Mediterráneo y Oriente Medio - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Argelia 2019: la sociedad ha cambiado, el sistema aún no ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari118-2019-amirah-argelia-2019-la-sociedad-ha-cambiado-el-sistema-aun-no 2019-12-10T08:30:40Z

Argelia ha vivido acontecimientos extraordinarios a lo largo de 2019. El tercer intento de las elecciones presidenciales, previsto para el 12 de diciembre y ampliamente rechazado por la sociedad, no resolverá la profunda crisis política en el país, si no hay reformas de fondo en el sistema.

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Tema

Argelia ha vivido acontecimientos extraordinarios a lo largo de 2019. La masiva movilización social forzó la renuncia del presidente Abdelaziz Buteflika y provocó el aplazamiento de las elecciones presidenciales en dos ocasiones. El tercer intento, previsto para el 12 de diciembre y ampliamente rechazado por la sociedad, no resolverá la profunda crisis política en el país, si no hay reformas de fondo en el sistema.

Resumen

Argelia está viviendo un momento crítico. Las protestas pacíficas contra el actual sistema de gobierno no han cesado desde febrero. Hay un estado de ánimo extendido reclamando una transición democrática y buen gobierno. Frente a eso, el sistema sólo ofrece reemplazar al jefe del Estado mediante unas elecciones sin garantías de libertad ni limpieza, y sin realizar unas mínimas reformas que satisfagan las demandas sociales. El pulso entre esas dos posiciones continuará más allá de las elecciones del 12 de diciembre, y podría acentuarse mientras no haya vías de diálogo y una búsqueda de consensos básicos. Todo eso en un contexto de un deterioro económico acelerado por la caída de ingresos y por la parálisis que genera la prolongada crisis política. La estabilidad regional del Magreb y del Mediterráneo occidental está condicionada por la salida que se busque para el actual conflicto político en Argelia.

Análisis

Es poco común que los países suspendan sus elecciones presidenciales. Cuando eso sucede, suele ser una señal de problemas en el sistema político. Es aún más inusual que un país posponga esas elecciones dos veces seguidas, y más si se hace en un plazo de dos meses. Este ha sido el caso de Argelia en 2019. Lo que hace que la situación argelina sea única es que el tercer intento del régimen de celebrar las elecciones aplazadas ha sido recibido con un amplio rechazo por parte de grandes sectores de la población argelina. También es bastante excepcional que una movilización popular que pide reformas políticas profundas continúe durante casi un año entero de manera pacífica y notablemente cívica (al menos en el momento de escribir estas líneas). No cabe duda de que algo profundo ha cambiado en la sociedad argelina, así como en la relación entre el Estado y la ciudadanía, pero aún quedan muchas preguntas por responder sobre el futuro del país y la salida al pulso actual entre el régimen sostenido por los militares y la sociedad movilizada.

¿Qué ha cambiado en 2019?

Una profunda sensación de humillación invadió a los argelinos en febrero de 2019, cuando se anunció oficialmente que el presidente Abdelaziz Buteflika tenía previsto presentar su candidatura para un quinto mandato en las elecciones presidenciales previstas para el 18 de abril. El viejo Buteflika, enfermo y casi desaparecido de la escena pública, era visto por muchos argelinos como la fachada de una estructura de poder que ellos consideraban corrupta y paralizante para sus aspiraciones. La gota que colmó el vaso fue cuando le pouvoir (término utilizado por los argelinos para referirse a las opacas redes de poder que dirigen el país) intentó prorrogar el cuarto mandato y mantener el statu quo que tanto les había beneficiado durante décadas.

El impacto emocional de las decisiones políticas explica muchos de los acontecimientos extraordinarios que se han sucedido en Argelia durante 2019, pero también de lo que se necesita para romper el actual estancamiento. Los poderes fácticos confiaban en que podrían contener el malestar social mediante el recurso a viejos trucos que habían funcionado antes. Esta actitud, que muchos consideraron arrogante, no tenía en cuenta los límites de la paciencia de la población, ni la energía que se podía liberar si ésta descubría que el sentimiento de humillación era ampliamente compartido. La memoria traumática de la guerra civil de los años 90 ya no era un impedimento para las expresiones populares de descontento, generalizadas y pacíficas, contra el régimen político.

La masiva y continuada movilización popular (llamada hirak) tomó a casi todos por sorpresa. Se podría argumentar que la traumática historia reciente de Argelia, sumada al proceso de aprendizaje después de las revueltas árabes de 2011, ha dado como resultado el alto nivel de madurez política mostrado por la población argelina. El carácter pacífico y cívico de las manifestaciones –alejándose de consignas ideológicas divisorias, destacando el orgullo del sentimiento nacional y reconociendo la diversidad entre los argelinos como fuente de fortaleza– ha generado un sentimiento de unidad e incluso ha tenido un efecto terapéutico después de mucho sufrimiento en el pasado reciente. Casi un año compartiendo el espacio público para manifestarse sin violencia ha ayudado a muchos argelinos a redescubrir su propio país y a sus conciudadanos.

¿Un Estado civil o militar?

El Ejército Nacional Popular de Argelia ha desempeñado un papel central en la vida política del país desde su independencia en 1962. Ese papel se ha hecho mucho más evidente tras el estallido del hirak en febrero de 2019. La cúpula militar, encabezada por el jefe del Estado Mayor del Ejército, el general Ahmed Gaid Salah, forzó la dimisión de Buteflika, tras 20 años gobernando el país, como resultado de la mayor movilización política desde la independencia. Este movimiento fue seguido por una ola de detenciones de figuras clave de las elites políticas y empresariales, principalmente las asociadas al “clan Buteflika”, empezando por su influyente hermano Said, pero también de algunos miembros de los partidos de la “oposición” y activistas de la sociedad civil.

El objetivo de los militares desde el inicio del hirak ha sido forzar la celebración de elecciones presidenciales cuanto antes para limitar las posibilidades de tener que hacer concesiones al movimiento popular. Gaid Salah, que se ha hecho famoso por pronunciar discursos públicos casi semanales, ha intentado diferentes tácticas para debilitar al hirak –como atacar la presencia de banderas bereberes en las manifestaciones– sin mucho éxito. En todo caso, su tono amenazador y su falta de empatía lo han convertido en un actor político impopular que no parece apto para negociar una transición ni para hacer ofertas creíbles a la población.

En el actual sistema político argelino, los militares hacen todo lo posible para mantener su poder detrás de una fachada de constitucionalismo y un pluralismo electoral poco creíble. Para los militares, es crucial preservar sus intereses materiales y sus amplias prerrogativas. Esto incluye tener el control exclusivo del enorme presupuesto de defensa (alrededor de 10.000 millones de dólares en 2018, siendo Argelia el quinto mayor importador de armas del mundo en el período 2014-2018, lo que representó el 56% del total de importaciones de armas en el continente africano). También significa supervisar los asuntos estratégicos, desempeñar un papel central en la política y asegurarse la inmunidad por sus acciones pasadas, presentes o futuras.

Para muchos argelinos, las fuerzas armadas son la institución más fiable y la última garantía para salvaguardar la independencia y la soberanía nacionales. Sin embargo, como ha quedado claro tras más de nueve meses de manifestaciones populares masivas, la sociedad argelina ha expresado su voluntad de vivir en un “Estado civil” (dawla madaniya), más que en un Estado dirigido por los militares (dawla askariya), que cuente con instituciones independientes, procesos electorales creíbles y gobernantes legítimos.

La crisis política no desaparecerá en Argelia mientras persista la contradicción entre el régimen militar de facto y el texto de la Constitución argelina de 2016. Los artículos 7 y 8 establecen, entre otras cosas, que “el pueblo es la fuente de todos los poderes. La soberanía nacional pertenece exclusivamente al pueblo. El poder constituyente pertenece al pueblo. El pueblo ejerce su soberanía a través de las instituciones que él se otorga. El pueblo también la ejerce por la vía del referéndum y a través de sus representantes electos”. Los argelinos ya no están dispuestos a aceptar el statu quo y están diciendo basta. Nada captura mejor ese estado de ánimo que las pancartas vistas en algunas manifestaciones con el texto “La presidencia está al servicio de su excelencia el pueblo”.

Un estancamiento insostenible

Después de haber pospuesto las elecciones presidenciales que estaban programadas primero para el 18 de abril y luego para el 4 de julio, el jefe de la junta militar presionó para que se celebraran antes de fin de año. La fecha elegida fue el 12 de diciembre. A menos que se produzca algún acontecimiento inesperado, es sumamente improbable que las elecciones por sí solas –en caso de que lleguen a celebrarse, y sin una revisión a fondo de los sistemas político y electoral– puedan hacer que las cosas vuelvan a la normalidad en Argelia. Eso se debe a que el trasfondo del pulso actual entre los militares y el hirak es la incompatibilidad manifiesta entre el enfoque de “reemplazo” de los primeros y el enfoque de “transición” de los segundos. Mientras que la junta militar prefiere reemplazar al jefe de Estado sin hacer cambios políticos fundamentales, el heterogéneo movimiento de protesta pide una transición democrática, con una separación efectiva de poderes y líderes que no estén asociados a los métodos y abusos de la vieja guardia.

Un problema que puede complicar aún más la situación en Argelia es la crisis económica que se avecina como resultado de la parálisis política. Mientras los militares no pueden tranquilizar a los manifestantes sobre su voluntad de reformar el sistema y mientras los manifestantes no logran nombrar representantes y alumbrar nuevos líderes, la economía de Argelia está sufriendo las consecuencias de las malas políticas del pasado, la falta de reformas y la volatilidad de los ingresos de los hidrocarburos. Las reservas de divisas de Argelia se están reduciendo a un ritmo acelerado (de cerca de 200.000 millones de dólares en 2014 a 65.000 millones en julio de 2019).

Para un país que importa la gran mayoría de lo que consume (casi el 70%), esta tendencia debería ser una fuente importante de preocupación debido a las repercusiones sociales de una disminución incesante de las reservas internacionales. Los abundantes subsidios y los proyectos públicos también dependen en gran medida de esas reservas, que se han utilizado en el pasado reciente para comprar paz social. Es sólo cuestión de tiempo antes de que las actuales demandas políticas se transformen, además, en demandas económicas, lo que podría desembocar en un movimiento de desobediencia civil, con la consiguiente desestabilización del país y probable represión por parte de las fuerzas policiales.

Elecciones sin soluciones a la vista

El tercer intento de celebrar unas elecciones presidenciales en Argelia durante 2019, previstas para el 12 de diciembre, ha recibido el rechazo de amplios sectores de la sociedad argelina. Los manifestantes, que llevan 42 semanas de movilizaciones contra la continuidad de figuras del antiguo régimen, desconfían de un proceso impuesto por la cúpula militar y sin las mínimas garantías de que será libre y transparente, empezando por la selección de los candidatos. Los cinco que pasaron los filtros pertenecen a la vieja guardia de la era Buteflika, habiendo sido cuatro de ellos ministros. Los dos que ocuparon el cargo de primer ministro (Abdelmajid Tebboune y Ali Benflis) aparecen como los que tienen más opciones para convertirse en el nuevo presidente de la República Argelina Democrática y Popular.

A pesar de la imagen de normalidad que quiere transmitir el régimen, las elecciones le plantean un importante reto. Para poder perpetuarse, el sistema actual necesita que haya votantes en los colegios electorales, o al menos un número mínimamente creíble de electores, para poder argumentar que el proceso ha sido “democrático”, al menos en apariencia. Si en el pasado los niveles de participación fueron muy bajos, en esta ocasión se podría batir un récord de urnas casi vacías. No ayuda a dar credibilidad al proceso el hecho de que las autoridades argelinas no hayan permitido la presencia de observadores internacionales en las elecciones. Tampoco puede haber mucha credibilidad si las autoridades ejercen un control férreo sobre los medios de comunicación (que ignoran las movilizaciones sociales), o detienen a activistas, manifestantes y periodistas cada vez en mayores números según se acerca la fecha de las elecciones.

En Argelia, le pouvoir se ha ganado la desconfianza de la población a lo largo de los años, aunque más si cabe durante 2019. Esa desconfianza se extiende a las actuales autoridades y a las instituciones que controlan. Eso queda reflejado en los términos que emplea el hirak para referirse a los grupos en el poder (con frecuencia descritos como “bandas” o “mafias”). La actitud de las autoridades desde el pasado febrero no ha contribuido a acercar posiciones ni a crear una atmósfera tendente al diálogo. Una muestra de ello es que el ministro del Interior calificó el pasado 3 de diciembre a quienes se oponen a las elecciones de “pseudo-argelinos”, “traidores”, “homosexuales”, “mercenarios” y “perversos”. No es la primera vez que un alto representante del poder responde a las demandas de cambio con desprecio y actitudes ofensivas.

El problema de fondo, más allá de lo que ocurra el 12 de diciembre, es que el próximo jefe del Estado carecerá de legitimidad para un número demasiado elevado de argelinos. Las presiones a las que estará sometido serán enormes. Por un lado, el nuevo presidente le deberá el cargo a los militares y no podrá hacer muchas cosas contrarias a su voluntad. Por otro lado, las demandas políticas y económicas de la población argelina no se evaporarán con la elección de un nuevo presidente, sin que antes se hayan hecho reformas de fondo en el sistema. Ante este escenario, no parece que las autoridades cuenten con un “plan B”.

El riesgo es que un creciente deterioro de la situación política y económica del país lleve a una fragmentación de las instituciones del Estado, lo que podría conducir –en un caso extremo, pero no inimaginable– a una peligrosa situación de ingobernabilidad, máxime si a la crisis política se suma una crisis económica. Argelia es el mayor país mediterráneo, árabe y africano. La estabilidad en esos tres ámbitos regionales está condicionada por la salida que se busque para el actual conflicto político en Argelia.

Conclusiones

El sistema político argelino surgido tras la independencia en 1962 (la primera república argelina) está mostrando signos de agotamiento. A lo largo de 2019, la población argelina está pidiendo el establecimiento de una “segunda república” con diferentes reglas de juego. El cambio generacional se siente en las calles de Argelia y en su ciberespacio, y viene acompañado de una nueva cultura política con valores superiores como la libertad, la dignidad y la transparencia. Un problema que Argelia comparte con varios de sus vecinos en el sur y este del Mediterráneo es que ese cambio generacional y de valores aún no se ha sentido en las altas esferas del establishment político-militar.

Queda por ver si una salida pacífica al actual estancamiento que amenaza la estabilidad de Argelia y su vecindario podría provenir de las generaciones más jóvenes de oficiales militares, y si éstas deciden reducir la exposición política de las fuerzas armadas, manteniendo al mismo tiempo su supervisión de las cuestiones estratégicas. Eso permitiría entablar un diálogo nacional que dé pie a una transición política que avance hacia el buen gobierno. Ese paso es imprescindible para la llegada al poder de gobernantes legítimos, capaces de desarrollar políticas y reformas necesarias para afrontar los grandes retos del país. En Argelia, como en el resto del Magreb y de Oriente Medio, si no hay más libertad y desarrollo, habrá más frustración y caos.

Haizam Amirah Fernández
Investigador principal de Mediterráneo y Mundo Árabe, Real Instituto Elcano | @HaizamAmirah

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<![CDATA[ ¿Es Rusia una gran potencia en Oriente Medio? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari103-2019-milosevichjuaristi-es-rusia-una-gran-potencia-en-oriente-medio 2019-11-08T05:06:33Z

Las principales consecuencias de la retirada de EEUU del norte de Siria han sido la consolidación del papel de mediador de Rusia en el conflicto local, el fortalecimiento de la relación bilateral entre Turquía y Rusia, y la oportunidad que se brinda a la UE de convertirse en un actor estratégico en Oriente Medio.

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Tema

Las principales consecuencias de la retirada de EEUU del norte de Siria han sido la consolidación del papel de mediador de Rusia en el conflicto local, el fortalecimiento de la relación bilateral entre Turquía y Rusia, y la oportunidad que se brinda a la UE de convertirse en un actor estratégico en Oriente Medio.

Resumen

La retirada de EEUU del norte de Siria para facilitar la intervención de Turquía contra las milicias kurdas supone la cuarta traición estadounidense a los kurdos en el último medio siglo. Pero la decisión del presidente Donald Trump no es un episodio más en la desafortunada historia de las relaciones entre los kurdos y Occidente, que arranca de la desintegración del Imperio Otomano. Es el comienzo de una nueva fase en la historia de Oriente Medio en la cual Rusia se constituye en el mayor beneficiario entre los actores externos de la región.

Rusia ha cumplido sus principales objetivos en Siria: impedir el derrocamiento del régimen de Bashar al-Assad, fortalecer los lazos económicos con los países de la región y convertirse en intermediario en los conflictos locales. Sin embargo, estos éxitos no le garantizan el estatus de gran potencia. Éste dependerá de su capacidad de competir con China y EEUU en otros escenarios (Asia-Pacífico, América Latina, África y Asia Central) y de convertir sus huellas militares en una influencia y presencia política y económica en Oriente Medio.

Con su ataque a los kurdos, Turquía ha propiciado el cumplimiento del objetivo ruso-iraní: es decir, restablecer el control completo de Damasco sobre el territorio sirio. La compra del sistema ruso de misiles de defensa aérea S-400 y los chantajes continuos a la UE por el problema de la inmigración masiva de refugiados demuestran que Turquía está cada vez más lejos de las democracias liberales y más cerca del régimen autocrático ruso.

Pero, asimismo, la retirada de EEUU depara a la UE la oportunidad de convertirse en un actor estratégico en una región cuya inestabilidad amenaza su seguridad. La UE no debería limitarse a ser proveedor de ayuda humanitaria y financiera. Un mayor compromiso con la región la llevaría a profundizar en su compromiso selectivo” con Moscú.

Análisis

Introducción

La retirada estadounidense del norte de Siria (EEUU mantiene aún una presencia simbólica al noreste de la región fronteriza, en un área mayoritariamente kurda y con algunos pozos de petróleo)1 ha supuesto una traición a las Fuerzas Democráticas Sirias. La decisión del presidente Donald Trump confirma que el apoyo estadounidense a las milicias kurdas nunca fue absoluto, sino más bien táctico y condicional (para luchar juntos contra Estado Islámico).

En la década de los 70, la Administración Nixon armó a los kurdos contra Saddam Hussein y luego los dejó a merced del dictador. En la Guerra del Golfo de 1991 la historia se repitió: George W.H. Bush alentó a los kurdos iraquíes a alzarse contra Saddam y luego se limitó a observar cómo fueron masacrados. Durante la Administración de Bill Clinton (1993-2001) la traición siguió su curso: Ankara usó masivamente el armamento estadounidense contra su propia población kurda ante la pasividad de los occidentales.

La decisión de Trump representa la continuidad de la política de las democracias occidentales hacia un pueblo repartido entre Irak, Irán, Siria y Turquía, pero también el comienzo de una nueva fase en la historia de Oriente Medio. Aparenta el reconocimiento de la victoria de Bashar al-Assad y de sus principales aliados, Rusia e Irán, en la guerra civil y del fracaso de la estrategia estadounidense, cuyo principal objetivo era derrocar al dictador alauí. El presidente estadounidense, lejos de poner fin a las “guerras interminables” de EEUU en Oriente Medio, ha arrojado a los kurdos en brazos de al-Assad, un criminal de guerra, y ha fortalecido a los enemigos de EEUU: Siria, Rusia e Irán.

La consolidación del papel de mediador de Rusia en el conflicto de Siria2

A la intervención de Rusia en Siria (el 30 de septiembre de 2015) ha seguido un debate sobre si el Kremlin tiene una “gran estrategia” en Oriente Próximo o si es un actor pragmático y tácticamente oportunista.3 La respuesta es sí y no. Rusia no tiene una gran estrategia para la región en el sentido de un plan coherente y a largo plazo para ordenar los intereses nacionales e idear métodos realistas para lograrlos. Rusia es un actor geopolítico profundamente oportunista, que sabe cuáles son sus intereses en situaciones específicas dentro de la región. Pero la actividad diplomática de Rusia en Oriente Medio y su intervención militar en Siria forman parte de una estrategia internacional más amplia, cuyo objetivo principal es alcanzar un estatus de gran potencia y socavar el papel de liderazgo de EEUU en la región y en el orden global, así como demostrar que está en condiciones de competir con otras grandes potencias como China. La posición de Moscú en la región no tiene que ver tanto con la región en sí como con el orden mundial. Oriente Medio forma parte del vecindario euroasiático donde Moscú busca construir un sistema de relaciones internacionales más allá de la hegemonía de EEUU y de la sombra de China.

La intervención del Kremlin en Siria no supone una “vuelta” rusa a la región, porque Rusia ha estado presente en Oriente Medio desde el siglo XVII. Sin embargo, estuvo ausente durante la década de 1990, tras el colapso del comunismo y de la desintegración de la URSS. En esta década, Rusia ni siquiera intentó definir su interés nacional en la región, en marcado contraste con la ambición global de la Unión Soviética de combatir a Occidente y situar a la región en el paradigma de confrontación entre los dos sistemas que caracterizó la era de la Guerra Fría. Sólo después de la llegada al poder de Vladimir Putin en 2000, Moscú reanudó una política activa en Oriente Medio, motivada esa vez por “una combinación de nostalgia por el legado de la influencia soviética y los intereses estratégicos nacionales”.4

En la siguiente década, la de 2010, la política exterior de Rusia en la región estuvo definida por tres factores que han ido cambiando el contexto geopolítico internacional y regional: la crisis financiera mundial, las nuevas relaciones entre Rusia y EEUU (marcadas por la frustración rusa ante la debilidad de su posición en el orden mundial liderado por EEUU) y la “primavera árabe”. A estos tres factores hay que añadir el creciente temor del Kremlin a que la agitación política en Oriente Medio pudiera contribuir a la radicalización de las poblaciones musulmanas y al extremismo violento, incluso dentro de Rusia, debido a su conflicto con Chechenia y a los episodios de violencia en otras repúblicas predominantemente musulmanas del Cáucaso Norte.

