Género - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ El balance sobre igualdad de género “Pekín +25”: la ayuda influye ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-perez-balance-sobre-igualdad-de-genero-pekin-25-la-ayuda-influye 2020-12-28T04:34:47Z

¿Cómo influye la ayuda al desarrollo mundial en materia de igualdad de género?

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Con la colaboración de 

En un seminario organizado recientemente por el Real Instituto Elcano en colaboración con varios think-tanks y universidades de Senegal, se analizaron los éxitos y fracasos del país en la reducción de las desigualdades de género.1 Entre los éxitos destacaba la paridad en el acceso a la educación primaria y secundaria, incluso con más niñas que acaban la secundaria que niños, y la reducción de la mortalidad materna en un 39%. Entre los fracasos, la persistencia de las desigualdades en la economía, con un 73% de directivos hombres, y en la política, con sólo un 25% de parlamentarias.

“Entre los éxitos destacaba la paridad en el acceso a la educación primaria y secundaria (…) y la reducción de la mortalidad materna en un 39%. Entre los fracasos, la persistencia de las desigualdades en la economía con un 73% de directivos hombres y en la política”.

A la hora de valorar las alternativas estratégicas de la cooperación al desarrollo para mejorar este balance, se debatieron dos alternativas. La primera sería el apoyo a la reducción de la desigualdad en todos los ámbitos de la vida social, económica y política y en todos sus niveles de decisión, incluidos los más altos. La segunda, sugerida por algunos participantes senegaleses, sería mucho menos ambiciosa y consistiría en concentrarse en la mejora de la autonomía económica de las mujeres, como un primer paso en un proceso de reducción de las desigualdades más largo, pero menos conflictivo. El seminario concluyó que, independientemente de su mayor o menor éxito, la mayoría de las agencias se decantarían por la primera estrategia por cuestión de principios.

La promoción de principios democráticos en el mundo es uno de los usos políticos de la ayuda por parte de las instituciones de cooperación al desarrollo. Las agencias y bancos de desarrollo, de carácter bilateral y multilateral, introducen con su financiación ideas que se incorporan al ideario y normativa de las instituciones financiadas y aspiran a moldear sus políticas. Esta difusión de ideas a menudo se presenta como un ejercicio planificado por parte de un concierto de democracias liberales, pero también puede entenderse como la difusión de normas globales. Este sería el caso del principio de igualdad de género, con cuya difusión están comprometidos los principales donantes y agentes de la cooperación al desarrollo desde la IV Conferencia de Naciones Unidas sobre la Mujer celebrada en 1995.

El balance “Pekín + 25”

“Los mayores éxitos en materia de igualdad de género han tenido lugar en el ámbito de la educación y la salud gracias a los progresos realizados por los países en desarrollo con respecto a su situación de partida de hace 25 años”.

Al igual que Senegal, todos los países han medido su progreso en relación con la Declaración y la Plataforma de Acción surgidas de la Conferencia de Pekín con una amplia batería de indicadores y los han revisado y comparado en foros regionales coordinados por instituciones de Naciones Unidas como CEPAL, UNECA, UNESCA y UNECE, y consolidados en un informe global emitido por ONU Mujeres. El balance final mundial de ONU Mujeres arroja resultados muy distintos por sectores, similares a los de Senegal.

Los mayores éxitos en materia de igualdad de género han tenido lugar en el ámbito de la educación y la salud gracias a los progresos realizados por los países en desarrollo con respecto a su situación de partida de hace 25 años. En el ámbito de la enseñanza, se ha alcanzado la paridad en valores medios mundiales tanto en la educación primaria como en la secundaria. En el ámbito de la salud, el principal éxito ha sido la reducción de las tasas de mortalidad materna en un 38%.

Mientras las cifras de acceso a algunos servicios básicos tienden a igualarse, las desigualdades persisten en el acceso al poder económico y político a escala global. La brecha de género en el mercado laboral mundial es del 31% en términos de empleos y del 13% en términos salariales. Sólo un 25% de los directivos de empresa son mujeres y, a pesar de que el 39% de las mujeres trabajadoras están en la agricultura, sólo un 14% de los propietarios de tierras son mujeres. En el ámbito de la política, la realidad es similar: sólo un 25% de los parlamentarios son mujeres y sólo 14 gobiernos del mundo tienen una composición paritaria como el de España.

La influencia de la ayuda

“(…) la ayuda al desarrollo mundial influye, pero todavía no ha empleado toda su capacidad de influencia en materia de igualdad de género”.

Detrás de estos valores medios mundiales se dan importantes diferencias entre países, las cuales han sido analizadas estadísticamente para identificar qué factores influyen en la reducción de las desigualdades. Un estudio realizado 20 años después de la conferencia de Pekín y 15 después de la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio demostró que los avances concretos en el ámbito de la educación y la salud han estado significativamente influidos por el volumen de ayuda dedicado a cada uno de estos sectores, independientemente de la situación inicial del país. Tales avances fueron precisamente la reducción de la mortalidad materna y las diferencias de género en la alfabetización juvenil. En otras palabras, la ayuda al desarrollo ha influido de manera significativa en los aspectos más positivos del balance de “Pekín + 25”.

A estos hallazgos de la literatura académica, cabe añadir que precisamente en los sectores de la salud y la educación es donde las agencias de cooperación han cumplido mejor con el mandato de Pekín de transversalizar la igualdad de género en todos sus proyectos, independientemente de su sector u objetivo. Tal y como se muestra en la Figura 1, basada en datos de la OCDE, la transversalización del género no llega ni al 20% de la ayuda al desarrollo en otros sectores de gran importancia como los servicios e infraestructuras económicos, los sectores productivos o el apoyo presupuestario directo y las operaciones de deuda pública. Se trata de espacios muy indicados para la incidencia en determinados indicadores de igualdad relacionados con el empleo, los salarios y el acceso a puestos directivos, a activos económicos o a la función pública.

Figura 1. La transversalización del género por sectores de la ayuda
Figura 1. La transversalización del género por sectores de la ayuda
Fuente: ayuda sensible al género (marcadores 1 y 2) con respecto al total de la ayuda oficial al desarrollo analizada con perspectiva de género (marcadores 0, 1 y 2) disponible en la base de datos de ayuda CRS. Años 2009-2018. OCDE.

Las diferencias en la transversalización de la ayuda entre países donantes son también importantes. Así como Islandia, Suecia o Nueva Zelanda consiguen transversalizar el género en el 80%, el 71% y el 60% de su ayuda respectivamente, hay donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE por debajo del 10%. España, con una transversalización del 25%, está por debajo de la media y puede también aumentar y mejorar su influencia. Algunas comunidades, como Castilla La-Mancha, el País Vasco, Navarra y Andalucía, han superado a los donantes nórdicos con un 90% de transversalización del género, pero en la AECID, el Ministerio de Educación y el de Sanidad la transversalización ronda el 50%. En el Ministerio de Economía y Competitividad, cuyo presupuesto de ayuda es especialmente importante, la transversalización del género es casi inexistente según los datos de la OCDE.

En otras palabras, la ayuda al desarrollo mundial influye, pero todavía no ha empleado toda su capacidad de influencia en materia de igualdad de género. La ayuda española, tampoco.

Aitor Pérez
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y consultor en cooperación al desarrollo
| @aitor_ecoper


1 Este seminario fue realizado en octubre de 2020 con la financiación del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, en colaboración con la Embajada de España en Dakar y el think-tank de África Occidental WATHI. En su mesa sobre igualdad de género participaron además el Observatorio Nacional de la Paridad y el Laboratorio de Análisis de las Sociedades y los Poderes, de la Universidad Gaston Berger de Saint-Louis.
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<![CDATA[ La crisis del COVID-19 y sus impactos en la igualdad de género ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari33-2020-solanas-crisis-del-covid-19-y-sus-impactos-en-igualdad-de-genero 2020-04-01T11:08:41Z

Los impactos de género están siendo ignorados en la respuesta a la crisis del COVID-19, lo que tendrá consecuencias económicas y sociales, y agravará las desigualdades preexistentes.

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Tema

Los impactos de género están siendo ignorados en la respuesta a la crisis del COVID-19, lo que tendrá consecuencias económicas y sociales, y agravará las desigualdades preexistentes. Por otro lado, en el actual contexto de erosión de los derechos y libertades de las mujeres, el impulso sostenido y el liderazgo de los países más comprometidos con la agenda de la igualdad de género serán vitales.

Resumen

Como ha sucedido en anteriores pandemias, el impacto de género está siendo, con excepciones, ignorado en la respuesta (global, europea o nacional) a lacrisis del COVID-19 . Y, sin embargo, esta crisis afecta a las mujeres de manera muy relevante en varias dimensiones : los cuidados (esenciales para abordar la pandemia) recaen mayoritariamente en las mujeres, que asumen mayor carga en las tareas domésticas y el cuidado de menores, en particular con el cierre de los colegios; en un contexto de eventual destrucción de empleo, las mujeres parten de una situación de desigualdad en el mercado de trabajo;1 y la violencia de género se ve agravada en contextos de confinamiento como el actual, en los que las mujeres se ven obligadas a convivir con su agresor. Si bien en España se ha puesto en marcha una campaña específica sobre violencia de género, y se han adoptado recientemente medidas de apoyo a las trabajadoras domésticas, la transversalidad de género está ausente en el abordaje de la crisis en la casi totalidad de los países afectados o que lo serán próximamente. Tras dos semanas de silencio por parte de la UE, recientemente la Comisión se ha pronunciado al respecto, instando a los Estados miembros a aplicar enfoques de género ante la crisis causada por el COVID-19, que aseguren que se atienden las diferencias en las que la crisis afecta a hombres y mujeres.

Uno de los efectos colaterales de la pandemia podría ser el previsible debilitamiento de la agenda de la igualdad de género en términos globales, lo que impactará en el logro del Objetivo 5 de la Agenda 2030, y hará aún más difícil estrechar las brechas y revertir el retroceso que se viene produciendo en numerosos países, incluidos algunos de nuestro entorno europeo. En el contexto de la crisis larga y duradera que provocará el COVID-19, podría ser mucho más difícil mantener el compromiso de los actores internacionales y de los gobiernos nacionales con la causa de la igualdad de género que, a pesar de su centralidad, puede pasar a considerarse secundaria o lateral.

No obstante, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas sobre el error de dar una respuesta neutra al género en otras epidemias, esta pandemia global es una oportunidad para incorporar, por vez primera, el enfoque de género en los momentos iniciales de la respuesta sanitaria, así como en las medidas sociales y económicas destinadas a afrontar sus consecuencias. Esto último redundaría en una superación de la crisis con mayor equidad y en mejores respuestas y políticas que pudieran aplicarse en futuras pandemias globales.

Análisis

La pandemia del COVID-19 y las respuestas a la crisis subsiguiente tiene efectos distintos en los hombres y en las mujeres.

Una de las características de esta pandemia (y de otras que la precedieron ) es la centralidad de la tarea de cuidados, que las mujeres continúan asumiendo en mayor medida que los hombres (cuidados de menores –agravados por el necesario cierre de los centros educativos, sobre todo del ciclo de la enseñanza primaria–; de personas mayores; y tareas domésticas –de particular importancia dadas las medidas de confinamiento–). Una primera pregunta que cabe plantearse es en qué medida los estereotipos y roles de género (en cuya base se asienta este desequilibrio en el reparto de las tareas mencionadas) pueden verse reforzados por la crisis. O sí, por el contrario, son posibles medidas que impulsen cambios en esta distribución desigual entre hombres y mujeres que cuestionen esos roles de género asentados socialmente.

A escala global, la pandemia ha provocado la suspensión de miles de empleos, y un incremento de las cifras de desempleo. Las mujeres engrosan el mayor porcentaje de trabajadores a tiempo parcial y del trabajo informal en todo el mundo (precario y de baja remuneración), como señala un informe reciente de la OIT. En el contexto de la crisis causada por el COVID-19, el porcentaje de mujeres que perderán su empleo será mucho mayor que el de los hombres. Adicionalmente, y si tenemos en cuenta la evolución de anteriores crisis, a las mujeres les resultará más difícil y les tomará mucho más tiempo reincorporarse al mercado de trabajo. Cabe también preguntarse, ante este escenario, en qué medida la crisis golpeará más a las mujeres y afectará a su autonomía económica, su vulnerabilidad social y su falta de participación política, por citar algunos ámbitos relevantes.

Muchas mujeres en varios países del mundo verán disminuido su acceso a la anticoncepción y a la atención pre y postnatal debido a la saturación de los servicios de salud, sobre todo en los países en vías de desarrollo. Esto aumentará los embarazos adolescentes y los embarazos no deseados, entre otros efectos, incrementando de nuevo (como ha sucedido en otras pandemias) su vulnerabilidad social y su precariedad económica.

En contextos de violencia familiar y aumento de la tensión debida al confinamiento, el riesgo de violencia de género aumenta. En todo el mundo (incluida la UE), el 35% de las mujeres son víctimas de violencia sexual, física o psicológica, cifras que pueden incrementarse en este contexto crítico para muchas mujeres.

Las consecuencias sociales2 de esta pandemia global para el conjunto de nuestras sociedades no pueden ser aún consideradas en todos sus términos (serán muy complejas y más difíciles de abordar de lo que podemos ahora imaginar), pero sin duda cabe señalar, teniendo en cuenta los datos de otras crisis y la situación desigual de partida de las mujeres, que los impactos negativos caerán en mayor proporción sobre ellas.

A todo lo anterior (que a pesar de los datos resulta invisible en la mayoría de los análisis sobre la crisis) hay que añadir la mayor carga de trabajo sanitario que asumen las mujeres, que constituyen el 70% de los trabajadores en el sector sociosanitario, en el que, además, la brecha salarial alcanza el 11%, según datos de la Organización Mundial de la Salud.3 A pesar de que las mujeres soportan la mayor carga de la atención sanitaria, la toma de decisiones, como sucede en muchos otros sectores, sigue principalmente en manos de los hombres. En palabras de la OMS en un informe reciente,4 las mujeres “proporcionan salud global y los hombres la lideran”. Con matices según los países, los hombres ocupan la mayoría de los puestos de liderazgo en el sector, desde el global hasta el nivel nacional o subnacional: el 69% de las organizaciones de salud mundiales están encabezadas por hombres, que son también el 80% de los presidentes de las juntas directivas. Sólo el 20% de las organizaciones mundiales de salud tienen paridad de género en sus juntas directivas, y el 25% en el nivel de la alta gerencia. Las mujeres, por tanto, apenas están participando en el diseño de las decisiones que afectarán al conjunto de la sociedad, lo que además resulta en medidas que, en muchas ocasiones, no tienen en cuenta las necesidades de las mujeres (la salud sexual y reproductiva es un buen ejemplo).

En España, los datos no difieren excesivamente de la media global. Las mujeres emplean cada día de media dos horas y cuarto más que los hombres en las tareas del hogar, según la última Encuesta de Uso del Tiempo del INE.5 Parten también de una situación de desigualdad en el mercado de trabajo:6 tienen una tasa de actividad del 53%, frente al 65% de los hombres; una tasa de desempleo del 17% frente a algo menos de 14% de los hombres; y una tasa de empleo del 44% frente al 56% de los hombres, por lo que una respuesta que no atienda las diferentes realidades de hombres y mujeres agravará las brechas preexistentes. También en España, y según los datos más recientes del Instituto de la Mujer,7 las mujeres representan el 68% de los profesionales sanitarios, y de ellos, el 50% son médicas, el 72% farmacéuticas, el 81% psicólogas y el 84% enfermeras. La brecha salarial en este sector oscila entre el 15% y el 20%.8 El peso de los cuidados en el ámbito privado y en los servicios de atención sanitaria recae, por tanto, en mucha mayor medida en las mujeres que en los hombres, una realidad que es también invisible en la mayoría de los análisis de la crisis.

Con excepción de las medidas para proteger a las mujeres frente a la violencia de género, acompañadas de una campaña específica, y la anunciada ayuda a las trabajadoras domésticas, ninguna de las demás medidas adoptadas para abordar la pandemia y su respuesta han incorporado, al menos de manera explícita, un análisis en perspectiva de género, que tenga en cuenta los impactos en los hombres y en las mujeres de dichas medidas, incorporando, en su caso, medidas específicas para atender a esas diferencias.

El caso de España no es distinto (ni peor a este respecto) al resto de los países de nuestro entorno. Como señalan los escasos estudios, y a pesar de las lecciones aprendidas en crisis y pandemias anteriores sobre los efectos distintos en ambos géneros, no hay constancia9 hasta ahora de que el enfoque de género esté siendo incorporado en el caso del COVID-19.

Y, sin embargo, ignorar esta perspectiva definirá el modo en el que las sociedades salgan de esta crisis (con mayor o menor igualdad de género, ampliando o estrechando las brechas, avanzando hacia una igualdad efectiva y real o reforzando estereotipos y roles de género, barreras que impiden el logro de una igualdad plena). La sociedad que salga de esta crisis dependerá, en buena medida, de que aplique una perspectiva de género transversal a todas las políticas y medidas que implemente para superarla.

La respuesta europea y la Estrategia de Igualdad de Género 2020-2025

En este contexto, cabría haber esperado alguna referencia al necesario enfoque de género por parte de la UE, que ha definido la igualdad como elemento central del proyecto europeo en su dimensión interna. La crisis ha emergido, además, pocos días después de la publicación, el 5 de marzo, de la nueva Estrategia de Igualdad de Género 2020-2025 de la Comisión Europea.10 En ella la Comisión se compromete a eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres y a promover la igualdad “en todas sus acciones”, destacando entre sus objetivos estratégicos el de “avanzar hacia una Europa igualitaria en la que las desigualdades estructurales entre mujeres y hombres sean cosa del pasado”, y a “la integración de la perspectiva de género mediante su inclusión sistemática en todas las fases del diseño de las políticas en todos los ámbitos de actuación de la UE, tanto internos como externos”.

