzo del país por mejorar su influencia en la UE. Claramente, la situación interna jugará un papel muy importante en la definición de esta ambición, pero sin duda esta oportunidad debería ser aprovechada.

La coyuntura europea del Brexit por un lado y el euroescéptico gobierno italiano por otro, pueden situar a España como un socio indispensable para el eje franco-alemán en avanzar en la integración. La presencia española en la Eurocámara será una pieza clave para tomar ventaja de ese contexto favorable para un impulso español en Europa. Por esa razón, es muy importante cómo se eligen los eurodiputados españoles, cuáles sus comités y cuáles sus puestos en la Eurocámara.

En todo caso, no debemos olvidar que los eurodiputados se adscriben a distintos grupos políticos en la Eurocámara. Tienen dos lealtades: por un lado, respecto a los electores del país que le han votado y, por otro, en relación a la familia política europea de la que forman parte. En muchos asuntos actúan de forma cohesionada dentro del grupo político y no actúan de acuerdo a parámetros nacionales. Sin embargo, en los casos en los que está en juego algo importante para los intereses de España, actúan en clave nacional, como se ha visto en los últimos años en relación a la crisis en Cataluña y la acción coordinada de los eurodiputados españoles de los principales partidos.

Teniendo todo esto en cuenta, la tarea principal para los partidos políticos españoles es jugar un papel significativo dentro de sus grupos políticos. Por eso, es muy importante tener unos eurodiputados bien preparados y con un conocimiento de los asuntos europeos, con ideas e ideales claros sobre el futuro de Europa. Por estos motivos, la selección de unos candidatos adecuados por parte de los partidos (también su selección de comisiones relevantes y asesores bien preparados), la campaña para las elecciones europeas y el posterior trabajo de los representantes son una oportunidad para mejorar la influencia española en la UE.

En este análisis se repasa el papel de España en el Parlamento Europeo desde su entrada en la UE y se comparan los datos de los puestos importantes que han tenido sus representantes con los de otros países similares. Después, se revisa el perfil de los partidos políticos españoles en la Eurocámara en las últimas décadas y se añaden predicciones para las elecciones de mayo de 2019. Se concluye con sugerencias para aumentar la influencia de España.

España en el Parlamento Europeo: panorama histórico

La entrada de España en la UE en 1986 y la llegada de sus primeros eurodiputados directamente elegidos en 1987 coincide con un período de particular expansión del poder de la Eurocámara. Por un lado, las primeras elecciones directas se habían producido tan solo siete años antes (hasta 1979 la Eurocámara se nutría de diputados nacionales). Por otro, el Acta Única Europea (1986) brindó nuevos poderes a la institución, estableciendo el procedimiento de cooperación legislativa en un buen número de áreas y dando poder de veto a la Eurocámara en los tratados de adhesión y asociación.

En 1986 el número de escaños del Parlamento Europeo pasó de 434 a 518 con la llegada de 60 eurodiputados españoles y 24 portugueses, primero nombrados de entre sus diputados nacionales y después, en 1987, elegidos en las primeras elecciones europeas en estos dos países. Durante estas últimas tres décadas los eurodiputados españoles han jugado un papel importante en la Eurocámara, aunque antes de resumir los puestos de liderazgo que han ocupado, conviene señalar que España ha estado infrarrepresentada en esta institución.

Como han explicado Carlos Carnero, Victoriano Ramírez González e Ignacio Molina,4 en las elecciones de 1999 España eligió 64 eurodiputados, pero al año siguiente, durante la elaboración del Tratado de Niza, el presidente José María Aznar prefirió sacrificar escaños a cambio de una mayor influencia en el Consejo de la UE (una mala jugada ya que el sistema de voto del Consejo cambiaría poco después y el número de eurodiputados españoles nunca ha recuperado su peso).

España cuenta actualmente con 54 representantes, menos de los que le correspondería en relación a sus 46 millones de habitantes. Los 82 millones de alemanes eligen a 96 representantes y los 66 millones de franceses a 74. El ratio escaño/población le sale más caro a España, sobre todo en relación a Alemania, el país más poblado de la UE. Con el Brexit y la salida de los eurodiputados británicos se corrigió levemente la infrarrepresentación española al asignar a este país cinco representantes más (de 54 a 59 eurodiputados). El problema es que con el Brexit instalado en el limbo, el escenario más probable es que se mantenga la actual distribución de escaños y España siga infrarrepresentada con sus 54 eurodiputados.

En cualquier caso, sus partidos políticos pueden jugar un papel importante en sus respectivos grupos. Siguiendo los resultados de las elecciones nacionales del 28 de abril, se puede intentar estimar la división de eurodiputados e intentar a maximizar la influencia en la Eurocámara. Antes de comentar esto, conviene comparar a España con otros países parecidos a su tamaño en los puestos claves del Parlamento Europeo. Este ejercicio ayudará a entender cómo posicionarse en la próxima legislatura.

Comparación de los perfiles de los países: ¿dónde se sitúa España?5

Una mirada comparativa del papel jugado por los representantes españoles en relación a sus colegas alemanes, franceses, italianos y británicos6 les sitúa en un plano medio, destacando en algunos puestos clave y jugando un papel discreto en otros. La presidencia es obviamente el puesto más influyente y más simbólico en la Eurocámara. El poder del presidente ha ido ganando peso conforme la propia institución ha ido adquiriendo más competencias. Cabe destacar el papel del presidente para ordenar los debates en el pleno, presidir el órgano clave de toma de decisiones (la conferencia de presidentes) y la representación de la Eurocámara, en especial en los Consejos Europeos, donde el presidente toma la palabra al inicio de cada una de sus reuniones.

Como muestra la Figura 1, durante estas tres décadas, los representantes españoles han presidido en tres ocasiones la Eurocámara: el socialista Enrique Barón entre 1989 y 1992; José María Gil Robles, del Partido Popular, entre 1997 y 1999; y el socialista Josep Borrell entre 2004 y 2007. Los españoles, en esta variable, sólo han sido superados por los alemanes (que ha presidido la institución en cinco ocasiones). Los representantes de Francia, Italia y el Reino Unido han ejercido la presidencia en una ocasión.

Figura 1. Distribución de los puestos clave en el Parlamento Europeo
  España Alemania Francia Reino Unido Italia
Presidentes 3 5 1 1 1
Vicepresidentes 28 27 25 19 27
Presidentes de Comisión 32 51 39 40 50
Presidencias de Subcomisiones 1 10 7 1 1
Comisiones Temporales 3 5 4 2 2
Presidencias de Comisión de Delegaciones Mixtas 5 14 9 15 16
Presidencias de Delegaciones 49 88 49 67 66
Presidencias de Asambleas Parlamentarias 4 4 6 4
Total 125 204 134 151 167
Nota: por razones comparativas se cuentan todos los puestos para todos los países a partir de 1986, fecha de la integración de España en la UE.
Fuente: base de datos facilitada por la Dirección General de Presidencia del Parlamento Europeo.

Si se analiza el número de vicepresidencias de la Eurocámara, España aparece en cabeza. Sus representantes han ejercido este puesto en 28 ocasiones, frente a 27 vicepresidentes alemanes, 25 franceses, 19 británicos y 27 italianos. En cambio, si se comparan las presidencias de comisiones –otro puesto clave, ya que ejerce una considerable influencia sobre la agenda y los procedimientos de tramitación de informes–, los españoles aparecen a la cola (ejerciendo 32 presidencias, frente a 51 alemanas, 39 francesas, 40 británicas y 50 italianas).

Analizando otras variables de menor peso, como las presidencias de subcomisiones, comisiones temporales, delegaciones mixtas, delegaciones y asambleas parlamentarias, los representantes españoles aparecen en un punto medio descendiente respecto a sus colegas europeos.

En relación a las presidencias de los grupos políticos –otra figura fundamental en el juego de poder de la Eurocámara, puesto que ejercen de portavoces en los debates clave y participan en la Conferencia de Presidentes, el principal órgano político interno–, el único español que ha ejercido el puesto es el socialista Enrique Barón, de 1999 a 2004. Sin duda, es un puesto por el que los españoles deberían luchar más frecuentemente. En esta legislatura que concluye, los representantes alemanes, de nuevo a la cabeza, presiden cuatro de los ocho grupos políticos: PPE, S&D, GUE/NGL y Verdes (copresidencia). Pensando en el papel de los partidos españoles en la próxima legislatura, una de las aspiraciones más importantes debiera ser la de conseguir alguna presidencia de grupo.

Partidos políticos españoles en el Parlamento Europeo

De las instituciones europeas, sin duda es en el Parlamento donde España puede jugar un papel más importante. Gracias al tamaño de su población y a la posibilidad del Brexit,7 podría tener la cuarta mayor delegación nacional más grande en la próxima legislatura (o quinta en el caso de que el Reino Unido decida quedarse en la institución más tiempo, aunque su delegación será, en todo caso, más débil debido a la situación de limbo político).

Como se sabe, los escaños se distribuyen proporcionalmente a la población. España es la quinta en la lista, que encabeza Alemania con 96 escaños, seguida por Francia, con 74, y el Reino Unido e Italia, ambos con 73. Los representantes españoles –pertenecientes en su mayoría a partidos europeístas– pueden jugar un papel muy importante y constructivo en el nuevo ciclo político.

Es importante subrayar que España ha sido un país europeísta desde su regreso a la democracia en los años 70. La adhesión a la UE ha sido fundamental en el proceso de consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales. Desde hace décadas hay un consenso pluripartidista en la actitud hacia la UE. Hasta ahora, y pasando por momentos convulsos de crisis económica, el Brexit y los flujos migratorios que han creado un potente debate identitario en Europa, la respuesta de consenso española ha sido siempre “más integración”. La obtención por primera vez del ultraderechista VOX de 24 escaños en el Congreso en las elecciones generales del 28 de abril sugiere que obtendrá representación en la Eurocámara, desafiando así ese consenso pluripartidista y europeísta. Por primera vez unos eurodiputados españoles podrán compartir grupo con el Front National francés o con la Lega italiana, aunque, en cualquier caso, serán sólo algunos miembros de la delegación española.

Históricamente, los representantes españoles han formado parte de la Eurocámara en las últimas siete legislaturas, empezando por la de 1984-1989.8 Las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo en España fueron las de 1987 –cuando celebró elecciones en solitario junto con Portugal, tras su entrada el año anterior– y, desde entonces, ha participado en el resto de las convocatorias junto al resto de países.

Como muestra la Figura 2, durante estas siete legislaciones la mayoría de los escaños españoles han correspondido al Partido Popular Europeo (PPE) y al Grupo de Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas (S&D). Dado que ha dominado el bipartidismo imperfecto durante las últimas décadas, la gran mayoría de eurodiputados han correspondido al Partido Popular (PP) y al Partido Socialista Obrero Español (PSOE).

Figura 2. Escaños de España por grupos políticos en el Parlamento Europeo, 1984-2019
Grupo Abreviatura 84-89 89-94 94-99 99-04 04-09 09-14 14-19
Grupo de Partido Popular Europeo PPE 18 17 29 18 24 25 17
Grupo de Alianza Socialistas Progresista de Socialistas y Demócratas S&D 29 27 21 24 24 23 14
Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea / Izquierda Verde Nórdica GUE/NGL 1 3 9 4 1 1 10
Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa ADLE 2 7 2 2 2 2 8
Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa Verdes/ALE 1 3 5 3 2 5
Grupo de Comunistas y afines COM 3
No inscritos NI 7 5 1 1
Total   60 60 64 64 54 54 54
Nota: los grupos han cambiado de nombre entre legislaturas y se clasifican aquí según líneas políticas y distribuyendo los escaños como corresponde.
Fuente: elaboración propia sobre datos del Parlamento Europeo.

Tras la crisis económica y financiera de 2008, el sistema de partidos en España ha cambiado. Con la llegada de Podemos y Ciudadanos, los eurodiputados españoles también se han diversificado. Por eso se ve en la Figura 2 un perfil nacional actual diferente a las legislaturas anteriores. Mientras baja el número de eurodiputados afiliados a PPE y S&D, aumenta en GUE/NGL (también en Verdes/ALE) y ALDE –precisamente por el éxito de Podemos y Ciudadanos–. Las elecciones de mayo próximo serán un termómetro para medir la consolidación del sistema multipartidista y la posición actual de los partidos en el Parlamento Europeo.

