Política Exterior de España - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Dos años de vigencia de la trasposición de la directiva NIS en España: balance de una aplicación heterogénea ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari28-2021-moret-dos-anos-vigencia-trasposicion-directiva-nis-en-espana-balance-aplicacion-heterogenea 2021-03-02T10:02:39Z

Se cumplen dos años desde la trasposición en España de la Directiva NIS para armonizar la respuesta europea ante los retos de la seguridad de redes y sistemas de información. Una iniciativa con resultados positivos que, sin embargo, precisa ahora una revisión.

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Tema

Se cumplen dos años desde la trasposición en España de la Directiva NIS para armonizar la respuesta europea ante los retos de la seguridad de redes y sistemas de información. Una iniciativa con resultados positivos que, sin embargo, precisa ahora una revisión. 

Resumen

En septiembre de 2018 se aprobó el Real Decreto-ley 12/2018 que trasponía en España la Directiva sobre la seguridad de las redes y los sistemas de información de la UE (Directiva NIS). La aplicación de la Directiva NIS y sus trasposiciones nacionales han contribuido a crear una cultura de protección común frente al riesgo tecnológico, impulsando actuaciones técnicas, jurídicas y de capacitación de recursos humanos. No obstante, se hace necesario actualizar el acervo normativo para que la nueva Directiva NIS 2 y sus futuras trasposiciones aprovechen la experiencia acumulada durante los años de vigencia, y se adapten a los profundos cambios tecnológicos y también geopolíticos, económicos y sociales. Este ARI desarrolla el balance de lo logrado e identifica los retos a los que se enfrenta su revisión.

Análisis

Desde la aprobación el pasado mes de septiembre de 2018 del Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información, las circunstancias han cambiado sustancialmente, tanto desde el punto de vista regulatorio, como desde el punto de vista de la acelerada, profunda e improvisada transformación digital que estanos viviendo impulsada por la pandemia de COVID-19.
A nivel general se puede decir que los asuntos relativos a la ciberseguridad han pasado de ser cuestiones que más bien preocupaban a los iniciados en la materia, procedentes del sector IT, a convertirse en un asunto global, geopolítico, que ocupa un lugar preferente en las agendas de los gobiernos de todo el mundo. El dominio digital ya es entendido como prioritario por los estados. La UE también lo ha entendido así.  La Directiva NIS, aprobada en 216, no fue la primera iniciativa en este sentido.  Fue precedida por la aprobación del bloque regulador europeo de la protección de infraestructuras críticas. Si bien no fue la primera regulación, sí constituyó el primer intento decidido y de calado por regular de forma homogénea una respuesta común de los países miembros de la UE ante los crecientes retos que implica la seguridad de redes y sistemas.

La actual Comisión Europea ha apostado por un nuevo marco regulador en materia digital que tenga como eje asegurar una cierta soberanía digital y el impulso a una visión europea de las fuertes transformaciones económicas, sociales y jurídicas que está originando el proceso de cambio digital a todos los niveles. Lo que está en juego, una vez perdida la hegemonía tecnológica, es conseguir que Europa lidere el sometimiento de la revolución tecnológica a una serie de principios que están en el ADN de la UE; derechos fundamentales, Estado de Derecho y Democracia. La herramienta que la UE ha decidido utilizar para imponer ese esquema de valores es la aprobación de normas jurídicas que sirvan de base regulatoria segura para la protección de los ciudadanos europeos, pero que al mismo tiempo sirvan de inspiración para otros países, tal y como ha ocurrido con el RGPD. De esta forma, esa suerte de soft power quiere contribuir a embridar un fenómeno de cambio civilizatorio, que hasta hace unos años parecía estar al margen de las fronteras, los gobiernos y sus leyes.

La Directiva NIS puede entenderse, sin lugar a dudas, como una norma que ha marcado un antes y un después en la forma en la cual la cuestión esencial de la seguridad de las redes y sistemas es abordada desde el poder de la autoridad pública. Constituyó un iniciativa valiente, novedosa y pionera por asentar las bases de una aproximación común hasta lo que en ese momento había sido una competencia netamente nacional. Ese es quizá el gran acierto de NIS, mostrar a las claras que la ciberseguridad es una cuestión que trasciende fronteras y que sólo se podrá gestionar con garantías de éxito mediante estrategias e instrumentos de cooperación entre Estados. Por todo lo anterior, se considera que este es un buen momento para hacer balance.

Las limitaciones del balance

La Comisión Europea ya ha puesto en marcha del proceso de configuración y elaboración de lo que será la Directiva NIS 2, y es necesario atender a cuáles han sido los impactos reales de la normativa NIS en España, traspuesta mediante el Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información.

Vaya por delante que el balance es netamente positivo. Por primera vez se ha dispuesto de una norma de cabecera a nivel europeo capaz de poner de relieve la crucial relevancia del tema, así como de sentar unas bases comunes para abordar una regulación legal de la materia, por otra parte, tan compleja de normar, como todas las materias que tienen que ver con la tecnología digital y los cambios que ha producido.

No obstante, flaco favor le estaríamos haciendo al avance en la regulación de estas materias si sólo nos fijásemos en los aspectos positivos y no intentásemos encontrar los puntos de mejora que deberían formar parte de la iniciativa NIS 2. Ese es el objetivo de este trabajo cuya meta es encontrar los aspectos que son susceptibles de mejorar la regulación en vigor tras analizar lo que ha ido ocurriendo en estos dos años y 5 meses de vigencia.

Por otra parte, debe señalarse que forzosamente ese análisis será incompleto. La trasposición de la Directiva NIS ha sido complementada en su desarrollo legal recientemente por el esperado Real Decreto 43/2021, de 26 de enero, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información. Esta norma es el complemento necesario para que el RD-ley 12/2018 despliegue en toda su plenitud sus efectos, con lo cual esta recapitulación sobre los dos años de vigencia de la trasposición de la Directiva NIS en España será por fuerza incompleta dado que su desarrollo a nivel reglamentario ha tardado en llegar más de lo previsto. Ello supone que la operatividad, sobre todo en el ejercicio por parte de las autoridades administrativas de todas las competencias que el RD-ley les atribuía, se ha visto bastante limitado por la ausencia de una disposición que lo desarrollase en todos sus aspectos. Así mismo, la nueva norma ha venido a aclarar muchos aspectos hasta ahora poco desarrollados.

Una dificultad añadida al análisis que ahora se propone es que, salvo error u omisión, hasta ahora no se ha publicado ningún estudio o informe completo por parte de las autoridades públicas sobre el balance de los dos años de vigencia de esta norma jurídica. No obstante, sí se han publicado diversos informes sobre la situación de la ciberseguridad en España con carácter anual, sus tendencias, fortalezas y amenazas. Estos informes, sumados a las encuestas y estudios realizados por empresas privadas y consultoras, son la base para intentar formar una idea clara del impacto y consecuencias de la aplicación de la Directiva NIS y su trasposición en España1.

Por otra parte, la Comisión Europea sí realizo un esfuerzo de evaluación para poder encarar con garantías de éxito la aprobación de la directiva NIS 2. En concreto, es forzoso referirse al estudio de ENISA sobre la cuestión, publicado con el título NIS Investments Report en diciembre de 2020 y que constituye hasta ahora la más completa evaluación del impacto de la Directiva NIS en todos los países de la UE2.

Conclusiones sobre el balance

Por todo ello, a continuación, se exponen algunas de las principales conclusiones que se extraen de las informaciones tanto públicas como privadas que durante estos años han ido apareciendo de forma esporádica, así como de las informaciones obtenidas de empresas, autoridades y medios de comunicación. También de informaciones oficiales y de opiniones vertidas por responsables al frente de cometidos de ciberseguridad, tanto del sector público como privado.

De todo el caudal de información disponible procedente de las fuentes antes citadas podemos extraer unas conclusiones que tiene un carácter cualitativo más que cuantitativo, dada la escasa información disponible al respecto.

  1. La redacción de las categorías de sujetos obligados incluida en el Real Decreto 12/2018 resultan confusas y poco trasparentes a la hora de que una empresa pueda identificarse como obligada al cumplimiento de las obligaciones contenidas en esta norma. Es evidente que el sistema de designación como Operador de Servicios Esenciales (OSE) por parte de la Administración competente, constituía un sistema de designación claro y evidente. Sólo las empresas designadas tienen la obligación de cumplir la normativa NIS, y por ello están sometidas al posible régimen sancionador. Esta aparente claridad se torna confusión cuando los sujetos eran incluidos en otro grupo, el de los OSE no críticos y por ello no designados. Se trata de una confusión que es consecuencia de la unificación de dos categorías distintas, la de operador de infraestructuras críticas en la categoría de OSE. Este concepto de operador crítico procede de la normativa reguladora de las infraestructuras críticas de 2011 y que en nuestro país entró en vigor por la Ley 8/2011. Ello ha generado cierta confusión y muchas consultas constantes sobre si una empresa concreta está o no sometida a este ámbito de aplicación que, se insiste, no queda reducido a las entidades designadas como críticas, sino que va más allá. Mayor confusión si cabe se derivaba de la identificación de los Prestadores de Servicios Digitales, sobre todo en lo que hace referencia a la categoría de mercados online.

    En definitiva, es una constante la afirmación de que el ámbito de aplicación del Real Decreto no es claro, y no da seguridades a los potenciales obligados. Sólo los OSE designados como críticos saben a qué atenerse, dejando en un entorno jurídico difuso a los OSE no críticos. Esa confusión se genera desde el mismo momento en el cual una empresa debe averiguar si está o no incluida en el ámbito de aplicación de la norma como OSE no críticos.

  2. Percepción extendida de escasa o nula actividad de control por parte de la Administración en cuanto al cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Real Decreto 12/2018. Existe una percepción clara entre las empresas potencialmente obligadas, de que en materia de incumplimientos la administración no ha desplegado una actividad sancionadora activa, como si lo hace de forma eficazmente en otras materias, como por ejemplo la de Protección de datos. Ello ha generado un relajamiento por parte de estos sujetos obligados a la hora de aplicar medidas e implantar políticas. Esa inacción se puede deber a la ausencia de un reglamento de desarrollo que ahora si existe tras la aprobación del RD 43/2021. Esta norma ha tardado dos años en llegar y ello ha dificultado que la transposición de la Directiva NIS haya desplegado todos sus efectos en España. El citado RD es el complemento indispensable para una eficaz y plena aplicación de muchos aspectos, ente otros, del régimen sancionador con todas las garantías administrativas que nuestro Ordenamiento Jurídico prescribe a la hora de aplicar el régimen sancionador.

  3. Complejidad del esquema de autoridades competentes a la hora de aplicar la norma en toda su extensión. El complejo reparto de competencias supone una cierta confusión de roles y por ello, la imposibilidad en ocasiones de que las empresas obligadas puedan tener clara cuál es su autoridad de referencia en los distintos sectores. Ello ha supuesto una falta de cultura de cumplimiento y de colaboración público-privada con el objeto de fortalecer mecanismos de cooperación entre Administraciones Públicas y empresas obligadas. Ello es especialmente visible en sectores con una escasa cultura de cumplimiento normativo.  No ocurre lo mismo en otros como en el financiero o energía en los cuales hay una bien asentada cultura de cumplimiento3.

  4. Falta de parámetros y umbrales de notificación de incidentes claramente especificados. Ese problema ha sido resuelto recientemente por la inclusión de la Instrucción Nacional de Notificación y Gestión de incidentes en el RD 43/2021. No obstante, dado que las notificaciones de incidentes son una parte muy importante de las obligaciones de cumplimento normativo, habría sido de mucha utilidad su desarrollo y aprobación poco después de la aprobación y posterior convalidación del Real Decreto-ley en 2018 y no dos años y medio después. Es por tanto difícil hacer una evaluación de la efectividad de las obligaciones de notificación incluidas en la norma debido al retraso en la aprobación de la norma de desarrollo.

  5. La distinción tajante entre los regímenes jurídicos aplicables a los OSE y a los PSD. Se trata sin duda de una diferenciación de rieguen jurídico contenida en la propia Directiva NIS pero que debería de alguna manera haberse mitigado en lo posible al regular a nivel nacional en la trasposición. Algunos PSD son tan relevantes para el funcionamiento de la economía y la sociedad digital, que no tiene ningún sentido no someterles a las mismas obligaciones que a los OSE. Esta disparidad de regímenes proyecta una imagen falsa del nivel de relevancia y, por tanto, de exigencia con respecto a los PSD. Algunos de ellos son tan críticos para el mantenimiento de las estructuras y sistemas como cualquier OSE designado como tal. De hecho, el borrador de directiva NIS 2 que ya ha sido publicado, elimina esa diferenciación.

  6. Ausencia de un catálogo bien definido de obligaciones a cumplimentar por los operadores incluidos en el ámbito de aplicación de la norma. En este caso, es evidente que la norma nació con carencias de contenido en este aspecto, que introducían confusión en cuanto a qué estaban obligados los sujetos. En este sentido la reciente aprobación del RD 43/2021 ha contribuido a definir de forma mucho más precisa el alcance de esas obligaciones, aunque como ya se dijo antes se ha hecho de forma muy tardía, con dos años de retraso. Esa ausencia de un catálogo bien definido de acciones y políticas obligatorias a cumplimentar por las empresas ha supuesto una gran heterogeneidad en cuanto al cumplimiento normativo de la norma, e incluso a la propia obligatoriedad de la norma que, en algunos sectores, se percibe como una mera declaración de principios y no como una norma realmente vinculante que obligaba a iniciar acciones para darle cumplimiento.

  7. Sigue existiendo una baja cultura de cumplimiento, en general debido a la percepción de que la ciberseguridad y su cumplimiento normativo es una carga y no es vista como una forma de proteger activos y preservar la empresa. Se trata de una oportunidad para proteger a las organizaciones e incluso convertirse en una ventaja competitiva. Esta percepción de cumplimiento no voluntario ha llevado a que se entienda este nuevo cumplimiento normativocomo un compliance incompleto, fragmentario y de difícil cumplimiento, que no tiene la madurez ni la obligatoriedad de otros. Es el caso, por ejemplo, del relativo a la Protección de datos de carácter personal que sí es percibido como plenamente aplicable y relevante.  Ello se debe también a que este cumplimiento tiene una autoridad administrativa que lo respalda con fuertes sanciones. Los estudios realizados demuestran una tendencia a catalogar la norma como ineficaz o irrelevante.

  8. Necesidad de incrementar la cultura de ciberseguridad dentro de las organizaciones obligadas. Se extrae de las encuestas un bajo conocimiento todavía de los fundamentos básicos de la seguridad de las redes y sistemas a nivel usuario.  Aunque la situación ha mejorado mucho gracias a los esfuerzos de empresas y Administraciones competentes hay que seguir avanzando en esa línea.  A este respecto, el RD-ley podría haber sido un instrumento muy poderoso para cambiar la cultura interna de muchas organizaciones, y en general de todos los sujetos obligados hayan sido designados o no como críticos, en aras a aumentar la resiliencia total de las organizaciones. Es importante señalar junto al componente tecnológico, el componente humano; las personas y la organización, son tan relevantes ya como la propia tecnología. Se trata de un esfuerzo en el cual todos los empeños públicos y privados serán todavía pocos, dada la magnitud del desafío y, en general, del desconocimiento que todavía existe en muchas capas de población con respeto al desarrollo de habilidades digitales, incluidas las relativas a la ciberseguridad.

  9. Cierta confusión entre el ámbito NIS y el de la protección de datos RGPD. Existe una opinión muy extendida que erróneamente entiende que el cumplimiento en esta materia se reduce a lo regulado en el RGPD. Se identifica ciberseguridad con protección de datos, lo cual es una reducción enorme de los riesgos a los cuales están expuestas las organizaciones. Además, esta visión limitada reduce la protección de las propias empresas al reducir el panorama de amenazas sólo a las que se centran en la integridad y disponibilidad de la información y obvian otras que atacan la propia continuidad del negocio. Falta todavía el grado de madurez necesario para entender en toda su extensión que la ciberseguridad se enmarca en el contexto más amplio de la gestión del riesgo. La aplicación del RD-ley no ha conseguido individualizar y visualizar esos otros parámetros de ciberseguridad completamente, del mismo modo que sí han conseguido otras normas alcanzar esa notoriedad y concienciación en cuanto a la necesidad de invertir y consolidar una función de control de riesgos de ciberseguridad.

Conclusiones

En definitiva, la aplicación de la Directiva NIS y sus trasposiciones nacionales, han supuesto un importante avance en el establecimiento de un marco normativo que consolide una cultura de protección frente al riesgo tecnológico, impulsando actuaciones técnicas, jurídicas y de capacitación de recursos humanos. No obstante, este camino inicial debe ser continuado con la nueva Directiva NIS 2 y por ello, es necesario que el nuevo texto legal incorpore la experiencia acumulada de 4 años de vigencia y de profundos cambios tecnológicos y también geopolíticos, económicos y sociales. Convertir a Europa en referente de una buena gobernanza de la ciberseguridad, que logre un adecuado nivel de protección para sus ciudadanos, es un reto que bien merece la pena el esfuerzo de hacer un balance. Sólo así se podrá acometer los cambios regulatorios necesarios aprendiendo de los aspectos que necesitan un proceso de mejora.

Vicente Moret Millás
Letrado de las Cortes Generales y Of Counsel de Andersen Tax & Legal


1 Deloitte, “El estado de la ciberseguridad en España”, 2020.

2 ENISA, “NIS Investments Report”, 11 de diciembre de 2020.

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<![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Ver también:

Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ Las cifras para España del Plan de Recuperación Europeo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari25-2021-feas-steinberg-cifras-para-espana-del-plan-de-recuperacion-europeo 2021-02-24T12:24:35Z

Cada vez sabemos más detalles sobre las cifras del Fondo de Recuperación Europeo. Este análisis las desglosa para España.

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Versión en inglés: The European Recovery Plan: the figures for Spain.

Tema

Cada vez sabemos más detalles sobre las cifras del Fondo de Recuperación Europeo. Este análisis las desglosa para España.

Resumen

El Fondo de Recuperación Europeo, sumado a las otras iniciativas de la UE para dar respuesta a la crisis económica causada por el COVID-19, permitirá una inversión en Europa de casi 2 billones de euros en los próximos años. Para España, la cifra rondará los 200.000 millones, de los que aproximadamente 150.000 millones provendrán del Fondo de Recuperación y más de 80.000 millones serán transferencias. En este análisis se explican en detalle estas cifras.

Análisis

(1) Introducción

La pandemia del COVID-19 ha tenido un profundo impacto económico en toda Europa. En circunstancias extremadamente difíciles, y ante el temor al desmoronamiento del mercado interior y la aparición de grandes divergencias económicas norte-sur, la UE aprobó el pasado verano una respuesta fiscal sin precedentes a la crisis. Su elemento central y más innovador, conocido popularmente como Fondo de Recuperación, es el programa Next Generation EU (NGEU), que complementa las audaces iniciativas tomadas por el Banco Central Europeo (BCE) para asegurar la liquidez y evitar una crisis de deuda pública, las nuevas líneas de crédito aprobadas por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y por el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el programa de la Comisión Europea para financiar los programas de protección al empleo (SURE) y la aprobación del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (MFP).

Sumando todas estas acciones, en los países de la UE se invertirán casi 2 billones de euros en los próximos años. En España, la cifra rondará los 200.000 millones, de los que aproximadamente 150.000 millones provendrán del Fondo de Recuperación y más de 80.000 millones serán transferencias. Estos fondos harán posible que se produzcan inversiones que de otra forma habrían sido muy difíciles, así como que la deuda pública española –que se situó en el 117% del PIB al cierre de 2020– no continúe escalando. Además, el Fondo de Recuperación constituye un potencial gran paso adelante en el largo camino hacia la construcción de una unión económica y monetaria completa y sostenible, porque modifica radicalmente la forma en que la UE financia sus inversiones.

Así, la Comisión Europea emitirá grandes cantidades de deuda común (hasta 750.000 millones de euros) respaldada por todos los Estados miembros, y que en principio será repagada con cargo a nuevos recursos propios europeos; es decir, impuestos europeos como los del plástico o el arancel para productos altamente contaminantes. Si los fondos se emplean de manera eficaz, más allá de transformar la economía europea para hacerla más digital, verde e inclusiva, el NGEU abre la puerta a una mayor integración fiscal y a un papel más importante del euro en el sistema monetario internacional.

Pasados más de seis meses desde la creación de este fondo, se van aclarando cada vez más detalles de su funcionamiento y gobernanza, así como cuándo se irán desembolsando el dinero y en qué condiciones. A continuación, intentamos aclarar las cifras que se conocen a día de hoy.

(2) Aclarando la confusión sobre las cifras

Cualquiera que se haya aproximado a las cifras de la respuesta europea a la crisis, además de verse abrumado por su magnitud, habrá constatado que es difícil saber cómo se van a distribuir, tanto por países como por programas o niveles administrativos. Más allá de las etiquetas “verde”, “digital” e “inclusivo” y de la cifra de 750.000 millones repetida hasta la saciedad, todavía existe bastante confusión y algunos flecos sin cerrar. A continuación, intentamos ordenar las cifras y aclarar algunos malentendidos.