Tras varias semanas del inicio de la crisis sin referencia alguna a cómo incorporar la perspectiva de género en este nuevo contexto, el pasado 25 de marzo la comisaria de Igualdad11 afirmaba que el COVID-19 “está ejerciendo una presión desproporcionada en las mujeres en toda su diversidad”, y apelaba a “un enfoque sensible al género y a la protección de los derechos de las mujeres en las áreas de: violencia de género (incluyendo campañas específicas y apoyo a las víctimas, con recursos adicionales); incertidumbre económica y precariedad (medidas a corto y medio plazo para proteger los ingresos y los trabajos); y cuidado infantil y servicios sociales (apoyo adicional en este ámbito a quienes resultan imprescindibles para afrontar la crisis, en ámbitos laborales o sanitarios), recomendaciones que van en la misma línea de las que ha elaborado ONU Mujeres.12

Sin ese enfoque de género (y medidas específicas que aborden los efectos desproporcionados del COVID-19 en las mujeres) no será posible que la UE “prospere en una economía con igualdad de género, se colmen las brechas de género en el mercado de trabajo, se mejore la conciliación de la vida privada y la vida profesional de los trabajadores (impulsando la transposición y aplicación de la Directiva de conciliación), o se combata la violencia de género en el seno de la UE”. Son necesarios datos desagregados por sexo, no sólo en términos sanitarios, sino también de los impactos económicos, de la distribución del trabajo no remunerado de los cuidados y sobre violencia de género, que permitan atender los diferentes impactos y, por tanto, diseñar e implementar medidas efectivas dirigidas a las realidades, distintas, tanto de los hombres como de las mujeres en esta crisis.

En lo que respecta a la dimensión externa del proyecto europeo, la igualdad de género podría ser una de las prioridades perjudicadas en esta crisis. El impacto que el retraimiento de la UE en la promoción y defensa de la igualdad de género en el mundo puede tener es difícil de calcular, como ha demostrado la reciente 64 Conferencia sobre la Situación de las Mujeres de Naciones Unidas. En un contexto de ruptura de los consensos básicos en la comunidad internacional acordados hace 25 años en Beijing a instancias de países como EEUU y Rusia, entre otros, se seguirá requiriendo de la UE un permanente esfuerzo en la defensa de los derechos y libertades de las mujeres, que están siendo de nuevo cuestionados. Una crisis que previsiblemente será duradera podría llevar a la UE a relajar sus compromisos internacionales menos duros, en menoscabo de objetivos globales más contestados y no en la primera línea de prioridades, como podría ser la igualdad de género.

El debilitamiento de la causa de la igualdad global

En este contexto de crisis y de enorme incertidumbre global, la falta de avances en materia de igualdad de género puede verse agravada. Cierto que la movilización social en favor de los derechos y libertades de las mujeres en cada vez un mayor número de países demuestra que no se renunciará a los avances de los últimos años. Pero la lista de los pasos atrás es larga: algunos países han revocado las leyes que protegen a las mujeres de la violencia; el acceso de las mujeres a los servicios de salud sexual y reproductiva está lejos de ser universal y además está siendo limitado en algunos lugares; en algunos países se prohíbe el activismo de la sociedad civil y de las organizaciones de mujeres y feministas; y se cuestionan algunos de los consensos que se habían alcanzado hace décadas en torno a la protección y garantía de algunos derechos y libertades de las mujeres. Como señaló el secretario general de Naciones Unidas en la apertura de la reunión reducida de la 64 CSW (que tuvo que ser cancelada a causa del COVID-19), la desigualdad de género y la discriminación contra las mujeres y las niñas persiste como “una injusticia global abrumadora”.

El COVID-19 amenaza también el momentum que marcaba este año 2020, aniversario del Programa y Plataforma de Acción de Beijing, que resultará en una pérdida de impulso por parte de algunos países. La crisis abierta, que marca nuevas urgencias y establecerá nuevas prioridades, dificultará que la igualdad tenga un lugar propio en las agendas internacionales, además de las nacionales. En un contexto de erosión de los derechos y libertades de las mujeres, el compromiso en esta materia para 2030 podría, como ha ocurrido en crisis anteriores, ser relegado y caer en el orden de prioridades. Las políticas públicas de promoción de la igualdad de género han sufrido, de manera reiterada, su debilitamiento, cuando no su abandono, en momentos de crisis económica. Evitar que la igualdad sea una política “sólo para los tiempos de bonanza”, y garantizar que la perspectiva de género cobre aún mayor sentido en contextos de crisis como mejor manera de superarla con equidad, marcaría un punto de inflexión.

Que algunos países incorporen un enfoque de género en el abordaje de la crisis, y lo proyecten en los foros multilaterales y la política exterior puede contribuir a que el modo en el que nuestras sociedades salgan de la “multicrisis” que seguirá a la superación de la emergencia sanitaria no profundice, como ya ha sucedido en otras crisis, las brechas de género. En este tiempo, la igualdad de género requerirá del impulso decidido, en los planos nacional e internacional, de los países más comprometidos, como es el caso de España.

Conclusiones

En nuestras sociedades todo está afectado por el género13 y, por supuesto, también lo está en el caso de la pandemia causada por el COVID-19, una crisis en la que las mujeres son quienes llevan la mayor carga en la atención sanitaria y los cuidados, sin participar en la misma medida en la toma de decisiones.

Los hechos sociales son totales (en la acertada expresión del sociólogo Marcel Mauss) e implican múltiples dimensiones (económica, política, geopolítica, antropológica, psicosocial, etc.), no pudiendo reducirse a uno solo de esos aspectos. Hay pocas dudas sobre el hecho social total que es esta pandemia global, cuyos impactos son aún difíciles de valorar en todos sus términos. La sociedad, que se va adaptando a esta nueva situación improvisadamente y con el curso de los acontecimientos, no será la misma, una vez superada la emergencia sanitaria. Si entendemos que esta crisis muy probablemente cambiará (ya está cambiando en buena medida) la manera en la que nos organicemos en el futuro, en la que trabajemos, tomemos decisiones, cuidemos, enseñemos o produzcamos, ¿cómo no analizar su impacto en términos de género, categoría que atraviesa a todas las demás?

Esta crisis, que será global y duradera en el tiempo, con impactos económicos y sociales duros y profundos, es también una oportunidad: podría ser la primera pandemia en la que los impactos distintos en hombres y mujeres sean tenidos en cuenta por parte de los decisores políticos. Para ello, será necesario asegurar la disponibilidad de datos desagregados por sexo de los impactos económicos, la carga de cuidados diferenciados y la incidencia de violencia de género; incluir expertise de género en los planes de respuesta; diseñar estrategias de mitigación centradas en los efectos económicos en las mujeres; garantizar su acceso a los servicios de salud sexual y reproductiva; y priorizar los servicios de prevención y respuesta ante la violencia de género. Una respuesta efectiva requiere tener en cuenta los impactos de género.14

La UE deberá (más allá de instar a los Estados miembros a aplicar un enfoque de género ante el COVID-19) reevaluar cómo se aplicará la Estrategia de Igualdad de Género para los próximos cinco años en este contexto, y buscar fórmulas alternativas de carácter vinculante ante la negativa de algunos Estados miembros de suscribir el Convenio de Estambul de lucha contra la violencia de género, un tema que probablemente será clave en esta crisis.

Será también imprescindible el liderazgo de los países más comprometidos con la igualdad de género para que ésta se mantenga en la agenda. Las empresas, muchas de las cuales han apostado claramente por el Objetivo 5 de los ODS durante los años previos a la pandemia del COVID-19, serán también fundamentales para sostener la agenda en el contexto de profunda crisis que conllevará. Su concurso será más importante si cabe para abordar, con perspectiva de género, las medidas que adopten en términos de inversiones, empleo, salarios o gobierno corporativo.

Las enseñanzas de otras crisis por pandemias (como el Ébola en 2014, el Zika en 2015-2016 y las recientes del SARS, por citar algunos ejemplos) han demostrado, según los estudios académicos al respecto, sus efectos profundos y de larga duración sobre la igualdad de género, y el error de adoptar un enfoque “neutro al género” en su abordaje. Superar la “tiranía de lo urgente”15 y la tentación de que el género sea un asunto secundario,16 o lateral, “que distraiga de la crisis real”, es esencial. Algunas políticas prioritarias en materia de igualdad quedaron “canceladas” en crisis anteriores, generando efectos de larga duración, difíciles de revertir en el corto o el medio plazo.

Incorporar análisis con enfoque de género será fundamental para abordar las próximas emergencias, sean sanitarias o climáticas.17 La UE tiene la oportunidad de abordar con medidas más efectivas, destinadas a las dos mitades de la población, esta pandemia, sentando algunas bases para las próximas emergencias que, previsiblemente, sucederán al COVID-19 en el futuro.

María Solanas Cardín
Directora de Programas, Real Instituto Elcano | @Maria_SolanasC


1 Instituto de la Mujer (2019), “Tasa de Actividad, Empleo y Paro 2018”, datos actualizados a abril de 2019.

2 Nina Wilén (2020), “How the indiscriminate virus reinforced our inequalities and the lessons we can draw from this when it is all over”, Egmont Royal Institute for International Relations, marzo.

3 World Health Organisation (2019), “Gender equity in the health workforce: analysis of 104 countries”, Health Workforce Working paper, nº 1, marzo.

4 World Health Organisation (2019), “Delivered by women, led by men: a gender and equity analysis of the global health and social workforce”, Human Resources for Health Observer Series, nº 24.

5 INE (2011), “Encuesta de uso del tiempo 2009-2010”, julio.

6 Instituto de la Mujer (2019), “Tabla datos Tasa de Actividad, Empleo y Paro 2018” (datos actualizados a abril de 2019).

9 Clare Wenham, Julia Smith y Rosemary Morgan (2020), COVID-19: the gendered impacts of the outbreak”, The Lancet, 14/III/2020.

10 Centro de Documentación Europea (2020), “Una Unión de la Igualdad: Estrategia para la Igualdad de Género 2020-2025”, 5/III/2020.

11 Helena Dalli (2020), https://twitter.com/helenadalli, 5/III/2020.

13 Sara E Davies, Sophie Harman, Jacqui True y Clare Wenham (2020), “Why gender matters in the impact and recovery from COVID-19”, Lowy Institute, 20/III/2020.

15 Julia Smith (2019), “Overcoming ‘the tyranny of the urgent’: integrating gender into disease outbreak, preparedness and response”, Journal of Gender and Development, 20/VI/2019.

16 Helen Lewis (2020), “The coronavirus is a disaster for feminism”, The Atlantic, 19/III/2020.

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<![CDATA[ La igualdad de género en la América de Trump ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari32-2018-solanas-igualdad-genero-america-trump 2018-03-06T03:31:56Z

¿Cuál es el impacto de las decisiones y las políticas públicas relativas a los derechos y libertades de las mujeres durante el primer año de mandato del presidente Trump?

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Ver también versión en inglés: Gender equality in Trump’s America.

Tema

¿Cuál es el impacto de las decisiones y las políticas públicas relativas a los derechos y libertades de las mujeres durante el primer año de mandato del presidente Trump?

Resumen

A lo largo de este primer año el presidente Trump ha eliminado o anulado una serie de medidas aprobadas por su predecesor para luchar en contra de la desigualdad de género, un problema no menor en EEUU. Se han suprimido medidas destinadas a combatir la discriminación laboral, la brecha salarial, el acoso sexual en el trabajo y el abuso sexual en la escuela y la universidad, así como a garantizar los derechos sexuales y reproductivos (incluida la supresión de la aportación al Fondo de Población de Naciones Unidas). Frente a este retroceso, la fuerte movilización social y política, en particular de las mujeres, podría traducirse, en las elecciones midterm de noviembre próximo, en una mayor presencia de las mujeres en las instituciones, en un país muy alejado de la paridad en el poder político, y cuya sociedad aparece fuertemente dividida en términos de posicionamiento político en materia de igualdad de género.

Análisis

La brecha de género, aún más amplia en 2017

Aunque ningún país del mundo ha logrado cerrar completamente la brecha de género, EEUU no pertenece al reducido grupo de países que están más cerca (o menos alejados) de conseguirlo. Así, según el Informe global 2017 de brecha de género del Foro Mundial de Davos,1 EEUU se sitúa en el puesto 49 de los 144 países que cubre el Informe (España aparece en el puesto 24). Si bien se trata de un dato similar a la edición de 2016, en cuyo informe EEUU ocupaba el puesto 452 de 144 países, constituye un retroceso muy importante si tenemos en cuenta el informe de 2015, en el que EEUU se situaba en el puesto 28 del total de 145 países analizados.3 Se trata, pues, de una caída de 21 puestos en el ranking.

Figura 1. Ranking Informe global de brecha de género 2017-2015

  2017 2016 2015

EEUU

 49  45  28

España

 24  29  25

Fuente: elaboración propia con datos del Global Gender Gap Report 2015, 2016 y 2017.

Los datos son aún peores si nos referimos al subíndice de empoderamiento político, en el cual EEUU baja hasta el puesto 96 del ranking (España ocupa el puesto 22), cayendo más de 20 puestos respecto al año anterior. La escasa presencia de mujeres en este ámbito es común al poder legislativo (Cámara de Representantes y Senado) y al poder ejecutivo (federal y de los Estados).

Figura 2. Informe global de brecha de género: ranking del subíndice de empoderamiento político de EEUU, 2017-2015

  2017 2016 2015

Empoderamiento político

96 73 72

Fuente: elaboración propia con datos del Global Gender Gap Report 2015, 2016 y 2017.

Aunque EEUU ha logrado cerrar la brecha de género en materia de educación (junto con otros 26 países, entre los que se encuentran Canadá, Francia, Israel, los Países Bajos, Brasil, Irlanda, Australia, Bélgica, Cuba y Finlandia, entre otros) y se sitúa en el puesto 19 del ranking en el subíndice de oportunidades económicas (que mide el porcentaje de mujeres en la población activa, la igualdad salarial y las posiciones profesionales que ocupan), el bajo resultado en materia de empoderamiento político refleja que, a pesar de que se ha logrado la igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito educativo, persisten barreras para que las mujeres accedan al poder político.

Comenzando por el poder legislativo, apenas ha habido progresos en los últimos años. La presencia de mujeres en el Congreso estadounidense está muy lejos de la paridad, con sólo 104 parlamentarias: 20 senadoras (el 20% del total) y 84 miembros de la Cámara de Representantes (19% del total), cifra que permanece inalterada desde 2015. Los avances han sido realmente muy escasos desde el 3% registrado en 1971 al 19% actual.

Figura 3. EEUU: porcentaje de miembros del Senado que son mujeres
Figura 4. EEUU: porcentaje de miembros de la Cámara de Representantes que son mujeres

En el poder ejecutivo de los estados, las cifras de presencia de mujeres son aún más bajas: apenas cuatro gobernadoras del total de 50 Estados, lo que representa un exiguo 8% de mujeres en esta responsabilidad política.

Figura 5. EEUU: porcentaje del total de gobernadores de estado que son mujeres

Adicionalmente, y si analizamos el gabinete y la Administración del presidente Trump, el retroceso es notable. Tan solo tres mujeres como secretarias al frente de los departamentos de Interior, Transporte y Educación, frente a 13 hombres que ocupan, además, los puestos de mayor peso como Defensa, Estado, Tesoro y Justicia.

Figura 6. Porcentaje de mujeres en posiciones a nivel ministerial

Asimismo, según los datos disponibles,4 de los 410 cargos propuestos hasta ahora por el presidente Trump que requieren aprobación del Senado, tan solo el 21% son mujeres, frente a un 79% de hombres. El gobierno del presidente Obama, aunque no llegó a la paridad en la designación de los cargos de la Administración, nombró a un 43% de mujeres, frente a un 57% de hombres. Cabe recordar que la composición de la fuerza laboral de EEUU, según datos del Banco Mundial, se distribuye entre un 46% de mujeres y un 54% de hombres.

En un escenario en el que la brecha de género en la participación política parte de unos valores elevados, cualquier paso atrás tiene un gran impacto. A esto hay que sumar el hecho de que la brecha en este ámbito requiere de medidas proactivas, sostenibles en el tiempo, para conseguir y consolidar la presencia de las mujeres en puestos de responsabilidad política.

Desmontando la agenda Obama: el retroceso en los derechos y libertades de las mujeres

Temas clave como la igualdad salarial, los permisos de maternidad remunerados (sólo el 25% de las mujeres disfrutan de este derecho en EEUU, siendo el único país del mundo desarrollado que no lo garantiza), los derechos de salud sexual y reproductiva, y la violencia de género son problemas en ningún caso resueltos en EEUU.5

El presidente Trump ha ido, paso a paso, desmontando los avances impulsados por su predecesor en relación a los derechos y libertades de las mujeres, no sólo en la dimensión de la salud sexual y reproductiva (que choca abiertamente con la línea ideológica y su agenda ultraconservadora), sino también en el de la discriminación laboral y el acoso sexual en el trabajo, y en el ámbito escolar y universitario, cuestiones que están lejos de entrar en conflicto con las creencias religiosas o morales, como se alude en relación a los derechos sexuales y reproductivos. Las decisiones tomadas por la actual Administración a lo largo de 2017 son, por tanto, coherentes con el tratamiento de los derechos de las mujeres que caracterizó la campaña electoral, en la que Trump hizo ostentación de su menosprecio a las mujeres, con comentarios machistas y sexistas en numerosas ocasiones.