Predicciones para el nuevo ciclo político: 2019-2024

El Parlamento Europeo, por segunda vez en la historia de sus elecciones directas, ha publicado encuestas detalladas9 con proyecciones de resultados. El informe se nutre de encuestas realizadas en todos los países miembros, incluyendo España. Según el último informe, publicado el 18 de abril, y en línea con lo que ha ocurrido en las elecciones nacionales durante los últimos años, se producirá un aumento de la fragmentación parlamentaria, con caídas del centro-derecha y centro-izquierda.

En la nueva legislatura los grupos deberán redoblar sus esfuerzos para conseguir una mayoría. El consenso socialista-cristianodemócrata de las últimas décadas no será, a partir de ahora, determinante a la hora de conformar el Parlamento Europeo. Por primera vez en la historia de las elecciones los dos grupos de centro no tendrán una mayoría en la Eurocámara. Además, la plataforma VoteWatch Europe10 calcula que un 55%-60% de los parlamentarios serán nuevos. Es decir, más de la mitad de los eurodiputados necesitarán un tiempo de adaptación en la institución y una parte importante de la memoria institucional se perdida en esta legislatura.

Mirando a España en particular, como muestra la Figura 3, según las predicciones el PSOE sería el primer partido político, con 18 escaños, seguido por el PP, con 13. El tercer grupo sería la coalición entre Podemos e Izquierda Unida, que se presenta a las elecciones como Coalición Unidas Podemos (UP). Con muy poco margen, Ciudadanos y VOX seguirían de cerca, pero, dado el tiempo que queda hasta las elecciones, este orden podría variar. Por último, la Coalición Ahora Repúblicas obtendría dos escaños.

Figura 3. Predicciones para la nueva legislatura, 2019-2024
Partido Nacional Abreviatura Grupo en el Parlamento Europeo Nº de Eurodiputados (predicción para mayo de 2019)
PSOE PSOE S&D 18
PP PP PEE 13
Coalición Unidas Podemos Coalición UP GUE/NGL & Verdes/ALE 8
Ciudadanos Cs ADLE 7
VOX VOX 6
Coalición Ahora Repúblicas Coalición Ahora Repúblicas Verdes/ALE 2
Fuente: Informe del Parlamento Europeo, abril de 2019.

En el conjunto de países, según el informe del Parlamento Europeo, el PSOE podría convertirse en la mayor delegación (o la segunda, en competencia con el Partido Laborista británico) del grupo de Socialistas y Demócratas en el Parlamento Europeo. De manera similar, los españoles podrían tener el mayor número de eurodiputados en el grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica (GUE/NGL) con los representantes del grupo de Unidas Podemos.

Ciudadanos estará entre los tres primeros del grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa (ADLE). El PP podría ubicarse como una de las tres principales fuerzas políticas del Partido Popular Europeo, también empatando con el FIDESZ de Hungría y Les Républicains de Francia. Teniendo esto en cuenta, los partidos políticos españoles podrían tener un importante peso para ser más relevantes en sus futuros grupos políticos. Esta podría ser una gran oportunidad para aumentar el impacto español en la Eurocámara y, por extensión, sumar esfuerzos para una mayor influencia de España en Europa.

El día después del 26-M: ¿qué necesita España?

Para que España gane un mayor espacio necesita una estrategia para la UE que aproveche sus ventajas y minimice sus debilidades. Esta estrategia, con carácter estatal –y no partidista– de momento no existe. Nunca se ha trabajado en una estrategia en común entre partidos políticos, aunque sí se produce una gran cooperación cuando hay un “incendio” que compromete los intereses españoles. El desarrollo de una estrategia ayudaría al país a aumentar su impacto en Bruselas y el resto de centros de poder europeos.

Convendría reflexionar sobre en qué áreas debe haber un gran acuerdo. Claramente la creación de una estrategia, incluso de política exterior, precisa de un consenso entre partidos políticos. Esto conecta con la situación interna del país. Es importante subrayar que la estabilidad nacional también va a definir el papel que pueda jugar España a nivel europeo. Si continua rehén de las tensiones independentistas en Cataluña, sus esfuerzos en política europea se verán afectados. No se debe olvidar que en la misma medida que el independentismo se esfuerza en internacionalizar el procés, España gasta energías en contenerlo; energías que bien podrían dedicarse a otros asuntos. Por eso, resolver esta crisis potenciaría una mayor influencia española en el exterior.

Los partidos deben analizar qué áreas deben priorizar para definir su estrategia europea. ¿En política exterior, la lucha contra el cambio climático, las energías renovables o la gestión de las fronteras? Será muy importante definir las áreas donde España tiene una ventaja comparativa. La falta de un debate interno sobre el futuro de la integración y el papel de España en el proyecto –la política europea ha estado completamente ausente de la campaña electoral de las elecciones generales– limita la posibilidad de tener un impacto. Sin un gran debate sobre influencia exterior que defina unas aspiraciones claras y factibles no puede haber una estrategia eficaz que poner en marcha.

Otra posible línea de actuación es la creación de una sinergia entre los países del sur de Europa. Hay ejemplos de influencia por grupos regionales de países, como los de Visegrado o la liga hanseática. Estos grupos defienden sus posiciones en temas clave e intentan tener la mayor influencia posible aprovechando su posición geográfica. España podría empezar a construir su papel regional mirando primero hacia Portugal. Crear una estrategia Ibérica podría ser beneficioso para ambos países.

Y, por último, es importante subrayar que los eurodiputados españoles deberán lograr puestos clave en el Parlamento Europeo, empezando por las presidencias de grupo y siguiendo con los rapporteurs de temas de importancia, aumentando así su influencia en la Eurocámara. Por eso, habrá que trabajar y prepararse antes y después de las elecciones, eligiendo las batallas entre los partidos políticos y preparándose para luchar dentro de los grupos políticos. España no debería perder este tren de una mayor influencia.

Conclusiones

Este análisis resume la situación de España en el Parlamento Europeo en las últimas décadas. No sólo habla de los puestos clave que los españoles han obtenido sino también del papel de sus partidos políticos. El panorama histórico puede servir como punto de apoyo para la estrategia en la próxima legislatura. En cualquier caso, hay tres sugerencias clave para el futuro:

  1. La campaña electoral europea deberá servir para que los partidos en España expliquen sus aspiraciones europeas y que los candidatos den a conocer el papel que juega el Parlamento Europeo y cómo esta institución puede ejercer de palanca para la proyección de una mayor influencia en el exterior. Sin esto, es imposible que los ciudadanos entiendan la importancia de su voto.
     
  2. Tras las elecciones europeas deberá comenzar una reflexión entre partidos para diseñar una estrategia en común para aumentar la influencia de España. Conocemos el estribillo tantas veces repetido: el país juega por debajo de su peso, pero en muy pocas ocasiones se dialoga y se trabaja de forma estratégica y conjunta para superar este reto.
     
  3. De suma importancia para las dos primeras sugerencias, habrá que vencer la fragmentación y aprovechar la fortaleza relativa del PSOE, UP, PP y Cs en sus respectivos grupos políticos en la Eurocámara. A pesar del momento electoral nacional muy polarizado, los partidos políticos deberán intentar superarlo en el ámbito exterior. Teniendo una estrategia nacional en común cada uno puede jugar un papel importante en la selección de comisiones, informes y determinados puestos clave.

Ilke Toygür
Investigadora, Real Instituto Elcano | @ilketoygur

Carlos Carnicero Urabayen
Periodista | @CC_Urabayen


1 El Grupo de Reflexión está formado por actores españoles con presencia permanente o habitual en Bruselas: eurodiputados, funcionarios de las instituciones europeas con nacionalidad española, directivos de empresas, miembros de otras entidades de la sociedad civil, corresponsales de prensa y representantes del Gobierno y la Administración General del Estado, especialmente, personal de la Representación Permanente ante la UE (REPER). La identidad de los miembros permanece anónima para propiciar un mayor clima de confianza.

2 Están disponibles el primer análisis de la serie: L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019; el segundo, E. Lledó y M. Otero Iglesias (2019), “Los intereses españoles en la agenda digital y la política industrial de la UE”, ARI nº 39/2019, Real Instituto Elcano, 5/IV/2019; el tercero, I. Molina y N. Martín (2019), “La crisis catalana y la influencia de España en Bruselas”, ARI nº 42/2019, Real Instituto Elcano, 25/IV/2019; y el cuarto, F. Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019.

5 Para esta cuestión se han elegido una serie de puestos clave de la Eurocámara (la presidencia de la institución, las vicepresidencias, y las presidencias de comisiones, subcomisiones, comisiones temporales, comisiones de delegaciones mixtas, delegaciones y asambleas parlamentarias) para medir la influencia de los representantes españoles. Los autores agradecen su ayuda a la Oficina del Parlamento Europeo en Madrid por su ayuda en la recopilación de los datos.

6 Se ha tomado como referencia comparativa a los eurodiputados alemanes, franceses, italianos y británicos por ser los cinco países más grandes de la UE junto con España. Los datos comparan sólo el período a partir de 1986, desde la entrada de España en la UE. Todas las cifras corresponden a dicha época.

7 El Reino Unido ha anunciado que va a convocar elecciones al Parlamento Europeo y, por lo tanto, España vuelve a bajar a 54 escaños. En el caso de una salida del Reino Unido, España enviaría cinco diputados más (siguiendo los resultados de las elecciones del 26 de mayo de 2019).

8 España entró en la UE en 1986 y convocó elecciones al Parlamento Europeo en 1987. Se celebraron elecciones simultáneas con las municipales y autonómicas a fin de aumentar la participación (eligiéndose los 60 eurodiputados que correspondían a España en la época).

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<![CDATA[ La influencia de España en la política económica de la UE ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari43-2019-steinberg-influencia-de-espana-en-politica-economica-de-ue 2019-04-29T04:59:11Z

¿Cuál es la influencia de España en Bruselas por lo que respecta a los asuntos económicos?

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Tema

¿Cuál es la influencia de España en Bruselas por lo que respecta a los asuntos económicos?

Resumen

La buena coyuntura económica española, su capacidad de hacer reformas y ser un socio europeísta, fiable y cumplidor, o el hecho de que España vaya a ser contribuyente neto al presupuesto de la UE a partir de 2021, sumado a la demanda de “más España” en Bruselas y a los problemas de otros países, abren una ventana de oportunidad para que España aumente su influencia en Europa. Pero, para conseguirlo, su modo de proceder en Bruselas tiene que cambiar. Este análisis, que explora qué pasos es necesario dar en el ámbito de las políticas económicas, forma parte de un proyecto más amplio del Real Instituto Elcano (RIE) sobre la presencia de España en la UE y del Grupo de Reflexión puesto en marcha por su Oficina en Bruselas para analizar cómo mejorar la influencia en el ciclo 2019-2024.1 Se trata del cuarto de una serie de publicaciones que difunden las ponencias y debates en dicho Grupo.2

Análisis

El éxito del proyecto europeo es, sin duda, el principal objetivo de la política exterior española. Hoy, ese éxito pasa, en parte, por completar la Unión Económica y Monetaria (UEM) para hacerla sostenible e irreversible y por asegurar una convergencia económica real entre los distintos países y regiones de la UE (y en especial de la zona euro), que continúe haciendo de Europa un espacio de creciente prosperidad y aleje los riesgos del nacionalismo y la desintegración. Por lo tanto, tanto los próximos pasos que se den en las uniones bancaria y fiscal como la cristalización final del marco financiero plurianual 2021-2017 (actualmente en negociación), serán clave. Pero, ¿qué papel e influencia va a tener España?

