Mediterráneo y Oriente Medio - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ “Máxima presión” en el Estrecho de Ormuz ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-maxima-presion-en-el-estrecho-de-ormuz 2019-06-19T01:03:55Z

El presidente Trump sigue empeñado en una política de acoso total (maximun pressure) para que Irán abandone la senda nuclear, el apoyo a los grupos revolucionarios y su programa de misiles balísticos.

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El presidente Trump sigue empeñado en una política de acoso total (maximun pressure) para que Irán abandone la senda nuclear, el apoyo a los grupos revolucionarios y su programa de misiles balísticos. Suspendió unilateralmente su participación en el Plan de Acción Integral Conjunto de 2015, el acuerdo internacional que paralizó el programa nuclear de Irán, volvió a imponer sanciones económicas contra Irán y amenazó a sus aliados y a terceros con tomar represalias si mantenían relaciones económicas con dicho país. El presidente ha aprovechado su estrategia de acoso para respaldar a los rivales regionales de Irán y cerrar con ellos ventas masivas de armamento, lo que alimenta una espiral armamentista en Oriente Medio. Sin embargo, la política presidencial respecto a Irán no ha conseguido ninguno de sus objetivos a pesar del tiempo transcurrido y, por el contrario, Irán ha empezado a mover sus fichas para aliviar esa máxima presión del presidente de EEUU.

“El Estrecho de Ormuz es la válvula de escape que utiliza Irán para aliviar la presión que se ejerce desde fuera del Golfo”.

El Estrecho de Ormuz es la válvula de escape que utiliza Irán para aliviar la presión que se ejerce desde fuera del Golfo. No pudiendo responder con las mismas armas económicas o militares que sus enemigos, Irán utiliza aquellas que tiene a su alcance. Son respuestas asimétricas dirigidas a elevar el coste militar o político a pagar por el agresor o sus aliados. En las últimas décadas, y cada vez que ha aumentado la presión contra Irán, ya sea para sancionar su apoyo a los grupos terroristas y revolucionarios en Oriente Medio o para abandonar su programa nuclear, Irán ha jugado la baza del cierre del Estrecho. El penúltimo episodio de este alivio de presión se registró en 2012, cuando Irán multiplicó su actividad militar en el Estrecho, con el consiguiente incremento de los riesgos militares y energéticos del Estrecho de Ormuz.

La jugada se ha vuelto a repetir en las últimas semanas. El 12 de mayo fueron atacados con explosivos, probablemente minas, cuatro tanqueros en las inmediaciones del emirato de Fujaira y el 13 de junio fueron atacados otros dos cerca de las costas iraníes. Los ataques, tanto los mencionados sobre los buques como otros sobre las infraestructuras petrolíferas que denuncia Arabia Saudí parecen diseñados para limitar sus daños, generando alarma, más que para perjudicar gravemente la salida del flujo de energía. Lo mismo ocurre con el bajo perfil de la autoría, debido tanto a la falta de una reivindicación expresa de sus autores como de una atribución apoyada en evidencias irrefutables. Los ataques, más allá de su impacto y autoría, han devuelto a los mercados de energía el fantasma de una subida de los precios. De momento, sólo es una preocupación, porque el enfrentamiento se encuentra al principio de una escalada que las dos partes –dicen– desean evitar. También porque es muy difícil que Irán pueda cerrar el Estrecho indefinidamente sin entrar en un enfrentamiento militar directo con EEUU en la que Irán tendría muchas posibilidades de perder, como ya ocurrió en 1988. Pero es el riesgo de una escalada militar en la zona, más que el del cierre o la perturbación temporal del tráfico marítimo en el Estrecho, lo que comienza a preocupar a los analistas.

Irán cuenta con varios instrumentos para atacar al presidente Trump donde más le duele. Puede subir la apuesta militar para obligarle a meterse en una nueva aventura militar y aprovechar la creciente oposición interna al poder presidencial para llevar a cabo operaciones militares o vender armas en vísperas de las elecciones presidenciales de 2020. Que tenga perdida la escalada militar no quiere decir que Teherán vaya a renunciar a ella, porque en los últimos años ha reforzado sus capacidades militares para causar daño a las fuerzas militares de EEUU o a las de sus aliados en la zona; también cuenta con el inestimable apoyo militar de Rusia y sabe que cualquier intervención militar estadounidense en la zona aglutinaría a la población iraní en torno al régimen.

Irán también puede reanudar su carrera hacia el umbral nuclear. Ya en mayo de 2019 anunció la suspensión del cumplimiento de algunos de sus compromisos y amenazó con suspender otros si las partes del acuerdo nuclear no conseguían revertir su deterioro. La escalada nuclear iraní tiene todavía mucho recorrido y, bien administrada, puede volverse contra los aliados regionales del presidente Trump. Del mismo modo, Irán puede progresar por la escalada movilizando a sus proxies en la región para desestabilizar a los gobiernos de Bahrein o Arabia Saudí, reavivar el conflicto en Israel o poner en riesgo el tráfico marítimo hacia Occidente a su paso por el Estrecho de Bab el Mandeb, cerca de Yemen.

“Las evidencias presentadas hasta ahora no prueban suficientemente una implicación directa del Gobierno iraní como autor político y de houtis yemeníes o de los Guardianes de la Revolución como autores materiales”.

De momento, la escalada tiene lugar en el escenario previsible y recurrente del Estrecho de Ormuz. Las evidencias presentadas hasta ahora no prueban suficientemente una implicación directa del Gobierno iraní como autor político y de houtis yemeníes o de los Guardianes de la Revolución como autores materiales. El Gobierno iraní ha negado su participación e incluso ha insinuado que la atribución podría estar fabricada como pretexto para justificar una posterior intervención militar de sus enemigos. Pero no puede negar que los ataques encajan en su lógica de respuesta, que su Cuerpo de Marina de la Guardia Revolucionaria Islámica controla las aguas donde han tenido lugar los ataques ni que tanto ellos como houtis yemeníes disponen de la capacidad para hacerlo y que a veces actúan por cuenta propia llevados por el fervor revolucionario de sus mandos.

Las dos partes mantienen sus estrategias de escalada para provocar un cambio de conducta en la otra parte. El presidente Trump parece dispuesto a meter más presión económica y ya que una atribución inequívoca de los ataques a Irán le obligaría a ordenar una actuación militar en la que no está interesado, los dirigentes iraníes disponen también de un amplio margen de maniobra para proseguir en su escalada de respuesta. En consecuencia, el riesgo sustancial no es el de la perturbación ocasional del trafico energético por el Estrecho, sino que la escalada derive en un enfrentamiento armado que ninguna de las dos partes desea, pero al que puede conducir su dinámica de acción y reacción. Para prevenir ese riesgo, alguna de las dos partes, o las dos, deberían interrumpir la escalada, pero esa opción es difícil porque no disponen de canales de comunicación ni de terceros que les faciliten un encuentro en la cumbre, al modo norcoreano, o una negociación de fondo, al modo nórdico. Precisamente, la coincidencia de los últimos ataques con los buenos oficios del primer ministro Shinzo Abe en Teherán, hace pensar que los partidarios de la escalada ganan, hoy por hoy, la partida a quienes desean comenzar la desescalada. Como resultado, continúa la escalada en la que todos pierden: el presidente Trump no consigue cambiar la política exterior iraní, Irán no puede aliviar su estrangulamiento económico, los aliados de los anteriores sufren daños colaterales y los mercados aplazan –pero no descartan– una nueva ola de subidas en los precios de la energía que nos llegue desde las aguas del Estrecho de Ormuz.

Félix Arteaga
Investigador principal del Real Instituto Elcano

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<![CDATA[ De las profundidades a la superficie: catalizadores de conflicto en Oriente Medio y el Magreb ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari70-2019-hiltermann-rodriguezschaap-profundidades-a-superficie-catalizadores-conflicto-oriente-medio-magreb 2019-06-18T11:16:49Z

No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas. 

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Versión en inglés: From the depths to the surface: conflict drivers in the MENA region.

Tema

No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas. Las fuertes réplicas a los acontecimientos de 2011 siguen presentando la posibilidad de debilitar no solo a Estados individuales, sino al sistema de Estados árabes en su conjunto.

Resumen

Los drásticos cambios acaecidos en Oriente Medio y el Magreb tras 2011 imponen la necesidad de que entes externos definan un nuevo enfoque político para abordar los retos a largo plazo de la región. Para afrontar los cada vez más conflictivos e interrelacionados escenarios políticos de la zona –los cuales se ven agravados por intervenciones externas– los responsables políticos internacionales deben atender a los catalizadores del conflicto tanto antiguos como nuevos o, de lo contrario, correrán el riesgo de combatir los síntomas en lugar de las causas y, de esta forma, ocasionar potencialmente más daños.

Análisis

En la periferia de Oriente Medio y el Magreb –concretamente en Argelia y Sudán– las revueltas populares de abril de 2019 derrocaron a dos de los líderes de mayor antigüedad de la región, abriendo así un nuevo capítulo en las demandas de buen gobierno. Estas revueltas presentan similitudes con las de los países árabes de 2011 en tanto que constituyen un rechazo del statu quo.1 En Argelia, las perspectivas de un posible quinto mandato del presidente Abdelaziz Bouteflika provocaron un sentimiento de humillación a escala nacional que empujó a los ciudadanos a tomar las calles. Para ellos, el presidente –con 82 años de edad y enfermo– no podía en ningún caso encabezar reforma alguna y muchos argelinos consideraron que el potencial de su país estaba siendo desperdiciado por grupos de interés afines al mandatario.2 En Sudán, la cancelación de un subsidio gubernamental que triplicó el precio del pan desató las protestas contra el presidente Omar al-Bashir, de 76 años de edad y que llevaba casi 30 al frente del país. Naturalmente, las protestas tenían que ver con muchas otras cuestiones además del precio del pan, y el descontento popular se condensó en términos más generales en los fracasos en la gestión de la policía estatal.3 A día de hoy, los resultados de las transiciones políticas en ambos países siguen sin estar claros.

La continuación del activismo popular en toda la región da fe de la perenne aspiración de sus ciudadanos a poner fin a la corrupción e instaurar el buen gobierno. Sin embargo, ocho años después de que ciudadanos de todo el mundo árabe tomasen las calles para expresar la percepción generalizada de injusticia social, el autoritarismo ha comenzado a restablecerse con sed de venganza gracias a la financiación de la diplomacia de chequera saudí y emiratí. Los regímenes que sobrevivieron al cuestionamiento de su poder, en lugar de reinventarse y reformarse para contener posibles protestas populares futuras, están en su mayoría reforzando las frágiles estructuras de gobierno que durante mucho tiempo han alimentado los agravios que precipitaron las revueltas en los países árabes con medidas como la canalización de sus escasos recursos al fortalecimiento de sus capacidades represivas. Entretanto, los acontecimientos en la región siguen generando intranquilidad en relación con la seguridad para los actores externos.

Estos, si bien se preocupan con razón por cuanto acontece en la zona y temen su impacto en forma de refugiados/migrantes y yihadismo, no están por lo general prestando ayuda. Mientras que durante el comienzo de las revueltas de los países árabes de 2011 los actores occidentales expresaron su apoyo a las demandas de los ciudadanos en las plazas, hoy las prioridades a corto plazo están traduciéndose en políticas “securitizadas” que dominan sus relaciones con los Estados de Oriente Medio y el Magreb. Por otra parte, aunque los catalizadores de conflicto a más largo plazo se reconocen retóricamente en el marco de las políticas, siguen relegados a un papel secundario en los programas de los responsables políticos.

Hoy, después de todo lo sufrido y perdido por las gentes de la región, parece poco probable que las protestas masivas de Argelia y Sudán vayan a desencadenar un efecto dominó similar al que se inició en Túnez hace casi una década. En cualquier caso, estas deberían servir de recordatorio de que los agravios no resueltos engendrarán rebeliones populares antes o después. No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas.

Los antiguos y nuevos catalizadores de conflicto en Oriente Medio y el Magreb

A lo largo de la historia, la región ha sido objeto de levantamientos reiterados que bien contribuyeron a su avance, bien a su retroceso, y cada uno de estos “seísmos” ha dado lugar a su propio conjunto de conflictos. Son al menos cinco los “conglomerados de conflictos” independientes que se derivan del trauma de la Primera Guerra Mundial, la desmembración del Imperio Otomano y la imposición del colonialismo, y las sociedades árabes están aún tratando de superar los agravios sobre las que se cimentaron:4

  • Conglomerado I: conflictos internos derivados de la creación de las estructuras de gobierno inconexas de la región (I-A) y amenazas a sus fronteras (I-B). Ejemplos de I-A: diferentes golpes de Estado militares (Egipto, Irak, Siria, Yemen y Túnez); y de I-B: insurgencias kurdas contra sus respectivos Estados centrales y las aspiraciones transnacionales de los movimientos yihadistas.
  • Conglomerado II: guerras árabe-israelíes y revueltas palestinas derivadas de la creación del Estado de Israel en 1948. Ejemplos: en 1967, 1973, 1982, 1988 y años sucesivos.
  • Conglomerado III: conflictos derivados de la proyección exterior de Irán en el período posterior a la Revolución Islámica de 1979 y los esfuerzos por contenerlos. Ejemplos: la guerra entre Irán e Irak de 1980-1988; y las guerras entre Israel y Hizbulá en 1993, 1996 y 2006.
  • Conglomerado IV: enfrentamientos asociados con la radicalización suní como consecuencia de la derrota de los Estados árabes en la guerra de 1967 y el asalto a la Gran Mezquita de la Meca en 1979. Ejemplos: enfrentamientos entre yihadistas y soviéticos en Afganistán; esfuerzos por eliminar a los Hermanos Musulmanes; y el 11-S y otros atentados yihadistas.
  • Conglomerado V: guerras civiles derivadas de la caída de Estados tras las revueltas de los países árabes de 2011. Ejemplos: Libia, Yemen y Siria. Aunque otros Estados aún continúan en pie, son altamente represivos e internamente frágiles. Ejemplos: Egipto, Argelia, Túnez, Líbano, Jordania y posiblemente también Arabia Saudí.

Las revueltas de los países árabes han desorganizado la región y han ahondado en su polarización. Los vacíos de poder derivados del hundimiento de Estados en ausencia de unidad regional, mecanismos de resolución de conflictos funcionales o un árbitro mundial han empoderado a entes no estatales ambiciosos y suscitado intervenciones por parte de actores regionales temerosos de las implicaciones negativas que pudieran perjudicar a sus intereses. En último término, determinados agentes externos agravan dicha situación mediante interferencias, con frecuencia destructivas, que invariablemente están motivadas por intereses propios, incluso cuando son bienintencionadas.

Las fuertes réplicas a los acontecimientos de 2011 siguen presentando la posibilidad de debilitar no sólo a Estados individuales, sino al sistema de Estados árabes en su conjunto. Estos contribuyeron en gran medida a relevar a los Estados árabes previamente influyentes (Egipto, Irak y Siria) de su anterior papel, obligando con ello a los Estados del Golfo a llenar el vacío y lanzar nuevas intervenciones por toda la región. 5 En cambio, dada su escasa preparación para afrontar los desafíos de la región, lejos de conseguir siquiera esbozar las líneas de un nuevo orden, estos actores no hacen sino contribuir al caos.

Los niveles de conflictos interrelacionados sin precedentes en Oriente Medio y el Magreb plantean complejos desafíos para los responsables políticos internacionales. A medida que los “conglomerados” de conflictos preexistentes se entrecruzan, los nuevos agravios y objetivos van ocultando los catalizadores de conflicto originales. Esto hace que los conflictos individuales resulten más difíciles de analizar y abordar y acrecienta el riesgo de que la asistencia externa tenga consecuencias negativas imprevistas. Siria se encuentra en una posición única para observar cómo se entrecruzan estos cinco conglomerados de conflictos.6

Abordar las nuevas complejidades de la región requerirá de un nuevo enfoque. Los entes externos deberían identificar, reconocer e integrar en su análisis los catalizadores de conflicto tanto nuevos como antiguos y entender el mecanismo en virtud del cual un impacto positivo en un ámbito podría tener efectos negativos sobre otro. En dicho proceso, estos deberían recelar del fortalecimiento intencionado de entes no estatales locales con agendas en el nivel subestatal o transnacional o Estados regionales con agendas subestatales en países vecinos cuyos objetivos son perpetuar la debilidad de estos y atacar a los adversarios.

Las revueltas en los países árabes y el período posterior

Para muchos, las revueltas pusieron de manifiesto la necesidad de un cambio de rumbo en las políticas dirigidas hacia Oriente Medio y el Magreb, donde el “paradigma de estabilidad” occidental había respaldado durante mucho tiempo regímenes autoritarios inherentemente frágiles7 y donde unas políticas excesivamente “securitizadas” ignoraban y agravaban los catalizadores de conflicto más profundos. Por un instante, pareció que estaba produciéndose dicho cambio.

En febrero de 2011, durante la Conferencia de Seguridad anual de Múnich, la secretaria de Estado estadounidense Hillary Clinton señaló que la seguridad y “la necesidad de desarrollo democrático” nunca habían convergido de una forma tan clara en Oriente Medio. Clinton afirmó que el statu quo era “simplemente insostenible” y que “los líderes de la región podían ser capaces de contener la marea momentáneamente, pero no por mucho tiempo”. El llamamiento a “ayudar a nuestros socios a adoptar pasos sistemáticos para propiciar un futuro mejor en el que se escuchen las demandas de los ciudadanos, se respeten sus derechos y se materialicen sus aspiraciones” había dejado de ser una simple cuestión de idealismo para convertirse en una necesidad estratégica.8

Sin embargo, esta repriorización no tuvo lugar. La crisis económica y financiera de 2008-2009, junto con el legado de las intervenciones en Irak y Afganistán, aceleró el declive de la primacía occidental en Oriente Medio y el Magreb. En un mundo más multipolar, la multiplicidad de entes había complicado alcanzar soluciones comunes y acuerdos políticos. Así, en aquellos casos y ámbitos en los que los actores occidentales se habían fijado el objetivo de apoyar a las gentes de la región, se desarrollaron agendas encontradas que dieron lugar a una respuesta incoherente en las revueltas. Además, mientras que expresaron su apoyo a los que protestaban en Egipto e intervinieron directamente en Libia, los poderes occidentales se abstuvieron de actuar en Bahrein por no querer enfrentarse a sus aliados del Golfo. Posteriormente, tampoco intervinieron en Siria, en lo que fue un reconocimiento de su limitada capacidad para poner orden en la región.

Pronto, una contrarrevolución liderada por Arabia Saudí comenzó a revertir los cambios que las revueltas habían puesto en marcha. Esta contribuyó a reinstaurar el régimen militar egipcio; a mantener a flote las monarquías de Jordania, Marruecos y Bahrein con grandes cantidades de ayuda; y a financiar milicias en otros lugares. Los activistas de la región no consiguieron agruparse en torno a una visión consensuada y hacer descarrilar a los poderes coyunturales que se resistieron al cambio con violencia. Cuando los entes armados regionales y no estatales se lanzaron a hacerse con los vacíos de poder generados por el derrumbamiento de los Estados, los actores occidentales que inicialmente habían alzado sus voces en favor de las aspiraciones de los ciudadanos de la región comenzaron a virar hacia enfoques más reactivos y fuertemente “securitizados”. En muchos casos, estos se realinearon con los “mismos antiguos poderes estatales” en pos de la “estabilidad” y el restablecimiento de contratos sociales obsoletos.

De este modo, mientras que las revueltas inicialmente suscitaron esperanzas de cambio social profundo, terminaron por traer desilusión cuando los cambios se revelaron cosméticos o resultaron ser para peor. En el período posterior a las revueltas, en lugar de reinventarse, los Estados que permanecieron en pie se opusieron a cualquier reforma y reforzaron sus aparatos represivos.

Con todo, las protestas de Sudán y Argelia son el recordatorio más reciente del profundo sentimiento de injusticia social que perdura en la región. En otros países –entre ellos Jordania, Irak y Túnez– las protestas mediante las que el pueblo expresa su frustración con los sistemas de gobierno disfuncionales vigentes han continuado esporádicamente.9 Del mismo modo, ya se registraron manifestaciones antes de 2011, lo cual pone de manifiesto el continuum de agravios pendientes de resolución.

Hacia una implicación más positiva en Oriente Medio y el Magreb

Abordar la persistente crisis de gobierno de Oriente Medio y el Magreb no será una tarea fácil. Aquellos actores externos que deseen respaldar un cambio positivo se enfrentan a una región que, pese a necesitar desesperadamente reformas, sigue estando gobernada por elites con un interés existencial en contrarrestar cualquier cambio cuyo resultado no puedan controlar. Actualmente, en prácticamente cualquier país de Oriente Medio y el Magreb los desafíos políticos, económicos y sociales existentes con anterioridad a las revueltas han empeorado, y el entorno político y económico surgido tras ellas es, si cabe, menos propicio a las reformas.

Si bien algunos Estados árabes están realizando costosos esfuerzos de relaciones públicas con el fin de atraer inversión extranjera, la llegada de reformas genuinas dependerá de la instauración de un gobierno político y económico más inclusivo que aproveche al máximo el potencial humano de la región. Los Estados árabes ricos en recursos compiten contra reloj, ya que dependen de un crecimiento económico voluble para redistribuir la riqueza y evitar la disidencia. En cambio, para aquellos con escasos recursos, un proceso de crecimiento más inclusivo será el único camino viable a seguir para evitar su derrumbe.

A la vista de estos desafíos, las potencias occidentales podrían verse tentadas a recibir con agrado el resurgimiento del “enemigo conocido” con la perspectiva de algún tipo de estabilidad. Al fin y al cabo, el (des)orden disfuncional pero familiar que surgió tras la caída del Imperio Otomano había garantizado al menos un largo período de estabilidad relativa. Sin el detonante de las revueltas populares de Túnez, las condiciones imperantes podrían quizá haberse perpetuado durante algo más de tiempo y, de hecho, la forma en que los regímenes opuestos a la reforma de la región van arreglándoselas en la actualidad es una buena prueba de ello.

De hecho, aunque las revueltas que se dieron en toda la región pusieron de manifiesto la escasez de miras del “paradigma de estabilidad” –el modelo en virtud del cual los gobiernos árabes obedecían los dictados de las potencias occidentales a cambio de que estas hicieran la vista gorda con la represión de la disidencia– que había dado vida a las políticas estadounidenses y europeas durante medio siglo,10 cuestiones como la energía, la limitación de las migraciones y el terrorismo siguen copando las agendas políticas occidentales.

Sin embargo, sería un error no ver en las revueltas de los países árabes un punto de inflexión que advierte de la necesidad de adoptar un nuevo enfoque. El simple hecho de que la región no se haya derrumbado por completo no implica que sus ruinas vayan a poder mantenerse en pie durante mucho tiempo.