En concordancia con todo ello, una de las primeras órdenes ejecutivas6 firmadas por el presidente fue la prohibición de destinar fondos federales a organizaciones que asesoren a otros países sobre la interrupción voluntaria del embarazo, es decir, la aplicación de la conocida como “Ley de la Mordaza Global” (Global Gag Rule), que estipula que todas las ONG que reciben fondos federales deben abstenerse de promover o realizar servicios relacionados con el aborto en el exterior.

Aplicada por las Administraciones republicanas desde que el presidente Reagan la instaurara en 1984, y derogada por las Administraciones demócratas de Clinton (en 1993 y hasta 2001) y Obama (desde enero de 2009 hasta el pasado enero de 2017), la norma supone el bloqueo de la financiación a cualquier organización que apoye la interrupción voluntaria del embarazo en cualquier parte del mundo.7 Planned Parenthood, una de las organizaciones más conocidas y que tiene programas de planificación familiar y proporciona diagnóstico prenatal en varios países del mundo, además de prestar atención a más de 2 millones y medio de pacientes en EEUU, ha sido una de las ONG afectadas por la restauración de la norma.

En esta misma clave, y alegando que sus actividades violan la política de EEUU contraria al aborto, en abril el presidente Trump suspendió la financiación8 a la Agencia de Población de Naciones Unidas, que procura planificación familiar y salud reproductiva en más de 150 países del mundo. Como señaló el propio organismo de Naciones Unidas, el Fondo de Población contribuyó en 2016 a salvar la vida de miles de mujeres durante el parto y la crianza, a prevenir casi un millón de embarazos y a prevenir casi 300.000 abortos inseguros. Debido a la pérdida que representa la aportación estadounidense, el portavoz del secretario general de Naciones Unidas (que ha señalado que esta decisión podría tener efectos devastadores en la salud de mujeres y niñas vulnerables y en sus familias en todo el mundo), ha apelado a otros donantes a incrementar sus aportaciones.

También hay que sumar la decisión de eliminar la obligación de los empleadores de incluir en los seguros de sus empleados la cobertura de planes de control de natalidad (garantizados por el Obamacare), y que representa la limitación del acceso a los anticonceptivos para cientos de miles de mujeres. La decisión permite que cualquier compañía, y también las universidades, basándose en “creencias religiosas o convicciones morales sinceras”, dejen de ofrecer cobertura de anticonceptivos, una excepción que anteriormente sólo incluía a iglesias o casas de culto.

En materia laboral, en agosto del pasado año se eliminaba una de las iniciativas diseñadas por la Administración Obama para luchar contra la discriminación laboral de género y hacia las minorías. La norma, finalizada en septiembre de 2016 tras seis años de investigación9 y consultas con empresarios, empresas encargadas de gestionar y administrar nóminas, la academia y grupos de discusión sobre discriminación laboral, debería haber entrado en vigor en marzo de 2017. Dicha norma obligaba a las empresas a desglosar los salarios en base a la etnia, la raza y el género, y remitir la información a la Comisión de Igualdad de Oportunidades de Empleo. El objetivo era descubrir dónde se producían las mayores brechas, y ayudar a corregirlas. Al eliminar esta medida (considerada por la actual Administración como una carga para los empresarios y de dudosa utilidad), los poderes públicos continuarán sin disponer de datos que hagan emerger las desigualdades de género y, por tanto, les priva de la posibilidad de combatirlas.

Según una encuesta reciente, el 42% de las mujeres afirman haber experimentado discriminación de género en el trabajo.

Figura 7. Mujeres que afirman haber experimentado discriminación de género en el trabajo

A la medida señalada más arriba hay que sumar la derogación de la ley Fair Pay and Safe Workplaces,10 aprobada bajo la Administración Obama y que prohibía a las compañías con contratos federales mantener en secreto los incidentes de acoso sexual y discriminación en el trabajo. La ley “Lugares de trabajo seguros y salarios justos” de 2014 impedía que las empresas afectadas, en las que trabajaban 26 millones de personas, forzaran a sus trabajadores a solucionar los casos de acoso mediante procedimientos de arbitraje, una práctica habitual para no hacerlos públicos. La ley protegía a las mujeres en dos aspectos: daba transparencia sobre su salario; e incorporaba la prohibición expresa de forzar a un arbitraje en casos de acoso sexual. Cabe recordar que las mujeres ganan, en promedio, 83 céntimos por cada dólar que ganan los hombres.

A esta rescisión hay que sumar la anulación de las medidas (aprobadas también por la anterior Administración) destinadas a proteger a las víctimas de acoso y abuso sexual en el ámbito escolar y universitario. El documento, aprobado en 2011, definía el abuso sexual y establecía un nuevo paradigma sobre cómo debían reaccionar las escuelas y universidades antes los casos de abuso sexual. Con estas medidas, el indicio de prueba era suficiente para iniciar una investigación. La nueva guía aprobada por la Administración Trump endurece las condiciones para poder iniciar la investigación (requiriendo de “pruebas claras y convincentes”),11 lo que según las organizaciones en defensa de los derechos de las mujeres producirá un efecto disuasorio a la denuncia de las agresiones sexuales y hará que los campus sean menos seguros. El problema de la violencia en la universidad no es menor.12 Una de cada cinco mujeres y uno de cada 16 hombres son agredidos sexualmente en la universidad. Más del 90% de las víctimas no denuncian la agresión.

En este punto hay que señalar que los checks and balances del modelo estadounidense han jugado, también en este ámbito, un papel clave para proteger los derechos de las mujeres. Así, algunos estados, como California, Delaware, Maryland, New York y Virginia, han interpuesto demandas judiciales contra la decisión de suprimir el acceso a los anticonceptivos, mientras otros estados, como Hawái, Maine y Nevada han asegurado el acceso a medidas de control de natalidad durante un año. No obstante, el impacto de las decisiones federales será difícil de revertir, y sin duda tendrá un efecto importante en la vida de las mujeres, especialmente en la de las mujeres más desfavorecidas y con menos recursos.

Por último, cabe señalar que el primer presupuesto federal presentado por el presidente Trump13 no contiene, literalmente y por primera vez en los últimos años, ni una sola referencia a las mujeres. A diferencia de los presupuestos del año fiscal 2017 (en los que se hacía referencia a la aportación de las mujeres a la fuerza laboral y a la promoción de sus derechos en el mundo), del año fiscal 2016 (que mencionaba inversiones en la salud, la educación y la seguridad de las niñas y las adolescentes, las mujeres migrantes, el Programa de nutrición para mujeres y niños, y medidas de apoyo a las mujeres embarazadas) y del año fiscal 2015 (que incluía apoyo a la promoción de mujeres en los campos STEM –ciencias, tecnología y matemáticas– y un paquete importante de inversiones y esfuerzos en la lucha contra la violencia de género, entre otras), por citar los presupuestos de los tres años anteriores, este presupuesto federal para 2018 ignora a las mujeres.

Un apunte final: varios puestos creado por la anterior Administración para promover los derechos de las mujeres, como la Embajada para asuntos globales de las mujeres en el marco del Departamento de Estado14 y la dirección de la Oficina para la lucha contra la violencia de género, en el Departamento de Justicia, siguen vacantes. Y tampoco está activa una institución creada por el presidente Obama, el Consejo de Mujeres y Niñas de la Casa Blanca, cuyo objetivo era asegurar la coordinación de todas las agencias y unidades de la Administración en temas que afecten a las mujeres y las niñas.

Las mujeres, ¿protagonistas de las elecciones midterm de noviembre de 2018?

La elección del presidente Trump ha generado un mayor interés en la política, sobre todo entre los votantes demócratas y muy en particular en las mujeres, así como un efecto de movilización social de las mujeres y las organizaciones feministas.

Figura 8. Mayor interés en la política por parte de las mujeres

El 20 de enero de 2017 se produjo la mayor movilización reciente en EEUU, que tuvo lugar en varias ciudades del país (así como en otros países) convocada para protestar en contra de las políticas que previsiblemente pondría en marcha el presidente Trump en materia de género, y para recordar que los derechos de las mujeres “son derechos humanos”.

Los pasados 20 y 21 de enero de 2018 volvieron a convocarse las marchas en varias ciudades de EEUU (y también en otros países del mundo), esta vez con el lema “poder para las urnas”.

La presidencia de Trump podría tener un efecto directo en la participación política de las mujeres, uno de los ámbitos, como se ha señalado, donde la brecha de género es mayor.

Las elecciones midterm del próximo mes de noviembre de 2018 que elegirán, entre otros, 33 senadores, los 435 miembros de la Cámara de Representantes y los gobernadores de 39 estados, podrían materializar ese efecto y traducirse en una mayor participación política de las mujeres. La movilización de las mujeres para conformar candidaturas, en particular por parte del Partido Demócrata, está adquiriendo una dimensión sin precedentes. Organizaciones como EMILY’s list,15 un comité de acción política (PAC) especializado en apoyar las candidaturas de mujeres demócratas, y otras organizaciones similares, están jugando un activo papel ofreciendo formación y asesoramiento a las candidaturas de mujeres para los ámbitos estatal y local. Desde la elección del presidente Trump, más de 26.000 mujeres han contactado con EMILY’s list para solicitar apoyo a sus posibles candidaturas.

Según los últimos datos del Center for American Women and Politics del Eagleton Institute for Politics de la Universidad de Rutgers,16 el número de mujeres candidatas a la Cámara de Representantes se habría incrementado exponencialmente, situándose en la cifra de 397 mujeres candidatas (217 demócratas y 80 republicanas), frente al número actual de 84 (62 demócratas y 22 republicanas).

También en las elecciones a los 33 gobernadores de los estados hay perspectivas de un mayor número de candidatas, pues según los datos más recientes17 hasta un total de 79 mujeres (48 demócratas y 31 republicanas) habrían presentado su candidatura.

Habrá que esperar a la celebración de las elecciones primarias (que empezarán a tener lugar en varias semanas) para valorar el peso de esta movilización, y si ésta se traduce en un porcentaje importante de mujeres compitiendo en las elecciones del 6 de noviembre. Pero, sin duda, el número de pre-candidaturas de mujeres ha alcanzado una cifra histórica que, de traducirse en candidaturas definitivas y en votos el 6 de noviembre, contribuirá a un incremento de la presencia de las mujeres en el poder legislativo federal y en el nivel ejecutivo de los estados.

Percepciones sobre la igualdad de género en EEUU

Las opiniones en materia de igualdad de género reflejan, según estudios recientes del Pew Research Center, una fuerte división en el país, que se explicaría, entre otras razones, por “la ruptura partidista que impregna los valores y la cultura americana en estos tiempos”. La fuerte polarización de la sociedad norteamericana que ha puesto de manifiesto la elección presidencial también se refleja en la percepción sobre la situación en materia de igualdad, y sobre la necesidad (o no) de impulsar políticas públicas para avanzar.

Aunque la mayoría de los norteamericanos está de acuerdo en que las mujeres deben tener los mismos derechos que los hombres (un 82%), sólo la mitad considera que el país aún tiene que avanzar, mientras el 39% considera que “las cosas están donde deben estar”.

Adicionalmente, la división entre demócratas y republicanos es notable. Así, mientras los demócratas están muy insatisfechos con el progreso del país en este tema (un 69% considera que el país no ha progresado lo suficiente en garantizar la igualdad de derechos a las mujeres), sólo el 26% de los republicanos considera que hay que hacer más, mientras que un 54% cree que la situación es buena.

Figura 9. Sobre la necesidad de progresar en la igualdad de género

Las diferencias entre hombres y mujeres son también importantes. Mientras el 57% de las mujeres considera que el país no ha avanzado lo suficiente (frente a un 33% que cree que sí), sólo el 42% de los hombres sería de esta opinión, frente a un 44% que considera buena la situación. Si sumamos las variables de género y posicionamiento político, el 74% de las mujeres demócratas y el 64% de los hombres demócratas considerarían que el país tiene trabajo por hacer para lograr la igualdad de género. Además, el porcentaje de mujeres republicanas que considera que no se ha avanzado lo suficiente sólo llega al 33% (frente a un 20% de hombres republicanos que comparten esta opinión). Adicionalmente, el 22% de los hombres republicanos y el 14% de las mujeres republicanas creen que el país ha ido “demasiado lejos”.

Figura 10. Seis de cada 10 mujeres opinan que no se ha avanzado lo suficiente en cuanto a igualdad de género

Las opiniones de la sociedad norteamericana sobre cómo se ha avanzado en los derechos de las mujeres y en la igualdad de género, además de reflejar una clara polarización, muestran las dificultades de superar los estereotipos, cuando el 44% de los hombres califican de buena la situación y el 22% de los hombres republicanos y el 14% de las mujeres republicanas consideran que el país “ha ido demasiado lejos” en materia de igualdad de género.

Conclusiones

No cabe duda de que el presidente Trump está abordando también los temas relativos a la igualdad de género con un profundo tinte ideológico ultraconservador (y también antifeminista), y sin medir las consecuencias que la desigualdad (también entre hombres y mujeres) tiene en la estabilidad social y económica. Su campaña electoral abiertamente sexista y machista auguraba algunas restricciones de derechos y libertades ya conquistados por las mujeres, que han ido materializándose a lo largo del primer año de su mandato.

Todas las iniciativas en marcha tendrán, en mayor o menor medida, impacto en la vida de las mujeres y de sus familias, en particular de las más desfavorecidas. La falta de referentes de mujeres en puestos de responsabilidad política, la cultura del silencio en el caso de la violencia de género, la brecha salarial, o la falta de acceso gratuito a medidas de planificación familiar, además de poner nuevas barreras a la igualdad real y efectiva, perpetúan los estereotipos de género que dificultan el cambio cultural pendiente en la mayoría de los países, por no hablar de las pérdidas económicas que representan para su PIB.

No obstante, la desigualdad de género en EEUU no puede ser atribuida al actual presidente, o a la actual Administración. El país parte de una brecha muy amplia para una democracia consolidada como la norteamericana, la primera potencia económica del mundo, y que apenas en los últimos años ha aprobado algunas medidas concretas para combatir las desigualdades de género.

La repercusión que para los derechos de las mujeres puede tener el mandato del presidente Trump es aún difícil de evaluar, pero cabe suponer que la tendencia iniciada se va a mantener, cuando no a ampliarse a otras esferas. En todo caso, y teniendo en cuenta que cerrar la brecha de género requiere medidas sostenidas y permanentes, las medidas actuales contribuirán a ampliar las desigualdades, haciendo más difícil y más lejana la igualdad real.

La movilización de las mujeres y de las organizaciones feministas a lo largo de todo este año ha sido, también, un efecto (imprevisible y sin duda indeseado para la actual Administración) del primer año del presidente Trump. A su rechazo firme, desde el primer día de su mandato, a la pretendida “nueva normalidad” de un presidente abiertamente machista y sexista, se ha sumado una movilización política sin precedentes, con cientos de mujeres candidatas a las elecciones midterm que tendrán lugar el próximo mes de noviembre. De confirmarse sus candidaturas en las elecciones primarias y traducirse en victorias electorales, se podría generar no sólo un cambio en el equilibrio de fuerzas entre los dos partidos políticos, sino también un incremento relevante de la presencia de mujeres en el Senado, la Cámara de Representantes y el poder ejecutivo de los estados.

Por último, no hay que despreciar el impacto global que las posiciones del presidente Trump tienen en esta materia, no sólo en términos de aportaciones presupuestarias a organizaciones de Naciones Unidas que trabajan en favor de la igualdad de género, sino también por la capacidad de influencia y referente en otros países del mundo. El compromiso de EEUU con el objetivo cinco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la igualdad de género y el empoderamiento de todas las mujeres y las niñas en 2030, está seriamente en duda.

María Solanas Cardín
Coordinadora de proyectos, Real Instituto Elcano
| @Maria_SolanasC


5 María Solanas (2016), “Género y Elecciones Presidenciales en EEUU 2016”, ARI nº 67/2016, Real Instituto Elcano.

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<![CDATA[ ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/onu-mujeres-informe-igualdad-genero-agenda-2030-desarrollo-sostenible 2018-02-21T02:29:46Z ]]> <![CDATA[ Los retos pendientes del II Plan Nacional de Acción sobre Mujeres, Paz y Seguridad ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari82-2017-solanas-retos-pendientes-ii-plan-nacional-accion-mujeres-paz-seguridad 2017-10-26T04:17:24Z

Una valoración inicial del II Plan Nacional de Acción sobre Mujeres, Paz y Seguridad (2017-2023), aprobado el pasado 28 de julio en el Consejo de Ministros, plantea serios interrogantes sobre su impacto en el logro de los objetivos de la Resolución 1325.

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Ver también: Especial sobre Mujeres, Paz y Seguridad

Tema

Una valoración inicial del II Plan Nacional de Acción sobre Mujeres, Paz y Seguridad (2017-2023), aprobado el pasado 28 de julio en el Consejo de Ministros, plantea serios interrogantes sobre su impacto significativo y relevante en el logro de los objetivos de la Resolución 1325.

Resumen

“La aplicación en el terreno y el seguimiento permanente del Plan pueden ser claves para que el II Plan tenga un impacto relevante y significativo”

Tras el compromiso anunciado por el presidente del Gobierno, en octubre de 2015, en el marco del debate de alto nivel del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) sobre la Resolución 1325, el Consejo de Ministros aprobó, el pasado 28 de julio, el II Plan Nacional de Acción sobre Mujeres, Paz y Seguridad (2017-2023).1 Con una vigencia de seis años, evaluaciones cada dos años que se presentarán ante el Parlamento y una participación de la sociedad civil en su seguimiento y evaluación pendiente de mayor precisión, el II Plan subraya, como principio esencial, el mandato de derechos humanos de esta agenda, destacando los derechos de las mujeres y las niñas como su prioridad. Sin embargo, frente a la claridad de sus principios, la debilidad y escasa ambición en los compromisos concretos, y la falta de coherencia entre los objetivos declarados y las medidas y acciones, junto con la carencia de indicadores de progreso e impacto, y la falta de dotación presupuestaria específica, hacen difícil el logro de resultados ambiciosos. No obstante, la aplicación en el terreno y el seguimiento permanente del Plan –que se define como un documento vivo en adaptación continua– pueden ser claves para que el II Plan vaya más allá de la retórica y tenga un impacto relevante y significativo, de manera que se corrijan sus debilidades e incoherencias y se subraye, en la práctica, un compromiso firme con sus objetivos declarativos. Asimismo, la evaluación y rendición de cuentas en el Parlamento pueden contribuir a que el II PNA, en una versión mejorada, haga avanzar, en el plano interno e internacional, los objetivos de la Resolución 1325.