La intervención militar en Siria supuso un punto de inflexión en la política exterior de Rusia en Oriente Medio. Fue una clara señal de la adaptación del Kremlin a las nuevas realidades geopolíticas posteriores a la “primavera árabe”, pero, sobre todo, de su intención de volver a la escena mundial como gran potencia. La adaptación a la nueva realidad geopolítica exigía aprovechar la situación que atravesaba la región, en un profundo proceso de transformación. El Kremlin intentaba llenar el vacío dejado por la retirada gradual de EEUU (como resultado de la fatiga militar, política y económica y de la decisión del presidente Obama de replegarse de Irak y Siria). El vacío de poder presentó para Rusia la gran oportunidad.

A pesar de que Moscú ha estado presente en la región durante más de tres siglos, la guerra en Siria es, en muchos aspectos, una experiencia nueva para Rusia, porque está luchando en un país con el que no tiene fronteras comunes. La suya se trata predominantemente de una guerra aérea, que libra junto con las fuerzas de terceros países y que requiere un compromiso diplomático ruso muy activo. Además, la guerra enfatizó las capacidades militares rusas, como argumentaba Dimitri Trenin: “A un coste equivalente a 4 millones de dólares diarios, la intervención militar en Siria ha sido razonablemente asequible para el presupuesto ruso. La recompensa de la guerra incluyó una gran propaganda tanto para el armamento de Rusia como para el apoyo político de Moscú”.5

El Kremlin es consciente de que Rusia no puede sustituir a EEUU como actor estratégico o principal proveedor de seguridad en Oriente Medio. Sin embargo, lo que puede hacer y hace es socavar el papel de EEUU cooperando con sus enemigos y debilitando las relaciones con sus amigos. Por eso es tan extraño que Washington ayude voluntariamente a sus enemigos. El repliegue en el norte de Siria como hecho aislado no es grave (aunque represente un gesto indecente hacia los kurdos), pero se suma a otros errores estadounidenses en la región que han creado las condiciones para que Rusia se presente como un socio fiel a sus clientes y aliados. Washington facilita a Moscú consolidar el éxito por haber cumplido sus objetivos principales en Siria: impedir el derrocamiento del régimen de Bashar al-Assad, fortalecer los lazos económicos con los países de la región, cambiar la dinámica geopolítica y las viejas alianzas en la región, y convertirse en “mediador indispensable” en los conflictos locales. El éxito ruso se debe a su capacidad de adaptarse a las circunstancias siempre cambiantes en la región, con medios limitados para cumplir sus objetivos. Entre estos medios destacan especialmente dos: la disposición al uso de fuerza militar y una extraordinaria actividad diplomática.

El ejército ruso ha demostrado ser un instrumento eficaz de la política exterior de Moscú. Mientras los líderes occidentales trataban de convencer al mundo de que no había una solución militar para la guerra civil en Siria, Vladimir Putin demostró que no habría solución política sin fuerza militar. La intervención de Rusia en la guerra de Siria es un buen ejemplo de cómo el Kremlin utiliza herramientas militares para imponer una solución política al conflicto y demostrar que la diplomacia carece de credibilidad si no está respaldada por la fuerza.

En cuanto a los instrumentos políticos y diplomáticos, prácticamente no hay ningún actor importante en Oriente Próximo, incluidos Hamás y Hezbolá, con los que Moscú no tenga una línea de comunicación abierta y un diálogo animado. La amistad con todas las naciones, independientemente de su orientación política o religiosa, permite a Moscú desempeñar el papel de mediador en los conflictos regionales. Algunos ejemplos de este notable equilibrio diplomático son la forma en que Rusia maneja sus relaciones con Israel y Siria, Irán e Israel, Irán y Turquía, Irán y los Estados del Golfo, y el régimen de al-Assad y los kurdos. Rusia ha logrado tratar con países y grupos que a menudo han sido hostiles entre sí, e incluso a veces reunirlos como un medio para satisfacer sus intereses. Tal ha sido el caso de Irán y Turquía en el acuerdo de Paz de Astaná (2017) para poner fin a la guerra civil siria. El motor de esta política es el apoyo del Kremlin a los gobiernos en el poder y su enfoque no ideológico. No tiene ni aliados ni adversarios en toda la región. No ignora las divisiones de Oriente Medio: sabe que atarse” a un aliado puede ser fatal, por lo que intenta establecer relaciones con todas las partes enfrentadas sobre la base de intereses que se superponen. A diferencia de EEUU, que protege públicamente a Israel y a los Estados del Golfo contra Irán, mientras discrepa con Turquía, un miembro de la OTAN, el Kremlin crea alianzas oportunistas (y a corto plazo) de las que todos los actores implicados pueden beneficiarse. El antiamericanismo latente en los países de la región y este enfoque amistoso, así como la demostrada voluntad de Moscú de utilizar la fuerza militar (mientras que Occidente dudó en el caso sirio), han hecho de Rusia un esencial actor externo en la región.

El fortalecimiento de la relación bilateral entre Turquía y Rusia

La relación de Ankara con Moscú ha estado históricamente cargada de sospechas y fricciones. Desde el final de la Guerra Fría, los dos países han establecido una importante relación económica y se han fijado un objetivo audaz de 100.000 millones de dólares en comercio bilateral.6 A la difícil relación de Ankara con la UE se suma la percepción de Moscú de Turquía como un centro de poder emergente con el que necesita construir relaciones sólidas basadas en el interés propio. Gran parte de ese interés está relacionado con el comercio de la energía. Turquía es a la vez un consumidor de gas natural ruso y un ámbito regional de tránsito de los hidrocarburos rusos. Los intereses políticos de Rusia y Turquía distan mucho de ser idénticos, pero la competencia comercial es generalmente aceptada por ambos países como un estado natural. Turquía cubre el 55% de sus necesidades energéticas con gas natural de Rusia. Sin embargo, al mismo tiempo, Turquía es la frontera oriental de la OTAN y socio tanto de EEUU como de la UE. Desde 2014, el presidente de Turquía, Recep Tayyip Erdoğan, ha estado en desacuerdo con EEUU porque este apoyaba activamente a los rebeldes kurdos de Siria en sus esfuerzos por derrotar a Estado Islámico. Turquía considera a los rebeldes kurdos en Siria como una rama del Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK), una organización insurgente, considerada terrorista tanto por Turquía como por EEUU, la OTAN y la UE.

En 2015 la entrada de Rusia en la guerra de Siria debilitó fatalmente la política de Turquía en ese país. Los aliados de Turquía estaban siendo destruidos por los ataques rusos y los dos países tenían intereses diferentes en Siria. El derribo de un bombardero ruso por combatientes turcos en noviembre de 2015 y el asesinato de Andrey Karlov, embajador ruso en Turquía en diciembre de 2016, no fueron incidentes aislados y tuvieron que ver con la política del Kremlin en Siria. Moscú se abstuvo de contraatacar militarmente, pero puso a Ankara bajo presión económica, política e informativa. En febrero de 2016 permitió al Partido Kurdo Sirio (PYD) establecer una oficina en Moscú.7 Turquía redefinió sus políticas a mediados de 2016 y luego comenzó a trabajar en estrecha colaboración con Rusia e Irán. El principal resultado de esta nueva política turca fue el Acuerdo de Astaná de 2017. Ankara aceptó una alianza “antinatural” 2 + 1 con Rusia e Irán con el objetivo de alejar a los kurdos sirios de la frontera sur de Turquía para impedir que colaborasen con los kurdos propios en la creación de un Kurdistán sirio. El interés estratégico turco coincide con el del Kremlin en preservar las fronteras actuales de Siria y recuperar el control de Damasco sobre los territorios ocupados por los kurdos. La retirada estadounidense facilita tanto alcanzar los objetivos de Erdoğan como los de Putin.

La participación de Turquía en el Acuerdo de Astaná revela una visión pragmática de la iniciativa rusa, pero también sus objetivos políticos en la región. Su deriva hacia un modelo autoritario de Estado lo aleja cada vez más del papel de pilar principal de la estructura de seguridad de la OTAN en la zona y de aliado clave de EEUU. Un buen ejemplo de ello ha sido la compra por Ankara del sistema ruso de misiles de defensa aérea S-400. El primer cargamento de S-400 llegó a Ankara en julio de 2019. La OTAN está preocupada por las posibles consecuencias de la decisión de Turquía de adquirir el sistema S-400, ya que la interoperatividad de las fuerzas armadas es fundamental para que la OTAN lleve a cabo sus operaciones y misiones. Otra de las cuestiones graves que se plantea es el futuro de medio centenar de armas nucleares estadounidenses en la base aérea de İncirlik. Colocados allí para proteger a Turquía, ahora parecen ser “rehenes” de Erdoğan, y hay planes en marcha para evacuarlas.8 Si se evacuan, sería el final de la alianza entre EEUU y Turquía y daría paso a una aún más estrecha cooperación entre Moscú y Ankara.

La UE en Oriente Medio: ¿cómo hacer virtud de la necesidad?

La intervención de Turquía permitida por EEUU tiene consecuencias adversas para la seguridad de Europa: cientos de yihadistas peligrosos han aprovechado el caos para huir de las cárceles, y se ha desencadenado una nueva crisis humanitaria en el este de Siria y el oeste de Irak. La respuesta de la UE ha sido una condena verbal de la intervención turca y la decisión de “limitar” el flujo de las exportaciones de armas a Turquía. No habrá sanciones graves contra Ankara.

La incursión de Erdoğan en sintonía con Moscú y Teherán y la permisividad de Trump, dejan claro que la UE necesita convertirse en un actor estratégico en la región, porque su futuro depende directamente de ella. No va a ser una tarea fácil, porque la UE no es un actor estratégico en ninguna región conflictiva. Dada la creciente importancia del papel de Rusia en la región, la reconstrucción de Siria puede ser una oportunidad para un “compromiso selectivo” de la UE con Rusia, pero siempre con la condición de no plegarse a la política rusa en Ucrania.

Conclusiones

¿Es Rusia una gran potencia en Oriente Medio?

La respuesta corta es: no. Además de dos requisitos obvios –supremacía en términos militares y económicos– hay otros dos –independencia estratégica y poder en términos globales– que deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar el estatus de Rusia en la región.

Rusia es una gran potencia en términos militares, pero económicamente es un enano. El Kremlin no puede reemplazar a Washington como garante de la seguridad en Oriente Medio pero su influencia aumenta en la medida que EEUU abdica de este papel. Rusia ha conseguido ser un actor estratégico independiente en otras partes del mundo, pero sobre todo en el espacio post soviético y en Oriente Medio: ha defendido lo que el Kremlin considera sus intereses nacionales y de seguridad con todos los instrumentos a su alcance, incluida la fuerza militar, oponiéndose a otros actores, especialmente a EEUU.

Por tanto, en Oriente Medio hay espacio para una legítima influencia rusa. Pero la dureza del poder que proyecta y las sanciones a las que está sujeta por su anexión de Crimea y la guerra de Donbás están limitando la legitimidad de su influencia a nivel global. Sin formas de proyectar el poder político en Oriente Medio, las fuerzas militares rusas podrían ser irrelevantes. El poder duro es una herramienta de gestión de un conflicto, pero no un instrumento para establecer la agenda política. La intervención militar del Kremlin garantiza la presencia de Rusia en la región, pero no garantiza una influencia política a largo plazo. Rusia es demasiado débil económicamente para cubrir el coste de la reconstrucción de los países de la región, lo que significa que tendrá que adaptarse al creciente poder económico de China y eventualmente al de la UE.

La contribución de Rusia al fortalecimiento de las estructuras estatales aún no se ha puesto a prueba. Oriente Medio se encuentra en un profundo proceso de transformación política debido a la crisis del sistema político del Estado autoritario. El camino hacia la democracia es difícil, pero no está claro que la fórmula de Rusia de apoyar regímenes dictatoriales para garantizar la estabilidad regional sea adecuada para encontrar una solución política a largo plazo para los países de la zona. Moscú ha ayudado a al-Assad a permanecer en el poder, pero esto no significa que haya contribuido a reforzar la estructura del Estado sirio, por no hablar de la promoción de la democracia, que es un verdadero pilar de la fortaleza de las estructuras estatales.

La influencia política de Rusia seguirá dependiendo de su capacidad diplomática para manejar las relaciones con potencias regionales enfrentadas religiosa y geopolíticamente (Turquía, Irán, Israel, Arabia Saudí, Qatar y Egipto). En cualquier caso, para obtener el estatus de gran potencia, Rusia tendría que ser capaz de competir con China y EEUU, no sólo en la región de Oriente Medio, sino y sobre todo en Eurasia, Cuenca del Pacífico, América Latina y África.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @MiraMilosevich1


2 En “La finalidad estratégica de Rusia en Siria y las perspectivas de cumplimiento del acuerdo de Astana” analizo detalladamente las ambiciones de Rusia en Oriente Medio a nivel global y regional (ARI nº 43/2017, Real Instituto Elcano,.

3 J. Sladden, B. Wasser, B. Connable y S. Grand-Clement (2017), “Russian strategy in the Middle East”, RAND Corporation.

4 A. Malashenko (2013), “Russia and the Arab Spring”, Carnegie Moscow Center.

5 D. Trenin (2018), What is Russia up to in the Middle East?, Polity Press, Cambridge, p. 26.

6 Daily Sabah (2019), “Turkey, Russia seek new ways to reach $100B in bilateral trade”, Daily Sabah Business, 9/IV/2019.

7 D. Skarkov (2016), “Syrian Kurds open office in Moscow as Russia-Turkey Row Continues”, Newsweek, 2/X/2016, https://www.newsweek.com/syrian-kurds-open-office-moscow-russia-turkey-row-continues-425177.

8 J. Joffe (2019), “Trump on a Rampage”, The American Interest, octubre

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<![CDATA[ Guerra civil en Siria, tercer acto: la invasión turca ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-guerra-civil-en-siria-tercer-acto-invasion-turca 2019-10-16T07:35:56Z

Acabadas la guerra civil sin la caída del régimen de Bashar al-Assad y la lucha contra Estado Islámico con la liquidación del pseudocalifato, comienza el tercer acto con la invasión turca del nordeste sirio.

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Acabadas la guerra civil sin la caída del régimen de Bashar al-Assad y la lucha contra Estado Islámico con la liquidación del pseudocalifato, comienza el tercer acto con la invasión turca del nordeste sirio.

No es la primera vez que Turquía ataca objetivos militares en territorio sirio ni que se aprovecha de la guerra civil en Siria para ocupar territorio kurdo. Lo hace porque no desea que se consolide el control territorial kurdo sobre la frontera turco-siria, tanto en el sector occidental, donde coopera con las fuerzas rebeldes sirias (Ejército Rebelde Sirio), compuestas mayoritariamente de combatientes árabes, como en el sector oriental, que se encuentra bajo el control de las milicias del Frente Democrático Sirio (FDS). Las FDS han adquirido notoriedad y experiencia militar combatiendo a Estado Islámico en el noroeste del país. Estas no sólo están compuestas por combatientes de etnia kurda como se suele afirmar, sino también por árabes, turcomanos o cristianos unidos por la resistencia a la ocupación islamista de sus territorios y, ahora, por su voluntad de resistencia ante la ocupación turca.1

“No es la primera vez que Turquía ataca objetivos militares en territorio sirio ni que se aprovecha de la guerra civil en Siria para ocupar territorio kurdo”.

Para irritación de Ankara, Bagdad siempre ha “dejado hacer” a la población del noroeste kurdo, lo que explica el atractivo de esa región para las milicias y terroristas afines al Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK). La permisividad siria también explica por qué sus habitantes no se levantaron colectivamente en armas contra Bashar al-Assad, como hicieron las milicias del Ejército Rebelde Sirio que combaten junto a las fuerzas armadas turcas en el noroeste sirio. Más que irritación, han levantado ampollas entre los dirigentes turcos la colaboración estadounidense con las Unidades de Protección Popular (YPG, por sus siglas en kurdo) a partir de 2014 y, sobre todo, la entrega de armamento a las milicias kurdas en mayo de 2017, porque desconfiaban que EEUU pudiera controlar su uso antes y después de la toma de Raqqa.

Una vez vencida la resistencia islamista en el sector oriental, y controlado el avance de las fuerzas gubernamentales en el occidental, los dirigentes turcos entendieron que había llegado el momento de ocuparse de la cuestión kurda. El telón lo levantó el anuncio de retirada total de las fuerzas de EEUU en diciembre de 2018. El presidente Trump había mantenido las tropas a regañadientes en Siria para que no le acusaran de no combatir contra Estado Islámico, pero una vez quebrantado su potencial militar, la decisión presidencial estaba cantada.

La ejecución se retrasó mientras se buscaba un relevo para las fuerzas de operaciones especiales que combatían las partidas de Estado Islámico y se estabilizaba el control de la frontera. Todo parecía bajo control porque Francia y el Reino Unido aceptaron relevar a las fuerzas estadounidenses en julio de 2019 y porque EEUU y Turquía llegaron a un acuerdo para establecer una zona de seguridad en la frontera bajo vigilancia conjunta, mientras que las milicias del FDS se ocupaban de Estado Islámico, sus prisioneros y familiares. Sin embargo, y aunque las patrullas conjuntas comenzaron en septiembre del mismo año, EEUU fue dando largas al establecimiento de la zona de seguridad, hasta que el presidente Erdoğan hizo saber que la impondría por su cuenta, con o sin la colaboración norteamericana.

Figura 1. La situación en el nordeste de Siria
Figura 1. La situación en el nordeste de Siria. Fuente: Institute for the Study of War (ISW), 11/X/2019
Fuente: Institute for the Study of War (ISW), 11/X/2019

Ponerle puertas al campo

Según anunció el presidente Erdoğan ante la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2019, Turquía quiere establecer una zona de 30 km de profundidad a lo largo de los 480 km de frontera oriental para sellar la frontera con Siria y evitar el trasiego de milicianos y refugiados kurdos hacia territorio turco donde les acogen las poblaciones kurdas que pueblan el sureste turco. Para ello quiere seguir el modelo de ocupación ensayado en Afrin, en enero de 2018, con la operación Rama de Olivo: ataques militares para desplazar a la población local, seguida de ocupación militar, policial y administrativa para despejar a las milicias y hostigar a los pobladores originales mientras se les reemplaza por otros recién llegados. Contra la creencia occidental, o su mala memoria (frontera interalemana), la ampliación de muros como el de Afrin puede poner puertas al campo sirio porque sirven para mostrar a los “kurdos” hasta dónde llega el poder turco, una barrera física si Turquía alcanza los objetivos estratégicos de la operación Manantial de Paz y una barrera psicológica si las poblaciones y milicias locales no pueden hacen nada para evitarlo.

Los kurdos están solos, como se vio en Afrin. Todos los Estados con capacidad de influir declinaron hacerlo entonces, salvo para pedir a las autoridades turcas que no se sobrepasaran en el uso de la violencia porque la revelación de masacres o malos tratos a civiles durante la operación militar los colocaría en una difícil situación frente a sus opiniones públicas y sus –malas– conciencias. Ahora se repiten las mismas llamadas al autocontrol y la proporcionalidad que entonces, como si EEUU o la UE tuvieran instrumentos para evitar o castigar los excesos de la nueva operación militar turca. Pueden suspender sus exportaciones de armamento a Turquía, pero este país se encamina hacia una autosuficiencia de su base industrial de la defensa en 2023 que le permitirá sustituir la adquisición de equipos occidentales como el avión F-35 estadounidense por la construcción del suyo propio (TF-X). Tampoco le faltarán proveedores de equipos sofisticados como los sistemas antiaéreos S-400 rusos ni mercados para la exportación (en 2017 exportó material militar por valor de 1.800 millones de dólares según datos del Military Balance 2019).

“Los kurdos están solos, como se vio en Afrin (...) Ahora se repiten las mismas llamadas al autocontrol y la proporcionalidad que entonces, como si EEUU o la UE tuvieran instrumentos para evitar o castigar los excesos de la nueva operación militar turca”.

Dentro de la región, Irak e Irán han expresado reservas sobre la operación militar turca porque corren el riesgo de que sus poblaciones kurdas se solidaricen y corran en ayuda de quienes resisten a la invasión turca, con el consiguiente incremento de la inestabilidad interna en dos países que mantienen abiertos varios frentes de conflicto. A ellos, como a Rusia, les beneficia la forma en la que se ha producido la retirada –más que la retirada en sí misma– porque resta credibilidad a EEUU como aliado fiable y le aleja de cualquier influencia en los asuntos regionales. Por el contrario, los aliados árabes del Golfo tienen más razones –y más tuits– para dudar del deseo y la capacidad de EEUU para cumplir los compromisos de seguridad contraídos. La retirada también beneficia a Estado Islámico, y no tanto porque sus militantes y familiares puedan escapar de los centros de detención cercanos a la frontera, sino porque va a ser difícil que EEUU puedan volver a encontrar compañeros de armas si algún día la insurgencia recupera vigor, aunque ahora parezca derrotada.

Hay que ocupar… y controlar

A pesar de las dificultades económicas y políticas por las que atraviesa –o precisamente por ellas– el presidente Erdoğan se ha decidido a tomar la iniciativa en este tercer acto de la guerra en Siria. La operación militar acaba de empezar y todavía no ha entrado en sus fases más críticas que se plantearan cuando las fuerzas terrestres lleguen a las ciudades. Las FSD tienen experiencia en combate urbano y disponen ahora de mejor armamento que cuando hicieron frente a Estado Islámico en ciudades como Kobane. No disponen de apoyo aéreo ni de armamento pesado, pero defienden su territorio y su población y pueden ralentizar la invasión, dando lugar a dudas y críticas sobre la ejecución de la operación, u obligar a las fuerzas armadas turcas a que intensifiquen la dureza de los combates, sobrepasando los “límites tolerables” para los países extrarregionales.

“Una operación militar que dure mucho es tan arriesgada para el Gobierno de Ankara y para el nacionalismo turco como consolidar una ocupación prolongada”.