Por tanto, la disyuntiva a la que los actores externos se enfrentan en la actualidad es determinar si lo que redunda en su interés es mantener el actual orden o facilitar su transformación. En tanto en cuanto las revueltas representaron una ruptura definitiva del contrato social en las sociedades individuales de Oriente Medio y el Magreb y, en términos más generales, un rechazo al orden/desorden instaurado tras la Primera Guerra Mundial, estos deberían servir para reenfocar la atención de los entes externos sobre la persistente crisis de legitimidad en la que viven los Estados árabes. Al implicarse en la región, estos deberían dar prioridad a las cuestiones relacionadas con el gobierno y otros catalizadores de conflicto más profundos.

Naturalmente, el nuevo contrato social sólo podrá emerger localmente desde las propias sociedades, y el cambio debe ser impulsado por los ciudadanos de la región. Las lecciones aprendidas en el pasado son la evidencia de la limitada capacidad de los entes externos para imponer orden en la región y, además, los gobiernos occidentales no son en ningún caso los únicos actores que influyen desde fuera de la región. Pese a ello, a la hora de replantear sus relaciones con Oriente Medio y el Magreb en la actualidad, estos deben, como mínimo, tratar de ser más conscientes de si su aportación en la interacción contribuye a favorecer el cambio u obstaculizarlo.

Las intervenciones externas interactúan con los catalizadores de conflicto en sus diferentes conglomerados, con frecuencia agravándolos, y las políticas a corto plazo excesivamente “securitizadas” y dirigidas a acontecimientos individuales de conflictos específicos no prestan la suficiente atención a los catalizadores más profundos. A día de hoy, la idea de que el autoritarismo puede ayudar a confrontar el extremismo sigue demostrando ser tan errónea como en el pasado. Entretanto, los esfuerzos por mediar en pos de acuerdos negociados a conflictos de Oriente Medio y el Magreb tropiezan con la cada vez más interconectada naturaleza de estos. La estructura burocrática de los gobiernos y organizaciones occidentales tampoco ayuda: estas siguen compartimentadas en su conocimiento de Oriente Medio y el Magreb y en su enfoque hacia la misma, tras haber levantado barreras que obstaculizan los esfuerzos por encontrar una salida colectiva.

Está claro que lo último que la región necesita es una remodelación del antiguo orden. Movidos por el miedo a un agravamiento del caos, los Estados occidentales se arriesgan a sentar las bases para una debacle aún mayor una vez que sus aliados reencontrados expiren.

A fin de evitar tal desenlace, estos deberían:

  • Recuperar la confianza y la credibilidad perdidas entre las gentes de la región como consecuencia de décadas de apoyo a autócratas poscoloniales y a las guerras de Afganistán e Irak tras el 11-S. La cooperación técnica y la ayuda al desarrollo ofrecen la posibilidad de hacerlo, pero sólo cuando estas se basan verdaderamente en los valores que la comunidad internacional sostiene defender. En la actualidad, gran parte de la ayuda sigue desacreditando a aquellos que la prestan.
  • Utilizar la cooperación al desarrollo para fomentar la autonomía de la región y sus ciudadanos en lugar de perpetuar sus vínculos de dependencia. Los países donantes tienden a preferir trabajar y colaborar con gobiernos nacionales en detrimento de agentes locales. En consecuencia, con demasiada frecuencia los Estados receptores consideran los fondos que reciben como rentas que destinan a resucitar las características disfuncionales del actual (des)orden en lugar de usarlos para poner en marcha las reformas pendientes. La promoción de reformas sustanciales requeriría probablemente de la identificación de un abanico de nuevos socios que comprenda desde ONG locales hasta gobiernos de nivel local, y de la provisión de nuevos incentivos.
  • Prestar atención al desequilibrio de poder inherente de las “alianzas” que implican a un conjunto más amplio de ciudadanos, ya que el ente externo sigue siendo quien administra los fondos y establece los plazos. Para contribuir a la construcción de estructuras más participativas y representativas, la cooperación al desarrollo debería responder a las prioridades locales, y los agentes externos adoptar una postura abierta que incluya a todas las partes dejando a un lado diferencias políticas e ideológicas (por ejemplo, en el caso de islamistas que gozan de un amplio apoyo popular).
  • Cooperar con actores de Oriente Medio y el Magreb a través de un enfoque regional e interdisciplinar coordinado. Una coordinación minuciosa entre agencias es fundamental para garantizar la coherencia y evitar conflictos secundarios, incluido dentro de los conglomerados de conflicto ya existentes.
  • Comenzar por desarrollar un conocimiento preciso y en tiempo real de qué y quién motiva los conflictos a la hora de diseñar respuestas políticas para afrontarlos; ser conscientes de cómo dichas políticas contribuyen a abordar o, por el contrario, exacerbar los catalizadores de conflicto más profundos; y determinar a qué entes convendría empoderar o desempoderar, y de los agravios que sus acciones podrían estar alimentando. Tales medidas requieren de un mejor análisis independiente de los casos individuales de Oriente Medio y el Magreb.

Conclusiones

Las revueltas de los países árabes pusieron de manifiesto que las condiciones existentes en Oriente Medio y el Magreb se habían vuelto insostenibles y anunciaron la caducidad de un orden socioeconómico que había garantizado una estabilidad relativa en toda la región durante décadas, y con ella las deficiencias del sistema internacional que contribuye a sustentarlo. Hoy, los agravios que suscitaron el derrumbamiento parcial del orden regional persisten, y las tendencias económicas dibujan un desolador panorama de declive adicional. Aquellos Estados árabes que sólo quieran o puedan satisfacer las necesidades de las elites adineradas continuarán alimentando la frustración de la masa de la población y, de esta forma, fomentando la agitación y la emigración.

Simultáneamente, las revueltas de 2011 en los países árabes generaron un cierto impulso de cambio, y en determinados lugares plantearon nuevas oportunidades. De algún modo deberán emerger nuevas estructuras de gobierno y, en caso de desear formar parte de la solución, los entes externos deberían ser conscientes de que durante largo tiempo han sido parte del problema. Por ende, estos deben entender cómo sus políticas hacia Oriente Medio y el Magreb contribuyen al avance o estancamiento de las agendas reformistas locales y tratar de buscar formas de implicarse más activamente con la región.

Joost Hiltermann
Director del Programa de Oriente Medio y el Norte de África del International Crisis Group
| @JoostHiltermann

María Rodríguez Schaap
Asistente del Programa de Programa de Oriente Medio y el Norte de África del International Crisis Group
| @RodriguezSchaap


1 Jon Alterman (2019), “A new Arab Spring?”, Center for Strategic and International Studies, 15/IV/2019.

2 International Crisis Group (2019), “Post-Bouteflika Algeria: growing protests, signs of represión”, 26/IV/2019.

3 International Crisis Group (2019), “Bashir moves Sudan to dangerous new ground”, 26/II/2019.

4 Para una relación detallada de los cinco conglomerados de conflictos, consúltese Joost Hiltermann (2018), “Tackling the MENA region’s intersecting conflicts”, International Crisis Group, 13/II/2018.

5Reflections five years after the uprisings”, Project on Middle East Political Science, POMEPS studies, 28/III/2016.

6 El cuestionamiento del régimen en 2011 (I-A) involucró a Irán y Hizbulá (II y III), así como a Turquía y Qatar (favorables a los Hermanos Musulmanes, IV), que habían pugnado con Arabia Saudí (contraria a los Hermanos Musulmanes, IV); la guerra ha fomentado la radicalización dentro de los círculos suníes (IV), desembocando en un enfrentamiento con matices cada vez más sectarios (III y IV), mientras que los kurdos se han visto incentivados a plantear demandas de autogobierno (I-B). Como colofón, el ascenso del yihadismo suscitó intervenciones militares por parte de EEUU y sus aliados occidentales; la amenaza de caída de al-Assad implicó a Rusia; y el avance de los socios locales del PKK en el norte de Siria desencadenó la intervención de Turquía (relacionada con Ankara y con el propio conflicto del Conglomerado I-B del PKK dentro de Turquía). La propia guerra siria es un conflicto derivado del Conglomerado V, cuyo desenlace aún está por determinar.

9 Marc Lynch (2019), “Is the next Arab uprising happening in plain sight?”, The Washington Post, Monkey Cage, 26/II/2019.

10 Hamid, op. cit.

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<![CDATA[ Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-tanchum-sistema-intercambio-virtual-puede-generar-paz-mediterraneo-oriental 2019-06-12T09:04:51Z

El Mediterráneo Oriental parece condenado a una peligrosa escalada de tensión causada por los recientes descubrimientos de importantes yacimientos offshore de gas natural.

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El MediterráneoOriental parece condenado a una peligrosa escalada de tensión causada por los recientes descubrimientos de importantes yacimientos offshore de gas natural. El 3 de mayo de 2019 Turquía anunciaba el comienzo de perforaciones submarinas en el sur de Chipre, un área que el Gobierno grecochipriota reconocido internacionalmente considera como parte de su zona económica exclusiva. Ese mismo día, la alta representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica Mogherini mandó una clara advertencia a Ankara: “Le pedimos con urgencia a Turquía que muestre moderación, respete los derechos soberanos de Chipre en su zona económica exclusiva y se abstenga de cualquier acción de este tipo porque la Unión Europea no dudará en responder de manera adecuada y en plena solidaridad con Chipre”.

Por su parte, Ankara alega estar defendiendo los derechos legales de la comunidad turcochipriota de la mitad norte, constitucionalmente poseedores de los recursos energéticos de la isla, pero excluidos en la práctica de su explotación y beneficios. El 12 de mayo, Turquía anunciaba el envío de un segundo buque-sonda a aguas chipriotas, reafirmando su determinación de continuar con esta controvertida acción. Cuatro días más tarde, Francia firmaba un acuerdo con Chipre para alojar los mayores buques de la armada francesa en la nueva área de anclaje que se está construyendo en la isla. La francesa Total, junto a la italiana ENI, están desarrollando operaciones en bloques situados en aguas chipriotas.

“Las acciones provocativas, y probablemente ilegales, de Turquía son la respuesta a una todavía mayor provocación proveniente del frente común formado por Egipto, Grecia, Chipre e Israel”.

La agresiva política turca ha generado una importante alarma internacional, considerando que el problema chipriota es el principal foco de tensión en las relaciones de Turquía con sus vecinos. Sin embargo, las acciones provocativas, y probablemente ilegales, de Turquía son la respuesta a una todavía mayor provocación proveniente del frente común formado por Egipto, Grecia, Chipre e Israel. Este frente común, un macro-alineamiento basado en la cooperación en materia de seguridad entre sus miembros, tiene como objetivo crear una arquitectura energética similar que excluya a Turquía del creciente mercado de gas natural en el Mediterráneo Oriental. Previamente, en febrero de 2018, Ankara trató de enviar un mensaje a Egipto y Chipre por medio de una limitada acción naval. El Cairo y Nicosia han estado negociando el uso de las plantas de GNL situadas en la costa egipcia para exportar el gas natural de la región a Europa evitando de esta forma el tránsito por la red de gasoductos turca. El 8 de febrero de 2018 ENI, que en 2015 había descubierto en Egipto el campo gigante de gas natural cercano a aguas chipriotas Zhor, anunció el descubrimiento de significantes cantidades de gas natural en Chipre cercano al yacimiento Calypso. El 23 de febrero la armada turca bloqueó un buque-sonda de ENI que se dirigía al bloque que aloja los mencionados descubrimientos, forzando a la compañía a abandonar su actividad.

“La actual trayectoria del desarrollo de la arquitectura energética regional ha creado un polvorín geopolítico”.

El resultado fue el opuesto a lo deseado por Ankara, incrementando los lazos entre Chipre y Egipto, que acordaron exportar el gas natural chipriota por medio de las plantas de GNL egipcias. Israel, que llegó a plantear un gasoducto submarino con Turquía, siguió a Chipre firmando otro acuerdo con Egipto para utilizar su infraestructura exportadora. Con la cuenca del Mediterráneo Oriental plagada de disputas territoriales y rivalidades regionales que involucran a Grecia, Chipre, Turquía, Egipto, Líbano, Israel y la Franja de Gaza, una nueva provocación puede desencadenar una escalada de tensión que lleve a un conflicto abierto. La actual trayectoria del desarrollo de la arquitectura energética regional ha creado un polvorín geopolítico, que podría cambiar si todos los actores ponen de su parte en generar verdadera prosperidad a partir de la riqueza en gas natural de la zona.

Un intercambio virtual puede ser el catalizador de una verdadera paz regional

La idea de interconectar todas las partes interesadas, por medio de un mercado común a partir del gas natural y de electricidad para todos los Estados de la región con sede en la zona neutral de Nicosia, podría ser el comienzo de una cooperación constructiva. Este mercado virtual permitiría satisfacer a todos los actores, dando comienzo a una interconectividad energética que permitiría avanzar en la solución al conflicto entre las dos comunidades al norte y sur de Chipre. Además, este mecanismo sería una herramienta para mejorar la situación material en Gaza y promocionar la cooperación palestino-israelí al mismo tiempo que ayudaría a resolver la disputa territorial marítima entre Israel y Líbano.

La fórmula comercial más viable

Si el gas natural producido es subastado de forma común, cada país obtendría un mejor precio de venta que si cada actor acudiera al mercado por separado. Esta fórmula beneficiaría principalmente a los pequeños productores de gas, que de otra manera verían sus beneficios menguar por su pequeño volumen de producción y la dificultad de encontrar inversores. Comerciar al menos parte del gas natural del Mediterráneo Oriental como un bien regional permitirá que las fuerzas del mercado ofrezcan el mejor precio para productores y consumidores satisfaciendo oferta y demanda de forma racional.

De forma similar al centro virtual de comercio del Reino Unido, National Balancing Point (NBP), este mecanismo proveería de una plataforma comercial transregional en la que todo el gas disponible puede ser comerciado sin importar su localización física, ya que el centro virtual incluye todos los puntos de entrada y salida del mercado. Sin una localización específica, este centro virtual de comercio para el Mediterráneo Oriental puede tener una mayor influencia de mercado y liquidez al incrementar la flexibilidad y sencillez del comercio de gas. Además, un centro virtual de comercio ayudará a atraer las necesarias inversiones en el upstream de los pequeños productores.

“La transparencia podría facilitar un acuerdo para compartir ingresos provenientes del gas en Chipre, antesala de todo plan de reunificación de base bi-zonal”.

Este centro virtual de comercio impondría estándares de transparencia en el mercado de gas regional, reduciendo consecuentemente la corrupción. La transparencia podría facilitar un acuerdo para compartir ingresos provenientes del gas en Chipre, antesala de todo plan de reunificación de base bi-zonal. Situar la sede del centro de comercio en la zona neutral de Nicosia no implicaría tener que esperar a un acuerdo de reunificación. Las oficinas, infraestructura y servidores serían gestionados de manera conjunta por chipriotas del Norte y Sur, sirviendo para tender puentes e incrementar la confianza entre ambas comunidades. Una vez funcionando, ambas partes quedarán vinculadas al proyecto, facilitando una expansión conjunta de la exploración y producción de los recursos de gas natural chipriotas. Como miembro de la UE, la legislación comercial y contractual de Chipre ya cumple con los estándares comunitarios.

Al ser un intercambio virtual, buena parte del comercio electrónico puede ser conducido por medio del sistema turco: Energy Exchange Istanbul, gestionado por EPİAŞ. Se trata de una institución líder en el proceso de liberalización y mejora de la transparencia del mercado energético en Turquía y que ha ofrecido un excelente resultado como operador del mercado eléctrico turco. Además de emplear el sistema Energy Exchange Istanbul, otras plataformas situadas en Alejandría, Cairo, Atenas o Tel Aviv podrían participar.

De forma similar, la entrega de los buques de GNL puede tener lugar de forma regional, incrementando la eficiencia en el uso y construcción de infraestructuras en la región. Por ejemplo, aunque Egipto cuenta con dos importantes plantas de licuefacción, carece de los sistemas de almacenamiento que, sin embargo, Turquía sí tiene y de forma infrautilizada. Incorporar a Turquía al sistema de comercio regional mejorará el funcionamiento del mercado al tiempo que reducirá las tensiones geopolíticas en un marco de cooperación y beneficios mutuos.

¿Cómo funcionaría?

El intercambio virtual no pretende reemplazar ningún proyecto planeado, sino aumentar la efectividad de dichos proyectos, siendo el mecanismo que determine eficientemente los precios. El sistema de intercambio virtual sería un ente neutral al servicio del bien común y, como es costumbre en todo contrato energético, estaría sometido a arbitraje bajo derecho suizo, británico o incluso de la Cámara de Comercio Internacional de Estocolmo. La propiedad de las acciones del mecanismo estaría abiertas a los participantes del mercado e incluso a las principales bolsas de valores de la región. Este modelo ha demostrado ser exitoso en el caso del Energy Exchange Istanbul gestionado por EPİAŞ, en el que los participantes del mercado privado poseen en conjunto una participación del 40% y la Bolsa de Estambul un 30%, estando el 30% restante en manos de la compañía de transmisión estatal de Turquía.

Amplios dividendos de paz y transición energética: desde Gaza a las energías renovables

Los dividendos de paz serían repartidos por toda la región, llegando mucho más allá del problema de Chipre, mejorando la situación de otros conflictos regionales. Dado que los Estados participan sin interacción física, el sistema de comercio regional virtual abre la posibilidad de desarrollar un mercado de gas natural en Gaza a partir de una potencial producción en la zona. Este sistema regional permitiría a la Franja de Gaza exportar su propio gas de forma independiente de los intereses de Israel y Egipto, mientras que la transparencia del sistema aseguraría que los ingresos derivados de estas exportaciones mejoraran las difíciles condiciones de vida de sus ciudadanos. Igualmente, el comercio regional y el sistema de intercambio virtual facilitaría una solución a la disputa marítima entre Israel y Líbano. Finalmente, los recursos offshore situados en aguas sirias podrían ser integrados en este esquema comercial, atrayendo inversión extranjera y siendo una fuente de ingresos para la muy necesaria reconstrucción del país tras el conflicto armado.

El sistema de comercio virtual incluiría gas natural y electricidad, dos bienes estrechamente ligados. En ciertas circunstancias puede ser comercialmente más interesante comerciar con electricidad generada a partir de gas natural y transportarlo por medio de cables al mercado eléctrico de la UE. Un ejemplo interesante es el Interconector Euroasiático, que conecta la red eléctrica de Israel, Chipre, Creta y Grecia continental por medio de un cable submarino de 2.000 megavatios de potencia. Esta idea fue recientemente planteada por Egipto y Chipre el 22 de mayo de 2019 en un acuerdo marco para realizar una conexión similar de carácter euroafricano entre ambos países. La interconexión eléctrica puede ser un puente estratégico en el contexto futuro de una mayor conectividad en el Norte de África y Oriente Medio que permita el comercio de electricidad proveniente de la energía solar o cualquier otra fuente renovable.

Finalmente, el sistema de intercambio virtual también crearía oportunidades de negocio en sectores como el del GNL, en servicios tecnológicos y financieros para las compañías de la región, UE y Rusia, que ya cuentan con una importante implantación en el sector energético del Mediterráneo Oriental. Este nuevo contexto de cooperación regional podría aliviar las tensiones existentes en las relaciones energéticas entre Rusia y la UE. La forma más eficiente de comerciar el gas natural en el Mediterráneo Oriental es también la fórmula que mejor promociona la cooperación regional. Un sistema de intercambio virtual realmente podría contribuir a una verdadera paz en el Mediterráneo Oriental.

Micha’el Tanchum
Miembro del Truman Research Institute for the Advancement of Peace de la Universidad Hebrea, y académico no residente afiliado al Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad Başkent en Ankara, Turquía (Başkent-SAM)
| @michaeltanchum

(*) Texto traducido por Ignacio Urbasos, graduado en Relaciones Internacionales, Universidad de Navarra.

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<![CDATA[ La retirada estadounidense de Siria: una guerra no tan lejana ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari9-2019-fojon-retirada-eeuu-siria-guerra-no-tan-lejana 2019-01-24T05:31:32Z

El sorpresivo anuncio del presidente Trump de retirar a las fuerzas norteamericanas de Siria marca un cambio de estrategia norteamericana en la zona que puede provocar consecuencias imprevisibles en el Levante, Mesopotamia y la Península Arábiga.

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Tema

El sorpresivo anuncio del presidente Trump de retirar a las fuerzas norteamericanas de Siria marca un cambio de estrategia norteamericana en la zona que puede provocar consecuencias imprevisibles en el Levante, Mesopotamia y la Península Arábiga.

Resumen

Hasta ahora el principal objetivo de la estrategia militar norteamericana en la guerra de Siria era el de eliminar la presencia de Estado Islámico, apoyándose en las Fuerzas Democráticas Sirias (SDF) y las que participan en la Coalición Global. La inopinada declaración del presidente Trump el 19 de diciembre proclamando la victoria sobre el Daesh y el comienzo de la retirada –se materialice o no– han cambiado la situación estratégica de toda la región. En este ARI se estudian las consecuencias de la decisión para Siria, el Mediterráneo, Oriente Medio y para la política exterior de EEUU.

Análisis

Desde 2011 existe en Siria una guerra compleja en la que participan fuerzas leales al Gobierno sirio junto con fuerzas rusas e iraníes y milicias proxies de Hezbollah, que se enfrentan a los rebeldes sirios y kurdos apoyados por fuerzas de la Coalición Global y combatientes yihadistas del Daesh que combaten contra todos los anteriores. Los anteriores participan en varias guerras dentro de la misma guerra y se enfrentan por el control territorial dentro de Siria y por el de sus fronteras con Turquía, Líbano e Israel.

EEUU desplegó en Siria fuerzas de operaciones especiales en 2014 para combatir contra el Daesh y, pronto, se encontró combatiendo codo a codo con las Unidades de Protección del Pueblo (YPG), a los que Turquía considera la facción siria del Partido de los Trabajadores del Turquestán (PKK). Para cubrir las apariencias, en 2015 se crearon y adiestraron las Fuerzas Democráticas Sirias (SDF), un conglomerado de unidades en torno a los combatientes kurdos que se han convertido en más fiel aliado de EEUU en la zona, para disgusto de Turquía.

Gracias a las SDF y al apoyo de las fuerzas de la Coalición Global, EEUU ha ido reduciendo el espacio controlado por el Daesh hasta una tercera parte de lo que llegó a ocupar inicialmente según demuestran los sucesivos mapas publicados por el Institute for the Study of War.1 Hasta 2018, los objetivos estratégicos de la intervención estadounidense en Siria se centraban, según el entonces secretario de Estado, Rex Tillerson, en cinco objetivos: “reducir la influencia de Irán, crear las condiciones para el regreso de los refugiados, eliminar las armas de destrucción masiva, transición hacia un régimen diferente al de Bachar el-Assad e impedir el regreso de los yihadistas, todo ello empeñando un mínimo de fuerzas”.2

Sin embargo, y aunque fueran ciertas las finalidades estratégicas del antiguo consejero de Seguridad Nacional Tillerson, el presidente Donald Trump cree que el statu quo del conflicto sirio le perjudica y busca una solución rápida que le dé más margen de maniobra a nivel global. Por ello, hizo público un tweet el 19 de diciembre en el que declaraba la derrota del Daesh y la retirada de todas las fuerzas. Tanto el consejero de Seguridad Nacional, John R. Bolton, como el enviado especial para Siria, Brett H. McGurk, declararon no conocer la decisión de antemano y en el Senado varios de sus miembros, como Graham y Rubio, criticaron la decisión.3 El secretario de Defensa, Jim Mattis, también trató de modular la decisión como en ocasiones anteriores, pero acabó presentando la dimisión. Aunque inicialmente se barajó la cifra de 30 días, posteriormente se ocultaron los detalles sobre la retirada por razones de seguridad, pero se está llevando a cabo.4 El consejero de Seguridad Nacional Bolton se ha esforzado en matizar que la retirada sería con condiciones, que los aliados kurdos no quedarían desprotegidos y que no se produciría hasta que se derrotara completamente al Daesh.