El nivel de presencia e involucramiento de España en las decisiones clave que ha tomado la UE en las últimas décadas ha sido irregular. Más allá de ser un país entusiasta de la integración europea y de apoyar todas las iniciativas que condujeran a “más Europa”, su papel en la definición de la agenda ha tendido a ser más pasivo y defensivo que activo y propositivo. En ocasiones sí que ha estado en el pequeño grupo de países que han contribuido a sacar adelante grandes políticas europeas, en particular los Fondos de Cohesión hace tres décadas y políticas no estrictamente económicas como el concepto de ciudadanía europea, asuntos de justicia e interior o el interés por América Latina. Pero esta no ha sido la tónica habitual. En la mayoría de los dosieres España ha tendido a tener un papel más bien defensivo para preservar sus intereses y de acompañamiento de los movimientos más europeístas que encabezaban otros, en particular la Comisión. Esta mezcla de voluntarismo europeísta y notable capacidad para frenar las iniciativas que pudieran resultar dañinas para sus intereses económicos se explica porque España ha llegado tarde a la integración europea, ha sido receptora neta de fondos comunitarios (lo que no facilitaba la adopción de posiciones proactivas en el debate sobre a qué dedicar las partidas de gasto) y, en general, porque ha tendido a identificar el interés de España simplemente con una mayor integración; es decir, a tener, en ocasiones, una visión demasiado naïve del proceso de integración europea.

Más allá de esta tendencia general se puedan detectar distintas fases: más presencia e influencia durante los primeros gobiernos de la democracia y menos desde la entrada en vigor del euro, que en España se interpretó como un “punto de llegada”. De hecho, la influencia de España cae sustancialmente desde el comienzo de la crisis financiera, que golpeó duramente a la economía española y a su prestigio en Bruselas, y cabe señalar que, en 2012, en el momento en que se inicia el programa de ayuda, no hay ningún español entre los puestos clave que deciden sobre dicho programa de rescate financiero, lo cual tuvo obvias repercusiones negativas. En todo caso, tras varios años de crecimiento sólido, la actual coyuntura europea abre la puerta a un reposicionamiento de España en Bruselas en los asuntos económicos.

El Brexit, la difícil coyuntura política italiana, la deriva anti-europeísta polaca, la buena coyuntura económica española, su capacidad de hacer reformas y ser un socio fiable y cumplidor, o el hecho de que España vaya a ser, muy probablemente, contribuyente neto al presupuesto de la UE a partir de 2021, sumado a la demanda de “más España” en Bruselas (y en algunas capitales), obliga a replantear la estrategia para aumentar la influencia española en temas económicos.

En definitiva, es hora de salir del “modo supervivencia” y tener una actitud mucho más activa, que se sustente sobre una estrategia más clara y definida (que sea conocida/compartida por todos los actores y a todos los niveles) y que aproveche el buen nombre de algunas personalidades españolas. En este sentido, es esencial preparar candidatos con perfiles técnicos adecuados y que cuenten con el apoyo conjunto de los principales partidos políticos a fin de evitar algunos errores que se han cometido en el pasado en la nominación de candidatos para puestos relevantes.

España debe conseguir crear una “lluvia fina y constante” que permita que sus intereses sean capaces de, primero, moldear las preferencias y la agenda del debate y, segundo, ser influyentes a la hora de la implementación específica de las políticas. El trabajo conjunto de la Administración y, sobre todo, de la sociedad civil (sindicatos, empresas, think-tanks, medios de comunicación, etc.) debería permitir a España tener una mayor presencia en el campo de las ideas y el discurso en Bruselas, de modo que pudiera moldear mejor el debate. En último término se trata de pasar de rule-taker a rule-maker.

¿Qué hacer?

Es necesario definir una estrategia clara (para los temas económicos, pero también para otros), que comience por una estrecha cooperación entre los Ministerios y Moncloa y que sea conocida a todos los niveles y por todos los actores. Hace falta tanto más Madrid en Bruselas como mejor coordinación entre Madrid y Bruselas. En el pasado la posición española ha aparecido difuminada. Existía, pero no era suficientemente conocida. No definir mejor la estrategia, no compartir más la información y no integrar adecuadamente la política económica europea en la española, ha debilitado la influencia de España en Bruselas. Por lo tanto, con las debidas precauciones, sería importante fijar una estrategia (con un componente de largo plazo y otro más táctico) que fuera conocida por todos los niveles de la Administración, los eurodiputados españoles, los funcionarios españoles en las instituciones, los think-tanks y los periodistas más relevantes (sobre todo en Bruselas). Unificar mensajes para remar todos en la misma dirección y evitar la cacofonía de voces permitirá aumentar la influencia.

Sería necesario, además, mejorar la comunicación de dicha estrategia. Al igual que sucediera con la crisis de Cataluña, la Administración española suele hacer llegar sus mensajes bien a decisores clave en las instituciones europeas o en las capitales de otros Estados miembros, pero tiende a olvidar la comunicación del mensaje a través de otras vías más informales pero que cada vez tienen mayor influencia en el debate, sobre todo en el nivel de la configuración de preferencias o de la fijación de la agenda sobre lo que es posible y/o deseable en cada momento.

Eso es especialmente relevante habida cuenta de que será cada vez más necesario gestar alianzas en geometrías variables. Más allá de vincularnos al eje franco-alemán, parece claro que hay que ser flexibles y apoyarse, según los temas, en alianzas con distintos países.

Asimismo, es necesario tanto “mandar a los mejores a la UE”, algo que no siempre se hace, así como apoyar las carreras de los funcionarios españoles que ya están en las instituciones, en especial en la Comisión. Idiomas, capacidad de trabajo, red de contactos informales y mejor aprovechamiento del prestigio de los españoles que lo tienen son elementos a mejorar. Esta es una carrera de fondo porque la reputación no se crea en un día. Bruselas y Estrasburgo no pueden ser un lugar para una “jubilación dorada” de los políticos españoles.

Elementos específicos sobre UEM y marco financiero plurianual

La reforma del euro es una asignatura pendiente bien diagnosticada, pero es muy poco probable que se produzcan avances en la misma a corto plazo. Esto se debe tanto a que el actual gobierno italiano genera una profunda desconfianza en Bruselas y Berlín como a que los países de la liga hanseática, liderada por los Países Bajos, están bloqueando las iniciativas que pasan por compartir riesgos y aumentar la solidaridad.

La posición española sobre la reforma de la UEM está relativamente bien articulada.3 A veces ha sido menos ambiciosa y a veces más (dependiendo de los gobiernos), pero ha abogado siempre por completar la UEM con una unión bancaria plena (faltan el fondo de garantía de depósitos común y fondo de resolución con respaldo fiscal), una unión fiscal dotada de un presupuesto contra cíclico (España expresa su preferencia por que pueda estabilizar las economías parcialmente con un fondo europeo de cobertura del desempleo), así como por tener en el BCE un auténtico prestamista de última instancia. Además, España apoya la idea de crear algún tipo de eurobono (ahora llamado safe asset o activo seguro). Esta propuesta podría tener un mayor respaldo en los próximos años por elementos geopolíticos vinculados al uso internacional del euro,4 lo que supone una novedad que habría que aprovechar. Asimismo, España defiende evitar el intergubermentalismo porque lleva a bloqueos y vetos que dificultan la toma de decisiones, por introducir en el método comunitario los nuevos instrumentos (incluido el Mecanismo de Estabilidad, MEDE, reformado) y por aceptar, hasta cierto punto, la necesidad de avanzar en más reformas estructurales.

Sin embargo, convendría perfilar y difundir más la posición española sobre temas como la reforma de la unanimidad para las decisiones sobre reformas en impuestos, el debate sobre los campeones europeos (que en la práctica serían sobre todo franco-alemanes) y cómo entraría (o no) en conflicto con la política de competencia, la disposición a aceptar la idea de “fondos europeos a cambio de reformas estructurales”, la necesidad de reducir la divergencia (tanto económica como tecnológica) entre los distintos países/regiones y el conocimiento de las especificidades de los bancos españoles, que deben ser tenidas en cuenta en la formulación final de la unión bancaria. Y más allá de estos asuntos, España tiene que ganar visibilidad e influencia en el trabajo diario en Bruselas: tener más presencia en el debate sobre la aplicación de las reglas en vigor, así como sobre el reparto de fondos. Y esto requiere que haya más españoles en los puestos en los que se toman las decisiones económicas, desde los gabinetes de los presidentes de la Comisión, el Consejo o los comisarios económicos hasta puestos clave entre los funcionarios de la Comisión.

En general, en todos estos temas, España ha tendido a apoyar/acompañar el liderazgo de la Comisión, pero sería deseable influir más en ella ex ante y poder separarse de la misma formando coaliciones flexibles alrededor de distintos temas según vayan surgiendo los temas relevantes. Así, por ejemplo, España debe seguir alineándose con Portugal y Francia a la hora de criticar cómo se han llevado adelante algunos de los programas de rescate de la Troika (y cómo ahora estamos viendo que la falta de inversión pública en el sur durante años nos hace vulnerables a la influencia china, que está jugando la baza de “dividir para vencer”), mientras que también puede alinearse con los Países Bajos o Alemania en temas comerciales y de reformas estructurales o en la necesidad de ser rigurosos ante los envites del gobierno italiano a las reglas de gobernanza económica europea.

En relación a las perspectivas financieras 2021-2027, la posición española está algo menos definida. Parece claro que, entre el Brexit y la resistencia de los países del norte a aportar más fondos, no se podrá contar con un presupuesto más ambicioso. Además, no está claro que España esté en posición de aprovechar plenamente algunos de los nuevos instrumentos financieros que se podrían crear.

En este contexto, España, más allá de pretender quedarse con una mayor porción del menguante presupuesto (como todos los países), puede mantener una posición mucho más ofensiva en la definición de en qué se van a gastar los fondos ahora que probablemente va a convertirse en contribuyente neto.

Mientras España era receptor neto esto no era demasiado relevante, pero en los próximos años pasará a serlo. Además, es necesario mejorar la capacidad española para absorber fondos europeos, algo que sigue siendo una asignatura pendiente.

Más allá de intentar continuar maximizando la recepción de los fondos de las políticas agrícola y de cohesión europeas, España está especialmente interesada en que las próximas perspectivas financieras le ayuden a dos niveles. Por una parte, a apoyar y empoderar a ciudadanos y regiones que se sienten “perdedores” de la globalización y el cambio tecnológico. Por otra, a colocar a España en el grupo de los países más avanzados en materia de I+D+I, tecnología y defensa, materias en las que históricamente ha estado más rezagada. Se trata de una compleja labor que va mucho más allá del presupuesto europeo, pero los fondos comunitarios pueden jugar un papel, como lo han hecho en el pasado en el área de las infraestructuras.

Conclusiones

Diversos elementos coyunturales abren una ventana de oportunidad para que España aumente su influencia en las instituciones europeas en temas económicos. Pero, para lograrlo, es necesario un cambio de mentalidad y una nueva estrategia, así como superar el “europeísmo beato” del que demasiadas veces ha hecho gala España.

Se trata de definir mejor los intereses estratégicos españoles, lograr que todos los actores involucrados compartan dicha estrategia, la comuniquen de forma coordinada y remen en la misma dirección. También es necesario que haya más y mejores españoles en puestos clave de decisión, así como elegir bien los socios en función de cada tema con una mentalidad más abierta y flexible. La tarea no es fácil, pero España tiene que estar a la altura de las nuevas circunstancias.

Federico Steinberg
Investigador del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @Steinbergf


1 El Grupo de Reflexión está formado por actores españoles con presencia permanente o habitual en Bruselas: eurodiputados, funcionarios de las instituciones europeas con nacionalidad española, directivos de empresas, miembros de otras entidades de la sociedad civil, corresponsales de prensa y representantes del Gobierno y la Administración General del Estado, especialmente, personal de la Representación Permanente ante la UE (REPER). La identidad de los miembros permanece anónima para propiciar un mayor clima de confianza.

2 Están disponibles el primer análisis de la serie: L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019; el segundo, E. Lledó y M. Otero Iglesias (2019), “Los intereses españoles en la agenda digital y la política industrial de la UE”, ARI nº 39/2019, Real Instituto Elcano, 5/IV/2019; y el tercero, I. Molina y N. Martín (2019), “La crisis catalana y la influencia de España en Bruselas”, ARI nº 42/2019, Real Instituto Elcano, 25/IV/2019.