La distribución final de los 750.000 millones de euros del NGEU, que se expresa en precios constantes de 2018, se divide en:

  • 672.500 millones de euros para el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que financia reformas y proyectos para la transición verde y digital.
  • 47.500 millones para REACT-EU, un programa que amplía las Iniciativas de Inversión en Respuesta al Coronavirus (CRII y CRII+, adoptadas en abril de 2020 para abordar la crisis del COVID-19 mediante la flexibilización del acceso al presupuesto UE) y que hace de financiación-puente entre las necesidades a corto plazo en la lucha contra el COVID y la transformación a largo plazo.1
  • 30.000 millones de euros para otros fondos, que incluyen 7.500 millones para desarrollo rural (dentro del Pilar II de la Política Agrícola Común), 10.000 millones de euros para el Fondo de Transición Justa (para asumir el coste social y económico de la reducción de emisiones), 5.600 millones euros para garantías del InvestEU, 1.900 millones de euros para rescEU (protección civil y ayuda humanitaria) y 5.000 millones para investigación dentro del programa Horizonte Europa.

En total, 390.000 millones en transferencias (incluyendo garantías) y 360.000 millones en préstamos (véase la Figura 1).

Figura 1. Distribución del Next Generation EU (€ mn, precios constantes de 2018)
Concepto Importe MEUR
Next Generation EU 750.000
  Mecanismo de Recuperación y Resiliencia 672.500
   del cual, préstamos 360.000
   del cual, subvenciones 312.500
  REACT-EU 47.500
  Otros fondos 30.000
   Horizonte Europa 5.000
   InvestEU 5.600
   Desarrollo Rural (PAC-Pilar II) 7.500
   Fondos de Transición Just (FTJ) 10.000
   rescEU 1.900
Fuente: Comisión Europea.

Dentro de los 672.500 millones de euros del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que es principal elemento del NGEU, 312.500 millones de euros serán en forma de subvenciones distribuidas en dos tramos: un 70% inicial desembolsado en el período 2021-2022 en base a indicadores económicos previos a la emergencia sanitaria (desempleo entre 2015-2019, PIB per cápita y población) y el 30% restante repartido en 2022 para el período 2023-2024 en función de la evolución de la economía hasta ese año (evolución del PIB en 2020 y 2021, así como PIB per cápita y población).

Los restantes 360.000 euros del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia serán en forma de préstamos, que deberán ser expresamente solicitados por los Estados miembros y cuyo importe total no podrá exceder el 6,8% de su Renta Nacional Bruta.

Figura 2. Distribución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia dentro de Next Generation EU (millones de euros, precios constantes de 2018)
Figura 2. Distribución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia dentro de Next Generation EU (millones de euros, precios constantes de 2018)
Fuente: Comisión de la UE y los autores.

Todas estas cifras están expresadas, como hemos señalado, en precios de 2018. A precios corrientes, la dotación del Next Generation EU ascendería a 807.000 millones de euros, incluidos 724.000 millones de euros para el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (con 338.000 millones de euros de subvenciones y 386.000 millones de euros de préstamos).2

(3) Las cifras para España

Al hablar de los fondos europeos a disposición de España en los próximos años, cabe distinguir tres tipos (ya expresados en precios corrientes):

  • En primer lugar, los nuevos fondos para financiar capital físico y humano, dentro de los cuales se integrarían los 154.996 millones del Next Generation EU y los 43.813 millones del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (del que excluimos los correspondientes al Fondo Europeo Agrícola de Garantía al tratarse de fondos destinados al sostenimiento de rentas y precios, como explicamos más abajo).
  • En segundo lugar, la reprogramación de fondos ya existentes, tanto para financiar capital físico y humano como para aliviar la crisis a corto plazo, que serían los 36.839 millones no ejecutados del Marco Financiero Plurianual 2014-2020 y que han sido canalizados a través de los mecanismos extraordinarios CRII y CRII+ mencionados para facilitar liquidez a las CCAA en el período 2020-2021 (con mucha flexibilidad y sin necesidad de cofinanciación).
  • Por último, los nuevos fondos destinados al sostenimiento de rentas y precios, que incluirían los 39.193 millones del Fondo Europeo Agrícola de Garantía, dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (37.412 en pagos directos y 1.781 en mecanismos de mercado), dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (para financiar precios y rentas agrícolas) y los 21.300 millones en forma de préstamos del Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (instrumento SURE, para sostener rentas laborales).

Por lo que respecta al Next Generation EU, España será, según los últimos cálculos, uno de los mayores receptores de fondos, con un total de 154.996 millones de euros. Dentro de éste –al ser uno de los mayores países de la UE y haber experimentado una de las más agudas caídas del PIB en 2020– le corresponderán alrededor de 141.128 millones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para el periodo 2021-2026, de los que 69.528 millones serían transferencias (con posibles ajustes en el 30% final) y unos 71.600 millones serían préstamos. Además, España recibirá 12.800 millones de euros del REACT-EU (entre 2021 y 2022) y 339 millones de la parte del Fondo de Transición Justa incluida en este instrumento y 729 millones del FEADER para desarrollo rural (véase la Figura 3).

Figura 3. Estimación de Fondos UE para España 2021-2027 (€ mn, a precios corrientes)
Concepto Importe (MEUR) Comprometidos antes de A ejecutar antes de
NGEU 154.996    
  REACT-EU 12.800 2020-2021 Finales 2022
  MRR, donaciones 69.528    
    primer tramo (70%) 46.603 2021-2022 Finales 2024
    segundo tramo (30%) (1) 22.925 2022-2023 Finales 2026
  MRR, préstamos (1) 71.600 2021-2026 No aplicable
  Fondo de Transición Justa (2) 339 2021-2023 Finales 2026
  FEADER (Desarrollo Rural) 729 2021-2023 Finales 2026
MFP 2021-2027 (salvo FEGA) 43.813 2021-2027 Finales 2030
  FSE (Fondo Social Europeo) 11.153 2021-2027 Finales 2030
  FEDER 23.540 2021-2027 Finales 2030
  Cohesión (ETC) 683 2021-2027 Finales 2030
  FEADER (Desarrollo Rural) 7.802 2021-2027 Finales 2030
  Fondo de Transición Justa 451    
  Fondo de Ajuste del Brexit (tramo 1) (3) 184    
TOTAL NGEU + MFP (salvo FEAGA) 198.809    
Pro memoria:      
  Remanente MFP 2014-2020 36.839    
  FEAGA 2021-2027 39.193    
    Pagos directos 37.412    
    Otros pagos (1) 1.781    
  SURE 21.300    
Notas: (1) estimación; (2) el Fondo de Transición Justa cuenta con 790 millones, 339 de los cuales corresponden a Next Generation EU y los 451 restantes al MFP 2021-2027; y (3) el Fondo del Brexit (incluido en esta Figura como parte del MFP, aunque jurídicamente es extrapresupuestario) se divide en dos tramos (del primero, de un 79%, España recibirá 184 millones). Fuente: los autores.

Dentro de los fondos para España correspondientes al Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (excluyendo el Fondo Europeo Agrícola de Garantía) habría que incluir 11.153 millones del Fondo Social Europeo, 23.450 millones del FEDER, 7.802 millones del FEADER, 683 millones de Cooperación Territorial Europea (ETC, más conocida como Interreg), y 451 millones de la parte del Fondo de Transición Justa del MFP (lo que arroja un total de 790 millones de este Fondo para España). Cabría añadir aquí, aunque es una partida extrapresupuestaria, el Fondo de Ajuste del Brexit, de cuyo 70% inicial le corresponderían a España unos 184 millones.

La suma del NGEU y los fondos mencionados del MFP 2021-2027 suponen un total de 198.809 millones de nueva financiación para capital físico y humano.

Además, para ese mismo fin, y como se mencionaba arriba, España ha podido reprogramar fondos ya existentes. De su asignación de 56.491 millones de euros del MFP 2014-2020 (cuyos fondos pueden gastarse hasta 2023), en 2020 España aún no había ejecutado 36.839 millones. Los mecanismos extraordinarios CRII y CRII+ han permitido destinar estos fondos con gran flexibilidad y sin necesidad de cofinanciación, a financiar tanto gasto sanitario como ERTE o liquidez de pyme con retroactividad al 1 de febrero de 2020.

No podemos olvidar, finalmente, los fondos europeos destinados al sostenimiento de rentas (o precios) agrícolas y laborales. Estos serían los 379.193 millones correspondientes al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y los 21.300 millones de préstamos del programa SURE asignados a España para financiar los ERTE.

Todos estos fondos deberían permitir a España cubrir sus necesidades urgentes y llevar a cabo un ambicioso programa de inversiones que reduzca el impacto de la recesión y aumente el crecimiento potencial.

No todos los fondos se desembolsarán de forma automática, sino que estarán condicionados a la presentación por parte de España –al igual que el resto de los países de la UE– de un Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia antes del 30 de abril de 2021 para ser aprobado por la Comisión Europea. El plan debe incluir un análisis detallado de las reformas, inversiones y un calendario, y debe estar alineado con las prioridades europeas. En este marco general, el 7 de octubre de 2020 el Gobierno de España presentó públicamente el Plan España Puede, un esquema básico del futuro Plan de Recuperación y Resiliencia. Sus principios rectores están estrechamente alineados con los objetivos generales del NGEU (es decir, digitalización, sostenibilidad e inclusión), además de un objetivo adicional de igualdad de género.

Desde entonces, las autoridades españolas han estado trabajando para definir posibles líneas de proyectos, así como las reformas e instrumentos necesarios para garantizar una rápida disposición de los fondos. El 22 de diciembre de 2020, el Gobierno aprobó un Real Decreto-ley que agilizó los procedimientos administrativos para la selección, adjudicación, ejecución y control de los proyectos y definió los mecanismos clave de gobernanza de los fondos. Este Real Decreto-ley fue ratificado por el Parlamento el 28 de enero.

El plan español, uno de los más avanzados de todos los de los Estados miembros –y que cuenta con 10 políticas palanca desglosadas en 30 líneas de actuación– se espera que esté aprobado antes de la fecha límite de abril.

(4) Los fondos europeos en los Presupuestos Generales del Estado para 2021

En cualquier caso, España se enfrenta a un enorme reto: sólo para 2021, el Gobierno ha presupuestado 26.634 millones del mecanismo NGEU (24.200 millones del MRR y 2.436 millones del fondo REACT-EU). Se trata de inversiones incluidas en los Presupuestos Generales del Estado con cargo a los fondos europeos que ya han comenzado a ejecutarse y que están siendo financiados por la emisión de deuda española (con un coste de financiación muy bajo gracias a los apoyos del BCE) a cuenta de las inversiones del NGEU, que empezarán a llegar en la segunda mitad de 2021. Aunque la ejecución de este gasto es más sencilla que la de los fondos de cohesión europeos porque no requiere cofinanciación, se trata de una cantidad ingente de fondos.

Figura 4. PGE para 2021: gasto financiado con fondos de la UE
Secciones €mn %
Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación 127,6 0,5
Ministerio de Justicia 27,7 0,1
Ministro de Defensa 25 0,1
Ministerio del Interior 6,3 0
Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana 4.982,40 18,7
Ministerio de Educación y Formación Profesional 1.852,60 7
Ministerio de Trabajo y Economía Social 1.167,50 4,4
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo 1.708,00 6,4
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación 406,5 1,5
Ministerio de Política Territorial y Función Pública 239,9 0,9
Ministerio para la Transición Ecológica y el Desafío Demográfico 6.805,20 25,6
Ministerio de Cultura y Deportes 206,3 0,8
Ministerio de Sanidad 2.944,00 11,1
  Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) 508 1,9
  REACT-EU 2.436,00 9,1
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital 3.653,70 13,7
Ministerio de Ciencia e Innovación 1.101,70 4,1
Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 916,9 3,4
Ministerio de Igualdad 48,6 0,2
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migración 183,7 0,7
Ministerio de Universidades 203,9 0,8
Seguridad Social 27 0.1
Total MRR + REACT-EU 26.634,00 100,0
  del cual, MRR 24.198,00 90,9
Fuente: PGE para 2021.

El Ministerio de Transición Ecológica y el Desafío Demográfico recibirá más del 25% de los fondos, seguido del Ministerio de Transporte (19%) y Asuntos Económicos y Transformación Digital (14%). En resumen, más de 17.200 millones para la transformación económica verde y digital y casi 9.000 millones para el gasto social (salud, educación, empleo, cultura y políticas sociales).

De esos 26.634 millones de euros de fondos europeos que figuran en los Presupuestos Generales del Estado para 2021, 10.793 millones se transferirán a las CCAA y 1.483 millones a las Entidades Locales para que aborden las actuaciones que correspondan de acuerdo con su ámbito competencial. Dentro de las áreas de actuación, el 80% se repartirán entre Industria y energía, Sanidad, Educación, Infraestructuras y ecosistemas resilientes y Acceso a la vivienda y fomento de la edificación.

Figura 5. Transferencias a CCAA y Entidades Locales de fondos UE en los PGE para 2021
Políticas CCAA % EELL % Total %
Industria y Energía 2.663 24,7 0 0,0 2.663 21,7
Sanidad (1) 1.821 16,9 0 0,0 1.821 14,8
Educación 1.685 15,6 3 0,2 1.689 13,8
Infraestructuras y ecosistemas resilientes 1.152 10,7 513 34,6 1.664 13,6
Acceso a la vivienda y fomento de la edificación 1.580 14,6 50 3,4 1.630 13,3
Servicios y promoción sociales 942 8,7 15 1,0 956 7,8
Comercio, turismo y pymes 150 1,4 782 52,7 932 7,6
l+D+i y digitalización 504 4,7 15 1,0 519 4,2
Servicios de carácter general 136 1,3 92 6,2 228 1,9
Agricultura, pesca y alimentación 115 1,1 0 0,0 115 0,9
Fomento del empleo 12 0,1 12 0,8 25 0,2
Otras actuaciones de carácter económico 23 0,2 2 0,1 25 0,2
Cultura 11 0,1 0 0,0 11 0,1
Justicia 0 0,0 0 0,0 0 0,0
Total políticas 10.793 100,0 1.483 100,0 12.277 100,0
(1) Incluye 408,5 millones del REACT-EU. Fuente: PGE para 2021.

Conclusiones

España se enfrenta a un considerable desafío. Nunca antes se ha beneficiado de una cantidad tan grande de fondos en un espacio de tiempo tan corto. Además, tendrá que ser capaz de llevar adelante las reformas y ejecutar los proyectos en un clima de alta polarización política, sin haber superado todavía la pandemia y con todos los ojos de los países del norte de Europa –tradicionalmente reacios a este grado de solidaridad financiera europea–, puestos en cómo de bien (o mal) se emplean los recursos en los países del sur. En este sentido, es importante recordar que la percepción de los fondos europeos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia están condicionados a la aprobación del Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia español, que deberá incluir reformas estructurales apuntadas en el Semestre Europeo de 2019 y 2020, y de las cuales tenemos mucha menos información que sobre los proyectos a financiar. Es importante ver estas reformas como lo que realmente son: elementos imprescindibles para que España entre en una senda de crecimiento sostenible, y para las cuales los fondos europeos son la forma perfecta de apuntalarlas. Además, si los fondos contribuyen a la transformación de la economía española y permiten evitar la divergencia económica norte-sur en la UE, podrían convertirse (con algunas modificaciones) en una pieza permanente de la tan necesaria unión fiscal europea. Pero si los grandes países receptores de fondos no están a la altura, será difícil que los demás estén dispuestos a avanzar en una mayor integración.

Enrique Feás
Técnico Comercial y Economista del Estado e investigador senior asociado del Real Instituto Elcano | @EnriqueFeas

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @steinbergf


1 REACT-EU se canaliza como refuerzo del Marco Financiero Plurianual MFP con fondos adicionales distribuidos a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Ayuda Europea para las Personas más Desfavorecidas (FEAD), en función del impacto económico y social de la COVID.

2 Las cifras presupuestarias plurianuales suelen estar expresadas en euros constantes de un año base, en este caso 2018. Su traducción a euros corrientes se hace actualizando los flujos a una tasa del 2% en virtud del artículo 6.2 del Reglamento 1311/2013 del Consejo de 2 de diciembre de 2013.

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<![CDATA[ Los desafíos de España en el ámbito aeroespacial: hacia la creación de una Agencia Espacial Española y la adopción de una Ley global sobre el Espacio ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt3-2021-defaraminan-desafios-espana-ambito-aeroespacial-agencia-espacial-espanola-y-ley-global-sobre-espacio 2021-02-10T01:02:59Z

Se analizan los progresos que ha realizado España en materia aeroespacial y los aspectos que aún quedan por desarrollar, tales como la creación de una Agencia Espacial Española y la elaboración de una Ley sobre las Actividades en el Espacio Ultraterrestre, como han hecho otros países del entorno.

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Índice

Resumen – 2
(1) La implicación española en materia espacial – 2
(2) La ESA, el CDTI y el INTA – 5
(3) El impacto de la crisis económica de 2008, la recuperación y la pandemia del COVID-19 – 9
(4) Los retos para España: una Ley y una Agencia – 15

Resumen 1

En este Documento de Trabajo se analizan los progresos que ha realizado España en materia aeroespacial y los aspectos que aún quedan por desarrollar, tales como la creación de una Agencia Espacial Española y la elaboración de una Ley sobre las Actividades en el Espacio Ultraterrestre, como han hecho otros países del entorno.

(1) La implicación española en materia espacial

España, en estos últimos años está llevando a cabo importantes esfuerzos en materias relacionadas con el espacio ultraterrestre, tales como la aprobación de la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Española, la Estrategia Nacional de Ciberseguridad o Centro de Operaciones de Vigilancia Espacial (COVE) y, sin duda, el Consejo Ministerial de la Agencia Europea del Espacio (ESA) celebrado en Sevilla en noviembre de 2019. Además, España, como miembro de la UE se encuentra obligada a seguir los criterios que se determinan con carácter general para los países miembros. En este sentido, el Tratado de Lisboa ha definido con claridad los intereses espaciales y ningún Estado miembro de la UE debería sustraerse a este cometido. En efecto, en el marco del Título XIX del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), dedicado a la Investigación y Desarrollo Tecnológico y Espacio y, en particular, su artículo 189 establece que, a fin de favorecer el progreso científico y técnico, la competitividad industrial y la aplicación de sus políticas, la Unión elaborará una Política Espacial Europea. Para ello podrá fomentar iniciativas comunes, apoyar la investigación y el desarrollo tecnológico, además de coordinar los esfuerzos necesarios para la exploración y utilización del espacio. Por otra parte, resulta importante la referencia que se refleja en el Tratado de Lisboa sobre la voluntad de la Unión de establecer las relaciones que sean apropiadas con la Agencia Espacial Europea.

Siguiendo esta idea vale recordar la sugerencia del embajador de España Lacleta Muñoz cuando, hablando sobre las actividades de España en materia de Espacio ultraterrestre, indicaba que “en el terreno jurídico, aunque España sea parte contratante en los más importantes tratados internacionales… nuestra actividad ha sido más bien escasa... Personalmente, creo que deberíamos participar en el propósito europeo de establecer unas normas jurídicas internas de carácter general adecuadas a nuestras actividades e intereses en el espacio ultraterrestre”.2

En esta línea, el Consejo de Seguridad Nacional, reunido en el Palacio de la Zarzuela bajo la presidencia del Rey Felipe VI, acordó el procedimiento para la elaboración de la Estrategia de Seguridad Aeroespacial,3 una iniciativa ya contemplada en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017, con el propósito de hacer frente a las amenazas de diversa índole a las que están sometidos el espacio aéreo y ultraterrestre. En el Real Decreto de 2017 se señalaba la “vulnerabilidad del espacio aéreo y ultraterrestre” y se indicaba que determinadas infraestructuras, como las energéticas, los flujos de información financiera, o el normal funcionamiento de determinados servicios básicos para la sociedad, se encuentran subordinados al buen uso del espacio ultraterrestre y el ciberespacio.

Habrá de tenerse en cuenta que el espacio aéreo puede ser escenario de violaciones a la seguridad y al orden internacional por parte de actores estatales y no estatales. Las acciones contra la aviación comercial y sistemas de control de navegación y todo tipo de tráficos ilícitos por vía aérea son ejemplos de la potencial alteración del orden mundial. Asimismo, el abaratamiento de costes que facilita el acceso a la tecnología satelital ofrece grandes oportunidades en ámbitos como la exploración espacial, pero al mismo tiempo acarrea importantes riesgos como el incremento de la basura espacial. Sin olvidar que la competición entre Estados por el acceso, uso y control del espacio ultraterrestre va a seguir creciendo dado su gran valor estratégico y comercial y que el despliegue de tecnologías antisatélite, diseñadas para deshabilitar o destruir satélites, podría incrementar la tensión global.

En este sentido, el 16 de julio de 2018 el actual Gobierno de Pedro Sánchez, en el marco del Consejo de Seguridad Nacional, acordó la elaboración de la “Estrategia de Seguridad Aeroespacial”4 con el fin de afrontar las amenazas de diversa índole que afectan al espacio aéreo y ultraterrestre con la idea de poner en marcha la creación de un Consejo de Seguridad Aeroespacial. Debemos saludar, también, el hecho de que el astronauta de la Agencia Europea del Espacio de nacionalidad española, Pedro Duque, haya sido nombrado en su momento ministro de Ciencia, Innovación y Universidades y en la actualidad ministro de Ciencia e Innovación, puesto que, dada su experiencia en estas materias, su nombramiento resulta un acicate importante para la industria espacial española y las investigaciones en el espacio ultraterrestre. Nos encontramos en un buen momento para poner en marcha la creación de una Agencia Espacial española y comenzar la elaboración de una Ley del Espacio que aglutine los principales problemas que plantea el espacio ultraterrestre, así como su efectiva gestión.