Pero incluso si consiguen replicar la ocupación de Afrin, al gobierno turco le espera una compleja y costosa ocupación para impermeabilizar la zona de seguridad que pretenden crear al sur de su frontera, lo que no ha conseguido mientras la defendía desde el lado turco. Ahora tendrá que preocuparse no sólo por las incursiones que puedan realizar desde el lado kurdo las milicias y terroristas afines al PKK, sino también de las que pueda realizar Estado Islámico en su camino hacia Europa, como sugiere el presidente Trump, o para refugiarse cerca de la frontera y esperar su oportunidad como hicieron en Iraq. También tendrá que preocuparse de construir los asentamientos masivos de refugiados que van a salir de territorio turco (un millón según la agencia Reuters) para colonizar el territorio ocupado, una operación inmobiliaria que beneficiará la economía turca pero en la que difícilmente podrán esperar la contribución de terceros a su sostenimiento. Contra la tradición turca de no intervenir en conflictos fuera de sus fronteras, la ocupación de territorio sirio y su enfrentamiento con las milicias kurdas puede acabar llevando esos mismos conflictos al interior de Turquía. Una operación militar que dure mucho es tan arriesgada para el Gobierno de Ankara y para el nacionalismo turco como consolidar una ocupación prolongada. O consigue una rápida ocupación como la que realizó en Afrin o se le agotará el crédito y las oportunidades de hacerlo.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 En un estudio de campo para el Wilson Centre, Amy Austin Holmes estima que las FDS están constituidas aproximadamente por un 82% de varones y 18% de mujeres, y por una mayoría de árabes (21,9%), seguida de kurdos (17%), cristianos (12,5%), yazidíes (9%) y turcomanos (6%).

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<![CDATA[ “Máxima presión” en el Estrecho de Ormuz ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-arteaga-maxima-presion-en-el-estrecho-de-ormuz 2019-06-19T01:03:55Z

El presidente Trump sigue empeñado en una política de acoso total (maximun pressure) para que Irán abandone la senda nuclear, el apoyo a los grupos revolucionarios y su programa de misiles balísticos.

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El presidente Trump sigue empeñado en una política de acoso total (maximun pressure) para que Irán abandone la senda nuclear, el apoyo a los grupos revolucionarios y su programa de misiles balísticos. Suspendió unilateralmente su participación en el Plan de Acción Integral Conjunto de 2015, el acuerdo internacional que paralizó el programa nuclear de Irán, volvió a imponer sanciones económicas contra Irán y amenazó a sus aliados y a terceros con tomar represalias si mantenían relaciones económicas con dicho país. El presidente ha aprovechado su estrategia de acoso para respaldar a los rivales regionales de Irán y cerrar con ellos ventas masivas de armamento, lo que alimenta una espiral armamentista en Oriente Medio. Sin embargo, la política presidencial respecto a Irán no ha conseguido ninguno de sus objetivos a pesar del tiempo transcurrido y, por el contrario, Irán ha empezado a mover sus fichas para aliviar esa máxima presión del presidente de EEUU.

“El Estrecho de Ormuz es la válvula de escape que utiliza Irán para aliviar la presión que se ejerce desde fuera del Golfo”.

El Estrecho de Ormuz es la válvula de escape que utiliza Irán para aliviar la presión que se ejerce desde fuera del Golfo. No pudiendo responder con las mismas armas económicas o militares que sus enemigos, Irán utiliza aquellas que tiene a su alcance. Son respuestas asimétricas dirigidas a elevar el coste militar o político a pagar por el agresor o sus aliados. En las últimas décadas, y cada vez que ha aumentado la presión contra Irán, ya sea para sancionar su apoyo a los grupos terroristas y revolucionarios en Oriente Medio o para abandonar su programa nuclear, Irán ha jugado la baza del cierre del Estrecho. El penúltimo episodio de este alivio de presión se registró en 2012, cuando Irán multiplicó su actividad militar en el Estrecho, con el consiguiente incremento de los riesgos militares y energéticos del Estrecho de Ormuz.

La jugada se ha vuelto a repetir en las últimas semanas. El 12 de mayo fueron atacados con explosivos, probablemente minas, cuatro tanqueros en las inmediaciones del emirato de Fujaira y el 13 de junio fueron atacados otros dos cerca de las costas iraníes. Los ataques, tanto los mencionados sobre los buques como otros sobre las infraestructuras petrolíferas que denuncia Arabia Saudí parecen diseñados para limitar sus daños, generando alarma, más que para perjudicar gravemente la salida del flujo de energía. Lo mismo ocurre con el bajo perfil de la autoría, debido tanto a la falta de una reivindicación expresa de sus autores como de una atribución apoyada en evidencias irrefutables. Los ataques, más allá de su impacto y autoría, han devuelto a los mercados de energía el fantasma de una subida de los precios. De momento, sólo es una preocupación, porque el enfrentamiento se encuentra al principio de una escalada que las dos partes –dicen– desean evitar. También porque es muy difícil que Irán pueda cerrar el Estrecho indefinidamente sin entrar en un enfrentamiento militar directo con EEUU en la que Irán tendría muchas posibilidades de perder, como ya ocurrió en 1988. Pero es el riesgo de una escalada militar en la zona, más que el del cierre o la perturbación temporal del tráfico marítimo en el Estrecho, lo que comienza a preocupar a los analistas.

Irán cuenta con varios instrumentos para atacar al presidente Trump donde más le duele. Puede subir la apuesta militar para obligarle a meterse en una nueva aventura militar y aprovechar la creciente oposición interna al poder presidencial para llevar a cabo operaciones militares o vender armas en vísperas de las elecciones presidenciales de 2020. Que tenga perdida la escalada militar no quiere decir que Teherán vaya a renunciar a ella, porque en los últimos años ha reforzado sus capacidades militares para causar daño a las fuerzas militares de EEUU o a las de sus aliados en la zona; también cuenta con el inestimable apoyo militar de Rusia y sabe que cualquier intervención militar estadounidense en la zona aglutinaría a la población iraní en torno al régimen.

Irán también puede reanudar su carrera hacia el umbral nuclear. Ya en mayo de 2019 anunció la suspensión del cumplimiento de algunos de sus compromisos y amenazó con suspender otros si las partes del acuerdo nuclear no conseguían revertir su deterioro. La escalada nuclear iraní tiene todavía mucho recorrido y, bien administrada, puede volverse contra los aliados regionales del presidente Trump. Del mismo modo, Irán puede progresar por la escalada movilizando a sus proxies en la región para desestabilizar a los gobiernos de Bahrein o Arabia Saudí, reavivar el conflicto en Israel o poner en riesgo el tráfico marítimo hacia Occidente a su paso por el Estrecho de Bab el Mandeb, cerca de Yemen.

“Las evidencias presentadas hasta ahora no prueban suficientemente una implicación directa del Gobierno iraní como autor político y de houtis yemeníes o de los Guardianes de la Revolución como autores materiales”.

De momento, la escalada tiene lugar en el escenario previsible y recurrente del Estrecho de Ormuz. Las evidencias presentadas hasta ahora no prueban suficientemente una implicación directa del Gobierno iraní como autor político y de houtis yemeníes o de los Guardianes de la Revolución como autores materiales. El Gobierno iraní ha negado su participación e incluso ha insinuado que la atribución podría estar fabricada como pretexto para justificar una posterior intervención militar de sus enemigos. Pero no puede negar que los ataques encajan en su lógica de respuesta, que su Cuerpo de Marina de la Guardia Revolucionaria Islámica controla las aguas donde han tenido lugar los ataques ni que tanto ellos como houtis yemeníes disponen de la capacidad para hacerlo y que a veces actúan por cuenta propia llevados por el fervor revolucionario de sus mandos.

Las dos partes mantienen sus estrategias de escalada para provocar un cambio de conducta en la otra parte. El presidente Trump parece dispuesto a meter más presión económica y ya que una atribución inequívoca de los ataques a Irán le obligaría a ordenar una actuación militar en la que no está interesado, los dirigentes iraníes disponen también de un amplio margen de maniobra para proseguir en su escalada de respuesta. En consecuencia, el riesgo sustancial no es el de la perturbación ocasional del trafico energético por el Estrecho, sino que la escalada derive en un enfrentamiento armado que ninguna de las dos partes desea, pero al que puede conducir su dinámica de acción y reacción. Para prevenir ese riesgo, alguna de las dos partes, o las dos, deberían interrumpir la escalada, pero esa opción es difícil porque no disponen de canales de comunicación ni de terceros que les faciliten un encuentro en la cumbre, al modo norcoreano, o una negociación de fondo, al modo nórdico. Precisamente, la coincidencia de los últimos ataques con los buenos oficios del primer ministro Shinzo Abe en Teherán, hace pensar que los partidarios de la escalada ganan, hoy por hoy, la partida a quienes desean comenzar la desescalada. Como resultado, continúa la escalada en la que todos pierden: el presidente Trump no consigue cambiar la política exterior iraní, Irán no puede aliviar su estrangulamiento económico, los aliados de los anteriores sufren daños colaterales y los mercados aplazan –pero no descartan– una nueva ola de subidas en los precios de la energía que nos llegue desde las aguas del Estrecho de Ormuz.

Félix Arteaga
Investigador principal del Real Instituto Elcano

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<![CDATA[ De las profundidades a la superficie: catalizadores de conflicto en Oriente Medio y el Magreb ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari70-2019-hiltermann-rodriguezschaap-profundidades-a-superficie-catalizadores-conflicto-oriente-medio-magreb 2019-06-18T11:16:49Z

No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas. 

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Versión en inglés: From the depths to the surface: conflict drivers in the MENA region.

Tema

No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas. Las fuertes réplicas a los acontecimientos de 2011 siguen presentando la posibilidad de debilitar no solo a Estados individuales, sino al sistema de Estados árabes en su conjunto.

Resumen

Los drásticos cambios acaecidos en Oriente Medio y el Magreb tras 2011 imponen la necesidad de que entes externos definan un nuevo enfoque político para abordar los retos a largo plazo de la región. Para afrontar los cada vez más conflictivos e interrelacionados escenarios políticos de la zona –los cuales se ven agravados por intervenciones externas– los responsables políticos internacionales deben atender a los catalizadores del conflicto tanto antiguos como nuevos o, de lo contrario, correrán el riesgo de combatir los síntomas en lugar de las causas y, de esta forma, ocasionar potencialmente más daños.

Análisis

En la periferia de Oriente Medio y el Magreb –concretamente en Argelia y Sudán– las revueltas populares de abril de 2019 derrocaron a dos de los líderes de mayor antigüedad de la región, abriendo así un nuevo capítulo en las demandas de buen gobierno. Estas revueltas presentan similitudes con las de los países árabes de 2011 en tanto que constituyen un rechazo del statu quo.1 En Argelia, las perspectivas de un posible quinto mandato del presidente Abdelaziz Bouteflika provocaron un sentimiento de humillación a escala nacional que empujó a los ciudadanos a tomar las calles. Para ellos, el presidente –con 82 años de edad y enfermo– no podía en ningún caso encabezar reforma alguna y muchos argelinos consideraron que el potencial de su país estaba siendo desperdiciado por grupos de interés afines al mandatario.2 En Sudán, la cancelación de un subsidio gubernamental que triplicó el precio del pan desató las protestas contra el presidente Omar al-Bashir, de 76 años de edad y que llevaba casi 30 al frente del país. Naturalmente, las protestas tenían que ver con muchas otras cuestiones además del precio del pan, y el descontento popular se condensó en términos más generales en los fracasos en la gestión de la policía estatal.3 A día de hoy, los resultados de las transiciones políticas en ambos países siguen sin estar claros.

La continuación del activismo popular en toda la región da fe de la perenne aspiración de sus ciudadanos a poner fin a la corrupción e instaurar el buen gobierno. Sin embargo, ocho años después de que ciudadanos de todo el mundo árabe tomasen las calles para expresar la percepción generalizada de injusticia social, el autoritarismo ha comenzado a restablecerse con sed de venganza gracias a la financiación de la diplomacia de chequera saudí y emiratí. Los regímenes que sobrevivieron al cuestionamiento de su poder, en lugar de reinventarse y reformarse para contener posibles protestas populares futuras, están en su mayoría reforzando las frágiles estructuras de gobierno que durante mucho tiempo han alimentado los agravios que precipitaron las revueltas en los países árabes con medidas como la canalización de sus escasos recursos al fortalecimiento de sus capacidades represivas. Entretanto, los acontecimientos en la región siguen generando intranquilidad en relación con la seguridad para los actores externos.

Estos, si bien se preocupan con razón por cuanto acontece en la zona y temen su impacto en forma de refugiados/migrantes y yihadismo, no están por lo general prestando ayuda. Mientras que durante el comienzo de las revueltas de los países árabes de 2011 los actores occidentales expresaron su apoyo a las demandas de los ciudadanos en las plazas, hoy las prioridades a corto plazo están traduciéndose en políticas “securitizadas” que dominan sus relaciones con los Estados de Oriente Medio y el Magreb. Por otra parte, aunque los catalizadores de conflicto a más largo plazo se reconocen retóricamente en el marco de las políticas, siguen relegados a un papel secundario en los programas de los responsables políticos.

Hoy, después de todo lo sufrido y perdido por las gentes de la región, parece poco probable que las protestas masivas de Argelia y Sudán vayan a desencadenar un efecto dominó similar al que se inició en Túnez hace casi una década. En cualquier caso, estas deberían servir de recordatorio de que los agravios no resueltos engendrarán rebeliones populares antes o después. No reconocer las revueltas de los países árabes de 2011 como un punto de inflexión que anuncia la necesidad de un cambio de régimen en la región –y la consecuente revisión de la política occidental con respecto a ella, que está pendiente desde hace tiempo– sería un error con importantes consecuencias negativas.

Los antiguos y nuevos catalizadores de conflicto en Oriente Medio y el Magreb

A lo largo de la historia, la región ha sido objeto de levantamientos reiterados que bien contribuyeron a su avance, bien a su retroceso, y cada uno de estos “seísmos” ha dado lugar a su propio conjunto de conflictos. Son al menos cinco los “conglomerados de conflictos” independientes que se derivan del trauma de la Primera Guerra Mundial, la desmembración del Imperio Otomano y la imposición del colonialismo, y las sociedades árabes están aún tratando de superar los agravios sobre las que se cimentaron:4

  • Conglomerado I: conflictos internos derivados de la creación de las estructuras de gobierno inconexas de la región (I-A) y amenazas a sus fronteras (I-B). Ejemplos de I-A: diferentes golpes de Estado militares (Egipto, Irak, Siria, Yemen y Túnez); y de I-B: insurgencias kurdas contra sus respectivos Estados centrales y las aspiraciones transnacionales de los movimientos yihadistas.
  • Conglomerado II: guerras árabe-israelíes y revueltas palestinas derivadas de la creación del Estado de Israel en 1948. Ejemplos: en 1967, 1973, 1982, 1988 y años sucesivos.
  • Conglomerado III: conflictos derivados de la proyección exterior de Irán en el período posterior a la Revolución Islámica de 1979 y los esfuerzos por contenerlos. Ejemplos: la guerra entre Irán e Irak de 1980-1988; y las guerras entre Israel y Hizbulá en 1993, 1996 y 2006.
  • Conglomerado IV: enfrentamientos asociados con la radicalización suní como consecuencia de la derrota de los Estados árabes en la guerra de 1967 y el asalto a la Gran Mezquita de la Meca en 1979. Ejemplos: enfrentamientos entre yihadistas y soviéticos en Afganistán; esfuerzos por eliminar a los Hermanos Musulmanes; y el 11-S y otros atentados yihadistas.
  • Conglomerado V: guerras civiles derivadas de la caída de Estados tras las revueltas de los países árabes de 2011. Ejemplos: Libia, Yemen y Siria. Aunque otros Estados aún continúan en pie, son altamente represivos e internamente frágiles. Ejemplos: Egipto, Argelia, Túnez, Líbano, Jordania y posiblemente también Arabia Saudí.

Las revueltas de los países árabes han desorganizado la región y han ahondado en su polarización. Los vacíos de poder derivados del hundimiento de Estados en ausencia de unidad regional, mecanismos de resolución de conflictos funcionales o un árbitro mundial han empoderado a entes no estatales ambiciosos y suscitado intervenciones por parte de actores regionales temerosos de las implicaciones negativas que pudieran perjudicar a sus intereses. En último término, determinados agentes externos agravan dicha situación mediante interferencias, con frecuencia destructivas, que invariablemente están motivadas por intereses propios, incluso cuando son bienintencionadas.

Las fuertes réplicas a los acontecimientos de 2011 siguen presentando la posibilidad de debilitar no sólo a Estados individuales, sino al sistema de Estados árabes en su conjunto. Estos contribuyeron en gran medida a relevar a los Estados árabes previamente influyentes (Egipto, Irak y Siria) de su anterior papel, obligando con ello a los Estados del Golfo a llenar el vacío y lanzar nuevas intervenciones por toda la región. 5 En cambio, dada su escasa preparación para afrontar los desafíos de la región, lejos de conseguir siquiera esbozar las líneas de un nuevo orden, estos actores no hacen sino contribuir al caos.

Los niveles de conflictos interrelacionados sin precedentes en Oriente Medio y el Magreb plantean complejos desafíos para los responsables políticos internacionales. A medida que los “conglomerados” de conflictos preexistentes se entrecruzan, los nuevos agravios y objetivos van ocultando los catalizadores de conflicto originales. Esto hace que los conflictos individuales resulten más difíciles de analizar y abordar y acrecienta el riesgo de que la asistencia externa tenga consecuencias negativas imprevistas. Siria se encuentra en una posición única para observar cómo se entrecruzan estos cinco conglomerados de conflictos.6

Abordar las nuevas complejidades de la región requerirá de un nuevo enfoque. Los entes externos deberían identificar, reconocer e integrar en su análisis los catalizadores de conflicto tanto nuevos como antiguos y entender el mecanismo en virtud del cual un impacto positivo en un ámbito podría tener efectos negativos sobre otro. En dicho proceso, estos deberían recelar del fortalecimiento intencionado de entes no estatales locales con agendas en el nivel subestatal o transnacional o Estados regionales con agendas subestatales en países vecinos cuyos objetivos son perpetuar la debilidad de estos y atacar a los adversarios.

Las revueltas en los países árabes y el período posterior

Para muchos, las revueltas pusieron de manifiesto la necesidad de un cambio de rumbo en las políticas dirigidas hacia Oriente Medio y el Magreb, donde el “paradigma de estabilidad” occidental había respaldado durante mucho tiempo regímenes autoritarios inherentemente frágiles7 y donde unas políticas excesivamente “securitizadas” ignoraban y agravaban los catalizadores de conflicto más profundos. Por un instante, pareció que estaba produciéndose dicho cambio.

En febrero de 2011, durante la Conferencia de Seguridad anual de Múnich, la secretaria de Estado estadounidense Hillary Clinton señaló que la seguridad y “la necesidad de desarrollo democrático” nunca habían convergido de una forma tan clara en Oriente Medio. Clinton afirmó que el statu quo era “simplemente insostenible” y que “los líderes de la región podían ser capaces de contener la marea momentáneamente, pero no por mucho tiempo”. El llamamiento a “ayudar a nuestros socios a adoptar pasos sistemáticos para propiciar un futuro mejor en el que se escuchen las demandas de los ciudadanos, se respeten sus derechos y se materialicen sus aspiraciones” había dejado de ser una simple cuestión de idealismo para convertirse en una necesidad estratégica.8

Sin embargo, esta repriorización no tuvo lugar. La crisis económica y financiera de 2008-2009, junto con el legado de las intervenciones en Irak y Afganistán, aceleró el declive de la primacía occidental en Oriente Medio y el Magreb. En un mundo más multipolar, la multiplicidad de entes había complicado alcanzar soluciones comunes y acuerdos políticos. Así, en aquellos casos y ámbitos en los que los actores occidentales se habían fijado el objetivo de apoyar a las gentes de la región, se desarrollaron agendas encontradas que dieron lugar a una respuesta incoherente en las revueltas. Además, mientras que expresaron su apoyo a los que protestaban en Egipto e intervinieron directamente en Libia, los poderes occidentales se abstuvieron de actuar en Bahrein por no querer enfrentarse a sus aliados del Golfo. Posteriormente, tampoco intervinieron en Siria, en lo que fue un reconocimiento de su limitada capacidad para poner orden en la región.

Pronto, una contrarrevolución liderada por Arabia Saudí comenzó a revertir los cambios que las revueltas habían puesto en marcha. Esta contribuyó a reinstaurar el régimen militar egipcio; a mantener a flote las monarquías de Jordania, Marruecos y Bahrein con grandes cantidades de ayuda; y a financiar milicias en otros lugares. Los activistas de la región no consiguieron agruparse en torno a una visión consensuada y hacer descarrilar a los poderes coyunturales que se resistieron al cambio con violencia. Cuando los entes armados regionales y no estatales se lanzaron a hacerse con los vacíos de poder generados por el derrumbamiento de los Estados, los actores occidentales que inicialmente habían alzado sus voces en favor de las aspiraciones de los ciudadanos de la región comenzaron a virar hacia enfoques más reactivos y fuertemente “securitizados”. En muchos casos, estos se realinearon con los “mismos antiguos poderes estatales” en pos de la “estabilidad” y el restablecimiento de contratos sociales obsoletos.

De este modo, mientras que las revueltas inicialmente suscitaron esperanzas de cambio social profundo, terminaron por traer desilusión cuando los cambios se revelaron cosméticos o resultaron ser para peor. En el período posterior a las revueltas, en lugar de reinventarse, los Estados que permanecieron en pie se opusieron a cualquier reforma y reforzaron sus aparatos represivos.

Con todo, las protestas de Sudán y Argelia son el recordatorio más reciente del profundo sentimiento de injusticia social que perdura en la región. En otros países –entre ellos Jordania, Irak y Túnez– las protestas mediante las que el pueblo expresa su frustración con los sistemas de gobierno disfuncionales vigentes han continuado esporádicamente.9 Del mismo modo, ya se registraron manifestaciones antes de 2011, lo cual pone de manifiesto el continuum de agravios pendientes de resolución.