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<![CDATA[ La crisis catalana y la influencia de España en Bruselas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari42-2019-molina-martin-la-crisis-catalana-y-la-influencia-de-espana-en-bruselas 2019-04-25T11:36:25Z

¿Cuál ha sido el impacto del conflicto independentista en Cataluña sobre la influencia española en la UE y qué lecciones se pueden aprender para el futuro?

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Tema

¿Cuál ha sido el impacto del conflicto independentista en Cataluña sobre la influencia española en la UE y qué lecciones se pueden aprender para el futuro?

Resumen

España aspira a desempeñar un papel más asertivo e influyente en el proceso de integración de cara a la legislatura que arranca tras la elección de un nuevo Parlamento Europeo. Esta ambición se ve favorecida por una serie de factores objetivos pero también está dificultada por la inestabilidad política interna y, sobre todo, por el conflicto catalán. Este análisis aborda el efecto que ha tenido esta larga crisis territorial sobre el poder español en la UE, atendiendo el desarrollo del llamado proceso soberanista desde 2012, su fracaso en otoño de 2017 y la evolución posterior. Tras una introducción a un objeto muy complejo y problemático, se examina brevemente la estrategia internacional manejada por el Gobierno central y los actores independentistas y, a continuación, se repasa la conducta de cada una de las instituciones europeas durante este tiempo. Luego se analiza el impacto sobre la imagen exterior del país, distinguiendo entre opinión pública general y determinadas elites, para concluir con recomendaciones sobre cómo operar a partir de ahora, de forma que este asunto no suponga merma de posiciones en Bruselas ni en las capitales de los Estados miembros. Este trabajo forma parte de un proyecto más amplio del Real Instituto Elcano (RIE) sobre la presencia de España en la UE y del Grupo de Reflexión puesto en marcha por su Oficina en Bruselas para analizar cómo mejorar la influencia en el ciclo 2019-2024.1 Se trata de la tercera de una serie de publicaciones que difunden las ponencias y debates en dicho Grupo.2

Análisis

La ambición expresada desde España sobre la conveniencia y la oportunidad de ganar influencia en el proceso de integración europea tras las elecciones de mayo se ve favorecida por una serie de factores (la relativa solidez económica del país, el europeísmo de la ciudadanía y las fuerzas políticas españolas, el vacío dejado por el Brexit y el giro euroescéptico de otros Estados miembros) pero está dificultada por dos elementos que, además, se retroalimentan: la inestabilidad política que ha llevado a tres elecciones generales en menos de cuatro años y, sobre todo, el conflicto territorial catalán.3 Sin necesidad de dramatizar la gravedad del asunto, resulta evidente que la cuestión ha dañado la imagen España en la UE (en buena medida debido a la falta de información o al sesgo en la que sí se ha recibido), ha condicionado el margen de maniobra de los actores nacionales y, si no se gestiona con inteligencia, podría dar lugar a una merma de influencia general.

La complejidad de la crisis catalana en el contexto europeo

La interrelación entre el autodenominado proceso soberanista y la posición de España en la UE ha operado de manera estrecha desde su mismo arranque, hace ya más de seis años. Fue en el contexto de la extrema vulnerabilidad que sufría por entonces el país, como consecuencia de la crisis del euro, cuando los líderes nacionalistas catalanes se animaron a lanzar una estrategia de ruptura. Catalunya, nou Estat d’Europa fue además el lema de la gran manifestación del 11 de septiembre de 2012 que inauguró el procés, abrazando así un mensaje a priori nada hostil a la UE y que se deseaba conectar con el caso de Escocia, un territorio de prestigio y pro-europeo que en una extraordinaria coincidencia temporal iba a acordar con Londres someter a votación la secesión dos años más tarde. Algo después, a partir ya de 2015, cuando la recuperación económica era un hecho y España empezaba a aspirar a recuperar el terreno perdido en Bruselas, la relación causal se invierte. El desarrollo de la crisis territorial catalana (que alcanzó su punto álgido tras el referéndum ilegal del 1-O y la fallida declaración unilateral de independencia) va a convertirse en una traba para el propósito español de ganar influencia en la UE. Es evidente que el conflicto distrae atención política y supone un gasto de capital político que, por definición, es escaso entre los Estados miembros.

Una apuesta secesionista cuyo éxito no resulta del todo inverosímil se convierte de modo inevitable en un desafío de primer orden para la fortaleza de un Estado, tanto desde el punto de vista doméstico como de política exterior y europea. La molesta sensación de que la integridad territorial está amenazada se incrementa, además, cuando la región donde florece ese movimiento a favor de la separación ha de considerarse, desde todas las mediciones posibles, como una de las más importantes. Es verdad que otras democracias consolidadas han experimentado un reto similar en el último cuarto de siglo. Por ejemplo, Flandes (en Bélgica), Québec (en Canadá), la llamada Padania (en Italia) y Escocia (en el Reino Unido) también son claves para la supervivencia del proyecto nacional de los países en los que se insertan. Pero el caso catalán tiene varios rasgos añadidos que han hecho que sea aún más difícil de gestionar. La complejidad más llamativa es el hecho de plantearse desde una autoridad pública que forma parte del mismo Estado español y sin que se haya descartado en todo este tiempo, ni siquiera después de 2017, la unilateralidad y la desobediencia, una audacia que sólo llegó a considerarse de modo remoto en el caso quebequés.

Pero hay otros rasgos que tampoco pueden dejar de mencionarse. El primero es la división por lengua e identidad en el seno de la sociedad catalana, muy superior a la de los otros casos antes citados y que ha tensionado mucho la convivencia durante estos años. Sin embargo, y este es el segundo factor de complicación, ese pluralismo identitario apenas se proyecta en cómo se percibe el movimiento desde fuera, donde a menudo se sigue considerando que refleja el deseo hegemónico de los ciudadanos de Cataluña y no el de una mitad escasa. Ese desconocimiento de la realidad tan plural se ha ido retroalimentando a menudo con cierta simpatía hacia la causa, derivada tanto de la buena imagen exterior que disfruta Barcelona, y por extensión toda Cataluña, como de una natural sintonía con quien se percibe como débil. En cuarto lugar, los estrategas del independentismo tuvieron la habilidad de esquivar sus aspectos objetivamente antipáticos (ya fuera la fractura etno-territorial o la insolidaridad fiscal de una región rica) bajo la demanda de un atractivo “derecho a decidir” que se vinculaba al referente simultáneo del referéndum escocés. Quinto, esa narrativa democrática tenía como contraste complementario la caricaturización activa del Estado como centralista, rígido en su respuesta legalista y, más recientemente, incluso represivo. Y, por último, el desafío se desataba en un momento de gran debilidad del sistema político español, que había trascendido del antes mencionado plano económico para afectar negativamente al de la legitimidad política (caída de la confianza en las instituciones y en los partidos tradicionales) y al de la influencia en la UE.

La estrategia europea de la Generalitat catalana y del Gobierno español

Desde 2012, la Generalitat y otros actores vinculados al nacionalismo catalán trataron de articular a su favor los factores antes mencionados. El giro hacia el independentismo se explica por una combinación de causas. Quizá las más importantes fueran endógenas a Cataluña (como la competición por la hegemonía entre las distintas fuerzas nacionalistas o el deseo del entonces president, Artur Mas, de esquivar así el desgaste que de otro modo habría causado la austeridad y los escándalos de corrupción), pero también influyeron variables más generales españolas (la turbulenta gestión del malogrado nuevo Estatut de autonomía) e internacionales (los efectos de la gran crisis global en el tejido económico catalán y en el bienestar de sus clases medias). Como se acaba mencionar, el relato que entonces se va a definir seleccionaría los elementos más amables para su venta en el interior de la sociedad catalana pero también en el exterior, con muy especial énfasis en la UE.4

La estrategia europea del procés soberanista tuvo dos enfoques principales hasta 2017. El primero, más teórico y en el fondo enfocado a la audiencia doméstica preocupada de que la desconexión con España también les desconectase de la integración europea, se concentró en argumentar que una Cataluña fuera de España disfrutaría automáticamente de la pertenencia a la UE. Discurrió en paralelo a la pretensión escocesa sobre la supuesta facilidad que encontraría un territorio que se independizase de un Estado miembro de la UE para re-adherirse luego a ésta.5 Pero si el argumento es ya de por sí difícil de aplicar a un territorio teóricamente separado de su Estado matriz de forma legal y acordada, resultaba imposible de sostener para un proceso con enfoque unilateral, de modo que el independentismo catalán, sin llegar a abandonarla, usó cada vez menos la idea.6

El segundo enfoque, dominante entre los otoños de 2014 y 2017, sí se dirigió a actores exteriores concretos. Consistió en una estrategia explícita de internacionalización, de muy discutible encaje con el marco competencial de la Generalitat y nada respetuoso con el art. 3.2.de la Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado que establece como principio la lealtad institucional. Fue impulsada desde el mismo Govern (a través de su red de delegaciones en el exterior) pero también desde el llamado Diplocat: un consorcio de diplomacia pública formada por organismos oficiales y grupos privados que, si bien en su origen era apolítico y tenía la pretensión genérica de fomentar la presencia catalana en Bruselas, pasó luego a estar capturado por las tesis soberanistas. La prioridad casi exclusiva de este doble circuito de acción exterior fue extender la narrativa de la “demanda democrática” entre políticos y medios de comunicación internacionales.

Un informe del Tribunal de Cuentas publicado en marzo de 2019 señala que se gastaron varios millones de euros para promocionar el independentismo y que se hizo con muy escaso respeto a los mecanismos de control presupuestario. Se han detectado cientos de actividades y viajes relacionados expresamente con el procés, así como la elaboración de más de 10.000 notas, memorandos e informes. Diplocat incluso contrató lobbies para concertar reuniones con gobiernos o parlamentarios y financió en 35 países europeos y americanos la publicación en prensa de artículos favorables a los postulados soberanistas. A todo ello, hay que sumar la tarea de las entidades privadas (ANC y Ómnium) y la realizada por parte de aquella parte de los catalanes en la diáspora que eran afines a las tesis independentistas, muchos de ellos estudiando en universidades de prestigio o trabajando en posiciones profesionales relevantes.

A pesar de tanto esfuerzo, y al margen de algunas complicidades en sectores ideológicos concretos o del rechazo generalizado a la actuación del Gobierno central en la forma elegida para tratar de impedir el referéndum ilegal, la causa independentista no obtuvo apoyo en la comunidad internacional. Todas las grandes autoridades mundiales y europeas expresaron y hasta reiteraron su respaldo a la integridad territorial. Ni una sola capital reconoció, alentó o mostró la más mínima simpatía hacia la declaración unilateral de independencia y, como enseguida se verá, en esa línea se movieron también la Comisión y el Parlamento Europeo. La principal razón de ese fracaso puede deberse a que el producto que se trataba de vender, pese a los inteligentes esfuerzos por embellecerlo, no tenía recorrido. Hay más de 100 diplomacias nacionales presentes en España y con información suficiente para rechazar por sí mismas el objetivo último del procés. Especialmente importante en ese sentido fue constatar el pertinaz pluralismo catalán, plasmado en los reiterados resultados electorales y en la movilización de la mitad contraria a la secesión (por ejemplo, la asociación Societat Civil Catalana, galardonada por el Parlamento Europeo con el Premio Ciudadano Europeo, y que en el otoño de 2017 organizó dos masivas manifestaciones en Barcelona favorables a la unidad de España).

El Gobierno español, por su parte, había contribuido a ese resultado desplegando variadas actuaciones de contra-secesión. Hoy, visto con perspectiva, existe un amplio consenso sobre el juicio ambivalente que merece ese esfuerzo: éxito casi total en las cancillerías, pero pasividad o incluso incomparecencia en el debate público.7 En el plano de los medios, el independentismo comprendió mucho mejor la importancia de mantener un canal de comunicación abierto con la prensa internacional y siempre se mostró disponible para exponer sus pretensiones y denuncias. Su estrategia de relaciones públicas se nutría de entrevistas, comparecencias, movilizaciones en Cataluña y el extranjero, conferencias en inglés y francés en Bruselas, fuerte presencia en redes sociales, uso de campañas publicitarias, etc. Por eso, parece exagerado considerar el balance como triunfal. Tampoco es definitivo y sigue afectando a la imagen de España en la UE, tal y como se expone más abajo –después de repasar la conducta de las tres instituciones– en una sección final de este análisis que se dedica al impacto del conflicto a partir del otoño de 2017.