Fijar la fecha de la retirada de Siria antes de haber alcanzado los objetivos estratégicos recuerda en sustancia, aunque no en la forma, decisiones similares en Irak y Afganistán. La declaración de “victoria” en lugar de “misión cumplida” refleja la progresiva reducción del objetivo estratégico a la derrota de Estado Islámico en Siria y Levante (Daesh de ahora en adelante). Este “ajuste forzado” de la estrategia seguida no se corresponde con un repliegue ordenado de los aproximadamente 2.000 soldados desplegados y puede provocar una reacción geopolítica en cadena que afecte a la zona en conflicto y, como consecuencia, al Mediterráneo y a Europa.

Consecuencias de la guerra de Siria

Los roces y enfrentamientos entre turcos y estadounidenses se han prodigado en los últimos meses porque Turquía no deseaba que las milicias kurdas asumieran el control del territorio que se recuperaba al Daesh. EEUU ha tratado de ofrecer garantías al Gobierno de Ankara, como la de desarmar a los combatientes, retirarlos de ciudades ocupadas como Manjib o reducir el nivel de colaboración. Pero el Gobierno turco ha visto con preocupación “existencial” como las milicias kurdas de las SDF, y las del YPG, consolidaban su control territorial en el noroeste de Siria gracias a la protección de EEUU. La retirada estadounidense deja a esas fuerzas sin protección y acentúa el riesgo de que un enfrentamiento armado entre kurdos y turcos permita que los combatientes del Daesh se recuperen.

El anuncio de la retirada se produce tras un largo período en que las relaciones de EEUU con Turquía no han pasado por su mejor momento. Según declaraciones de funcionarios de la Casa Blanca a la CNN, la llamada de Trump al presidente turco el 21 de diciembre fue sólo para informar de la decisión.5 Tras el anuncio de la retirada, el consejero de Seguridad Nacional trató de evitar el enfrentamiento y visitó Ankara el 8 de enero de 2019 para evitar que el presidente Erdoğan atacara a los combatientes kurdos, pero el presidente rehusó recibirle y se negó a dar las garantías que se pedían. Al mismo tiempo, el consejero instó a los kurdos a no buscar el apoyo de los rusos ni del régimen de Damasco, pero, temiéndose lo peor, los representantes kurdos iniciaron enseguida los contactos con Rusia, firme aliado del presidente Bachar el-Assad.6 Sin el apoyo de EEUU, difícilmente podrán soportar la presión combinada de Rusia, Irán, Siria y Turquía, por lo que tratan de buscar una solución diplomática con Assad y el despliegue de fuerzas regulares sirias sobre la frontera oriental con Turquía.

Rusia e Irán han comenzado a explotar el nuevo entorno estratégico creado por la retirada norteamericana. El ministro de Asuntos Exteriores ruso, Eugene Labov, saludaba el anuncio, declarando que facilitaba una solución política al conflicto, un tipo de solución para el que no se ha contado nunca con EEUU. Por su parte, el presidente Bachar el-Assad comenzó a reforzar las unidades militares en el valle medio del Río Éufrates, al este de Siria, a finales de diciembre de 2018. Estos refuerzos, que incluían unidades de elite del Ejército, así como elementos de las fuerzas armadas rusas, han estado tomando posiciones para cruzar el río Éufrates y tomar el valioso terreno rico en petróleo que actualmente ocupa EEUU y las SDF.

Consecuencia para el Mediterráneo y Europa

Es obvio que los hechos descritos anteriormente alteran la situación estratégica regional y global. En el caso del Mediterráneo, la retirada estadounidense amenaza con mayor inestabilidad, tanto por la impredecibilidad de la guerra en Siria como por la posibilidad de que se abran nuevos enfrentamientos armados en las fronteras de Turquía, Siria, Líbano e Israel. El cambio de estrategia de EEUU –y la forma de hacerlo– no sólo disminuye la cohesión y credibilidad entre los miembros de la Coalición Internacional en Siria e Irak, sino que aumenta la desconfianza en la política exterior norteamericana en el Mediterráneo y Oriente Medio.

La retirada de Siria preocupa al Gobierno de Israel porque aumenta el riesgo de que Irán aumente la presión sobre las fronteras israelíes con Líbano mediante las milicias de Hezbollah o sobre las de Siria, desplazando a las milicias iraníes que han operado allí. De ahí que el consejero de Seguridad Nacional visitará el 5 de enero de 2019 al primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, para ofrecerle garantías. También preocupa a otros países donde hay presencia norteamericana como Jordania, Arabia Saudí y, por extensión, a los países del Golfo. Las reacciones de Arabia Saudí e Israel, que consideran a Irán como un peligro existencial, están por ver. El riesgo de un enfrentamiento directo no puede descartarse, pero también se han registrado cambios de posiciones entre los países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (GCC) que revelan un acomodamiento a la nueva situación. Si antes eran era abiertamente opuestos a Bachar el-Assad y apoyaron, de diferentes maneras, a los rebeldes suníes en su contra, ahora han comenzado a aproximarse al Gobierno de Damasco, reabriendo representaciones diplomáticas y tratando de restar influencia a países no árabes como Turquía e Irán.7

Irán es otro actor que trata de llenar el vacío estratégico que deja EEUU y, para ello, se apoya en su contribución militar y diplomática a la estabilidad de los gobiernos de Bagdad y Damasco, y en sus buenas relaciones con Rusia, lo que le proporciona una ventaja estratégica regional. Su finalidad sería consolidar un enlace geográfico entre Irán y el Líbano, a través de Irak y Siria, con acceso al Mediterráneo, algo que colmaría las pretensiones del sector más radical del nacionalismo persa.

Turquía, antigua aliada de la Siria de Bachar el-Assad, rompió sus lazos con Damasco cuando el Gobierno de Bagdad otorgó a los kurdos de las provincias del norte demasiada autonomía para evitar que se sumaran a la rebelión. A pesar de sus avances en el terreno militar, parece difícil que Bachar el-Assad pueda garantizar el control de la frontera turca, con lo que Ankara seguiría atacando a las fuerzas kurdas cuándo y dónde considere que amenazan al control de las fronteras.

La retirada de tropas no afecta –por el momento– a la presencia estadounidense en Irak, pero si se le aplica la misma lógica estratégica que la aplicada en Siria, las tropas deberían partir tan pronto como se declare la victoria sobre el Dáesh, independientemente de los objetivos estratégicos de la presencia de EEUU o del resto de los miembros de la Coalición Global sobre el terreno. El primer ministro iraquí, Adil Abdul-Mahdi, envió el 30 de diciembre de 2018 a Irán una delegación de alto rango encabezada por el consejero de Seguridad Nacional, Faleh al-Fayad, para valorar la situación tras el anuncio de la retirada. De producirse, la retirada aumentaría la actual influencia de Irán y Rusia sobre el Gobierno de Bagdad y sobre toda la región a expensas de EEUU en Oriente Medio.

También, y aunque hasta ahora la guerra de Siria parecía lejana para la OTAN y la UE, la retirada estadounidense puede acabar afectando a ambas organizaciones. Cualquier incidente armado que afecte a territorio turco podía hacer que Ankara evocase el Art, 5 del Tratado del Atlántico Norte, una declaración de riesgo que ya ha llevado al despliegue preventivo de fuerzas de la OTAN, incluidas las españolas, en Turquía. Además, el deterioro de las relaciones entre Washington y Ankara –incluidas las amenazas estadounidenses de “devastar” la economía turca con sanciones y las acusaciones turcas a Washington de alineamiento con la “propaganda terrorista” del YPG– añadiría un mayor desgaste para la Alianza del que ya padece por causas internas (las malas relaciones del presidente Trump con sus aliados y su desdén por la organización militar). También podría revertir la decisión turca de suspender la compra de misiles antiaéreos S-400 rusos, una decisión adoptada tras el anuncio del Departamento de Estado de aprobar la venta a Turquía de misiles antiaéreos Patriot y radares de defensa aérea por valor de 3.500 millones de dólares, o hacer desistir a Turquía de comprar el avión F-35 a EEUU, lo que afectaría a su venta al resto de aliados.

En lo que respecta a la UE, Francia ha sido siempre un valedor de la intervención militar europea en Siria contra la renuencia general a hacerlo, pero la oportunidad de intervenir podría presentarse ahora si se aprueba una operación de estabilización multilateral en Siria tras un alto el fuego. La participación europea sería más factible si la misión contara con la aprobación del Gobierno sirio (misión no ejecutiva) pero sería descartable si la UE debe liderar una operación militar y establecer la infraestructura de teatro de operaciones para las que no dispone de capacidad militar.

Consecuencias para la política exterior de EEUU

EEUU lleva más de 17 años de guerra y la fatiga hace mella en todos los órdenes, especialmente cuando no se ha seguido una estrategia consistente en todo ese período, incluidas las de Afganistán, Irak, Yemen y Siria. La situación no puede sustraerse al cambio estratégico global que se está produciendo y continuar empleando los mismos procedimientos sin adaptarse a los cambios es el preludio de la derrota. En este contexto, todos los indicios indican que la declaración de Trump de la defunción del Daesh es prematura. La campaña de la Coalición Global ha debilitado a los yihadistas y les ha arrebatado el control del territorio, pero no han sido derrotados, tal y como ha reconocido el viceministro de Defensa británico, Tobias Ellwood, el aliado más fiel de EEUU.8 Además, y en una situación estratégica global de competición entre grandes potencias, las prioridades cambian y la de EEUU ha pasado de combatir el terrorismo yihadista a contener a China. Puede que, como afirma Niall Ferguson, la política de Trump sea intuitiva y que el presidente crea que el orden liberal, tal y como está hoy, sólo beneficia a China, pero la prioridad de su Presidencia es frenar a China y afirmar el poder de EEUU.9

En el ámbito del conflicto sirio, el fundamento del despliegue norteamericano transmite la impresión de inconsistencia en cuanto a su finalidad estratégica. La capacidad operativa actual de las tropas norteamericanas sólo permite su presencia, asesoramiento, apoyo logístico y conducción de ataques aéreos, pero no sirve para decidir el desarrollo del conflicto por su limitada entidad. Cuando la finalidad estratégica anterior se agote, la única finalidad es la de retirarse a Irak, donde EEUU cuenta con apoyo logístico y desde donde puede seguir actuando contra el Daesh junto con el resto de los miembros de la Coalición Global.

El deterioro creciente de la fiabilidad de EEUU como aliado estratégico, debido a sus decisiones unilaterales, va creciendo a golpe de tweet o de titulares mediáticos entre sus socios de Europa, Pacífico y, ahora, de Oriente Medio. La retirada de Siria deja a sus aliados kurdos de las SDF en una situación complicada y al igual que ellos la consideran como una traición de EEUU, otros aliados pueden interpretar la decisión como un claro mensaje de abandono. De ahí los esfuerzos del secretario de Estado, Mike Pompeo, en El Cairo para renovar el apoyo a los aliados tradicionales en la región y promover la cooperación entre ellos, movilizándose primariamente contra Irán.10

Al mismo tiempo que el presidente Trump anunciaba la retirada de Siria, ordenaba también un repliegue de parte del contingente estadounidense en Afganistán, unos 7.000 militares del contingente de 14.000, como paso previo a la retirada de este país. Es muy posible que la paulatina retirada de Afganistán sea inevitable, ya que no existe en el horizonte la posibilidad de victoria sobre los talibán ni, tampoco, la de legar una estructura democrática en Kabul, pero antes habría que exponerlo a los aliados de la OTAN, ya que estos desarrollan en Afganistán una misión de adiestramiento (Resolute Support Mission) que se vería afectada por la decisión.

Conclusiones

El vacío de poder que dejaría Washington en el Levante, Mesopotamia, Península Arábiga, Afganistán y Pakistán, lo llenarían otros actores que conformarían un nuevo marco estratégico cuya morfología no es previsible. La alarma causada entre los aliados en la zona y en el establishment en Washington ha hecho que en el entorno de la Casa Blanca se reconsidere la retirada, intentando dejarla prácticamente sin fecha, si nos atenemos a confusas declaraciones. Pero los hechos demuestran que, en realidad, la retirada se está efectuando.

La “solución Bolton”, si fuese apoyada por Trump, necesitaría tiempo y medios, algo que con el inicio de la retirada es más que problemático implementarla, pues el riesgo de escalada es mayor y, con ello, el peligro de una guerra más amplia e intensa en la zona, en la que no puede excluir la actuación de Israel.

El futuro de Siria sigue incierto, pero la continuidad del presidente Bachar el-Assad perpetúa la influencia iraní y rusa en la región y facilitar el acceso de ambos países al Mediterráneo. Su presencia en el otrora Mare Nostrum puede convertirse en un nuevo foco de inestabilidad y trasladar al Mediterráneo y Europa los efectos de cualquier posible enfrentamiento suní-chií en el Levante y Oriente Medio, tal y como ocurrió con Siria.

Una opción que merece atención es una posible intervención militar turca en Siria. Hay que tener presente que Turquía es miembro de la OTAN y cualquier agresión militar en territorio turco podía provocar su solicitud de la aplicación del Art. 5. En las actuales circunstancias este hecho sería problemático al afectar a la cohesión, presente y futura, de la Alianza.

Todo ello tiene graves implicaciones para la seguridad del continente europeo, sobre todo en su cuenca mediterránea –España incluida, por ser “frontera”– y los Balcanes. Con una Europa introvertida dedicando sus energías a ella misma, la cohesión de la OTAN es necesaria en estos momentos en que se pone en duda su vigencia y los aliados europeos deben adoptar iniciativas y tratar de influir en la estrategia estadounidense.

El anuncio de la retirada de Siria marca otro hito del declive estadounidense, quizá el resultado de no haber articulado una Gran Estrategia para el mundo de la post-Guerra Fría. A la errante estrategia de la Administración Bush en Irak y las vacilaciones de la Administración Obama en Afganistán y Siria, se une ahora la “espantada” del presidente Trump, con un Administración muy mermada de racionalidad estratégica tras la dimisión del secretario de Defensa Mattis.

Enrique Fojón
Infante de Marina y miembro del Grupo de Trabajo sobre Tendencias de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano


2 “The mission in Syria was mission creep”, National Review, 27/XII/2018.

3 “President Trump’s troop withdrawal from Syria an ‘Obama-like’ mistake”, ABC News, 20/XII/2018.

4 “US military announces start of Syria troops withdrawal”, The Washington Post, 11/I/2019.

5 “Trump told Turkey’s Erdogan in Dec. 14 call about Syria, ‘it’s all yours. We are done’”, CNN Politics, 24/XII/2018.

6 “Turkish President snubs Bolton over comments that Turkey must protect Kurds”, The New York Times, 8/I/2019.

7 “Gulf States slowly warm to Damascus”, al-monitor.com, 9/I/2019.

8 “Trump shocks allies and US advisers with plan to pull US troops out of Syria”, The Guardian, 20/XII/2018.

9 Niall Ferguson, ”We’d better get used to Emperor Donaldus Trump”, The Times, 20/XII/2018.

10 “Around the halls: Brooking’s experts react to Secretary of State Pompeo’s speech in Cairo”, Brookings Institution, 10/I/2019.

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<![CDATA[ Elección presidencial y reforma energética se citan en Argelia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari117-2018-escribano-eleccion-presidencial-reforma-energetica-se-citan-argelia 2018-10-25T04:21:18Z

Una nueva ley de hidrocarburos parece inminente en Argelia y se ha avanzado en mejorar la relación del país con las compañías petroleras y gasistas internacionales. No obstante, parece que la aplicación de las reformas deberá esperar a las elecciones presidenciales de 2019.

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Ver también versión en inglés: Algerian presidential elections and the energy reform agenda

Tema

Este ARI revisa primero el contexto económico y energético preelectoral argelino, para explorar a continuación las virtudes y limitaciones del relato de primavera energética proyectado por los nuevos responsables del sector.

Resumen

En los últimos meses se han intensificado los anuncios sobre la inminencia de una nueva ley de hidrocarburos y se ha avanzado en mejorar la relación de Argelia con las compañías petroleras y gasistas internacionales, incluyendo la extensión y renovación de varios contratos. No obstante, parece que la aplicación de las reformas deberá esperar a que se resuelvan las elecciones presidenciales de 2019.

Análisis

Introducción

Contra todo pronóstico, 2018 puede acabar siendo un año preelectoral relativamente plácido en Argelia. La subida de los precios del petróleo ha aliviado considerablemente su situación económica y el presupuesto ha podido exhibir una orientación social con la reversión de algunas de las medidas de ajuste aplicadas en años anteriores. El ciclo electoral expansivo también se apoya en la financiación del déficit público por parte del Banco Central. En la primavera de 2018, a un año vista de las presidenciales de abril, incluso se publicitaron varias intervenciones directas del presidente Bouteflika para corregir decisiones del gobierno Ouyahia. Desde la perspectiva económica insistió en medidas populares como la necesidad de revertir las bajadas en los subsidios, impedir una subida de tasas en la emisión de documentos de identidad y pasaportes, y evitar la venta de terrenos agrícolas a inversores extranjeros. En el plano político, cesó al jefe de la policía, Abdelghani Hamel, que incidentalmente (y como muchos otros) contaba entre los posibles candidatos presidenciales.1

Estas medidas de afirmación también se han producido en materia energética, por ejemplo con el decreto presidencial para ampliar sus prerrogativas en los nombramientos de Sonatrach y reforzando el poder de su nuevo presidente. La primavera energética argelina que el nuevo equipo responsable de la política energética nombrado en 2017 lleva meses intentando transmitir, por tímida que resulte en perspectiva europea, supone una oportunidad de apertura y merece ser acompañada. Aunque resulte exagerado calificarla de “perestroika petrolera”,2 sí parece revelar mayor propensión a las reformas y más flexibilidad frente a un entorno energético global cambiante. Las páginas que siguen abordan, en primer lugar, el contexto económico general argelino, para después pasar al del sector de hidrocarburos y centrarse en las señales de apertura que se aprecian en los últimos meses.

Economía preelectoral

Si el relato de la primavera energética resulta prematuro, aplicarlo a la política económica argelina que le sirve de contexto es simplemente inadecuado (salvo que se aluda a la variabilidad del clima propia de dicha estación). Las tensiones entre impulsos reformistas y conservadores se manifiestan en medidas contradictorias, rectificadas o no aplicadas, y por tanto en una política económica ampliamente inconsistente.3 El presupuesto de 2018 ya olvidaba el relativo rigor de años anteriores, pero la subida de los precios del petróleo ha intensificado el ciclo fiscal electoral. El proyecto de presupuestos para 2019 (Loi de Finances) presentado a finales de septiembre así lo confirma: aumento del gasto público cercano a un 8%, especialmente del gasto corriente, y, dentro de éste, de las transferencias sociales; recurso continuado a la monetización del déficit; y, por supuesto, ni un nuevo impuesto ni una sola bajada de subvenciones.4

La Figura 1 recoge los principales indicadores económicos argelinos y su evolución reciente y prevista. En primer lugar, el crecimiento económico bajó del 3,7% en 2000-2015 a un 2% en 2017. Según las proyecciones del FMI, el crecimiento repuntaría en 2018 por la expansión fiscal del presupuesto preelectoral y la recuperación de los precios del petróleo, cuyos efectos se mantendrían en 2019, aunque con menor intensidad. The Economist Intelligence Unit (EIU) prevé tasas ligeramente inferiores para 2018 pero un repunte del crecimiento a partir de 2019, básicamente debido al aumento de los precios del petróleo y a la entrada en operación en los próximos años de las últimas inversiones en el sector del gas.5

El coste de haber mantenido el crecimiento con medidas contra-cíclicas durante los años de bajos precios del petróleo se aprecia en el deterioro de los principales equilibrios macroeconómicos del país. Las tensiones inflacionistas, contenidas hasta 2015, se situarían en los próximos años por encima del 7%, con el consiguiente aumento del malestar entre una población ya asediada por el incremento de los precios. En cambio, la recuperación de los precios del petróleo podría reducir el abultado déficit público alcanzado en 2015 y 2016 de más del 15% al 7% del PIB en 2018. Se trata de un déficit presupuestario considerable originado básicamente por el aumento de las transferencias sociales, que el presupuesto de 2018 ha incrementado en un 8% hasta representar el 9% del PIB. De aplicarse el aumento del proyecto de presupuesto de 2019, alcanzarían el 21% del presupuesto y previsiblemente crecería de nuevo su peso en el PIB.

Tras el aumento de gasto corriente estimado para 2018, el déficit público se reconduciría por debajo del 5% del PIB. Ello permitiría frenar la escalada de deuda, que pasaría del 8,8% del PIB en 2015 a situarse por encima del 30%. En junio se hizo público el dato del recurso del Tesoro argelino al Banco Central que, como era previsible por la expansión presupuestaria, resultó superior al objetivo fijado por el Ministerio de Finanzas. Sin embargo, no se registraron nuevas monetizaciones desde febrero, indicando que las urgencias fiscales han remitido con el aumento de los precios del petróleo y el gas natural.

En el plano exterior, tras perder los ingentes superávit de los años de precios altos del crudo, su recuperación permitiría un reequilibrio de la balanza por cuenta corriente: partiendo de un déficit superior al 16% del PIB en 2015 y 2016 se bajaría del 10% a partir de 2018. Las reservas de divisas seguirían reduciéndose, aunque a un ritmo más pausado y siempre dentro de márgenes relativamente cómodos por encima del año de importaciones. El EIU contempla estimaciones para 2018 y previsiones para años posteriores ligeramente más favorables, sobre todo un reequilibrio más rápido del déficit público en el entorno del 6% del PIB en 2018.