Hacia una implicación más positiva en Oriente Medio y el Magreb

Abordar la persistente crisis de gobierno de Oriente Medio y el Magreb no será una tarea fácil. Aquellos actores externos que deseen respaldar un cambio positivo se enfrentan a una región que, pese a necesitar desesperadamente reformas, sigue estando gobernada por elites con un interés existencial en contrarrestar cualquier cambio cuyo resultado no puedan controlar. Actualmente, en prácticamente cualquier país de Oriente Medio y el Magreb los desafíos políticos, económicos y sociales existentes con anterioridad a las revueltas han empeorado, y el entorno político y económico surgido tras ellas es, si cabe, menos propicio a las reformas.

Si bien algunos Estados árabes están realizando costosos esfuerzos de relaciones públicas con el fin de atraer inversión extranjera, la llegada de reformas genuinas dependerá de la instauración de un gobierno político y económico más inclusivo que aproveche al máximo el potencial humano de la región. Los Estados árabes ricos en recursos compiten contra reloj, ya que dependen de un crecimiento económico voluble para redistribuir la riqueza y evitar la disidencia. En cambio, para aquellos con escasos recursos, un proceso de crecimiento más inclusivo será el único camino viable a seguir para evitar su derrumbe.

A la vista de estos desafíos, las potencias occidentales podrían verse tentadas a recibir con agrado el resurgimiento del “enemigo conocido” con la perspectiva de algún tipo de estabilidad. Al fin y al cabo, el (des)orden disfuncional pero familiar que surgió tras la caída del Imperio Otomano había garantizado al menos un largo período de estabilidad relativa. Sin el detonante de las revueltas populares de Túnez, las condiciones imperantes podrían quizá haberse perpetuado durante algo más de tiempo y, de hecho, la forma en que los regímenes opuestos a la reforma de la región van arreglándoselas en la actualidad es una buena prueba de ello.

De hecho, aunque las revueltas que se dieron en toda la región pusieron de manifiesto la escasez de miras del “paradigma de estabilidad” –el modelo en virtud del cual los gobiernos árabes obedecían los dictados de las potencias occidentales a cambio de que estas hicieran la vista gorda con la represión de la disidencia– que había dado vida a las políticas estadounidenses y europeas durante medio siglo,10 cuestiones como la energía, la limitación de las migraciones y el terrorismo siguen copando las agendas políticas occidentales.

Sin embargo, sería un error no ver en las revueltas de los países árabes un punto de inflexión que advierte de la necesidad de adoptar un nuevo enfoque. El simple hecho de que la región no se haya derrumbado por completo no implica que sus ruinas vayan a poder mantenerse en pie durante mucho tiempo.

Por tanto, la disyuntiva a la que los actores externos se enfrentan en la actualidad es determinar si lo que redunda en su interés es mantener el actual orden o facilitar su transformación. En tanto en cuanto las revueltas representaron una ruptura definitiva del contrato social en las sociedades individuales de Oriente Medio y el Magreb y, en términos más generales, un rechazo al orden/desorden instaurado tras la Primera Guerra Mundial, estos deberían servir para reenfocar la atención de los entes externos sobre la persistente crisis de legitimidad en la que viven los Estados árabes. Al implicarse en la región, estos deberían dar prioridad a las cuestiones relacionadas con el gobierno y otros catalizadores de conflicto más profundos.

Naturalmente, el nuevo contrato social sólo podrá emerger localmente desde las propias sociedades, y el cambio debe ser impulsado por los ciudadanos de la región. Las lecciones aprendidas en el pasado son la evidencia de la limitada capacidad de los entes externos para imponer orden en la región y, además, los gobiernos occidentales no son en ningún caso los únicos actores que influyen desde fuera de la región. Pese a ello, a la hora de replantear sus relaciones con Oriente Medio y el Magreb en la actualidad, estos deben, como mínimo, tratar de ser más conscientes de si su aportación en la interacción contribuye a favorecer el cambio u obstaculizarlo.

Las intervenciones externas interactúan con los catalizadores de conflicto en sus diferentes conglomerados, con frecuencia agravándolos, y las políticas a corto plazo excesivamente “securitizadas” y dirigidas a acontecimientos individuales de conflictos específicos no prestan la suficiente atención a los catalizadores más profundos. A día de hoy, la idea de que el autoritarismo puede ayudar a confrontar el extremismo sigue demostrando ser tan errónea como en el pasado. Entretanto, los esfuerzos por mediar en pos de acuerdos negociados a conflictos de Oriente Medio y el Magreb tropiezan con la cada vez más interconectada naturaleza de estos. La estructura burocrática de los gobiernos y organizaciones occidentales tampoco ayuda: estas siguen compartimentadas en su conocimiento de Oriente Medio y el Magreb y en su enfoque hacia la misma, tras haber levantado barreras que obstaculizan los esfuerzos por encontrar una salida colectiva.

Está claro que lo último que la región necesita es una remodelación del antiguo orden. Movidos por el miedo a un agravamiento del caos, los Estados occidentales se arriesgan a sentar las bases para una debacle aún mayor una vez que sus aliados reencontrados expiren.

A fin de evitar tal desenlace, estos deberían:

  • Recuperar la confianza y la credibilidad perdidas entre las gentes de la región como consecuencia de décadas de apoyo a autócratas poscoloniales y a las guerras de Afganistán e Irak tras el 11-S. La cooperación técnica y la ayuda al desarrollo ofrecen la posibilidad de hacerlo, pero sólo cuando estas se basan verdaderamente en los valores que la comunidad internacional sostiene defender. En la actualidad, gran parte de la ayuda sigue desacreditando a aquellos que la prestan.
  • Utilizar la cooperación al desarrollo para fomentar la autonomía de la región y sus ciudadanos en lugar de perpetuar sus vínculos de dependencia. Los países donantes tienden a preferir trabajar y colaborar con gobiernos nacionales en detrimento de agentes locales. En consecuencia, con demasiada frecuencia los Estados receptores consideran los fondos que reciben como rentas que destinan a resucitar las características disfuncionales del actual (des)orden en lugar de usarlos para poner en marcha las reformas pendientes. La promoción de reformas sustanciales requeriría probablemente de la identificación de un abanico de nuevos socios que comprenda desde ONG locales hasta gobiernos de nivel local, y de la provisión de nuevos incentivos.
  • Prestar atención al desequilibrio de poder inherente de las “alianzas” que implican a un conjunto más amplio de ciudadanos, ya que el ente externo sigue siendo quien administra los fondos y establece los plazos. Para contribuir a la construcción de estructuras más participativas y representativas, la cooperación al desarrollo debería responder a las prioridades locales, y los agentes externos adoptar una postura abierta que incluya a todas las partes dejando a un lado diferencias políticas e ideológicas (por ejemplo, en el caso de islamistas que gozan de un amplio apoyo popular).
  • Cooperar con actores de Oriente Medio y el Magreb a través de un enfoque regional e interdisciplinar coordinado. Una coordinación minuciosa entre agencias es fundamental para garantizar la coherencia y evitar conflictos secundarios, incluido dentro de los conglomerados de conflicto ya existentes.
  • Comenzar por desarrollar un conocimiento preciso y en tiempo real de qué y quién motiva los conflictos a la hora de diseñar respuestas políticas para afrontarlos; ser conscientes de cómo dichas políticas contribuyen a abordar o, por el contrario, exacerbar los catalizadores de conflicto más profundos; y determinar a qué entes convendría empoderar o desempoderar, y de los agravios que sus acciones podrían estar alimentando. Tales medidas requieren de un mejor análisis independiente de los casos individuales de Oriente Medio y el Magreb.

Conclusiones

Las revueltas de los países árabes pusieron de manifiesto que las condiciones existentes en Oriente Medio y el Magreb se habían vuelto insostenibles y anunciaron la caducidad de un orden socioeconómico que había garantizado una estabilidad relativa en toda la región durante décadas, y con ella las deficiencias del sistema internacional que contribuye a sustentarlo. Hoy, los agravios que suscitaron el derrumbamiento parcial del orden regional persisten, y las tendencias económicas dibujan un desolador panorama de declive adicional. Aquellos Estados árabes que sólo quieran o puedan satisfacer las necesidades de las elites adineradas continuarán alimentando la frustración de la masa de la población y, de esta forma, fomentando la agitación y la emigración.

Simultáneamente, las revueltas de 2011 en los países árabes generaron un cierto impulso de cambio, y en determinados lugares plantearon nuevas oportunidades. De algún modo deberán emerger nuevas estructuras de gobierno y, en caso de desear formar parte de la solución, los entes externos deberían ser conscientes de que durante largo tiempo han sido parte del problema. Por ende, estos deben entender cómo sus políticas hacia Oriente Medio y el Magreb contribuyen al avance o estancamiento de las agendas reformistas locales y tratar de buscar formas de implicarse más activamente con la región.

Joost Hiltermann
Director del Programa de Oriente Medio y el Norte de África del International Crisis Group
| @JoostHiltermann

María Rodríguez Schaap
Asistente del Programa de Programa de Oriente Medio y el Norte de África del International Crisis Group
| @RodriguezSchaap


1 Jon Alterman (2019), “A new Arab Spring?”, Center for Strategic and International Studies, 15/IV/2019.

2 International Crisis Group (2019), “Post-Bouteflika Algeria: growing protests, signs of represión”, 26/IV/2019.

3 International Crisis Group (2019), “Bashir moves Sudan to dangerous new ground”, 26/II/2019.

4 Para una relación detallada de los cinco conglomerados de conflictos, consúltese Joost Hiltermann (2018), “Tackling the MENA region’s intersecting conflicts”, International Crisis Group, 13/II/2018.

5Reflections five years after the uprisings”, Project on Middle East Political Science, POMEPS studies, 28/III/2016.

6 El cuestionamiento del régimen en 2011 (I-A) involucró a Irán y Hizbulá (II y III), así como a Turquía y Qatar (favorables a los Hermanos Musulmanes, IV), que habían pugnado con Arabia Saudí (contraria a los Hermanos Musulmanes, IV); la guerra ha fomentado la radicalización dentro de los círculos suníes (IV), desembocando en un enfrentamiento con matices cada vez más sectarios (III y IV), mientras que los kurdos se han visto incentivados a plantear demandas de autogobierno (I-B). Como colofón, el ascenso del yihadismo suscitó intervenciones militares por parte de EEUU y sus aliados occidentales; la amenaza de caída de al-Assad implicó a Rusia; y el avance de los socios locales del PKK en el norte de Siria desencadenó la intervención de Turquía (relacionada con Ankara y con el propio conflicto del Conglomerado I-B del PKK dentro de Turquía). La propia guerra siria es un conflicto derivado del Conglomerado V, cuyo desenlace aún está por determinar.

9 Marc Lynch (2019), “Is the next Arab uprising happening in plain sight?”, The Washington Post, Monkey Cage, 26/II/2019.

10 Hamid, op. cit.

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<![CDATA[ Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-tanchum-sistema-intercambio-virtual-puede-generar-paz-mediterraneo-oriental 2019-06-12T09:04:51Z

El Mediterráneo Oriental parece condenado a una peligrosa escalada de tensión causada por los recientes descubrimientos de importantes yacimientos offshore de gas natural.

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El MediterráneoOriental parece condenado a una peligrosa escalada de tensión causada por los recientes descubrimientos de importantes yacimientos offshore de gas natural. El 3 de mayo de 2019 Turquía anunciaba el comienzo de perforaciones submarinas en el sur de Chipre, un área que el Gobierno grecochipriota reconocido internacionalmente considera como parte de su zona económica exclusiva. Ese mismo día, la alta representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica Mogherini mandó una clara advertencia a Ankara: “Le pedimos con urgencia a Turquía que muestre moderación, respete los derechos soberanos de Chipre en su zona económica exclusiva y se abstenga de cualquier acción de este tipo porque la Unión Europea no dudará en responder de manera adecuada y en plena solidaridad con Chipre”.

Por su parte, Ankara alega estar defendiendo los derechos legales de la comunidad turcochipriota de la mitad norte, constitucionalmente poseedores de los recursos energéticos de la isla, pero excluidos en la práctica de su explotación y beneficios. El 12 de mayo, Turquía anunciaba el envío de un segundo buque-sonda a aguas chipriotas, reafirmando su determinación de continuar con esta controvertida acción. Cuatro días más tarde, Francia firmaba un acuerdo con Chipre para alojar los mayores buques de la armada francesa en la nueva área de anclaje que se está construyendo en la isla. La francesa Total, junto a la italiana ENI, están desarrollando operaciones en bloques situados en aguas chipriotas.

“Las acciones provocativas, y probablemente ilegales, de Turquía son la respuesta a una todavía mayor provocación proveniente del frente común formado por Egipto, Grecia, Chipre e Israel”.

La agresiva política turca ha generado una importante alarma internacional, considerando que el problema chipriota es el principal foco de tensión en las relaciones de Turquía con sus vecinos. Sin embargo, las acciones provocativas, y probablemente ilegales, de Turquía son la respuesta a una todavía mayor provocación proveniente del frente común formado por Egipto, Grecia, Chipre e Israel. Este frente común, un macro-alineamiento basado en la cooperación en materia de seguridad entre sus miembros, tiene como objetivo crear una arquitectura energética similar que excluya a Turquía del creciente mercado de gas natural en el Mediterráneo Oriental. Previamente, en febrero de 2018, Ankara trató de enviar un mensaje a Egipto y Chipre por medio de una limitada acción naval. El Cairo y Nicosia han estado negociando el uso de las plantas de GNL situadas en la costa egipcia para exportar el gas natural de la región a Europa evitando de esta forma el tránsito por la red de gasoductos turca. El 8 de febrero de 2018 ENI, que en 2015 había descubierto en Egipto el campo gigante de gas natural cercano a aguas chipriotas Zhor, anunció el descubrimiento de significantes cantidades de gas natural en Chipre cercano al yacimiento Calypso. El 23 de febrero la armada turca bloqueó un buque-sonda de ENI que se dirigía al bloque que aloja los mencionados descubrimientos, forzando a la compañía a abandonar su actividad.

“La actual trayectoria del desarrollo de la arquitectura energética regional ha creado un polvorín geopolítico”.

El resultado fue el opuesto a lo deseado por Ankara, incrementando los lazos entre Chipre y Egipto, que acordaron exportar el gas natural chipriota por medio de las plantas de GNL egipcias. Israel, que llegó a plantear un gasoducto submarino con Turquía, siguió a Chipre firmando otro acuerdo con Egipto para utilizar su infraestructura exportadora. Con la cuenca del Mediterráneo Oriental plagada de disputas territoriales y rivalidades regionales que involucran a Grecia, Chipre, Turquía, Egipto, Líbano, Israel y la Franja de Gaza, una nueva provocación puede desencadenar una escalada de tensión que lleve a un conflicto abierto. La actual trayectoria del desarrollo de la arquitectura energética regional ha creado un polvorín geopolítico, que podría cambiar si todos los actores ponen de su parte en generar verdadera prosperidad a partir de la riqueza en gas natural de la zona.

Un intercambio virtual puede ser el catalizador de una verdadera paz regional

La idea de interconectar todas las partes interesadas, por medio de un mercado común a partir del gas natural y de electricidad para todos los Estados de la región con sede en la zona neutral de Nicosia, podría ser el comienzo de una cooperación constructiva. Este mercado virtual permitiría satisfacer a todos los actores, dando comienzo a una interconectividad energética que permitiría avanzar en la solución al conflicto entre las dos comunidades al norte y sur de Chipre. Además, este mecanismo sería una herramienta para mejorar la situación material en Gaza y promocionar la cooperación palestino-israelí al mismo tiempo que ayudaría a resolver la disputa territorial marítima entre Israel y Líbano.

La fórmula comercial más viable

Si el gas natural producido es subastado de forma común, cada país obtendría un mejor precio de venta que si cada actor acudiera al mercado por separado. Esta fórmula beneficiaría principalmente a los pequeños productores de gas, que de otra manera verían sus beneficios menguar por su pequeño volumen de producción y la dificultad de encontrar inversores. Comerciar al menos parte del gas natural del Mediterráneo Oriental como un bien regional permitirá que las fuerzas del mercado ofrezcan el mejor precio para productores y consumidores satisfaciendo oferta y demanda de forma racional.

De forma similar al centro virtual de comercio del Reino Unido, National Balancing Point (NBP), este mecanismo proveería de una plataforma comercial transregional en la que todo el gas disponible puede ser comerciado sin importar su localización física, ya que el centro virtual incluye todos los puntos de entrada y salida del mercado. Sin una localización específica, este centro virtual de comercio para el Mediterráneo Oriental puede tener una mayor influencia de mercado y liquidez al incrementar la flexibilidad y sencillez del comercio de gas. Además, un centro virtual de comercio ayudará a atraer las necesarias inversiones en el upstream de los pequeños productores.

“La transparencia podría facilitar un acuerdo para compartir ingresos provenientes del gas en Chipre, antesala de todo plan de reunificación de base bi-zonal”.

Este centro virtual de comercio impondría estándares de transparencia en el mercado de gas regional, reduciendo consecuentemente la corrupción. La transparencia podría facilitar un acuerdo para compartir ingresos provenientes del gas en Chipre, antesala de todo plan de reunificación de base bi-zonal. Situar la sede del centro de comercio en la zona neutral de Nicosia no implicaría tener que esperar a un acuerdo de reunificación. Las oficinas, infraestructura y servidores serían gestionados de manera conjunta por chipriotas del Norte y Sur, sirviendo para tender puentes e incrementar la confianza entre ambas comunidades. Una vez funcionando, ambas partes quedarán vinculadas al proyecto, facilitando una expansión conjunta de la exploración y producción de los recursos de gas natural chipriotas. Como miembro de la UE, la legislación comercial y contractual de Chipre ya cumple con los estándares comunitarios.

Al ser un intercambio virtual, buena parte del comercio electrónico puede ser conducido por medio del sistema turco: Energy Exchange Istanbul, gestionado por EPİAŞ. Se trata de una institución líder en el proceso de liberalización y mejora de la transparencia del mercado energético en Turquía y que ha ofrecido un excelente resultado como operador del mercado eléctrico turco. Además de emplear el sistema Energy Exchange Istanbul, otras plataformas situadas en Alejandría, Cairo, Atenas o Tel Aviv podrían participar.

De forma similar, la entrega de los buques de GNL puede tener lugar de forma regional, incrementando la eficiencia en el uso y construcción de infraestructuras en la región. Por ejemplo, aunque Egipto cuenta con dos importantes plantas de licuefacción, carece de los sistemas de almacenamiento que, sin embargo, Turquía sí tiene y de forma infrautilizada. Incorporar a Turquía al sistema de comercio regional mejorará el funcionamiento del mercado al tiempo que reducirá las tensiones geopolíticas en un marco de cooperación y beneficios mutuos.

¿Cómo funcionaría?

El intercambio virtual no pretende reemplazar ningún proyecto planeado, sino aumentar la efectividad de dichos proyectos, siendo el mecanismo que determine eficientemente los precios. El sistema de intercambio virtual sería un ente neutral al servicio del bien común y, como es costumbre en todo contrato energético, estaría sometido a arbitraje bajo derecho suizo, británico o incluso de la Cámara de Comercio Internacional de Estocolmo. La propiedad de las acciones del mecanismo estaría abiertas a los participantes del mercado e incluso a las principales bolsas de valores de la región. Este modelo ha demostrado ser exitoso en el caso del Energy Exchange Istanbul gestionado por EPİAŞ, en el que los participantes del mercado privado poseen en conjunto una participación del 40% y la Bolsa de Estambul un 30%, estando el 30% restante en manos de la compañía de transmisión estatal de Turquía.

Amplios dividendos de paz y transición energética: desde Gaza a las energías renovables

Los dividendos de paz serían repartidos por toda la región, llegando mucho más allá del problema de Chipre, mejorando la situación de otros conflictos regionales. Dado que los Estados participan sin interacción física, el sistema de comercio regional virtual abre la posibilidad de desarrollar un mercado de gas natural en Gaza a partir de una potencial producción en la zona. Este sistema regional permitiría a la Franja de Gaza exportar su propio gas de forma independiente de los intereses de Israel y Egipto, mientras que la transparencia del sistema aseguraría que los ingresos derivados de estas exportaciones mejoraran las difíciles condiciones de vida de sus ciudadanos. Igualmente, el comercio regional y el sistema de intercambio virtual facilitaría una solución a la disputa marítima entre Israel y Líbano. Finalmente, los recursos offshore situados en aguas sirias podrían ser integrados en este esquema comercial, atrayendo inversión extranjera y siendo una fuente de ingresos para la muy necesaria reconstrucción del país tras el conflicto armado.

El sistema de comercio virtual incluiría gas natural y electricidad, dos bienes estrechamente ligados. En ciertas circunstancias puede ser comercialmente más interesante comerciar con electricidad generada a partir de gas natural y transportarlo por medio de cables al mercado eléctrico de la UE. Un ejemplo interesante es el Interconector Euroasiático, que conecta la red eléctrica de Israel, Chipre, Creta y Grecia continental por medio de un cable submarino de 2.000 megavatios de potencia. Esta idea fue recientemente planteada por Egipto y Chipre el 22 de mayo de 2019 en un acuerdo marco para realizar una conexión similar de carácter euroafricano entre ambos países. La interconexión eléctrica puede ser un puente estratégico en el contexto futuro de una mayor conectividad en el Norte de África y Oriente Medio que permita el comercio de electricidad proveniente de la energía solar o cualquier otra fuente renovable.