Recientemente, siguiendo esta tendencia, el Ejército del Aire ha puesto en marcha una importante iniciativa como es la creación del Centro de Operaciones de Vigilancia Espacial (COVE) para 2019, por medio del control operativo del radar español de vigilancia del espacio (S3TSR)5 situado en Morón de la Frontera en Sevilla. En el futuro, este radar tendrá también el control operativo del radar situado en la estación radionaval de Santorcaz en Madrid,6 así como la integración de datos procedentes de los telescopios de Puertollano en Ciudad Real, de San Fernando en Cádiz y de Montsec en Lleida y del Teide en Tenerife. Sin olvidar la ya citada Estrategia de Seguridad Aeroespacial, para hacer frente a las amenazas de diversa índole a las que están sometidos el espacio aéreo y ultraterrestre.

Cabe destacar que la participación de España en la Agencia Europea del Espacio (ESA), como uno de sus socios fundadores, ha marcado una importante seña de identidad relativa al interés en materia de actividades espaciales en las que nuestro país participa, en mayor o menor grado, con los Programas de la ESA. Sobre todo, porque las empresas y centros de investigación españoles tienen una implicación cada vez más profunda en las misiones de la ESA, con lo que, sin duda, se acrecienta el desarrollo tecnológico y científico español; no obstante, quedan aún algunas importantes lagunas jurídico-institucionales que colmar.

Tengamos en cuenta que, en términos económicos, España contribuye, como el resto de los Estados miembros de la Agencia, al presupuesto obligatorio de la ESA en función de su Producto Nacional Bruto. Además, España participa, en el marco de su agenda política y económica,7 en los Programas opcionales de la ESA, como por ejemplo Galileo, la Estación Espacial Internacional (ISS) y los satélites de Observación de la Tierra. Es interesante destacar que las operaciones científicas se llevan a cabo en España8 desde el Centro Europeo de Astronomía Espacial que la ESA tiene en Villanueva de la Cañada en Madrid (ESAC).

Por tanto, cada país miembro de la ESA tiene que pagar al Programa obligatorio una contribución proporcional a su PIB, con la cual se financian sobre todo las actividades científicas y los gastos de funcionamiento.9 Por lo que respecta al resto de los Proyectos de desarrollo tecnológico, incluidos los de observación de la Tierra, las telecomunicaciones, la preparación de astronautas o los proyectos de las naves espaciales tripuladas, se financian con el dinero que los países deciden aportar para cada Proyecto, dado que estos programas optativos son especialmente estratégicos y con gran impacto en la política industrial de los Estados miembros.10

Las contribuciones, obligatoria y opcional, de España generan retornos que revierten en forma de contratos para la industria española; de tal modo que, para la comunidad científica, esta participación supone la posibilidad de investigar con la más avanzada tecnología espacial.

Juan Manuel de Faramiñán Gilbert
Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Jaén, titular de la Cátedra Jean Monnet (1997-2017), e investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano


1 El autor es, además, director internacional emérito de la Red Latinoamericana y del Caribe de Universidades e Instituciones que investigan la tecnología, la política, la ciencia y el derecho del espacio ultraterrestre (ReLaCa-Espacio), miembro del Centro Europeo de Derecho del Espacio de la Agencia Europea del Espacio y antiguo miembro de su Junta Directiva (Board of the European Centre of the Space Law of European Space Agency), miembro vocal de la Junta Directiva del Centro Español de Derecho Espacial (sito en la Asociación Española de Empresas Tecnológicas de Defensa, Aeronáutica y Espacio, TEDAE), miembro del Instituto Internacional de Derecho del Espacio de la Federación Astronáutica Internacional (International Institute of Space Law International Astronautical Federation), antiguo miembro de la Subcomisión de Ética para el Espacio Ultraterrestre de la UNESCO (Sub-Commission on the Ethics of Outer Space of the World Commission on the Ethics of Scientific Knowledge and Technology –COMEST– de la UNESCO), miembro del Specialised panel of arbitrators established pursuant to the optional rules for arbitration of disputes relating to outer space activities of Permanent Court of Arbitration (PCA).

2 J.M. Lacleta Muñoz, “El Derecho en el espacio ultraterrestre”, Documento de Trabajo, nº 18/2005, Real Instituto Elcano, 8/IV/2005.

3 Para el estudio de la Estrategia Española de Seguridad Aeroespacial véase J.M. de Faramiñán Gilbert, “Comentarios sobre el reto de una estrategia española de seguridad aeroespacial y ciertas lagunas jurídicas”, en Freedom, Security & Justice: European Legal Studies, Rivista quadrimestrale on line sullo Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, nº 2, 2019, pp. 17-34.

4 Boletín Oficial del Estado, nº 103, martes, 30/IV/2019, Sec. I, p. 43482. Orden PC/489/2019, de 26 de abril, por la que se publica la Estrategia de Seguridad Aeroespacial Nacional, aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional. La presentación estuvo a cargo de Iván Redondo, secretario de Seguridad Nacional y director del Gabinete de la Presidencia, quien que indicó son muy pocos los países que disponen de una estrategia destinada al control del espacio aéreo y del espacio ultraterrestre con importantes implicaciones de carácter militar, económico, industrial y de comunicaciones y a enfrentar las amenazas que se pueden  producir en estos espacios provenientes de acciones terroristas, proliferación de armas de destrucción masiva, espionaje, conflictos armados, ciberamenazas o el uso ilegal de aeronaves no tripuladas.

5 La primera fase de este proyecto se plantea operativa para noviembre de 2019 con la capacidad de detectar objetos con el porte de dos metros a una distancia de 1.000 kilómetros y de 10 centímetros a una distancia menor. Dado que se trata de un radar modular y escalable que puede ir mejorando su alcance se calcula que para el año 2012 podrá detectar objetos de un porte de 45 centímetros a 1.000 kilómetros de distancia y de siete centímetros a una distancia menor.

6 Operativo para el seguimiento y detección de objetos en órbitas bajas.

7 Actualmente están en órbita numerosas misiones científicas de la ESA (o con participación científica de la ESA), cubriendo observaciones astronómicas en diferentes bandas espectrales, estudiando el Sol, la interacción Sol-Tierra, los planetas Venus, Marte y Saturno, y para la observación más detallada de un cometa. Misiones tales como XMM-Newton, Integral, Herschel, Planck, Hubble, SOHO, Cluster, Proba-2, Venus Express, Mars Express, Cassini-Huygens y Rosetta.

8 Para mayor información, véanse: V. Claros Guerra y R. León Serrano, Historia de la Estación de seguimiento de satélites de Villafranca del Castillo (VILSPA), 1975-2009, Ministerio de Defensa, INTA, Ingeniería y Servicios Aeroespaciales S.A., Madrid, 2011; y V. Claros Guerra, “La evolución de las telecomunicaciones vía satélite entre España e Iberoamérica y su impacto social (1957-2008)”, Discurso de ingreso en el Real Academia Hispano-Americana de Ciencias, Artes y Letras, Cádiz, 2009.

9 http://www.esa.int/esl/ESA_in_your_country/Spain (consultado 20/VIII/2019). El presupuesto total de la ESA en 2012 superaba ligeramente los 4.000 millones de euros. Para 2015 la Agencia Espacial Europea (ESA) había elevado su presupuesto ese año en un 8% hasta los 4.433 millones de euros. Contribuyen al total de ese presupuesto los Estados miembros de la ESA, con 3.230 millones de euros, la Comisión Europea, con 1.000 millones de euros, y la Organización Europea para la Explotación de Satélites Meteorológicos (Eumetsat), con unos 300 millones de euros.

10 J.M. de Faramiñán Gilbert y M.C. Muñoz Rodríguez, “España y el Espacio Ultraterrestre”, Revista on-line Infoespacial.com, 10/XII/2015.

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<![CDATA[ España y EEUU, de Trump a Biden ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari17-2021-garciaencina-espana-y-eeuu-de-trump-a-biden 2021-02-08T01:28:10Z

¿Cuál es la relación bilateral entre España y EEUU con la nueva Administración en la Casa Blanca?

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Versión en inglés: Spain and the US, from Trump to Biden.

Tema

¿Cuál es la relación bilateral entre España y EEUU con la nueva Administración en la Casa Blanca?

Resumen

La buena acogida de la victoria de Joe Biden, que contará con límites internos para avanzar en su agenda internacional, no debe tapar los desafíos, viejos y nuevos, para avanzar en una relación bilateral cambiante y en transición, en la que la economía, la política, la defensa y el apoyo al sistema internacional seguirán siendo los ejes principales.

Análisis

La resolución de las elecciones del 3 de noviembre en EEUU, con la victoria de Joe Biden y Kamala Harris como presidente y vicepresidenta respectivamente de EEUU, fue muy bien recibida en España. Las encuestas más recientes del Pew Research Service revelan una gran confianza en Europa en el nuevo mandatario estadounidense, y mucho optimismo sobre la mejora de las relaciones. Una amplia mayoría en Alemania (79%), Francia (72%) y el Reino Unido (65%) confían en que Biden haga lo correcto en los asuntos globales, siendo éste un cambio sustancial después de los bajos porcentajes de aprobación de Donald Trump. También hay un optimismo en estos tres países sobre la mejora de las relaciones transatlánticas y bilaterales con Washington.1 A falta de datos concretos sobre España, y teniendo en cuenta que la valoración que se ha hecho de EEUU en nuestro país a lo largo de este siglo ha sido similar a la de los principales países europeos, se puede deducir que los porcentajes podrían ser parecidos.2

Sin embargo, hay que resaltar que la relación bilateral atravesaba un momento delicado, con un paso hacia atrás por ambas partes, sobre todo durante el último año. También es cierto que la llegada a la Casa Blanca de Donald Trump en enero de 2017 no supuso en sus comienzos un gran cambio para la relación bilateral, con un respaldo de la Administración estadounidense al gobierno de Rajoy ante los acontecimientos de Cataluña, con cierta sintonía en algunos asuntos internacionales, como la crisis en Venezuela y Corea del Norte, y con las inversiones españolas en EEUU aumentando.

No tardaron, sin embargo, en manifestarse los temores por el giro proteccionista de Washington, y la sustitución de un gobierno conservador por otro socialista en España en junio de 2018 empezó a tener cierto impacto en la relación. A ello contribuyó la oposición del presidente estadounidense a buena parte de los principios y valores que definen la política exterior española, como la defensa del multilateralismo y la integración europea. Así, causó estupor la oposición al Acuerdo de París sobre cambio climático, el apoyo explícito a los partidarios del Brexit, y la retirada del acuerdo nuclear firmado con Irán y del Acuerdo sobre Misiles de Alcance Intermedio, entre otros.

La carencia de sintonía política se volvió aún más evidente con el nuevo gobierno de coalición que surgió en España en diciembre de 2019. Con una Administración Trump decididamente transaccional en el ámbito de las relaciones internacionales y un gobierno español multilateral e internacionalista, aumentaba la distancia ideológica entre Madrid y Washington. Mientras la Administración estadounidense expresaba sus dudas hacia el gobierno de coalición por su posición frente a asuntos como el de Venezuela o Bolivia, el gobierno español le manifestaba su preocupación por las consecuencias económicas de los aranceles impuestos por la Administración estadounidense y la aplicación de ley Helms-Burton que afectan a intereses españoles en Cuba.

Pero quizá el cambio más interesante se produjo en relación a las bases. Hasta entonces, las autoridades españolas habían procurado “encapsular” la cuestión de las bases, apartándola así de otros aspectos de la relación bilateral con el propósito de garantizar que no se viese afectada por los posibles vaivenes políticos, incluso con la idea de que el uso de las bases sería suficiente para garantizar una buena relación bilateral en el futuro. A principios de 2020 se produjo un cambio de postura motivado en gran medida por la agresiva política arancelaria de la Administración Trump. El mensaje del gobierno español al estadounidense fue que la relación bilateral constituía un todo, por lo que medidas contrarias a los intereses económicos españoles podría tener consecuencias en otros ámbitos de la relación, y muy especialmente en el de la Defensa. A pesar de la característica transaccionalidad de la Casa Blanca, este cambio de táctica produjo una pésima impresión en Washington, dando lugar a una suerte de advertencia inversa, a tenor de la cual Madrid no debería seguir dando por sentado que un acuerdo en torno al uso de las bases sería suficiente para garantizar una buena relación bilateral en el futuro. Se reveló una verdadera falta de confianza entre las partes.

Fue entonces cuando apareció la pandemia del COVID-19 y su expansión mundial, situación que reafirmó e intensificó algunas de las tendencias ya observadas en la Administración estadounidense. La actuación de EEUU durante la crisis se caracterizó por una absoluta falta de interés por liderar la respuesta internacional a la misma, poniendo una vez más de manifiesto su indiferencia –cuando no hostilidad– hacia instituciones multilaterales como la Organización Mundial de la Salud y el G20.

Washington también aprovechó la pandemia para fomentar la rivalidad y la confrontación política y económica con China, que reaccionó a su vez con inesperada agresividad. Si bien la “diplomacia de la mascarilla” desplegada por China tuvo muy escaso impacto en España, cabe recordar que nuestro país tampoco recibió ningún apoyo sustantivo por parte de EEUU durante la crisis. Si acaso, ésta agravó el deterioro de las relaciones transatlánticas, sobre todo tras la prohibición de la entrada de ciudadanos europeos provenientes del espacio Schengen a EEUU, decisión que causó estupor en Bruselas debido a la ausencia de consultas previas.

La respuesta de Washington a la pandemia, a la que cabría sumar la ola de indignación provocada por la muerte del ciudadano afroamericano George Floyd en junio de 2020, la negativa del presidente Donald Trump a aceptar los resultados electorales y lo ocurrido en el Capitolio el 6 de enero de este año, erosionó y acentuó si cabe la pobre impresión causada en España por el desempeño de la Administración Trump a lo largo de su mandato.

Una nueva Administración

La elección de Joe Biden y de Kamala Harris ha sido, como era de esperar, muy bienvenida en el mundo y en España. Una especie de alivio colectivo ante una Administración que se espera sea más amable, más afín y un socio bilateral más predecible. Enfrente hay ahora una Administración menos transaccional y más multilateral, que busca más cooperación y menos confrontación con los socios y aliados.3 Para Washington la diplomacia ahora tendrá más espacio, la UE no será más un enemigo y la OTAN no estará obsoleta. Todo ello beneficia a España.

Pero, tal y cómo afirma el nuevo secretario de Estado, Tony Blinken, EEUU vuelve a un mundo que no es el de antes, con un creciente nacionalismo, un receso en la democracia y una creciente rivalidad con China, y donde se multiplican las amenazas a un sistema abierto. El mundo no es el mismo y el liderazgo de EEUU tampoco va a ser igual.

En primer lugar, porque durante este 2021 la máxima prioridad de Joe Biden serán los desafíos domésticos, más aún tras el asalto al Capitolio del pasado 6 de enero: EEUU es más que nunca un país dividido política y socialmente, con una pandemia que sigue aumentando, y con crecientes desigualdades económicas y tensiones raciales. Esta situación puede ser un límite –tanto de recursos como de tiempo– a su agenda internacional, pero también es cierto que sus grandes prioridades –el COVID-19, la recesión económica y el cambio climático– no las alcanzará completamente sin sus socios, principalmente europeos.4

En segundo lugar, habrá tensiones entre sus prioridades domésticas e internacionales. Las declaraciones de Joe Biden durante su campaña electoral con su build back better y sus primeras propuestas legislativas, dejan claro que su prioridad número uno es reconstruir la economía en casa antes de lanzarse a nuevos compromisos internacionales. Además, algunas de las promesas que depara su Buy American, con grandes compras federales y gasto en bienes y servicios estadounidenses,5 pueden ir en contra de los esfuerzos por reconstruir los lazos con los aliados, que, por ejemplo, desearán una participación equitativa en nuevas inversiones en infraestructuras e innovación en EEUU, de acuerdo a los planes de la nueva Administración.

El equipo de Biden también ha acuñado la frase “una política exterior para la clase media”, con la que se quiere enfatizar que los nuevos compromisos internacionales de la Administración estarán al servicio de la reconstrucción interna y con el objetivo específico de mejorar la vida de los trabajadores y de las empresas estadounidenses. Este “principio organizador” sugiere, por ejemplo, que EEUU necesariamente no reasumirá su liderazgo tradicional de defender de forma inequívoca las prácticas comerciales liberales, protegiendo en primer lugar a sus consumidores, a sus empresas y a sus agricultores. Aquí cobran importancia los aranceles impuestos a varios países europeos tras la decisión de la OMC de declarar como ilegales las ayudas europeas al consorcio Airbus, y que desde octubre de 2019 afectan a la importación de productos agroalimentarios españoles. Hay optimismo sobre la renegociación de dichos aranceles principalmente por el valor que da Biden a los aliados, pero será también un asunto delicado porque tendrá que equilibrarlo con los intereses domésticos y, por lo tanto, no será rápido.

Por último, la nueva Administración estadounidense vuelve a la escena internacional pero más que nunca espera que los demás países den también un paso hacia adelante: más esfuerzo en defensa, trabajar juntos frente a China y solventar los temas comerciales, además de abordar los grandes retos globales como la pandemia y el cambio climático. No depende, por lo tanto, sólo de la actitud y de la voluntad de Washington, sino que “exigirá” a sus socios y aliados un esfuerzo acorde con las necesidades de todos.

Los desafíos para España

La actitud poco constructiva de la Administración Trump hacia los cauces multilaterales y su apuesta exclusiva por lo bilateral podrían haber tenido la virtud de, al menos, haber obligado a España a poner en valor todo el potencial de la relación bilateral. Pero no se hizo. Por un lado, por la decisión de protegerse la Administración Trump llevando de forma creciente la relación hacia los cauces multilaterales (aranceles, Helms-Burton, 2%). Posteriormente, por esa falta de sintonía política que llevó al gobierno español a simplemente esperar el desenlace de las elecciones.

Hace años que España debía hacer buscado los canales adecuados para una relación bilateral más intensa que satisficiera el potencial que tiene, incluso teniendo en cuenta la asimetría estructural en la relación de cualquier país con una potencia como EEUU. La idea de reforzar lo bilateral para ganar en el ámbito europeo y en el global debería ser el principal elemento a abordar. Llevar la relación con EEUU exclusivamente por cauces transatlánticos Bruselas-Washington, como parece intuirse de la próxima estrategia de acción exterior española, puede restar potencial a España y podría dejar en un segundo plano asuntos relevantes para la sociedad española que quizá no son urgentes en Bruselas.

En segundo lugar, y estrechamente conectado con el punto anterior, España debe cambiar su aproximación a EEUU, siendo más proactiva y dejando de rendir por debajo de lo esperado, algo que en ocasiones se ha visto con incredulidad desde Washington. Ahora más que nunca, España debe tomar la iniciativa para hacer más visibles sus intereses y trabajar sobre una visión más estratégica de la relación bilateral. Y no será fácil porque España sigue sin ser ni una prioridad ni un problema para EEUU, motivo por el cual su visibilidad es relativamente reducida. Esta situación podría acentuarse si no somos capaces de forjar sólidas relaciones con la presidencia Biden y con sus principales asesores –en especial los que forman el equipo europeo– para asegurar la recepción de los intereses de España en la Casa Blanca. Los aranceles que está sufriendo el campo español deben ser el primer reto ante esta nueva Administración, con el objetivo de revertir la medida, para lo cual –además de la vía de Bruselas– es necesario más que nunca el cauce bilateral.

No será fácil porque todo apunta a una enorme competición diplomática en Washington entre varios países que, después de cuatro años de Administración Trump, buscarán acercarse al equipo de Biden mientras sueñan con alcanzar esa “relación especial” con la nueva Administración. Alemania ya centra y centraliza toda la atención del equipo europeo de Biden, mientras que Italia busca su protagonismo al presidir este año el G20, y el Reino Unido no quiere ver mermada su relación con EEUU, apostando fuerte por el G7 que preside y por la celebración de Cumbre del Clima en Glasgow. España debe buscar la manera de sacar la cabeza con claridad y con determinación.

Pendiente también está el asunto que más ha generado tensión en la relación militar, clave en la relación bilateral, que es la crítica de Washington al esfuerzo presupuestario español en el ámbito de la defensa, que considera insuficiente. El objetivo del 2% que se fijó en la cumbre de la OTAN de 2014 y la idea de que los europeos no pagan lo suficiente por su propia defensa es una idea arraigada en el ámbito político estadounidense, tanto entre los Republicanos como entre los Demócratas. Que España sea el único socio de la Alianza que haya participado en todos los mandos de las rotaciones de las fuerzas de respuesta, y que supere el objetivo del 20% establecido en lo que al gasto de equipamiento militar se refiere, no lo exime a ojos de EEUU de este compromiso. Quizá por ello, Pedro Sánchez, en la inauguración de la Conferencia de Embajadores 2021, subrayó el esfuerzo que España está haciendo en Defensa y que es coherente con sus compromisos en el marco de la Alianza Atlántica, lo que puede ser guiño a EEUU, del que habló como un aliado principal y estratégico, y como un país amigo con quien desea profundizar la relación.