Evidentemente, estas proyecciones, estimaciones y previsiones son muy sensibles a la evolución de los precios del petróleo. La última fila de la Figura 1 recoge cuál debería ser el precio del barril de petróleo para alcanzar el equilibrio presupuestario. Entre 2000 y 2016 el presupuesto argelino requería en media precios superiores a los 100 dólares por barril para mantener el equilibrio. Los (tímidos) ajustes de 2016 y 2017 surtieron un cierto efecto rebajando el fiscal break-even price a 102 y 86 dólares, respectivamente. El ciclo fiscal electoral aumentaría el precio de equilibrio presupuestario hasta cerca de los 106 dólares, para volver a caer a los 84 dólares en 2019, nivel más alineado con las previsiones de precios (si bien dicha estimación es previa al expansivo proyecto de presupuestos de 2019). Cabe considerar que las empresas no manejan precios del petróleo muy por encima de los 80 dólares por barril, pero exigen rentabilidad a sus proyectos de inversión en el entorno de los 50 dólares. Los monoproductores de hidrocarburos y sus empresas públicas deberían adoptar marcos prudenciales razonablemente similares.

Un país que depende de las materias primas debería actuar del mismo modo para soportar debidamente en su balanza fiscal la segura e imprevisible volatilidad.

Figura 1. Argelia, principales indicadores económicos
 

2000-2014

2015

2016

2017

2018 (1)

2019 (1)

Crecimiento del PIB real (%) 3,7 3,7 3,3 2,0 3,0 2,7
Inflación (IPC, %) 3,7 4,8 6,4 5,6 7,4 7,6
Déficit público (% del PIB) 2,9 -15,7 -13,5 -7,1 -8,2 -4,8
Deuda pública (% del PIB) 24,8 8,8 20,6 25,8 33,3 38,4
Balanza por cuenta corriente (% del PIB) 11,4 -16,5 -16,6 -12,3 -9,3 -9,7
Deuda externa (% del PIB) 15,3 1,8 2,4 2,3 2,0 1,8
Reservas de divisas (en meses de importaciones) 26,9 28,4 22,6 19,0 16,2 13,4
Precio del barril de petróleo que equilibra el presupuesto (breakeven fiscal oil price, US$) 102,1 106,8 102,5 86,7 105,7 84,3
Precio del barril de petróleo de equilibrio exterior (external breakeven oil price, US$) 70,2 84,5 73,4 74.5 76,8 76,6

(1) Proyecciones.

Fuente: FMI (2018), ‘Regional Economic Outlook Update: Middle East and Central Asia, May 2018, Statistical Appendix’.

En general, el panorama macroeconómico refleja las inconsistencias de la política económica. Aunque el gobierno ha intentado ajustarse a un entorno de precios bajos del petróleo, el ciclo electoral sólo lo ha permitido parcialmente. El recurso a la financiación no convencional del déficit plantea serios interrogantes a medio plazo, como ha destacado el Banco Mundial.6 Ahora que la narrativa del lower for longer parece revelarse errónea, los incentivos a corto plazo para mantener la disciplina fiscal pueden debilitarse aún más.

Los vaivenes también se aprecian con claridad en la política microeconómica de 2018. Un área de especial interés para Europa (y España) es la política comercial. Argelia lleva desde 2015 aplicando una medida proteccionista tras otra, lo que afecta de manera importante a las relaciones comerciales del país con la UE. El argumento argelino es contener el desequilibrio de la balanza de pagos, pero existe también un elemento de economía política claro: los incumbentes quieren preservar las rentas que procuran las licencias, aranceles y prohibiciones propias de los mercados protegidos.

Primero se paralizó la liberalización comercial prevista por el Acuerdo de Libre Comercio del Acuerdo de Asociación Argelia-UE. Luego se introdujeron licencias de importación no automáticas para productos como los automóviles y el cemento y otros materiales de construcción. Desde 2018 estas licencias ya no afectan a las importaciones de automóviles, pero se han introducido nuevas medidas restrictivas: la suspensión de la importación para varios grupos de productos que abarcan unas 850 posiciones arancelarias; el aumento de los aranceles para unas 130 posiciones arancelarias adicionales; y nuevos requerimientos administrativos y financieros.7

Como se expone a continuación para el sector energético, el contexto económico preelectoral queda marcado por una mejoría transitoria debido al aumento de los precios del petróleo. El problema es que la ventana de oportunidad para el ajuste fiscal y las reformas microeconómicas que ofrece dicho aumento se ha solapado con un año preelectoral. Ambos elementos se conjugan para reforzar la tentación de seguir confiando en la recuperación de los precios y evitar (o minimizar) las reformas. Pero como ocurre con el sector energético, una coyuntura relativamente más favorable para el ciclo electoral a corto plazo no debería ocultar los numerosos retos económicos del país en el medio y largo plazo.

Gas y precios al rescate

A diferencia de otros monoexportadores de hidrocarburos, como Venezuela, el manejo de la política económica en Argelia no ha sido tan nefasto como para impedir que el país se beneficie de la actual subida de los precios del petróleo.8 Los peores escenarios contemplados en 2014, al inicio de la abrupta caída de los precios, no se han materializado. Ni se ha producido una regresión a la inestabilidad del decenio negro de 1990 ni se ha producido un golpe de Estado como en de Egipto.9 En cambio, como parecía previsible, el país ha permanecido instalado en un compás de espera marcado por la sucesión del presidente Bouteflika. A causa de ello, el contexto de elaboración de la política económica se ha sumido en una especie de continuidad deteriorada en espera de tiempos políticos y económicos más propicios.10

Se trataba de una apuesta arriesgada y tomada por defecto, dada la inviabilidad política de acometer un ajuste fiscal duro y acompañarlo de reformas microeconómicas de calado. Una parte de esa apuesta se fiaba a una eventual recuperación de los precios del petróleo, pero la otra era más tangible: la entrada en operación de nuevos proyectos gasistas capaces de revertir temporalmente el declive de la producción del país.

Figura 2. Producción de petróleo (mbd)

Figura 3. Producción de gas (bcm)

La Figura 2 muestra el estancamiento de la producción argelina de petróleo en los últimos años y el declive previsto a medio plazo. Con todas las cautelas acerca de las cifras manejadas por las diferentes previsiones, la tendencia de corto plazo de la producción de gas, representada en la Figura 3, es más favorable. Tras el acelerado declive de la producción en la década de 2000 y el estancamiento registrado en la primera mitad de la década actual, la producción creció de manera significativa en 2016 (pero no en 2017) y se esperan nuevos incrementos conforme los proyectos en curso se vayan completando. El declive de la producción en el caso del gas no se prevé hasta entrada la próxima década, pero todo el incremento de esos años se habría esfumado para 2027. Si bien no puede descartarse que el presidente Bouteflika busque la enésima reelección en esos años, las urgencias electorales argelinas son más inmediatas.

Figura 4. Exportaciones de hidrocarburos (US$ millones)

Incidentalmente, antes de que llegase el año preelectoral de 2018, los precios del petróleo empezaron a subir y con ellos lo hicieron los ingresos por exportaciones. La Figura 4 muestra el alza de los ingresos por exportaciones de hidrocarburos previstos hasta 2022 bajo el impulso del aumento tanto de la producción de gas como de los precios esperados del barril de petróleo. Como se refleja en el declive previsto en la producción de gas, el problema se presenta a partir de ese año. Independientemente de la evolución de los precios del crudo, Argelia necesita realizar ya las inversiones gasistas necesarias para revertir el declive anunciado de su producción.

Evidentemente, como se avanzaba, siempre es recomendable cierto escepticismo con las previsiones optimistas de la producción argelina de gas.11 Por ejemplo, incluir producción de shale gas resulta claramente prematuro, como se mostrará más adelante. Las previsiones de la Figura 3 dependerán de la evolución de la producción del campo de Hassi R’Mel, sobre todo en invierno con la bajada de las temperaturas y la reinyección de gas. Aunque hasta la fecha Argelia ha podido cumplir los contratos firmados, en 2017 no pudo suministrar a Francia cantidades adicionales de gas. De hecho, hay previsiones tan pesimistas que contemplan la desaparición de las exportaciones argelinas de gas para 2030 en un escenario de alta demanda doméstica, como sucedió con Egipto.12 Pero lo relevante es que incluso las previsiones optimistas sólo lo son a corto plazo, planteando un escenario muy complicado a partir de 2023-2024.

En suma, al igual que ocurre con la economía, la reciente mejora de la situación y de los indicadores y previsiones del sector energético argelino no puede esconder los retos que afronta a corto y medio plazo. Teniendo en cuenta los largos períodos de ejecución de los proyectos gasistas, muy especialmente en Argelia, las inversiones deben acometerse lo antes posible. Pero la realidad es que en los últimos años las desfavorables condiciones contractuales, fiscales y administrativas en Argelia han sido incapaces de atraer las inversiones necesarias por parte de las compañías internacionales. Las últimas rondas para pujar por licencias de exploración realizadas han obtenido escaso interés por parte de las compañías internacionales, que encuentran el contexto general de los negocios en el país muy desfavorable.13 De hecho, se han aplazado sine die y no se esperan nuevas rondas con el presente marco regulatorio.

La lentitud de los procesos administrativos y los largos plazos de aprobación, las dificultades para operar en un marco volátil de política comercial, los impedimentos a los flujos internacionales (desde los financieros a los aduaneros) y la situación de seguridad aumentan los costes de transacción de operar en el país. A ello se suma un sistema impositivo que limita los ingresos potenciales con un impuesto sobre beneficios extraordinarios (windfall tax), muy desincentivador en el actual contexto del mercado. La limitación de la participación extranjera en los proyectos (la denominada regla 49/51 la limita al 49%) es el otro obstáculo al que aluden las compañías extranjeras.

Finalmente, a pesar de contar con unas de las mayores reservas de gas no convencional (shale gas) del mundo, la estrategia argelina acerca de su explotación ha sido igualmente errática. Según las diferentes estimaciones, el país tendría las terceras o cuartas reservas técnicamente recuperables, tras EEUU, China y Argentina. La cuenca de Ghadames, que se extiende desde el este de Argelia hasta el sur de Túnez y el oeste de Libia, es una de las principales del mundo en recursos de gas no convencional.14 Pero las ventajas otorgadas por contar con una geología favorable y una industria gasista establecida han quedado anuladas hasta la fecha por obstáculos técnicos, políticos y económicos.

Las preocupaciones acerca de la competencia del fracking por un recurso escaso como el agua, aunque relativizadas desde la industria por la evolución de la tecnología, han generado protestas violentas en localidades afectadas en el sur del país (especialmente las registradas en In Salah en 2015 tras las primeras perforaciones). Por otro lado, las ineficiencias burocráticas y la lentitud administrativa que lastran el desarrollo de los recursos de gas convencionales son extrapolables al sale.15 En un contexto de precios bajos y oposición popular, los anteriores responsables de la política energética argelina parecieron optar por priorizar el desarrollo de recursos convencionales de menor coste de producción. Aunque no dejaron de considerar la explotación del shale gas, lo hacían a más largo plazo a la espera de un contexto más propicio: mayores precios del gas natural; avances tecnológicos capaces de minimizar los costes y el impacto sobre acuíferos y consumo de agua; y, en relación a esto último, un apaciguamiento de la oposición social a su explotación.

Una primavera energética tardía, limitada y por confirmar

Ante el letargo inducido por la parálisis política del sector energético argelino, en la primavera de 2017 el gobierno empezó a señalar un cambio de rumbo. El primer paso fue estabilizar la situación de Sonatrach, paralizada por los casos de corrupción y la sucesión de presidentes, cinco en apenas siete años. La designación del nuevo responsable, Abdelmoumen Ould Kaddour, no se trató de un nombramiento más. En 2007, Ould Kaddour había sido objeto de una oscura intriga del entonces todopoderoso Département du Renseignement et de la Sécurité (DRS), disuelto por Bouteflika en 2016. Acusado de estar en posesión de documentación del DRS, fue juzgado por espionaje por un tribunal militar que le condenó a 30 meses de prisión en un rápido proceso plagado de interrogantes. A los 20 meses de encarcelamiento fue liberado sin explicación alguna gracias a la supuesta intervención de un allegado de Bouteflika, tras lo cual se instaló en Dubai como consultor.

A principios de 2017 el entorno presidencial viajó a visitarle y consiguió convencerle, al parecer no sin dificultad, para que se hiciera cargo de Sonatrach.16 Se trataba no sólo de una rehabilitación personal, sino también indirectamente de la de su mentor Chakib Khelil, ministro de Energía entre 1999 y 2010, verdadero objeto de las intrigas del DRS para hacerse con el control de Sonatrach.17 El hecho de que Khelil sea uno de los potenciales candidatos a las presidenciales ha generado numerosas interpretaciones sobre el nombramiento. En junio de 2018 un decreto presidencial modificaba el estatuto de Sonatrach, atribuyendo nuevas prerrogativas a Kaddour, básicamente poder escoger a su consejo de administración. No obstante, también reforzaba el control presidencial sobre la empresa, cuyos presidentes y vicepresidentes deben ser nombrados también por decreto presidencial. En el plano organizativo, Sonatrach está ya cerca de completar el cambio de su cuadro directivo y ya tienen nuevos responsables en las áreas más importantes de la empresa (Estrategia, Upstream, Logística por Ducto y Comercialización).

En la misma primavera de 2017 se nombró a Arezki Hocini responsable de la Agencia Nacional de Valorización de Hidrocarburos (Alnaft), el regulador del sector. Se trata de un hombre cercano a Kaddour y Khelil y, como el primero, rescatado del olvido del régimen, aunque en este caso de una jubilación anónima. El nuevo ministro de Energía, Mustapha Guitouini, proviene de la distribución (Sonelgaz) y no del sector de exploración y producción. Tampoco tiene peso específico político, así que hasta fechas recientes ha dejado hacer y apenas ha intervenido en la formulación de la política de extracción.

El nuevo equipo energético rescató inmediatamente el espíritu aperturista del código petrolero de 2005 impulsado por Khelil y luego cercenado con medidas como el 49/51 y el windfall tax como principales elementos restrictivos a la inversión extranjera. En paralelo, Alnaft parece estar experimentando un proceso de incremento de sus funciones que, aunque todavía no ha sido aclarado, podría relevar a Sonatrach en algunas de sus tareas históricas de regulación y control para convertirla en una compañía más comercial y homologable a las grandes compañías internacionales.

Su objetivo declarado era despertar al sector petrolero y gasista argelino con el apoyo del clan presidencial. Empezaron por aproximarse a las compañías internacionales para reconducir amistosamente los litigios pendientes y recuperar en lo posible la imagen perdida. Al cabo de un año, Sonatrach consiguió cerrar el 80% de los mismos, entre otros con la noruega Statoil y la estadounidense ExxonMobil.18 Pero el caso más destacable es el acuerdo de asociación alcanzado con Total, que dejaba atrás numerosas disputas y recuperaba el clima de entendimiento entre ambas compañías.

A continuación llegó la firma de nuevos contratos y la extensión de otros, varios con Total. Entre ellos un contrato de concesión dentro de un nuevo marco contractual para desarrollar el campo de Timimoun, alcanzado entre Cepsa, Sonatrach, Total y Alnaft a finales de 2017.19 A principios de 2018, Cepsa, Sonatrach y Alnaft firmaron otro nuevo contrato de concesión para la explotación del yacimiento de Rhoude el Krouf (RKF), situado en la cuenca de Berkine. En abril de 2018 Sonatrach firmó un ambicioso acuerdo marco con ENI para relanzar la exploración y el desarrollo en la misma cuenca de Berkine, además de reforzar su cooperación en otros ámbitos del sector energético (shale gas, petroquímica, renovables, exploración offshore…).20 Más recientemente, en junio, se firmó un acuerdo entre Sonatrach, Total y Repsol para extender el contrato de la concesión de gas de Tin Fouyé Tabankort (TBT).

Estos avances han venido aderezados con una ronda de consultas para recabar información sobre qué medidas consideraban necesarias para reformar la Ley de Hidrocarburos y mejorar la dinámica del sector. Aunque se trata de una novedad bienvenida, las conclusiones de dicha ronda de consultas no se han hecho públicas, ni las compañías han sido informadas acerca de si sus sugerencias serían finalmente tenidos en cuenta. Esta falta de transparencia e indefinición supone otra limitación importante del relato de apertura energética de los últimos meses. Aunque las compañías internacionales parecen haber recibido señales de que el host government take (HGT, que en la mayoría de los casos está en el 90%) va a ser rebajado en la nueva Ley de Hidrocarburos, aquéllas siguen descontando que Argelia seguirá siendo un país con un HGT demasiado alto.

Su componente de política exterior es un elemento adicional de distorsión. Así, parte del éxito de los contratos con Total se debe a la voluntad de Francia de mantener sus intereses en Argelia. Cabe destacar que, al mismo tiempo, Francia continúa obstaculizando el gasoducto Midcat y el acceso por ducto del gas argelino al resto del mercado europeo. Estas inconsistencias estratégicas afectan considerablemente al horizonte exportador del gas argelino en Europa.

El otro reto pendiente era la renovación de los contratos de suministro de gas con los principales clientes argelinos, muchos de los cuales se acercaban a su fecha de expiración. Las negociaciones, de las que poco se sabe, se venían prolongando desde hacía años sin grandes avances. Las compañías europeas, apoyadas por la Comisión, insistían en flexibilizar las condiciones contractuales, rebajando su duración y considerando fórmulas de indexación de los precios menos rígidas, como ya estaba haciendo Rusia para adaptarse al nuevo contexto de abundancia de gas natural, mucho más competitivo.21 Aunque las autoridades argelinas se mostraban comprensivas, se resistían con el argumento de la seguridad de demanda e insistían en mantener una cierta estabilidad de expectativas.

En junio de 2018 Naturgy (antes Gas Natural Fenosa) se convirtió en la primera compañía europea en renovar su contrato, asegurándose el suministro de gas natural argelino hasta 2030. Aunque los detalles del acuerdo se desconocen, parece haber sido renovado en términos más flexibles, tanto en plazo (10 años) como en fórmulas de precios. Lo previsible es que las negociaciones con los demás clientes, algunas pautadas en acuerdos marco como los de Sonatrach con Eni y Total, sigan el mismo formato. No por tardías estas medidas dejan de ser bienvenidas, y suponen un brote de racionalidad en la política energética argelina que ha renovado las expectativas acerca de la anunciada nueva Ley de Hidrocarburos.

Tras muchas esperas y rumores, el pasado 4 de junio Kaddour anunció la contratación de una firma de consultoría estadounidense (Curtis, Mallet-Prevost, Colt & Mosle) para brindar asesoría en la confección de la nueva legislación petrolera. También destacó la necesidad de proceder con rapidez en su promulgación y aplicación para mejorar cuanto antes las condiciones de inversión y atraer la inversión de las compañías internacionales. Al parecer, la estrategia consiste en que la nueva ley sea aprobada al mismo tiempo que sus decretos de aplicación, al contrario de lo que ocurrió en 2005, 2006 y 2012, cuando estos últimos tardaron años en llegar y mantuvieron al sector paralizado.22 El ministro Guitouni, en cambio, ha expresado por primera vez su discrepancia y se ha mostrado a favor de un enfoque más cauteloso que podría entorpecer el proceso.23 Así, tanto la nueva ley como sus decretos de aplicación y el anuncio de las nuevas zonas abiertas a exploración deberán previsiblemente esperar a que se clarifiquen las incertidumbres de la elección presidencial.

Algo semejante ocurre con el futuro del gas no convencional. Conscientes de que el aumento de la exploración y producción de gas convencional no bastará para compensar el declive de los campos existentes, los nuevos responsables energéticos argelinos han mostrado un renovado interés por desarrollar los vastos recursos de shale gas del país. En los últimos meses han tenido conversaciones con compañías estadounidenses como ExxonMobil y Chevron, pero parecen muy preliminares y planeadas a muy largo plazo.24 El shale es también objeto de su partenariado con Eni y Total, pero parece que las negociaciones más avanzadas son las mantenidas con Anadarko y BP. En unas declaraciones recientes a Bloomberg, Kaddour incluía entre las prioridades de Sonatrach tanto la exploración offshore como lo que denomina las “nuevas energías” (“We don’t want to call it shale… I don’t like the term”).25

Por plazos, ninguno de estos proyectos verá la luz antes de las elecciones presidenciales, evitando su coste político en la campaña electoral y permitiendo mantener unos meses más el enfoque prudente adoptado hasta ahora por el gobierno. Dados los obstáculos que afronta la producción convencional, resulta complicado esperar que la de shale gas pueda resultar más sencilla. Todo lo contrario, su éxito se basa en conseguir la máxima eficiencia en la operación, lo que requiere un marco empresarial, fiscal y normativo favorecedor que hoy sólo existe prácticamente en EEUU: un proceso ágil de toma de decisiones, empresas de servicios que actúen en un mercado altamente competitivo, desarrollos tecnológicos ad-hoc para cada especificidad de los proyectos y un flujo constante de maquinaria y técnicos. Por ejemplo, las compañías internacionales tienen problemas aduaneros para importar maquinaria cuya llegada se retrasa en ocasiones hasta seis meses, plazos incompatibles con la agilidad exigida por la industria del shale. En todo caso, se espera que la nueva ley sea fiscalmente más favorable al shale y al offshore, así como promover la exploración en cuencas poco investigadas.

Conclusiones

La situación macroeconómica argelina refleja las inconsistencias de su política económica, reforzadas por el ciclo electoral. El recurso a la financiación no convencional del déficit y la recuperación de los precios del petróleo han debilitado todavía más la disciplina fiscal de cara a las elecciones presidenciales.

La coincidencia de éste reduce la ventana de oportunidad para el ajuste y las reformas que ofrece la mejoría temporal del contexto económico, ocultando los numerosos retos económicos del país a más largo plazo. Algo semejante ocurre con el sector de hidrocarburos. La mejoría de la situación no puede esconder la falta de las inversiones necesarias para revertir el declive de su producción. A los obstáculos administrativos que afrontan los proyectos, desde los largos plazos de aprobación y ejecución a los que sufren las transacciones internacionales, se suman una fiscalidad inadecuada y la limitación al 49% de la participación extranjera en los proyectos. Respecto al shale gas, hasta la fecha la estrategia argelina ha sido errática y plantea las mismas dudas que las condiciones de explotación de los recursos convencionales.

Para afrontar estas dificultades, los nuevos responsables de la política energética argelina han emitido señales de una mayor propensión a las reformas y preparado el terreno para la nueva ley de hidrocarburos y un cambio de enfoque respecto a la explotación del gas no convencional. En apenas unos meses Sonatrach, la compañía petrolera y gasista nacional, ha reglado gran parte de sus diferencias y arbitrajes con las compañías internacionales; ha firmado nuevos contratos y renovado o extendido otros con Cepsa, Eni, Naturgy (Gas Natural Fenosa), Repsol o Total; y ha renovado su interés por el gas no convencional buscando el apoyo de las empresas estadounidenses y europeas. La nueva ley de hidrocarburos, que lleva años anunciándose, es probablemente una oportunidad única para culminar y anclar esos esfuerzos por atraer la inversión internacional necesaria para desarrollar las reservas argelinas de gas. El presidente de Sonatrach y el regulador del sector de hidrocarburos llevan meses recurriendo a la narrativa de la primavera energética argelina, aunque desde luego no con ese nombre tan poco evocador en el Norte de África.