Análisis*

Un II Plan impulsado por el bienio de España en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas

La aprobación de un II Plan Nacional de Acción para aplicar la Resolución 1325 de Naciones Unidas sobre Mujeres, Paz y Seguridad es, quizá, uno de los resultados más tangibles del bienio de España como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU, 2015-2016). Es, también, un buen ejemplo de sinergia entre las dimensiones interna y externa de las políticas, y de cómo las obligaciones y compromisos internacionales pueden servir como acicate para revitalizar una agenda de implicaciones nacionales que, adicionalmente, ha sufrido de pérdida de impulso en los últimos años.

A España le correspondió presidir el CSNU en octubre de 2015, coincidiendo con el XV aniversario de la Resolución 1325. El debate de alto nivel fue presidido por el presidente del Gobierno, en cuya intervención anunció, entre otros, el compromiso del gobierno de elaborar un II Plan de Acción (yendo más allá, por tanto, de una mera “actualización” del plan entonces vigente, aprobado en noviembre de 2007), una decisión que algunas organizaciones de la sociedad civil habíamos venido recomendando.2

El primer Plan (cuya aprobación situó a España entre los primeros 10 países en elaborar un plan de acción para aplicar la resolución 1325), si bien evidenciaba la voluntad política de España de impulsar y comprometerse con la agenda Mujeres, Paz y Seguridad (MPS), adolecía de verdaderos instrumentos para lograr resultados concretos, entre otros, medidas específicas para alcanzar los objetivos marcados, suficiente dotación de medios humanos y de financiación, e indicadores de medición de impacto y mecanismos rigurosos de evaluación y rendición de cuentas. Este primer plan fue, sobre todo, expresión de voluntad política, pero lo cierto es que obtuvo escasos resultados.3

Si bien el gobierno había señalado su intención de aprobar un II Plan antes de finalizar su bienio en el CSNU (es decir, antes de diciembre de 2016), la situación política interna –con un gobierno en funciones desde diciembre de 2015 hasta el 31 de octubre de 2016– demoró su elaboración y presentación ante el Consejo de Ministros, que finalmente lo aprobó el pasado 28 de julio.

Más allá de la oportunidad del bienio en Naciones Unidas, la necesidad de un II Plan de Acción Nacional (otros países de nuestro entorno han aprobado ya su III Plan)4 viene motivada, como señala el propio texto, por numerosas razones de calado. Sin duda, la más importante, la “muy marginal participación de las mujeres e inclusión de la perspectiva de género en la prevención, gestión y solución de los conflictos”, junto con las aún “enormes necesidades de protección de las mujeres”. Adicionalmente, a la escasa aplicación real, concreta, de la Resolución 1325 se suma la necesidad conceptual de incorporar los cambios acaecidos en el escenario internacional en la última década, como son la interconexión de la agenda MPS con otras agendas, y en particular con la Agenda 2030, su relación con los compromisos derivados de la CEDAW (Convención Internacional de Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer) y la incorporación del enfoque de género en todas las fases de la Acción Humanitaria. Adicionalmente, el II Plan se define como “un factor de impulso para medidas concretas a nivel nacional y en la acción exterior”, entre las que cabe destacar el fomento del empoderamiento y la participación de las mujeres en los procesos de negociación y aplicación de los acuerdos de paz y la coherencia con el Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades (incluyendo, entre los objetivos del nuevo texto en proceso de elaboración, el de “la promoción y consolidación de la igualdad de oportunidades y los derechos humanos de las mujeres en la política exterior y de cooperación internacional apoyando el II PNA”). Todas ellas razones sin duda relevantes para que España cuente con un II Plan renovado, más ambicioso y mejor dotado, y capaz de responder a estas necesidades y, sobre todo, que impacte significativamente en el logro de los objetivos de la Resolución 1325.

La necesaria ambición de un II Plan Nacional de Acción

A la luz de la experiencia acumulada a lo largo de estos 17 años, y teniendo muy presentes las dificultades y obstáculos que aún persisten en la aplicación de la Resolución 1325, si un Plan Nacional aspira genuinamente a lograr progresos relevantes en la agenda MPS debe atender a tres recomendaciones esenciales e imprescindibles, que han demostrado su eficacia:

  1. Partir de las lecciones aprendidas (que indican la necesidad de medidas concretas, medibles a través de indicadores de impacto, con presupuesto concreto asignado, información transparente y calendario de ejecución).
  2. Incluir algunas de las mejores prácticas (señaladas tanto por el Global Study de Naciones Unidas como a la luz de otros Planes nacionales de acción de segunda o tercera “generación”) y, muy particularmente, la alianza con las organizaciones y actores locales, principalmente con las organizaciones de mujeres, reconocida como la “medida más eficaz” para promover y garantizar la participación significativa de las mujeres en la prevención de los conflictos y en la construcción de la paz.
  3. Contemplar financiación propia suficiente (la falta de presupuesto es considerado “el obstáculo más grave y persistente para aplicar la 1325”).

Traducidas en medidas específicas, estas recomendaciones incluyen la consideración de los actores locales –y fundamentalmente las organizaciones de mujeres– como verdaderos socios para el logro de los objetivos en materia de Mujeres, Paz y Seguridad, fomentando y apoyando con medios técnicos y financieros su actividad, y visibilizando su protagonismo.

Una segunda medida específica es la atribución de recursos suficientes, esencial para asegurar la influencia y la participación significativa de las mujeres en los procesos de paz, y en la prevención de los conflictos. El Global Study propone que los Estados miembros, las organizaciones regionales y el sistema de las Naciones Unidas se comprometan a destinar como mínimo un 15% de los fondos asignados a paz y seguridad a programas cuyo principal objetivo sea dar respuesta a las necesidades específicas de las mujeres y a promover la igualdad de género.

Una tercera medida específica esencial es contar con indicadores de impacto, cuya ausencia hace prácticamente imposible medir los progresos logrados por el plan y, por tanto, realizar una evaluación rigurosa y de utilidad sobre la adecuación de las medidas implementadas. Es fundamental que los indicadores de impacto incluyan líneas de base como puntos de referencia que permitan saber de dónde se parte, y valorar así los esfuerzos y el impacto real del plan. Tanto Naciones Unidas como la UE (ésta última, además, está en proceso de actualizarlos) han diseñado indicadores de impacto cuantitativo (número de mujeres, pero también porcentajes) y cualitativo que se pueden incorporar, con los ajustes convenientes, a los planes nacionales.

Los principales retos, aún pendientes

En la carta de presentación del II Plan Nacional de Acción, el presidente del Gobierno señala el objetivo de que este plan “actualice e incremente los compromisos (de España) con el objetivo de fortalecer el papel de las mujeres como agentes de paz”.

Sin embargo, es precisamente en el nivel de compromiso en el que el Plan no recoge esa voluntad con nitidez. Todos los objetivos y/o compromisos que el gobierno se fija, según se recoge en el propio texto del Plan, se expresan con la decisión de “promover”, “fomentar”, “impulsar” o “alentar”, y en ninguno de ellos (hasta un total de 22) se encuentran términos más firmes de una voluntad de “garantizar”, o “asegurar”, como habría sido esperable y coherente con el objetivo arriba señalado por el propio presidente del Gobierno. Establecer un alto nivel de compromiso es, en definitiva, expresar una voluntad política firme que no sólo se traslada a todas las unidades de la Administración General del Estado involucradas en la aplicación del Plan sino que eleva el listón de la necesaria rendición de cuentas. A bajo nivel de compromiso, resultados irrelevantes o poco significativos y, por tanto –y lo que es realmente importante–, escaso impacto en el logro de los objetivos de la Resolución 1325.

El II Plan no tiene en cuenta las recomendaciones esenciales señaladas más arriba: no cuenta con un presupuesto propio, carece de indicadores de impacto que, además, incorporen líneas de base y no recoge un objetivo nítido de apoyo (político, técnico y financiero) sostenible y sostenido en el tiempo a las organizaciones de mujeres en el terreno a través de medidas y acciones concretas cualitativas, dotadas de un presupuesto concreto (la “promoción, junto con otros países, del incremento del número de mujeres locales en las delegaciones de las partes negociadoras de paz de sus países”, y “el apoyo a los esfuerzos de capacitación de las mujeres en países en conflicto”, además de medidas poco robustas, no se concretan en términos cualitativos, sino tan sólo cuantitativos –como el número de reuniones celebradas por las Embajadas y Oficinas Técnicas de Cooperación, o el número de cursos de capacitación on line, por citar sólo dos ejemplos–).

A pesar de ser considerado el mayor obstáculo para lograr los objetivos de la Resolución 1325 y de que la propia Resolución 2242 (impulsada por España) reconoce la necesidad de cerrar la brecha de financiación de la agenda MPS, el II Plan no posee un presupuesto propio y su aplicación se realizará en el marco presupuestario ordinario anual, lo que supone depender de la voluntad concreta de cada uno de los departamentos ministeriales implicados en su puesta en marcha. El propio Plan subraya que “para garantizar que esta agenda no quede relegada a otras cuestiones, la implementación de la Resolución 1325 y posteriores debe situarse en el proceso regular de toma de decisiones”, para lo cual se deberán “establecer porcentajes dedicados a la agenda MPS y las acciones del II Plan Nacional en los presupuestos de determinadas unidades/departamentos” (sin especificar cifras ni departamentos). Asimismo, se incluyen en estos compromisos las contribuciones a organismos multilaterales, especialmente en el sistema de Naciones Unidas, para desarrollar la agenda MPS, y se hace referencia a la inclusión de la agenda MPS en los programas y proyectos desarrollados por la Cooperación Española, tanto en su prioridad Género y Desarrollo como en las acciones de Acción Humanitaria. La falta de compromiso presupuestario específico y suficiente pone en grave riesgo la capacidad de la puesta en marcha de este II PNA y, por tanto, su impacto y relevancia en el logro de los objetivos de la Resolución 1325.

¿Qué tiene (y que no tiene) este II Plan?

El texto del II PNA señala que se inspira en una serie de principios que “deberán ser tenidos en cuenta como guía de la acción exterior de España en la agenda Mujeres, Paz y Seguridad” y subraya la idea, fundamental, de que la Resolución 1325 y siguientes constituyen “un mandato de derechos humanos”.

Un plan que subraya los principios que lo enmarcan y definen es, sin duda, una buena noticia. Reiterar que este plan es, sobre todo, un mandato de derechos humanos que se traduce y sustancia en que su prioridad son los derechos de las mujeres no es baladí. En un contexto internacional en el que la securitización de las agendas provoca, en numerosas ocasiones, desviaciones del objetivo fundamental cuando no instrumentalización de la propia agenda, destacar este principio esencial es importante. Junto con éste, el Plan recoge otros 11 principios, como el de las alianzas con las asociaciones de mujeres, la apropiación y el empoderamiento de las mujeres y grupos de mujeres locales, y la interrelación entre los ámbitos internos e internacional, a través de la transversalidad de la perspectiva de género en todas las políticas públicas, todos ellos elementos conceptuales y operacionales que encuadran con claridad la naturaleza y objetivos fundamentales de este II PNA.

Sin embargo, los principios requieren de una traducción concreta para materializarse y no acabar siendo una mera declaración de buenas intenciones. En ese mismo sentido, hay que señalar la incoherencia que supone que el Plan afirme inspirarse en la gestión orientada a resultados, mientras carece de indicadores de impacto con líneas de base que permitan conocer los progresos de las medidas que se pongan en marcha sobre el terreno, o que señale tener como principio inspirador las alianzas con las organizaciones de mujeres pero no comprometa un conjunto de medidas en diferentes niveles (político, técnico y financiero) para apoyarlas decididamente.

Tomando como referencia un trabajo anterior, en el que, sobre la base de otros planes nacionales de nuestro entorno, los informes de seguimiento anteriores y estudios de Naciones Unidas, se trasladaban un conjunto de recomendaciones para el II Plan Nacional de Acción,5 a continuación se hace un repaso de los avances que el II Plan incorpora, así como de aquellas buenas prácticas y recomendaciones esenciales que han quedado fuera de los objetivos del nuevo plan:

  1. El II Plan, como ha reconocido la propia Administración, no contiene indicadores, y urge incorporarlos cuanto antes para poder realizar un seguimiento de progreso e impacto y una evaluación, que será bianual.
  2. El II Plan sí incorpora al Parlamento nacional en el seguimiento y evaluación del Plan. La presentación en el Parlamento de los informes de evaluación bianuales por parte del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación permitirá un debate –mayor transparencia– y será un buen mecanismo de rendición de cuentas en la sede del poder legislativo sobre la política en materia de Mujeres, Paz y Seguridad, contribuyendo también a una mayor difusión y conocimiento del Plan nacional por parte de los grupos parlamentarios. La presentación y debate en el Parlamento sobre los informes de seguimiento y evaluación, de modo que éste participe en la aplicación del Plan, constituye una de las mejores prácticas para garantizar eficacia y accountability.6
  3. Cuenta con una figura de coordinación (el/la director/a del Plan, aún no nombrado/a en el momento de elaborar este análisis), integrado en la oficina de Derechos Humanos y funcionalmente dependiente de la Dirección General de Naciones Unidas y Derechos Humanos, punto focal nacional para la agenda MPS. El director/a del Plan presidirá el Grupo de Trabajo para la Aplicación y Seguimiento, del que formarán parte representantes de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, Defensa, Educación, Cultura y Deporte, Economía, Industria y Competitividad, Interior, Justicia, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, y Empleo y Seguridad Social, así como organizaciones de la sociedad civil.
  4. Contempla la interlocución de las Embajadas y Oficinas Técnicas de Cooperación con las organizaciones de la sociedad civil sobre el terreno en los países en situación de riesgo, conflicto y post-conflicto que trabajan en procesos de construcción de la paz, en especial a las organizaciones de derechos de las mujeres, así como el apoyo técnico y la formación en mediación. Sin embargo, no incluye medidas que aseguren que este apoyo sea sostenido y sostenible, y esté dotado de suficientes recursos humanos y también financieros.
  5. En el marco del objetivo de incluir la agenda MPS en “la prioridad horizontal de la Cooperación Española, Género y Desarrollo”, el II Plan recoge el compromiso de aumentar los fondos de AOD destinados a MPS, pasando del 6% al 8% en el período de vigencia del II PNA (2017-2023). A este respecto, habrá que ver cómo incorpora este compromiso el V Plan Director de la Cooperación Española (que se encuentra en la fase final de su proceso de elaboración).
  6. Incluye entre sus acciones la creación de una red de mujeres españolas mediadoras en procesos de paz y el fomento de alianzas con mujeres y redes de otras regiones y países. La creación de una red de mediadoras similar a la que ha impulsado Suecia en colaboración con la Folke Bernadotte Academy, la Red de Mediadoras de los países nórdicos (NOREF), o la próxima Red Mediterránea de Mujeres Mediadoras, impulsada por el gobierno italiano (y cuyo lanzamiento tendrá lugar en próximos días), es una iniciativa que puede contribuir a la identificación de mujeres mediadoras, a su visibilidad y a su capacitación, siempre y cuando cuente con los recursos humanos y financieros necesarios.
  7. Identifica países de acción prioritaria: Mali, República Centroafricana, Afganistán, Palestina, Líbano, Colombia y Ucrania. La idea de aplicar el Plan prioritariamente en aquellos países en los que pueda aportarse valor añadido y se esté en mejores circunstancias para promover los objetivos de la Resolución 1325 es altamente recomendable. Para que esta acción prioritaria tenga impacto, estos países (idealmente no más de tres o cuatro) deberían estar en el foco de la política exterior, tendría que haber capacidad de actuar en ellos, se debería contar con socios locales, con organizaciones no gubernamentales nacionales trabajando en el terreno, y tendría que haber participación en misiones multilaterales civiles y/o militares, entre otros. En el caso español, la conjunción de esfuerzo diplomático, AOD y otros mecanismos de contribución al desarrollo, presencia de ONG españolas sobre el terreno y necesario apoyo a organizaciones de mujeres, se da de manera clara en países como Malí, Colombia y Palestina, y también en Líbano. Hay mayores dudas sobre la elección de otros países, como Afganistán, República Centroafricana y Ucrania.
  8. No incluye una evaluación externa por parte de las organizaciones de la sociedad civil, que permitiría ofrecer a la administración una evaluación independiente. No obstante, se apunta la posibilidad de “valorar la pertinencia de contar con el apoyo de instituciones externas para asesorar la evaluación”.
  9. No dispone de un presupuesto propio para su aplicación.
  10. Incluye un número excesivo de medidas con escasa relevancia e impacto, o poco concretas, y la mayoría tienen carácter exclusivamente cuantitativo y puntual (y no cualitativo, esto es, con capacidad de transformar la realidad social de las mujeres y las niñas en los países en conflicto y post-conflicto).