Finalmente, el sistema de intercambio virtual también crearía oportunidades de negocio en sectores como el del GNL, en servicios tecnológicos y financieros para las compañías de la región, UE y Rusia, que ya cuentan con una importante implantación en el sector energético del Mediterráneo Oriental. Este nuevo contexto de cooperación regional podría aliviar las tensiones existentes en las relaciones energéticas entre Rusia y la UE. La forma más eficiente de comerciar el gas natural en el Mediterráneo Oriental es también la fórmula que mejor promociona la cooperación regional. Un sistema de intercambio virtual realmente podría contribuir a una verdadera paz en el Mediterráneo Oriental.

Micha’el Tanchum
Miembro del Truman Research Institute for the Advancement of Peace de la Universidad Hebrea, y académico no residente afiliado al Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad Başkent en Ankara, Turquía (Başkent-SAM)
| @michaeltanchum

(*) Texto traducido por Ignacio Urbasos, graduado en Relaciones Internacionales, Universidad de Navarra.

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<![CDATA[ La retirada estadounidense de Siria: una guerra no tan lejana ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari9-2019-fojon-retirada-eeuu-siria-guerra-no-tan-lejana 2019-01-24T05:31:32Z

El sorpresivo anuncio del presidente Trump de retirar a las fuerzas norteamericanas de Siria marca un cambio de estrategia norteamericana en la zona que puede provocar consecuencias imprevisibles en el Levante, Mesopotamia y la Península Arábiga.

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Tema

El sorpresivo anuncio del presidente Trump de retirar a las fuerzas norteamericanas de Siria marca un cambio de estrategia norteamericana en la zona que puede provocar consecuencias imprevisibles en el Levante, Mesopotamia y la Península Arábiga.

Resumen

Hasta ahora el principal objetivo de la estrategia militar norteamericana en la guerra de Siria era el de eliminar la presencia de Estado Islámico, apoyándose en las Fuerzas Democráticas Sirias (SDF) y las que participan en la Coalición Global. La inopinada declaración del presidente Trump el 19 de diciembre proclamando la victoria sobre el Daesh y el comienzo de la retirada –se materialice o no– han cambiado la situación estratégica de toda la región. En este ARI se estudian las consecuencias de la decisión para Siria, el Mediterráneo, Oriente Medio y para la política exterior de EEUU.

Análisis

Desde 2011 existe en Siria una guerra compleja en la que participan fuerzas leales al Gobierno sirio junto con fuerzas rusas e iraníes y milicias proxies de Hezbollah, que se enfrentan a los rebeldes sirios y kurdos apoyados por fuerzas de la Coalición Global y combatientes yihadistas del Daesh que combaten contra todos los anteriores. Los anteriores participan en varias guerras dentro de la misma guerra y se enfrentan por el control territorial dentro de Siria y por el de sus fronteras con Turquía, Líbano e Israel.

EEUU desplegó en Siria fuerzas de operaciones especiales en 2014 para combatir contra el Daesh y, pronto, se encontró combatiendo codo a codo con las Unidades de Protección del Pueblo (YPG), a los que Turquía considera la facción siria del Partido de los Trabajadores del Turquestán (PKK). Para cubrir las apariencias, en 2015 se crearon y adiestraron las Fuerzas Democráticas Sirias (SDF), un conglomerado de unidades en torno a los combatientes kurdos que se han convertido en más fiel aliado de EEUU en la zona, para disgusto de Turquía.

Gracias a las SDF y al apoyo de las fuerzas de la Coalición Global, EEUU ha ido reduciendo el espacio controlado por el Daesh hasta una tercera parte de lo que llegó a ocupar inicialmente según demuestran los sucesivos mapas publicados por el Institute for the Study of War.1 Hasta 2018, los objetivos estratégicos de la intervención estadounidense en Siria se centraban, según el entonces secretario de Estado, Rex Tillerson, en cinco objetivos: “reducir la influencia de Irán, crear las condiciones para el regreso de los refugiados, eliminar las armas de destrucción masiva, transición hacia un régimen diferente al de Bachar el-Assad e impedir el regreso de los yihadistas, todo ello empeñando un mínimo de fuerzas”.2

Sin embargo, y aunque fueran ciertas las finalidades estratégicas del antiguo consejero de Seguridad Nacional Tillerson, el presidente Donald Trump cree que el statu quo del conflicto sirio le perjudica y busca una solución rápida que le dé más margen de maniobra a nivel global. Por ello, hizo público un tweet el 19 de diciembre en el que declaraba la derrota del Daesh y la retirada de todas las fuerzas. Tanto el consejero de Seguridad Nacional, John R. Bolton, como el enviado especial para Siria, Brett H. McGurk, declararon no conocer la decisión de antemano y en el Senado varios de sus miembros, como Graham y Rubio, criticaron la decisión.3 El secretario de Defensa, Jim Mattis, también trató de modular la decisión como en ocasiones anteriores, pero acabó presentando la dimisión. Aunque inicialmente se barajó la cifra de 30 días, posteriormente se ocultaron los detalles sobre la retirada por razones de seguridad, pero se está llevando a cabo.4 El consejero de Seguridad Nacional Bolton se ha esforzado en matizar que la retirada sería con condiciones, que los aliados kurdos no quedarían desprotegidos y que no se produciría hasta que se derrotara completamente al Daesh.

Fijar la fecha de la retirada de Siria antes de haber alcanzado los objetivos estratégicos recuerda en sustancia, aunque no en la forma, decisiones similares en Irak y Afganistán. La declaración de “victoria” en lugar de “misión cumplida” refleja la progresiva reducción del objetivo estratégico a la derrota de Estado Islámico en Siria y Levante (Daesh de ahora en adelante). Este “ajuste forzado” de la estrategia seguida no se corresponde con un repliegue ordenado de los aproximadamente 2.000 soldados desplegados y puede provocar una reacción geopolítica en cadena que afecte a la zona en conflicto y, como consecuencia, al Mediterráneo y a Europa.

Consecuencias de la guerra de Siria

Los roces y enfrentamientos entre turcos y estadounidenses se han prodigado en los últimos meses porque Turquía no deseaba que las milicias kurdas asumieran el control del territorio que se recuperaba al Daesh. EEUU ha tratado de ofrecer garantías al Gobierno de Ankara, como la de desarmar a los combatientes, retirarlos de ciudades ocupadas como Manjib o reducir el nivel de colaboración. Pero el Gobierno turco ha visto con preocupación “existencial” como las milicias kurdas de las SDF, y las del YPG, consolidaban su control territorial en el noroeste de Siria gracias a la protección de EEUU. La retirada estadounidense deja a esas fuerzas sin protección y acentúa el riesgo de que un enfrentamiento armado entre kurdos y turcos permita que los combatientes del Daesh se recuperen.

El anuncio de la retirada se produce tras un largo período en que las relaciones de EEUU con Turquía no han pasado por su mejor momento. Según declaraciones de funcionarios de la Casa Blanca a la CNN, la llamada de Trump al presidente turco el 21 de diciembre fue sólo para informar de la decisión.5 Tras el anuncio de la retirada, el consejero de Seguridad Nacional trató de evitar el enfrentamiento y visitó Ankara el 8 de enero de 2019 para evitar que el presidente Erdoğan atacara a los combatientes kurdos, pero el presidente rehusó recibirle y se negó a dar las garantías que se pedían. Al mismo tiempo, el consejero instó a los kurdos a no buscar el apoyo de los rusos ni del régimen de Damasco, pero, temiéndose lo peor, los representantes kurdos iniciaron enseguida los contactos con Rusia, firme aliado del presidente Bachar el-Assad.6 Sin el apoyo de EEUU, difícilmente podrán soportar la presión combinada de Rusia, Irán, Siria y Turquía, por lo que tratan de buscar una solución diplomática con Assad y el despliegue de fuerzas regulares sirias sobre la frontera oriental con Turquía.

Rusia e Irán han comenzado a explotar el nuevo entorno estratégico creado por la retirada norteamericana. El ministro de Asuntos Exteriores ruso, Eugene Labov, saludaba el anuncio, declarando que facilitaba una solución política al conflicto, un tipo de solución para el que no se ha contado nunca con EEUU. Por su parte, el presidente Bachar el-Assad comenzó a reforzar las unidades militares en el valle medio del Río Éufrates, al este de Siria, a finales de diciembre de 2018. Estos refuerzos, que incluían unidades de elite del Ejército, así como elementos de las fuerzas armadas rusas, han estado tomando posiciones para cruzar el río Éufrates y tomar el valioso terreno rico en petróleo que actualmente ocupa EEUU y las SDF.

Consecuencia para el Mediterráneo y Europa

Es obvio que los hechos descritos anteriormente alteran la situación estratégica regional y global. En el caso del Mediterráneo, la retirada estadounidense amenaza con mayor inestabilidad, tanto por la impredecibilidad de la guerra en Siria como por la posibilidad de que se abran nuevos enfrentamientos armados en las fronteras de Turquía, Siria, Líbano e Israel. El cambio de estrategia de EEUU –y la forma de hacerlo– no sólo disminuye la cohesión y credibilidad entre los miembros de la Coalición Internacional en Siria e Irak, sino que aumenta la desconfianza en la política exterior norteamericana en el Mediterráneo y Oriente Medio.

La retirada de Siria preocupa al Gobierno de Israel porque aumenta el riesgo de que Irán aumente la presión sobre las fronteras israelíes con Líbano mediante las milicias de Hezbollah o sobre las de Siria, desplazando a las milicias iraníes que han operado allí. De ahí que el consejero de Seguridad Nacional visitará el 5 de enero de 2019 al primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, para ofrecerle garantías. También preocupa a otros países donde hay presencia norteamericana como Jordania, Arabia Saudí y, por extensión, a los países del Golfo. Las reacciones de Arabia Saudí e Israel, que consideran a Irán como un peligro existencial, están por ver. El riesgo de un enfrentamiento directo no puede descartarse, pero también se han registrado cambios de posiciones entre los países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (GCC) que revelan un acomodamiento a la nueva situación. Si antes eran era abiertamente opuestos a Bachar el-Assad y apoyaron, de diferentes maneras, a los rebeldes suníes en su contra, ahora han comenzado a aproximarse al Gobierno de Damasco, reabriendo representaciones diplomáticas y tratando de restar influencia a países no árabes como Turquía e Irán.7

Irán es otro actor que trata de llenar el vacío estratégico que deja EEUU y, para ello, se apoya en su contribución militar y diplomática a la estabilidad de los gobiernos de Bagdad y Damasco, y en sus buenas relaciones con Rusia, lo que le proporciona una ventaja estratégica regional. Su finalidad sería consolidar un enlace geográfico entre Irán y el Líbano, a través de Irak y Siria, con acceso al Mediterráneo, algo que colmaría las pretensiones del sector más radical del nacionalismo persa.

Turquía, antigua aliada de la Siria de Bachar el-Assad, rompió sus lazos con Damasco cuando el Gobierno de Bagdad otorgó a los kurdos de las provincias del norte demasiada autonomía para evitar que se sumaran a la rebelión. A pesar de sus avances en el terreno militar, parece difícil que Bachar el-Assad pueda garantizar el control de la frontera turca, con lo que Ankara seguiría atacando a las fuerzas kurdas cuándo y dónde considere que amenazan al control de las fronteras.

La retirada de tropas no afecta –por el momento– a la presencia estadounidense en Irak, pero si se le aplica la misma lógica estratégica que la aplicada en Siria, las tropas deberían partir tan pronto como se declare la victoria sobre el Dáesh, independientemente de los objetivos estratégicos de la presencia de EEUU o del resto de los miembros de la Coalición Global sobre el terreno. El primer ministro iraquí, Adil Abdul-Mahdi, envió el 30 de diciembre de 2018 a Irán una delegación de alto rango encabezada por el consejero de Seguridad Nacional, Faleh al-Fayad, para valorar la situación tras el anuncio de la retirada. De producirse, la retirada aumentaría la actual influencia de Irán y Rusia sobre el Gobierno de Bagdad y sobre toda la región a expensas de EEUU en Oriente Medio.

También, y aunque hasta ahora la guerra de Siria parecía lejana para la OTAN y la UE, la retirada estadounidense puede acabar afectando a ambas organizaciones. Cualquier incidente armado que afecte a territorio turco podía hacer que Ankara evocase el Art, 5 del Tratado del Atlántico Norte, una declaración de riesgo que ya ha llevado al despliegue preventivo de fuerzas de la OTAN, incluidas las españolas, en Turquía. Además, el deterioro de las relaciones entre Washington y Ankara –incluidas las amenazas estadounidenses de “devastar” la economía turca con sanciones y las acusaciones turcas a Washington de alineamiento con la “propaganda terrorista” del YPG– añadiría un mayor desgaste para la Alianza del que ya padece por causas internas (las malas relaciones del presidente Trump con sus aliados y su desdén por la organización militar). También podría revertir la decisión turca de suspender la compra de misiles antiaéreos S-400 rusos, una decisión adoptada tras el anuncio del Departamento de Estado de aprobar la venta a Turquía de misiles antiaéreos Patriot y radares de defensa aérea por valor de 3.500 millones de dólares, o hacer desistir a Turquía de comprar el avión F-35 a EEUU, lo que afectaría a su venta al resto de aliados.

En lo que respecta a la UE, Francia ha sido siempre un valedor de la intervención militar europea en Siria contra la renuencia general a hacerlo, pero la oportunidad de intervenir podría presentarse ahora si se aprueba una operación de estabilización multilateral en Siria tras un alto el fuego. La participación europea sería más factible si la misión contara con la aprobación del Gobierno sirio (misión no ejecutiva) pero sería descartable si la UE debe liderar una operación militar y establecer la infraestructura de teatro de operaciones para las que no dispone de capacidad militar.

Consecuencias para la política exterior de EEUU

EEUU lleva más de 17 años de guerra y la fatiga hace mella en todos los órdenes, especialmente cuando no se ha seguido una estrategia consistente en todo ese período, incluidas las de Afganistán, Irak, Yemen y Siria. La situación no puede sustraerse al cambio estratégico global que se está produciendo y continuar empleando los mismos procedimientos sin adaptarse a los cambios es el preludio de la derrota. En este contexto, todos los indicios indican que la declaración de Trump de la defunción del Daesh es prematura. La campaña de la Coalición Global ha debilitado a los yihadistas y les ha arrebatado el control del territorio, pero no han sido derrotados, tal y como ha reconocido el viceministro de Defensa británico, Tobias Ellwood, el aliado más fiel de EEUU.8 Además, y en una situación estratégica global de competición entre grandes potencias, las prioridades cambian y la de EEUU ha pasado de combatir el terrorismo yihadista a contener a China. Puede que, como afirma Niall Ferguson, la política de Trump sea intuitiva y que el presidente crea que el orden liberal, tal y como está hoy, sólo beneficia a China, pero la prioridad de su Presidencia es frenar a China y afirmar el poder de EEUU.9

En el ámbito del conflicto sirio, el fundamento del despliegue norteamericano transmite la impresión de inconsistencia en cuanto a su finalidad estratégica. La capacidad operativa actual de las tropas norteamericanas sólo permite su presencia, asesoramiento, apoyo logístico y conducción de ataques aéreos, pero no sirve para decidir el desarrollo del conflicto por su limitada entidad. Cuando la finalidad estratégica anterior se agote, la única finalidad es la de retirarse a Irak, donde EEUU cuenta con apoyo logístico y desde donde puede seguir actuando contra el Daesh junto con el resto de los miembros de la Coalición Global.

El deterioro creciente de la fiabilidad de EEUU como aliado estratégico, debido a sus decisiones unilaterales, va creciendo a golpe de tweet o de titulares mediáticos entre sus socios de Europa, Pacífico y, ahora, de Oriente Medio. La retirada de Siria deja a sus aliados kurdos de las SDF en una situación complicada y al igual que ellos la consideran como una traición de EEUU, otros aliados pueden interpretar la decisión como un claro mensaje de abandono. De ahí los esfuerzos del secretario de Estado, Mike Pompeo, en El Cairo para renovar el apoyo a los aliados tradicionales en la región y promover la cooperación entre ellos, movilizándose primariamente contra Irán.10

Al mismo tiempo que el presidente Trump anunciaba la retirada de Siria, ordenaba también un repliegue de parte del contingente estadounidense en Afganistán, unos 7.000 militares del contingente de 14.000, como paso previo a la retirada de este país. Es muy posible que la paulatina retirada de Afganistán sea inevitable, ya que no existe en el horizonte la posibilidad de victoria sobre los talibán ni, tampoco, la de legar una estructura democrática en Kabul, pero antes habría que exponerlo a los aliados de la OTAN, ya que estos desarrollan en Afganistán una misión de adiestramiento (Resolute Support Mission) que se vería afectada por la decisión.

Conclusiones

El vacío de poder que dejaría Washington en el Levante, Mesopotamia, Península Arábiga, Afganistán y Pakistán, lo llenarían otros actores que conformarían un nuevo marco estratégico cuya morfología no es previsible. La alarma causada entre los aliados en la zona y en el establishment en Washington ha hecho que en el entorno de la Casa Blanca se reconsidere la retirada, intentando dejarla prácticamente sin fecha, si nos atenemos a confusas declaraciones. Pero los hechos demuestran que, en realidad, la retirada se está efectuando.

La “solución Bolton”, si fuese apoyada por Trump, necesitaría tiempo y medios, algo que con el inicio de la retirada es más que problemático implementarla, pues el riesgo de escalada es mayor y, con ello, el peligro de una guerra más amplia e intensa en la zona, en la que no puede excluir la actuación de Israel.

El futuro de Siria sigue incierto, pero la continuidad del presidente Bachar el-Assad perpetúa la influencia iraní y rusa en la región y facilitar el acceso de ambos países al Mediterráneo. Su presencia en el otrora Mare Nostrum puede convertirse en un nuevo foco de inestabilidad y trasladar al Mediterráneo y Europa los efectos de cualquier posible enfrentamiento suní-chií en el Levante y Oriente Medio, tal y como ocurrió con Siria.

Una opción que merece atención es una posible intervención militar turca en Siria. Hay que tener presente que Turquía es miembro de la OTAN y cualquier agresión militar en territorio turco podía provocar su solicitud de la aplicación del Art. 5. En las actuales circunstancias este hecho sería problemático al afectar a la cohesión, presente y futura, de la Alianza.

Todo ello tiene graves implicaciones para la seguridad del continente europeo, sobre todo en su cuenca mediterránea –España incluida, por ser “frontera”– y los Balcanes. Con una Europa introvertida dedicando sus energías a ella misma, la cohesión de la OTAN es necesaria en estos momentos en que se pone en duda su vigencia y los aliados europeos deben adoptar iniciativas y tratar de influir en la estrategia estadounidense.

El anuncio de la retirada de Siria marca otro hito del declive estadounidense, quizá el resultado de no haber articulado una Gran Estrategia para el mundo de la post-Guerra Fría. A la errante estrategia de la Administración Bush en Irak y las vacilaciones de la Administración Obama en Afganistán y Siria, se une ahora la “espantada” del presidente Trump, con un Administración muy mermada de racionalidad estratégica tras la dimisión del secretario de Defensa Mattis.

Enrique Fojón
Infante de Marina y miembro del Grupo de Trabajo sobre Tendencias de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano


2 “The mission in Syria was mission creep”, National Review, 27/XII/2018.

3 “President Trump’s troop withdrawal from Syria an ‘Obama-like’ mistake”, ABC News, 20/XII/2018.

4 “US military announces start of Syria troops withdrawal”, The Washington Post, 11/I/2019.

5 “Trump told Turkey’s Erdogan in Dec. 14 call about Syria, ‘it’s all yours. We are done’”, CNN Politics, 24/XII/2018.

6 “Turkish President snubs Bolton over comments that Turkey must protect Kurds”, The New York Times, 8/I/2019.

7 “Gulf States slowly warm to Damascus”, al-monitor.com, 9/I/2019.

8 “Trump shocks allies and US advisers with plan to pull US troops out of Syria”, The Guardian, 20/XII/2018.

9 Niall Ferguson, ”We’d better get used to Emperor Donaldus Trump”, The Times, 20/XII/2018.

10 “Around the halls: Brooking’s experts react to Secretary of State Pompeo’s speech in Cairo”, Brookings Institution, 10/I/2019.

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<![CDATA[ Elección presidencial y reforma energética se citan en Argelia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari117-2018-escribano-eleccion-presidencial-reforma-energetica-se-citan-argelia 2018-10-25T04:21:18Z

Una nueva ley de hidrocarburos parece inminente en Argelia y se ha avanzado en mejorar la relación del país con las compañías petroleras y gasistas internacionales. No obstante, parece que la aplicación de las reformas deberá esperar a las elecciones presidenciales de 2019.

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Ver también versión en inglés: Algerian presidential elections and the energy reform agenda

Tema

Este ARI revisa primero el contexto económico y energético preelectoral argelino, para explorar a continuación las virtudes y limitaciones del relato de primavera energética proyectado por los nuevos responsables del sector.

Resumen

En los últimos meses se han intensificado los anuncios sobre la inminencia de una nueva ley de hidrocarburos y se ha avanzado en mejorar la relación de Argelia con las compañías petroleras y gasistas internacionales, incluyendo la extensión y renovación de varios contratos. No obstante, parece que la aplicación de las reformas deberá esperar a que se resuelvan las elecciones presidenciales de 2019.