Sin embargo, ese nuevo tono de la política petrolera y gasista argelina tiene sus limitaciones. El documento destaca las inercias burocráticas y de opacidad como uno de los lastres principales de la apertura energética (especialmente críticas para la industria del shale), así como sus distorsiones por motivos de política exterior. Pero concluye que la principal limitación, como para el conjunto de la economía, consiste en que el ritmo de reformas impuesto se solapa y subordina al ciclo electoral, y líneas rojas como el 49/51 o un host government take elevado no pueden cruzarse antes de que concluya, y sólo difícilmente después. Esa realidad dificulta y retrasa la toma de decisiones, impide el uso de contratistas de calidad, alarga los tiempos de reacción y reduce el atractivo del país.

El futuro energético de Argelia es precisamente uno de los elementos de mayor valor estratégico a dirimir en las presidenciales de 2019. Tras años de parálisis, parece que la cita con la reforma energética no puede postergarse mucho más, pero tampoco parece previsible que pueda adelantarse a la clarificación del panorama político del país. La consolidación de la reforma energética no sólo exige una nueva ley y decretos efectivos de aplicación, sino también legitimidad y autoridad política. Si, como todo apunta, Bouteflika accede a la petición de la mayoría presidencial de presentarse, una reforma ambiciosa podría ser uno de los legados clave de su quinto mandato. Deberá confirmar, profundizar o revertir las medidas adoptadas, empezando por la ley de hidrocarburos y sus decretos de aplicación. Y sólo más a medio plazo definir una estrategia coherente para la explotación de las reservas de gas no convencional.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano
| @g_escribano


1 The Economist Intelligence Unit-EIU (2018), “Bouteflika’s rivals bide their time”, 18/VI/2018.

2 Véase “Les hydrocarbures pris en otage par la présidentielle de 2019”, Africa Energy Intelligence, n° 818, 5/VI/2018.

3 G. Escribano (2017), “Algeria: global challenges, regional threats and missed opportunities”, en K. Westphal y D. Jalilvand (eds.), Political and Economic Challenges of Energy in MENA, Routledge.

5 EIU (2018), Algeria. Country Report, julio.

6 World Bank (2018), “Algeria”, MPO, abril.

7 Comisión Europea-Alta Representante (2018), “Rapport sur l’état des relations UE-Algérie dans le cadre de la PEV rénovée”, SWD(2018) 102 final, 6/IV/2018.

8 G. Escribano (2018), “Argelia no es Venezuela”, Comentario Elcano, nº 22/2018, 4/IV/2018.

9 G. Joffé (2015) “The outlook for Algeria”, IAI Working Papers, nº 15/38.

10 G. Escribano, “A political economy of low oil prices in Algeria”, Elcano Expert Comment, nº 40/2016, 19/X/2016.

11 H. Darbouche y J. Hamilton (2015), “North Africa’s energy challenges”, en Zoubir y White (eds.), North Africa Politics. Change and Continuity, Routledge, 2015.

12 A. Aissaoui (2016), “Algerian Gas: Troubling Trends, Troubled Policies”, Oxford Institute for Energy Studies Paper NG 108, mayo.

13 Argelia figura en la posición 166 (de 185 países) en el ranking Doing Business 2018 del Banco Mundial.

15 Boersma, T., M. Vandendriessche, y A. Leber (2015), “Shale gas in Algeria. No quick fix”, Brookings Energy Security and Climate Initiative Policy Brief, nº 15-01, noviembre.

16 F. Alilat (2018), “Algérie : Ould Kaddour, de la prison à la tête de Sonatrach”, Jeune Afrique, 15/I/2018,

17 En junio de 2018 Kaddour declaró en una entrevista que todo el affaire había sido fabricado por la DRS “pour casser Chakib Khelil”. Y. Babouche (2018), “Ould Kaddour : ‘J’ai été jugé pour espionnage alors que BRC avait construit le siège de l’état-major de l’armée!’”, Tout Sur l’Algérie, 3/VI/2018.

18 El Watan (2018), “Sonatrach a réglé 80% de ses litiges”, 7/III/2018.

20 World Oil (2018), “Eni and Sonatrach strengthen cooperation in the gas sector in Algeria”, 18/VII/2018.

21 Esencialmente reducir los plazos contractuales de 20 o 25 años y fórmulas de indexación con mayor participación de precios de hubs europeos.

22 African Energy Intelligence, op. cit.

23 EIU ViewsWire (2018), “Algeria economy: quick view – US firms hired to advise on hydrocarbons law”, 7/VI/2018.

24 Natural Gas World (2018), “Sonatrach eyes foreign investors for shale gas: CEO”, 6/VII/2018.

25Sonatrach CEO Kaddour on Oil Supply, Prices, Investment”, Bloomberg Markets and Finance, 24/IX/2018.

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<![CDATA[ Las elecciones municipales de Túnez de mayo de 2018: contexto y lecturas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari77-2018-hernandodelarramendi-govantes-elecciones-municipales-tunez-mayo-2018 2018-06-15T10:59:33Z

El 6 de mayo de 2018 tuvieron lugar las primeras elecciones municipales en Túnez tras la adopción de la Constitución de 2014. Estas elecciones suponen el primer paso en el proceso de descentralización y un examen para la joven transición democrática tunecina.

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Tema

El 6 de mayo de 2018 tuvieron lugar las primeras elecciones municipales en Túnez tras la adopción de la Constitución de 2014. Estas elecciones suponen el primer paso en el proceso de descentralización y un examen para la joven transición democrática tunecina.

Resumen

Las elecciones municipales celebradas el 6 de mayo de 2018 han supuesto un paso adelante en el proceso de transición política en Túnez al permitir, por primera vez en la historia tunecina, la elección democrática de ayuntamientos. En momentos de dificultades económicas profundas y degradación de las condiciones materiales de vida de gran parte de la población tunecina, la elevada abstención en las elecciones ha mostrado el nivel de desafección hacia el establishment político. Las medidas de discriminación positiva establecidas por la ley electoral aprobada en 2014 han permitido, sin embargo, la emergencia de una nueva elite local más joven y feminizada, llamada a jugar un papel clave en la consolidación de la transición democrática que en 2019 afrontará nuevas elecciones legislativas y presidenciales.

Análisis

El momento político de Túnez

Las elecciones municipales se han celebrado tras cuatro años de alianza gubernamental de Nidaa Tounes y Ennahda. Esta alianza de fuerzas políticas, consideradas enemigas hasta 2014, ha permitido desactivar la polarización entre islamistas y secularistas que estuvo a punto de hacer descarrilar la transición en 2013.

Aunque la Constitución establece un sistema político de corte semi-presidencialista, la dinámica consensual establecida entre Nidaa Tounes y Ennahda tras las elecciones legislativas de 2014 ha permitido a Béji Caïd Essebsi reforzar el papel del presidente de la República.1 Elegido por sufragio universal, y por tanto con una legitimidad personal emanada de las urnas, impulsó la formación de gobiernos de coalición y de unidad nacional, pero sin fuerte liderazgo político. Los intentos de los sucesivos jefes de gobierno para conseguir un papel más autónomo han sido fuente de fricciones a lo largo de todo su mandato. Así, la forzada dimisión de Habib Essid, tecnócrata que dirigió el gobierno entre 2015 y 2016, no impidió que esas tensiones continuaran reproduciéndose con su sucesor al frente del ejecutivo, Youssef Chahed.

La preeminencia del presidente de la República se ha visto favorecida también por la decisión de Ennahda de renunciar a asumir el papel que la aritmética parlamentaria le hubiera permitido jugar. Ennahda aceptó una posición subordinada de aliado minoritario en los sucesivos gobiernos, pese a ser la fuerza política mayoritaria en la Asamblea de Representantes del Pueblo (ARP) tras las divisiones dentro de Nidaa Tounes a raíz del transfuguismo de 20 de sus diputados a favor del nuevo partido Machrouu Tounes y del grupo parlamentario Bloc National. Esta estrategia autolimitativa fue respaldada por el 10º congreso del movimiento celebrado en mayo de 2016, en la que el partido aprobó separar las actividades de predicación religiosa de su acción política, definiéndose en lo sucesivo no como un movimiento islamista, sino como un partido demócrata musulmán, todo ello en un contexto regional adverso para los movimientos islamistas.

La firma del Acuerdo de Cartago y la formación de un gobierno de unidad nacional en verano de 2016 reforzaron el papel del presidente de la República, Béji Caïd Essebsi, que lanzó ambas iniciativas en un momento de deterioro de la situación socioeconómica y agravamiento de la amenaza terrorista que obligó a decretar el estado de emergencia, todavía vigente.2 Presidido por Youssef Chahed, miembro de Nidaa Tounes, el gobierno de unidad nacional es el encargado de ejecutar las directrices consensuadas por los nueve partidos políticos y organizaciones nacionales signatarias del Acuerdo de Cartago entre las que se encuentran el principal sindicato del país (UGTT) y la patronal (UTICA),3 ambas con protagonismo político indudable en el proceso de transición.

Considerada por algunos como un sistema de autoprotección mutua, la alianza entre Nidaa Tounes y Ennahda, negociada directamente por el presidente Essebsi y Rached Ghannouchi, ha estado acompañada de concesiones por parte del partido islamista. Modificando posiciones anteriores, Ennahda ha respaldado iniciativas promovidas directamente por el presidente de la República, como la ley de reconciliación económica para otorgar una amnistía a los implicados en casos de corrupción durante el período de Ben Ali. Fue la presión de la sociedad civil, a través del colectivo Manich Msameh (“No Perdono”) la que consiguió forzar en dos ocasiones la retirada del proyecto de ley, consiguiendo que el texto aprobado en septiembre de 2017 tuviera un alcance más limitado al afectar únicamente a los funcionarios implicados en actividades de malversación de bienes públicos. En aras de esta cohabitación, Ennahda tampoco se ha opuesto a la participación en política de figuras ligadas a Ben Ali en los gobiernos de unidad nacional. De hecho, y pese a las posiciones anteriores de Ennahda, uno de cada cinco miembros del gabinete formado en septiembre de 2017 había ocupado puestos ministeriales durante el régimen anterior.

Esta colaboración pragmática, no compartida por un sector de las bases de Ennahda, no ha eliminado, sin embargo, la desconfianza mutua. Ello ha ralentizado la adopción de reformas y ha impedido la concertación en cuestiones como la composición del Tribunal Constitucional, clave para la interpretación de la Constitución de 2014. Aunque el tribunal debía haber sido constituido en septiembre de 2015, el proceso de nombramiento de los cuatro miembros que debe elegir la Asamblea de Representantes del Pueblo continúa bloqueado en el Parlamento.

Al afectar a la identidad de sus proyectos políticos, esta alianza ha desgastado a ambas formaciones, aunque de manera desigual. En el caso de Nidaa Tounes, el partido se fracturó con el abandono de los sectores más anti islamistas, permitiendo a Hafez Caïd Essebsi, el hijo del presidente de la República, hacerse con sus riendas apoyándose en figuras del Reagrupamiento Constitucional y Democrático (RCD) de Ben Ali. Aunque Ennahda no se ha roto, la apuesta por el compromiso y las concesiones realizadas con el enemigo de ayer han erosionado el liderazgo de Rached Ghannouchi en el partido, tal como quedó reflejado en el ajustado respaldo que obtuvieron algunas de sus propuestas en el 10º congreso.

Los esfuerzos de concertación política no han traído soluciones a los problemas económicos del país, agravados por la caída del turismo tras los atentados de 2015.4 El aumento del desempleo, la elevada tasa de inflación y la devaluación del dinar tunecino, reclamada por el Fondo Monetario Internacional, han contribuido a empeorar las condiciones de vida, alimentando una creciente desafección hacia los políticos que se ha visto acompañada, en algunos casos, por una sensación de nostalgia hacia la estabilidad y seguridad del período anterior.

Los primeros pasos del proceso de descentralización

El proceso de transición, iniciado en 2011, ha priorizado las transformaciones institucionales y políticas (aprobación de la Constitución, celebración de elecciones legislativas y presidenciales, alternancia en el poder y superación de las crisis políticas a través del diálogo y el consenso) sobre las cuestiones económicas y sociales que estuvieron en el origen de las protestas antiautoritarias de 2011. Esas protestas surgieron en el interior menos desarrollado del país y reclamaban dignidad, justicia social, desarrollo económico y reequilibrio regional.

La Constitución de 2014 preveía una estructura estatal descentralizada para acercar la política a los ciudadanos y corregir las desigualdades regionales entre la capital y las regiones administrativas de Susa y Sfax –que concentran el 56% de población y el 85% del PIB– por un lado, y las regiones del sur y del interior, menos desarrolladas y con menores inversiones públicas, por otro lado. Sirva de muestra que en el último presupuesto aprobado por Ben Ali, tan solo un 18% de los recursos del Estado fueron asignados a estas regiones. Las diferencias sobre el alcance del proceso de descentralización, las resistencias derivadas de una tradición centralista, los temores a que pudiera impulsar la corrupción a nivel local, así como las inquietudes por el alto coste económico de su implementación contribuyeron a que la aprobación de la Ley Orgánica de Colectividades Locales se retrasara hasta abril de 2018. Aprobada sólo 10 días antes de la celebración de las elecciones municipales, y cuando la campaña electoral estaba ya en marcha, la ley prevé una descentralización en tres niveles (ayuntamientos, regiones y distritos), cuyo desarrollo deberá ser implementado de forma gradual durante los próximos 27 años.

La pervivencia de estos desequilibrios ha provocado frecuentes movilizaciones de protesta en las regiones menos favorecidas del país, reclamando el reclutamiento de trabajadores locales en las empresas de fosfatos, gas y petróleo (movilizaciones como Winnou el petrole? en 2015, Kasserine en 2016 y Kamour en 2017).

La celebración de las elecciones municipales, después de varios aplazamientos, supone un primer paso en el proceso de transformación de un Estado de larga tradición centralista, que puede impulsar el desarrollo local a través de una distribución más equitativa de los recursos. La elección democrática de nuevos ayuntamientos permitirá reemplazar las “Delegaciones especiales” que, de forma provisional, han gestionado desde 2011 los asuntos municipales y que, por primera vez, cubren toda la superficie del país tras la creación de 86 nuevos consejos municipales. El volumen de recursos transferidos por el Estado a las entidades locales se hará de forma ad-hoc y dependerá de la población, superficie y tasa de paro, pero también de aspectos vinculados a la gestión municipal como el grado de transparencia, la aplicación de los criterios de discriminación positiva y el índice de desarrollo. En el calendario electoral tunecino queda pendiente la celebración de elecciones directas de los consejos regionales.

Un marco electoral renovado

Las elecciones municipales, al igual que los comicios anteriores, han sido organizados por la Instancia Superior Independiente para las Elecciones (ISIE), pero con una legislación electoral renovada que ha permitido votar por primera vez al ejército y a las fuerzas de seguridad del Estado. Las novedades introducidas también han buscado impulsar, a través de medidas de discriminación positiva, la emergencia de una nueva elite política local más joven, feminizada e integradora.

La elección de mujeres ha sido incentivada con medidas como la paridad vertical y horizontal en las listas electorales. En virtud de la paridad vertical, todas las candidaturas están obligadas a alternar la presencia de hombres y mujeres en “listas cremallera”. Esta medida, aplicada ya en las elecciones legislativas de 2014, ha sido acompañada de la obligación de que la mitad de las listas electorales presentadas por cada partido o coalición estén encabezadas por mujeres y la otra mitad por hombres. La importancia de esta medida de discriminación positiva queda de manifiesto cuando se observa cómo sólo el 3% de las listas independientes han sido encabezadas por mujeres, al no aplicárseles ese requisito al concurrir en una única circunscripción. Este hecho ha rebajado el número total de mujeres cabeza de lista al 30% del total de las presentadas. La incorporación de las mujeres a puestos de responsabilidad en los órganos de gobierno de los nuevos ayuntamientos también es impulsada por la nueva Ley Orgánica de Colectividades Locales (LOCL), al establecer la obligatoriedad de que los cargos de presidente y vicepresidente de los consejos municipales tengan que ser hombre y mujer.

Respecto a la renovación generacional, la LOCL establece que, al menos, uno de los tres primeros candidatos de cada lista sea menor de 35 años y que, en las sucesivas series de seis candidatos, también lo sea uno de ellos. Esta discriminación positiva a favor de los jóvenes contribuyó a que un 52% del total de candidatos que se han presentado a las elecciones tuviera menos de 35 años, lo que ha permitido que el 37,2% de los elegidos cumplan esta condición. La participación de los electos jóvenes en los órganos de gobierno municipal se ve facilitada también por la exigencia recogida en la LOCL de que el presidente o alguno de sus adjuntos tenga menos de 35 años. La renovación generacional de la elite política a partir de la arena local es clave en un país en el que el presidente de la República, Béji Caïd Essebsi, tiene 91 años, el presidente de la Asamblea de Representantes del Pueblo, Mohamed Ennaceur, tiene 84, y el líder de Ennahda, Rached Ghannouchi, tiene 76 años.

Del mismo modo, también han sido aprobadas medidas para incentivar la presencia de personas con discapacidad en las candidaturas, como la privación de financiación a aquellas candidaturas que no incluyeran al menos a una persona con discapacidad entre los 10 primeros puestos de la lista. Aunque estas medidas han favorecido la presencia de 1.400 candidatos con alguna discapacidad, menos de un 1% de las listas fueron encabezadas por uno de ellos.

En relación con la organización del proceso electoral, la ISIE ha recibido críticas por su falta de independencia y porque el proceso de registro, lanzado en tres ocasiones, generó confusión en una parte de la ciudadanía que no sabía si se encontraba registrada o no. También ha recibido críticas la restrictiva regulación sobre publicidad electoral en los medios de comunicación, que llevó a que una gran cantidad de medios privados optara por renunciar a cubrir las elecciones para no someterse a sus exigencias. Del mismo modo, la limitación de la publicidad electoral a los pocos espacios habilitados específicamente para ello dificultó la existencia de un clima adecuado a la movilización electoral.

El proceso electoral y sus resultados

La presentación de listas en los 350 ayuntamientos ha sido un reto difícil de alcanzar para la mayor parte de partidos políticos debido a su débil implantación a escala nacional. Sólo Ennahda fue capaz de presentar candidaturas en los 350 ayuntamientos del país, seguido de Nidaa Tounes, con 345 listas. El resto de las formaciones políticas lo hicieron de forma limitada. La tercera fuerza política con un mayor número de listas presentadas fue la coalición Front Populaire, con 132 listas.

Uno de los aspectos más relevantes de las elecciones municipales ha sido la concurrencia de 860 listas independientes. Las listas no vinculadas formalmente a partidos políticos han supuesto un 41,46% del total de candidaturas presentadas, lo que supone un incremento del 10% respecto a las listas no partidistas que se presentaron a las legislativas de 2014 (que fueron un 31,46% del total). Aunque de carácter heterogéneo, y por tanto difíciles de valorar en su conjunto, el elevado número de listas independientes parece apuntar a diferentes estrategias relacionadas con el desgaste en términos de imagen de los partidos políticos. Una parte de ellas aspiraba a captar el descontento hacia la alianza entre Nidaa Tounes y Ennahda. Otras habían sido promovidas por estos mismos partidos para no perder a un electorado descontento, pensando en el establecimiento de pactos posteriores durante el proceso de constitución de los ayuntamientos. En otros casos habrían sido impulsadas por miembros de los partidos políticos mayoritarios como vía para asegurarse su elección al no tener una buena posición en la lista de su formación. Esta peculiar estrategia se ve incentivada por un sistema electoral que favorece la representación de los partidos y candidaturas que obtienen un número reducido de votos.

En relación con el proceso electoral, lo más significativo ha sido la bajísima tasa de participación: apenas un 35,6% de los inscritos (frente al 68,4% de 2014), lo que supone un 17% del total de personas con derecho a voto y 1.700.000 votantes menos que en las legislativas de 2014. Una desafección especialmente alta entre los votantes más jóvenes.5

Acerca de los resultados, hay tres grandes claves que se pueden destacar: (1) la victoria de Ennahda; (2) el hundimiento del gobernante Nidaa Tounes; y (3) la fuerte implantación de listas independientes.

Figura. Resultados de las elecciones municipales en Túnez de 2018 por porcentaje de voto, concejales obtenidos y listas presentadas
Candidaturas Nº de concejales Listas presentadas % de votos
Ennahda 2.135 350 28,64
Nidaa Tounes 1.595 345 20,85
Al-Tayyar al-Dimuqrati 205 69 3,95
Front Populaire 259 132 4,19
Union Civile 23 36 1,44
Machrouu Tounes 124 69 1,33
Parti Destourien Libre 76 31 1,06
Mouvement Tunisie Volonté 84 46 1,33
Mouvement du Peuple 100 40 1,38
Afek Tounes 93 43 1,77
Bani Watani 15 9 0,5
Initiative Nationale Destourienne 23 7 0,36
Al Binaa Al Watani 6 15 0,23
Parti Socialiste 13 12 0,13
Union Populaire Républicaine 7 6 0,15
Coalition des Forces Démocrates 6 1 0,07
Ajyal 6 2 0,06
Parti Sawt Ettounsi 3 2 0,06
Otros partidos 11 0,14
Listas Independientes 2.367 32,9
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de ISIE (2018).

Ennahda aumenta levemente su porcentaje de voto respecto a las legislativas de 2014 (que fue entonces del 27,7%), aunque ello supone 430.000 votantes menos en relación con aquellos comicios. Su victoria no puede ocultar el desgaste del partido, pese a contar con una sólida organización, una militancia disciplinada y una implantación a lo largo de todo el país que le ha permitido ser la única formación con capacidad para presentar candidaturas en los 350 ayuntamientos. Ennahda obtiene la victoria en número de votos a nivel nacional, conserva su hegemonía en el sur y penetra fuertemente en zonas en las que en 2014 venció su rival Nidaa Tounes. Por su parte, Ennahda ha mejorado sus resultados presentando candidatos independientes –incluyendo algunas figuras del antiguo RCD–, modernistas y, en el caso de Monastir, a un candidato judío. El partido ha obtenido la victoria también en la capital del país, con una lista encabezada por una candidata islamista, Souad Abderrahim, que en 2011 ya fue diputada en la Asamblea Nacional Constituyente.

Nidaa Tounesretrocede en todo el país, perdiendo en términos absolutos más de 800.000 votos en relación con las legislativas. En porcentaje de votos, su fuerza electoral desciende desde el 37,56% de 2014 a un modesto 20,85%. El partido que preside el gobierno sólo vence en número de concejales en dos de las 27 regiones administrativas del país, las de Le Kef y Nabeul, teniendo una caída histórica en votos en circunscripciones del Gran Túnez como Ariana o Ben Arous, donde es superado por su rival Ennahda. Este importante retroceso es, en gran parte, resultado del castigo de su electorado a su alianza con Ennahda y de sus fracturas y divisiones internas. Sin embargo, la caída en número de votos del partido no parece haber sido capitalizada ni por las nuevas formaciones escindidas del partido como Machrouu Tounes, que obtiene un discreto 1,44% del voto a nivel nacional, ni por las fuerzas de izquierda que defienden un proyecto modernista. La competencia en este frente entre el histórico Front Populaire y al-Tayyar al-Dimuqrati, partido fundado en 2013, se salda con una victoria por la mínima del último, a pesar de haber presentado candidaturas sólo en 67 municipios frente al Front Populaire, que se presentó en 120. Al-Tayyar al-Dimuqrati obtiene el 4,19% de los sufragios frente al 3,95% del Front Populaire.