Con respecto a las bases, hay que mencionar que el Convenio de Defensa de 1988 fue prorrogado por un año más de manera automática hasta mayo del 2022, y se espera que próximamente se retome el proceso de sustitución de los destructores AEGIS con base en Rota por otros más modernos, tras el reemplazo del USS Carney por el USS Roosevelt en 2020. Ello se une al deseo de la Marina de EEUU de aumentar el número de efectivos y pasar de cuatro a seis destructores en Rota,6 pero aún no hay planes oficiales en el Pentágono ni solicitud oficial al gobierno español. Más aún, los debates en Washington sobre retraimiento, restricción y limitación de compromisos en el exterior7 apuntan a que desde Washington hay más interés en que España aumente su esfuerzo en Defensa que en aumentar la presencia militar.

Las bases seguirán siendo un elemento central de la relación bilateral y la presencia de tropas estadounidenses continuará en el medio plazo. Ello no ha evitado que hayan surgido noticias sobre la posibilidad de que Marruecos haya ofrecido a EEUU su base naval de Alcazarseguir en sustitución de Rota. Aquí hay que apuntar de nuevo al malestar que causó en Washington el cambio de postura de Madrid con respecto a las bases, mencionado previamente. Por otro lado, Marruecos es desde hace años un importante socio y aliado de EEUU, con el que ha logrado alcanzar una gran interoperabilidad. No se trata, por tanto, de un juego de suma cero y Rota continúa siendo un elemento clave para el Pentágono para acceder a zonas críticas y garantizar su sistema logístico, además de albergar los cuatro destructores AEGIS que forman parte del sistema antimisiles de la OTAN. En este sentido cobra relevancia la noticia de que Navantia ha ampliado su contrato para el mantenimiento de los destructores y de las instalaciones de Rota hasta el 2028. Al mismo tiempo, sería interesante trabajar en la identificación y la articulación los objetivos de cooperación con Washington en este ámbito, una tarea que sigue sin abordarse y que debería llevarse a cabo para dotar de mayor sentido estratégico a la relación bilateral, y de proyección hacia el futuro.

En este sentido conviene estar atentos a las nuevas dimensiones que se están incorporando en la relación bilateral en el ámbito de la defensa y seguridad como es la inteligencia artificial, la ciberdefensa y la defensa del espacio exterior, que adquirirán una relevancia cada vez mayor. Lógicamente, Washington va muy por delante en estos ámbitos, pero debería interesarle evitar que España quedase tan rezagada que la relación bilateral dejase de resultar viable. Ello dependerá en no poca medida del desarrollo futuro de la industria de la defensa española, y de su capacidad para acceder al mercado estadounidense, sin olvidar los posibles avances en materia de “autonomía estratégica” europea. Sin cooperar en estos ámbitos tecnológicos, será cada vez más difícil interoperar sobre el terreno, en detrimento de la relación bilateral.

Es el ámbito tecnológico, y el digital de forma más amplia, lo que va permeando además en todos y cada uno de los sectores de la actual relación bilateral, aunque quizá con especial atención en el futuro a la sanidad, la educación y el sector financiero. En estos sectores España compite con Francia, Italia y otros Estados europeos para atraer nuevas inversiones que permitan afrontar estos retos con garantías de éxito. En este punto, la ambición de soberanía tecnológica europea, el modelo tecnológico chino y el espacio de cooperación entre Bruselas y Washington sobre las diferencias con respecto a la privación, regulación de datos e impuestos a las grandes tecnológicas van a ser claves. Con respecto a esto último, la nueva secretaria del Tesoro, Janet Yellen, se ha mostrado a favor de reiniciar las negociaciones con la OCDE y otros países para lograr un impuesto global a las Big Tech. Cabe recordar que España es uno de los países que ya ha comenzado a aplicar un nuevo impuesto sobre los servicios digitales, y que la anterior Administración estadounidense calificó como “discriminatorio”.

Otro posible desafío puede ser Marruecos, que se presenta como un elemento a tener en cuenta en nuestra cooperación con EEUU no sólo por los rumores de la base de Alcazarseguir. El bombazo informativo de Donald Trump poco antes de acabar el año reconociendo la soberanía marroquí sobre el Sáhara, que pone presión sobre España, que debe reflexionar y mirar con lupa su posición en este triángulo en el que, quiera o no, está involucrada. En esta cuestión, el énfasis de la nueva Administración estadounidense en una política exterior donde los derechos humanos y la democracia tienen un nuevo protagonismo debe jugar a favor de España, para la que los derechos humanos son también un eje de su política exterior.

América Latina, siempre parte importante de la agenda bilateral, será de nuevo un desafío para la relación y, en particular, en lo referente a Venezuela y a Cuba, a la que Trump impuso nuevas sanciones poco antes de dejar la Casa Blanca. Siempre ha habido consultas entre España y EEUU por tener ambos intereses estratégicos, políticos y económicos relevantes. Pero, por lo general, Madrid ha procurado no posicionarse ante a las iniciativas norteamericanas. Es evidente que España no puede depender de Washington a la hora de desplegar su presencia en América Latina, pero al mismo tiempo debe tener en cuenta los intereses de EEUU en la región –no olvidemos que América Latina está mucho más lejos de Europa que de EEUU–. De ahí la necesidad de seguir buscando ámbitos propicios para la coordinación y que beneficien a todos los concernidos. De nuevo, Venezuela y Cuba serán los protagonistas de la agenda, pero todo indica que la pertenencia de España a la UE le llevará a plantear la política hacia estos dos países con diferentes parámetros y marcados desde Bruselas. España, sin embargo, debería tomar la iniciativa, por ejemplo, partiendo de la muy buena acogida en EEUU que tuvo el discurso del Rey Felipe VI en La Habana en noviembre de 2019, en un viaje a la isla que fue acogido inicialmente con mucho escepticismo en el Departamento de Estado.

Por último, queda pendiente una cuestión aparentemente menor, pero de elevado contenido simbólico, que es la limpieza de la zona de Palomares a la que se comprometió la Administración Obama en 2015, pero que la Administración Trump soslayó al no sentirse vinculada por los compromisos adquiridos por la Administración anterior. Una cuestión que el gobierno español debería volver a plantear.

Las oportunidades

El abandono de todo interés por el sistema multilateral por parte de Trump y escoger por privilegiar las relaciones bilaterales en función de intereses nacionales escogidos, llevó a una relación bilateral enfocada a asuntos muy específicos y al final, poco profunda. La llegada de la Administración Biden brinda la oportunidad para retomar una relación más amplia, que abarque más áreas y sectores, además de poder contar una interlocución más fácil con un departamento de Estado más diverso y más inclusivo.

A una relación que puede ser más amplia y algo más profunda hay que sumar que la nueva Administración quiere que el Congreso recupere su tradicional papel en la política exterior de EEUU, en gran parte como consecuencia de esa “política exterior de la clase media”. España podría aprovechar esta oportunidad para fortalecer los escasos vínculos que existen con ambas cámaras del Congreso de EEUU, algo que ha permanecido fuera de la agenda española desde hace demasiados años.

En esta nueva relación bilateral hay que sumar los puntos en común que esta vez sí comparten ambos gobiernos, lo que refuerza la relación y añade sintonía. Además del multilateralismo y el refuerzo de una gobernanza global –reflejado por ejemplo en la intención de EEUU de sumarse a la alianza COVAX y apoyar el ACT-Acelerator–, comparten los objetivos de transición climática y digital, que son dos de los cuatro ejes que conforman la política exterior del gobierno español. Así, Washington apuesta por la reducción de emisiones, por una creciente inversión en energías limpias y una vuelta al Acuerdo del Clima de París y, por otro lado, por sacar adelante planes de infraestructura digital, seguridad y privacidad.

España, por su parte, debe aprovechar un dinámico mercado norteamericano que buscará recuperarse tras el azote de la pandemia, con un ojo puesto en un plan de infraestructuras largamente perseguido por varias Administraciones y que el nuevo secretario del Departamento de Transporte, Pete Buttigieg, buscará sacar adelante. De ser así, podría ser una importante oportunidad para las empresas y multinacionales españolas del sector, aunque aún hay pocos detalles.

También hay una importante oportunidad para la más amplia relación transatlántica, que debería consolidarse como una relación que va mucho allá de la seguridad y la defensa, y como una relación que trasciende el área transatlántica. Es importante que España se vaya sumando a todos aquellos impulsos que van surgiendo sobre la redefinición de las relaciones transatlánticas, que ya tienen un espacio importante en la nueva política exterior de Washington. No es una vuelta al pasado, ni se pretende que entre ambas orillas los intereses sean idénticos. Pero hay potenciales áreas de encuentro donde mejorar y avanzar, como el establecimiento de reglas comerciales y estándares medioambientales; el desarrollo de estrategias comunes para hacer frente a China, la fiscalidad digital y 5G; e iniciativas para regular las Big Tech. Para aquellos que recelan de los próximos pasos de EEUU, con una nueva Administración en la Casa Blanca, no es arriesgado afirmar que en 2020 y 2021 la Administración Biden va a dar importantes pasos en el sector tecnológico8 –contando además con el apoyo de varios Republicanos– por la cantidad de controversias que se están suscitando en términos de pérdida de privacidad, ciberataques, cuestiones antimonopolio y el extremismo en las plataformas sociales.

España también ha dado la bienvenida a la celebración de la “cumbre por la democracia”9 a la que se comprometió hace tiempo Joe Biden. Una cumbre que suscitó en sus comienzos cierto escepticismo por saber qué países debían ir y cuáles no, y porque en el fondo se trataba de un claro esfuerzo para contrarrestar la creciente influencia global de China. Las expectativas sobre su celebración se rebajaron notablemente tras el asalto al Capitolio a principios de año, ya que algunos cuestionaron que EEUU hablara de democracia cuando no estaba en sintonía con la realidad doméstica del país.

Pero es un error concluir que después de la humillación que supuso para EEUU lo ocurrido el 6 de enero10 no pueda hablar alto y claro sobre democracia y derechos humanos globalmente, o que estos ideales sean menos apremiantes por los problemas domésticos. Es todo lo contrario. Que EEUU repare la democracia en casa no es incompatible con apoyar la democracia en el mundo, sino que son dos elementos que se refuerzan mutuamente. En primer lugar, porque la vulnerabilidad de democracia no es algo exclusivo de EEUU. Y, segundo, porque a muchos de los elementos que amenazan la democracia –como la desinformación, las interferencias políticas, las desigualdades económicas y el miedo a la interdependencia y a la globalización– sólo se les puede hacer frente de forma colectiva y, por tanto, contando con EEUU. Washington no va a perder la confianza en su capacidad para proteger la democracia porque eso le daría la victoria a Trump y al Trumpismo. Precisamente porque está bajo una gran presión en casa debe apoyarla más que nunca fuera y superar los escepticismos que su celebración pueda causar.

Si la UE ya se ofreció a tomar parte en dicha cumbre para la democracia,11 España ha reiterado su interés en “contribuir activamente al éxito de esta cita, porque defender el orden internacional… es una gran prioridad estratégica”,12 y buscará jugar un papel importante, lo que podría ser una oportunidad para la relación bilateral.

Por último, España debe apoyar y apostar por una recuperación de la imagen de EEUU dañada en los últimos años. Es un elemento importante para construir cualquier relación bilateral, que debe contar con el apoyo de las opiniones públicas de ambos lados. Según un reciente informe del European Council on Foreign Relations, la actitud de los europeos hacia EEUU ha cambiado de forma sustancial. Los principales países del continente piensan que su sistema político está dañado (un 67% de los españoles piensa que está completamente o en parte roto); que China será más poderosa que EEUU en una década (un 79% de los españoles piensa que seguro o con toda probabilidad China superará a EEUU); y que los europeos no pueden depender de EEUU en cuestiones de defensa (un 71% de españoles cree que Europa debe tener sus propias capacidades de defensa). Por lo tanto, los países europeos muestran sus dudas con respecto a la capacidad de Washington de moldear el mundo (sólo un 31% de los españoles confía en EEUU) en una era en la que las relaciones transatlánticas ya no son una cuestión existencial para ambas partes. Por muy contentos que estén en el continente europeo con Biden, aún hay muchas dudas de que en cuatro años no vaya a haber un nuevo vuelco electoral y, por lo tanto, la desconfianza en el país sigue alta.13

Conclusiones

La relación entre España y EEUU ha ido cambiando y evolucionando a lo largo de los años, y todo apunta a más cambios. EEUU no es lo mismo y las grandes transformaciones vividas en los últimos 20-30 años, en ámbitos como el tecnológico, el demográfico, el financiero y hasta en cómo se luchan las guerras, han tenido como consecuencia una serie de cambios estructurales. No son, por tanto, cambios coyunturales, y por ello mismo no desaparecerán con un mero cambio de inquilino en la Casa Blanca.

Pero la llegada de un nuevo presidente de EEUU siempre es una oportunidad para dar un nuevo impulso a la relación bilateral. En el caso de la Administración Biden, se espera una mayor sintonía, más puntos en común y más predictibilidad. Su aproximación a la inmigración, su deseo de trabajar con los aliados y para hacer frente a los retos globales de manera conjunta, la vuelta de la democracia y derechos humanos como principios de su política exterior, todo ello representa su cara más amable.

Washington vuelve a una interlocución internacional valorando muy positivamente su relación con los aliados tradicionales. No es poco, pero tampoco será una revolución para una presidencia cuyas energías estarán absorbidas en gran medida por la emergencia sanitaria y la crisis económica y social del país. Pero todo apunta a unas nuevas relaciones transatlánticas que siempre será positivas para España. Es más, España debe aprovechar ese nuevo impulso para poder influir en la agenda multilateral y europea –pandemia, cambio climático, comercio, progreso tecnológico y reglas internacionales– que le dé la credibilidad necesaria para impulsar la relación bilateral y hacer visibles, por fin, los intereses españoles en Washington. Será una prueba de madurez.

Carlota García Encina
Investigadora principal de Estados Unidos y Relaciones Transatlánticas, Real Instituto Elcano Real Instituto Elcano | @EncinaCharlie


1 Richard Wike, Janell Fetterolf y Christine Huang (2021), “British, French and German publics give Biden high marks after US election”, Pew Research Service, 19/I/2021.

2 Para ver más sobre la valoración de EEUU en España se puede consultar el Informe 27, “Relaciones España-Estados Unidos”, del Real Instituto Elcano, de junio de 2020.

3 Carlota García Encina (2020), “EEUU 2020: hacía dónde va su política exterior (II)”, ARI, nº 120/2020, Real Instituto Elcano, 29/X/2020

4 Gordon Brown (2021), “Joe Biden can’t heal America without help from the rest of the Word”, The Guardian, 20/I/2021.

7 Carlota García Encina (2020), “EEUU 2020: hacia dónde va la política exterior (I)”, ARI, nº 118/2020, Real Instituto Elcano, 20/X/2020.

9 Andrés Ortega (2021), “La alianza para la democracia debe empezar por casa”, BlogElcano, 12/I/2021.

10 Carlota García Encina (2021), “Asalto al Capitolio: ¿caída o ascenso de la democracia estadounidenses?”, BlogElcano, 11/I/2021.

12 Pedro Sánchez en la inauguración de la Conferencia de Embajadores 2021, 18/I/2021.

13 Ivan Krastev y Mark Leonard (2021), “The crisis of American power: how Europeans see Biden’s America”, ECFR, 19/I/2021.

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<![CDATA[ Hacia una nueva línea de acción exterior tecnológica en España y Europa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari16-2021-jorgericart-hacia-una-nueva-linea-de-accion-exterior-tecnologica-en-espana-y-europa 2021-02-04T10:48:40Z

Gestionar de forma coordinada los retos y oportunidades que la digitalización y las tecnologías emergentes y disruptivas presentan es una oportunidad para la adaptación de la acción exterior de España a las nuevas exigencias del multilateralismo y la necesaria anticipación a escenarios futuros en un ejercicio de prospectiva.

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Versión en inglés: Towards a new technology foreign policy line in Spain and the EU.

Tema

La política tecnológica necesita convertirse en una línea propia y singular de la acción exterior española y, por extensión, de la europea. Gestionar de forma coordinada los retos y oportunidades que la digitalización y las tecnologías emergentes y disruptivas presentan es una oportunidad para la adaptación de la acción exterior de España a las nuevas exigencias del multilateralismo y la necesaria anticipación a escenarios futuros en un ejercicio de prospectiva.

Resumen

La política tecnológica y digital se ha convertido en un terreno de competición global. Sin embargo, la mayoría de Estados siguen abordándola como un asunto meramente transversal a las acciones de la diplomacia tradicional, cuando la política tecnológica y digital demuestra que ya es un asunto propio a abordar bajo un marco propio y unificado. La política tecnológica y digital ya no es adjetivo, sino sustantivo. Este ARI analiza la necesidad de hacer de la política tecnológica y digital una línea propia y singular de la acción exterior. Para ello, propone una arquitectura de la acción exterior tecnológica de España en base a una visión, mandato y coordinación, y apunta a la necesidad de reconfigurar algunos instrumentos, figuras y su interacción con la diplomacia científica.

Análisis

Hacer de la política exterior una verdadera política de Estado, y vertebrar la misma sobre la base de las tres facturas del orden internacional –la fractura socioeconómica, la medioambiental, y la tecnológica y digital– es un reto necesario y urgente. Así se resume la comparecencia de la ministra Arancha González Laya ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados el 20 de febrero de 2020, en que presentó las grandes líneas de la acción exterior española.

De estas tres facturas, es en la de la gobernanza tecnológica y digital donde la velocidad de la transformación digital, su intensidad, alcance y dispersión sobrepasan las capacidades actuales de anticipación y gestión de buena parte de los Estados, así como de los instrumentos propios del multilateralismo. A ello se añade la percepción generalizada por parte de la sociedad de desasosiego a causa de una insuficiente respuesta de los instrumentos públicos a los retos que la digitalización presenta en su vida cotidiana –desde la adaptación del mercado laboral hasta la competitividad industrial–, así como la pérdida de confianza en las instituciones y del sentido de la comunidad a raíz de, entre otras causas, campañas de desinformación y una autoconciencia de individuación cada vez más fuerte y acelerada por la digitalización.

Este mosaico de rupturas, aceleraciones, frenos y solapamientos despiertan la necesidad de abordar la gobernanza tecnológica y digital como una línea propia y singular dentro de la acción exterior española. Ahora bien, no es sólo una cuestión de incluir un nuevo brazo lleno de componentes precisos en el marco de acción exterior, sino que también se trata de repensar la propia acción exterior española –la que trabaja hacia fuera de España, y la que fortalece lo que hay hacia dentro– en su totalidad.

Ello requiere la creación de herramientas orgánicas y figuras institucionales –nuevas o adaptadas–, capacidades de política pública, y canales de comunicación y coordinación entre toda la serie de actores involucrados en el asunto –agencias, Ministerios, sector privado, sociedad civil, ciudades, clústeres transfronterizos–. Asimismo, este documento parte de dos premisas. Primero, la ampliación del actual trabajo en ciberdiplomacia a lo tecnológico y digital. Segundo, la distinción entre la diplomacia científica y la tecnológica, puesto que ambas se entrelazan, pero lo cierto es que sus realidades son demasiado específicas y singulares como para ser abordadas únicamente en conjunto.

(1) La necesidad de hacer de la tecnología y la digitalización una acción exterior

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, reconocía en el debate sobre el Estado de la UE del pasado septiembre de 2020 que Europa había llegado tarde a la competición tecnológica, y había perdido la soberanía sobre los datos personales de su propia población. O Europa lidera el camino digital, o tendrá que seguir el camino de otros países, que están fijando las normas para la UE. Los anuncios sobre la puesta en marcha de una Identidad Digital Europea segura y transparente, o los Fondos de Transición Justa y el Programa de la Europa Digital con los fondos Next Generation EU, entre otros, son también acción exterior, pero hacia dentro: buscan incrementar y vertebrar las capacidades de los Estados miembros para trabajar entre sí, fortalecer lo endógeno, y construir una nueva vía europea de hacer diplomacia tecnológica y digital.

El primer Informe de Prospectiva de la UE –publicado en el mismo mes de septiembre de 2020– dedica buena parte de su contenido a cómo reducir la dependencia tecnológica de países terceros desde varios prismas. La UE sólo produce un 10% de la producción global de componentes avanzados para el procesamiento de datos –en particular microprocesadores–, algo que pone a las cadenas europeas de aprovisionamiento en un alto grado de vulnerabilidad y dependencia. La UE también es altamente dependiente de materias primas críticas, como el grafito, el litio y tierras raras, y que resultan esenciales para la autonomía estratégica en tecnologías verdes claves como las baterías, la energía solar y eólica, o el hidrógeno. Para conseguir los objetivos propuestos, la UE necesitará 18 veces más litio para el año 2030, y 60 veces más para 2050.

El siguiente paso es construir esta acción exterior tecnológica y digital hacia fuera, y de forma robusta. Por el momento, la UE ha puesto el foco en buscar un espacio propio en medio de la creciente competición geopolítica entre China y EEUU a través de regulaciones frente a las Big TechDigital Services Act (DSA) y Digital Markets Act (DMA)–, un nuevo paquete de ciberseguridad –para infraestructuras críticas, la actualización de la Directiva NIS, una Estrategia de Ciberseguridad, y otros documentos–, respuestas institucionales a medidas de aliados –como el programa “Red Limpia” de EEUU–, o una plataforma europea de datos, GAIA-X que, sin embargo, ha terminado acogiendo empresas no comunitarias.