Análisis

Introducción

Contra todo pronóstico, 2018 puede acabar siendo un año preelectoral relativamente plácido en Argelia. La subida de los precios del petróleo ha aliviado considerablemente su situación económica y el presupuesto ha podido exhibir una orientación social con la reversión de algunas de las medidas de ajuste aplicadas en años anteriores. El ciclo electoral expansivo también se apoya en la financiación del déficit público por parte del Banco Central. En la primavera de 2018, a un año vista de las presidenciales de abril, incluso se publicitaron varias intervenciones directas del presidente Bouteflika para corregir decisiones del gobierno Ouyahia. Desde la perspectiva económica insistió en medidas populares como la necesidad de revertir las bajadas en los subsidios, impedir una subida de tasas en la emisión de documentos de identidad y pasaportes, y evitar la venta de terrenos agrícolas a inversores extranjeros. En el plano político, cesó al jefe de la policía, Abdelghani Hamel, que incidentalmente (y como muchos otros) contaba entre los posibles candidatos presidenciales.1

Estas medidas de afirmación también se han producido en materia energética, por ejemplo con el decreto presidencial para ampliar sus prerrogativas en los nombramientos de Sonatrach y reforzando el poder de su nuevo presidente. La primavera energética argelina que el nuevo equipo responsable de la política energética nombrado en 2017 lleva meses intentando transmitir, por tímida que resulte en perspectiva europea, supone una oportunidad de apertura y merece ser acompañada. Aunque resulte exagerado calificarla de “perestroika petrolera”,2 sí parece revelar mayor propensión a las reformas y más flexibilidad frente a un entorno energético global cambiante. Las páginas que siguen abordan, en primer lugar, el contexto económico general argelino, para después pasar al del sector de hidrocarburos y centrarse en las señales de apertura que se aprecian en los últimos meses.

Economía preelectoral

Si el relato de la primavera energética resulta prematuro, aplicarlo a la política económica argelina que le sirve de contexto es simplemente inadecuado (salvo que se aluda a la variabilidad del clima propia de dicha estación). Las tensiones entre impulsos reformistas y conservadores se manifiestan en medidas contradictorias, rectificadas o no aplicadas, y por tanto en una política económica ampliamente inconsistente.3 El presupuesto de 2018 ya olvidaba el relativo rigor de años anteriores, pero la subida de los precios del petróleo ha intensificado el ciclo fiscal electoral. El proyecto de presupuestos para 2019 (Loi de Finances) presentado a finales de septiembre así lo confirma: aumento del gasto público cercano a un 8%, especialmente del gasto corriente, y, dentro de éste, de las transferencias sociales; recurso continuado a la monetización del déficit; y, por supuesto, ni un nuevo impuesto ni una sola bajada de subvenciones.4

La Figura 1 recoge los principales indicadores económicos argelinos y su evolución reciente y prevista. En primer lugar, el crecimiento económico bajó del 3,7% en 2000-2015 a un 2% en 2017. Según las proyecciones del FMI, el crecimiento repuntaría en 2018 por la expansión fiscal del presupuesto preelectoral y la recuperación de los precios del petróleo, cuyos efectos se mantendrían en 2019, aunque con menor intensidad. The Economist Intelligence Unit (EIU) prevé tasas ligeramente inferiores para 2018 pero un repunte del crecimiento a partir de 2019, básicamente debido al aumento de los precios del petróleo y a la entrada en operación en los próximos años de las últimas inversiones en el sector del gas.5

El coste de haber mantenido el crecimiento con medidas contra-cíclicas durante los años de bajos precios del petróleo se aprecia en el deterioro de los principales equilibrios macroeconómicos del país. Las tensiones inflacionistas, contenidas hasta 2015, se situarían en los próximos años por encima del 7%, con el consiguiente aumento del malestar entre una población ya asediada por el incremento de los precios. En cambio, la recuperación de los precios del petróleo podría reducir el abultado déficit público alcanzado en 2015 y 2016 de más del 15% al 7% del PIB en 2018. Se trata de un déficit presupuestario considerable originado básicamente por el aumento de las transferencias sociales, que el presupuesto de 2018 ha incrementado en un 8% hasta representar el 9% del PIB. De aplicarse el aumento del proyecto de presupuesto de 2019, alcanzarían el 21% del presupuesto y previsiblemente crecería de nuevo su peso en el PIB.

Tras el aumento de gasto corriente estimado para 2018, el déficit público se reconduciría por debajo del 5% del PIB. Ello permitiría frenar la escalada de deuda, que pasaría del 8,8% del PIB en 2015 a situarse por encima del 30%. En junio se hizo público el dato del recurso del Tesoro argelino al Banco Central que, como era previsible por la expansión presupuestaria, resultó superior al objetivo fijado por el Ministerio de Finanzas. Sin embargo, no se registraron nuevas monetizaciones desde febrero, indicando que las urgencias fiscales han remitido con el aumento de los precios del petróleo y el gas natural.

En el plano exterior, tras perder los ingentes superávit de los años de precios altos del crudo, su recuperación permitiría un reequilibrio de la balanza por cuenta corriente: partiendo de un déficit superior al 16% del PIB en 2015 y 2016 se bajaría del 10% a partir de 2018. Las reservas de divisas seguirían reduciéndose, aunque a un ritmo más pausado y siempre dentro de márgenes relativamente cómodos por encima del año de importaciones. El EIU contempla estimaciones para 2018 y previsiones para años posteriores ligeramente más favorables, sobre todo un reequilibrio más rápido del déficit público en el entorno del 6% del PIB en 2018.

Evidentemente, estas proyecciones, estimaciones y previsiones son muy sensibles a la evolución de los precios del petróleo. La última fila de la Figura 1 recoge cuál debería ser el precio del barril de petróleo para alcanzar el equilibrio presupuestario. Entre 2000 y 2016 el presupuesto argelino requería en media precios superiores a los 100 dólares por barril para mantener el equilibrio. Los (tímidos) ajustes de 2016 y 2017 surtieron un cierto efecto rebajando el fiscal break-even price a 102 y 86 dólares, respectivamente. El ciclo fiscal electoral aumentaría el precio de equilibrio presupuestario hasta cerca de los 106 dólares, para volver a caer a los 84 dólares en 2019, nivel más alineado con las previsiones de precios (si bien dicha estimación es previa al expansivo proyecto de presupuestos de 2019). Cabe considerar que las empresas no manejan precios del petróleo muy por encima de los 80 dólares por barril, pero exigen rentabilidad a sus proyectos de inversión en el entorno de los 50 dólares. Los monoproductores de hidrocarburos y sus empresas públicas deberían adoptar marcos prudenciales razonablemente similares.

Un país que depende de las materias primas debería actuar del mismo modo para soportar debidamente en su balanza fiscal la segura e imprevisible volatilidad.

Figura 1. Argelia, principales indicadores económicos
 

2000-2014

2015

2016

2017

2018 (1)

2019 (1)

Crecimiento del PIB real (%) 3,7 3,7 3,3 2,0 3,0 2,7
Inflación (IPC, %) 3,7 4,8 6,4 5,6 7,4 7,6
Déficit público (% del PIB) 2,9 -15,7 -13,5 -7,1 -8,2 -4,8
Deuda pública (% del PIB) 24,8 8,8 20,6 25,8 33,3 38,4
Balanza por cuenta corriente (% del PIB) 11,4 -16,5 -16,6 -12,3 -9,3 -9,7
Deuda externa (% del PIB) 15,3 1,8 2,4 2,3 2,0 1,8
Reservas de divisas (en meses de importaciones) 26,9 28,4 22,6 19,0 16,2 13,4
Precio del barril de petróleo que equilibra el presupuesto (breakeven fiscal oil price, US$) 102,1 106,8 102,5 86,7 105,7 84,3
Precio del barril de petróleo de equilibrio exterior (external breakeven oil price, US$) 70,2 84,5 73,4 74.5 76,8 76,6

(1) Proyecciones.

Fuente: FMI (2018), ‘Regional Economic Outlook Update: Middle East and Central Asia, May 2018, Statistical Appendix’.

En general, el panorama macroeconómico refleja las inconsistencias de la política económica. Aunque el gobierno ha intentado ajustarse a un entorno de precios bajos del petróleo, el ciclo electoral sólo lo ha permitido parcialmente. El recurso a la financiación no convencional del déficit plantea serios interrogantes a medio plazo, como ha destacado el Banco Mundial.6 Ahora que la narrativa del lower for longer parece revelarse errónea, los incentivos a corto plazo para mantener la disciplina fiscal pueden debilitarse aún más.

Los vaivenes también se aprecian con claridad en la política microeconómica de 2018. Un área de especial interés para Europa (y España) es la política comercial. Argelia lleva desde 2015 aplicando una medida proteccionista tras otra, lo que afecta de manera importante a las relaciones comerciales del país con la UE. El argumento argelino es contener el desequilibrio de la balanza de pagos, pero existe también un elemento de economía política claro: los incumbentes quieren preservar las rentas que procuran las licencias, aranceles y prohibiciones propias de los mercados protegidos.

Primero se paralizó la liberalización comercial prevista por el Acuerdo de Libre Comercio del Acuerdo de Asociación Argelia-UE. Luego se introdujeron licencias de importación no automáticas para productos como los automóviles y el cemento y otros materiales de construcción. Desde 2018 estas licencias ya no afectan a las importaciones de automóviles, pero se han introducido nuevas medidas restrictivas: la suspensión de la importación para varios grupos de productos que abarcan unas 850 posiciones arancelarias; el aumento de los aranceles para unas 130 posiciones arancelarias adicionales; y nuevos requerimientos administrativos y financieros.7

Como se expone a continuación para el sector energético, el contexto económico preelectoral queda marcado por una mejoría transitoria debido al aumento de los precios del petróleo. El problema es que la ventana de oportunidad para el ajuste fiscal y las reformas microeconómicas que ofrece dicho aumento se ha solapado con un año preelectoral. Ambos elementos se conjugan para reforzar la tentación de seguir confiando en la recuperación de los precios y evitar (o minimizar) las reformas. Pero como ocurre con el sector energético, una coyuntura relativamente más favorable para el ciclo electoral a corto plazo no debería ocultar los numerosos retos económicos del país en el medio y largo plazo.

Gas y precios al rescate

A diferencia de otros monoexportadores de hidrocarburos, como Venezuela, el manejo de la política económica en Argelia no ha sido tan nefasto como para impedir que el país se beneficie de la actual subida de los precios del petróleo.8 Los peores escenarios contemplados en 2014, al inicio de la abrupta caída de los precios, no se han materializado. Ni se ha producido una regresión a la inestabilidad del decenio negro de 1990 ni se ha producido un golpe de Estado como en de Egipto.9 En cambio, como parecía previsible, el país ha permanecido instalado en un compás de espera marcado por la sucesión del presidente Bouteflika. A causa de ello, el contexto de elaboración de la política económica se ha sumido en una especie de continuidad deteriorada en espera de tiempos políticos y económicos más propicios.10

Se trataba de una apuesta arriesgada y tomada por defecto, dada la inviabilidad política de acometer un ajuste fiscal duro y acompañarlo de reformas microeconómicas de calado. Una parte de esa apuesta se fiaba a una eventual recuperación de los precios del petróleo, pero la otra era más tangible: la entrada en operación de nuevos proyectos gasistas capaces de revertir temporalmente el declive de la producción del país.

Figura 2. Producción de petróleo (mbd)

Figura 3. Producción de gas (bcm)

La Figura 2 muestra el estancamiento de la producción argelina de petróleo en los últimos años y el declive previsto a medio plazo. Con todas las cautelas acerca de las cifras manejadas por las diferentes previsiones, la tendencia de corto plazo de la producción de gas, representada en la Figura 3, es más favorable. Tras el acelerado declive de la producción en la década de 2000 y el estancamiento registrado en la primera mitad de la década actual, la producción creció de manera significativa en 2016 (pero no en 2017) y se esperan nuevos incrementos conforme los proyectos en curso se vayan completando. El declive de la producción en el caso del gas no se prevé hasta entrada la próxima década, pero todo el incremento de esos años se habría esfumado para 2027. Si bien no puede descartarse que el presidente Bouteflika busque la enésima reelección en esos años, las urgencias electorales argelinas son más inmediatas.

Figura 4. Exportaciones de hidrocarburos (US$ millones)

Incidentalmente, antes de que llegase el año preelectoral de 2018, los precios del petróleo empezaron a subir y con ellos lo hicieron los ingresos por exportaciones. La Figura 4 muestra el alza de los ingresos por exportaciones de hidrocarburos previstos hasta 2022 bajo el impulso del aumento tanto de la producción de gas como de los precios esperados del barril de petróleo. Como se refleja en el declive previsto en la producción de gas, el problema se presenta a partir de ese año. Independientemente de la evolución de los precios del crudo, Argelia necesita realizar ya las inversiones gasistas necesarias para revertir el declive anunciado de su producción.

Evidentemente, como se avanzaba, siempre es recomendable cierto escepticismo con las previsiones optimistas de la producción argelina de gas.11 Por ejemplo, incluir producción de shale gas resulta claramente prematuro, como se mostrará más adelante. Las previsiones de la Figura 3 dependerán de la evolución de la producción del campo de Hassi R’Mel, sobre todo en invierno con la bajada de las temperaturas y la reinyección de gas. Aunque hasta la fecha Argelia ha podido cumplir los contratos firmados, en 2017 no pudo suministrar a Francia cantidades adicionales de gas. De hecho, hay previsiones tan pesimistas que contemplan la desaparición de las exportaciones argelinas de gas para 2030 en un escenario de alta demanda doméstica, como sucedió con Egipto.12 Pero lo relevante es que incluso las previsiones optimistas sólo lo son a corto plazo, planteando un escenario muy complicado a partir de 2023-2024.

En suma, al igual que ocurre con la economía, la reciente mejora de la situación y de los indicadores y previsiones del sector energético argelino no puede esconder los retos que afronta a corto y medio plazo. Teniendo en cuenta los largos períodos de ejecución de los proyectos gasistas, muy especialmente en Argelia, las inversiones deben acometerse lo antes posible. Pero la realidad es que en los últimos años las desfavorables condiciones contractuales, fiscales y administrativas en Argelia han sido incapaces de atraer las inversiones necesarias por parte de las compañías internacionales. Las últimas rondas para pujar por licencias de exploración realizadas han obtenido escaso interés por parte de las compañías internacionales, que encuentran el contexto general de los negocios en el país muy desfavorable.13 De hecho, se han aplazado sine die y no se esperan nuevas rondas con el presente marco regulatorio.

La lentitud de los procesos administrativos y los largos plazos de aprobación, las dificultades para operar en un marco volátil de política comercial, los impedimentos a los flujos internacionales (desde los financieros a los aduaneros) y la situación de seguridad aumentan los costes de transacción de operar en el país. A ello se suma un sistema impositivo que limita los ingresos potenciales con un impuesto sobre beneficios extraordinarios (windfall tax), muy desincentivador en el actual contexto del mercado. La limitación de la participación extranjera en los proyectos (la denominada regla 49/51 la limita al 49%) es el otro obstáculo al que aluden las compañías extranjeras.

Finalmente, a pesar de contar con unas de las mayores reservas de gas no convencional (shale gas) del mundo, la estrategia argelina acerca de su explotación ha sido igualmente errática. Según las diferentes estimaciones, el país tendría las terceras o cuartas reservas técnicamente recuperables, tras EEUU, China y Argentina. La cuenca de Ghadames, que se extiende desde el este de Argelia hasta el sur de Túnez y el oeste de Libia, es una de las principales del mundo en recursos de gas no convencional.14 Pero las ventajas otorgadas por contar con una geología favorable y una industria gasista establecida han quedado anuladas hasta la fecha por obstáculos técnicos, políticos y económicos.

Las preocupaciones acerca de la competencia del fracking por un recurso escaso como el agua, aunque relativizadas desde la industria por la evolución de la tecnología, han generado protestas violentas en localidades afectadas en el sur del país (especialmente las registradas en In Salah en 2015 tras las primeras perforaciones). Por otro lado, las ineficiencias burocráticas y la lentitud administrativa que lastran el desarrollo de los recursos de gas convencionales son extrapolables al sale.15 En un contexto de precios bajos y oposición popular, los anteriores responsables de la política energética argelina parecieron optar por priorizar el desarrollo de recursos convencionales de menor coste de producción. Aunque no dejaron de considerar la explotación del shale gas, lo hacían a más largo plazo a la espera de un contexto más propicio: mayores precios del gas natural; avances tecnológicos capaces de minimizar los costes y el impacto sobre acuíferos y consumo de agua; y, en relación a esto último, un apaciguamiento de la oposición social a su explotación.

Una primavera energética tardía, limitada y por confirmar

Ante el letargo inducido por la parálisis política del sector energético argelino, en la primavera de 2017 el gobierno empezó a señalar un cambio de rumbo. El primer paso fue estabilizar la situación de Sonatrach, paralizada por los casos de corrupción y la sucesión de presidentes, cinco en apenas siete años. La designación del nuevo responsable, Abdelmoumen Ould Kaddour, no se trató de un nombramiento más. En 2007, Ould Kaddour había sido objeto de una oscura intriga del entonces todopoderoso Département du Renseignement et de la Sécurité (DRS), disuelto por Bouteflika en 2016. Acusado de estar en posesión de documentación del DRS, fue juzgado por espionaje por un tribunal militar que le condenó a 30 meses de prisión en un rápido proceso plagado de interrogantes. A los 20 meses de encarcelamiento fue liberado sin explicación alguna gracias a la supuesta intervención de un allegado de Bouteflika, tras lo cual se instaló en Dubai como consultor.

A principios de 2017 el entorno presidencial viajó a visitarle y consiguió convencerle, al parecer no sin dificultad, para que se hiciera cargo de Sonatrach.16 Se trataba no sólo de una rehabilitación personal, sino también indirectamente de la de su mentor Chakib Khelil, ministro de Energía entre 1999 y 2010, verdadero objeto de las intrigas del DRS para hacerse con el control de Sonatrach.17 El hecho de que Khelil sea uno de los potenciales candidatos a las presidenciales ha generado numerosas interpretaciones sobre el nombramiento. En junio de 2018 un decreto presidencial modificaba el estatuto de Sonatrach, atribuyendo nuevas prerrogativas a Kaddour, básicamente poder escoger a su consejo de administración. No obstante, también reforzaba el control presidencial sobre la empresa, cuyos presidentes y vicepresidentes deben ser nombrados también por decreto presidencial. En el plano organizativo, Sonatrach está ya cerca de completar el cambio de su cuadro directivo y ya tienen nuevos responsables en las áreas más importantes de la empresa (Estrategia, Upstream, Logística por Ducto y Comercialización).

En la misma primavera de 2017 se nombró a Arezki Hocini responsable de la Agencia Nacional de Valorización de Hidrocarburos (Alnaft), el regulador del sector. Se trata de un hombre cercano a Kaddour y Khelil y, como el primero, rescatado del olvido del régimen, aunque en este caso de una jubilación anónima. El nuevo ministro de Energía, Mustapha Guitouini, proviene de la distribución (Sonelgaz) y no del sector de exploración y producción. Tampoco tiene peso específico político, así que hasta fechas recientes ha dejado hacer y apenas ha intervenido en la formulación de la política de extracción.

El nuevo equipo energético rescató inmediatamente el espíritu aperturista del código petrolero de 2005 impulsado por Khelil y luego cercenado con medidas como el 49/51 y el windfall tax como principales elementos restrictivos a la inversión extranjera. En paralelo, Alnaft parece estar experimentando un proceso de incremento de sus funciones que, aunque todavía no ha sido aclarado, podría relevar a Sonatrach en algunas de sus tareas históricas de regulación y control para convertirla en una compañía más comercial y homologable a las grandes compañías internacionales.

Su objetivo declarado era despertar al sector petrolero y gasista argelino con el apoyo del clan presidencial. Empezaron por aproximarse a las compañías internacionales para reconducir amistosamente los litigios pendientes y recuperar en lo posible la imagen perdida. Al cabo de un año, Sonatrach consiguió cerrar el 80% de los mismos, entre otros con la noruega Statoil y la estadounidense ExxonMobil.18 Pero el caso más destacable es el acuerdo de asociación alcanzado con Total, que dejaba atrás numerosas disputas y recuperaba el clima de entendimiento entre ambas compañías.

A continuación llegó la firma de nuevos contratos y la extensión de otros, varios con Total. Entre ellos un contrato de concesión dentro de un nuevo marco contractual para desarrollar el campo de Timimoun, alcanzado entre Cepsa, Sonatrach, Total y Alnaft a finales de 2017.19 A principios de 2018, Cepsa, Sonatrach y Alnaft firmaron otro nuevo contrato de concesión para la explotación del yacimiento de Rhoude el Krouf (RKF), situado en la cuenca de Berkine. En abril de 2018 Sonatrach firmó un ambicioso acuerdo marco con ENI para relanzar la exploración y el desarrollo en la misma cuenca de Berkine, además de reforzar su cooperación en otros ámbitos del sector energético (shale gas, petroquímica, renovables, exploración offshore…).20 Más recientemente, en junio, se firmó un acuerdo entre Sonatrach, Total y Repsol para extender el contrato de la concesión de gas de Tin Fouyé Tabankort (TBT).

Estos avances han venido aderezados con una ronda de consultas para recabar información sobre qué medidas consideraban necesarias para reformar la Ley de Hidrocarburos y mejorar la dinámica del sector. Aunque se trata de una novedad bienvenida, las conclusiones de dicha ronda de consultas no se han hecho públicas, ni las compañías han sido informadas acerca de si sus sugerencias serían finalmente tenidos en cuenta. Esta falta de transparencia e indefinición supone otra limitación importante del relato de apertura energética de los últimos meses. Aunque las compañías internacionales parecen haber recibido señales de que el host government take (HGT, que en la mayoría de los casos está en el 90%) va a ser rebajado en la nueva Ley de Hidrocarburos, aquéllas siguen descontando que Argelia seguirá siendo un país con un HGT demasiado alto.

Su componente de política exterior es un elemento adicional de distorsión. Así, parte del éxito de los contratos con Total se debe a la voluntad de Francia de mantener sus intereses en Argelia. Cabe destacar que, al mismo tiempo, Francia continúa obstaculizando el gasoducto Midcat y el acceso por ducto del gas argelino al resto del mercado europeo. Estas inconsistencias estratégicas afectan considerablemente al horizonte exportador del gas argelino en Europa.

El otro reto pendiente era la renovación de los contratos de suministro de gas con los principales clientes argelinos, muchos de los cuales se acercaban a su fecha de expiración. Las negociaciones, de las que poco se sabe, se venían prolongando desde hacía años sin grandes avances. Las compañías europeas, apoyadas por la Comisión, insistían en flexibilizar las condiciones contractuales, rebajando su duración y considerando fórmulas de indexación de los precios menos rígidas, como ya estaba haciendo Rusia para adaptarse al nuevo contexto de abundancia de gas natural, mucho más competitivo.21 Aunque las autoridades argelinas se mostraban comprensivas, se resistían con el argumento de la seguridad de demanda e insistían en mantener una cierta estabilidad de expectativas.