El papel de la sociedad civil, eminentemente consultivo

La participación inclusiva de la sociedad civil en la elaboración, aplicación, seguimiento y evaluación del Plan traduce uno de los objetivos de la Resolución 1325, que no es otro que asegurar el activo papel de la sociedad civil en todo el proceso. De hecho, la elaboración participada del Plan (la Administración en estrecha colaboración con la sociedad civil) ha sido considerada como una de las mejores prácticas para lograr planes eficaces que puedan ser aplicados de manera concreta y realista sobre el terreno. En la mayoría de los casos, son las organizaciones de la sociedad civil en los países en conflicto y post-conflicto las que están en mejor situación para aplicar los objetivos de la Resolución 1325. Su participación significativa en el propio diseño del Plan garantiza expertise sobre el contexto, así como sobre las necesidades y los deseos de las mujeres.

Como recoge el propio II PNA, la sociedad civil ha estado representada en el proceso de elaboración por representantes de distintas organizaciones que trabajan en la agenda MPS en los siguientes ámbitos: centros de estudios e investigación, organizaciones de desarrollo (coordinadoras de ONGD) y organizaciones feministas y asociaciones de mujeres. En este proceso, la sociedad civil ha tenido un papel eminentemente consultivo, trasladando propuestas y recomendaciones, así como realizando aportaciones y comentarios al borrador del Plan elaborado por el grupo interministerial creado al efecto. El propio Plan afirma haber sido elaborado “por el Grupo de Trabajo Interministerial creado por el anterior Plan de Acción” y subraya que, “a efectos de incorporar a la sociedad civil a los trabajos de elaboración del Plan, se han celebrado varias reuniones con representantes de las principales asociaciones que trabajan en este ámbito”. Sin duda, la Administración, y muy en particular el Ministerio de Asuntos Exteriores, han promovido un cauce de diálogo y consulta con la sociedad civil en su proceso de elaboración del Plan, lo que constituye un avance positivo.

En su mensaje inicial, el presidente del Gobierno califica el II Plan nacional de acción como “un esfuerzo compartido por los poderes públicos, el Gobierno y el Parlamento, con el aliento constante de la sociedad civil”, así como el “resultado de un fructífero diálogo entre Ministerios y organizaciones de la sociedad civil”. El papel asumido por la sociedad civil en este II Plan nacional ha sido enormemente activo, propositivo y, como corresponde a la naturaleza de la propia acción crítica de la sociedad civil, exigente con el nivel de compromiso que un país como España debe adquirir y mantener con la agenda de la igualdad de género en la acción exterior y, en particular, en materia de MPS. Sin embargo, y a pesar del avance que representa su incorporación al proceso, aún queda camino por recorrer para equipararnos a países de nuestro entorno en los que la aplicación de la resolución 1325 y siguiente es, verdaderamente, un proceso compartido por parte de la Administración y la sociedad civil, como actores en un mismo nivel de compromiso y asunción de la propuesta.7

Más allá del proceso de elaboración, que habrá que seguir perfeccionando para futuros planes, el II Plan confiere a la sociedad civil un papel un tanto confuso en el seguimiento y evaluación, que además parece caracterizarse, nuevamente, por su carácter consultivo.

El II PNA crea varios grupos de trabajo, que interactuarán en esta tarea (pero cuya principal responsabilidad corresponde al grupo de trabajo para la aplicación y seguimiento):

  1. Un grupo de trabajo para la aplicación y seguimiento del Plan, presidido por el director/a del Plan Nacional, encargado de elaborar un informe de seguimiento y evaluación cada dos años, el cual será elevado al titular del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación para su aprobación y presentación en el Parlamento. Según el II Plan, a este grupo de trabajo serán convocadas, una vez al año, tres representantes de la sociedad civil designadas para participar en él. La elaboración de ese informe será resultado de una labor continua del grupo de trabajo, que celebrará reuniones periódicas al objeto de evaluar constantemente sus resultados e ir adaptando la aplicación a las circunstancias.
  2. Un grupo consultivo compuesto por los Ministerios implicados y organizaciones de la sociedad civil.
  3. Un grupo de intercambio técnico, que se reunirá periódicamente para analizar temas relativos a la aplicación del Plan y la agenda MPS. Sus recomendaciones podrán integrarse en el correspondiente informe de seguimiento, tras presentarse al Grupo Consultivo.

El grupo de trabajo para la aplicación y el seguimiento analizará, entre otros, el resumen de los recursos financieros que cada departamento ministerial, dentro del presupuesto anual ordinario, ha destinado a proyectos y medidas en el marco de la Agenda MPS y la permanencia o no en el Plan de los países prioritarios, y revisará los indicadores para valorar el cumplimiento de los objetivos planteados en el Plan y las actuaciones de ajuste.

Al final de cada proceso de evaluación se publicará una nueva versión que incluya las adaptaciones resultantes.

En definitiva, la evaluación y el seguimiento se llevarán a cabo “por el Grupo de Trabajo, en coordinación con la sociedad civil a través del Grupo Consultivo”. El II Plan menciona que “podrá valorar la pertinencia de contar con el apoyo de instituciones externas para asesorar la evaluación”, lo que sin duda contribuiría a la necesaria revisión crítica de la eficacia del Plan. A través de este seguimiento exhaustivo e independiente se podría detallar, en mayor medida, qué acciones e indicadores deben permanecer o modificarse en el futuro.

Conclusiones

El II PNA, a través de los principios en los que se enmarca, y en coherencia con la doctrina de Naciones Unidas, reitera que la agenda MPS es, sobre todo, una agenda de derechos humanos en la que la prioridad son los derechos de las mujeres y las niñas, vinculándose además con otras agendas internacionales clave, como la Agenda 2030 de los ODS (en la que la igualdad de género es, además de un objetivo en sí mismo, transversal al conjunto de los diecisiete objetivos), y nacionales, como el Plan Integral de Lucha Contra la Trata de Mujeres y Niñas con Fines de Explotación Sexual 2015-2018 y el Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades (cuyo nuevo texto está en proceso de elaboración).

Aunque pretende ser un Plan ambicioso, sin embargo, el texto del II PNA no expresa el esperado nivel de compromiso con los objetivos que él mismo se fija, y pierde la oportunidad de marcar metas mensurables y proponer un conjunto relevante de medidas concretas de carácter cualitativo, dotado de un calendario de ejecución.

La falta de presupuesto propio para el II PNA es, sin duda, una de sus mayores debilidades, pues constituye, en términos objetivos, el mayor obstáculo para lograr los objetivos de la Resolución 1325. Adicionalmente, esta ausencia refleja el nivel de prioridad de la agenda MPS, muy por debajo de su relevancia y su potencial impacto sobre la paz y la seguridad internacionales, así como sobre la promoción de la igualdad de género, objetivos clave en la nueva agenda 2030 de los ODS.

La aplicación práctica del Plan, tanto en el marco nacional como internacional, representa una oportunidad para revertir, al menos en parte, estas debilidades y expresar un compromiso más firme, de modo que se pongan en marcha, con voluntad de impacto en la vida de las mujeres y las niñas, aquel conjunto de medidas que tengan un carácter más transformador y fortalezcan a las organizaciones de mujeres y feministas (éstas últimas no mencionadas en el II PNA, aunque sí son contempladas por la Cooperación Española, como refleja el texto del IV Plan Director,8 y cabe esperar que también lo haga el VPD) que trabajan en construcción de paz o en prevención de conflictos. Aplicar estas medidas en estrecha colaboración y alianza con las organizaciones locales y españolas que trabajan en el terreno de los países señalados como prioritarios por el II PNA puede tener un impacto significativo, aportando soluciones ajustadas a la realidad de dichos países.

Asimismo, el seguimiento permanente del II PNA y su carácter de documento vivo, susceptible de ser adaptado, ofrece la posibilidad de incorporar al mismo, en el futuro inmediato, algunas de las principales lecciones aprendidas y de las mejores prácticas, como la elaboración de líneas de base e indicadores de impacto, medidas relevantes (cualitativas) concretas y objetivos ambiciosos con calendario para lograrlas, así como financiación específica y sostenida en el tiempo para implementarlas. La evaluación bianual y la rendición de cuentas en el Parlamento constituyen también acicates para su consecución, y suponen una oportunidad para fortalecer el nivel de compromiso, corregir medidas ineficaces o de escaso impacto y re-evaluar los objetivos fundamentales y las acciones concretas.

Versiones futuras mejoradas del II PNA pueden contribuir a que éste cumpla con su propósito esencial, que no es otro que el logro de los objetivos de la Resolución 1325.

María Solanas
Coordinadora de proyectos, Real Instituto Elcano
| @Maria_SolanasC


* Agradezco a Cristina Montilla, estudiante en prácticas en el Real Instituto Elcano, su colaboración en la labor de documentación y sus comentarios sobre el II Plan Nacional de Acción.

2 “España tiene la oportunidad de jugar un papel de liderazgo en este dossier, que debería también traducirse en la elaboración de un nuevo Plan de Acción Nacional con nuevos compromisos y dotado de mayor coherencia”. Véase María Solanas (2015), “Mujeres, paz y seguridad: lejos de las aspiraciones de la Resolución 1325”, ARI, nº 44/2015, Real Instituto Elcano.

3 María Solanas (2016), “Ocho recomendaciones para el II Plan de Acción Nacional sobre Mujeres, Paz y Seguridad”, ARI, nº 69/2016, Real Instituto Elcano.

4 El Reino Unido, Suecia y los Países Bajos, por citar algunos.

5 María Solanas (2016), op. cit

6 María Solanas (2016), op. cit

7 El II Plan neerlandés o el III Plan sueco, por citar dos ejemplos, han sido elaborados por grupos de referencia compuestos por representantes del gobierno y de las organizaciones de la sociedad civil, que también contribuirán a su implementación y seguimiento.

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<![CDATA[ Ocho recomendaciones para el II Plan de Acción Nacional sobre Mujeres, Paz y Seguridad ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/arl69-2016-solanascardin-8-recomendaciones-2-plan-accion-nacional-mujeres-paz-seguridad 2016-09-29T06:09:56Z

El II Plan de Acción Nacional para la aplicación de la Resolución 1325 que está elaborando el gobierno español debería incluir medidas concretas y algunas de las mejores prácticas si quiere lograr progresos en la agenda mujeres, paz y seguridad.

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Ver también versión en inglés: Eight recommendations for the II National Action Plan on Women, Peace and Security

Tema

El II Plan de Acción Nacional para la aplicación de la Resolución 1325 que está elaborando el gobierno español debería partir de las lecciones aprendidas, e incluir medidas concretas y algunas de las mejores prácticas si quiere lograr progresos en la agenda mujeres, paz y seguridad.

Resumen

Tras nueve años de la aprobación del I Plan de Acción Nacional para la aplicación de la Resolución 1325 –y movido principalmente por su participación, como miembro no permanente, en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas durante el bienio 2015-2016–, el gobierno español ha identificado como una prioridad la agenda mujeres, paz y seguridad, comprometiendo la elaboración de un II Plan de Acción Nacional. El balance de los retos pendientes, casi 16 años después de la aprobación de la Resolución 1325, requiere de un impulso global sostenido y permanente en el tiempo, y de acciones y medidas en el terreno dotadas de financiación suficiente (el obstáculo más grave y persistente para aplicar la 1325). La alianza con las organizaciones y actores locales, principalmente las organizaciones de mujeres, se ha demostrado como la medida más eficaz para promover y garantizar la participación significativa de las mujeres en la prevención de los conflictos, y en la construcción de la paz. Solo un Plan que incorpore estas premisas podrá contribuir eficazmente a la aplicación de la Resolución 1325.

Análisis

Una agenda política esencial, la agenda de la paz y la seguridad internacionales

La Resolución 1325 (y las siete resoluciones posteriores que la complementan) sobre mujeres, paz y seguridad constituye un sólido marco normativo de la organización de las Naciones Unidas que atañe a la responsabilidad principal del Consejo de Seguridad: mantener la paz y la seguridad internacionales. Para lograr este objetivo, la igualdad de género es una condición esencial que se ha demostrado, además, como imprescindible para la consolidación y la sostenibilidad de la paz.

Se trata de una agenda política –y no sólo ni esencialmente una agenda técnica basada en el expertise– que se apoya en el binomio derechos/eficacia: por un lado, el derecho de las mujeres de participar, en pie de igualdad con los hombres, en el logro y en la consolidación de la paz; por otro, en el estrecho vínculo existente entre la participación y el liderazgo de las mujeres y el proceso de construcción de una paz sostenible.1 Su imbricación directa con la agenda de promoción de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres –y, por tanto, con una de las metas esenciales para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para 2030– refuerza su carácter prioritario y la necesidad de situarla en un lugar preferente en la agenda política.

La agenda relativa a mujeres, paz y seguridad afecta primordialmente al ámbito de la política y acción exterior, pero también requiere políticas en materia de igualdad de género, así como en justicia, interior, defensa, sanidad, cooperación o educación, entre otras.

Es un buen ejemplo de sinergia entre la dimensión interior y exterior de las políticas, pero también puede hacer aflorar, en su caso, las incoherencias entre unos objetivos ambiciosos en el exterior que no tengan correspondencia en las políticas internas.2 Por la complejidad de los desafíos que aborda, es una agenda multidimensional que requiere voluntad política permanente y sostenida en el tiempo, dotación de recursos humanos y financieros de medio y largo plazo, de metas y objetivos medibles, y de un seguimiento y evaluación continuos. El carácter político de la agenda hace también relevante la participación del Parlamento en el seguimiento de sus logros, así como de la sociedad civil, actor clave en el cumplimiento y en la aplicación de los objetivos de la Resolución 1325.

Un I Plan de Acción Nacional con mucha voluntad pero escasos resultados

España estuvo entre los 10 primeros países del mundo que elaboraron planes de acción nacionales para la aplicación de la Resolución 1325.3 Aprobado el 30 de noviembre de 2007 por Acuerdo del Consejo de Ministros, este primer Plan sigue en vigor. En aquel momento, sólo Dinamarca, el Reino Unido, Noruega, Suecia, Suiza, Costa de Marfil, Austria y los Países Bajos,4 además de España, habían aprobado planes nacionales.

El propósito fundamental de los Planes de Acción Nacionales no es otro que incorporar los objetivos de la resolución 1325 en la planificación nacional, de manera que se asegure que la perspectiva de género y la participación significativa de las mujeres sea un objetivo de todas las agencias nacionales involucradas en la prevención de conflictos y en el logro y consolidación de la paz. Los planes nacionales tienen, por tanto, un carácter instrumental (no son fines en sí mismos) para materializar y hacer realidad, sobre el terreno, los objetivos de la resolución 1325. Varios países de los 60 en todo el mundo que han aprobado planes de acción nacionales hasta la fecha5 están en fase de elaboración de un II plan, o –como en el caso de Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido– están poniendo en marcha su III Plan de Acción Nacional.

Los compromisos plasmados en el plan español de 2007,6 aunque evidenciaban la voluntad política de España de impulsar y comprometerse con esta agenda, carecían de medidas concretas para alcanzar los objetivos marcados; no contaban con la suficiente dotación de medios humanos y de financiación; adolecían de un claro desequilibrio entre la mayor implicación de los ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación y de Defensa frente a otros también clave como Igualdad, Justicia, Educación, Sanidad, Trabajo, o Interior; y no incluían indicadores de medición de impacto ni mecanismos rigurosos de evaluación y rendición de cuentas. Entre los elementos más positivos cabe destacar la figura de coordinación que encarnaba la embajadora en Misión Especial para el Fomento de la Igualdad de Género (figura que fue suprimida en el año 2011) y que presidía el grupo de seguimiento formado por los Ministerios involucrados; y el compromiso de establecer mecanismos de coordinación con la sociedad civil para intercambiar información sobre acciones realizadas en relación a la Resolución 1325, y de presentar un informe anual de seguimiento.

Transcurridos casi nueve años desde su aprobación, y a la vista de los informes de seguimiento realizados tanto por la administración7 como por la sociedad civil,8 y el escaso impacto real logrado por el plan, la necesidad de abordar la elaboración de un nuevo Plan de Acción Nacional –y no de acometer una mera actualización del existente–9 se ha hecho evidente. A ella ha contribuido, sin duda, la participación de España como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el bienio 2015-2016, y el hecho de que le correspondiera presidir el CSNU durante el mes de octubre de 2015, coincidiendo con el XV aniversario de la Resolución 1325. Las obligaciones internacionales han servido como acicate para revitalizar una agenda que en el ámbito nacional había perdido impulso en los últimos años.

Aprender de las lecciones e incorporar las mejores prácticas

La aplicación de la Resolución 1325 ha sido –y continua siendo– un camino plagado de obstáculos (comenzando por la profunda desigualdad de género, de carácter estructural, y muy en especial en el ámbito de la participación política y el empoderamiento de las mujeres).10 También lo ha sido de prueba y error, de lecciones aprendidas, tanto en la organización de las Naciones Unidas, en la UE y en otras organizaciones regionales, como en los países que se han comprometido a impulsar sus objetivos. Traducir las resoluciones en soluciones reales constituye aún un reto pendiente en la mayoría de los casos. No obstante, existen algunos ejemplos concretos de éxito, como el proceso de paz de Colombia,11 que permiten identificar medidas efectivas, y enfocar los esfuerzos en la dirección correcta.

Un nuevo Plan constituye, sin duda, una oportunidad valiosa. Pero puede ser también una ocasión perdida si no logra aprovechar la experiencia acumulada, y plantea iniciativas factibles y propuestas específicas para ser aplicadas en el terreno, superando la teoría, la retórica y las buenas intenciones de las que han adolecido muchos de los planes nacionales. En primer lugar, debería tomar en cuenta, con carácter crítico y pragmático, las recomendaciones trasladadas en los informes de seguimiento españoles, así como las lecciones aprendidas en otras experiencias nacionales, e incorporar, como guía, las propuestas concretas del informe de evaluación del Estudio Mundial.12 Los ejemplos de los tres países que han puesto ya en marcha su III Plan de Acción Nacional: el Reino Unido13 (2014-2017), Suecia14 (2016-2020) y los Países Bajos15 (2016-2019), algunas de cuyas mejores prácticas se recogen en este trabajo, pueden resultar también de utilidad.