Las listas independientes son claramente vencedoras en un contexto de desafección política. A nivel agregado, han obtenido un 32,9% de los sufragios, porcentaje de votos mayor que el alcanzado por Ennahda. Presentes en todo el territorio, han obtenido mejores resultados en la mitad norte del país, zona en la que Nidaa Tounesfue hegemónica en 2014. Los buenos resultados de las listas independientes pueden ser explicados por dos factores: por un lado, como resultado del atractivo que en los ámbitos locales tienen candidatos sin adscripción partidista vecinos del lugar, y, por otra parte, como consecuencia de la degradación de la imagen de los partidos tradicionales.

Sin embargo, no se pueden sacar fácilmente conclusiones a nivel nacional dada la diversidad y el carácter local de muchas de estas candidaturas independientes. Las alianzas que se establezcan en los procesos de constitución de los ayuntamientos ayudarán a perfilar mejor su papel. De cualquier modo, es significativo que las únicas dos fuerzas políticas con implantación nacional hayan pasado de concentrar el 65,35% de los votos en las legislativas de 2014 a sólo el 49,29%. Este hecho, sin duda, tendrá consecuencias internas en los dos principales partidos y también en la alianza que mantienen desde 2014.

Conclusiones

Los resultados de las elecciones municipales reflejan el aumento de la desafección hacia el proceso político y hacia la dinámica consensual acordada desde 2014 por los partidos Nidaa Tounes y Ennahda, lo que muestra una creciente desconexión entre la acción política y las expectativas de la ciudadanía. La superación del clima de polarización identitaria, que estuvo a punto de hacer descarrilar el proceso de transición política en 2013, no ha ido acompañada de una mejora de la situación económica ni de la corrección de los desequilibrios regionales que estuvieron en el origen de la revolución tunecina.

Las medidas de discriminación positiva establecidas por la nueva legislación electoral han impulsado la incorporación a las instituciones municipales de una elite más joven y feminizada. Esta elite está llamada a jugar un papel clave en el proceso de renovación de los actores políticos. Sin duda, el rejuvenecimiento y feminización a nivel local representa un elemento distintivo en relación con el resto de los países de la región. También debería ser un factor de cambio, al menos en las formas de hacer política, que podría contribuir a revertir la desafección política de los tunecinos, convirtiéndose así en una pieza más para el éxito de la transición tunecina.

Aunque Ennahda y Nidaa Tounes se consolidan como las únicas fuerzas políticas con implantación a escala nacional, la nueva correlación de fuerzas surgida tras la victoria del partido islamista y el horizonte de elecciones legislativas y presidenciales en 2019 abrirán previsiblemente un proceso de ajustes en su alianza. La elección de alcaldes pondrá a prueba el alcance de la concertación entre ambos partidos en el ámbito local, ante la irrupción de listas independientes. En el ámbito nacional, el resultado del proceso de renovación del Acuerdo de Cartago y la continuidad o no al frente de gobierno de unidad nacional de Youssef Chahed, cuestionado por su propio partido –Nidaa Tounes– y por la UGTT, pero respaldado por Ennahda, proporcionarán claves sobre el proceso de recomposición del paisaje político con vistas a las citas electorales del año próximo.

Miguel Hernando de Larramendi
GRESAM/Universidad de Castilla-La Mancha
| @mhlarramendi

Bosco Govantes
Universidad Pablo de Olavide
| @bosco_govantes


1 Éric Gobe (2017), “La Tunisie en 2016 : La présidentialisation de l’impuissance politique (an II)”, L’Année du Maghreb, nº 17, pp. 313-333.

2 Sergio Altuna (2018), “Evolución reciente del yihadismo en Túnez, una larga condena por los errores del pasado”, ARI , nº 18/2018, Real Instituto Elcano.

3 El Acuerdo de Cartago establecía seis políticas prioritarias para el nuevo gobierno: lucha contra el terrorismo, aumento del desarrollo económico priorizando la creación de empleo, lucha contra la corrupción, mejora de las políticas fiscales y sociales, implementación de iniciativas de desarrollo local y regional, y aumento de la eficacia del gobierno.

4 Gonzalo Escribano (2018), “Dos brechas de expectativas económicas en la transición tunecina”, ARI, nº 24/2018, Real Instituto Elcano.

5 Así lo pudieron constatar los autores durante la misión de observación electoral del OPEMAM dirigida por Rafael Bustos en la que participaron durante el mes de mayo de 2018.

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<![CDATA[ Trump lleva su Embajada a Jerusalén: ¿Dónde está la transacción? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-amirahfernandez-trump-lleva-embajada-jerusalen-donde-esta-transaccion 2018-05-16T06:40:12Z

Parecería que en este caso Trump hizo un “gran trato” a cambio de nada. Simplemente, ignoró todas las voces que le recomendaron no hacerlo o, al menos, hacerlo en otras condiciones más equilibradas y un contexto de avances hacia la resolución del conflicto.

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Donald Trump prometió que, si llegaba a la Casa Blanca, trasladaría la Embajada de EEUU en Israel de Tel Aviv a Jerusalén. Tan sólo 16 meses después de ser proclamado presidente, hizo efectiva esa promesa. Con su decisión, Trump rompía con décadas de política estadounidense bipartidista al reconocer Jerusalén como la capital del Estado de Israel. También rompía con el consenso internacional de no precondicionar el estatus final de esa ciudad triplemente sagrada antes de que israelíes y palestinos alcanzaran un acuerdo de paz negociado.

Se dice que Trump entiende la política –incluida la política exterior– como una relación de tipo transaccional. Este presidente se ve a sí mismo como un artista alcanzando “tratos” que le permiten avanzar su agenda a partir de un intercambio de intereses. Si esto es así, lo que resulta chocante es que el paso dado por Trump en Jerusalén no hace avanzar los intereses nacionales y de seguridad del país que preside. Parecería que en este caso hizo un “gran trato” a cambio de nada. Simplemente, ignoró todas las voces –numerosas y cualificadas– que le recomendaron no hacerlo o, al menos, hacerlo en otras condiciones más equilibradas y un contexto de avances hacia la resolución del conflicto de Oriente Medio.

Ni las objeciones de la mayoría de los aliados más próximos a EEUU (incluidos los principales países de la UE), ni los llamamientos a la mesura de algunos socios árabes de EEUU (sólo algunos), ni la oposición de buena parte del establishment de seguridad nacional estadounidense lograron modificar los cálculos del neófito político convertido en presidente. Tampoco sirvieron de nada la oposición del Papa Francisco, las condenas de los patriarcas y líderes de 13 iglesias cristianas jerosolimitanas ni las denuncias de la Organización para la Cooperación Islámica. Trump tenía que cerrar un “gran trato” y nada ni nadie se lo iba a impedir.

El pasado diciembre, cuando el presidente norteamericano anunció el reconocimiento de Jerusalén (toda la ciudad, no sólo la parte occidental) como capital de Israel, éste recurrió a un argumento que no dejó a nadie indiferente. Dijo que su decisión serviría para promover la paz entre israelíes y palestinos, pues “retiraba la cuestión de Jerusalén de la mesa de negociaciones”. Los acontecimientos de los últimos cinco meses indican más bien todo lo contrario, pues la Ciudad Santa ha vuelto a estar en el foco de atención de todo el mundo. Tampoco ha explicado Trump cómo se consigue avanzar la paz cuando la parte más fuerte ve todos sus deseos concedidos, mientras se ignora y se castiga a la parte más débil.

Una muestra del rechazo internacional al movimiento de Trump fue la severa derrota que éste cosechó en la Asamblea General de la ONU el pasado 21 de diciembre. Un total de 128 Estados miembros votaron a favor de una resolución que rechaza la declaración del presidente Trump reconociendo Jerusalén como capital de Israel. EEUU tan sólo logró el apoyo de siete países de insignificante peso internacional (cuatro de los cuales son microestados insulares del Pacífico), además de Israel. Hubo 35 abstenciones, después de que Washington amenazara de forma poco sutil con retirar su ayuda a los países que respaldaran la resolución. El enfoque transaccional que le sirvió a Trump como hombre de negocios no le dio los resultados que esperaba en el principal foro internacional, para enfado suyo y de su embajadora Nikki Haley.

”Los principales países del sistema internacional y socios de EEUU mostraron su disconformidad no acudiendo a la ceremonia de inauguración”

El traslado de la Embajada de la discordia se realizó a toda prisa (en poco más de cinco meses, cuando inicialmente se había hablado de un año o más), y se escenificó con una ceremonia el pasado 14 de mayo, coincidiendo con el 70 aniversario del establecimiento del Estado de Israel. Trump no asistió en persona, como habría sido de esperar. La delegación oficial de su país estuvo compuesta casi íntegramente por ciudadanos estadounidenses judíos que han financiado asentamientos de colonos en los Territorios Ocupados. La cabeza visible fueron la hija del presidente, Ivanka, y el yerno, Jared Kushner, quien mantiene importantes negocios y relaciones con las elites políticas conservadoras y con diversos actores económicos de Israel. Una vez más, los principales países del sistema internacional y socios de EEUU mostraron su disconformidad no acudiendo a la ceremonia de inauguración.

La decisión de trasladar la Embajada y su ejecución han tenido lugar en un contexto muy concreto, tanto a nivel interno en EEUU como a nivel regional en Oriente Medio. Internamente, el “factor Trump” conlleva unas formas y unas decisiones que rompen con políticas establecidas por sus predecesores (sobre todo, si se trata de algo que hizo Barack Obama). Para empezar, la diplomacia estadounidense ha sufrido severos recortes, una fuga de cerebros y un fuerte desprestigio en poco más de un año. Este presidente atípico se ha rodeado de asesores leales a sus tesis, pero no necesariamente experimentados ni mesurados en el papel que desempeñan, como son su hija y yerno, su asesor para Israel, Jason Greenblatt, y su embajador en Israel, David Friedman. Además, existen unos enormes conflictos de intereses, pues se entremezclan sus funciones gubernamentales con sus intereses y negocios familiares, todos vinculados a la Organización Trump (un grupo de aproximadamente 500 empresas, de las cuales el actual presidente es el único o principal propietario, y donde sus hijos y asesores tienen o han tenido puestos clave).

El equipo de Trump incluye a numerosas personas con conexiones estrechas con las elites políticas y económicas de Israel, bien sea por motivos familiares, económicos, ideológicos o mesiánicos. En esta última categoría se incluye a buena parte de los seguidores de las iglesias evangélicas estadounidenses, cuyos votantes suelen ser pro-sionistas militantes y apoyan toda política que favorezca el fortalecimiento del Estado de Israel. Para los sectores más conservadores de esos votantes, representados en la Casa Blanca por el vicepresidente Mike Pence, el apoyo a Israel representa el cumplimiento de una profecía bíblica, que anticipa la llegada del Mesías y anuncia la proximidad del Apocalipsis. Trump no quiere perder a esa base electoral altamente ideologizada y fiel.

En cuanto al contexto en Oriente Medio, puede que la región esté atravesando el período más destructivo desde la aparición del sistema de Estados regionales al término de la Primera Guerra Mundial. Un número creciente de conflictos y fracturas recorren Oriente Medio y el norte de África. Israel se ha encontrado con una convergencia de intereses con algunos países árabes (principalmente Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos y Egipto), que se centran en su oposición conjunta a la creciente influencia regional de Irán. En ese contexto, Israel siente que no encontrará ninguna oposición seria de los gobiernos árabes a sus políticas defendidas desde Washington.

“El actual presidente y sus asesores más cercanos han demostrado no tener ningún interés en avanzar un proceso de paz en el que el gobierno de Israel no obtenga la totalidad de sus demandas”

Hubo un tiempo en que EEUU se presentaba como un intermediario honrado (honest broker) entre las partes enfrentadas en el conflicto israelo-palestino. Muchos dudan de que alguna vez lo fuera. Sin embargo, la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca ha sacudido muchas cosas, incluida la apariencia de que esté actuando como intermediario honrado. El actual presidente y sus asesores más cercanos han demostrado no tener ningún interés en avanzar un proceso de paz en el que el gobierno de Israel no obtenga la totalidad de sus demandas y exigencias.

No hay nada nuevo en que una Administración estadounidense asuma las tesis del gobierno israelí de turno. Lo que sí es novedoso es el nivel de presión al que se está sometiendo a la parte palestina, tanto de forma directa (mediante una campaña de aislamiento y retirada de ayuda a los refugiados palestinos), como indirectamente (según algunas informaciones, a través de presiones ejercidas por países árabes del Golfo cuyos gobernantes están en sintonía con la Administración Trump). Si el objetivo de esas presiones es que los palestinos acepten cualquier “trato del siglo” que les ofrezca Trump en términos de “o lo tomas o lo dejas”, difícilmente esta vía conducirá a la paz. El riesgo de que la región salga más desestabilizada es real.

En el tema de la Embajada, como en la retirada unilateral del acuerdo nuclear entre las grandes potencias e Irán, Trump ha optado por ir por libre (o, mejor dicho, de la mano de Israel). Ningún miembro de la OTAN, de la UE, de la Liga Árabe, de la Organización para la Cooperación Islámica, ni siquiera del Consejo de Cooperación del Golfo ha dado su apoyo explícito a su medida unilateral en Jerusalén. El presidente estadounidense ha podido llegar a la conclusión de que a algunos líderes árabes no les importan mucho los palestinos. En eso puede no estar del todo equivocado, pero sí se equivocaría si se creyera que las poblaciones árabes y musulmanas también se desentienden de lo que ocurre en Palestina. Los recientes pasos dados por Trump no hacen que la paz esté más cerca, ni garantizan más seguridad a EEUU, ni tampoco mejoran su imagen mundial. Más bien queda como un Estado con problemas de fiabilidad y de previsibilidad.

Si es cierto que la política exterior de Trump está marcada por su carácter transaccional, cabe preguntarse a cambio de qué ha concedido semejante deseo al gobierno de Netanyahu. Nada indica que haya habido ninguna contrapartida israelí de cara a una reanudación de las negociaciones de paz con los palestinos. Más bien, parece que se premia que este primer ministro haya liquidado de facto la solución de “dos Estados para dos pueblos”. Seguramente Trump sí haya empleado un enfoque transaccional en el tema de Jerusalén, pero dando prioridad a los intereses de la familia y su entorno por delante de los intereses nacionales.

Haizam Amirah Fernández
Investigador principal, Real Instituto Elcano
| @HaizamAmirah

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<![CDATA[ La retirada unilateral de EEUU del Acuerdo nuclear con Irán: repercusiones inmediatas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari68-2018-arteaga-retirada-unilateral-eeuu-acuerdo-nuclear-iran-repercusiones-inmediatas 2018-05-11T02:36:32Z

Trump ha retirado a EEUU del Acuerdo con Irán de 2015 y se dispone a reanudar las sanciones. Todavía es pronto para evaluar las repercusiones, pero la retirada ya amenaza con desestabilizar la lucha contra la proliferación, las relaciones transatlánticas y el difícil equilibrio regional.

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Tema

El presidente Trump ha retirado a EEUU del Acuerdo con Irán de 2015 y se dispone a reanudar las sanciones que levantó tras su firma. Todavía es pronto para evaluar objetivamente las repercusiones finales de la decisión, pero la retirada ya amenaza con desestabilizar la lucha contra la proliferación, las relaciones transatlánticas y el difícil equilibrio regional.

Resumen

En julio de 2015, Irán y seis potencias (EEUU, Rusia, China, el Reino Unido, Francia y Alemania, P5+1) concluyeron la negociación del Plan de Acción Integral Conjunto (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPoA) para reorientar el programa nuclear iraní hacia fines civiles a cambio del levantamiento de las sanciones que tanto esas seis Partes como la UE y Naciones Unidas habían adoptado previamente. Los negociadores tuvieron que hacer concesiones respecto a sus objetivos iniciales para llegar a un texto de compromiso, pero a pesar de sus limitaciones, lo acordado se ha ido cumpliendo según lo previsto y a satisfacción de todas las Partes firmantes menos las de EEUU bajo la Presidencia de Donald Trump. Éste ha liderado una combinación de fuerzas hostiles a Irán, con intereses políticos, ideológicos y geoestratégicos que van más allá de los objeticos de proliferación contenidos en el Acuerdo. La retirada va acompañada de medidas que pueden enfrentar a las Partes entre sí en materia de sanciones, propiciar nuevas medidas de proliferación por parte de Irán y, deteriorar la estabilidad regional. Este ARI no puede entrar a evaluar el impacto de unas medidas que se tomarán en los próximos meses, pero sí a delimitar los campos de incertidumbre que se abren tras la decisión unilateral del presidente de EEUU.

Análisis

La denuncia de los inspectores de la Agencia Internacional de la Energía Atómica en 2003, alertando sobre la existencia de un programa e instalaciones encubiertas en Irán puso en marcha varias rondas de negociaciones con las mismas Partes que después participaron en el Acuerdo de 2015. Para negociar desde una posición de fuerza y forzar a Irán a ceder ante las presiones, a partir de 2006 se adoptaron sanciones multilaterales y unilaterales que fueron deteriorando la economía iraní pero no el desarrollo de la proliferación. Como resultado de las sanciones, se redujeron las exportaciones iraníes de 2,5 millones de barriles de petróleo diarios a sólo 1 millón y su producto interior bruto se redujo en torno al 9% cada año a partir de las mismas; una situación que se revirtió tras el Acuerdo, aunque las sanciones residuales estadounidenses y los problemas internos no permitieron a los dirigentes y a la población de Irán beneficiarse tanto como esperaban del Acuerdo.

Las sanciones ligadas al programa iraní de proliferación no tienen que ver con otras vinculadas al desarrollo de misiles o su apoyo a grupos terroristas para los que existen sanciones unilaterales o minilaterales. Tampoco tienen que ver con las sanciones debidas a la rivalidad crónica entre EEUU e Irán tras la Revolución. En este sentido, EEUU ha ido acumulando sanciones que comprenden la prohibición general de comercio como norma general salvo licencias regladas, sanciones asociadas al apoyo al terrorismo internacional, vinculadas a los derechos humanos, debidas a su injerencia en asuntos regionales, el desarrollo de programas de misiles y un largo etcétera de agravios bilaterales.1 Las sanciones afectan a individuos e instituciones vinculadas al régimen y no han dejado de crecer, antes y después del Acuerdo, mediante modificaciones del Legislativo o del Ejecutivo.

El Plan de Acción Integral Conjunto (Acuerdo, de ahora en adelante) solucionó alguno de los riesgos inmediatos de proliferación que generaba el programa nuclear y aplazó la solución de otros, incluidos el desarrollo de misiles balísticos y la injerencia en asuntos regionales para más adelante, a la espera de que el Acuerdo creara las condiciones de confianza necesarias para afrontarlas. El Acuerdo, forjado durante 12 años, contó con el respaldo unánime del Consejo de Seguridad (Res. 2231 de 20 de julio de 2015) y abrió expectativas de distensión entre Irán y EEUU y de reformas internas dentro de Irán que pudieran, a mayor plazo, ampliar el alcance de la distensión a otros puntos de conflicto.

A pesar de sus limitaciones, la valoración general del Acuerdo2 fue bastante positiva porque frenó temporalmente la proliferación, introdujo un régimen de verificación específico más severo que el de salvaguardias aplicado generalmente por la Agencia Internacional de la Energía Atómica (Protocolo Adicional), transformó un programa de enriquecimiento orientado al uso militar al uso pacífico, redujo las existencias de uranio enriquecido (de 8.000 a 300 kilos), redujo las centrifugadoras (a 5.060 durante 15 años) y limitó el nivel de enriquecimiento del uranio al 3,7% durante 15 años, retrasando el mismo tiempo la disponibilidad de material para una cabeza nuclear.

En contrapartida, Irán logró el reconocimiento de su derecho a enriquecer el uranio en el futuro, lo que le permite convertirse en una potencia nuclear si así lo decide. Una capacidad que podrá desarrollar a medida que el Acuerdo prevé la modernización de sus centrifugadoras a partir de los 11 años. Además, el levantamiento de las sanciones de Naciones Unidas permitirá a Irán adquirir armas convencionales a partir de 2020 y desarrollar sus programas de misiles a partir de 2023, aunque persisten las sanciones bilaterales de EEUU y otros países sobre esas adquisiciones.

Cronograma del Plan de Acción Integral Conjunto
  • 24/XI/2013: se acuerda un plan provisional (JPoA) para propiciar la elaboración de un acuerdo.
  • 18/X/2015: se adopta ese Acuerdo e Irán comienza a tomar medidas para asegurar su cumplimiento. Mientras, las partes se preparan para levantar las sanciones cuando el Organismo de la Agencia Internacional de la Energía Atómica verificara el cumplimiento de las obligaciones iraníes.
  • 16/I/2016: se levantan las sanciones vinculadas al Acuerdo. Se liberaliza la compra de petróleo iraní (excepto para EEUU) y los intercambios e inversiones en Irán.
  • 18/X/2025: el Acuerdo se dará por terminado si Naciones Unidas no reimpone las sanciones.
Elaboración propia.

A pesar de que el mecanismo de verificación no era tan automático ni tan intrusivo como deseaban quienes dudaban de la voluntad de cumplimiento de Irán, se han llevado a cabo 10 inspecciones cuyos informes de verificación demuestran que la verificación funciona para satisfacción de quienes apoyaron el mecanismo establecido. La Casa Blanca ha recogido y exagerado todas las debilidades del Acuerdo en su explicación de la retirada, atribuye a Irán en exclusiva todos los conflictos de la zona y pretende crear una nueva coalición que –esta vez sí– va a poner fin a todos los desmanes del ‘maligno Irán.3

El impacto de la retirada en la prevención de la proliferación

En su justificación, EEUU alega que el Acuerdo permitía a Irán acercarse al umbral nuclear en poco tiempo, pero con su decisión se arriesgan a que ese poco tiempo corra a partir de la retirada en lugar de esperar a los 10 y 25 años que habría que esperar según las distintas condiciones del Acuerdo, adelantando el reloj de la proliferación. El presidente Rohani ha manifestado su voluntad de mantener sus compromisos. Una retirada iraní del Acuerdo habría puesto fin a los compromisos adquiridos y podría retornar a su programa nuclear sin la supervisión externa de los inspectores internacionales. Pero la voluntad del presidente no tiene garantizada su permanencia en el tiempo si crece la presión de los sectores más radicales de la Revolución. Paradójicamente, el mayor perjudicado de las presiones estadounidenses contra Irán y el Acuerdo no será el sector más duro del régimen sino el más reformista, el que utilizó el Acuerdo como instrumento de cambio político y social.