En junio de 2018 Naturgy (antes Gas Natural Fenosa) se convirtió en la primera compañía europea en renovar su contrato, asegurándose el suministro de gas natural argelino hasta 2030. Aunque los detalles del acuerdo se desconocen, parece haber sido renovado en términos más flexibles, tanto en plazo (10 años) como en fórmulas de precios. Lo previsible es que las negociaciones con los demás clientes, algunas pautadas en acuerdos marco como los de Sonatrach con Eni y Total, sigan el mismo formato. No por tardías estas medidas dejan de ser bienvenidas, y suponen un brote de racionalidad en la política energética argelina que ha renovado las expectativas acerca de la anunciada nueva Ley de Hidrocarburos.

Tras muchas esperas y rumores, el pasado 4 de junio Kaddour anunció la contratación de una firma de consultoría estadounidense (Curtis, Mallet-Prevost, Colt & Mosle) para brindar asesoría en la confección de la nueva legislación petrolera. También destacó la necesidad de proceder con rapidez en su promulgación y aplicación para mejorar cuanto antes las condiciones de inversión y atraer la inversión de las compañías internacionales. Al parecer, la estrategia consiste en que la nueva ley sea aprobada al mismo tiempo que sus decretos de aplicación, al contrario de lo que ocurrió en 2005, 2006 y 2012, cuando estos últimos tardaron años en llegar y mantuvieron al sector paralizado.22 El ministro Guitouni, en cambio, ha expresado por primera vez su discrepancia y se ha mostrado a favor de un enfoque más cauteloso que podría entorpecer el proceso.23 Así, tanto la nueva ley como sus decretos de aplicación y el anuncio de las nuevas zonas abiertas a exploración deberán previsiblemente esperar a que se clarifiquen las incertidumbres de la elección presidencial.

Algo semejante ocurre con el futuro del gas no convencional. Conscientes de que el aumento de la exploración y producción de gas convencional no bastará para compensar el declive de los campos existentes, los nuevos responsables energéticos argelinos han mostrado un renovado interés por desarrollar los vastos recursos de shale gas del país. En los últimos meses han tenido conversaciones con compañías estadounidenses como ExxonMobil y Chevron, pero parecen muy preliminares y planeadas a muy largo plazo.24 El shale es también objeto de su partenariado con Eni y Total, pero parece que las negociaciones más avanzadas son las mantenidas con Anadarko y BP. En unas declaraciones recientes a Bloomberg, Kaddour incluía entre las prioridades de Sonatrach tanto la exploración offshore como lo que denomina las “nuevas energías” (“We don’t want to call it shale… I don’t like the term”).25

Por plazos, ninguno de estos proyectos verá la luz antes de las elecciones presidenciales, evitando su coste político en la campaña electoral y permitiendo mantener unos meses más el enfoque prudente adoptado hasta ahora por el gobierno. Dados los obstáculos que afronta la producción convencional, resulta complicado esperar que la de shale gas pueda resultar más sencilla. Todo lo contrario, su éxito se basa en conseguir la máxima eficiencia en la operación, lo que requiere un marco empresarial, fiscal y normativo favorecedor que hoy sólo existe prácticamente en EEUU: un proceso ágil de toma de decisiones, empresas de servicios que actúen en un mercado altamente competitivo, desarrollos tecnológicos ad-hoc para cada especificidad de los proyectos y un flujo constante de maquinaria y técnicos. Por ejemplo, las compañías internacionales tienen problemas aduaneros para importar maquinaria cuya llegada se retrasa en ocasiones hasta seis meses, plazos incompatibles con la agilidad exigida por la industria del shale. En todo caso, se espera que la nueva ley sea fiscalmente más favorable al shale y al offshore, así como promover la exploración en cuencas poco investigadas.

Conclusiones

La situación macroeconómica argelina refleja las inconsistencias de su política económica, reforzadas por el ciclo electoral. El recurso a la financiación no convencional del déficit y la recuperación de los precios del petróleo han debilitado todavía más la disciplina fiscal de cara a las elecciones presidenciales.

La coincidencia de éste reduce la ventana de oportunidad para el ajuste y las reformas que ofrece la mejoría temporal del contexto económico, ocultando los numerosos retos económicos del país a más largo plazo. Algo semejante ocurre con el sector de hidrocarburos. La mejoría de la situación no puede esconder la falta de las inversiones necesarias para revertir el declive de su producción. A los obstáculos administrativos que afrontan los proyectos, desde los largos plazos de aprobación y ejecución a los que sufren las transacciones internacionales, se suman una fiscalidad inadecuada y la limitación al 49% de la participación extranjera en los proyectos. Respecto al shale gas, hasta la fecha la estrategia argelina ha sido errática y plantea las mismas dudas que las condiciones de explotación de los recursos convencionales.

Para afrontar estas dificultades, los nuevos responsables de la política energética argelina han emitido señales de una mayor propensión a las reformas y preparado el terreno para la nueva ley de hidrocarburos y un cambio de enfoque respecto a la explotación del gas no convencional. En apenas unos meses Sonatrach, la compañía petrolera y gasista nacional, ha reglado gran parte de sus diferencias y arbitrajes con las compañías internacionales; ha firmado nuevos contratos y renovado o extendido otros con Cepsa, Eni, Naturgy (Gas Natural Fenosa), Repsol o Total; y ha renovado su interés por el gas no convencional buscando el apoyo de las empresas estadounidenses y europeas. La nueva ley de hidrocarburos, que lleva años anunciándose, es probablemente una oportunidad única para culminar y anclar esos esfuerzos por atraer la inversión internacional necesaria para desarrollar las reservas argelinas de gas. El presidente de Sonatrach y el regulador del sector de hidrocarburos llevan meses recurriendo a la narrativa de la primavera energética argelina, aunque desde luego no con ese nombre tan poco evocador en el Norte de África.

Sin embargo, ese nuevo tono de la política petrolera y gasista argelina tiene sus limitaciones. El documento destaca las inercias burocráticas y de opacidad como uno de los lastres principales de la apertura energética (especialmente críticas para la industria del shale), así como sus distorsiones por motivos de política exterior. Pero concluye que la principal limitación, como para el conjunto de la economía, consiste en que el ritmo de reformas impuesto se solapa y subordina al ciclo electoral, y líneas rojas como el 49/51 o un host government take elevado no pueden cruzarse antes de que concluya, y sólo difícilmente después. Esa realidad dificulta y retrasa la toma de decisiones, impide el uso de contratistas de calidad, alarga los tiempos de reacción y reduce el atractivo del país.

El futuro energético de Argelia es precisamente uno de los elementos de mayor valor estratégico a dirimir en las presidenciales de 2019. Tras años de parálisis, parece que la cita con la reforma energética no puede postergarse mucho más, pero tampoco parece previsible que pueda adelantarse a la clarificación del panorama político del país. La consolidación de la reforma energética no sólo exige una nueva ley y decretos efectivos de aplicación, sino también legitimidad y autoridad política. Si, como todo apunta, Bouteflika accede a la petición de la mayoría presidencial de presentarse, una reforma ambiciosa podría ser uno de los legados clave de su quinto mandato. Deberá confirmar, profundizar o revertir las medidas adoptadas, empezando por la ley de hidrocarburos y sus decretos de aplicación. Y sólo más a medio plazo definir una estrategia coherente para la explotación de las reservas de gas no convencional.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano
| @g_escribano


1 The Economist Intelligence Unit-EIU (2018), “Bouteflika’s rivals bide their time”, 18/VI/2018.

2 Véase “Les hydrocarbures pris en otage par la présidentielle de 2019”, Africa Energy Intelligence, n° 818, 5/VI/2018.

3 G. Escribano (2017), “Algeria: global challenges, regional threats and missed opportunities”, en K. Westphal y D. Jalilvand (eds.), Political and Economic Challenges of Energy in MENA, Routledge.

5 EIU (2018), Algeria. Country Report, julio.

6 World Bank (2018), “Algeria”, MPO, abril.

7 Comisión Europea-Alta Representante (2018), “Rapport sur l’état des relations UE-Algérie dans le cadre de la PEV rénovée”, SWD(2018) 102 final, 6/IV/2018.

8 G. Escribano (2018), “Argelia no es Venezuela”, Comentario Elcano, nº 22/2018, 4/IV/2018.

9 G. Joffé (2015) “The outlook for Algeria”, IAI Working Papers, nº 15/38.

10 G. Escribano, “A political economy of low oil prices in Algeria”, Elcano Expert Comment, nº 40/2016, 19/X/2016.

11 H. Darbouche y J. Hamilton (2015), “North Africa’s energy challenges”, en Zoubir y White (eds.), North Africa Politics. Change and Continuity, Routledge, 2015.

12 A. Aissaoui (2016), “Algerian Gas: Troubling Trends, Troubled Policies”, Oxford Institute for Energy Studies Paper NG 108, mayo.

13 Argelia figura en la posición 166 (de 185 países) en el ranking Doing Business 2018 del Banco Mundial.

15 Boersma, T., M. Vandendriessche, y A. Leber (2015), “Shale gas in Algeria. No quick fix”, Brookings Energy Security and Climate Initiative Policy Brief, nº 15-01, noviembre.

16 F. Alilat (2018), “Algérie : Ould Kaddour, de la prison à la tête de Sonatrach”, Jeune Afrique, 15/I/2018,

17 En junio de 2018 Kaddour declaró en una entrevista que todo el affaire había sido fabricado por la DRS “pour casser Chakib Khelil”. Y. Babouche (2018), “Ould Kaddour : ‘J’ai été jugé pour espionnage alors que BRC avait construit le siège de l’état-major de l’armée!’”, Tout Sur l’Algérie, 3/VI/2018.

18 El Watan (2018), “Sonatrach a réglé 80% de ses litiges”, 7/III/2018.

20 World Oil (2018), “Eni and Sonatrach strengthen cooperation in the gas sector in Algeria”, 18/VII/2018.

21 Esencialmente reducir los plazos contractuales de 20 o 25 años y fórmulas de indexación con mayor participación de precios de hubs europeos.

22 African Energy Intelligence, op. cit.

23 EIU ViewsWire (2018), “Algeria economy: quick view – US firms hired to advise on hydrocarbons law”, 7/VI/2018.

24 Natural Gas World (2018), “Sonatrach eyes foreign investors for shale gas: CEO”, 6/VII/2018.

25Sonatrach CEO Kaddour on Oil Supply, Prices, Investment”, Bloomberg Markets and Finance, 24/IX/2018.

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<![CDATA[ Las elecciones municipales de Túnez de mayo de 2018: contexto y lecturas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari77-2018-hernandodelarramendi-govantes-elecciones-municipales-tunez-mayo-2018 2018-06-15T10:59:33Z

El 6 de mayo de 2018 tuvieron lugar las primeras elecciones municipales en Túnez tras la adopción de la Constitución de 2014. Estas elecciones suponen el primer paso en el proceso de descentralización y un examen para la joven transición democrática tunecina.

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Tema

El 6 de mayo de 2018 tuvieron lugar las primeras elecciones municipales en Túnez tras la adopción de la Constitución de 2014. Estas elecciones suponen el primer paso en el proceso de descentralización y un examen para la joven transición democrática tunecina.

Resumen

Las elecciones municipales celebradas el 6 de mayo de 2018 han supuesto un paso adelante en el proceso de transición política en Túnez al permitir, por primera vez en la historia tunecina, la elección democrática de ayuntamientos. En momentos de dificultades económicas profundas y degradación de las condiciones materiales de vida de gran parte de la población tunecina, la elevada abstención en las elecciones ha mostrado el nivel de desafección hacia el establishment político. Las medidas de discriminación positiva establecidas por la ley electoral aprobada en 2014 han permitido, sin embargo, la emergencia de una nueva elite local más joven y feminizada, llamada a jugar un papel clave en la consolidación de la transición democrática que en 2019 afrontará nuevas elecciones legislativas y presidenciales.

Análisis

El momento político de Túnez

Las elecciones municipales se han celebrado tras cuatro años de alianza gubernamental de Nidaa Tounes y Ennahda. Esta alianza de fuerzas políticas, consideradas enemigas hasta 2014, ha permitido desactivar la polarización entre islamistas y secularistas que estuvo a punto de hacer descarrilar la transición en 2013.

Aunque la Constitución establece un sistema político de corte semi-presidencialista, la dinámica consensual establecida entre Nidaa Tounes y Ennahda tras las elecciones legislativas de 2014 ha permitido a Béji Caïd Essebsi reforzar el papel del presidente de la República.1 Elegido por sufragio universal, y por tanto con una legitimidad personal emanada de las urnas, impulsó la formación de gobiernos de coalición y de unidad nacional, pero sin fuerte liderazgo político. Los intentos de los sucesivos jefes de gobierno para conseguir un papel más autónomo han sido fuente de fricciones a lo largo de todo su mandato. Así, la forzada dimisión de Habib Essid, tecnócrata que dirigió el gobierno entre 2015 y 2016, no impidió que esas tensiones continuaran reproduciéndose con su sucesor al frente del ejecutivo, Youssef Chahed.

La preeminencia del presidente de la República se ha visto favorecida también por la decisión de Ennahda de renunciar a asumir el papel que la aritmética parlamentaria le hubiera permitido jugar. Ennahda aceptó una posición subordinada de aliado minoritario en los sucesivos gobiernos, pese a ser la fuerza política mayoritaria en la Asamblea de Representantes del Pueblo (ARP) tras las divisiones dentro de Nidaa Tounes a raíz del transfuguismo de 20 de sus diputados a favor del nuevo partido Machrouu Tounes y del grupo parlamentario Bloc National. Esta estrategia autolimitativa fue respaldada por el 10º congreso del movimiento celebrado en mayo de 2016, en la que el partido aprobó separar las actividades de predicación religiosa de su acción política, definiéndose en lo sucesivo no como un movimiento islamista, sino como un partido demócrata musulmán, todo ello en un contexto regional adverso para los movimientos islamistas.

La firma del Acuerdo de Cartago y la formación de un gobierno de unidad nacional en verano de 2016 reforzaron el papel del presidente de la República, Béji Caïd Essebsi, que lanzó ambas iniciativas en un momento de deterioro de la situación socioeconómica y agravamiento de la amenaza terrorista que obligó a decretar el estado de emergencia, todavía vigente.2 Presidido por Youssef Chahed, miembro de Nidaa Tounes, el gobierno de unidad nacional es el encargado de ejecutar las directrices consensuadas por los nueve partidos políticos y organizaciones nacionales signatarias del Acuerdo de Cartago entre las que se encuentran el principal sindicato del país (UGTT) y la patronal (UTICA),3 ambas con protagonismo político indudable en el proceso de transición.

Considerada por algunos como un sistema de autoprotección mutua, la alianza entre Nidaa Tounes y Ennahda, negociada directamente por el presidente Essebsi y Rached Ghannouchi, ha estado acompañada de concesiones por parte del partido islamista. Modificando posiciones anteriores, Ennahda ha respaldado iniciativas promovidas directamente por el presidente de la República, como la ley de reconciliación económica para otorgar una amnistía a los implicados en casos de corrupción durante el período de Ben Ali. Fue la presión de la sociedad civil, a través del colectivo Manich Msameh (“No Perdono”) la que consiguió forzar en dos ocasiones la retirada del proyecto de ley, consiguiendo que el texto aprobado en septiembre de 2017 tuviera un alcance más limitado al afectar únicamente a los funcionarios implicados en actividades de malversación de bienes públicos. En aras de esta cohabitación, Ennahda tampoco se ha opuesto a la participación en política de figuras ligadas a Ben Ali en los gobiernos de unidad nacional. De hecho, y pese a las posiciones anteriores de Ennahda, uno de cada cinco miembros del gabinete formado en septiembre de 2017 había ocupado puestos ministeriales durante el régimen anterior.

Esta colaboración pragmática, no compartida por un sector de las bases de Ennahda, no ha eliminado, sin embargo, la desconfianza mutua. Ello ha ralentizado la adopción de reformas y ha impedido la concertación en cuestiones como la composición del Tribunal Constitucional, clave para la interpretación de la Constitución de 2014. Aunque el tribunal debía haber sido constituido en septiembre de 2015, el proceso de nombramiento de los cuatro miembros que debe elegir la Asamblea de Representantes del Pueblo continúa bloqueado en el Parlamento.

Al afectar a la identidad de sus proyectos políticos, esta alianza ha desgastado a ambas formaciones, aunque de manera desigual. En el caso de Nidaa Tounes, el partido se fracturó con el abandono de los sectores más anti islamistas, permitiendo a Hafez Caïd Essebsi, el hijo del presidente de la República, hacerse con sus riendas apoyándose en figuras del Reagrupamiento Constitucional y Democrático (RCD) de Ben Ali. Aunque Ennahda no se ha roto, la apuesta por el compromiso y las concesiones realizadas con el enemigo de ayer han erosionado el liderazgo de Rached Ghannouchi en el partido, tal como quedó reflejado en el ajustado respaldo que obtuvieron algunas de sus propuestas en el 10º congreso.

Los esfuerzos de concertación política no han traído soluciones a los problemas económicos del país, agravados por la caída del turismo tras los atentados de 2015.4 El aumento del desempleo, la elevada tasa de inflación y la devaluación del dinar tunecino, reclamada por el Fondo Monetario Internacional, han contribuido a empeorar las condiciones de vida, alimentando una creciente desafección hacia los políticos que se ha visto acompañada, en algunos casos, por una sensación de nostalgia hacia la estabilidad y seguridad del período anterior.

Los primeros pasos del proceso de descentralización

El proceso de transición, iniciado en 2011, ha priorizado las transformaciones institucionales y políticas (aprobación de la Constitución, celebración de elecciones legislativas y presidenciales, alternancia en el poder y superación de las crisis políticas a través del diálogo y el consenso) sobre las cuestiones económicas y sociales que estuvieron en el origen de las protestas antiautoritarias de 2011. Esas protestas surgieron en el interior menos desarrollado del país y reclamaban dignidad, justicia social, desarrollo económico y reequilibrio regional.

La Constitución de 2014 preveía una estructura estatal descentralizada para acercar la política a los ciudadanos y corregir las desigualdades regionales entre la capital y las regiones administrativas de Susa y Sfax –que concentran el 56% de población y el 85% del PIB– por un lado, y las regiones del sur y del interior, menos desarrolladas y con menores inversiones públicas, por otro lado. Sirva de muestra que en el último presupuesto aprobado por Ben Ali, tan solo un 18% de los recursos del Estado fueron asignados a estas regiones. Las diferencias sobre el alcance del proceso de descentralización, las resistencias derivadas de una tradición centralista, los temores a que pudiera impulsar la corrupción a nivel local, así como las inquietudes por el alto coste económico de su implementación contribuyeron a que la aprobación de la Ley Orgánica de Colectividades Locales se retrasara hasta abril de 2018. Aprobada sólo 10 días antes de la celebración de las elecciones municipales, y cuando la campaña electoral estaba ya en marcha, la ley prevé una descentralización en tres niveles (ayuntamientos, regiones y distritos), cuyo desarrollo deberá ser implementado de forma gradual durante los próximos 27 años.

La pervivencia de estos desequilibrios ha provocado frecuentes movilizaciones de protesta en las regiones menos favorecidas del país, reclamando el reclutamiento de trabajadores locales en las empresas de fosfatos, gas y petróleo (movilizaciones como Winnou el petrole? en 2015, Kasserine en 2016 y Kamour en 2017).

La celebración de las elecciones municipales, después de varios aplazamientos, supone un primer paso en el proceso de transformación de un Estado de larga tradición centralista, que puede impulsar el desarrollo local a través de una distribución más equitativa de los recursos. La elección democrática de nuevos ayuntamientos permitirá reemplazar las “Delegaciones especiales” que, de forma provisional, han gestionado desde 2011 los asuntos municipales y que, por primera vez, cubren toda la superficie del país tras la creación de 86 nuevos consejos municipales. El volumen de recursos transferidos por el Estado a las entidades locales se hará de forma ad-hoc y dependerá de la población, superficie y tasa de paro, pero también de aspectos vinculados a la gestión municipal como el grado de transparencia, la aplicación de los criterios de discriminación positiva y el índice de desarrollo. En el calendario electoral tunecino queda pendiente la celebración de elecciones directas de los consejos regionales.

Un marco electoral renovado

Las elecciones municipales, al igual que los comicios anteriores, han sido organizados por la Instancia Superior Independiente para las Elecciones (ISIE), pero con una legislación electoral renovada que ha permitido votar por primera vez al ejército y a las fuerzas de seguridad del Estado. Las novedades introducidas también han buscado impulsar, a través de medidas de discriminación positiva, la emergencia de una nueva elite política local más joven, feminizada e integradora.

La elección de mujeres ha sido incentivada con medidas como la paridad vertical y horizontal en las listas electorales. En virtud de la paridad vertical, todas las candidaturas están obligadas a alternar la presencia de hombres y mujeres en “listas cremallera”. Esta medida, aplicada ya en las elecciones legislativas de 2014, ha sido acompañada de la obligación de que la mitad de las listas electorales presentadas por cada partido o coalición estén encabezadas por mujeres y la otra mitad por hombres. La importancia de esta medida de discriminación positiva queda de manifiesto cuando se observa cómo sólo el 3% de las listas independientes han sido encabezadas por mujeres, al no aplicárseles ese requisito al concurrir en una única circunscripción. Este hecho ha rebajado el número total de mujeres cabeza de lista al 30% del total de las presentadas. La incorporación de las mujeres a puestos de responsabilidad en los órganos de gobierno de los nuevos ayuntamientos también es impulsada por la nueva Ley Orgánica de Colectividades Locales (LOCL), al establecer la obligatoriedad de que los cargos de presidente y vicepresidente de los consejos municipales tengan que ser hombre y mujer.