La Comisión

La “guardiana de los Tratados” es la institución clave a la hora de definir el enfoque general de la UE en un asunto de esta envergadura, que desde el principio fue recibido con preocupación. La apuesta soberanista se planteaba en 2012 como un grave problema para el quinto Estado miembro más importante (tradicionalmente muy europeísta y que estaba entonces inmerso en una crisis de deuda que afectaba a toda la periferia de la Eurozona) y se impulsaba desde la Generalitat, es decir, una autoridad pública con la que la Comisión ha de mantener a priori una relación oficial y fluida por tratarse de una de las principales regiones con autonomía política (la séptima, por número de habitantes) y que, por tanto, gestiona competencias muy relevantes.

La Comisión tenía, ya en el primer momento, una respuesta clara a parte del problema. Ocho años atrás, en 2004, el entonces presidente, Romano Prodi, había contestado a una pregunta de una eurodiputada galesa a lo siguiente: “cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de formar parte de ese Estado, por ejemplo, porque se convierte en independiente, los tratados dejarán de aplicarse. En otras palabras, una nueva región independiente, por el hecho de su independencia, se convertirá en un tercero en relación a la Unión y, desde el día de su independencia, los tratados ya no serán de aplicación en su territorio”, añadiendo que ese nuevo Estado puede presentar la solicitud e ingresará en la UE sólo “si es aceptado por unanimidad”. Esa “doctrina Prodi” fue rápidamente reiterada por quien presidía la Comisión en 2012, José Manuel Durão Barroso, confirmando la única interpretación jurídica y lógicamente admisible cuando se combina la estatalidad sobrevenida de una región de la UE y su aspiración a la pertenencia automática.8

La respuesta política inicial, pese a todo, no fue tan nítida. En ese mismo momento inicial se había planteado el proceso independentista en Escocia; un territorio bastante más pro-europeo que el resto del Reino Unido y el referéndum que se acababa de anunciar para 2014 era legal y acordado, de modo que se pensó que era preferible interferir lo menos posible. En relación con Cataluña, se confiaba en que tanto Mariano Rajoy como los líderes tradicionalmente pragmáticos del nacionalismo supieran reconducir la crisis. La suma de ambos factores supuso que al principio se vacilara un poco para fijar posición, como le ocurrió en su momento a la entonces vicepresidenta Viviane Reding. Pero, a partir de entonces, las peticiones de claridad por parte del Gobierno español y la creciente constatación de que el independentismo catalán no descartaba la vía unilateral decantó la respuesta hacia la nítida defensa del orden constitucional de un Estado miembro. A partir de 2014 –con Jean Claude Juncker como nuevo presidente, el referéndum escocés superado y una España con más autoconfianza por haber comenzado la recuperación económica–, el cierre de filas pasó a ser total. Los representantes de la Generalitat ni siquiera van a conseguir audiencia en la Comisión y el propio independentismo asume que tiene poco que hacer para cambiar esa postura tan firme, no sólo en lo referente a una imposible adhesión como nuevo miembro al margen del procedimiento ordinario de ampliación, sino en lo tocante a cierta neutralidad europea en el conflicto.

Sin embargo, los acontecimientos de otoño de 2017 van a volver a llevar el asunto catalán a la agenda de la Comisión. Se enfrentan entonces dos narrativas antagónicas: por un lado, las acusaciones a Madrid por las imágenes de represión policial en el referéndum que recorrían redes sociales y medios de comunicación; y, por el otro, la apelación a las instituciones europeas para la defensa del Estado de Derecho en un momento de grave amenaza a su estabilidad. La Comisión se va a decantar claramente por la segunda, pero no se oculta que el 1-O causó inquietud. En los días siguientes esa incomodidad se va a plasmar en un intento de despejar el asunto como “interno de un Estado miembro” pero, a la vez, en el seno de la institución se llegó a plantear la posibilidad de ofrecer una labor de mediación. Tanto la reacción española –que rechazó de plano tal posibilidad– como la confirmación de la deriva que supuso la DUI a finales de octubre confirmaron la adopción de una postura muy crítica con el independentismo, unánimemente defendida por el presidente Juncker, el vicepresidente Frans Timmermans y el secretario general Martin Selmayr.

Es verdad que el comisario francés Pierre Moscovici dijo que Cataluña era “un elemento de incertidumbre” para la economía española, y que era importante resolver esa crisis, pero sin dejar lugar a dudas sobre el mensaje político preponderante. Timmermans, responsable de la defensa de los valores fundamentales de la UE y candidato socialdemócrata a presidir la Comisión tras las elecciones de mayo, se expresó con rotundidad subrayando “que la Comisión Europea no tiene críticas sobre el funcionamiento de la democracia española, la separación de poderes y la aplicación de los derechos humanos”, que no se va a dejar “instrumentalizar con una agenda doméstica que pretende el cambio del orden constitucional en un Estado miembro” y que se puede “protestar y luchar para cambiar la ley por métodos democráticos, pero no violarla ni ignorarla”.

Esa posición tan clara hizo que el independentismo dejara por completo de apelar a la complicidad de la institución y, desde el final de 2017, reaccionara atacándola, en conexión con el discurso más agresivo adoptado contra España tras la aplicación temporal del art. 155 y el encarcelamiento de sus líderes. Tanto desde el entorno del ex president Carles Puigdemont, huido a Bruselas para escapar de la justicia española, como de su sustituto Quim Torra se va a acusar públicamente a la Comisión de “secuestrar al espíritu europeo” y de actuar como un bloque con España y los funcionarios españoles para “boicotear y humillar a la Generalitat”. El independentismo, que veía en 2012 a la Comisión como potencial aliada, hoy la considera cómplice del enemigo. Y no parece que eso vaya a cambiar en la Legislatura 2019-2024 en la que tanto el mencionado Timmermans como Manfred Weber, el candidato del PPE a presidirla, se muestran muy tajantes. Y no se trata sólo de una cuestión de actores concretos sino del espíritu de la institución. Los funcionarios de la Comisión (incluyendo los catalanes que, en muchos casos, tendrán sensibilidades cercanas al nacionalismo y amigos o familiares independentistas) comparten una cultura ajena al extremismo y a la ruptura de las normas, están cansados del conflicto y comparten la idea de que se necesita más unidad y no más división en Europa.

El Consejo y el Consejo Europeo

Si hay un entorno en el que el Gobierno de España podía y puede sentirse a priori más respaldado en la crisis catalana es en el de las instituciones intergubernamentales. Piénsese que las demandas independentistas no habían tenido recorrido en el seno más neutral e independiente de la Comisión ni, como enseguida se verá, habían impactado en el Parlamento Europeo, más allá de algunos eurodiputados, casi siempre adscritos a grupos radicales. Ni siquiera en el Comité de las Regiones habían suscitado solidaridad, como se demostró en febrero de 2018 cuando fracasó el intento de un representante del partido nacionalista flamenco N-VA para que ese órgano se pronunciara. Como ya se ha dicho, muchos de los gobernantes europeos (la canciller federal Angela Merkel, los dos últimos presidentes de Francia, o los primeros ministros de Italia, Portugal y el Reino Unido) se habían venido manifestando con claridad desde 2012. Por eso no sorprende que en 2017 el conjunto de las 27 capitales, que tienen el instinto del socorro mutuo en los temas de alta política, apoyaran a Madrid en una amenaza a su estabilidad constitucional.

En algunos casos concretos esa solidaridad se conectaba también a los problemas territoriales internos pero, más allá de la legítima defensa de los intereses propios, había un temor general real a la desestabilización de un socio tan importante como España y al posible efecto dominó que eso causaría.9 El que ciertos medios y redes sociales conectados a Moscú usaran fake news para atacar duramente a las instituciones centrales del Estado por su forma de gestionar el conflicto, y por extensión tratar con ello de dañar a la UE, también ayudó a convencer de la conveniencia de apoyar con nitidez a España. El Consejo de Asuntos Exteriores tiene además una larga doctrina de defensa de la integridad territorial en el Este de Europa (Transnistria, Osetia del Sur, Abjasia y, últimamente, Crimea) que afectan incluso al seno de la propia UE (la llamada República Turca de Chipre del Norte). El precedente catalán podría también desestabilizar el siempre frágil escenario de Bosnia-Herzegovina o de Kosovo, el único caso en el que la UE se ha dividido a la hora de entender la legalidad o no de una secesión unilateral, pero que en cualquier caso resultaba aquí inaplicable por sus evidentes excepcionalidades.

Dicho todo lo anterior, sí que resulta reseñable la conducta del presidente del Consejo Europeo Donald Tusk, bastante menos firme que la antes mencionada de sus homólogos en la Comisión, Jean Claude Juncker y previamente José Manuel Durão Barroso. Es evidente que Tusk apoyó la legalidad constitucional y realizó, sin duda con la mejor voluntad, esfuerzos con Puigdemont para desescalar la tensa situación alcanzada en octubre de 2017. Pero en esa labor se permitió aleccionar a Mariano Rajoy, haciendo juegos de palabras sobre la razón o la fuerza, y, yendo seguramente lejos en su esfuerzo de empatía con el independentismo, hizo más o menos suyo el relato que equiparaba al nacionalismo catalán con una minoría maltratada y a España con la represión.10 Incluso cuando dijo que “no hay margen para ningún tipo de mediación de la UE”, apostilló “pero todos nosotros tenemos emociones y opiniones”.

El episodio retrata la concepción algo expansiva que tiene el actual presidente del Consejo Europeo sobre su papel, tomando claro partido en el debate entre quienes defienden que debería ser más bien un generador de consensos entre los gobiernos nacionales (más al estilo Herman van Rompuy) y los que, como él mismo piensa y demuestra a diario en relación con el Brexit, sostienen que es un líder autónomo y nunca un mero chairman. En todo caso, su conducta refleja un doble error político del Gobierno español. El primero es haber dado por descontado el apoyo total del Consejo Europeo, precisamente por tratarse del foro de los Estados, soslayando la consolidación del presidente estable como actor con agenda propia. El segundo error es que, una vez constatada su actitud algo ambigua en este caso concreto, no se realizó el esfuerzo de comunicar un contra-relato más convincente, justo en el ámbito institucional en el que a priori se gozaba de mayor ventaja.11 Algunos analistas añaden como explicación suplementaria que Tusk tenía un conocimiento poco preciso del conflicto catalán, entre otras cosas, por no contar en su gabinete con ningún español, en fuerte contraste con lo que ocurría en el entorno de Juncker o del presidente del Parlamento Europeo, Antonio Tajani.

El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo es, por definición, una institución plural donde siempre es posible encontrar terreno abonado para una causa política vistosa, por simple que sea su narrativa. El procés ha tenido allí sus valedores durante todo este tiempo, empezando por los eurodiputados nacionalistas catalanes. Sin embargo, el impacto real ha sido mucho menor de lo que se ha intentado transmitir en círculos interesados. Desde el inicio, los dirigentes de los grupos políticos relevantes se desmarcaron alegando el respeto por un tema interno de un Estado miembro. A su vez, los presidentes –primero Martin Schulz y, desde 2017, Antonio Tajani– han ido definiendo la visión institucional a través de cuidadas declaraciones públicas. En los últimos meses de su mandato, Schulz introdujo la potente idea de que la Constitución española, como la de los demás miembros, formaba parte de la estructura jurídica de toda la UE. Y su sucesor Tajani va a tener un papel todavía más prominente en esa defensa del marco legal nacional, alegando que no respetarlo implicaba también violar el Derecho europeo.