Un programa nuclear que pretenda dotar a Irán de capacidad de disuasión nuclear debe potenciar el enriquecimiento de uranio o plutonio para cargar el ingenio nuclear y avanzar en su miniaturización para incluirlo en una ojiva que se pueda alojar en un misil balístico que sea capaz de llevarla a gran distancia y con precisión. Como ha mostrado la experiencia norcoreana, es posible avanzar en las tres direcciones en condiciones de aislamiento internacional y de condiciones económicas extremas. Irán fue capaz de progresar en el enriquecimiento de uranio con fines militares hasta que llegó el Acuerdo, pero no ha progresado de forma fehaciente en los otros dos. Y al igual que se pretende ahora con Corea del Norte –y entonces con el Acuerdo– era mejor reconocer el estatus de potencia nuclear a un país si a cambio se congela la progresión hacia la miniaturización (weaponisation) de sus ojivas nucleares y hacia el desarrollo de misiles balísticos de gran alcance. La retirada del Acuerdo va contra esa lógica de congelación que contenía directamente la proliferación en un programa e indirectamente en los otros dos. La retirada puede causar que Irán acabe saliéndose del Acuerdo, desvinculándose de sus compromisos con el Tratado de No Proliferación del que es parte o que no se sujete al régimen de salvaguardias del Protocolo Adicional de la Agencia Internacional de la Energía Atómica como se había comprometido para 2023. En ese caso, Irán podría reinstalar o reemplazar sus centrifugadoras en poco tiempo, enriquecer mayores cantidades de uranio y a mayor grado de riqueza, disponer del combustible necesario para cruzar el umbral nuclear en pocos meses y realizar las pruebas nucleares necesarias.

Irán dispone de misiles suministrados por Corea del Norte, pero no dispone de la capacidad tecnológica de ese país para desarrollar la cantidad, precisión y alcance de esos misiles que hicieran posible transportar ingenios nucleares en ellos a corto y medio plazo. Evaluaciones como las del SIPRI relativizan las estimaciones estadounidenses e iraníes de esas capacidades,4 tanto por falta de capacidad iraní como por las restricciones que imponen regímenes internacionales como los de Control de la Tecnología de Misiles (MTCR en sus siglas inglesas), el Código de Conducta de la Haya contra la proliferación de misiles balísticos (HCOC) y la Iniciativa para la Seguridad y Proliferación (PSI). A los anteriores hay que añadir que el Acuerdo implantó un sistema especial (JCPoA Procurement Channel) para supervisar las compras iraníes de equipos y tecnologías asociadas a la proliferación.

De retirarse, podría optar por la vía lenta del desarrollo nacional o por la más rápida de compra o transferencia tecnológica desde Corea del Norte. La miniaturización necesaria para colocar el material fisible, uranio o plutonio en una ojiva nuclear llevaría más tiempo, pero una retirada iraní del Acuerdo le permitiría avanzar en su desarrollo más deprisa y con menos transparencia. A pesar de que alegan sus detractores, el programa de misiles está menos avanzado de lo que se dice y las capacidades de contraproliferación estadounidense –incluidos los buques antimisiles desplegados en Rota en 2015– están mucho más avanzadas que los misiles que deben interceptar. La retirada estadounidense hace difícil que las Partes que siguen vinculadas al Acuerdo aborden negociaciones complementarias para prevenir el desarrollo de tecnologías y misiles con capacidad balística intercontinental, tal como proponían las Partes europeas para evitar la retirada pero que difícilmente progresarán en un ambiente marcado ahora por la desconfianza.

Al mantenerse dentro del Acuerdo, renunciar a las opciones de proliferación y respetar sus compromisos, Irán gana credibilidad como actor internacional responsable mientras que EEUU la pierde porque los acuerdos sobre proliferación que negocia no tienen garantías de ratificación por las Cámaras o su implementación queda al arbitrio de los presidentes (hay que recordar que el proceso de certificaciones periódicas se impuso por el Congreso para compensar la negativa de la Presidencia Obama a tramitar el Acuerdo como un tratado). Además, y aunque no lo evita, mantener sus compromisos deslegitima cualquier ataque preventivo israelí sobre sus instalaciones nucleares –una acción militar que encajaría con la lógica de las explicaciones de la Casa Blanca– porque cuenta con el respaldo de los inspectores y el régimen de verificación establecido. Por último, la congelación de los programas iraníes desincentiva la proliferación que tendría lugar en los países árabes de la zona si éstos constatan que Irán ha retomado el camino nuclear.

El impacto en las relaciones transatlánticas

Las nuevas sanciones unilaterales tendrán poco impacto sobre el programa nuclear iraní porque lo desarrolló bajo ellas y dispone de un sistema efectivo para burlarlas. Para llevar a cabo su propósito, el presidente Trump amenaza con imponer a esos aliados y a cualquiera que negocie con Irán a sanciones económicas. El alcance de etas medidas todavía está por ver, así como si esta vez sus aliados cerrarán o no filas junto a EEUU para imponer las sanciones. El desacuerdo con los países europeos Partes del Acuerdo y con la UE como coordinadora del mismo se viene a sumar a una escalada de desencuentros con los aliados tradicionales que están erosionando las relaciones transatlánticas. Para sostenerlas, los países europeos se han ido plegando a las exigencias del America First del presidente Trump en materias de acuerdos comerciales, presupuestos de defensa y aranceles en la esperanza de que podrían postergar o mitigar su aplicación. La decisión unilateral sobre el Acuerdo es una nueva muestra de que el apaciguamiento no favorece la franqueza ni la paridad de las relaciones transatlánticas. La UE debe reivindicar de forma más asertiva los intereses y los valores europeos que sustentan su identidad y autonomías si no quiere perder su credibilidad como actor internacional autónomo, aliado leal pero no subordinado a EEUU.

EEUU y la UE comparten la preocupación por las capacidades y las intenciones expansionistas agresivas iraníes, pero no comparten la misma animadversión. EEUU tiene una cuenta pendiente con Irán desde la llegada de la Revolución que le ha conducido a medidas de hostilidad que se han mantenido con las distintas presidencias salvo en la de Obama que dio lugar al Acuerdo y que abrió una ventana de oportunidad para mejorar las relaciones bilaterales (con gran enfado de Israel y de Arabia Saudí por el cambio de bando). Tras la retirada del Acuerdo se encuentra el deseo personal de revertir la política del presidente Obama y contener a su enemigo iraní en todos los campos salvo en el de la distensión como apoyaban sus aliados europeos.

Mantenerse como partes del Acuerdo obliga a China, Rusia y a los países europeos a mantener el levantamiento de las sanciones acordadas mientras Irán cumpla sus compromisos y los inspectores de la AEIA lo verifiquen. Esos gobiernos no pueden evitar que sus compañías nacionales dejen de comerciar o invertir por miedo a las medidas de represalia que anuncia la Administración Trump (de hecho, muchas, como el sector bancario, no lo hacían por ese temor incluso siendo EEUU parte del Acuerdo) aunque pueden adoptar contramedidas para paliarlo.

Parece difícil que las Partes europeas hagan un frente común con Rusia y China para aislar a EEUU, pero el ninguneo presidencial les empujará a la equidistancia y ofrece gratis a Rusia una nueva cuña con la que erosionar la cohesión transatlántica. Las empresas europeas se vieron más perjudicadas por las sanciones previas al Acuerdo que sus competidores norteamericanos porque estaban mejor implantadas en el país.5 Y cuando volvieron a Irán tras el Acuerdo se vieron desplazadas en parte por nuevas empresas chinas, indias o de terceros países que habían aprovechado su retirada para hacerse con sectores críticos de la economía iraní y que, además, no se sentían amenazadas por las sanciones secundarias de EEUU.

Ahora el presidente Trump amenaza con sancionar a las empresas europeas que colaboren con Irán en un nuevo ejercicio desmedido de extraterritorialidad. El dinero siempre es miedoso y es lógico que las empresas europeas no se atrevan a invertir en Irán tras la consumación de la retirada cuando antes ya dudaban si hacerlo o no para evitar sanciones estadounidenses. Lo que ya no puede seguir siendo lógico es que la UE no asuma el riesgo de proteger a las que quieran seguir invirtiendo frente al exceso de la extraterritorialidad de la Administración Trump. Debió de hacerlo ya en 1996 cuando las empresas europeas se vieron sujetas arbitrariamente a las leyes Helms-Burton y D’Amato para evitar su presencia en Cuba y Libia, pero entonces se conformó con negociar renuncias temporales para neutralizar su aplicación sin cuestionar el principio de extraterritorialidad. La UE debería ahora recuperar y actualizar las contramedidas legales (Reglamento antiboicot) que llevan años escondidas en el cajón del apaciguamiento. Si no lo hace, no sólo la America First del presidente Trump sino muchas otras economías proteccionistas pensarán que sale gratis penalizar a las empresas europeas porque la UE no dispone de voluntad ni medidas para evitarlo. Hacer frente a EEUU no cuestiona las relaciones transatlánticas, sino que las interpreta al modo americano: el desacuerdo en algunas cuestiones, como Irán, no tiene por qué cuestionar la coincidencia en otras. Las relaciones transatlánticas pueden ser más o menos asimétricas, pero no cabe la dominación.

Estabilidad regional

La vigencia del Acuerdo permite albergar esperanzas –pocas tras la retirada– de que se puedan abordar algún día conversaciones para prevenir algunos riesgos que no se incluyeron en el Acuerdo como los misiles iraníes, su apoyo a grupos terroristas, sus injerencias en los asuntos internos regionales y tantas otras que aseguran su (maligna) influencia en Oriente Medio.

La retirada unilateral del Acuerdo no frenará la asistencia militar iraní a los proxies que actúan contra Israel, Arabia Saudí y los países del Golfo en Yemen, Siria o Líbano. Las Partes europeas estaban tratando de articular una negociación con Irán destinada a reducir sus actuaciones agresivas en la región, pero la retirada unilateral de EEUU ha cerrado la ventana de oportunidad porque ha quebrado el proceso de construcción de confianza sobre el que se apoyaban las expectativas de prevenir la proliferación y estabilizar la región. La opción estadounidense por medidas exclusivamente disuasorias refuerza a la facción dura del régimen iraní que está detrás de la expansión regional. Y si bien es cierto que los rivales israelíes y árabes disponen de mayor capacidad militar que Irán, también es cierto que esa superioridad convencional no se ha traducido en victorias fulminantes en Líbano o Yemen. Esos enfrentamientos recientes han demostrado que Irán y sus proxies disponen de capacidades asimétricas importantes y que pueden responder a una escalada militar de forma eficaz.

Tampoco podrá contener a sus aliados regionales que también desarrollan políticas expansionistas en la región. La retirada del Acuerdo refuerza al Gobierno israelí, que está instalado en una escalada militar progresiva (una guerra entre dos guerras) contra las milicias iraníes en Siria y que se prepara para una nueva gran confrontación sobre sus fronteras.6 También refuerza la escalada militar en Yemen entre la coalición árabe que lidera Arabia Saudí y los houtis que apoya Irán.

Conclusiones

Desoyendo a sus asesores y contra el consejo del resto de las Partes del Acuerdo, el presidente Trump ha consumado la retirada estadounidense del Acuerdo nuclear con Irán para limitar la proliferación nuclear. Sin ninguna estrategia para el día siguiente, sus explicaciones apuntan a que sólo la disuasión solucionará los problemas asociados a la proliferación y todos los demás derivados del “maligno” comportamiento iraní. Aunque está por ver qué medidas se adoptan finalmente y con qué nivel de ambición, el saldo contable de la retirada al día siguiente va en sentido contrario de la lógica presidencial.

Si lo que quería era aislar a Irán, no ha conseguido que el resto de las Partes le siga en la retirada y se arriesga a perder el apoyo político de sus aliados europeos y de sus rivales euroasiáticos a cambio de alentar la animosidad de sus aliados árabes e israelíes. Si lo que quería era debilitar al sector más duro del régimen, su líder máximo, el Consejo y los guardianes de la Revolución que siempre consideraron que el Acuerdo era malo porque los moderados habían cedido demasiadas condiciones, algo parecido a lo que opinan el presidente Trump y sus apoyos republicanos. Si lo que deseaba era que Irán abandonara su política de expansión regional, ahora ha forzado a los sectores de la Revolución que la exportaban junto a sus proxies a demostrar –cuanto antes– que lo van a seguir haciendo. Podían haber conseguido a mayor plazo y de haberse llevado a cabo las reformas que propició el Acuerdo levantando las sanciones y el aislamiento político y económico. Ahora que el sector reformista ve reducido su margen de maniobra, no se puede albergar la esperanza de que las reformas internas acaben permitiendo alguna forma de coexistencia regional en el futuro inmediato.

Contra la lógica de los argumentos utilizados para justificación, la retirada de un “mal” acuerdo no mejora el estado de la proliferación el día siguiente porque las inspecciones han funcionado y demuestran que los iraníes han cumplido sus compromisos. Algo que ahora pueden replantearse si EEUU no los cumple o si otras Partes se ven arrastradas a incumplirlos bajo coacción. Esta posibilidad, la de que las empresas y gobiernos europeos se vean penalizados por cumplir sus compromisos multilaterales puede producir el efecto no deseado de agravar unas relaciones transatlánticas que interesan más a esta parte europea del Atlántico que a la Casa Blanca de la otra orilla. Al igual que decisiones anteriores de EEUU han evidenciado que esas relaciones han entrado en una nueva fase de interpretación donde cada parte goza de mayor autonomía, la UE debe marcar distancias con EEUU en este capítulo iraní de esas relaciones. Si las visiones, intereses y políticas europeas no coinciden con las de EEUU, se debe asumir abiertamente y sin complejos tal y como se práctica del lado estadounidense. Está en juego la credibilidad de la UE como actor internacional, con identidad y decisiones propias, tanto frente a la comunidad internacional como frente a la propia sociedad europea.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano
| @rielcano


1 Para una mejor evaluación de las sanciones aplicadas por EEUU a Irán, véase Kenneth Katzman (2018), “Iran Sanctions”, Congressional Research Service, 18/IV/2018.

2 Santiago Antón Zunzunegui (2015), “Vigilancia y límites al programa nuclear de Irán: el Plan de Acción Integral Conjunto”, ARI nº 52/2015, Real Instituto Elcano, 21/X/2015.

3 JCPOA Talking Points, White House, 8/V/2018.

4 Paulina Izewicz (2017), “Iran’s Ballistic Missile Programme: its Status and the Way Forward”, Non-Proliferation Papers nº 57, abril.

5 Por ejemplo, en 2011 las compañías europeas, especialmente griegas, italianas y españolas cancelaron importaciones de petróleo por un total de 600.000 barriles diarios, un nivel que no recuperaron hasta la entrada en vigor del Acuerdo, aunque en unas condiciones económicas menos favorables. Por su parte, China redujo sus importaciones de 550.000 a 410.000 barriles diarios, Japón de 325.000 a 190.000, la India de 320.000 a 190.000, Corea del Sur de 230.000 a 130.000 y Turquía de 200.000 a 120.000, superando en la actualidad los niveles previos a las sanciones. Véase Katzman (2018), op. cit., p. 22.

6 Los intercambios armados entre las Fuerzas de Defensa de Israel y las milicias chiíes en Siria comienzan a dejar de ser noticia, incluidos los primeros tras la retirada del Acuerdo el 10 de mayo cuando aviones israelíes atacaron instalaciones de las milicias en respuesta al lanzamiento de cohetes.

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Dentro de una estrategia de movilización que comenzó en marzo, Hamás amenaza con convocar una “Marcha Verde” el 15 de mayo (Día de la Nakba) para desbordar la valla perimetral y colocar a las Fuerzas de Defensa de Israel ante el dilema de reprimir violentamente la irrupción.

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Tema

Dentro de una estrategia de movilización que comenzó en marzo de 2018, Hamás amenaza con convocar una “Marcha Verde” el 15 de mayo de 2018 (Día de la Nakba) para desbordar la valla perimetral y colocar a las Fuerzas de Defensa de Israel ante el dilema de reprimir violentamente la irrupción.

Resumen

Las movilizaciones y disturbios que comenzaron en la Franja de Gaza el llamado “Día de la Tierra” en marzo de 2018 y que está previsto que terminen con la del “Día de la Nakba” a mediados de mayo, se han cobrado ya medio centenar de muertos y cientos de heridos graves. La contundencia en la actuación por parte de las Fuerzas de Defensa de Israel (FDI), incluido el uso de munición real, ha conseguido contener una estrategia que estaba diseñada para ir creciendo a lo largo de seis semanas. Como respuesta, el movimiento islamista radical Hamás amenaza con convocar una “Marcha Verde” el próximo 15 de mayo, con el objetivo de desbordar la valla perimetral que rodea la Franja en todos aquellos puntos en que les sea posible. ¿Qué harán las FDI si colocan a mujeres y niños en primera fila? ¿Cuáles serían las consecuencias potenciales si tiene lugar una masacre en el Día de la Nakba?

Análisis

La llamada “Gran marcha del retorno” fue concebida por un pequeño grupo de activistas independientes de la sociedad civil de Gaza a modo de movilizaciones no violentas con el triple objetivo de volver a colocar la cuestión palestina en la agenda internacional de la que ha quedado totalmente relegada, denunciar la grave crisis humanitaria que atraviesa la Franja debido al bloqueo a la que se ha visto sistemáticamente sometida desde 2007 y reclamar el derecho del retorno de los cinco millones de refugiados palestinos que continúan en el exilio. Entre sus iniciadores hay que destacar al periodista Ahmed Abu Artima, quien circuló la idea a través de las redes sociales, preguntándose en un post qué ocurriría si decenas de miles de refugiados y los descendientes de éstos se aproximaran desarmados a la verja perimetral que rodea la Franja, reclamando su derecho a regresar a sus lugares de origen previos a la primera guerra árabe-israelí de 1948, en cumplimiento de la Resolución 194 de Naciones Unidas.

La puesta en acción de este movimiento popular tomó como ejemplo las macro-acampadas de protesta organizadas por los Hermanos Musulmanes en las plazas de El Cairo tras el golpe militar perpetrado por el Ejército egipcio durante el verano de 2013. Para ello instalaron un centenar de tiendas de campaña de grandes dimensiones en cinco puntos ubicados a lo largo de la verja que rodea la Franja, coincidiendo con los antiguos accesos de entrada a las colonias israelíes previos al Plan de Desconexión de 2005. La idea inicial de los organizadores era que éstas se convirtieran en un lugar de encuentro en el que se celebraran todo tipo de actividades lúdicas, culturales y deportivas de solidaridad entre semana, que se combinaran con marchas de protesta todos los viernes después del rezo de mediodía en las mezquitas. Una secuencia que estaba conceptuada como fórmula de resistencia no violenta, pero que tras la entrada en escena de Hamás se convirtió en sangrienta.

Desde el primer viernes 30 de marzo –en que se conmemora el “Día de la Tierra”, en recuerdo de la muerte a manos de las fuerzas de seguridad de seis ciudadanos árabe-israelíes que protestaban por la expropiación forzosa de sus tierras por parte del Estado de Israel en 1976– las organizaciones juveniles vinculadas a Hamás desplazaron a los activistas independientes y cooptaron la dirección de las protestas. Así, el movimiento islamista radical se encontraba un nuevo frente de lucha con el que poder retomar la iniciativa política ante la sociedad palestina en un momento en el que atraviesa una situación de extrema debilidad en todos los órdenes.

Debilidad de Hamás

El fracaso de la estrategia militar de Hamás ha quedado en evidencia. Desde que tuviera lugar la operación “Margen Protector” durante el verano de 2014, Israel le va ganando claramente la partida. Empezando por los túneles –que fueron su arma sorpresa durante la última contienda– donde las Fuerzas de Defensa de Israel (FDI) han logrado desarrollar una nueva tecnología que le permite detectar las actividades subterráneas, localizando en el transcurso del último semestre las bocas de salida de ocho túneles –cinco de ellos “ofensivos” dentro de territorio israelí y otros tres “defensivos” dentro de la Franja– para después neutralizarlos, bien inundándolos con hormigón armado o bombardeándolos desde el aire. El último fue destruido el pasado 15 de abril a poca distancia de uno de los cinco puntos mencionados en los que tienen lugar las protestas, a la altura del campo de refugiados de Yabalia y del kibutz de Kfar Azza. Según la oficina del portavoz militar, hacía semanas que conocían la existencia del túnel en cuestión y lo mantenían bajo constante vigilancia, pero decidieron destruirlo precisamente para impedir que fuera utilizado en un momento de distracción fruto del caos de los viernes.

Hamás dispone de otras alternativas ofensivas, como son la fabricación de cohetes –cuyo número, radio de alcance y capacidad destructiva son motivo de especulación– y de aviones no tripulados. Para contrarrestar la primera opción, las FDI cuentan con el sistema anti-misiles Iron Dome. Y para neutralizar la segunda, según la prensa israelí, los dos máximos responsables fueron asesinados por su Servicio de Inteligencia exterior (Mossad) En diciembre de 2016 el presunto coordinador del programa, Mohammed Zawahri, cayó abatido a tiros en una localidad del sur de Túnez, mientras que el pasado 21 de abril otro ingeniero involucrado en el diseño y desarrollo de UAV, Fadi al-Batash, era alcanzado por varios disparos efectuados por dos desconocidos de fisionomía occidental a la salida de una mezquita en Kuala Lumpur (Malasia). Dos asesinatos perpetrados por profesionales y que transmitieron un mensaje muy claro a Hamás en relación con su programa de drones.

También en el ámbito político los islamistas se encuentran en horas bajas. El descarrilamiento de las negociaciones de reconciliación nacional con el movimiento Fatah, que comenzaron prometedoramente a mediados del pasado mes de septiembre y cuajaron en los Acuerdos del 12 de octubre de 2017 han terminado encallando. En ellos, Hamás se comprometió a disolver el comité administrativo a través del que gestionaba la Franja, transferir el control efectivo sobre los ministerios y pasos fronterizos a la ANP y a celebrar elecciones lo antes posible. Se trataba de objetivos muy ambiciosos cuya implementación quedó paralizada en el momento en el que la ANP demandó también el monopolio de la seguridad y la disolución de las milicias, comenzando por las Brigadas Izzadin al-Qassam. Finalmente, el atentado con un artefacto explosivo improvisado contra el convoy en el que se desplazaban el primer ministro, Rami Hamdallah, y el director del Servicio de Inteligencia (Mujabarat), Mayed Farah, registrado el pasado 13 de marzo, vino a darles la puntilla final a las relaciones, a pesar de que Hamás aseguró no tener nada que ver con el incidente y sus fuerzas de seguridad descubrieron y abatieron a los presuntos autores, miembros de una célula yihadista.