Respecto a la renovación generacional, la LOCL establece que, al menos, uno de los tres primeros candidatos de cada lista sea menor de 35 años y que, en las sucesivas series de seis candidatos, también lo sea uno de ellos. Esta discriminación positiva a favor de los jóvenes contribuyó a que un 52% del total de candidatos que se han presentado a las elecciones tuviera menos de 35 años, lo que ha permitido que el 37,2% de los elegidos cumplan esta condición. La participación de los electos jóvenes en los órganos de gobierno municipal se ve facilitada también por la exigencia recogida en la LOCL de que el presidente o alguno de sus adjuntos tenga menos de 35 años. La renovación generacional de la elite política a partir de la arena local es clave en un país en el que el presidente de la República, Béji Caïd Essebsi, tiene 91 años, el presidente de la Asamblea de Representantes del Pueblo, Mohamed Ennaceur, tiene 84, y el líder de Ennahda, Rached Ghannouchi, tiene 76 años.

Del mismo modo, también han sido aprobadas medidas para incentivar la presencia de personas con discapacidad en las candidaturas, como la privación de financiación a aquellas candidaturas que no incluyeran al menos a una persona con discapacidad entre los 10 primeros puestos de la lista. Aunque estas medidas han favorecido la presencia de 1.400 candidatos con alguna discapacidad, menos de un 1% de las listas fueron encabezadas por uno de ellos.

En relación con la organización del proceso electoral, la ISIE ha recibido críticas por su falta de independencia y porque el proceso de registro, lanzado en tres ocasiones, generó confusión en una parte de la ciudadanía que no sabía si se encontraba registrada o no. También ha recibido críticas la restrictiva regulación sobre publicidad electoral en los medios de comunicación, que llevó a que una gran cantidad de medios privados optara por renunciar a cubrir las elecciones para no someterse a sus exigencias. Del mismo modo, la limitación de la publicidad electoral a los pocos espacios habilitados específicamente para ello dificultó la existencia de un clima adecuado a la movilización electoral.

El proceso electoral y sus resultados

La presentación de listas en los 350 ayuntamientos ha sido un reto difícil de alcanzar para la mayor parte de partidos políticos debido a su débil implantación a escala nacional. Sólo Ennahda fue capaz de presentar candidaturas en los 350 ayuntamientos del país, seguido de Nidaa Tounes, con 345 listas. El resto de las formaciones políticas lo hicieron de forma limitada. La tercera fuerza política con un mayor número de listas presentadas fue la coalición Front Populaire, con 132 listas.

Uno de los aspectos más relevantes de las elecciones municipales ha sido la concurrencia de 860 listas independientes. Las listas no vinculadas formalmente a partidos políticos han supuesto un 41,46% del total de candidaturas presentadas, lo que supone un incremento del 10% respecto a las listas no partidistas que se presentaron a las legislativas de 2014 (que fueron un 31,46% del total). Aunque de carácter heterogéneo, y por tanto difíciles de valorar en su conjunto, el elevado número de listas independientes parece apuntar a diferentes estrategias relacionadas con el desgaste en términos de imagen de los partidos políticos. Una parte de ellas aspiraba a captar el descontento hacia la alianza entre Nidaa Tounes y Ennahda. Otras habían sido promovidas por estos mismos partidos para no perder a un electorado descontento, pensando en el establecimiento de pactos posteriores durante el proceso de constitución de los ayuntamientos. En otros casos habrían sido impulsadas por miembros de los partidos políticos mayoritarios como vía para asegurarse su elección al no tener una buena posición en la lista de su formación. Esta peculiar estrategia se ve incentivada por un sistema electoral que favorece la representación de los partidos y candidaturas que obtienen un número reducido de votos.

En relación con el proceso electoral, lo más significativo ha sido la bajísima tasa de participación: apenas un 35,6% de los inscritos (frente al 68,4% de 2014), lo que supone un 17% del total de personas con derecho a voto y 1.700.000 votantes menos que en las legislativas de 2014. Una desafección especialmente alta entre los votantes más jóvenes.5

Acerca de los resultados, hay tres grandes claves que se pueden destacar: (1) la victoria de Ennahda; (2) el hundimiento del gobernante Nidaa Tounes; y (3) la fuerte implantación de listas independientes.

Figura. Resultados de las elecciones municipales en Túnez de 2018 por porcentaje de voto, concejales obtenidos y listas presentadas
Candidaturas Nº de concejales Listas presentadas % de votos
Ennahda 2.135 350 28,64
Nidaa Tounes 1.595 345 20,85
Al-Tayyar al-Dimuqrati 205 69 3,95
Front Populaire 259 132 4,19
Union Civile 23 36 1,44
Machrouu Tounes 124 69 1,33
Parti Destourien Libre 76 31 1,06
Mouvement Tunisie Volonté 84 46 1,33
Mouvement du Peuple 100 40 1,38
Afek Tounes 93 43 1,77
Bani Watani 15 9 0,5
Initiative Nationale Destourienne 23 7 0,36
Al Binaa Al Watani 6 15 0,23
Parti Socialiste 13 12 0,13
Union Populaire Républicaine 7 6 0,15
Coalition des Forces Démocrates 6 1 0,07
Ajyal 6 2 0,06
Parti Sawt Ettounsi 3 2 0,06
Otros partidos 11 0,14
Listas Independientes 2.367 32,9
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de ISIE (2018).

Ennahda aumenta levemente su porcentaje de voto respecto a las legislativas de 2014 (que fue entonces del 27,7%), aunque ello supone 430.000 votantes menos en relación con aquellos comicios. Su victoria no puede ocultar el desgaste del partido, pese a contar con una sólida organización, una militancia disciplinada y una implantación a lo largo de todo el país que le ha permitido ser la única formación con capacidad para presentar candidaturas en los 350 ayuntamientos. Ennahda obtiene la victoria en número de votos a nivel nacional, conserva su hegemonía en el sur y penetra fuertemente en zonas en las que en 2014 venció su rival Nidaa Tounes. Por su parte, Ennahda ha mejorado sus resultados presentando candidatos independientes –incluyendo algunas figuras del antiguo RCD–, modernistas y, en el caso de Monastir, a un candidato judío. El partido ha obtenido la victoria también en la capital del país, con una lista encabezada por una candidata islamista, Souad Abderrahim, que en 2011 ya fue diputada en la Asamblea Nacional Constituyente.

Nidaa Tounesretrocede en todo el país, perdiendo en términos absolutos más de 800.000 votos en relación con las legislativas. En porcentaje de votos, su fuerza electoral desciende desde el 37,56% de 2014 a un modesto 20,85%. El partido que preside el gobierno sólo vence en número de concejales en dos de las 27 regiones administrativas del país, las de Le Kef y Nabeul, teniendo una caída histórica en votos en circunscripciones del Gran Túnez como Ariana o Ben Arous, donde es superado por su rival Ennahda. Este importante retroceso es, en gran parte, resultado del castigo de su electorado a su alianza con Ennahda y de sus fracturas y divisiones internas. Sin embargo, la caída en número de votos del partido no parece haber sido capitalizada ni por las nuevas formaciones escindidas del partido como Machrouu Tounes, que obtiene un discreto 1,44% del voto a nivel nacional, ni por las fuerzas de izquierda que defienden un proyecto modernista. La competencia en este frente entre el histórico Front Populaire y al-Tayyar al-Dimuqrati, partido fundado en 2013, se salda con una victoria por la mínima del último, a pesar de haber presentado candidaturas sólo en 67 municipios frente al Front Populaire, que se presentó en 120. Al-Tayyar al-Dimuqrati obtiene el 4,19% de los sufragios frente al 3,95% del Front Populaire.

Las listas independientes son claramente vencedoras en un contexto de desafección política. A nivel agregado, han obtenido un 32,9% de los sufragios, porcentaje de votos mayor que el alcanzado por Ennahda. Presentes en todo el territorio, han obtenido mejores resultados en la mitad norte del país, zona en la que Nidaa Tounesfue hegemónica en 2014. Los buenos resultados de las listas independientes pueden ser explicados por dos factores: por un lado, como resultado del atractivo que en los ámbitos locales tienen candidatos sin adscripción partidista vecinos del lugar, y, por otra parte, como consecuencia de la degradación de la imagen de los partidos tradicionales.

Sin embargo, no se pueden sacar fácilmente conclusiones a nivel nacional dada la diversidad y el carácter local de muchas de estas candidaturas independientes. Las alianzas que se establezcan en los procesos de constitución de los ayuntamientos ayudarán a perfilar mejor su papel. De cualquier modo, es significativo que las únicas dos fuerzas políticas con implantación nacional hayan pasado de concentrar el 65,35% de los votos en las legislativas de 2014 a sólo el 49,29%. Este hecho, sin duda, tendrá consecuencias internas en los dos principales partidos y también en la alianza que mantienen desde 2014.

Conclusiones

Los resultados de las elecciones municipales reflejan el aumento de la desafección hacia el proceso político y hacia la dinámica consensual acordada desde 2014 por los partidos Nidaa Tounes y Ennahda, lo que muestra una creciente desconexión entre la acción política y las expectativas de la ciudadanía. La superación del clima de polarización identitaria, que estuvo a punto de hacer descarrilar el proceso de transición política en 2013, no ha ido acompañada de una mejora de la situación económica ni de la corrección de los desequilibrios regionales que estuvieron en el origen de la revolución tunecina.

Las medidas de discriminación positiva establecidas por la nueva legislación electoral han impulsado la incorporación a las instituciones municipales de una elite más joven y feminizada. Esta elite está llamada a jugar un papel clave en el proceso de renovación de los actores políticos. Sin duda, el rejuvenecimiento y feminización a nivel local representa un elemento distintivo en relación con el resto de los países de la región. También debería ser un factor de cambio, al menos en las formas de hacer política, que podría contribuir a revertir la desafección política de los tunecinos, convirtiéndose así en una pieza más para el éxito de la transición tunecina.

Aunque Ennahda y Nidaa Tounes se consolidan como las únicas fuerzas políticas con implantación a escala nacional, la nueva correlación de fuerzas surgida tras la victoria del partido islamista y el horizonte de elecciones legislativas y presidenciales en 2019 abrirán previsiblemente un proceso de ajustes en su alianza. La elección de alcaldes pondrá a prueba el alcance de la concertación entre ambos partidos en el ámbito local, ante la irrupción de listas independientes. En el ámbito nacional, el resultado del proceso de renovación del Acuerdo de Cartago y la continuidad o no al frente de gobierno de unidad nacional de Youssef Chahed, cuestionado por su propio partido –Nidaa Tounes– y por la UGTT, pero respaldado por Ennahda, proporcionarán claves sobre el proceso de recomposición del paisaje político con vistas a las citas electorales del año próximo.

Miguel Hernando de Larramendi
GRESAM/Universidad de Castilla-La Mancha
| @mhlarramendi

Bosco Govantes
Universidad Pablo de Olavide
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1 Éric Gobe (2017), “La Tunisie en 2016 : La présidentialisation de l’impuissance politique (an II)”, L’Année du Maghreb, nº 17, pp. 313-333.

2 Sergio Altuna (2018), “Evolución reciente del yihadismo en Túnez, una larga condena por los errores del pasado”, ARI , nº 18/2018, Real Instituto Elcano.

3 El Acuerdo de Cartago establecía seis políticas prioritarias para el nuevo gobierno: lucha contra el terrorismo, aumento del desarrollo económico priorizando la creación de empleo, lucha contra la corrupción, mejora de las políticas fiscales y sociales, implementación de iniciativas de desarrollo local y regional, y aumento de la eficacia del gobierno.

4 Gonzalo Escribano (2018), “Dos brechas de expectativas económicas en la transición tunecina”, ARI, nº 24/2018, Real Instituto Elcano.

5 Así lo pudieron constatar los autores durante la misión de observación electoral del OPEMAM dirigida por Rafael Bustos en la que participaron durante el mes de mayo de 2018.

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<![CDATA[ Trump lleva su Embajada a Jerusalén: ¿Dónde está la transacción? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-amirahfernandez-trump-lleva-embajada-jerusalen-donde-esta-transaccion 2018-05-16T06:40:12Z

Parecería que en este caso Trump hizo un “gran trato” a cambio de nada. Simplemente, ignoró todas las voces que le recomendaron no hacerlo o, al menos, hacerlo en otras condiciones más equilibradas y un contexto de avances hacia la resolución del conflicto.

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Donald Trump prometió que, si llegaba a la Casa Blanca, trasladaría la Embajada de EEUU en Israel de Tel Aviv a Jerusalén. Tan sólo 16 meses después de ser proclamado presidente, hizo efectiva esa promesa. Con su decisión, Trump rompía con décadas de política estadounidense bipartidista al reconocer Jerusalén como la capital del Estado de Israel. También rompía con el consenso internacional de no precondicionar el estatus final de esa ciudad triplemente sagrada antes de que israelíes y palestinos alcanzaran un acuerdo de paz negociado.

Se dice que Trump entiende la política –incluida la política exterior– como una relación de tipo transaccional. Este presidente se ve a sí mismo como un artista alcanzando “tratos” que le permiten avanzar su agenda a partir de un intercambio de intereses. Si esto es así, lo que resulta chocante es que el paso dado por Trump en Jerusalén no hace avanzar los intereses nacionales y de seguridad del país que preside. Parecería que en este caso hizo un “gran trato” a cambio de nada. Simplemente, ignoró todas las voces –numerosas y cualificadas– que le recomendaron no hacerlo o, al menos, hacerlo en otras condiciones más equilibradas y un contexto de avances hacia la resolución del conflicto de Oriente Medio.

Ni las objeciones de la mayoría de los aliados más próximos a EEUU (incluidos los principales países de la UE), ni los llamamientos a la mesura de algunos socios árabes de EEUU (sólo algunos), ni la oposición de buena parte del establishment de seguridad nacional estadounidense lograron modificar los cálculos del neófito político convertido en presidente. Tampoco sirvieron de nada la oposición del Papa Francisco, las condenas de los patriarcas y líderes de 13 iglesias cristianas jerosolimitanas ni las denuncias de la Organización para la Cooperación Islámica. Trump tenía que cerrar un “gran trato” y nada ni nadie se lo iba a impedir.

El pasado diciembre, cuando el presidente norteamericano anunció el reconocimiento de Jerusalén (toda la ciudad, no sólo la parte occidental) como capital de Israel, éste recurrió a un argumento que no dejó a nadie indiferente. Dijo que su decisión serviría para promover la paz entre israelíes y palestinos, pues “retiraba la cuestión de Jerusalén de la mesa de negociaciones”. Los acontecimientos de los últimos cinco meses indican más bien todo lo contrario, pues la Ciudad Santa ha vuelto a estar en el foco de atención de todo el mundo. Tampoco ha explicado Trump cómo se consigue avanzar la paz cuando la parte más fuerte ve todos sus deseos concedidos, mientras se ignora y se castiga a la parte más débil.

Una muestra del rechazo internacional al movimiento de Trump fue la severa derrota que éste cosechó en la Asamblea General de la ONU el pasado 21 de diciembre. Un total de 128 Estados miembros votaron a favor de una resolución que rechaza la declaración del presidente Trump reconociendo Jerusalén como capital de Israel. EEUU tan sólo logró el apoyo de siete países de insignificante peso internacional (cuatro de los cuales son microestados insulares del Pacífico), además de Israel. Hubo 35 abstenciones, después de que Washington amenazara de forma poco sutil con retirar su ayuda a los países que respaldaran la resolución. El enfoque transaccional que le sirvió a Trump como hombre de negocios no le dio los resultados que esperaba en el principal foro internacional, para enfado suyo y de su embajadora Nikki Haley.

”Los principales países del sistema internacional y socios de EEUU mostraron su disconformidad no acudiendo a la ceremonia de inauguración”

El traslado de la Embajada de la discordia se realizó a toda prisa (en poco más de cinco meses, cuando inicialmente se había hablado de un año o más), y se escenificó con una ceremonia el pasado 14 de mayo, coincidiendo con el 70 aniversario del establecimiento del Estado de Israel. Trump no asistió en persona, como habría sido de esperar. La delegación oficial de su país estuvo compuesta casi íntegramente por ciudadanos estadounidenses judíos que han financiado asentamientos de colonos en los Territorios Ocupados. La cabeza visible fueron la hija del presidente, Ivanka, y el yerno, Jared Kushner, quien mantiene importantes negocios y relaciones con las elites políticas conservadoras y con diversos actores económicos de Israel. Una vez más, los principales países del sistema internacional y socios de EEUU mostraron su disconformidad no acudiendo a la ceremonia de inauguración.

La decisión de trasladar la Embajada y su ejecución han tenido lugar en un contexto muy concreto, tanto a nivel interno en EEUU como a nivel regional en Oriente Medio. Internamente, el “factor Trump” conlleva unas formas y unas decisiones que rompen con políticas establecidas por sus predecesores (sobre todo, si se trata de algo que hizo Barack Obama). Para empezar, la diplomacia estadounidense ha sufrido severos recortes, una fuga de cerebros y un fuerte desprestigio en poco más de un año. Este presidente atípico se ha rodeado de asesores leales a sus tesis, pero no necesariamente experimentados ni mesurados en el papel que desempeñan, como son su hija y yerno, su asesor para Israel, Jason Greenblatt, y su embajador en Israel, David Friedman. Además, existen unos enormes conflictos de intereses, pues se entremezclan sus funciones gubernamentales con sus intereses y negocios familiares, todos vinculados a la Organización Trump (un grupo de aproximadamente 500 empresas, de las cuales el actual presidente es el único o principal propietario, y donde sus hijos y asesores tienen o han tenido puestos clave).

El equipo de Trump incluye a numerosas personas con conexiones estrechas con las elites políticas y económicas de Israel, bien sea por motivos familiares, económicos, ideológicos o mesiánicos. En esta última categoría se incluye a buena parte de los seguidores de las iglesias evangélicas estadounidenses, cuyos votantes suelen ser pro-sionistas militantes y apoyan toda política que favorezca el fortalecimiento del Estado de Israel. Para los sectores más conservadores de esos votantes, representados en la Casa Blanca por el vicepresidente Mike Pence, el apoyo a Israel representa el cumplimiento de una profecía bíblica, que anticipa la llegada del Mesías y anuncia la proximidad del Apocalipsis. Trump no quiere perder a esa base electoral altamente ideologizada y fiel.

En cuanto al contexto en Oriente Medio, puede que la región esté atravesando el período más destructivo desde la aparición del sistema de Estados regionales al término de la Primera Guerra Mundial. Un número creciente de conflictos y fracturas recorren Oriente Medio y el norte de África. Israel se ha encontrado con una convergencia de intereses con algunos países árabes (principalmente Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos y Egipto), que se centran en su oposición conjunta a la creciente influencia regional de Irán. En ese contexto, Israel siente que no encontrará ninguna oposición seria de los gobiernos árabes a sus políticas defendidas desde Washington.

“El actual presidente y sus asesores más cercanos han demostrado no tener ningún interés en avanzar un proceso de paz en el que el gobierno de Israel no obtenga la totalidad de sus demandas”

Hubo un tiempo en que EEUU se presentaba como un intermediario honrado (honest broker) entre las partes enfrentadas en el conflicto israelo-palestino. Muchos dudan de que alguna vez lo fuera. Sin embargo, la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca ha sacudido muchas cosas, incluida la apariencia de que esté actuando como intermediario honrado. El actual presidente y sus asesores más cercanos han demostrado no tener ningún interés en avanzar un proceso de paz en el que el gobierno de Israel no obtenga la totalidad de sus demandas y exigencias.

No hay nada nuevo en que una Administración estadounidense asuma las tesis del gobierno israelí de turno. Lo que sí es novedoso es el nivel de presión al que se está sometiendo a la parte palestina, tanto de forma directa (mediante una campaña de aislamiento y retirada de ayuda a los refugiados palestinos), como indirectamente (según algunas informaciones, a través de presiones ejercidas por países árabes del Golfo cuyos gobernantes están en sintonía con la Administración Trump). Si el objetivo de esas presiones es que los palestinos acepten cualquier “trato del siglo” que les ofrezca Trump en términos de “o lo tomas o lo dejas”, difícilmente esta vía conducirá a la paz. El riesgo de que la región salga más desestabilizada es real.

En el tema de la Embajada, como en la retirada unilateral del acuerdo nuclear entre las grandes potencias e Irán, Trump ha optado por ir por libre (o, mejor dicho, de la mano de Israel). Ningún miembro de la OTAN, de la UE, de la Liga Árabe, de la Organización para la Cooperación Islámica, ni siquiera del Consejo de Cooperación del Golfo ha dado su apoyo explícito a su medida unilateral en Jerusalén. El presidente estadounidense ha podido llegar a la conclusión de que a algunos líderes árabes no les importan mucho los palestinos. En eso puede no estar del todo equivocado, pero sí se equivocaría si se creyera que las poblaciones árabes y musulmanas también se desentienden de lo que ocurre en Palestina. Los recientes pasos dados por Trump no hacen que la paz esté más cerca, ni garantizan más seguridad a EEUU, ni tampoco mejoran su imagen mundial. Más bien queda como un Estado con problemas de fiabilidad y de previsibilidad.

Si es cierto que la política exterior de Trump está marcada por su carácter transaccional, cabe preguntarse a cambio de qué ha concedido semejante deseo al gobierno de Netanyahu. Nada indica que haya habido ninguna contrapartida israelí de cara a una reanudación de las negociaciones de paz con los palestinos. Más bien, parece que se premia que este primer ministro haya liquidado de facto la solución de “dos Estados para dos pueblos”. Seguramente Trump sí haya empleado un enfoque transaccional en el tema de Jerusalén, pero dando prioridad a los intereses de la familia y su entorno por delante de los intereses nacionales.

Haizam Amirah Fernández
Investigador principal, Real Instituto Elcano
| @HaizamAmirah

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