Pero, al igual que ocurrió en la Comisión, esa dinámica de dejar a la UE al margen y confiar en el orden interno se enfrentó a un fuerte test de estrés tras la celebración del referéndum ilegal del 1-O y el disgusto causado por las cargas de los antidisturbios. No era posible mantener el asunto fuera de la cámara y se planteó entonces una sesión monográfica incómoda, que podía derivar en un “debate río” en torno a Cataluña y las credenciales democráticas de España. Los eurodiputados españoles del PPE, del grupo socialdemócrata y de ALDE trabajaron para que se abordase la cuestión de forma medida y organizada, evitando que muchas intervenciones difuminaran las posturas de esas tres familias políticas clave. Sus líderes (Manfred Weber, Gianni Pittella y Guy Verhofstadt) se pronunciaron en el pleno con claridad. También se condenó la actuación policial, sobre todo por parte de los grupos que contienen a la izquierda radical, a los nacionalismos periféricos en coalición con los Verdes, y a la derecha eurófoba (incluyendo en las dos primeras categorías a casi un tercio de los representantes elegidos en España), pero las conclusiones de aquella sesión se centraron en el respeto al marco constitucional español y el diálogo dentro de ese marco.

Poco después se aprobó el Informe anual sobre Ciudadanía de la UE con una referencia a la crisis catalana, aun sin citarla, al declarar que son condenables las decisiones tomadas por una autoridad nacional o regional que, tratando de incumplir la Ley o de alterar fronteras, puedan perjudicar el ejercicio de la ciudadanía europea por parte de los nacionales de los actuales Estados miembros.12 Los eurodiputados que trabajaron en ambos ejercicios parlamentarios en el otoño de 2017 señalan que fue una muestra virtuosa de comunicación y coordinación, tanto entre políticos de distintos grupos como de éstos y los órganos del Parlamento: Gabinete del Presidente y Secretaría General. Además, era la primera vez desde 2012 que el protagonismo en la defensa de la posición de España como Estado no recaía en el Gobierno sino en otros actores y, aunque lo frágil de las circunstancias podían haber llevado a un desenlace negativo, la experiencia demuestra las bondades de superar en Bruselas/Estrasburgo las distancias ideológicas y la dinámica Gobierno-oposición a la hora de defender el orden constitucional.

Desde entonces sólo ha habido acciones puntuales, como conferencias organizadas por partidarios y detractores al margen del orden del día oficial, sin apenas impacto en el interior de la institución pero sí con alguna proyección mediática en Cataluña y el resto de España. Se trata de una suerte de “guerra de guerrillas”, alimentada sobre todo por eurodiputados independentistas que buscan exponer su visión del conflicto a través de actividades paralelas o de intervenciones esporádicas sin trascendencia, ya que en los foros en los que se suscita no hay votos ni toma de decisiones. Tajani no ha tenido dudas que el asunto no debe salir del ámbito del intercambio de ideas, recalcando que “no es responsabilidad de Europa intentar mediaciones dentro de España respecto a Cataluña”. De cara a la Legislatura 2019-2024, y pese a que Carles Puigdemont y Oriol Junqueras se presentan como candidatos, no se esperan grandes novedades. Los principales partidos españoles tendrán fuerte presencia en todos los grupos con capacidad de moldear la agenda parlamentaria (con excepción de la coalición entre los Verdes y la EFA, que agrupa precisamente a algunos de los partidos nacionalistas subestatales). En todo caso, como ya se ha subrayado en el primer análisis de esta serie, citado en la primera nota, es importante que la defensa de las posturas constitucionalistas no recaiga, al menos no exclusivamente, en los representantes españoles. Por eso es importante identificar a eurodiputados de otros países que conozcan bien la cuestión catalana y asegurarse de que los altos responsables de la institución (presidente del Parlamento y de las comisiones relevantes) tengan un entendimiento claro sobre el problema.

La crisis catalana y la imagen de España en la UE hoy

Parece claro que la dimensión internacional y europea del conflicto catalán cambió a partir del turbulento otoño de 2017. El independentismo asumió entonces que era imposible seguir prometiendo una ruptura unilateral, fácil y festiva. Esa constatación, unida al uso de las imágenes del 1-O, la experiencia del artículo 155 y el enjuiciamiento a los líderes del procés ha llevado a formular una nueva estrategia consistente en convencer a sus seguidores –y, en teoría, a observadores extranjeros– que la naturaleza supuestamente autoritaria de España justificaría mantener la secesión como prioridad absoluta. En esa mutación también se enmarca el cambio en el lenguaje y el paso de la idea del “derecho a decidir” (a medio camino de la reivindicación democrática y el esencialismo identitario) a la del “derecho de autodeterminación” con connotaciones incluso de secesión remedial. Es un camino de imposible recorrido pero, a la vez, perturbador y en potencia lesivo para quien aspira a ganar influencia en la UE.

España seguirá obteniendo la solidaridad de los gobiernos de todos los Estados miembros y de las instituciones europeas (objetivos sobre los que, de hecho, el independentismo ha dejado de centrar sus esfuerzos),13 pero la erosión de imagen se refleja en una posición a veces reactiva o en fracasos concretos como los sufridos durante 2018 con las euroórdenes en Schleswig-Holstein, Bélgica y Escocia. Ahora, en el contexto del juicio en el Tribunal Supremo, la campaña del independentismo se ha redoblado (incluyendo tanto entrevistas en los medios tradicionales como una enorme multiplicación de las menciones y ataques en las redes sociales).14 Esta intensa propaganda victimista ha logrado algunos éxitos menores pero no despreciables: las muestras de solidaridad de determinados parlamentarios regionales, nacionales o europeos y las ideas expresadas por ciertos periodistas, ONG, asociaciones profesionales o parte del mundo académico hacia los “presos políticos”, con su consiguiente reflejo en la opinión pública y a veces también en los actores bruselenses.15

Conviene no menospreciar estas dificultades, pero tampoco magnificarlas. Cuando se analiza el impacto de la crisis catalana en la reputación exterior de España se constata un daño bastante limitado.16 La imagen internacional del país está, en términos generales, bien instalada y es positiva, encontrándose España en el número 14 en el índice de prestigio mundial y en el número 3 en la escala europea, al mismo nivel que Alemania. Su imagen sufrió mucho durante la crisis económica y se temía que sucediera lo mismo con el conflicto catalán. Pese a estos temores, y aunque los europeos reconocen su gravedad y tienden a condenar la respuesta policial y judicial que se le ha dado, apenas se han producido cambios de valoración. Atendiendo a datos recientes del Barómetro de la Imagen de España elaborado por el RIE,17 la inmensa mayoría de entrevistados (un 82% de una muestra de 3.790) dicen no haber cambiado su opinión sobre España tras lo ocurrido con Cataluña. Esto puede deberse a la no relevancia del tema o al desconocimiento del mismo, aunque sí se constata un 6% que declara que su imagen ha mejorado por un 12% que asegura que ha empeorado. Respecto a este último dato, el elemento que más ha influido es la percepción errónea de que la mayoría de los ciudadanos catalanes defienden la independencia, cuando en realidad sólo rondan el 40%. En cualquier caso, la mayor parte de los europeos se definen en contra de la división y dos tercios de los encuestados estiman además que Cataluña no obtendrá la independencia (incluso entre los que responden desde Flandes se comparte esta opinión).

Con todo, al analizar la imagen que proyecta un país, es importante diferenciar la opinión del ciudadano medio/público general, frente a la opinión de las elites, que basan sus percepciones en el seguimiento de la prensa y tienen mucha más influencia política. Es posible que parte de estas elites estén más cercanas a las tesis soberanistas que el ciudadano medio. Y, aunque el paso del tiempo ha contribuido a que los grandes medios de comunicación tengan una visión equilibrada de los acontecimientos que favorece la defensa de las posiciones constitucionales, sigue afectando el gran y prolongado esfuerzo dedicado por el independentismo a la hora de propagar su narrativa al tiempo que la diplomacia española apenas argumentaba en contra y lo hacía, además, apelando a razones legales antes que políticas. A partir del verano de 2018, con la postura más activista del ministro de Asuntos Exteriores Josep Borrell y la creación de la Secretaría de Estado para la España Global, esta actitud ha cambiado y ahora se hace más pedagogía con los corresponsales. También se ha ampliado el ámbito de los actores, imitando la gran capacidad del independentismo para implicar a académicos y profesionales.

En relación con el juicio en el Tribunal Supremo, el independentismo lo ve como una oportunidad, tal vez la última conectada a los estertores del procés, para mostrar a Europa y al mundo las supuestas carencias democráticas de España y tratar de recuperar la efervescencia alcanzada en octubre de 2017. Aunque no es en absoluto previsible que se alcancen ninguno de esos dos objetivos, el Gobierno de España ha lanzado una campaña para tratar de impulsar una contranarrativa que minimice la erosión a la imagen. Cuando las acusaciones son tan desmesuradas y además se hacen desde una parte del propio Estado como es la Generalitat, parece lógico explicar, en casa y fuera, la calidad del sistema constitucional que es homologable a la de las demás democracias avanzadas. Desde la UE no se discute que actúe la justicia y se ve con agrado que el juicio se esté retransmitiendo en directo, pero, en general, se siente incomodidad ante las largas estancias en prisión provisional de los procesados y las penas que se solicitan por delitos de rebelión, de modo que en Bruselas se considera deseable que el juicio acabe cuanto antes y que las condenas no sean especialmente duras.

En el terreno del relato político, el presidente del Gobierno Pedro Sánchez y el ministro Borrell intentan explotar las similitudes del independentismo y el Brexit, en la medida que ambos fenómenos comparten elementos nacionalistas, insolidarios, y que la apelación común al referéndum binario como respuesta a un asunto tan complejo ha partido en dos a la sociedad. Además, en el caso de Cataluña se da el agravante de que esa polarización extrema tiene componentes de identidad, mucho más difíciles de restañar (e ineluctables teniendo en cuenta que el 60% de su población actual es fruto directo e indirecto de la inmigración desde otros puntos de España) que en el caso británico. Este paralelismo tiene algunas contraindicaciones, incluyendo el que nadie discute el Demos y la soberanía del Reino Unido frente a una organización como la UE, pero también empresa el deseo de trascender una argumentación demasiado centrada hasta ahora en el respeto a la Ley.

Por lo que se refiere a la relación entre el conflicto catalán y la protección de los valores europeos y los derechos fundamentales, vía art. 7 del Tratado o de otras vías disponibles, España se enfrenta a un doble desafío. El primero es fácil de gestionar en el nivel oficial pero no por ello menos irritante, al tener que defenderse frente a las críticas esporádicas a su supuesto autoritarismo en la respuesta al procés. El segundo consiste en valorar cómo se podría introducir en el sistema europeo de protección frente a las violaciones del Estado de Derecho las conductas que pueda cometer una autoridad regional. Se trata de una cuestión delicada vista tanto desde Madrid como desde Bruselas, en el primero de los casos porque hasta ahora se ha tendido a preferir que la UE asuma la tesis del asunto interno y, en perspectiva supranacional, porque es doctrina firmemente asentada en el Derecho de la UE que la responsabilidad por incumplimiento recae sólo sobre los Estados miembros sin importar que la infracción se haya cometido en un nivel subestatal. Pero sería absurdo aplicar esa misma lógica en este supuesto y denunciar a España por una conducta de esa gravedad que pudiera cometer la Generalitat. Se trata de guardar un equilibrio entre solicitar el apoyo de la UE y atribuirle un papel protagonista. Cómo actuar en caso de una nueva ilegalidad grave como las votaciones en el Parlament de septiembre de 2017 es complejo, pero podría canalizarse solicitando a la UE que denunciase políticamente dichas violaciones y respaldase la respuesta de las instituciones generales del Estado (Gobierno, Cortes, Tribunal Constitucional y poder judicial).

Conclusiones

A la luz de todo lo anterior, en esta sección de conclusiones se presentan cinco reflexiones finales a modo de lecciones aprendidas y de recomendaciones de actuación futura para que la crisis catalana no suponga merma de influencia española en relación con la UE.