  1. Participación inclusiva en la elaboración, aplicación, seguimiento y evaluación del Plan. La elaboración participada del Plan (en estrecha colaboración con la sociedad civil) ha sido considerada como una de las mejores prácticas para lograr planes eficaces que puedan ser aplicados, de manera concreta y realista, sobre el terreno. En la mayoría de los casos son las organizaciones de la sociedad civil en los países en conflicto y post-conflicto las que están en mejor situación para aplicar los objetivos de la Resolución 1325. Su participación significativa en el diseño del Plan garantiza expertise sobre el contexto, así como sobre las necesidades y los deseos de las mujeres. Tanto el III Plan neerlandés16 como el sueco han sido elaborados por grupos de referencia compuestos por representantes del gobierno y de las organizaciones de la sociedad civil, que también contribuirán a su implementación y seguimiento.
  2. Indicadores de impacto, evaluación anual, y rendición de cuentas. Como se ha señalado, la ausencia de indicadores de impacto hace prácticamente imposible medir los progresos logrados por el plan y, por tanto, realizar una evaluación rigurosa y de utilidad sobre la adecuación de las medidas implementadas. Los indicadores de impacto deben incluir líneas de base (como en el caso del III PAN británico, por ejemplo) como puntos de referencia que permitan saber de dónde se parte, y valorar así los esfuerzos y el impacto real, mensurable, del plan. Tanto Naciones Unidas como la UE han diseñado indicadores de impacto cuantitativo (número de mujeres, pero también porcentajes) y cualitativo que pueden ser incorporados al Plan, con los ajustes necesarios aplicados al caso español. Una evaluación anual (como han comprometido los planes británico, neerlandés y sueco) parece la opción óptima, pues permite realizar un seguimiento puntual y sugerir las rectificaciones oportunas o el reforzamiento necesario, en su caso, de algunas medidas. El Parlamento nacional ha de ser involucrado en el seguimiento del Plan y como mecanismo de rendición de cuentas. La presentación en el Parlamento y el debate sobre los informes de seguimiento constituyen algunas de las mejores prácticas para garantizar eficacia y accountability.
  3. Un marco institucional adecuado en cada unidad de la administración implicada, y una figura de coordinación.17 La existencia de un punto focal en cada uno de los Ministerios y unidades implicadas (Defensa, Interior, Educación, Cultura y Deporte, Sanidad, Asuntos Sociales e Igualdad, Instituto de la Mujer y para la Igualdad de Oportunidades, y la Agencia Española de Cooperación Internacional y para el Desarrollo, además del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación) es esencial para impulsar de manera sostenida y permanente el Plan, y para realizar un seguimiento y, en su caso, rectificar aquellas medidas que sea necesario cambiar o reforzar. Asimismo, es también imprescindible la existencia de una figura de coordinación de todas las agencias de la administración involucradas, que de coherencia al conjunto de las acciones puestas en marcha, y contribuya a mantener el impulso político de esta agenda, sirviendo también como interlocutor/a de las organizaciones de la sociedad civil. Un buen ejemplo es la figura de la Embajada para la igualdad de género (con la que cuenta Suecia desde 2015, y que coordina también la política feminista del gobierno; como señala acertadamente el Plan sueco, esta función refuerza el perfil de Suecia en el dossier Mujeres, Paz y Seguridad).
  4. La actuación local, en el terreno, absolutamente esencial. La consideración de los actores locales y de las organizaciones de mujeres sobre el terreno como verdaderos socios es crucial para lograr los objetivos de la resolución 1325. Apoyar a las organizaciones de mujeres en el terreno es la lección aprendida más positiva, la recomendación más reiterada y la medida que se ha demostrado más eficaz de todas cuantas se han evaluado a lo largo de estos 16 años. El contacto permanente con las organizaciones de mujeres es esencial en la prevención del conflicto, pues permite que las perspectivas y visiones de las mujeres sean tenidas en cuenta a la hora de diseñar mecanismos y sistemas de alerta temprana de los conflictos, e incorporar la perspectiva de género en su análisis. Como subraya el III Plan neerlandés, las organizaciones de mujeres locales “están bien posicionadas para actuar en el terreno, pueden dialogar e intercambiar información, hacer lobby e incidencia política; documentan violaciones de derechos humanos y casos de violencia sexual, y presionan a los gobiernos y a las Naciones Unidas para mejorar las políticas y los marcos para una implementación efectiva de la agenda Mujeres, paz y seguridad”. Actuar en local ha mostrado su eficacia incluso en la fase de elaboración del Plan. La realización de consultas en el terreno (como llevó a cabo el gobierno sueco tanto a las embajadas como a las organizaciones de la sociedad civil locales que trabajan en construcción de paz, y a las autoridades nacionales en el terreno) resulta esencial para diseñar las medidas concretas que puedan resultar más eficaces.
  5. La financiación, imprescindible para el logro de los objetivos. Identificada por el Estudio Mundial como “el obstáculo más grave y constante” para cumplir los compromisos, la atribución de recursos constituye una de las claves para asegurar la influencia y la participación significativa de las mujeres en los procesos de paz, y en la prevención de los conflictos. El Estudio Mundial recuerda que la financiación “accesible, flexible y predecible a las organizaciones de mujeres de la sociedad civil es imprescindible para lograr resultados concretos”, y propone que los Estados miembros, las organizaciones regionales y el sistema de las Naciones Unidas se comprometan a destinar como mínimo un 15% de los fondos asignados al capítulo de la paz y la seguridad a programas cuyo principal objetivo sea dar respuesta a las necesidades específicas de las mujeres y a promover la igualdad de género. La Resolución 2242, aprobada en octubre de 2015 bajo presidencia española del CSNU, reitera el carácter crítico de la brecha de financiación de las organizaciones de mujeres, señalando el Instrumento para la Aceleración Mundial sobre mujeres, paz y seguridad y acción humanitaria como un vehículo para atraer recursos, coordinar respuestas y acelerar la implementación.

Pensar en global, pero actuar en local: ocho medidas concretas para el II Plan de Acción Nacional

El contacto con la realidad y los actores locales de los países frágiles, en conflicto o en post-conflicto se ha demostrado imprescindible para la prevención y la puesta en marcha de procesos de paz que puedan concluir en acuerdos sostenibles. En este sentido, un contacto permanente en el terreno –a través de las representaciones diplomáticas nacionales– con las organizaciones de mujeres locales, y otras organizaciones de la sociedad civil y ONG es esencial para impulsar el liderazgo y la visibilidad de las mujeres y su  participación significativa en la construcción de la paz. A modo de recomendación de medidas concretas que pueden contribuir a impulsar los objetivos de la Resolución 1325, se proponen algunas que, incorporando las mejores prácticas, podrían incluirse en el II Plan de Acción Nacional:

  1. Promoción del liderazgo de más mujeres en los niveles de decisión, tanto en el plano interno como en las organizaciones internacionales. El III Plan británico se ha comprometido a impulsar el nombramiento de más mujeres en posiciones senior de toma de decisión en los ámbitos de conflicto, estabilidad y seguridad en el exterior (Naciones Unidas, y otras organizaciones regionales), pero también a incrementar la participación de las mujeres en el plano interno en posiciones senior, de manera que, al final del periodo de vigencia del Plan (2017), el 50% de los nuevos nombramientos sean mujeres.
  2. Apoyo a las organizaciones de la sociedad civil sobre el terreno en los países en situación de riesgo, conflicto y post-conflicto que trabajan en procesos de construcción de la paz, en especial a las organizaciones de derechos de las mujeres, mediante la interlocución, la visibilización, el diálogo y el intercambio regular a través de las Embajadas o de otras agencias nacionales presentes en el terreno, así como el apoyo técnico y la formación en mediación.
  3. Apoyo financiero, sostenible en el tiempo, a las organizaciones de mujeres que promuevan la igualdad, el empoderamiento de las mujeres, la prevención de los conflictos y los procesos de paz, con una asignación presupuestaria específica, y establecimiento de un mínimo sobre el presupuesto total destinado a paz y seguridad. Esta prioridad estaría asimismo alineada con el fortalecimiento de las organizaciones feministas y de mujeres de la sociedad civil como también recoge el Plan Director de la Cooperación Española.18 Además de la financiación pública, imprescindible, las alianzas público-privadas podrían ser una opción a explorar. La causa de la paz y la seguridad internacionales y de la igualdad de género podría concitar el interés y el apoyo del sector privado, acompañando los esfuerzos de la administración y bajo su impulso.
  4. Apoyo a las mujeres mediadoras en procesos de paz, creando una red de mediadoras similar a la que ha impulsado Suecia en colaboración con la Folke Bernadotte Academy,19 o a la Red de Mediadoras de los países nórdicos (NOREF),20 que contribuya a la identificación de mujeres mediadoras, a su visibilidad y a su capacitación.
  5. Aplicación prioritaria del Plan de Acción Nacional en aquellos países en los que pueda aportarse valor añadido y se esté en mejores circunstancias para promover los objetivos de la Resolución 1325. Siguiendo el modelo propuesto por el III PAN neerlandés, estos países serían aquellos que estén en el foco de la política exterior, exista capacidad de actuar, se cuente con socios locales, se cuente con organizaciones no gubernamentales nacionales trabajando en el terreno, y haya participación en misiones multilaterales civiles y/o militares, entre otros. En el caso español la conjunción de esfuerzo diplomático, AOD u otros mecanismos de contribución al desarrollo, presencia de ONG españolas sobre el terreno y necesario apoyo a organizaciones de mujeres podría darse, por citar tres ejemplos, en Malí, Colombia y los territorios palestinos, todos ellos países en situación de conflicto o post-conflicto en los que España podría aplicar medidas concretas en apoyo a la participación de las mujeres, a medio y largo plazo, en la construcción de la paz.
  6. Evaluación anual a cargo de las organizaciones de la sociedad civil, ofreciendo a la administración pública una evaluación independiente que permita rectificar las medidas menos efectivas y fortalecer aquellas que ofrezcan mejores resultados.
  7. Presentación y debate en el Parlamento del Plan y de los informes de evaluación, de modo que el Parlamento participe en el seguimiento de las acciones implementadas y se garantice la rendición de cuentas en el poder legislativo.
  8. Impulso y promoción permanentes en el ámbito internacional y en todas las organizaciones de las que España forme parte (Naciones Unidas, UE, OSCE, OTAN, Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas en caso de que su candidatura resulte elegida, etc.) de la agenda mujeres, paz y seguridad, consolidando así un perfil de liderazgo de España al fomento de la igualdad de género. La participación activa en la recientemente creada Red de Puntos Focales Nacionales sobre Mujeres, paz y seguridad21 –presentada en la sede de las Naciones Unidas el pasado 23 de septiembre– debe consolidarse, como también la activa participación en la Task Force de la UE sobre Mujeres, Paz y Seguridad. Asimismo, España debería apoyar y proponer activamente aquellas medidas que pueda impulsar la consejera principal sobre Género y la Implementación de la Resolución 1325 del Servicio Europeo de Acción Exterior, Maria Marinaki.

¿Qué perfil debería identificar a España en Naciones Unidas?

En su candidatura al CSNU para el bienio 2015-2016, el gobierno de España señaló la igualdad de género como “uno de los objetivos principales de la política exterior y de la diplomacia española” e incluyó, entre las diez razones que avalaban su aspiración, la de “dar a los derechos humanos y a la igualdad de género y a la plena participación de las mujeres en la construcción de la paz la dimensión que les corresponde para garantizar la seguridad y estabilidad”. Logrado el asiento, España identificó la igualdad de género como una de las prioridades durante su bienio, correspondiéndole presidir el Consejo de Seguridad durante el mes de octubre del pasado año, coincidiendo con el XV aniversario de la Resolución 1325. Durante su presidencia España impulsó la aprobación de una nueva Resolución en el ámbito de Mujeres, Paz y Seguridad, la 2242.

El bienio en Naciones Unidas ha ofrecido a España la oportunidad de jugar un papel de liderazgo que, tras este impulso, debería contribuir a consolidar la igualdad de género como un objetivo prioritario de la política exterior (y no sólo como una herramienta al servicio de objetivos de política exterior). Continuar activos en la agenda Mujeres, Paz y Seguridad debería ser un objetivo del conjunto de la administración, liderado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación que puede contribuir a fortalecer un liderazgo con vocación de permanencia. La identificación y el reconocimiento de España como uno de los países líderes en la promoción de la igualdad de género –que, tras varios años de retroceso, la pertenencia al CSNU ha contribuido a recuperar– es un activo que conviene preservar y consolidar como una de las señas de identidad de la acción exterior de España en el mundo. Sería, asimismo, parte de la huella que España dejaría tras su paso por el Consejo de Seguridad, del perfil que la identificaría también para candidaturas futuras, y un ámbito en el que se reconocería su trayectoria y valor añadido en una agenda de medio plazo como la de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Conclusiones

La agenda Mujeres, Paz y Seguridad (que implica la promoción de objetivos globales como son la paz y la seguridad internacionales y la igualdad de género, y la actuación local en el terreno para hacer realidad sus metas) debe constituirse en un objetivo prioritario de la acción y la política exterior, implicando al conjunto de la administración, y contribuir a sumar las sinergias entre la dimensión externa e interna de las políticas.

La elaboración de un II Plan de Acción Nacional es una valiosa oportunidad para contribuir de manera sustantiva a aplicar la Resolución 1325, incorporando algunas de las nuevas y más ambiciosas metas de la Resolución 2242, como la de contar con más mujeres líderes en todos los niveles de toma de decisión o la capacitación de mediadoras. Pero puede ser, si no se acierta al dotarse de los medios humanos y financieros necesarios acordes con el nivel de ambición, una oportunidad perdida.

Para ello es sustancial que el Plan contenga un compromiso equilibrado entre todas las unidades de la administración, establezca mecanismos institucionales de coordinación que puedan impulsar la agenda, tenga un diálogo articulado con la sociedad civil, establezca mecanismos de medición de impacto, evaluación y seguimiento, y muy particularmente comprometa medidas concretas, en el terreno, de apoyo –financiero y político esencialmente– a las organizaciones de mujeres, y al liderazgo y participación significativa de las mujeres en la prevención de conflictos y en los procesos y consolidación de la paz.

María Solanas Cardín
Coordinadora de Proyectos del Real Instituto Elcano
| @Maria_SolanasC


1 María Solanas (2016), “Aplicando la Resolución 1325: más mujeres en posición de liderazgo, más paz”, Blog Elcano, Real Instituto Elcano.

2 Manuela Mesa (2015), “XV Aniversario de la Resolución 1325: luces y sombras en la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad”, Anuario CEIPAZ 2015-1016.

4 Dinamarca fue el primer país en aprobar un plan de acción nacional, en 2005. El Reino Unido, Noruega y Suecia los aprobaron en 2006; en 2007 los aprobarían Costa de Marfil (enero), Suiza (febrero), Austria (agosto), España (noviembre) y los Países Bajos (diciembre).

6 Potenciar la participación de las mujeres en las misiones de paz y en sus órganos de toma de decisiones; promover la inclusión de la perspectiva de género en todas las actividades de construcción de la paz; difundir la 1325 y asegurar formación específica en materia de igualdad; fomentar el empoderamiento y la participación de las mujeres en los procesos de negociación y aplicación de los acuerdos de paz; y fomentar la participación de la sociedad civil española en relación con la resolución 1325.

9 María Solanas (2015), “Mujeres, Paz y Seguridad: lejos de las aspiraciones de la Resolución 1325”, ARI nº 44, Real Instituto Elcano.

11 María Villellas Ariño (2016) “Mujeres, Paz y Seguridad: la igualdad de género en las políticas de paz y seguridad”, ARI nº 66, Real Instituto Elcano.

16 En el caso neerlandés, el plan fue elaborado por una plataforma de cooperación entre el gobierno y 50 organizaciones de la sociedad civil, incluyendo instituciones de estudio.

17 Hay diversas fórmulas: en el caso de EEUU, es el Comité Interinstitucional de Políticas sobre las mujeres, la paz y la seguridad, creado y presidido por el equipo de seguridad nacional de la Casa Blanca para implementar el PAN, el que coordina también la interacción con la sociedad civil, encargada de supervisar la implementación del Plan. En el I PAN español existió la figura de la embajadora en Misión Especial para el Fomento de las Políticas de Igualdad como coordinadora.

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Dieciséis años después de la aprobación de la resolución 1325 persiste la tensión entre los logros alcanzados en la integración de la igualdad de género en la agenda de paz y seguridad internacional y los numerosos retos pendientes.

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Tema

Dieciséis años después de la aprobación de la resolución 1325 persiste la tensión entre los logros alcanzados en la integración de la igualdad de género en la agenda de paz y seguridad internacional y los numerosos retos pendientes.

Resumen

En octubre del año 2000 el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó la resolución 1325 sobre mujeres, paz y seguridad reconociendo, por un lado, que los conflictos armados tienen impactos de género específicos que han sido invisibilizados e ignorados a lo largo de la historia y, por otro, que las mujeres han hecho importantes aportaciones a la construcción de la paz y que son actores cruciales para el logro de una paz sostenible. Sin embargo, en los 16 años de desarrollo e implementación de la agenda mujeres, paz y seguridad –concebida inicialmente como una herramienta de construcción de paz desde una perspectiva de género– los avances normativos logrados con la resolución se han dado de bruces con una obstinada realidad en la que las desigualdades de género en el ámbito de la política internacional de construcción de paz apenas se reducen y las mujeres siguen fuertemente excluidas de los puestos de toma de decisión. La distancia entre los compromisos y los logros sigue siendo muy grande y numerosos obstáculos y retos impiden la plena implementación de la agenda. Sin embargo, existen algunos ejemplos de éxito que permiten vislumbrar aquellos aspectos que deberían ser reforzados en el futuro para lograr que la agenda sobre mujeres, paz y seguridad alcance los objetivos que se marcaron con la aprobación de la resolución 1325. La inserción de la resolución 1325 en las políticas de paz y seguridad se ha producido a lo largo de los últimos 16 años en algunos ámbitos tan diversos como la participación de las mujeres en la política institucional, la lucha contra la violencia sexual en los conflictos armados, la regulación a nivel internacional del comercio de armas o los procesos de paz.