Sin embargo, la UE todavía no ha consolidado una vía propia para internacionalizar como tal su propia visión de diplomacia tecnológica –al modo de la “Doctrina Sinatra”, My Way, del alto representante para la UE, Josep Borrell–; es decir, para hacer del estilo europeo el modus operandi de la gobernanza tecnológica global. China está consiguiendo grandes contratos de Ciudades Inteligentes y Seguras –como el megaproyecto de 172,5 millones de dólares de Huawei con la capital de Kenia, Nairobi, para apoyar el proyecto de Smart Cities y de implementación de 5G–, algo en lo que la UE puede quedarse atrás, pese a la hoja de ruta con África de 2020 en que la transformación digital ocupa el segundo lugar en el orden de prioridades. Lo mismo con los más de 17.000 millones de dólares invertidos en proyectos de la Ruta de la Seda Digital china desde 2013, desde cables de fibra óptica, hasta e-comercio o centros de datos.

Alejándonos de la diplomacia económica en que la UE necesita mayores esfuerzos, en materia de diplomacia política el trabajo realizado es más bien positivo. La UE y sus Estados miembros tienen vigor diplomático en los foros internacionales con su propuesta, junto con EEUU, de un modelo de Internet abierto, libre y seguro. Lo mismo ocurre con las normas internacionales sobre la responsabilidad de los Estados en el uso de la tecnología, pues cuentan con el apoyo de Brasil, la India y Sudáfrica, que decidieron alejarse del Código de Conducta propuesto por China y la Federación Rusia, sus compañeros de los BRICS.

No obstante, el modelo europeo –ni el conjunto con el estadounidense– sigue sin ser capaz de presentar un esquema robusto ni totalmente coherente entre todos los países. Si bien presentan propuestas valiosas en materia de acción exterior tecnológica, como la Alianza Global Democrática para la IA o la inclusión de tecnologías humanitarias en las agendas de cooperación al desarrollo, se sigue con una balcanización de lo tecnológico. A ello se une una asertividad creciente en los foros internacionales de toma de decisión hacia propuestas no-democráticas, la ayuda mutua en cooperación tecnológica y militar sino-rusa, y la designación continuada de personas de origen chino en puestos de alta dirección de instituciones multilaterales estratégicas en materia tecnológica y digital, como la Unión Internacional de Telecomunicaciones y la Organización para el Desarrollo Industrial.

Como el nuevo Grupo de Expertos en Cooperación Digital de Naciones Unidas señala, el multilateralismo depende de la interconectividad, respecto y protección de las personas en la era digital bajo los principios de libertad e igualdad. Desde la promoción de la digitalización como bien global común, hasta la construcción de capacidades digitales, y la protección de los derechos humanos en la era digital.

(2) Transformar lo disperso en un cuadro único

De ahí que 2021 se presente como oportunidad para reconfigurar la arquitectura de acción exterior española, haciendo de la política tecnológica y digital algo propio, con un marco singular y coherente, y con un relativo margen de influencia como modelo para países cercanos. Las razones son varias.

Primero, la política tecnológica y digital difumina la tradicional visión dicotómica entre la geopolítica y las políticas públicas. Esta hibridación abre paso a la implicación de nuevos actores a la acción del Estado en sus relaciones exteriores, como son la interacción de delegaciones diplomáticas con el sector privado cuando éste puede aportar información rápida sobre el bloqueo de acceso a Internet durante una jornada electoral o manifestaciones en las calles de un país que es de interés estratégico para España. También cuando una empresa española multinacional busca incrementar su proyección en el extranjero y necesita conocer no sólo aspectos de inteligencia económica, sino también política y geopolítica de otros lugares en materia tecnológica. O cuando la propia imagen y reputación de España –vinculado a la Secretaría de Estado para la España Global– requiere que España transmita un mensaje unificado de su estrategia en política tecnológica: un enfoque misión-país.

Segundo, los retos sociales, políticos, económicos, medioambientales y culturales que la tarea de prospectiva debe abordar permean con lo digital de una forma que hace que la política tecnológica no pueda ser un mero asunto transversal. Las campañas de desinformación se abordan en el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) desde noviembre de 2020 y se parte del Plan de Acción contra la Desinformación de 2018. Se ha establecido una relación de cooperación con el grupo de trabajo para Comunicaciones Estratégicas del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y otros Estados miembros a través del Sistema de Alertas Rápidas, por lo que se designa un punto de contacto. Ahora bien, con la finalidad no sólo de combatir la desinformación sino, además, de asegurar la imagen, reputación y credibilidad de España ante campañas falsas, un valor añadido sería sumar diálogos –si no a través del CSN, del MAEUEC – con representantes de medios de comunicación y sociedad civil, en tanto que viven el trabajo cotidiano de esta realidad.

Tercero, la falta de un representante especial para Asuntos Digitales Globales en el seno del Servicio de Acción Exterior Europea, y el reparto de competencias en esta materia entre los Comisariados de Competencia y de Mercado Único, en la Comisión Europea, va de la mano de cierta lentitud o divergencia en la respuesta rápida a eventos puntuales, lo que evidencia la necesidad de “estrategizar” estas respuestas tácticas a través de la creación de dicho representante especial tanto en la UE como en el Ministerio de Asuntos Exteriores, UE y Cooperación (de ahora en adelante, MAEUEC).

Una razón clara para hacerlo es el hecho de que España es líder europeo en proyectos piloto de Ciudades Inteligentes a través de 5G; va a ser la puerta de entrada hacia Europa de los importantes cables submarinos Grace Hopper de Google; empresas españolas van a crear un número significativo de centros de datos; y los aprendizajes tras no ganar la candidatura española para acoger el Centro Europeo de Ciberseguridad en la ciudad de León.

(3) Propuesta de una arquitectura de acción exterior tecnológica y digital

Todo ello demuestra que la política tecnológica no es un asunto que pueda abordarse, a día de hoy, con casos particulares o acuerdos puntuales. La Estrategia de Acción Exterior del MAEUEC y una posible Estrategia específica sobre Orden Global y Tecnología requiere de tres ejes esenciales: visión, mandato (a nivel orgánico y de capacidades) y coordinación (hacia dentro y fuera de España).

(3.1) Visión

En primer lugar, visión. Como la ministra de Asuntos Exteriores señaló en la comparecencia mencionada, el objetivo es de hacer de la política exterior una verdadera política de Estado. Para que sea verdadera, se necesita que sea perdurable en el tiempo (que supere los ciclos electorales), sostenible en capacidades (el segundo eje), factible (hacia dentro) y consensuada.

Para que sea factible, la Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia de País a Largo Plazo, perteneciente a la Presidencia del Gobierno, desempeña un papel esencial. La acción exterior tecnológica es más doméstica de lo que parece. En realidad, su principio y fin, y su hilo conductor, depende de abordar un análisis metodológico de los retos, oportunidades y tendencias del país para llevar a cabo estrategias anticipatorias y de previsión, con una mirada de largo plazo.

Internacionalizar lo propio requiere, primero, hacer factible que las transiciones digitales ocurran dentro del país, como el objetivo de Telefónica de cubrir con fibra óptica el 100% de España, y el 75% de la población con redes 5G para el año 2025. El Gobierno de España presentó en julio de 2020 su agenda España Digital 2025, por la que busca movilizar 140.000 millones de euros para la digitalización del país hasta dicho período. Si se es capaz de extender el espectro de 5G del actual 30% hasta el 100% esperado, ampliar al 80% el grupo de personas con competencias digitales básicas, conseguir una carta nacional sobre derechos digitales, o transitar hacia una economía del dato donde el 25% de empresas usen Inteligencia Artificial y Big Data, entonces una Estrategia de Acción Exterior Tecnológica será capaz de consolidar la internacionalización de sus objetivos –sean políticos, económicos, sociales, vinculados a la cooperación al desarrollo o a la seguridad y defensa– de una forma sostenida, robusta y legitimada hacia terceros actores.

Para que su visión sea consensuada, se requieren dos acciones. Primero, resolver las sensibilidades institucionales y sectoriales que puedan surgir ante una acción exterior tecnológica y digital que no sólo mira a la diplomacia fuera, sino también a la que tiene lugar hacia dentro, y que puede despertar escepticismos. Ante esta posibilidad, la clave es construir una acción exterior tecnológica basada en una serie de consultas y diálogos en los que todos los actores involucrados –desde los distintos Ministerios y Agencias, hasta empresas privadas de seguridad y defensa, o de energía y transición ecológica– puedan aportar sus inputs.

En tanto que esta diplomacia tecnológica hacia fuera irá intrínsecamente vinculada a las estrategias nacionales, el MAEUEC debería trabajar de la mano de la Oficina Nacional de Prospectiva para encauzar esta serie de diálogos, que permitirán anticipar y plantear los escenarios de futuro deseados tanto hacia dentro del país como en su posterior internacionalización. Abordar estos diálogos con las Comunidades Autónomas será otro pilar clave para facilitar un engranaje sólido, más a día de hoy con la distribución de los fondos europeos del Plan de Recuperación y Next Generation hacia cada una de las regiones.

(3.2) Mandato: orgánico y de capacidades

El segundo eje esencial es el mandato. Éste es doble: una estructuración orgánica de mayor complejidad, así como la creación de capacidades (nuevas o adaptadas). Respecto al nivel orgánico, a día de hoy, la llamada fractura tecnológica y digital en el orden global, mencionada por la ministra de Exteriores, se aborda desde el Departamento de Seguridad Nacional (DSN) y, concretamente, el Consejo Nacional de Ciberseguridad. Realiza la valoración de los riesgos y amenazas, analiza los posibles escenarios de crisis, y contribuye a la disponibilidad y coordinación de recursos, entre otras tareas.

Ahora bien, para internacionalizar las capacidades tecnológicas, así como para posicionar a España como país de referencia en incluir su visión de política digital en el seno del multilateralismo, las relaciones bilaterales y los regímenes normativos internacionales, se necesita acompañar a la tarea del DSN (en coordinación, verificación y planificación) de una dimensión propositiva para darle accionabilidad y ejecución a dichos recursos y escenarios en un sentido de acción exterior. Para ello, un órgano adecuado para este segundo pilar –y en coordinación con la DSN– podría ser la Secretaría de Estado para la España Global.

La Dirección General de Coherencia, Estrategia y Prospectiva dentro de la España Global actualmente sirve como puente entre las demandas y acciones de los distintos actores que trabajan en el ecosistema. Para una acción exterior tecnológica, esta Dirección General puede garantizar un enfoque misión-país. La manera de hacerlo es construir una estrategia interna basándose en las demandas externas, como ya ha venido caracterizando la cultura organizativa de esta Dirección en experiencias anteriores. En este caso, involucraría a la Secretaría de Estado para la Digitalización y la Inteligencia Artificial (SEDIA), el Ministerio de Industria, el Ministerio de Ciencia e Innovación, la Secretaría General de Política de Defensa, la Vicepresidencia de Transición Ecológica y Reto Demográfico, y la Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia de País a Largo Plazo.

Hoy en día el MAEUEC cuenta con un nuevo embajador español en Misión Especial para las Amenazas Híbridas y la Ciberseguridad. Sin embargo, la naturaleza de la política tecnológica y digital abarca otras realidades para las que se necesitaría una nueva figura de embajador tecnológico específica que aborde asuntos más allá de lo cibernético, y la seguridad y la defensa.

Dinamarca es el país paradigmático de donde ha surgido esta figura de embajador tecnológico. Lo hizo a mediados de 2017, con los objetivos de incrementar su influencia internacional en asuntos como el impacto de la IA, la automatización del futuro del empleo, la protección de datos personales, las redes sociales y la democracia, y las criptomonedas en la arquitectura financiera global. Con oficinas en Beijing (China), Copenhague (Dinamarca) y Silicon Valley (EEUU), el embajador tecnológico trabaja mano a mano con las delegaciones diplomáticas danesas en estas ciudades, pero gestiona su mandato de forma autónoma. Esto significa que el embajador tecnológico trabaja a la vez a tres velocidades distintas: creando nuevas alianzas sectoriales, participando en foros multilaterales y con Estados, y generando esquemas multi-stakeholder (multi-actor).

Que un único embajador tecnológico sea el encargado de abordar desinformación, fiscalidad digital, ética de los datos y la IA, o derechos humanos digitales, da sin duda a un país un mayor grado de legitimidad y credibilidad en política tecnológica y digital. Además, permite mayor comunicación interactor dentro del país. Caso similar es el de Francia, en cuyo Ministerio para Europa y Asuntos Exteriores existe una Dirección General para Asuntos Estratégicos Tecnológicos y de Ciberseguridad.

Estos modelos sirven de inspiración, pero el caso español debería trabajar por crear su propia figura de embajador tecnológico sui generis. Primero, porque para aprovechar su potencial debería disponer de un amplio equipo, lo cual exige que el embajador no lo sea solamente en Misión Especial. Segundo, porque las prioridades en capacidades y líneas de acción exterior entre países varían, pese a formar parte de la UE. La última Estrategia de Acción Exterior de 2015 apunta cuatro prioridades: la coherencia, eficacia y transparencia de la acción exterior; promover y proyectar los valores e intereses del país; situar a la ciudadanía en el centro de la política exterior; y proyectar globalmente a España como país avanzado. La nueva Estrategia del MAEUEC que llegue en 2021 deberá ir orientada a tales prioridades y a convertir a la digitalización y las tecnologías emergentes y disruptivas, tal y como se ha hecho con las distintas líneas de acción exterior, en un asunto transversal a los objetivos de paz y seguridad internacionales, multilateralismo, Estado de Derecho, lucha contra la pobreza, cooperación al desarrollo, control de armamentos, una Europa más fuerte, cambio climático, lengua y cultura, economía, y el foco en América Latina y el Caribe.

Tercero, porque las relaciones bilaterales de España son distintas: existe un foco importante en América Latina y el Caribe, y con el Sahel. Cuarto, porque España está liderando algunas actividades de las que puede enseñar: la Carta de Derechos Digitales, los planes de algunas empresas españolas en liderazgo de centros de datos o en industria de seguridad y defensa, y el foco que el MAEUEC pone actualmente en la ciudadanía como principio y fin de todas sus acciones. Un cuarto punto esencial es garantizar el principio de ética profesional durante y después del ejercicio de esta función de embajador tecnológico, ya que trabajaría estrechamente con empresas.

Con todo, estas particularidades del embajador tecnológico en España deberían ir de acuerdo con los dos objetivos de la UE: la autonomía estratégica y la resiliencia de una Europa sostenible en lo digital, social y verde.

(3.3) Coordinación (hacia dentro y hacia fuera)

Para llevar a cabo una acción exterior sostenible, factible y consensuada, con un mandato y una estructuración orgánica y de capacidades robusta, la coordinación es esencial.

Hacia fuera, se necesita que la primera aproximación de la UE a un EU Cyber Diplomacy Toolbox vaya más allá de un régimen de sanciones por riesgos, amenazas o ataques cibernéticos. Si la UE aspira a “hablar el lenguaje del poder” y a materializar su soberanía tecnológica, entonces las instituciones comunitarias se encuentran en el momento más adecuado para crear una línea propia de diplomacia tecnológica, a través de la institucionalización de una Estrategia propia desde el Servicio Europeo de Acción Exterior, la creación de un representante especial sobre Asuntos Digitales Globales, y nuevos instrumentos para la coordinación con los Comisariados europeos (Competencia, Mercado Único), Direcciones Generales (Investigación y Desarrollo, Redes de Comunicaciones) y Departamentos de Servicio (FPI, o Instrumentos de Acción exterior) que trabajan en el espectro de la política tecnológica y digital.

Hacia dentro, una estrategia de acción exterior tecnológica debería buscar la coordinación de su mandato con los objetivos ya establecidos y que se van a renovar y potenciar en la nueva Estrategia de Acción Exterior, que se apoya a su vez en la Ley de Acción Exterior. Esto significa que la estrategia debería entrar dentro del marco de actuación posible de otros asuntos como la cooperación al desarrollo –tecnologías humanitarias– y la diplomacia económica –adaptando nuevas operaciones en las Unidades de Cooperación en el Exterior y las Oficinas ICEX–. Esto permitiría priorizar las capacidades en la diplomacia tecnológica (IA, 5G, datos, Internet de las Cosas, blockchain, satélites, cables submarinos, criptomonedas y más) o los programas de acción exterior (liderar el desarrollo de regímenes internacionales sobre armas letales autónomas, o establecer programas de formación en capacidades de administración pública digital o protección de la democracia con países aliados de América Latina y el Caribe).

Sin embargo, esto también significa que los asuntos de diplomacia tradicional se adapten a los retos y oportunidades que la diplomacia tecnológica presenta. De ahí la necesidad de distinguir entre la diplomacia científica y la diplomacia tecnológica y digital. A día de hoy, ambas confluyen bajo el Informe sobre Diplomacia Científica, Tecnológica y de Innovación. Éste ha sido un esfuerzo valioso por la conjunción de ambas áreas. Sin embargo, a día de hoy la ciencia ha crecido en complejidad tanto como la tecnología, y necesitan líneas diferenciadas.

Una efectiva coordinación de la gobernanza tecnológica requerirá responder a preguntas específicas para ella misma: si se opta por una gobernanza transversal o específica a cada tecnología (apostando por la primera en acción exterior); si la tecnología debe ser gobernada vertical u horizontalmente; si el nexo entre orden global y tecnología debe abordarse con medidas ex ante (preventivas, anticipatorias) o ex post (punitivas); y cómo puede involucrarse en la toma de decisiones de asuntos tecnológicos a actores no estatales, desde el sector privado, hasta el sector social y la propia sociedad civil.

Conclusiones

La gobernanza tecnológica global todavía se está escribiendo. Hay más preguntas que respuestas. Sin embargo, ello no debe coartar a un país de establecer una línea de acción exterior propia para las tecnologías emergentes y disruptivas y la digitalización. Todo lo contrario: se presenta como oportunidad, no sólo necesaria en contenido, sino también adecuada en tiempo. España ha venido en los últimos años estructurando algunas acciones de diplomacia tecnológica. El contexto actual es el idóneo para construir un marco coherente y robusto. Si lo hace con prontitud, España podría beneficiarse de tres grandes frentes en política tecnológica y digital.

Primero, la estructuración interna de un enfoque misión-país ante una realidad cuya velocidad sobrepasa en muchas ocasiones la capacidad de actuación y respuesta del Estado y los actores involucrados. Esto permitiría la anticipación y la prevención ante escenarios de crisis y de oportunidad, tanto en las dimensiones más puramente políticas (como los retos que la inteligencia artificial plantea para la democracia), hasta la de seguridad (ciberseguridad, armas letales autónomas y regímenes de derechos humanos) y la económica (competitividad industrial y aprovisionamiento de materias primas críticas).

Segundo, España podría ubicarse en la lista de países prioritarios o con mayor voz a la hora de definir las grandes líneas estratégicas de la nueva era tecnológica para el multilateralismo, los foros de toma de decisiones y las prioridades del siglo XXI. Es cierto que algunos países tienen una posición privilegiada, como China y EEUU. Sin embargo, que España sea capaz de definir una acción exterior robusta a día de hoy le permitiría ascender escalones en el posicionamiento dentro de la UE.

Tercero, la política tecnológica y digital es una de aquellas áreas que más difumina la frontera tradicional entre la geopolítica y las políticas públicas. Una acción exterior tecnológica tiene que ver con la política doméstica más de lo aparente. Esto permitiría la construcción de ecosistemas, no sólo a nivel orgánico y de capacidades, sino también de culturas organizativas más dinámicas y fluidas entre sectores tradicionalmente vistos como compartimentados.

Hacer de lo táctico algo estratégico no es una tarea sencilla. España ha venido en los últimos años estructurando algunas acciones de diplomacia tecnológica. Con la pandemia causada por el COVID-19 y las circunstancias de estos últimos años, aparecen la oportunidad y la necesidad para estructurar dichas iniciativas bajo una línea singular y propia de acción exterior tecnológica y digital. De construir un marco coherente dependerá, no sólo encontrar un lugar propio en el escenario internacional marcada por este tema, sino empezar a utilizar las herramientas del poder.

Raquel Jorge Ricart
Becaria Fulbright (Washington D.C, EEUU), Máster en Políticas de Seguridad y política exterior en Elliott School of International Affairs, Trainee en AI Policy & Practice Governance en el Berkman Klein Center for Internet & Society (Universidad de Harvard) | @RaquelJorgeR

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<![CDATA[ Lengua y cultura en español en el Japón de la era Reiwa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/badillo-lengua-y-cultura-en-espanol-en-japon-era-reiwa 2021-02-01T12:36:49Z

Primer estudio que revisa la situación de las relaciones culturales bilaterales de España y Japón en el cambiante escenario internacional y la nueva era Reiwa, analiza la evolución de la política cultural japonesa y sus vinculaciones con la proyección internacional del poder blando del país, y profundiza en la presencia de la lengua española en el sistema educativo nipón.

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Ver también: Presentación virtual “Lengua y cultura en español en el Japón de la era Reiwa”. #ReiwaEspañol.