Sin embargo, donde más se manifiesta su incapacidad es dentro de la Franja como gobierno de facto para dar respuesta eficaz a las necesidades materiales de casi dos millones de personas que viven hacinadas en uno de los territorios con mayor densidad de población del mundo. La situación se ha venido complicando desde que comenzó el bloqueo “duro” por parte de Israel en junio de 2007 (que ya existía antes en su formato “blando” desde que Hamás ganó las elecciones legislativas en enero de 2006) y se ha agravado con la presión egipcia a partir de 2013. La Franja se está convirtiendo en un lugar inhabitable. La contaminación progresiva de los pozos subterráneos y la penetración del agua del mar en el acuífero hacen que el 80% del agua haya dejado de ser potable. Además, la generación de energía apenas cubre una media de cuatro a cinco horas de electricidad al día, lo que repercute en todos los servicios públicos esenciales, especialmente en el funcionamiento de los hospitales y de las depuradoras de aguas residuales, que son vertidas al mar con sus correspondientes consecuencias nocivas para la salud pública al favorecer la propagación de enfermedades. Tal como denuncia el Informe “Gaza 2020” elaborado conjuntamente por todas las agencias de Naciones Unidas con representación en el terreno, la Franja dejará de ser un lugar habitable a partir de esa fecha si todos los actores implicados no toman las medidas necesarias para revocar esa tendencia.

Hay que tener también en cuenta que al agravamiento de la situación de crisis humanitaria provocado por el bloqueo practicado por Israel y Egipto ha contribuido activamente la ANP, cuyo presidente Mahmoud Abbás ha puesto en marcha toda una serie de medidas punitivas –exclusión de las inversiones en la Franja de los presupuestos generales para 2018, recorte de las transferencias financieras para pagar los gastos corrientes que generan servicios esenciales como el de la electricidad, reducción de los salarios y pensiones a los 38.000 funcionarios públicos de la propia ANP que permanecen en Gaza pero que desde 2007 se encuentran en una especie de “excedencia permanente”– para poner presión adicional sobre Hamás una vez han vuelto a fracasar las negociaciones con Fatah. De esta forma, una nueva confrontación con Israel podría constituir para Hamás una huida hacia delante ideal en el marco de una coyuntura en la que la reconciliación nacional resulta aparentemente imposible.

Cambio de estrategias

Desde el momento en que Hamás se hizo con la dirección de las movilizaciones, intentó aplicar una estrategia incremental por la que cada viernes presentara un número mayor de manifestantes que el anterior e introdujera algún componente diferenciador (el viernes de las llantas encendidas, el de las mujeres como protagonistas, el de las cometas incendiarias, etc.) para mantener la tensión. Así, la conmemoración del “Día de la Tierra”, llegó a congregar a unos 30.000 manifestantes, distribuidos entre las cinco localizaciones previamente mencionadas, colocando el listón bastante alto. La idea era superar dicha cantidad en las movilizaciones posteriores.

Pero la gran contundencia empleada por las FDI a la hora de hacer frente a los disturbios –empleando francotiradores militares que la mayor parte de las veces disparaban a las extremidades, pero en ocasiones también lo hacían contra órganos vitales del cuerpo– dejó un primer balance de 17 palestinos muertos (de los cuales la oficina del portavoz militar aseguró 10 tenían antecedentes por terrorismo, mientras Hamás sólo reconoció cinco). Otros 1.400 resultaron heridos, de ellos más de la mitad por impacto de munición real, un indicador muy claro de ese uso excesivo de la fuerza por el que la actuación israelí fue criticada tanto por la UE como por las Naciones Unidas. Además de estos típicos comunicados de condena internacional, la ONG Médicos sin Fronteras publicó un informe detallado especificando el tipo y localización de los impactos de bala.

Debido a esta contundencia, el segundo viernes de la serie el número de manifestantes en vez de incrementarse tal como Hamás tenía previsto, se redujo a unos 20.000. Entonces murieron 12 jóvenes más y otros 300 resultaron heridos por impacto de bala. En esta ocasión, los manifestantes quemaron llantas y neumáticos de forma masiva, provocando enormes columnas de humo para intentar ocultarse de los francotiradores militares, lo que les dio buen resultado a pesar del altísimo grado de emisiones contaminantes nocivas para la salud pública y el medio ambiente. A partir del tercer viernes el número de manifestantes tendió a estabilizarse en torno a los 10.000, y el número de víctimas a reducirse considerablemente, hasta que el viernes 4 de mayo no se registró ningún muerto y apenas 40 heridos por impacto de bala. Nada que ver con las cifras del 30 de marzo.

Aparentemente, las críticas no sólo internacionales sino también domésticas –por ejemplo, varios profesores de derecho del Israel Democracy Institute, así como de la Universidad Hebrea de Jerusalén y de la de Tel Aviv, cursaron una petición solicitando al Gobierno que reasigne la tarea de control de masas a la Policía Nacional (Mistará) y a la Guardia de Fronteras (Magav), que disponen de la formación específica y emplean tácticas anti-disturbios no letales– llevaron a las FDI a cambiar su patrón de intervención. Igualmente, cuando los mensajes transmitidos por los dirigentes de Hamás –muy duros al principio, llamando a los jóvenes a no tener miedo al martirio– comenzaron a rebajar el tono, esto coadyuvó a reducir las víctimas que en estos momentos presenta un saldo acumulado de 45 fallecidos.

Bien es cierto, que se han dado varios casos de intentos de infiltración por parte de terroristas aprovechándose del caos generado por las movilizaciones para cruzar a Israel con intención de perpetrar atentados, pero el número ha sido poco relevante y todos aquellos que lo han conseguido yendo armados han sido abatidos o detenidos. En realidad, este tipo de acciones han sido aisladas y fruto más de iniciativas individuales que parte de la estrategia de Hamás.

Otra cosa han sido algunos ejemplos de acciones concertadas para desbordar la valla fronteriza en grupo, de cara a inferir las correspondientes lecciones de cara al Día de la Nakba. Así, el pasado 4 de mayo un grupo organizado logró traspasar la verja perimetral a la altura del paso de mercancías de Kerem Shalom, realizar varias acciones de sabotaje, esquivar los gases lacrimógenos lanzados desde los vehículos militares y abandonar el lugar antes de que se personaran las unidades de a pie. Esta acción, en cambio, sí forma parte de los escenarios que se barajan para los días 14 y 15 de mayo, en los que se espera un importante pico de violencia, especialmente en Gaza, que con toda probabilidad conllevará decenas de muertos y cientos de heridos en un espacio de 48 horas.

¿Una “Marcha Verde”?

Aunque Israel ha pedido a Egipto que ejerza como mediador y exija moderación a Hamás (el nuevo director del Servicio de Inteligencia egipcio, el general Abbas Kamel, visitó Tel Aviv a principios de mayo para entrevistarse con sus homólogos israelíes), los islamistas ya no pueden dar marcha atrás. Si logran movilizar masivamente a la sociedad palestina podrían subir varios puntos porcentuales en los sondeos de opinión de cara a unas pendientes elecciones generales, que llevan sin celebrarse desde enero de 2010. Esta anomalía política otorga un evidente déficit democrático al actual gobierno, que no fue elegido en las urnas sino designado por el presidente, Mahmoud Abbás, cuyo mandato expiró igualmente en enero de 2009.

Se esperan disturbios para el 14 de mayo, en el que se celebra el 70 aniversario del reconocimiento formal de Israel por parte del presidente Harry S. Truman y que ha sido el elegido por Donald Trump para escenificar una ceremonia de traslado simbólico de la Embajada de EEUU a Jerusalén. La polarización sobre la capitalidad de Jerusalén, que formaba parte del llamado Estatuto Definitivo de los Acuerdos de Oslo, se ha convertido en una fuente de tensión adicional tras la decisión del presidente Trump del 6 de diciembre de 2017 de efectuar el traslado simbólico de su Embajada (movimiento diplomático que también esperan hacer, entre otras, Guatemala, Honduras, Paraguay y Rumanía a renglón seguido) lo que provocará un nuevo episodio de violencia. Podría haberlo hecho efectivo en otras fechas menos señaladas, como la del 19 de abril, en que Israel celebró su Día de la Independencia, pero al celebrar la ceremonia en la víspera de la Nakba se contribuye a exaltar las tensiones. Si se llevan a cabo conforme a lo previsto, los disturbios serán generalizados y no sólo en la frontera con Gaza, sino también en Cisjordania y Jerusalén Oriental, a pesar de que esta última ha permanecido en calma después de que se resolviera la crisis de la Explanada de las Mezquitas que tuvo lugar durante el verano de 2017. Sin embargo, la jornada clave será la del 15 de mayo, en que los palestinos rememoran su Nakba o “catástrofe nacional”. Esto es, la pérdida de un importante porcentaje del territorio que les concedió el Plan de Partición de Naciones Unidas de noviembre de 1947 durante la primera guerra árabe-israelí que comenzó en mayo de 1948 y terminó con el Armisticio de entre febrero y julio de 1949, así como el éxodo de 750.000 refugiados que se vieron obligados a irse al exilio.

En este caso, la llamada es a la puesta en escena de una marcha multitudinaria –una especie de “Marcha Verde” palestina– encabezada no por jóvenes exaltados que no tienen nada que perder, sino por ancianos, mujeres y niños reclamando simultáneamente a Israel, a la ANP y a la comunidad internacional que abandonen su amnesia selectiva y recuerden que a día de hoy el contingente de refugiados más grande del mundo sigue siendo el palestino. Según la UNRWA, la agencia especializada que Trump quiere abolir para subsumir su ingente prestación de servicios dentro del paraguas del ACNUR como si fueran un contingente más, los refugiados palestinos contabilizan más de cinco millones. Una cuestión emocional que tiende a todos los palestinos del interior y de la diáspora, y que bien podría llevar a una jornada especialmente sangrienta si las FDI no ceden el mando y control a la Policía y a la Guardia de Fronteras.

De momento, el ministro de Defensa israelí, Avigdor Lieberman, ya ha advertido que a pesar de las protestas internacionales por el uso desproporcionado de la fuerza militar frente a civiles, van a seguir disparando contra todo el que se acerque a la verja, también el 15 de mayo. El hecho de que hasta ahora sólo haya habido unos pocos casos aislados de terroristas armados intentando aprovechar el caos para infiltrarse y que no haya tenido lugar el lanzamiento de ningún cohete, constituyen señales de esperanza de que la espiral de violencia no escale y amaine progresivamente con el ayuno del mes de Ramadán, que por coincidencias del calendario este año comienza precisamente el día 16. Aún así, cabe la posibilidad de que la mala gestión del Día de la Nakba pueda convertirse en el germen de una tercera Intifada o, si la represión de las movilizaciones es especialmente dura, con ancianos, mujeres y niños, se convierta en el detonante de una cuarta –y, según Lieberman, definitiva– guerra de Gaza (hay que recordar que la primera Intifada surgió en el campo de refugiados de Yabalia a finales de 1987 debido precisamente a los excesos de los militares israelíes frente a los civiles palestinos).

Conclusiones

Se produzca o no la “Marcha Verde” anunciada, la única salida viable a la recurrente crisis de Gaza sólo podrá venir dada por la implementación de un gran plan reconstrucción y desarrollo que traiga unos mínimos de prosperidad. Una bonanza económica por la que el grueso de su juventud –bien formada, pero desempleada en un 60%– deje de aspirar a ingresar en una milicia para concentrarse en encontrar un trabajo. Este nuevo Plan Marshall debería estar liderado financiera y operativamente por la UE, y asimismo debería contemplar toda una serie de actuaciones que doten de seguridad energética, hidrológica y alimentaria a los dos millones de habitantes de la Franja.

En este orden de cosas, desde hace meses el Gobierno israelí explora la posibilidad de construir una gran isla artificial a unas tres millas náuticas de las costas de Gaza, aunque sigue reservándosela como un as en la manga que jugar en el caso de que la ANP pudiera retomar el control de la Franja. La isla en cuestión albergaría una central eléctrica, una gran planta desalinizadora y un puerto de carga que permitiera tanto la importación como la exportación de productos (algo que estaba contemplado en el “Acuerdo de movimiento y acceso” suscrito por las partes poco después de la retirada israelí en noviembre de 2005, pero que luego nunca se llegó a implementar debido a la victoria de Hamás en las elecciones legislativas de enero de 2006). Hay otras alternativas menos costosas que ésta –liderada por el ministro de Inteligencia y Transportes, Israel Katz– pero sin las mismas garantías de control, dado que la isla estaría conectada con tierra a través de un largo puente que podría ser bloqueado por Israel en caso de enfrentamiento armado.

Además, se debería proceder a la reapertura del paso fronterizo de Rafah que, de forma inexplicable, continúa cerrado por Egipto y sólo se abre de forma puntual para casos humanitarios y visitas de personalidades. Esto permitiría salir de la Franja a la inmensa mayoría de los gazatíes que nunca han podido hacerlo, factor que sin duda contribuye a retroalimentar y enquistar el conflicto. Igualmente, debe incluir la apertura de una salida marítima al exterior que sea desde un nuevo puerto en la Franja o que desde la mencionada isla artificial la conecte con el puerto de Limassol. Las autoridades chipriotas –que se benefician de la explotación conjunta con Israel de los ricos yacimientos de gas que comparten en el Mediterráneo– ya han dado su aquiescencia al proyecto, que incorporaría sus correspondientes medidas de seguridad, que involucrarían a Israel, la ANP y la UE.

En esta apertura al mundo exterior de la Franja el componente más complicado sería quizá la reconstrucción del aeropuerto internacional Yasir Arafat, ubicado también en la gobernación sureña de Rafah. Un aeródromo que durante el proceso de Oslo fue generosamente financiado por España y Alemania, pero que luego acabó sistemáticamente destruido por la aviación israelí en el transcurso de la Segunda Intifada. A diferencia de la isla artificial, el Gobierno israelí rechaza esta idea alegando razones de seguridad. Pues al final, cualquier ecuación para resolver el conflicto israelo-palestino tiene que partir de aquella premisa por la que la libertad e independencia de los palestinos tenga como contrapartida el garantizar la seguridad nacional de Israel.

Julio de la Guardia
Periodista y analista político residente en Jerusalén

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<![CDATA[ Evolución reciente del yihadismo en Túnez, una larga condena por los errores del pasado ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-altuna-evolucion-reciente-yihadismo-tunez-larga-condena-errores-pasado 2018-02-28T11:58:28Z

La única democracia del mundo árabe continúa avanzando en su transición. Sin embargo, las cifras son suficientes para darse cuenta de que Túnez es prisionera de una suerte de hipoteca que no parece que vaya a dejar de reclamarle costosos pagos durante algún tiempo.

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El sector turístico en Túnez parece vislumbrar la luz al final del túnel; durante los últimos meses varias compañías turísticas han anunciado que reanudan sus viajes a la pequeña república norteafricana y el nefasto impacto de los ataques terroristas de 2015 –en el Museo Nacional del Bardo y en un complejo turístico de Susa– comienza a desvanecerse. Sin embargo, el estado de emergencia, declarado en noviembre de 2015 tras un atentado suicida contra un autobús que transportaba miembros de la Guardia Presidencial, sigue en vigor. De hecho, desde que triunfase la Revolución el 14 de enero de 2011, Túnez apenas ha conocido 16 meses fuera de este régimen de excepción.

Antes de la Revolución, el estatus de Túnez como socio privilegiado de Occidente en la región se sustentaba, entre otros, en la sensación de seguridad que irradiaba. Los diferentes instrumentos del Estado se afanaban en presentar el fenómeno yihadista como algo ajeno al país, un cuerpo externo cuyas escasas manifestaciones intramuros nada tenían que ver con el país, sino que provenían del extranjero. Ahora bien, la militancia de tunecinos y su importancia en redes yihadistas internacionales era más difícil de enmascarar. El Grupo Combatiente Islámico Tunecino –responsable, entre otros, del asesinato de Ahmed Sha Massaoud– o el nombre de algunos de aquellos tunecinos afganos, como Nizar Trabelsi, Sami ben Khamis Essid o Tareq al-Maaroufi, que acabaron conformando algunas de las primeras redes de al-Qaeda en Europa (en Bélgica e Italia, por citar algunos ejemplos), deberían resultar familiares. De infausto recuerdo es también el papel que desempeñó Serhane Ben Abdelmajid, “El Tunecino”, como jefe accidental de la trama operativa local del 11-M.

La Revolución lo cambió todo: el islamismo, reprimido duramente por la dictadura, irrumpió con fuerza en escena para convertirse en una de las opciones políticas más atractivas para quienes buscaban una ruptura con el pasado. Durante el período entre abril de 2011 y agosto de 2013, Anṣār al-Sharī’a (AST) disfrutó de casi total libertad de movimientos en un marco de legalidad, tiempo durante el cual consiguió granjearse la confianza de un buen número de acólitos. La contumacia institucional negando la existencia de un fenómeno que no dejaba de extenderse permitió a AST alcanzar una popularidad y un arraigo sin precedentes para una organización terrorista en el país. Hoy, la brigada ‘Uqba Ibn Nāfa’, considerada como la rama tunecina de al-Qaeda en el Magreb Islámico continúa activa a pesar de los importantes golpes asestados por las FCSE durante los dos últimos años y de las deserciones sufridas durante el momento de mayor popularidad de Estado Islámico en favor de éste.

“Túnez […] es hoy uno de los mayores exportadores de foreign fighters, el mayor si atendemos a la relación entre combatientes enviados y población total”

Más de dos años de libertad de movimientos dan para mucho: proselitismo a gran escala, forja y estrechamiento de lazos con otros grupos salafistas yihadistas, construcción de campos de entrenamiento en Libia, establecimiento de redes de envío de combatientes a zonas de conflicto, etc. Además, una vez la acción del Estado se hizo patente, fue capaz de manejar los niveles de violencia e ir elevándolos hasta poner el proceso de transición democrática contra las cuerdas. De aquellos polvos estos (y futuros) lodos. Túnez, pese a que el Ministerio de Interior no proporciona datos exactos, es hoy uno de los mayores exportadores de foreign fighters, el mayor si atendemos a la relación entre combatientes enviados y población total; un grupo de trabajo de Naciones Unidas cifró en más de 5.000 los nacionales tunecinos desplazados a zonas de conflicto a mediados de 2015. En su último informe sobre combatientes extranjeros, The Soufan Group revisaba sus anteriores estimaciones a la baja cifrando en cerca de 3.000 el número de éstos en Siria e Irak solamente. Aunque bien podrían ser más pues, inicialmente, muchos partieron a Siria –pasaporte en mano– a través de Turquía, pero, conforme se fueron incrementando las medidas de seguridad, el flujo adoptó nuevas rutas. Una de ellas, aunque no siempre de paso, circulaba a través de Libia, Estado fallido sin una autoridad fiable con la que intercambiar información de inteligencia con normalidad.

Hace escasas semanas, durante una reunión de la Comisión sobre Seguridad y Defensa del Parlamento, el ministro del Interior tunecino expuso los resultados de las operaciones antiterroristas llevadas a cabo durante 2017: 188 células terroristas desarticuladas (47 de ellas dedicadas a la captación y envío de combatientes) y prohibición de viajar a 29.000 individuos sospechosos de querer desplazarse a zonas de combate. Los datos son estremecedores y, si bien dan muestra de que el control sobre el fenómeno terrorista ha progresado, no hacen augurar un futuro halagüeño.

El retorno de combatientes también se ha convertido en un problema de difícil gestión para el país. El último informe de The Soufan Group estima que 800 yihadistas tunecinos habrían retornado ya al país. La superpoblación carcelaria no facilita las cosas, según los datos oficiales del Ministerio de Justicia la media de ocupación de las prisiones tunecinas es del 150% de su capacidad, disparándose este porcentaje hasta más del 200% en algunos penales. Del total de la población carcelaria un 7% (1.647 individuos) tenía en 2016 causas pendientes por delitos de terrorismo. En diciembre de 2016, Beji Caïd Essebsi, presidente de la República, declaró: “Túnez no dispone de suficientes prisiones para encarcelar a todos los yihadistas que regresan de las zonas de conflicto, simplemente adoptamos las medidas necesarias para asegurarnos de que éstos sean inofensivos”. La estrategia adoptada y los criterios que se aplican en la toma de decisiones sobre qué hacer con cada individuo (decretar vigilancia, arresto domiciliario o prisión) no están en absoluto claros, lo cual ha generado debates y división en el seno de la sociedad. Además, pese a la acuciante necesidad de poner en marcha un programa de rehabilitación de retornados, a fecha de redacción de este comentario los diferentes rumores al respecto de un proyecto concreto todavía no han cristalizado. En cualquier caso, las iniciativas en dicho sentido deberán tener en cuenta el carácter individual de cada proceso, cada retornado con una experiencia y un nivel de empatía ideológica y de implicación diferentes para con el proyecto ideológico en el que participó. El ingente número de tunecinos retornados, el estado de las cárceles y la ausencia, igualmente, de un programa nacional de prevención de la radicalización, siguen posibilitando que el ciclo de radicalización de nuevos individuos –habida cuenta de la existencia de núcleos de radicalización y de captadores– continúe funcionando.

En lo referente a la reforma en el sector de la seguridad, se han dado pasos importantes, como la adopción de la nueva ley antiterrorista en 2015, la creación de un Centro Nacional de Inteligencia y la modernización del sistema de control de fronteras con Libia. Sin embargo, el camino para transformar un Estado policial –dedicado, en gran medida, a proteger al régimen dictatorial de la ciudadanía– en una institución democrática requiere tiempo. Recobrar la confianza de los ciudadanos en dichas instituciones es una tarea fundamental, quizá la más difícil si tenemos en cuenta su historial, e instituciones como el Ministerio del Interior continúan siendo poco transparentes y todavía arrastran algunos comportamientos y automatismos del pasado.

La única democracia del mundo árabe continúa avanzando en su transición. Cierto es que desde el intento de toma de Ben Gardane por parte de Estado Islámico, Túnez no ha sufrido atentados a gran escala, aunque esto no quiere decir que la violencia haya desaparecido: más de 10 víctimas mortales desde marzo de 2016 testifican sobre una realidad que no suele alcanzar las portadas de la prensa en Occidente. A pesar de los notables avances, basta un vistazo al estado general de las cosas para constatar la difícil realidad. La región sigue sumida en un agujero profundo que parece no tener fin; dictaduras o caos como alternativa no favorecen los avances del proceso en el que se encuentra inmerso Túnez. Libia continuará siendo un foco de inestabilidad a medio plazo y la descentralización de AQMI ha encontrado en el Sahel un terreno favorable. Aun así, las cifras que preceden esta conclusión son suficientes para, incluso obviando los problemas que pueden derivarse de otros focos de inestabilidad en la región, darse cuenta de que Túnez es prisionera de una suerte de hipoteca que no parece que vaya a dejar de reclamarle costosos pagos durante algún tiempo.

Sergio Altuna
Investigador asociado, Real Instituto Elcano
| @wellesbien


1 Anṣār al-Sharī’a (Partidarios de la Sharía) es una denominación que adoptaron varios grupos bajo el paraguas de al-Qaeda tras las revoluciones conocidas en Occidente como Primavera Árabe, en una estrategia de rebranding para, por un lado, eludir la acción directa de la justicia y, por otro, no atemorizar a la población local.

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