Análisis

Las relaciones internacionales y las cuestiones de seguridad internacional han sido tradicionalmente un ámbito profundamente masculino. En su obra pionera Gender in International Relations. Feminist Perspectives on Achieving Global Security, Ann Tickner se interrogaba por la ausencia de mujeres entre diplomáticos, soldados y funcionarios internacionales así como por las razones por las que tan pocas mujeres se dedicaban al estudio de la seguridad nacional e internacional. Como ella misma señalaba, las relaciones internacionales son una disciplina construida sin referencias a las vidas y experiencias de las mujeres. De la misma manera, otra autora crucial como es Cynthia Enloe nos recuerda que para llevar a cabo análisis feministas de las relaciones internacionales debemos seguir el rastro de las mujeres hasta lugares que han sido desdeñados tradicionalmente por los expertos convencionales en relaciones internacionales por ser meramente “privados”, “domésticos”, “locales” o “triviales”.1 En las últimas décadas, sin embargo, parece haberse abierto una grieta en la roca patriarcal de la política internacional. En 1995 miles de mujeres de todo el mundo lograron articular una agenda para la igualdad de género al amparo de la Cuarta Conferencia Internacional sobre la Mujer celebrada en Beijing, y la Plataforma de Acción de Beijing pasó a convertirse en el documento de referencia para la transversalización de la igualdad de género en todas las áreas de las políticas gubernamentales. Sin embargo, los ámbitos de la paz y la seguridad fueron poco permeables a las exigencias de igualdad del movimiento feminista global e hicieron falta cinco años más y un intenso trabajo de presión para que el Consejo de Seguridad de la ONU acogiera un debate sobre los vínculos entre igualdad de género y paz y seguridad e iniciara una andadura de trabajo sobre esta cuestión.

En octubre del año 2000 el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó la resolución 1325 sobre mujeres, paz y seguridad reconociendo, por un lado, que los conflictos armados tienen impactos de género específicos que han sido invisibilizados e ignorados a lo largo de la historia y, por otro, que las mujeres han hecho importantes aportaciones a la construcción de la paz y que son actores cruciales para el logro de una paz sostenible. El Grupo de Trabajo de las ONG sobre Mujeres, Paz y Seguridad (NGOWGWPS), coordinado por WILPF, promovió un proceso de incidencia encaminado a que el Consejo de Seguridad de la ONU aprobara una resolución integrando la igualdad de género en el ámbito de acción de esta institución.2 La capacidad de lobby de estas organizaciones derivó en el anuncio por parte del Gobierno de Namibia –que por aquel entonces presidía el Consejo de Seguridad– de la celebración de una sesión abierta sobre mujeres, paz y seguridad que reunió a expertas y representantes de la sociedad civil. Tras este debate el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 1325, la primera de las ocho resoluciones que conforman la denominada agenda mujeres, paz y seguridad.3 La aprobación de la resolución 1325 fue valorada como un enorme éxito de la sociedad civil, que en alianza con otros actores gubernamentales y Naciones Unidas logró que se diera reconocimiento a la importancia que la dimensión de género tiene en las relaciones internacionales y en la agenda de paz y seguridad.

El desarrollo de la agenda posteriormente a la aprobación de la resolución 1325 ha articulado cuatro ejes principales de actuación que han orientado las acciones de Naciones Unidas, los gobiernos y la sociedad civil implicada en su implementación: prevención; participación; protección; y asistencia y recuperación. Estos ejes dan cuenta de lo amplio de la agenda y ponen de manifiesto, tal y como las organizaciones de mujeres y el feminismo académico han defendido históricamente, que el género y especialmente las desigualdades derivadas del sistema patriarcal, están entre las causas y consecuencias de los conflictos armados y la violencia y se manifiestan a lo largo de las diferentes fases de los procesos bélicos, incluyendo en su resolución, así como en los actores que intervienen. La aprobación de la resolución 1325 ha permitido una mayor visibilidad de estas consecuencias de género de los conflictos armados, en intersección con otros ejes de exclusión y desigualdad, así como una mayor atención a los esfuerzos de paz liderados y protagonizados por mujeres en todo el mundo, dando reconocimiento también a la diversidad sexual y de género.

La resolución 1325 se inserta en un marco normativo y político más amplio que se ha desarrollado con la aprobación de las diferentes resoluciones sobre mujeres, paz y seguridad del Consejo de Seguridad y que incluye otros instrumentos de defensa de la igualdad de género y los derechos de las mujeres como son la CEDAW –incluyendo la Recomendación general número 30 sobre las mujeres en la prevención de conflictos y en situaciones de conflicto y posteriores a conflictos– y la Plataforma de Acción de Beijing, y se ha desarrollado en paralelo a y complementando otras agendas internacionales.4

Sin embargo, en los 16 años de desarrollo e implementación de la agenda mujeres, paz y seguridad –concebida inicialmente como una herramienta de construcción de paz desde una perspectiva de género– estos avances normativos se han dado de bruces con una obstinada realidad en la que las desigualdades de género en el ámbito de la política internacional de construcción de paz apenas se reducen y las mujeres siguen fuertemente excluidas de los puestos de toma de decisión.5 Además, si bien desde un primer momento la agenda mujeres, paz y seguridad señaló que todos los ámbitos de la construcción de la paz debían incorporar los principios de igualdad e inclusión que caracterizan esta agenda, lo cierto es que algunos asuntos han adquirido mucho mayor peso político. Así ha sido especialmente en el caso de la cuestión de la protección de las mujeres víctimas de los conflictos armados. Este tema ha concitado una mayor atención por parte de los Gobiernos y de Naciones Unidas, relegando a un segundo plano otros ejes como el de la participación y la prevención. De esta manera han persistido análisis y visiones tradicionales que encasillan a las mujeres en la categoría de víctimas a las que se debe garantizar protección, frente a la mirada más amplia que se hallaba en los cimientos de la resolución 1325 y que entroncando con los análisis feministas, partía de la consideración de las mujeres como sujetos autónomos y plurales con capacidad de agencia, integrando las diferentes experiencias de las mujeres en el marco de los conflictos armados, incluyendo como agentes de violencia y, por supuesto, como constructoras de paz, además de como víctimas.

El año 2015 fue de especial relevancia para la agenda mujeres, paz y seguridad puesto que 15 años después de su puesta en marcha la comunidad internacional llevó a cabo un amplio proceso de evaluación que contó con la participación de diferentes actores de Naciones Unidas, de gobiernos y de amplios sectores de la sociedad civil, particularmente del movimiento internacional de mujeres.6 El Estudio Mundial sobre la aplicación de la resolución 1325, elaborado por la experta independiente Radhika Coomaraswamy como encargo de Naciones Unidas para evaluar la implementación de la resolución, identificó los numerosos retos pendientes en la implementación de la agenda. Este documento, la más completa y exhaustiva evaluación de la agenda mujeres, paz y seguridad hasta el momento, elaborada mediante un amplio proceso de consultas con todos los actores implicados, incluyendo la sociedad civil, destaca cómo 15 años después la distancia entre los compromisos y los logros sigue siendo muy grande y que numerosos obstáculos y retos impiden la plena implementación de la agenda.7

La agenda mujeres, paz y seguridad nació con el objetivo principal de convertirse en una herramienta de construcción de paz efectiva. Sin embargo, la fotografía global de la situación mundial en términos de paz y conflictos no muestra que haya tenido capacidad de transformación e incidencia. El contexto internacional en el que se ha implementado se ha caracterizado por un elevado número de conflictos armados y víctimas mortales relacionadas con estos conflictos, que en los últimos años, y especialmente desde 2013, ha repuntado notablemente, en paralelo a una grave agudización de la violencia terrorista y de la militarización de las políticas antiterroristas, en seria contradicción en numerosas ocasiones con los estándares internacionales de protección de los derechos humanos. La militarización no sólo se ha reflejado en la lucha contra el terrorismo, sino también en el aumento casi constante de los gastos militares durante este tiempo, por ejemplo. Evidentemente, todos estos aspectos tienen notables derivadas e implicaciones de género.

Ésta es por tanto una de las debilidades principales de la agenda, su incapacidad para transformar la política mainstream y dejar de ser una retórica que aporta un magnífico lavado de imagen a los gobiernos que la hacen suya sin que apenas deje poso en las políticas concretas. Mientras la igualdad de género y la construcción de la paz no sean compromisos reales y efectivos de los gobiernos difícilmente la agenda sobre mujeres, paz y seguridad logrará materializarse plenamente. Esta debilidad es fruto también de las tensiones que han existido entre los actores responsables de su implementación, especialmente entre la sociedad civil y los gobiernos y actores militares. Si bien inicialmente la sociedad civil tuvo una notable capacidad de liderazgo y fue el trabajo insistente de muchas organizaciones el que dio como fruto la aprobación de la resolución 1325, con el paso del tiempo los gobiernos han logrado hacerse con el liderazgo político, juntamente con Naciones Unidas, dominando el discurso y adaptando la agenda a sus intereses y capacidades. Esto ha conllevado una excesiva burocratización de la implementación de la agenda, en la que con frecuencia los medios han sido presentados como fines, como ilustra –por ejemplo– el hecho de que numerosos gobiernos cuenten con Planes Nacionales de Acción que ni son implementados, ni cuentan con recursos, ni son auditados con transparencia ni de manera participativa. Los Planes Naciones de Acción son herramientas para la aplicación efectiva de la agenda, pero sin embargo muchos gobiernos han considerado los procesos de elaboración como la propia implementación. Por otra parte, el papel destacado de los actores militares en la implementación de la agenda también ha generado grandes susceptibilidades entre la sociedad civil que ha percibido cómo se ha instrumentalizado la agenda para hacerla equivaler a una mayor presencia de mujeres en las fuerzas de seguridad y dar legitimidad a las respuestas militares en los conflictos internacionales, alejándose de los ideales pacifistas y de promoción del desarme internacional que defienden muchas organizaciones y que tan presentes estuvieron en los momentos fundacionales de la agenda.8 La propia aprobación de la resolución 2242 en 2015, con múltiples referencias a la importancia de la intersección entre la agenda mujeres, paz y seguridad y la lucha global contra el terrorismo, evidenció esta distancia entre los actores gubernamentales y amplios sectores de la sociedad civil.

Junto a estas debilidades, quedan importantes retos pendientes, entre ellos uno mayúsculo que es el de la financiación. La falta de fondos para la agenda mujeres, paz y seguridad y en general para las organizaciones de mujeres a nivel global es una lacra persistente y una muestra más de la debilidad de los compromisos gubernamentales. El año 2015 representó una nueva oportunidad perdida en este sentido que, por suerte, todavía hay tiempo de revertir. Naciones Unidas creó el Instrumento Global de Aceleración como un mecanismo de financiación rápida y flexible con el objetivo de facilitar el acceso a fondos por parte de la sociedad civil, puesto que al menos la mitad de los recursos disponibles a través de este instrumento deben estar destinados a su financiación. Sin embargo, según datos del propio Instrumento en julio de 2016 solamente tres gobiernos (Australia, el Reino Unido y Lituania) habían contribuido de manera efectiva al fondo con una cantidad total que apenas superaba los 4 millones de dólares.9 Un monto ciertamente escaso para una agenda con vocación global de generar efectos a largo plazo. La falta de fondos es la prueba del algodón de la voluntad política de los gobiernos con la implementación de la agenda, puesto que sin recursos cualquier compromiso se convierte en papel mojado.

Así pues, para evaluar cuál ha sido la capacidad de incidencia de la agenda mujeres, paz y seguridad en la política internacional de paz y seguridad es necesario acercar el zoom y atender a ejemplos concretos. Estos ejemplos, algunos notoriamente exitosos, permiten vislumbrar aquellos aspectos que deberían ser reforzados en el futuro para lograr que la agenda sobre mujeres, paz y seguridad alcance los objetivos que se marcaron con la aprobación de la resolución.

La inserción de la resolución 1325 en las políticas de paz y seguridad se ha producido a lo largo de los últimos 16 años en algunos ámbitos tan diversos como la participación de las mujeres en la política institucional, la lucha contra la violencia sexual en los conflictos armados, la regulación a nivel internacional del comercio de armas o los procesos de paz. Tomemos estos dos últimos ámbitos como ejemplo. La aprobación del Tratado de Comercio de Armas en el año 2013, con la inclusión en su texto de una cláusula que impide a los Estados autorizar las transferencias de armas cuando hay un riesgo de que puedan ser usadas para cometer o facilitar actos de violencia de género o de violencia contra mujeres y menores, mostró la importancia de aplicar la agenda mujeres, paz y seguridad a las herramientas normativas internacionales. Así pues, debería servir de referencia para que otros procesos legislativos internacionales no sean ciegos a las cuestiones de género y, por el contrario, hagan suyos los principios de la resolución 1325.

Trasladándonos a un ámbito diferente, pero ciertamente relevante como es el de los procesos de paz –uno de los ejes vertebradores de los esfuerzos internacionales de construcción de paz– también encontramos algunos ejemplos enormemente ilustrativos de las aportaciones de la agenda mujeres, paz y seguridad. Las investigaciones más pioneras sobre estos procesos de paz demuestran cómo la participación significativa de las mujeres –y de otros grupos de la sociedad civil– tiene impactos positivos en términos de sostenibilidad, incrementa las probabilidades de que se alcancen acuerdos de paz y de que estos sean implementados y sirve no solo para impulsar la firma de acuerdos sino también para superar momentos de estancamiento. Por todo ello, lograr procesos inclusivos en términos de género debería ser una prioridad central para quienes participan en estos procesos.10 El caso de las conversaciones de paz entre el Gobierno de Colombia y las FARC, uno de los procesos de paz más relevantes de los últimos años, es un buen ejemplo de la integración de la agenda mujeres, paz y seguridad en unas negociaciones.11 En 2014, dos años después del inicio de las negociaciones de paz, las partes acordaron la creación de una subcomisión de género cuyo mandato principal era el de integrar las voces de las mujeres y la perspectiva de género en todos los acuerdos alcanzados, tanto parciales como en un eventual acuerdo final, en la mesa de negociaciones. El establecimiento de la subcomisión fue la respuesta a la exigencia de participación significativa por parte de las organizaciones de mujeres de la sociedad civil y de colectivos LGTBI, que después de décadas de activismo feminista y contra la guerra, articularon sus demandas de inclusión en la Cumbre Nacional de Mujeres y Paz de 2013 bajo el lema “Las mujeres queremos ser pactantes, no pactadas”. La subcomisión de género, que ha sido considerada como un mecanismo de inclusión sumamente innovador, organizó diferentes reuniones con organizaciones de mujeres y de población LGTBI y ha trasladado la perspectiva de género al texto de los acuerdos de paz.12 En paralelo a la creación de la subcomisión de género, las delegaciones negociadoras reforzaron la presencia de mujeres en sus equipos. Así pues, un proceso de paz que se inició completamente de espaldas a la agenda mujeres, paz y seguridad acabó siendo permeable, lo que sin duda ha tenido y tendrá derivadas positivas.

Como señala Radhika Coomaraswamy en el Estudio Mundial sobre la resolución 1325 “buena parte del progreso realizado hacia la aplicación de la resolución 1325 continúa midiéndose en términos de “intentos iniciales”, en lugar de como “práctica habitual” y así lo ilustra el caso de Colombia, que ante la escasez de ejemplos de integración de la agenda mujeres, paz y seguridad de manera transversal y exhaustiva en negociaciones de paz, se ha convertido en poco tiempo en un ejemplo de referencia a nivel internacional del que otros muchos procesos de paz pueden extraer importantes lecciones. La integración de la agenda mujeres, paz y seguridad dará lugar seguramente a procesos mejores y más sostenibles.

Conclusiones

La aprobación de la resolución 1325 sobre mujeres, paz y seguridad en el año 2000 generó importantes expectativas al tiempo que sirvió para derribar algunos prejuicios persistentes sobre la capacidad de incidencia del movimiento de mujeres en el ámbito de la política internacional, un espacio tradicional y privilegiadamente masculino. A lo largo de 16 años de existencia el movimiento de mujeres ha sido capaz de mantener muy vivas sus exigencias sobre una agenda que considera crucial la intersección de la igualdad de género y la construcción de la paz para el logro de sociedades más justas y pacíficas. Se ha logrado dar visibilidad a cuestiones como los impactos de género de los conflictos armados y a la enorme capacidad de mujeres de todo el mundo para articular propuestas de paz e incluso algunos gobiernos se han atrevido a calificar su política exterior como de feminista (como es el caso de Suecia), recogiendo en ella gran parte de los principios que integran la agenda mujeres, paz y seguridad. Sin embargo, a pesar de los avances positivos los retos y dificultades son enormes y la igualdad de género en el ámbito internacional y de manera específica en la construcción de la paz dista mucho de ser una realidad tangible. Queda pues, un largo camino que recorrer en el que los gobiernos deberían de una vez por todas dar el salto de la retórica a la acción y el compromiso efectivo. Sin la participación de las mujeres y sin el reconocimiento de la diversidad sexual y de género, la construcción de la paz sostenible y duradera no dejará de ser una quimera.