La primera conclusión es asumir el conflicto territorial como un fenómeno molesto aunque no alarmante. Ha tenido efecto negativo sobre la imagen de España en el exterior pero en ningún caso se trata de daños estructurales y también se ha demostrado la confianza de las instituciones y los Estados miembros, reiterada en público y en privado, hacia el sistema constitucional. Los apoyos políticos, sociales e intelectuales al independentismo son ínfimos. Y, en relación con las críticas a cómo España ha gestionado el asunto (con un enfoque muy legalista y, según muchos observadores externos, con demasiado componente policial y judicial) o a las opiniones sobre cómo debería hacerlo a partir de ahora (con diálogo político y, según el parecer minoritario de algunos analistas, sin descartar la celebración de un referéndum o incluso de una mediación) es bueno no olvidar que ese mismo enfoque es defendido por muchos dentro de España. Es obvio que no hay por qué compartirlo, pero tampoco desesperarse por ello o por reveses menores que pudieran producirse. En la Europa conectada y politizada, y tratándose España de un Estado miembro importante, es inevitable convivir con posturas críticas. Cosa muy distinta es que dichas visiones estén poco informadas o asuman interpretaciones sesgadas, por lo que resulta totalmente necesaria una política activa de comunicación.

Segundo, la narrativa asertiva a comunicar debe incidir más en el pluralismo político y cultural de España y de Cataluña, defender el valor del Estado autonómico como ejemplo avanzado de descentralización territorial y exponer de manera razonada y convincente los peligros de un referéndum binario para la convivencia de una sociedad partida por líneas identitarias y por tanto muy alejada de, por ejemplo, la mucho más integrada realidad escocesa. El anti-independentismo debe estar basado en valores democráticos y en la importancia que otorga España a la convivencia entre diferentes y no, como es obvio, en un nacionalismo anticatalán. El pacto constitucional de 1978 incluye desde luego el autogobierno y un enorme aprecio hacia Cataluña y su idioma, que es posiblemente la lengua no estatal más protegida de toda Europa (y la más importante). También contiene el respeto a todas las ideas, incluyendo el independentismo. No hay seguramente ningún otro Estado miembro que haya sabido convivir más tiempo con esas posiciones políticas.

En tercer lugar, esa postura es del todo compatible con la denuncia firme de cualquier vía unilateral y que, por tanto, rompa el imperio de la Ley (piedra angular sobre la que se construye el proceso de integración europea) y también con la crítica razonada a la amenaza que el independentismo supone para la diversidad y otros valores fundamentales europeos, como la inclusividad, el pacto federal o la solidaridad de las regiones ricas. Esa posición siempre será bien recibida en los círculos europeos. El ataque a los rasgos inconstitucionales del procés debe complementarse cada vez más con un argumentario político que ponga de manifiesto sus rasgos no democráticos y su incompatibilidad con los valores europeos. En este punto, quizá convenga madurar la posibilidad de que la propia UE controle también las graves violaciones al Estado de Derecho que pueda cometer una autoridad regional. Al fin y al cabo, lo sucedido en el Parlament en septiembre de 2017 se acerca a una concepción decisionista, populista y de desprecio a la división de poderes o a los derechos de la oposición, que retrata la baja calidad democrática del proyecto independentista, peor incluso que algunas manifestaciones que tanto preocupan a la Comisión en Estados miembros de Europa Central y Oriental.

La estrategia a desplegar en la UE consiste en proyectar esa narrativa a través de los actores españoles, pero preferiblemente con la complicidad de nacionales de otros Estados miembros que conozcan bien las posiciones españolas. Y no puede ser el Gobierno el único emisor de comunicación, sino que debe complementar su labor en ese terreno con la pedagogía que lleven a cabo con sus pares de otros países (a través de las redes formales e informales existentes) los eurodiputados, los funcionarios en las instituciones, los parlamentarios nacionales, los agentes de otras comunidades autónomas con presencia en Bruselas, los miembros del poder judicial, los medios de comunicación, los think-tanks, las empresas, profesionales de prestigio, ONG, iniciativas cívicas, etc. Junto a ese enfoque pedagógico general, y como objetivo mucho más centrado en el corto plazo, es importante atender a la presencia de españoles en los gabinetes de los presidentes de las tres instituciones y, por supuesto, velar para que todas las autoridades europeas tengan buena información sobre el conflicto.

Por último, y a modo de colofón, no se debe asumir la idea algo agorera de que mientras no se resuelva el problema catalán no es posible que España pueda ganar el peso que le corresponde en la UE por potencial objetivo y actitudes europeístas. Ese pensamiento debe impugnarse por dos motivos. En primer lugar, porque siempre existirán en Cataluña importantes voces rupturistas que impedirán considerar el asunto como resuelto del todo y, al margen de que se puede aspirar a reducir de modo notable el apoyo al independentismo, el reto también consiste en aprender a convivir con él. Pero, en segundo lugar, y mucho más importante, porque la causalidad de esa afirmación debe invertirse. No es el conflicto catalán el que impide una España más influyente en Bruselas sino, al revés, una España más asertiva y líder en el escenario europeo contribuirá de manera decisiva a resolver el conflicto o, al menos, a reducir su variante tan radical que lleva complicando la vida política catalana y de todo el país desde 2012.

Ignacio Molina
Investigador principal de Europa, Real Instituto Elcano | @_ignaciomolina

Natalia Martín
Gestora de proyectos y ayudante de investigación en la oficina de Bruselas del Real Instituto Elcano | @nataliamartinm7


1 El Grupo de Reflexión está formado por actores españoles con presencia permanente o habitual en Bruselas: eurodiputados, funcionarios de las instituciones europeas con nacionalidad española, directivos de empresas, miembros de otras entidades de la sociedad civil, corresponsales de prensa y representantes del Gobierno y la Administración General del Estado; especialmente, personal de la Representación Permanente ante la UE (REPER). La identidad de los miembros permanece anónima para propiciar un mayor clima de confianza. No obstante, los autores desean agradecer las ponencias presentadas en la reunión celebrada en Bruselas el 28 de febrero de 2019 por parte de dos altos funcionarios (del Parlamento Europeo y la Comisión), por eurodiputados/as de cuatro partidos diferentes y por la investigadora del RIE Carmen González Enríquez. También deben reconocerse las aportaciones colectivas en la discusión posterior así como las sugerencias que hicieron cuatro comentaristas a una primera versión de este texto.

2 Están disponibles el primer análisis de la serie: L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019; y el segundo, E. Lledó y M. Otero Iglesias (2019), “Los intereses españoles en la agenda digital y la política industrial de la UE”, ARI nº 39/2019, Real Instituto Elcano, 5/IV/2019.

3 Más información disponible en el dossier “El proceso independentista catalán: ¿cómo hemos llegado hasta aquí?, ¿cuál es su dimensión europea? ¿y qué puede ocurrir?”, elaborado por el Real Instituto Elcano.

4 La campaña internacional del independentismo también se llevó a EEUU, Canadá, Israel y algunos países latinoamericanos, pero la prioridad fue siempre Europa. No sólo por proximidad y la obvia relevancia estratégica que tenía aspirar a cierta complicidad por parte de la UE o sus miembros, sino porque el paradigma del Estado-nación, dominante en el continente y minoritario fuera de él, beneficiaba su relato.

5 El gobierno de Escocia asumió en un principio la tesis de la ampliación automática de la UE para reacomodar a nuevos Estados. Luego, consciente de su dificultad, prefirió hablar de una re-adhesión simultánea, facilitada por la voluntad unánime del resto de Estados miembros, incluyendo el Reino Unido y España. En todo caso, y en parte para no alienarse el favor de Madrid, añadía que eso sólo sería aplicable a secesiones no unilaterales. Esa idea la defiende hoy también el gobierno nacionalista de Flandes al proponer “un procedimiento simplificado de adhesión” para territorios que logren la independencia, siempre que lo hayan hecho “de modo legal y democrático”. Véase el informe del Gobierno de Flandes (2016), Vision of the Future of the EU.

6 Sobre esta cuestión, véanse I. Molina (2014), “La problemática pertenencia a la UE tras una secesión”, Política exterior, nº 161, y la obra colectiva dirigida por C. Closa (2017), Secession from a Member State and Withdrawal from the European Union, Cambridge University Press.

7 Véase un análisis más extenso en I. Molina (2018), “La dimensión internacional y europea del procés”, en M. Arias Maldonado, J. Coll e I. Molina (eds.), Anatomía del “procés”, Debate, Barcelona.

8 Véase, sobre esto, I. Molina (2012), “Independentismo e integración europea: la imposible adhesión automática a la UE de un territorio secesionado”, ARI nº 80/2012, Real Instituto Elcano, 22/XI/2012.

9 La conexión del asunto catalán con otros regionalismos en el resto de Estados miembros puede también operar a la inversa. Así ocurrió en cierto modo con el primer ministro belga, Charles Michel, que compartía coalición de gobierno con el N-VA flamenco y expresó en público sus críticas hacia Madrid por la gestión del 1-O. Por su parte, no es extraño que parte del mensaje independentista catalán sea visto con cierta complicidad en otros países cuyo mito fundacional incluye una reciente “liberación” nacional (Irlanda, Eslovenia o los países bálticos) y que eso pueda tener algún impacto en la actitud de sus gobiernos.

10 Tusk se autodefinió entonces como miembro de la minoría étnica casubia (cuya protección de derechos lingüísticos y poder político en Polonia están muy lejos de los que garantizan en España la autonomía de regiones y nacionalidades) y como “hombre que sabe lo que es ser golpeado por la porra de un policía”, lo que mereció el agradecimiento público del entonces conseller catalán de Exteriores, Raül Romeva.

11 En el Consejo Europeo de octubre de 2017, Rajoy habría declinado una invitación de Merkel para hablar sobre Cataluña a los otros 27 líderes nacionales, apelando a que era “un asunto interno que no estaba en la agenda”. Y eso a pesar de que el presidente español fue más activo en aquella cumbre de lo que acostumbraba, pidiendo la palabra para hablar del asesinato de la periodista Daphne Caruana en Malta, de incendios forestales y de política migratoria. Véase P. Ludlow (2017), European Council Briefing Note 2017/7, octubre, Eurocomment.

12 Véanse los puntos ‘D’ y ‘E’ de dicho Informe, con fecha de 30 de noviembre de 2017, “Strengthening Citizens’ Rights in a Union of Democratic Change”, cuya ponente fue la española Beatriz Becerra.

13 Sobre esta evolución de la estrategia exterior del independentismo (ahora orientada al mundo académico y de los Derechos Humanos, renunciando así casi por completo a la paradiplomacia con las cancillerías), véase I. Molina (2018), “Secesión y unidad en democracias avanzadas”, Política exterior, nº 186.

14 Véase, por ejemplo, “El juicio del 1-O aviva la campana internacional del ‘procés’”, El Mundo, 9/II/2019; y “Global Spain vs. Catalan separatists: the ultimate PR battle”, Politico.eu, 12/II/2019.

15 Como muestra de este clima se puede citar que cuando la Unión de los Federalistas Europeos debatió en su último congreso (Viena, diciembre de 2018) una resolución crítica hacia el independentismo, sólo se aprobó por un voto de diferencia, con fuerte oposición curiosamente francesa y de la rama juvenil JEF.

16 Véase C. González Enríquez (2018), “La imagen de España y el procés catalán”, Blog Elcano, 9/VII/2018.

17 Véanse los datos de la 8ª Oleada del Barómetro Imagen de España, publicados en septiembre de 2018.

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<![CDATA[ España da seguridad a Europa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/albares-espana-da-seguridad-a-europa 2019-04-24T04:39:16Z

Discurso sobre el papel de España dentro de la Unión Europea realizado durante la sesión de clausura de la reunión del Grupo de Reflexión en Bruselas del pasado 5 de abril.

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Discurso sobre el papel de España dentro de la Unión Europea realizado durante la sesión de clausura de la reunión del Grupo de Reflexión en Bruselas del pasado 5 de abril.

La Unión Europea está inmersa en un cambio de época. El próximo 26 de mayo tendrán lugar las elecciones al Parlamento Europeo que conformarán las nuevas mayorías en torno a las cuales se regirá la Unión Europea los próximos 5 años. Estas elecciones se celebran en pleno proceso de salida del Reino Unido de la Unión Europea. El Brexit marca, como no puede ser de otra manera, la agenda europea y dirige a Europa hacia una nueva época. El propio contexto internacional también supone un punto de inflexión para la Unión. La dualidad de ser socios y competidores a la vez de China y de los Estados Unidos, supone un desafío para la Unión y su lugar en el mundo.