Índice

1. Resumen Ejecutivo – 5
2. Presentación – 11
3. Cultura y educación en el Japón contemporáneo – 23
3.1. ¿Un “superpoder” blando? Cultura y política cultural en el Japón
contemporáneo – 23
3.2. Otakus globales de la cultura kawaii – 37
3.3. La construcción de la relación bilateral España-Japón – 46
3.4. El campo cultural en la relación bilateral – 55
3.5. Un caso especial: la presencia hispanoamericana en Japón (y viceversa) – 70
3.6. La enseñanza del español en Japón – 80
3.7. El español y el sistema educativo japonés – 93
3.8. El español más allá del sistema educativo formal – 130
4. A modo de conclusión – 143
Anexo – 147
Referencias – 161

Resumen Ejecutivo

El Real Instituto Elcano –el más importante de los think tanks especializados en relaciones internacionales en España y uno de los más relevantes de Europa en este campo– inició en 2020 una serie de estudios acerca de la circulación de la cultura de España y en español en Asia. Gracias a la colaboración del Instituto Cervantes y de IAG-Iberia se ha elaborado este primer estudio que revisa la situación de las relaciones culturales bilaterales de España y Japón, la evolución de la política cultural japonesa y de sus vinculaciones con la proyección internacional del soft power del país y profundiza en la transformación del sistema educativo nipón y la oferta de lenguas internacionales en todos los niveles de la enseñanza, para comprender especialmente la dimensión  de la presencia del español en las escuelas, los institutos y los campus universitarios japoneses.

El presente de Japón se delimita temporalmente por dos acontecimientos. El primero, que marca trágicamente los últimos años de la reciente historia nipona, es el seísmo del 11 de marzo de 2011, el posterior tsunami y el accidente que produjo en la central nuclear de Fukushima. El último son los Juegos Olímpicos de verano que tendrían que haber encendido su antorcha el 24 de julio de 2020, y que tras la crisis mundial del COVID-19 lo harán justo un año después. Entre Fukushima y los Juegos queda una década en la que Japón ha vivido ajustes económicos (los llamados Abenomics) aplicados para evitar la recesión, profundos cambios en su política de seguridad para tener más presencia militar exterior y la abdicación el 30 de abril de 2019 del Emperador Akihito en favor de su hijo Naruhito, que marca el comienzo de una nueva era de la historia japonesa, bautizada como Reiwa, y cierra las tres décadas de la era Heisei. La marcha, por razones de salud, del influyente primer ministro ABE Shinzō a finales de 2020 –reemplazado por su anterior secretario jefe de gabinete, SUGA Yoshihide– es una marca más del inicio de un nuevo ciclo en la historia y la sociedad japonesas de la nueva era imperial. No es extraño que uno de los últimos programas de la política cultural nipona se haya bautizado como Beyond 2020, remarcando el valor inaugural del año olímpico de un nuevo tiempo de recuperación nacional tras Fukushima. El paisaje de fondo lo ha definido tanto en Asia como en todo el mundo su vecino, China, al superar a Japón en 2010 como segunda economía del mundo y desafiar la hegemonía global estadounidense.

La sociedad japonesa vive, como tantas otras, una tensión respecto a su identidad vinculada, por un lado, a los hechos de su pasado reciente que hacen de la revisión histórica un territorio de permanente conflicto –como muestran, por ejemplo, las discusiones sobre la historia nacional que se enseña en el sistema educativo– y, por otro, al temor de que la globalización transforme un patrimonio cultural preservado durante varios siglos de sakoku y el consiguiente “efecto galápagos” cultural. Japón es, también, una sociedad que se siente al tiempo parte de una patria común asiática y, sin embargo, una cultura única y diferenciada. La expansión imperial y los 15 años de guerras que van desde el incidente de Manchuria hasta las bombas atómicas que ponen fin a la guerra del Pacífico obligan a una reevaluación y reconciliación de los japoneses con su identidad cultural tradicional a través de un complicado proceso, el Nihonjinron, que, acompañado del milagro económico nipón de la segunda mitad del siglo XX, contribuye al interés renovado de Occidente por la cultura japonesa, en muchos campos. La acción del Estado en la cultura ha sido un factor clave en este asunto. Influida por el modelo estadounidense, la política cultural japonesa se asienta primero en torno a la promoción de las artes y solo desde los 90 se recupera la idea de una acción cultural estatal que deja de ser un tabú para asentarse sobre el paradigma de la cultura como instrumento de construcción nacional. En 2001 esos principios se consolidan definitivamente con la aprobación de una primera ley básica de cultura, la BACPA. El interés de los japoneses por su propia cultura hace muy difícil a las industrias culturales extranjeras –salvo las estadounidenses– tener presencia en el mercado japonés, tan atractivo como difícilmente accesible. Las grandes compañías de la industria cultural son esencialmente locales y se asientan en un mercado interno muy poderoso y estable.

Japón ha encontrado en su industria cultural y creativa un modo de reemplazar las limitaciones impuestas por el artículo 9 de la Constitución de 1947 a una influencia exterior de hard power; primero mediante la cooperación al desarrollo y, en este siglo, canalizando el soft power que le proporciona su sector cultural y creativo. Cuando el gobierno japonés puso en marcha Cool Japan, Japón ya era cool. A diferencia de otros países que articularon políticas culturales y creativas destinadas a la consolidación del sector cultural interior y exterior, el gobierno japonés encontró en el auge de la cultura popular nipona en el mundo un instrumento de poder blando que, inicialmente, no formaba parte de sus políticas culturales –sí de las industriales y las exteriores– y ha ido permeando las políticas públicas japonesas. Las políticas culturales, en especial la revisión de la ley básica de cultura en 2017, han combinado en los últimos años desarrollo industrial interno con proyección exterior en el Cool Japan, un ejemplo que debe tenerse en cuenta para cualquier planificación de diplomacia cultural, como también la Estrategia para la Economía Cultural (2017) de ABE Shinzō, que vincula la política cultural interior, el turismo y la promoción internacional del país con el objetivo de potenciar el “poder cultural japonés” (Nihon’nobunka-ryoku).

Las relaciones entre España y Japón tienen su origen en las décadas de las grandes navegaciones transoceánicas que dieron comienzo al proceso globalizador contemporáneo en el siglo XVI, con la llegada a Asia Oriental de los primeros comerciantes y misioneros llamados entonces “bárbaros del sur” y las primeras embajadas japonesas a Europa. Tras los siglos del sakoku y la apertura al mundo del final del siglo XIX, Europa ha vivido un cíclico japonismo fascinada por las formas estéticas y filosóficas de Japón, la expresión de sus contradicciones culturales y la autenticidad de su literatura, sus artes visuales o su arquitectura. Europa y Japón han pasado de la conflagración que acabó con el sueño imperial japonés a mediados del siglo XX a una voluntad de cooperación estratégica en un contexto internacional marcado por la disputa entre China y EEUU por la hegemonía mundial, cuya última concreción es el Acuerdo de 2019. En ese contexto europeo, España y Japón han estrechado progresivamente los vínculos de sus sociedades, de sus economías y de sus intereses geoestratégicos. El camino es aún muy inicial, pero aprovechando las conmemoraciones de la última década se han concretado en los acuerdos de Asociación España-Japón para la Paz, el Crecimiento  y la Innovación (2013-2018), a cuya finalización le siguió un Acuerdo de Asociación Estratégica (2018) en el contexto de los firmados por Japón con la UE en materia de Asociación Económica (desde el 1 de enero de 2019) y Asociación Estratégica. Aunque nuestra relación bilateral es activa y ha construido fuertes lazos entre las dos sociedades, España y Japón no son aún grandes socios comerciales. En 2017 Japón suponía tan sólo el 0,86% del mercado exterior español (y sólo el 7,7% de las exportaciones totales a Asia), y España el 0,57% de las exportaciones mundiales de Japón (sólo el 3,86% de las exportaciones a Europa), según los datos de UN Comtrade.

España debe continuar potenciando los vínculos entre las dos sociedades, como hizo con la elevación de la relación bilateral a “Asociación Estratégica” durante la visita de ABE Shinzō a España en octubre de 2018, que debe ahora traducirse en una mayor cooperación en todos los campos. El Foro España-Japón es, con sus 21 ediciones, buen ejemplo de una estrategia que debe ampliarse y profundizarse. Las comunicaciones ofrecen una vía para aumentar la movilidad turística y mejorar la relación de las dos sociedades. España atrae a los japoneses –cada año un 0,5% de la población japonesa nos visita–, y cada vez más españoles visitan Japón, como muestran las cifras récord de 2019. Las conexiones aéreas existentes deben potenciarse y aumentar en un futuro como clave para estimular las relaciones de ambas sociedades en todos los ámbitos.

Aunque la relación bilateral es positiva y fructífera, queda mucho por hacer en el campo de la cultura. Más instrumentos para fomentar la cooperación cultural (tanto entre instituciones como en el tejido empresarial) deben promoverse. Sólo la industria de los videojuegos ha conseguido establecer vías de colaboración con el tejido local que no se encuentran en otros sectores en los que aún puede aumentar la colaboración. Los clubes de fútbol y La Liga se han convertido, en apenas una década, en un escaparate importantísimo –si no el principal– de España en Japón. El interés de la competición futbolística española ha estimulado una mayor atención por nuestra sociedad y nuestra cultura. La colaboración entre las instituciones y las empresas (desde La Liga a cada uno de los grandes clubes) debe seguirse de cerca desde las instituciones de diplomacia pública para aprovechar al máximo esta oportunidad.

El español sigue siendo un idioma irrelevante en el sistema educativo japonés, en el que el inglés ocupa una posición central que lo incorpora –en la última modificación del Plan Curricular– a la enseñanza primaria obligatoria desde los ocho años. Sólo algunos centros privados, ubicados en zonas con población migrante latinoamericana, ofrecen en esas edades cursos complementarios de español para los niños matriculados, muchos de ellos pertenecientes a las comunidades de migrantes japoneses retornados de América latina o descendientes de estos, los llamados nikkei. La comunidad nikkei podría ser clave para una mayor circulación del español y la cultura en español en Japón, pero no sólo son una comunidad débil y socialmente poco visible, sino que además tienen la carga de una “doble limitación” comunicacional por sus dificultades tanto en  la lengua de herencia como en la del país de adopción. La cooperación de todos los países hispanohablantes debería servir para que el español pueda aprenderse en las regiones japonesas con más población latinoamericana desde los primeros años de  escolarización.

En la educación secundaria, la última reforma curricular ha reforzado la enseñanza de idiomas, pero la convivencia de otras lenguas con el inglés es insignificante: sólo el 0,3% de los centros en todo el país ofrece algún idioma distinto a inglés en secundaria, y sólo el 0,1% de los estudiantes está matriculado en ellos. Los últimos datos del Ministerio de Educación (MEXT) muestran que el francés es el idioma (sin contar el inglés) con más oferta y demanda: 12 centros permiten estudiarlo en el país a 2.216 estudiantes, mientras que el español sólo puede seguirse en tres centros y apenas tiene 161 estudiantes en la secundaria obligatoria (Zenki Chutō kyōiku). Respecto al Bachillerato (Zenki Chutō kyōiku), en 2019 sólo 44.753 estudiantes cursaron idiomas adicionales al inglés en alguno de los 677 centros que los ofrecían; de ellos, el 44% eligió el chino y el 25% el coreano, con el francés como la lengua no asiática preferida y el español con cifras una vez más exiguas: en 2019 tenía tan sólo 2.863 estudiantes en 96 centros por todo el país. En el acceso a la universidad, el español está fuera de los cinco idiomas que los estudiantes japoneses pueden elegir para la prueba de idioma extranjero (inglés, francés, alemán, chino desde 1997 y coreano desde 2002). El intento, por ahora infructuoso, de reforma de los exámenes de ingreso a la universidad puede ser una oportunidad para incorporar al español en el proceso de evaluación. En esa dirección se han dirigido los esfuerzos diplomáticos realizados por los embajadores hispanohablantes, que han orientado en los últimos años varias cartas al gobierno japonés para promover la incorporación del español a las pruebas de acceso a la universidad. El aplazamiento de la reforma de las pruebas de acceso a la universidad ha dejado la situación, por el momento, pendiente de resolución.

En un sistema educativo tan dependiente de los procesos internos y externos de evaluación, es imprescindible seguir de cerca los cambios en el examen de acceso a la universidad para garantizar que el español tenga en ese proceso una presencia que contribuya a su integración en el currículum de Educación Secundaria y, sobre todo, Bachillerato. La paralización del proceso de externalización de las de inglés  hace necesaria una observación minuciosa de las políticas públicas educativas para coordinar las actuaciones más adecuadas. La buena disposición inicial del gobierno japonés a la diversificación de los idiomas en el examen de acceso a la universidad debe consolidarse vigilando tanto los costes del examen como la disponibilidad geográfica de acceso al ejercicio, las dos claves que han aparecido más fuertemente en el debate nacional sobre este asunto en 2019. Tanto la certificación DELE como SIELE deben ser apoyados por España, pero es comprensible que, tanto por razones logísticas como  de costes, el SIELE sea el examen preferido por la administración japonesa, además de –por su modelo institucional– aquel en el que será más operativo que exista un posicionamiento conjunto de las 19 embajadas hispanohablantes.

El urgente objetivo de internacionalización de la universidad japonesa es una buena oportunidad para incrementar sus vínculos con la universidad española. Tras la desregulación universitaria de los 90 y la conversión de los campus en corporaciones que compiten por la financiación, la internacionalización se ha convertido en uno de  los valores clave  de todo el sistema de educación superior, tanto en la construcción  de redes de colaboración científica como en la formación de estudiantes con mayores competencias en la globalización a través de programas como el Top Global University. Pese a la centralidad del inglés en el proceso internacionalizador, este contexto puede servir para promover una mayor presencia del español en los campus, tanto en los estudios culturales y lingüísticos como en las escuelas de negocios, en especial teniendo en cuenta la fuerte competencia por la diferenciación de los programas en el abundante tejido universitario privado. Hoy, los datos son aún muy pobres, aunque mejores que en la enseñanza preuniversitaria: mientras el 99% de los campus ofrece a sus estudiantes cursos de inglés, un 83% ofrece chino, un 65% francés, un 63% alemán o coreano y, muy por detrás, el español sólo puede cursarse en un 31% de las universidades niponas en 2018. Tan sólo 16 de las 786 universidades de Japón ofertan estudios especializados de español: dos estatales (la Universidad de Estudios Extranjeros de Tokio y la Universidad de Osaka), dos locales (Universidad de Osaka y Universidad Provincial de Aichi) y 12 privadas.

El actor central en la dinamización del proceso de promoción del español y la cultura de España en Japón es el Instituto Cervantes, acompañado por la Consejería Cultural de la Embajada española en Tokio y la Consejería de Educación, cuyas actividades se coordinan desde Pekín. El Instituto Cervantes está presente en 47 países del mundo, pero sólo cuenta con una sede en Japón. La expansión del Instituto Cervantes en otras zonas del país es una opción que sigue pendiente de desarrollo. El Instituto Cervantes podría satelizar sus actividades en ciudades como Osaka, Nagoya, Kobe y Kioto, reforzando tanto la oferta de cursos de idioma como la certificación y el refuerzo de    la promoción cultural. El reconocimiento de la certificación externa en el acceso a la universidad puede resultar determinante en la expansión del Instituto Cervantes en el país y en ese sentido el trabajo del centro tokiota es más que reseñable, sobre todo en dos aspectos que se han revisado en este informe: la cohesión de la comunidad hispanista y el refuerzo de su papel de liderazgo en las acciones de promoción del español a través del Observatorio del Español en Japón y la dinamización de las acciones coordinadas entre las embajadas hispanohablantes para promover el reconocimiento de la lengua española en el sistema educativo japonés.

Ángel Badillo Matos
Investigador principal del Real Instituto Elcano
| @angelbadillo

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<![CDATA[ La presencia de España en Europa en las crisis del euro y de la pandemia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt24-2020-malodemolina-presencia-de-espana-en-europa-en-crisis-del-euro-y-de-la-pandemia 2020-12-10T09:45:57Z

Se realiza una revisión sintética y selectiva de los principales hitos de la presencia de España en la UE con la finalidad de contribuir a identificar los posibles elementos que pueden contribuir a definir una estrategia para reforzar su proyección.

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Índice

Resumen – 2
(1) Introducción – 2
(2) Europa: motor de la modernización española – 6
(3) La gran crisis – 8
(4) La respuesta europea: la nueva arquitectura – 11
(5) La irrupción de la crisis sanitaria por la pandemia ha dado nuevos impulsos a la necesidad de introducir un germen de unidad fiscal – 17
(6) Consideraciones finales – 22
Referencias bibliográficas – 23

Resumen

La participación de España en la UE ha sido globalmente una historia de éxito. No obstante, ha sufrido notables vaivenes y no siempre se ha correspondido con su importancia relativa en el conjunto comunitario. En este documento de trabajo se realiza una revisión sintética y selectiva de los principales hitos de la presencia de España en la UE con la finalidad de contribuir a identificar los posibles elementos que pueden contribuir a definir una estrategia para reforzar su proyección. Se presta particular atención al retroceso sufrido con la crisis financiera y del euro y a los retos y oportunidades que se ofrecen con la crisis sanitaria. Se defiende que el peso de un país de tamaño mediano o pequeño depende de lo acertado de su estrategia europea. Y se concluye que en los momentos de transformación que vive la UE, la estrategia de España debe orientarse a la preservación de la arquitectura existente, frente a los riesgos de retroceso, y a impulsar reformas viables y realistas que suplan las carencias más apremiantes. Las innovaciones introducidas en la respuesta a la pandemia han establecido precedentes que pueden facilitar avances importantes. Las posiciones maximalistas no tienen visos de prosperar y su defensa no se corresponde con el papel que España puede desempeñar. Es imprescindible un enfoque selectivo basado en propuestas técnicamente sólidas y susceptibles de suscitar consensos.

(1) Introducción

La integración de España en Europa ha sido la guía y el motor de la modernización de la economía española y de su aproximación a los países más avanzados. La adhesión a la Comunidad fue una historia de éxito tanto desde el prisma doméstico como desde la perspectiva europea. Ello explica que, durante la primera etapa de la adhesión, España fuera considerada un arquetipo de los beneficios de la buena marcha del proyecto. Sin embargo, a pesar de este reconocido rasgo distintivo, la influencia de España en la UE no siempre se ha correspondido con su peso real y sus contribuciones al diseño europeo han sido puntuales. El escaso protagonismo se hizo patente, sobre todo, a partir del duro impacto de la crisis financiera, que afloró las fragilidades de la arquitectura de la Unión, evidenció su limitada y torpe capacidad de respuesta ante escenarios imprevistos y, a la vez, colocó a España en el grupo de países problemáticos, lastrados por sus desequilibrios en medio del torbellino de la crisis de la deuda. Difícilmente se podía ser influyente y mantenerse cercano al núcleo central de la toma de decisiones europeas cuando en poco espacio de tiempo se pasó de las filas de los miembros modélicos a la lista de los países incumplidores, y cuando la opinión pública, sin abandonar su europeísmo, empezó a estar dominada por la profunda cicatriz social que dejo la crisis y la crítica hacia los excesos austeridad en la respuesta de la política europea.1

Para España nunca fue fácil articular su estrategia europea y hacerla presente en las instituciones. Por nuestra tardía incorporación, legado del pasado dictatorial, y por nuestro síndrome de país intermedio: no somos un país lo suficientemente grande para haber sido considerado entre los principales actores, ni lo suficientemente pequeño como para poder contentarnos con hacer una política de alineamiento o seguidismo de otros países grandes. A los pocos años del ingreso, España fue capaz compartir el liderazgo de una de las grandes ideas que hicieron avanzar la construcción europea: la plena apertura de los mercados (Mercado Único) a cambio del apoyo financiero a los países rezagados con los fondos estructurales y de cohesión. Esa política dio grandes frutos para Europa y para España. Y, más adelante, España consiguió colocarse en el pelotón de cabeza con la entrada en el euro desde su creación.

Paradójicamente, a partir de ese éxito, y cuando se tenía una posición más ventajosa, se fueron diluyendo los perfiles de la estrategia europea de España. La euforia por los beneficios conseguidos en crecimiento y renta per cápita desvió la atención y la dedicación de recursos humanos desde las metas europeas a tareas y objetivos domésticos. Y lo que fue más grave, los excesos en los que se incurrió durante esa larga etapa expansiva nos colocaron en una posición de vulnerabilidad ante la crisis financiera, lo que hizo que España se convirtiera por unos años en uno de los flancos más débiles del edificio europeo. Y ello se tradujo en una notable pérdida de influencia.

Durante la crisis, la UE se vio forzada a innovar bajo la presión de unos acontecimientos dramáticos que pusieron al límite su propia capacidad de supervivencia. El foco estuvo en el riesgo de fractura de la moneda única, pero la instabilidad de la UEM puso en peligro el conjunto del proyecto. Los fallos que emergieron como consecuencia de los problemas de competitividad, los excesos de endeudamiento público y privado, las burbujas inmobiliarias y la proliferación de las crisis bancarias evidenciaron la grave carencia que suponía la inexistencia de un prestamista de última instancia para los países del área del euro (Regling, 2019). Las innovaciones, a contracorriente, se centraron en la improvisación, primero, y en la formalización después de los programas de ayuda financiera y rescate de los países amenazados, acompañados por unos mecanismos de condicionalidad que suscitaban nuevos problemas en la definición de los papeles respectivos de la solidaridad y la responsabilidad y en la demarcación de los límites de la soberanía nacional en el manejo de las políticas económicas. Y el BCE tuvo que modificar en profundidad su esquema de política monetaria para adentrarse en la compra de deuda de los países estresados y más generalmente con la introducción de medidas no convencionales de política monetaria que culminó con la adopción de una estrategia de relajación cuantitativa.

Durante el período en el que se gestaron los cambios institucionales de la UE para dar respuesta a los retos de la crisis, la posición española estuvo muy condicionada por la necesidad de defenderse frente a los riesgos que amenazaban a su economía y a su propia supervivencia en el área del euro. Dentro del clima de confusión y desconfianza entonces reinante, los planteamientos españoles frente a los problemas europeos estuvieron fundamentalmente orientados a obtener cierta compresión en la interpretación de las reglas de estabilidad ante las adversas circunstancias por las que atravesaba, en la activación de mecanismos para frenar el contagio en los mercados de deuda e incluso en la disponibilidad de financiación que aliviase la sequía de los mercados, pero siempre con la preocupación de soslayar el recurso a un programa europeo de rescate completo que hubiese supuesto la intervención de su economía. No obstante, España contribuyó de manera constructiva al diseño del dispositivo temporal de la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera y al Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera. Y lo que fue quizá más significativo, apoyó sin reservas, en medio de las adversidades en el sector de las cajas de ahorro, el lanzamiento de la Unión Bancaria, que fue un paso trascendental para la superación de la crisis y para abrir la reflexión sobre la necesidad de completar la arquitectura de la UEM, con desarrollos más ambiciosos en la integración financiera y fiscal, y sobre sus implicaciones políticas para la legitimación democrática.

Una vez superada la fase más dura de la crisis, la UEM había sido capaz de taponar las vías de agua y mantener a flote el proyecto, a pesar de que la respuesta había sido tardía, renqueante e insuficiente. Pero el entramado de la moneda única seguía siendo incompleto y era percibido como tal. Se hizo apremiante la búsqueda de una respuesta a esa situación inestable que despejase los temores de un nuevo agravamiento de la fragilidad. Las instituciones se apresuraron a elaborar una hoja de ruta de avances graduales pero ambiciosos que se plasmó en el denominado Informe de los Cinco Presidentes en el que se esbozaron las principales ideas para completar y fortalecer la UEM.

Un diseño más acabado de la integración financiera redundaría en un soporte más sólido de la moneda única pero no sería suficiente. El meollo de la transformación que se proponía requería complementar la integración monetaria y financiera con la introducción algunos elementos tasados de unión fiscal que vinieran a acompasar el impacto de las políticas nacionales y a descargar la política monetaria de las tareas que tuvo que asumir en situaciones de emergencia. El Informe de los Presidentes señalaba también que los pasos más avanzados del proceso propuesto tendrían importantes derivaciones en el plano de la responsabilidad democrática y la unión política, que habrían de ser abordadas en paralelo con desarrollo de los nuevos ingredientes a lo largo de un horizonte dilatado de tiempo.

En España, el resultado satisfactorio del rescate bancario y la progresiva superación de la crisis ayudaron a mejorar su posición ante los restantes países miembros y las Instituciones europeas. La articulación de algunas reformas y la paulatina mejora del crecimiento y del empleo hicieron que se percibiera a España como como un socio más fiable y se le abrieran nuevas posibilidades de alcanzar un puesto entre los países influyentes. A España la avalaban el cumplimiento de la mayor parte de los compromisos europeos, incluso en condiciones muy adversas, y el mantenimiento de la orientación europeísta de la opinión pública, las fuerzas políticas y el proyecto gubernamental. Desde esa posición se abría una nueva oportunidad para recuperar el prestigio y la influencia perdidas y para reanudar una etapa en la que las propuestas españolas se puedan abrir camino y ser tenidas en cuenta.

La dinámica de recuperación europea y española se vio, sin embargo, dramáticamente interrumpida por la intensa conmoción mundial de la situación de emergencia sanitaria del COVID-19 que ha dañado adicionalmente las frágiles estructuras de gobernanza internacional. España, además, se ha encontrado entre los países más duramente afectados y su economía se ha visto abocada a una contracción sin presentantes, con una intensidad muy superior de la que tuvo la Gran Recesión. Y frente a ella no se encuentra entre los mejor preparados para afrontarla por la pesada herencia en términos de endeudamiento de la crisis anterior y por los importantes problemas estructurales que sigue arrastrando en parcelas importantes de su tejido económico por el escaso avance de las reformas pendientes. Sobre todo, por el mal funcionamiento del mercado de trabajo, donde el alto nivel de desempleo estructural y la acusada dualidad siguen actuando como factores de amplificación de las perturbaciones contractivas.

La posición de fragilidad con la que España se enfrenta a la crisis de la pandemia supone a la vez un nuevo reto y una oportunidad para la consolidación de una mayor influencia en la gobernanza comunitaria. La superación de esta peculiar crisis requerirá de la movilización a corto plazo de abultadas partidas de gasto público no financiables ni por la forzosamente debilitada capacidad recaudatoria de impuestos ni por el potencial de captación de recursos en los mercados financieros. El margen para conseguir que esta inesperada conmoción no devenga en un retroceso de proporciones superiores a la década perdida que supuso la crisis financiera anterior depende crucialmente de la reacción europea y de su apoyo efectivo a las políticas expansivas necesarias. Lo que coloca a la relación de España con la UE en el centro de la articulación de la respuesta de la política económica. Sin la ayuda de Europa, España estaría condenada a recaer en una nueva grave crisis de deuda que pesaría como una losa en el crecimiento económico y el desarrollo del Estado del bienestar en los próximos 10 años.

Afortunadamente, Europa ha reaccionado con diligencia y audacia proveyendo cuantiosos fondos para la articulación de una respuesta expansiva con un componente de solidaridad, que no fue capaz de introducir en ocasiones anteriores. España se encuentra así con mejores resortes que activar frente a la crisis, pero para hacer valer la mejora de la posición española se hace imprescindible pasar de las proclamas europeístas genéricas y de los programas de integración maximalistas a la concreción de propuestas precisas y viables que respondan a los intereses comunitarios y nacionales.

En la aportación española al Informe de los Cinco Presidentes de 2015 se encuentran algunos ejemplos de planteamientos maximalistas sobre el futuro de la UEM que, si bien reforzaban el perfil europeísta, difícilmente constituían una propuesta con visos de viabilidad. En aquel documento se apostaba por una Unión Fiscal completa que implicase la transferencia de soberanía a la Unión de las políticas de ingresos y gastos, un presupuesto común para la eurozona e instrumentos de deuda comunes (Comisión Europea, 2015). En un momento tan difícil como el que vive la UE, la estrategia de un país como España debe estar orientada a reforzar las líneas de defensa de la construcción europea existente y apoyar las reformas viables que suplan las carencias más apremiantes. Las posibilidades de avance, aprovechando los precedentes innovadores introducidos frente a la pandemia, son limitadas por lo que es imprescindible ser muy selectivo en los nuevos proyectos, y adquiere mayor relevancia la definición de estrategias orientadas a conservar y fortalecer los pilares que aseguren la supervivencia del proyecto frente a las corrientes adversas que perviven.

El objetivo de este trabajo es proporcionar una visión sintética de la experiencia española en la UE con la pretensión de contribuir a la que estrategia europea de España sirva de apoyo frente a las inestabilidades que amenazan al proyecto y para aumentar así la influencia en las decisiones comunitarias. Se trata de una visión retrospectiva de la trayectoria seguida por España en la UE orientada a la problemática actual de la revisión de su propia arquitectura y de la respuesta a la pandemia.

José Luis Malo de Molina
Economista


1 Araceli Mangas Martín lo formula en los siguientes términos: “Es cierto que desde 2004, de forma entonces poco perceptible, pero bien evidente en el segundo mandato del presidente Rodríguez Zapatero, España se ha vuelto un Estado insignificante en la UE aun perdurando nuestra lealtad y compromiso europeo” (Mangas Martín, 2011).

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<![CDATA[ Una nueva narrativa para la ayuda española ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari134-2020-olivie-una-nueva-narrativa-para-la-ayuda-espanola 2020-11-30T02:17:54Z

La cooperación española al desarrollo sigue sin ser, aún hoy, una política de Estado. Para que lo sea, además de las reformas que mejoren su eficacia, debe construirse una narrativa que integre las muy distintas perspectivas políticas e ideológicas desde las que se puede abordar la ayuda.

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Tema

La cooperación española al desarrollo sigue sin ser, aún hoy, una política de Estado. Para que lo sea, además de las reformas que mejoren su eficacia, debe construirse una narrativa que integre las muy distintas perspectivas políticas e ideológicas desde las que se puede abordar la ayuda.

Resumen

Este ARI resume algunos de los principales resultados de la línea de análisis del Real Instituto Elcano sobre narrativas de la ayuda.

España se percibe con frecuencia como un donante outlier: tras un recorte de la ayuda al desarrollo muy superior al de la media de la UE o de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tras la Gran Recesión, que sigue sin revertirse.

Sin embargo, el análisis de su discurso desde inicios de los 2000 muestra que ha abrazado, sin reparos, el consenso internacional de la ayuda (tanto en sus motivaciones como en sus objetivos de desarrollo), incluso en mayor medida que otros donantes de mayor peso (financiero y/o político) como el Reino Unido y Suecia.

Lejos de indicar una alta prioridad de la ayuda en las políticas públicas y la acción exterior, esto podría ser señal de precisamente lo contrario, y resultado, a su vez, de la falta de apropiación política de la ayuda por parte de buena parte de los grupos políticos y de la Administración.

Análisis

Introducción

Coincidiendo con la Gran Recesión, la ayuda española al desarrollo descendió abruptamente de, 0,46% de la renta nacional bruta (RNB) en 2009 (5.780 millones de dólares) a 0,12% en 2015 (o 1.530 millones). Esto es, una caída de más del 73% en dólares constantes. No solamente la ayuda total de los denominados donantes tradicionales (los países miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo –CAD– de la OCDE) aumentó en ese período de tiempo, en un 14%. Además, países tan golpeados o más por la crisis que España redujeron su ayuda en menor proporción. Dichas caídas fueron del 48% en Grecia, del 43% en Italia y del 29% en Portugal.

Como consecuencia de lo anterior, surgieron o se renovaron dos nuevos debates acerca de la ayuda española. Por una parte, se afianzó la idea de que el comportamiento de España era excepcional, el de un donante extravagante en la comunidad internacional, particularmente tratándose de un miembro de la UE y del CAD. Por otra parte, resurgió el viejo debate académico acerca de la pertinencia misma de la ayuda internacional y de las políticas de cooperación al desarrollo en las que se sustenta.

Respecto de esto último, esta drástica reducción de la ayuda española generó una reacción tímida por parte de la opinión pública (preocupada, en aquellos momentos, por los recortes del gasto público en sanidad y educación) y aún más tibia por parte de las fuerzas políticas, lo que vino a demostrar el muy frágil anclaje político de la ayuda española.

Y esto, a pesar de que, como apuntábamos en aquellos años del recorte, los motivos para la ayuda, en el marco de las relaciones internacionales, son muchos, variados y para todos los gustos ideológicos (Olivié, 2013). Desde una perspectiva “realista” de las relaciones internacionales, y más bien tacticista, la ayuda puede reportar beneficios empresariales mediante el canal de la ayuda ligada, que la condiciona a la compra de bienes o servicios, provistos por compañías del país donante, por parte del receptor de ayuda. No obstante, y teniendo en cuenta la limitación de esta práctica por parte de la UE y de la OCDE, se pueden señalar otros réditos de la ayuda. Tratándose de una política que convoca a administraciones públicas de todos los niveles (en origen y en destino), ONG de desarrollo, asociaciones de mujeres, sindicatos, patronales y un largo etcétera de actores públicos y privados, facilita una capilaridad extraordinaria de la acción exterior. Y con ello, potencialmente, permite vehicular el liderazgo regional o global del donante o, al menos, facilita una conversación política internacional. Por otra parte, para la cooperación al desarrollo es más fácil y frecuente que para otras políticas (como la de defensa) presentarse a sí misma como la cara amable de la acción exterior. Así las cosas, puede redundar positivamente en la imagen-país. Asimismo, la ayuda forma parte del orden internacional al que España se sumó con entusiasmo en los años de transición a la democracia. Este orden, aunque hoy en entredicho, presenta un conjunto coherente de normas tácitas o explícitas en las que se entiende o sobreentiende que los países como éste donan ayuda. En ese sentido, una política de cooperación al desarrollo articulada y sólida refuerza la credibilidad internacional del donante, aparte de que sería “lo correcto” desde el punto de vista normativo. También, la ayuda forma parte del conjunto de acciones que permiten la construcción o preservación de los bienes públicos globales (y de la contención de los males públicos globales); un argumento que cobra enorme peso desde la toma de conciencia colectiva de la crisis climática y desde la erupción de la pandemia del COVID-19.

Desde aquel análisis, el cuestionamiento de la ayuda, como política de Estado, se extendió en la UE y en EEUU, en un contexto de auge de los movimientos populistas y/o nacionalistas (Gómez-Reino, 2020) sin que por ello (y esto es lo interesante), los presupuestos de ayuda se vieran sensiblemente afectados, como ha sido el caso en EEUU (Cazotte, 2020; Olivié, 2020) y en el Reino Unido (Wickstead, 2020; Olivié y Pérez, 2020b). Esto es, algo hay en otros donantes tradicionales que hace que la ayuda se mantenga, incluso en contextos de fuerte disenso político y cuando asumen la gestión de la cooperación políticas partidarias de su recorte, como ocurrió con la ministra británica Priti Patel en 2016.

Esta situación contrasta con la de España en dos aspectos. Por una parte, los vaivenes fiscales y económicos pueden llevarse por delante, con relativa facilidad, un presupuesto de ayuda que no termina de recuperarse todavía hoy, con un objetivo del 0,25% de la RNB para 2021. Pero, además, por otra parte, incluso en un ambiente político general de disenso y polarización, el consenso de los grupos políticos acerca de los objetivos y pertinencia de la ayuda parece mantenerse. Parte de la explicación podría estar en que el consenso político acerca de la ayuda es tan epidérmico que no es tal: los partidos políticos están de acuerdo en que es preferible el desarrollo al subdesarrollo, la erradicación de la pobreza a su aumento y la salud a la enfermedad, pero quizá poco más (Olivié y Pérez, 2016). Al debate político de la ayuda le falta, podría ser, profundidad, incomodidad, y disenso. Y la ayuda española necesitaría, en tal caso, una narrativa construida de forma colectiva que refleje las (más o menos profundas) diferencias ideológicas en su aproximación, lo que facilitaría, a su vez, su construcción como política de Estado.

Con esta meta, que es la del proyecto del Real Instituto Elcano sobre narrativas de la ayuda cuya primera fase este ARI pretende concluir, abordamos, en primer epígrafe, los objetivos de la ayuda en siete de los primeros donantes de la UE (incluyendo España) y, en el segundo epígrafe, sus motivos. En línea con lo que se señala más arriba, el último epígrafe muestra la coexistencia de muy variadas motivaciones y objetivos en los principales donantes de la UE.

(1) ¿Para qué la ayuda?

Hay muy diversas formas de explorar los motivos y objetivos de los donantes. En este proyecto, orientado al estudio de sus narrativas, nos hemos aproximado a esta problemática desde el análisis del discurso. Concretamente, hemos explorado los documentos estratégicos de siete de los principales donantes de la UE por volumen de ayuda: Alemania, el Reino Unido, las propias instituciones europeas, Francia, Suecia, los Países Bajos y España (Figura 1). Y lo hemos hecho desde una perspectiva temporal, tratando de comprender las diferencias entre países, pero también la evolución del discurso desde los momentos iniciales de la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) hasta la actualidad (pre-pandémica, eso sí), en la que coexisten los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la emergencia climática, las crisis de refugiados y los coletazos de la Gran Recesión.

Figura 1. Documentos estratégicos analizados
País Documento estratégico
Alemania Charter for the Future – One World, Our Responsibility, Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, 2014 (FMECD, 2014).
  Poverty Reduction – a Global Responsibility. Program of Action 2015, The German Government's Contribution toward Halving Extreme Poverty Worldwide, Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, 2001 (FMECD, 2001).
España V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021, 2018 (SECIPI, 2018).
  I Plan Director de la Cooperación Española 2001-2004, 2000 (SECIPI, 2000).
Francia Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID). Relevé de conclusions, 2018 (CICID, 2018).
  Relevé de conclusions du Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du développement (CICID), 2002 (CICID, 2002).
Instituciones UE The European Consensus on Development (CE, 2006).
  New European Consensus on Development – ‘Our World, Our Dignity, Our Future’, Joint Statement by the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council, the European Parliament and the European Commission (CE, 2017).
Países Bajos A World to Gain: A New Agenda for Aid, Trade and Investment, Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands, 2013 (MFA, 2013).
  Mutual Interests, Mutual Responsibilities Dutch Development Cooperation en Route to 2015, Directorate-General for International Cooperation, 2003 (DGIC, 2003).
Reino Unido UK Aid: Tackling Global Challenges in the National Interest, HM Treasury, Department for International Development, 2015 (HM-Treasury y DFID, 2015).
  Eliminating World Poverty: Making Globalisation Work for the Poor. White Paper on International Development, Department for International Development, 2000 (DFID, 2000).
Suecia Government Communication. Policy framework for Swedish development cooperation and humanitarian assistance, 2016 (Government-of-Sweden, 2016).
  Cooperation and humanitarian assistance. Government Bill. Shared Responsibility: Sweden’s Policy for Global Development, 2002 (Government-of-Sweden, 2002).
Fuente: elaboración propia.

Para poder analizar el discurso, hemos recorrido a categorías de conceptos y objetivos, sintetizados en tres paradigmas del desarrollo, el del desarrollo social (sintetizado en los ODM), el del desarrollo sostenible (resumible en los ODS) y el de la seguridad, que compilaría los elementos (muchos de ellos amenazas) que motivarían a los donantes para canalizar la ayuda con fines de protección, ya sea propia (de los países donantes) o de los países socios de la ayuda y de sus poblaciones (el terrorismo, la fragilidad, la inestabilidad, el conflicto…) (Figura 2). Y, siguiendo estos grupos de objetivos, hemos codificado los documentos estratégicos (nuevos y viejos) de este grupo de donantes (Figura 3).1

Figura 2. Objetivos de la ayuda: paradigmas de desarrollo
  Desarrollo social   Desarrollo sostenible   Seguirdad-desarrollo
1.1 Pobreza / Erradicación de la pobreza 2.1 Desarrollo económico / Creación de empleo / Trabajo decente 3.1 Terrorismo / Lucha contra el terrorismo / Radicalización
1.2 Hambre / Seguridad alimentaria / Desnutrición 2.2 Derechos políticos / Derechos humanos / Gobernanza 3.2 Migración / Control de fronteras / Movilidad / Refugiados / Desplazamientos
1.3 Género 2.3 Sostenibilidad ambiental / Cambio climático 3.3 Fallidos o frágiles (Estados o países)
1.4 Educación 2.4 Equidad / Desigualdad 3.4 Conflicto / Prevención de conflictos / Intervención post conflicto
1.5 Salud 3.5 Estabilidad / Inestabilidad
Fuente: elaboración propia.

 

Figura 3. Objetivos de la ayuda según donantes UE (como % de las menciones totales a objetivos)
  Alemania España Francia Instituciones
UE
Países Bajos Reino Unido Suecia Media
2ª etapa                
Desarrollo social 32,0 29,7 40,2 26,8 38,6 41,6 34,6 34,7
Desarrollo sostenible 51,4 55,7 41,4 57,8 38,1 23,5 49,9 45,6
Seguridad-desarrollo 16,6 14,6 18,4 15,3 23,3 34,9 15,5 19,7
1ª etapa                
Desarrollo social 45,8 45,6 51,7 45,2 41,2 42,9 39,6 44,4
Desarrollo sostenible 44,4 39,5 48,3 41,1 35,3 44,8 47,5 43,1
Seguridad-desarrollo 9,7 14,9 0,0 13,7 23,5 12,2 12,9 12,5
Fuente: elaboración propia.

Los objetivos de la ayuda evolucionan con el tiempo. Estos cambios son el resultado de las transformaciones en el contexto internacional y nacional de cada donante y, en relación con lo anterior, de la agenda global de desarrollo. En los 2000 primaba el objetivo del desarrollo social, con una media del 44,4% de las menciones totales a objetivos por parte del conjunto de los donantes; por delante de las menciones al desarrollo sostenible (el 43,1%) y a la seguridad (el 12,5%) (Figura 3). Sin embargo, en la actualidad (pre-pandemia), el protagonismo lo tiene el paradigma del desarrollo sostenible, con un 45,6% de las menciones, por encima del desarrollo social (el 34,7%) y de la seguridad (el 19,7%).

España se perfila aquí, como hemos señalado en ocasiones anteriores, como un policy taker, más que un policy maker (Olivié y Pérez, 2016) y, en relación con esto, como un donante cumplidor (Olivé y Pérez, 2020b). Efectivamente, a pesar de la percepción de que pueda comportarse como un outlier, en el momento en el que se afianzaba la agenda social de los ODS, el discurso oficial acerca de la ayuda española abrazó sin reparos este nuevo paradigma de la agenda internacional, con una proporción de menciones a este objetivo de la ayuda incluso por encima de la media de este conjunto de donantes (el 45,6% frente al 44,4%). Más recientemente, ya con la Agenda 2030 en vigor, España se adhiere a esta pauta, con el 55,7% de las menciones a estos objetivos de desarrollo sostenible en el V Plan Director de la Cooperación Española.