En este nuevo marco es donde debemos situar el papel de España dentro de la Unión Europea. La sociedad española es una de las más europeístas de toda la Unión. España tiene un Gobierno europeísta y progresista que quiere participar y participa de todas las decisiones en el seno de la Unión desde su inicio. Esta esperada presencia de España en el seno de la Unión ha generado ilusión y optimismo en las opiniones públicas europeas. Sin embargo, la presencia de españoles en el seno de las instituciones europeas no está a la altura del peso y el espíritu europeísta de España.

Con esta coyuntura, en los próximos meses que serán decisivos para el devenir de la Unión Europea ¿qué puede aportar España a la Unión? Sin duda, seguridad. España da seguridad a los españoles y a los europeos de que la construcción de la Unión no se detendrá; seguridad ante la incertidumbre del Brexit; seguridad ante el auge de las fuerzas populistas, extremistas y eurófobas.

La dinámica que genera esa seguridad tiene múltiples derivadas y facetas. La primera, completar la Unión Económica y Monetaria para que Europa sea menos vulnerable ante las crisis futuras. Esto pasa por completar la Unión Bancaria, crear un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos y dotar al euro de un presupuesto con funciones anticíclicas. Esa seguridad debe llegar también a los más vulnerables. A aquellos que más directamente sufren la desigualdad que ha dejado la crisis, pero también a los jóvenes que no encuentran oportunidades y a las mujeres que se enfrentan a las brechas de género, incluida la salarial. Para ello, España apuesta por integrar mejor el Pilar Social europeo en los procedimientos de decisión económica.

La política comercial es otro de los vectores sobre los que debe de construirse la seguridad europea. Europa debe ser más competitiva dentro de un orden basado en reglas. Hay que proteger las inversiones europeas y lograr un acceso recíproco a los mercados públicos para ellas. Esta competitividad no debe debilitar las reglas de la competencia interna o de otro modo dejará fuera a las pequeñas y medianas empresas. Por ello, España apuesta por el “Green New Deal”. Una cuarta revolución industrial que sea también social y medioambiental.

Europa necesita dinamizar de nuevo su política industrial. Hay que apostar por ello a través de la financiación de grandes proyectos europeos de alta tecnología que nos hagan competitivos. Nuevamente, las pymes deben estar en el centro de estos proyectos. Ellas son las grandes creadoras de empleo. Un aspecto especialmente crucial para nuestra competitividad y nuestra seguridad será la certificación tecnológica de las redes de telecomunicación como la 5G. España puede jugar un papel de liderazgo en ello.

Todas estas políticas actúan sobre un mercado único que es uno de los mayores logros de la Unión. Gracias a él, ciudadanos y empresas pueden moverse libremente y desarrollarse personal y profesionalmente. Es importante remover los últimos obstáculos internos que todavía subsisten. Hay que crear un “level playing field” de estándares sociales y laborales y avanzar hacia una mayor convergencia fiscal. Ambos elementos son esenciales para nuestro bienestar y para el sostenimiento del modelo europeo.

España tiene mucho que ofrecer a la UE en la gestión de la migración como factor estructural. La cercanía de Europa a África y la desigualdad entre ambas regiones requieren una gestión ordenada de los flujos migratorios bajo una doble premisa, la solidaridad y la responsabilidad. Mientras el continente africano no se desarrolle plenamente, no habrá una solución a los flujos migratorios irregulares. Por eso, como en todo fenómeno estructural, no debe engañarse a la gente, es necesario gestionarlos desde la responsabilidad y la solidaridad con una auténtica política migratoria europea.

En breve habrá que decidir un nuevo Marco Financiero Plurianual. Un presupuesto menor o igual al actual no es compatible con lo que estamos pidiendo a Europa que haga. Dotarse de una auténtica política migratoria, fomentar el I+D+i, sumarse al “Green New Deal”, estar a la vanguardia de la inversión en la lucha contra el cambio climático, pero al mismo tiempo mantener la política agrícola común y la política de cohesión. Para garantizar el modelo de vida europeo y que Europa siga siendo competitiva, necesitamos todas esas políticas y eso supone mayores recursos para el presupuesto de la UE.

Por supuesto, la seguridad europea también es una seguridad global y militar. La Unión Europea debe ser un auténtico actor global. Esto no ocurrirá mientras la Política Exterior y de Seguridad Común no se decida por mayoría cualificada y la política de defensa debe tener su desarrollo a través de la Cooperación Estructurada Permanente orientada hacia la creación de un verdadero ejército europeo.

Todas las propuestas anteriores han sido defendidas por España en los últimos diez meses. Todas buscan garantizar la construcción europea y la seguridad de los españoles y los europeos. Sin embargo, la presencia e influencia de España en la Unión va más allá del Gobierno. Para un país tan europeísta como España, lo formal y lo institucional sólo, no es suficiente. España debe de estar presente de manera decidida en coaliciones informales de asociaciones empresariales y de innovación o de think-thanks, como es el caso del Real Instituto Elcano, presente en varias redes europeas. También España debe tener una representación acorde con lo que representa y aporta a Europa en sus instituciones. Eso supone una presencia cuantitativa, pero también una presencia cualitativa con españoles en las estructuras intermedias donde surgen las decisiones europeas, como son las Secretarías Generales de la Comisión o del Consejo.

Una España que mira hacia el futuro, recupera el impulso en Europa, supera las dificultades e innova, será fundamental en los próximos meses para seguir construyendo el proyecto común europeo de una Europa unida, fuerte y consciente de sus capacidades y responsabilidades. España es una garantía para el modelo europeo y sus ciudadanos.

José Manuel Albares
Secretario General de Asuntos Internacionales, UE, G20 y Seguridad Global. Presidencia del Gobierno

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<![CDATA[ La relación cultural de Estados Unidos y España ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt6-2019-badillo-relacion-cultural-de-estados-unidos-y-espana 2019-04-15T09:05:53Z

La influencia de la cultura estadounidense ha convertido en muchas de sus expresiones en estándares de la cultura mainstream mundial, un proceso que sólo se ha acelerado con la mundialización de los flujos en las redes digitales. Ese proceso se ha vivido también en la relación cultural entre EEUU y España, con los matices de la particular historia de nuestro país en el último siglo.

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Índice

Introducción
Un tiempo político contra la diversidad
Un modelo cultural, ¿sin política cultural?
Acción exterior en cultura, información y educación
Un caso de éxito: el programa Fulbright
La potencia económica de la cultura estadounidense
Tres tensiones: piratería, privacidad y fiscalidad digital
La presencia cultural de España en EEUU
Las instituciones estatales
Las instituciones culturales autonómicas
El Instituto Cervantes en EEUU
Conclusiones: una relación fructífera y un contexto de dificultades
Referencias

Resumen

La influencia de la cultura estadounidense ha convertido en muchas de sus expresiones en estándares de la cultura mainstream mundial, un proceso que sólo se ha acelerado con la mundialización de los flujos en las redes digitales. Ese proceso se ha vivido también en la relación cultural entre EEUU y España, con los matices de la particular historia de nuestro país en el último siglo.

Introducción1

“Believe it or not, entertainment is part of our American diplomacy.
It’s part of what makes us exceptional, part of what makes us such a world power.”
(Barack Obama, discurso en los estudios Dreamworks, California, 26/XI/2013)

Si hay un país en el mundo que representa las capacidades del “poder suave”, ese es EEUU. No porque no disponga de “poder duro”, sino por la capacidad que el país ha tenido de combinar ambos en la consolidación de su liderazgo mundial durante décadas y, en el campo cultural, de producir una simbiosis entre las iniciativas pública y privada para conseguir ser la referencia occidental en el mundo de la post-Guerra Mundial y hasta hoy. Como cantaba Renato Carosone a los jóvenes italianos de los años 50, atraídos por el American way of life –que jugaban al béisbol, bebían whisky con soda, bailaban rock’n’roll y fumaban Camel– “te haces el americano, pero naciste en Italia”. Esa “seducción” cultural se ha etiquetado durante estas últimas décadas como una forma de dominio imperialista, como arma de propaganda masiva, o simplemente como una cultura popular irresistible. Pero, en todo caso, la influencia de la cultura estadounidense ha convertido en muchas de sus expresiones en estándares de la cultura mainstream mundial, un proceso que sólo se ha acelerado con la mundialización de los flujos en las redes digitales.

Ese proceso se ha vivido también en la relación cultural entre EEUU y España, con los matices de la particular historia de nuestro país en el último siglo. Durante la dictadura franquista, la relación bilateral tiene su punto de clivaje en las consecuencias geopolíticas de la Guerra Fría que llevan a EEUU a reconocer al régimen español con la firma de un primer acuerdo militar y de ayuda (1953, renovado en 1963) y a promover su incorporación a Naciones Unidas (la famosa “cuestión española” resuelta en 1955), con las contradicciones que eso suponía tanto frente a las fuerzas democráticas españolas, del exilio exterior e interior, como al debate público norteamericano e internacional, el llamado a veces asunto de los friendly tyrants. Los esfuerzos de acercamiento a las elites españolas (por ejemplo, los intercambios promovidos por la Comisión Fulbright desde 1958) y la diseminación de propaganda mantuvieron el principio de “avoid involvement, while maintaining sufficient flexibility to protect our interests”, como literalmente se expresaba el Departamento de Estado estadounidense en 1970. Durante más de una década, el programa Fulbright se constituye como el único vínculo institucional de los dos países en los campos académico y cultural.

Cuando en 1970 se firma el Convenio de Amistad y Cooperación, la ciencia, la educación y la cultura se incorporan como piezas de la relación que sirven para “superar el carácter estrictamente militar de los pactos de 1953”, dando origen a los Non Military Agreements (NMA) que seguirán desarrollándose en los años siguientes, en paralelo a los programas Fulbright. La firma del Tratado de Amistad y Cooperación comenzó el proceso de recuperación de una relación normalizada por las instituciones democráticas en ambos países, en la cual las dimensiones culturales, educativa y científica se apreciaban como central precisamente para diversificar una relación demasiado asentada sobre las cuestiones de defensa, y de hecho así pasaron a constituir acuerdos complementarios desde ese momento, siguiendo la directriz expresada por Kissinger en 1972 de “try to project an image of attaching importance to our non-military, as well as our defense, cooperation with Spain”. A raíz de la firma del Tratado y el siguiente Convenio, se creó un Comité Conjunto Hispano-Norteamericano para la Cooperación Cultural y Educativa que dispuso de fondos para promover actividades culturales y educativas durante los 14 años de su existencia, lo que –como explicaba hace algunos años su directora– “no tiene parangón en la historia de los intercambios culturales y educativos entre los Estados Unidos y otros países, al dedicar fondos procedentes básicamente de un tratado militar y de defensa a fines culturales y educativos”. Los términos de los acuerdos subrayan fundamentalmente la centralidad de la ciencia –en especial el apoyo a la medicina y las ciencias biológicas –, de la mejora del sistema educativo y de los programas de intercambio como el eje de la relación institucional, siguiendo la línea iniciada en 1958.

Una década después, una nueva Comisión de Intercambio Cultural, Educativo y Científico se crea a partir del Acuerdo firmado en materia de Cooperación Educativa, Cultural y Científica, prorrogado hasta 2004 y desde entonces de manera indefinida, y cuyo texto incide una vez más en las cuestiones educativas y científicas, y apenas desglosa las culturales. La centralidad de las dimensiones educativa y científica en la relación bilateral en materia de diplomacia pública es, como vemos, indiscutible, lo que si bien resulta comprensible –tanto por la importancia del tejido universitario como de la producción científica estadounidense– deja el ámbito cultural en manos de la iniciativa privada y de la sociedad civil, como ocurre con la política cultural interior.

Ángel Badillo Matos
Investigador principal de Lengua y Cultura española, Real Instituto Elcano
| @angelbadillo


1 Algunas partes de este texto reproducen un reciente informe realizado desde el Real Instituto Elcano sobre la circulación de la cultura en español en EEUU, del que son autores Jéssica Retis-Rivas, Azucena López Cobo y Ángel Badillo, que se encuentra en prensa y será publicado en 2019.
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