Esta evolución contrasta con la de otros donantes, como Francia (un 40,2% de las menciones en el actual marco estratégico) y el Reino Unido (el 41,6%), con más reparos para superar el paradigma del desarrollo social –quizá, en el caso del Reino Unido más fuertemente anclado en la praxis de la ayuda en años anteriores–. Contrasta también con el énfasis de otros donantes de la UE en el paradigma del desarrollo sostenible, en los documentos correspondientes a la primera etapa, cuando éste aún no formaba parte de la agenda global. Ya a principios de los 2000, todos los donantes menos España y los Países Bajos le dedicaban a este paradigma del desarrollo por encima del 40% de las menciones a objetivos. Esto es, Francia, Suecia, Alemania y el Reino Unido fueron pioneros en la Agenda 2030; España, no.

(2) ¿Por qué la ayuda?

Los documentos estratégicos de la cooperación al desarrollo también suelen incluir referencias a la pertinencia de la ayuda. Un primer conjunto de criterios tiene que ver con la obligación moral y ética, el compromiso y responsabilidad internacional (por los otros). En segundo lugar, también es frecuente hacer alusión al interés común, el esfuerzo colectivo, la construcción y preservación de los bienes comunes o públicos globales, el freno a los males públicos globales (por todos). Por último, la ayuda puede canalizarse, sencillamente, en interés propio de distinta naturaleza económica, política, tecnológica o de seguridad (por nosotros).

En las estrategias más recientes, posteriores a la crisis de finales de los 2000 y en un contexto de auge de los populismos y nacionalismos, se observa un mayor esfuerzo por justificar la ayuda en este grupo de donantes, con un aumento de 92 menciones totales en los siete documentos relativos a la primera etapa, a 109 en los documentos más recientes (para extensiones y formatos de documentos similares en ambas etapas) (Figura 4). Este aumento se explica, en buena medida con un mayor énfasis en el interés propio del donante, que pasa de 13 menciones en la primera etapa a 47 en la segunda. Si a principios de siglo era la menos poderosa de las razones para la cooperación al desarrollo, frente al interés común (con 50 menciones) y a la solidaridad (con 29), ahora destaca frente a la solidaridad (17 menciones) e, incluso, el interés común (45).

Figura 4. Motivos de la ayuda según donantes UE (número de menciones por documento)
  Alemania España Francia Instituciones
UE
Países Bajos Reino Unido Suecia Total
2ª etapa                
Solidaridad / obligación moral / responsabilidad 0 4 1 2 3 6 1 17
Esfuerzos comunes / bienes comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 12 12 2 2 9 4 4 45
Interés propio 0 1 0 1 15 30 0 47
Menciones totales a motivos 12 17 3 5 27 40 5 109
1ª etapa                
Solidaridad / obligación moral / responsabilidad 2 4 4 3 4 3 9 29
Esfuerzos comunes / bienes comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 3 7 0 3 3 14 20 50
Interés propio 2 5 0 0 3 2 1 13
Menciones totales a motivos 7 16 4 6 10 19 30 92
Fuente: elaboración propia.

No todos los donantes sienten que tienen que justificar la ayuda ni con la misma intensidad ni por los mismos motivos. Este mayor énfasis en el interés propio no se reparte proporcionalmente entre los donantes analizados. El salto se produce, sobre todo, en el Reino Unido (que pasa de dos a 30 menciones) y en los Países Bajos (de tres a 15). Se trata de países con, históricamente, altos niveles de ayuda al desarrollo en relación al tamaño de sus economías (en 2019, según datos del CAD, el 0,59% de la RNB neerlandesa y el 0,7% de la británica). Además, ambos han pasado recientemente por cambios políticos internos, con un giro conservador que, sin embargo, no ha derivado en un recorte reseñable de su presupuesto de ayuda al desarrollo. Es más, en 2019 la ayuda oficial al desarrollo (AOD) británica alcanzó un nuevo récord histórico, con un desembolso de 19.830 millones de dólares constantes (Figura 5).

Figura 5. AOD de los Países Bajos y del Reino Unido (en % de la RNB y en miles de millones de dólares constantes, 1960-2019)

Otros donantes, como Suecia, han dejado de justificar su ayuda en su estrategia de cooperación, aunque a principios de los 2000 lo hicieran, fuertemente, y sobre la base del interés común (20 menciones a este motivo en la primera etapa). No por ello se ha visto mermado su presupuesto de ayuda, de unos 5.700 millones de dólares constantes, el 0,99% de su renta, según datos del CAD. Francia y las instituciones europeas no insisten particularmente, en los motivos de la ayuda, ni a principios de los 2000 ni en la actualidad. Tampoco se observan grandes cambios en el volumen de ayuda respecto de su renta. Por último, las menciones a los motivos de la ayuda en el discurso alemán siguen la tendencia contraria a la del discurso sueco: ahora sí hay una mayor insistencia en la pertinencia de la ayuda (de siete a 12 menciones), sobre la base del interés colectivo (de tres a 12 menciones) y en este caso la retórica sí se acompaña de un fuerte aumento de la ayuda alemana, del 0,27% de su RNB en 2000 al 0,60% el pasado año (o poco menos de 25.000 millones de dólares constantes).

En definitiva, para este pequeño grupo de donantes, no podemos observar un paralelismo entre la argumentación de la pertinencia de la ayuda y el esfuerzo presupuestario para esta política; como tampoco podemos observarlo para España, donde el fuerte recorte de la ayuda que describimos más arriba no se ha visto acompañado de una mayor o menor insistencia de la pertinencia de la ayuda. Sí se observa, no obstante, una mayor insistencia en el motivo del interés colectivo (de siete a 12 menciones).

(3) Ni los objetivos ni los motivos de la ayuda son excluyentes

Como hemos visto en el epígrafe anterior, en las narrativas de los donantes europeos, incluyendo a España, pueden coexistir distintas motivaciones de la ayuda. Ésta puede canalizarse, a la vez, en interés propio, por el interés común y como resultado de la solidaridad con comunidades más desfavorecidas simultáneamente. Es más, incluso podría ocurrir que sea esta argumentación diversa la que facilita que en algunos países los presupuestos de ayuda se mantengan, a lo largo del tiempo, por encima del 0,5% de la renta nacional.

Algo similar ocurre con los objetivos de la ayuda. Si bien se da una transición de la agenda social a la sostenible, con un aumento de los objetivos securitarios en paralelo, todos estos fines pueden darse simultáneamente. Los objetivos enmarcados simultáneamente en el desarrollo social y el sostenible, de una gran lógica conceptual, prevalecen sobre otros, con 1.284 co-ocurrencias2 en los documentos estratégicos de la actual etapa (Figura 6). Son, pues, frecuentes, las menciones conjuntas a los objetivos de derechos políticos o humanos y gobernanza (código 2.2) y a la pobreza (código 1.1), a esta última y al desarrollo económico o la creación de empleo (código 2.1), o a los derechos políticos y humanos (código 2.2) y a la equidad de género (código 1.3).

Figura 6. Co-ocurrencias de paradigmas de desarrollo (en número total de menciones)
  Social + sostenible Social + seguridad Sostenible + seguridad
1ª etapa 1.090 268 347
2ª etapa 1.284 438 604
Fuente: elaboración propia.

Con un mayor protagonismo de los objetivos de desarrollo vinculados a la seguridad, de donante o receptor, aumentan también las co-ocurrencias con otros objetivos. Es frecuente, en los discursos de los donantes, el abordaje simultáneo de la paz y la pobreza, de la seguridad y la equidad de género o de los derechos humanos y el conflicto.

Conclusiones

La ayuda al desarrollo desembolsada por el conjunto de los donantes miembros del CAD alcanzó, el año pasado, un nuevo récord histórico, con 155.580 millones de dólares constantes. Esto, a pesar de la Gran Recesión y de sus consecuencias (todavía más que perceptibles en 2019 en buena parte de los países de la UE), de la crisis migratoria o del giro conservador en muchos de los Estados miembros (varios de ellos, como hemos visto, grandes donantes de AOD).

En este contexto, y con un recorte de la ayuda del 73% en poco más de un lustro, España suele mostrarse como un outlier. Sin embargo, su discurso ha tendido a asumir sin reservas la agenda global vigente en cada momento, los cambios en la naturaleza de su ayuda se han alineado con las recomendaciones internacionales (Olivié y Pérez, 2020a) y, hasta cierto punto, el recorte también se podría enmarcar en una directriz internacional (europea en este caso) de contención fiscal como respuesta a la crisis de finales de los 2000.

Es quizá esta condición de policy taker la que ha jugado en detrimento de una apropiación de la ayuda (su pertinencia, sus objetivos y sus elementos estratégicos) por parte de las principales fuerzas políticas y por parte también de una gran parte de la administración. Y es esta falta de apropiación la que podría explicar que en España la ayuda no sea una política de Estado.

La cooperación española para el desarrollo necesita, indudablemente, reformas como las que ya están en marcha: la de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y la del Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE). Pero necesita también un discurso de la ayuda que sea el resultado, como en otros países de su entorno, de las particularidades políticas, económicas y sociales internas, de las muy distintas aproximaciones ideológicas y, en definitiva, del disenso.

Referencias

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CE (2006), "The European Consensus on Development", Comisión Europea (CE).

CE (2017), "New European Consensus on Development – ‘Our World, Our Dignity, Our Future’, Joint Statement by the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council, the European Parliament and the European Commission", Comisión Europea (CE).

CICID (2002), "Relevé de conclusions", Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID).

CICID (2018), "Relevé de conclusions", Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID).

DFID (2000), "Eliminating world poverty: making globalisation work for the poor. White Paper on International Development", Department for International Development (DFID).

DGIC (2003), "Mutual interests, mutual responsibilities: Dutch development cooperation en route to 2015", Directorate-General for International Cooperation – The Netherlands, La Haya.

FMECD (2001), "Poverty reduction – A global responsibility. Programme of action 2015. The German Government's contribution towards halving extreme poverty worldwide", Federal Ministry for Economic Cooperation and Development – Germany.

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Gómez-Reino, Margarita (2020), "‘We first’ and the anti-foreign aid narratives of populist radical-right parties in Europe", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 272-284.

Government-of-Sweden (2002), "Shared responsibility: Sweden’s policy for global development", Government Bill, Government of Sweden.

Government of Sweden (2016), "Policy framework for Swedish development cooperation and humanitarian assistance", Government Communication. Government of Sweden.

HM-Treasury y DFID (2015), "UK aid: tackling global challenges in the national Interest", Her Majesty's Treasury & DFID.

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Olivié, Iliana (2013), "¿Cumpleaños feliz? 25 años de la Aecid", Política Exterior, nº 156, pp. 106-114.

Olivié, Iliana (2020), "La ayuda americana", Elcano Blog,Real Instituto Elcano, 19/XI/2020.

Olivié, Iliana, and Aitor Pérez (2016), "Las elecciones pendientes de la cooperación española", Documento de Trabajo, nº 2/2016, Real Instituto Elcano.

Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2020), "Spain: the rise and fall of a compliant donor", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 131-148.

Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2020b), "The impact of Brexit on aid: EU and global development assistance under a realist UK scenario", Journal of Contemporary European Research, vol. 16, nº 2, pp. 200-217.

Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2020c), "Solidarity and security in the EU discourse on aid", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 179-196.

SECIPI (2000), "I Plan director de la cooperación española 2001-2004", Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Ministerio de Asuntos Exteriores.

SECIPI (2018), "V Plan director de la cooperación española 2018-2021", Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Wickstead, Myles (2020), "The UK: an aid superpower at a crossroads", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 73-88.


1 Los detalles metodológicos de este ejercicio de codificación pueden encontrarse en Olivié y Pérez (2020c).

2 Se dan co-ocurrencias cuando en la unidad de texto analizada (el párrafo en el caso de este estudio) aparecen simultáneamente estos dos grupos diferenciados de códigos, de la familia 1, relativa al paradigma del desarrollo social, y de la familia 2, que se corresponde con el desarrollo sostenible.

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<![CDATA[ España en el sistema multilateral de ayuda ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt23-2020-olivie-carrasco-moreno-espana-en-el-sistema-multilateral-de-ayuda 2020-11-26T08:00:02Z

En términos generales, y coincidiendo con trabajos previos sobre la ayuda multilateral de la cooperación española, se observa una débil correspondencia entre los fines estratégicos declarados y el patrón de asignación de la ayuda y un comportamiento cambiante de los flujos de ayuda. Asimismo, las importantes transformaciones de los últimos años en el contexto internacional requieren de una reflexión en profundidad acerca del papel de España en el sistema multilateral de ayuda.

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Índice

Resumen – 2

Introducción – 4

(1) El sistema multilateral de ayuda – 5

(2) Los objetivos de la ayuda multilateral española – 6

(3) La ayuda multilateral española, en cifras – 12
(3.1) Las tres etapas de la ayuda multilateral española – 13
(3.2) La ayuda española vía UE – 16
(3.3) Las aportaciones al Banco Mundial – 18
(3.4) España en Naciones Unidas – 21
(3.5) Los socios regionales – 24

Conclusiones – 27

Anexo. Síntesis de los informes de cooperación multilateral (por años) –29

Referencias – 31

Resumen

Este Documento de Trabajo describe las principales características de la cooperación española al desarrollo, vía instituciones multilaterales. Tras repasar sus objetivos estratégicos, según los documentos de planificación de la ayuda, se observa la evolución de los flujos de ayuda multilateral desde mediados de los 2000, detallándose la distribución de fondos por socios internacionales.

En términos generales, y coincidiendo con trabajos previos sobre la ayuda multilateral de la cooperación española, se observa una débil correspondencia entre los fines estratégicos declarados y el patrón de asignación de la ayuda y un comportamiento cambiante de los flujos de ayuda. Asimismo, las importantes transformaciones de los últimos años en el contexto internacional, relacionadas con la Gran Recesión, la pandemia, el auge de nuevos actores globales de la ayuda (como China) y el cuestionamiento de la capacidad del sistema multilateral para afrontar los retos actuales de desarrollo, requieren de una reflexión en profundidad acerca del papel de España en el sistema multilateral de ayuda.

Introducción

En los últimos años, el debate acerca de la pertinencia y funcionalidad del sistema multilateral (incluyendo el de ayuda) se ha reavivado (Smith, 2018). Los posicionamientos más nacionalistas, en auge en Europa y el Norte de América desde la crisis de finales de los 2000, cuestionan la pertinencia misma de lo multilateral. Asimismo, desde posiciones, en principio, más proclives a la gestión multilateral de los asuntos globales, se señalan la falta de eficacia o de eficiencia de las instituciones, muchas de ellas creadas en el siglo XX, para responder a los retos actuales (Bhattacharya et al., 2018). En esta misma línea, las potencias emergentes cuestionan la naturaleza y objetivos de un sistema que reflejaría un orden internacional ya caduco. Mientras tanto, se hacen cada vez más visibles los bienes (y males) públicos globales que exigen, al menos en parte, un fortalecimiento de las instancias multilaterales de decisión (Helgason, 2016). La emergencia climática, el terrorismo yihadista, las crisis de refugiados, la pandemia del coronavirus y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) interpelan, ineludiblemente, al sistema multilateral.

En España, un país con vocación multilateralista, el actual gobierno ha mostrado una preferencia notable por esta vía para la canalización de la ayuda al desarrollo. La voluntad de mostrar un papel más activo en la comunidad internacional ha llevado a la suscripción de compromisos como las aportaciones al Fondo Verde del Clima o al Fondo Mundial de lucha contra el sida, la tuberculosis y la malaria.

El interés por analizar el lugar de España en el mapa del sistema multilateral de ayuda es doble. Por una parte, en el marco del análisis más general sobre nuevas narrativas de la ayuda, buscamos comprender los mecanismos de influencia facilitados por la ayuda en los ámbitos bilateral y multilateral. En el caso de los espacios multilaterales, esta influencia puede ser vehicular para la proyección de ciertos valores a escala mundial o regional (la equidad, incluyendo la de género, por ejemplo) o para fortalecer mecanismos de gobernanza supranacional. El estudio de los mecanismos de ayuda e influencia en el contexto multilateral para un donante como España requiere, previamente, de una comprensión de su situación exacta en el mapa de la ayuda multilateral: su evolución en los últimos años, los principales organismos internacionales en los que participa y sus socios en dichos espacios. Por otra parte, los cambios abruptos en el contexto internacional (resumidos más arriba) y en la propia ayuda española (con una caída en el presupuesto de en torno a tres cuartos en menos de una década) requieren de una actualización del análisis de España como donante multilateral. En este sentido, si bien existen trabajos previos sobre la participación de España en el sistema multilateral de ayuda, además de ser relativamente escasos, no son recientes.

Dichos estudios suelen subsumirse en análisis más amplios acerca del conjunto de la cooperación española y tienden a coincidir en su valoración de España como donante multilateral. En primer lugar, la participación en instituciones multilaterales, financieras (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional –FMI–) y no financieras de desarrollo (diferentes agencias de Naciones Unidas) se va forjando desde los años 80, y responde, en buena medida, a la vuelta del país a la comunidad internacional (Tezanos, 2007; Olivié y Pérez, 2020). En segundo lugar, la cooperación española multilateral se muestra voluble (Tezanos, 2007), y, por lo general, baja (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005). En tercer lugar, muestra pocos signos de planificación (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005; Tezanos, 2007) o, incluso, de criterios claros de selección, seguimiento y evaluación (Larrú, 2011). En cuarto lugar, las aportaciones a la UE se han mostrado, por lo general, más estables que a otros organismos como Naciones Unidas (Larrú, 2011; Olivié y Pérez, 2019) lo que, a su vez, tiene que ver con el carácter obligatorio o voluntario de dichas contribuciones (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005), en un contexto de flujos totales de ayuda inestables. Como se verá a lo largo de este documento, a pesar de que la mayor parte de estos trabajos se publicaron hace ya una década o década y media, estos rasgos distintivos de la ayuda multilateral española siguen siendo plenamente vigentes.

Este documento de trabajo se estructura de la siguiente manera. El primer epígrafe describe, muy brevemente, el sistema de la ayuda multilateral mundial para poder, en los epígrafes segundo y tercero, comprender el lugar de España en el mismo (sus objetivos políticos y los flujos de ayuda que lo acompañan). El último apartado sintetiza las principales características de la ayuda multilateral española y concluye.

(1) El sistema multilateral de ayuda

La caracterización del sistema multilateral de ayuda supera, con mucho, el alcance de este trabajo. Nos limitaremos aquí a señalar su amplitud, complejidad y su carácter cambiante. La explicación a esta complejidad ya estaba, al menos en parte, en el análisis de Hirschman (1970). Los motivos por los que aparecen nuevas instituciones para asumir objetivos y funciones que ya tienen asignadas organismos preexistentes son varios. Está, por ejemplo, la falta de eficacia de estas últimas o, también, la necesidad, por parte de países en desarrollo o emergentes, de crear instituciones que contrarresten la visión excesivamente “occidentalizada” del sistema multilateral tradicional (Kellerman, 2019). Los ejemplos de estas dinámicas se dan en muy diversos planos del sistema, como son los casos del sistema de salud global (Missoni y Tediosi, 2020) o el de cooperación al desarrollo (Gulrajani y Swiss, 2020).

Proliferan, también, los bancos multilaterales de desarrollo. Desde el nacimiento del Banco Mundial en 1945, se ha creado una institución cada tres años (Kellerman, 2019). Un ejemplo reciente sería el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), a iniciativa de China (Wang, 2017). Crece, asimismo, el número de fondos multilaterales que se organizan fuera o dentro de instituciones multilaterales preexistentes (Eichenauer y Reinsberg, 2017; Reinsberg, Michaelowa y Knack, 2017). El Banco Mundial ya estaría manejando más de 1.000 fondos en los que los donantes se organizan de muy diversas maneras. Estos fondos resultan particularmente atractivos para los donantes en los casos en los que hay divergencia de objetivos en el conjunto de los donantes que participan en un foro multilateral: la creación de un fondo con unos pocos donantes like-minded resulta atractiva porque, en principio, facilita la consecución de los objetivos de cada cual (Reinsberg, Michaelowa y Knack, 2017). Sin embargo, argumenta Michaelowa (2017), este tipo de esquema financiero puede tener un efecto centrífugo, perdiéndose el foco del core business de la institución. Y esto, a su vez, puede minar la eficacia de las instituciones multilaterales y, por lo tanto, también, su legitimidad.

Éste no es el principal medio de acción de los donantes tradicionales. Entre 2015 y 2018 los donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) canalizaron, en promedio anual, 44.700 millones de dólares constantes de ayuda oficial al desarrollo (AOD) al sistema multilateral de desarrollo; esto es, solamente un 27% del volumen total de ayuda neta del mismo grupo de donantes, teniendo mayor peso la ayuda bilateral.

Además, a pesar de la naturaleza amplia, compleja y cambiante del sistema multilateral de desarrollo, se da una gran concentración de los flujos de ayuda multilateral en unos pocos organismos. En el mismo período, de promedio, este mismo grupo de donantes canalizó más de la mitad de la ayuda multilateral a las instituciones de la UE (Comisión Europea y Fondo Europeo de Desarrollo –FED–) y a la ventanilla blanda del Banco Mundial, la Asociación Internacional de Fomento (AIF).

Iliana Olivié
Investigadora principal, Cooperación Internacional y Desarrollo, Real Instituto Elcano
| @iolivie

Emma Carrasco
Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano

María Moreno
Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano

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