María Villellas Ariño
Investigadora de la Escola de Cultura de Pau de la UAB e integrante de WILPF
| @mariavillellas


1 Cynthia Enloe (2014), Bananas, Beaches and Bases: Making Feminist Sense of International Politics, University of California Press.

2 En el año 2000 el NGOWGWPS estaba integrado por Amnistía Internacional, Women’s International League for Peace and Freedom (WILPF), International Alert, Women’s Commission for Refugee Women and Children y Hague Appeal for Peace. WILPF es organización de mujeres por la paz fundada en 1915 cuando 1.300 mujeres de 12 países beligerantes y no beligerantes se reunieron en La Haya para exigir el fin de la Primera Guerra Mundial. En la actualidad cuenta con secciones en 33 países además de un secretariado internacional con sede en Ginebra y Nueva York y es una de las principales organizaciones activas en la promoción de la agenda mujeres, paz y seguridad.

3 La agenda está integrada por ocho resoluciones del Consejo de Seguridad: 1325 (2000), 1820 (2008), 1888 (2009), 1889 (2009), 1960 (2010), 2106 (2013), 2122 (2013) y 2242 (2015).

4 Manuela Mesa (2015), “XV Aniversario de la Resolución 1325: luces y sombras en la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad”, Anuario CEIPAZ 2015-1016.

5 María Solanas (2015), “Mujeres, paz y seguridad: lejos de las aspiraciones de la Resolución 1325”, ARI nº 44, Real Instituto Elcano.

6 Mesa (2015), op. cit.

7 Radhika Coomaraswamy (2015), “Prevenir los conflictos transformar la justicia garantizar la paz. Estudio mundial sobre la aplicación de la resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”, ONU Mujeres, Nueva York.

8 Cynthia Cockburn (2012), “Snagged on the Contradiction: NATO, Resolution 1325, and Feminist Responses”, Women In Action 2012, Isis International.

10 Marie O’Reilly, Andrea Ó Súilleabháin y Thania Paffenholz (2015), “Reimagining Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes”, International Peace Institute.

11 María Villellas (2016), “Processos de pau amb perspectiva de gènere. Inclusivitat i participación”, Quadern de Construcció de Pau nº 26, Escola de Cultura de Pau.

12 Kristian Herbolzheimer (2016), “Innovations in the Colombian peace process”, NOREF.

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<![CDATA[ Género y elecciones presidenciales en EEUU en 2016 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari57-2016-solanas-genero-elecciones-presidenciales-eeuu-2016 2016-07-19T10:38:43Z

La elección de la primera mujer candidata de uno de los dos grandes partidos a las elecciones presidenciales de EEUU de 2016 podría muy bien tener un impacto en la promoción de la igualdad de género en las políticas internas y la política exterior.

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Tema

La elección de la primera mujer candidata de uno de los dos grandes partidos a las elecciones presidenciales de EEUU de 2016 podría muy bien tener un impacto en la promoción de la igualdad de género en las políticas internas y la política exterior.

Resumen

La elección, por primera vez, de una mujer como candidata a la presidencia de EEUU de uno de los dos grandes partidos tiene, en sí misma, un carácter histórico y un efecto simbólico notable, al tratarse de la primera potencia económica y el país con mayor presencia global del mundo.1 La nominación es, además, un avance considerable en un país en el que la brecha de género es profunda (en particular en la participación política), y que se sitúa, sobre un total de 145 países, en el puesto 28 del ranking que elabora el Foro Económico Mundial de Davos (tres puestos por debajo de España). Por otro lado, la ampliación de los derechos de las mujeres –fundamentalmente económicos y sociales– y las promesas de cambios legislativos para promover la igualdad de género (en materia salarial, de lucha contra la violencia contra las mujeres y de salud reproductiva) han alcanzado cierta relevancia, al encarnar uno de los ejes de la campaña de la candidata demócrata, Hillary Clinton. La eventual elección de una mujer al frente de la presidencia de EEUU podría impulsar una mayor participación política de las mujeres en el gabinete presidencial (que actualmente sólo incluye a cuatro mujeres frente a 17 hombres) y contribuir a la promoción de la igualdad de género también en la política exterior estadounidense. En términos de comportamiento electoral, el voto de las mujeres será clave en el resultado de las elecciones presidenciales del próximo mes de noviembre, pues en este ámbito la brecha de género ha alcanzado 10 puntos porcentuales (en la reelección del presidente Barack Obama, el 55% de sus apoyos procedieron de las mujeres, frente al 45% de los hombres).

Análisis

La brecha de género en EEUU

El ranking que elabora el Foro Económico Mundial de Davos en su Informe global de brecha de género2 sitúa a EEUU en el puesto 28,3 tres puestos por debajo de España, de un total de 145 países para los que se elabora el Informe. Esta posición, por debajo de la mayoría de los países europeos, representa además una pérdida de ocho puestos desde 2014, en buena medida debido a la percepción del aumento de la brecha en materia de igualdad salarial y al menor número de mujeres en puestos de nivel ministerial.

Desagregando por subíndices, si bien EEUU estaría alto (y por encima de la media) en participación económica y oportunidades (aunque puntuando en el puesto 74 en percepción de igualdad salarial) y casi roza la igualdad de género en materia de educación y de salud, está muy por debajo en el ámbito de empoderamiento político (subíndice en el que, por otro lado, persiste una mayor brecha de género en términos globales). En términos comparativos, EEUU estaría muy por debajo de España en esta última dimensión, situándose en el puesto 72 de los 145 países recogidos en el informe, frente al 26 en el que estaría España.

Según el Informe The power of parity: advancing women’s equality in the United States, elaborado por Mackinsey Global Institute,4 EEUU tiene alta o muy alta desigualdad de género en indicadores como el de liderazgo y posiciones directivas, cuidados no pagados, participación política y violencia contra las mujeres, entre otros.

Las mujeres tienen una baja presencia en el Congreso y en el Senado, con un porcentaje que apenas llega al 20%. Sólo 104 parlamentarias (el 19,4% del total de 535 miembros) o, lo que es lo mismo, 20 senadoras (el 20% del total) y 84 congresistas (el 19,3% del total). Tradicionalmente, la brecha de participación política ha sido elevada. Por citar el ejemplo del Congreso, a lo largo de 45 años se ha logrado sólo el 19% de mujeres congresistas (mientras en España el porcentaje de diputadas alcanza casi el 40% en el Congreso).

La elección de una mujer como candidata de uno de los dos grandes partidos ha sido, por tanto, un avance notable en un país en el que la presencia de las mujeres en el poder legislativo es muy baja.

En el poder ejecutivo de los estados, las cifras son aún menores: sólo cinco gobernadoras frente a 45 gobernadores en el total de los 50 estados estadounidenses, lo que representa aproximadamente el 11%. En España, de las 17 comunidades autónomas, cuatro están presididas por mujeres, lo que constituye el 21% del total.5

En un escenario en el que la brecha de género en la participación política es tan elevada, la elección de una mujer como candidata a la presidencia de uno de los grandes partidos es, independientemente de las preferencias políticas de la ciudadanía estadounidense, un paso histórico en el país, con efecto e impacto en el avance de las posiciones de liderazgo político de las mujeres.

El género ha dejado de ser un obstáculo para la elección presidencial

A pesar de la brecha de género que persiste en EEUU en el ámbito de la participación política, los estudios de opinión recientes muestran una evolución positiva hacia la posible elección de una mujer como presidenta, de manera que el género no es visto como un obstáculo o como un inconveniente por parte de los votantes estadounidenses. No obstante, hay importantes matices en función del género de los encuestados y del partido político con el que se identifican.

La encuesta de Pew Research Center elaborada en noviembre de 2014 muestra que el 69% de las mujeres demócratas, el 20% de las republicanas y el 45% de las que se califican como independientes confían en ver, en algún momento a lo largo de su vida, a una mujer en la Casa Blanca; también lo creen el 46% de los hombres demócratas, el 16% de los republicanos y el 32% de los independientes.

La evolución de los últimos 10 años muestra un avance sostenido y progresivo respecto a la consideración del género como un posible obstáculo para la elección al más alto puesto del liderazgo político en el país.

En esta campaña a la nominación la candidata demócrata, Hillary Clinton, destacó su género como elemento valioso de su candidatura, así como un conjunto de iniciativas de su trayectoria personal y política conectadas con la promoción de los derechos de las mujeres y las niñas y la igualdad de género, en particular su participación en la IV Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre las Mujeres celebrada en Beijing en 1995,6 y algunas de su etapa más reciente como secretaria de Estado, como la creación del puesto permanente de embajador/a para asuntos globales de las mujeres7 y el lanzamiento de la primera estrategia de EEUU en materia de mujeres, paz y seguridad.8 Así, en el marco de la campaña electoral, la promoción de la igualdad de género se plantea como un valor que suma y no como un inconveniente que pudiera restar apoyos electorales a la candidata.

Si en la campaña a la nominación que perdió frente a Barack Obama, en 2008, Hillary Clinton declaró que “no competía como mujer”, ocho años más tarde la candidata ha subrayado su género como un elemento de identidad de su propuesta –lo que estaría en línea con la evolución que muestran los estudios de opinión, que indican que, para la mayoría de los votantes estadounidenses, ser mujer no constituye, a priori, un obstáculo para la eventual elección presidencial–.

La ampliación de derechos de las mujeres, uno de los ejes de la campaña a la nominación

La igualdad salarial, la ampliación de los permisos de maternidad remunerados (sólo el 25% de las mujeres disfrutan de este derecho en EEUU) y el cuidado de la infancia con un enfoque no sólo basado en derechos, sino también, y sobre todo, económico y de competitividad, ha sido uno de los ejes de la campaña a la nominación de la candidata demócrata. Subrayando que no se trata de “asuntos de mujeres”, sino de asuntos económicos fundamentales para el conjunto de la sociedad, Hillary Clinton ha incluido en su programa compromisos relativos a la defensa de los derechos reproductivos de las mujeres contra cualquier ataque, incluido el derecho de las mujeres a tomar sus propias decisiones de salud, continuar trabajando para aprobar la ley de Igualdad Salarial, avanzar en garantizar permisos de maternidad (reconociendo que EEUU es el único país del mundo desarrollado que no garantiza este permiso remunerado), incrementar el salario mínimo en el nivel federal, que afecta especialmente a las mujeres (cerca de dos tercios de los trabajadores que perciben el salario mínimo son mujeres) y la lucha contra la violencia de género,9 un severo problema en el país norteamericano. Según un estudio de la Asociación Americana de Universidades, una de cada cinco mujeres es agredida sexualmente mientras está en la universidad.10 Otro dato que demuestra la gravedad del problema es el 22% de mujeres que experimentan, en algún momento de su vida, violencia física severa por parte de un familiar.11

Hillary Clinton ha incorporado también a sus propuestas a la nominación y para la campaña presidencial la promoción de los derechos de las mujeres en todo el mundo, en particular el acceso de las niñas a la educación, la lucha contra la violencia de género y el empoderamiento económico de las mujeres, enmarcando estas iniciativas como medidas que contribuyan a un mundo más seguro, estable y próspero. EEUU es uno de los pocos países que no han ratificado la Convención de Naciones Unidas para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW) de 1979.

El posible efecto “arrastre” para incrementar la participación política de las mujeres

Tras la elección histórica de una mujer como candidata de uno de los dos grandes partidos, ha emergido también con cierta fuerza la posibilidad de que Hillary Clinton opte por contar con una mujer como candidata a la vicepresidencia. Más allá de los posibles nombres, y de la oportunidad electoral de que se produzca un two-woman presidential ticket que sería histórico, cabe destacar que el debate y el análisis en torno a esta cuestión se está produciendo más en términos de perfil que en términos de género, lo que sin duda constituye un avance notable. Si bien algunos análisis consideran que este ticket podría no beneficiar electoralmente a Hillary Clinton (según las encuestas la candidata demócrata necesita mayor apoyo de los votantes masculinos, que en este momento apoyan a Donald Trump, el candidato republicano, en un 16% más que a Clinton), la mayor parte de ellos se centran en analizar el perfil de las posibles candidatas, y en particular de la senadora por Massachusetts Elizabeth Warren, a la que se atribuye, más allá de su género, el rechazo que suscita entre los electores moderados y los sectores empresariales del voto demócrata.

En términos de contribuir a estrechar la brecha de género en el poder ejecutivo, parece claro que la eventual elección de Hillary Clinton como presidenta de EEUU podría tener un impacto directo en el número de mujeres que pudieran formar parte del próximo gabinete. Además del presidente y el vicepresidente actuales, Barack Obama y Joe Biden, de los 15 miembros restantes del gabinete estadounidense sólo cuatro son mujeres: la fiscal general y las secretarias de comercio, de salud y servicios humanos, y de interior, lo que constituye el 23,5%.

La candidata demócrata Clinton ha declarado que, de ser elegida, nombraría un gabinete paritario (como ha hecho recientemente el primer ministro de Canadá, Justin Trudeau, y antes otros gobiernos como el sueco, el finlandés, el chileno de Michelle Bachelet y el español en 2004 y en 2008). Esta medida perseguiría el doble objetivo de promover la igualdad de género y “llevar a Washington un nuevo tono, y una sensibilidad colaborativa”, en respuesta a una de las demandas ciudadanas más transversales, la de disminuir el poder de la burocracia de la capital. Desde 1933 solo ha habido 30 mujeres en el poder ejecutivo –en el gabinete del presidente, con cargo ministerial– de EEUU.12

Una presidencia de EEUU a cargo de una mujer podría ser un poderoso game changer para la representación política de las mujeres en EEUU, no sólo por el muy probable aumento del número de mujeres en el poder ejecutivo, sino también por el avance que representa que, tras 240 años de historia, una mujer llegue a la más alta representación política en el país, y el efecto que puede tener en otras elecciones a nivel federal y estatal.

La brecha de género en el voto

La brecha de género en el voto hace referencia a la diferencia entre el porcentaje de mujeres y el porcentaje de hombres que votan por un candidato. Esta brecha de género no es un fenómeno reciente en EEUU, pues desde 1980 se viene produciendo una distancia, que no ha dejado de crecer. En términos generales, desde esa fecha una mayor proporción de mujeres que de hombres votan preferentemente por el Partido Demócrata.

La brecha de género fue de 10 puntos en las elecciones presidenciales de 2012 (las mujeres votaron a Barack Obama en un 10% más que a Mitt Romney), así como en las elecciones de 2000, donde las mujeres votaron un 10% menos a George W. Bush que a Al Gore.

En el caso de la actual campaña a la nominación, el voto de las mujeres ha tenido relevancia para los candidatos de ambos partidos, aunque con distinto énfasis. Hillary Clinton ha encontrado un apoyo mayoritario entre las mujeres, mientras Bernie Sanders, su principal oponente, lograba el respaldo de las Millenials, las mujeres jóvenes entre 18 y 34 años, que Hillary Clinton no logró atraer. En el caso del candidato republicano, Donald Trump, éste recibió menor apoyo de las mujeres que algunos de sus adversarios, como Ted Cruz y otros. No obstante, esta brecha de género no fue un problema para Trump, pues logró el apoyo mayoritario de los hombres.

El voto de las mujeres (como también el voto de los hispanos, los negros y los jóvenes) será clave para las elecciones presidenciales del mes de noviembre, no sólo porque las mujeres representan aproximadamente la mitad del censo electoral, sino porque el voto de las mujeres, heterogéneo y complejo, es, tradicionalmente, un voto notablemente movilizado y con alta participación. En las elecciones de 2012 las mujeres constituyeron el 53% del electorado. El 55% de los votantes del presidente Obama fueron mujeres, frente al 45% de hombres. Entre las mujeres negras, el apoyo a Barack Obama se elevó al 96%.

Ambos candidatos tendrán que apelar al voto de las mujeres (y entre ellas el segmento más difícil será el de las mujeres jóvenes), pues ninguno logrará la elección con un rechazo relevante del voto de las mujeres, cuyas preferencias serán esenciales para inclinar la balanza de la victoria electoral.

Conclusiones

La igualdad de género y la defensa y promoción de los derechos de las mujeres y las niñas se ha situado como uno de los ejes de la campaña a la nominación para las elecciones presidenciales, como un factor que aporta valor para el logro de la nominación, y como un atributo positivo de una de las candidatas demócratas, Hillary Clinton. No obstante, habrá que ver si, durante la campaña electoral, la ampliación de los derechos de las mujeres y las niñas continúa siendo un elemento relevante de la candidatura demócrata y si, por ello, la campaña electoral en su conjunto sitúa el foco, en alguna medida, en los temas relativos a la brecha de género. Las ayudas para el cuidado y la educación de los hijos, el salario mínimo, la brecha salarial y el permiso de maternidad remunerado estarían entre los más destacados.

No cabe duda de que la elección de una mujer como candidata de uno de los dos grandes partidos constituye, en sí mismo, un hecho histórico y relevante para EEUU y un avance para la igualdad entre los hombres y las mujeres. En 240 años de historia ninguna mujer había logrado ser elegida para competir en unas elecciones presidenciales para el puesto de más alto nivel de decisión política de un país que, además, constituye la primera potencia económica del mundo, y cuenta con la mayor presencia global, lo que le dota de un efecto simbólico notable.

La eventual elección de Hillary Clinton en las elecciones presidenciales de noviembre puede tener un impacto directo en la promoción de la igualdad de género en el país, con el nombramiento de más mujeres para puestos en el poder ejecutivo –un espacio en el que la brecha de género es amplia– y efectos positivos en la promoción de la participación política de las mujeres en otros niveles de la administración, tanto en el ámbito legislativo (asambleas de los estados), como ejecutivo en los estados, así como en niveles locales.

Adicionalmente, podría tener repercusiones en el ámbito de la política exterior y en la promoción de la igualdad de género en la dimensión internacional, pues cabría esperar una mayor implicación de EEUU en iniciativas en favor del objetivo 5 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, relativo al logro del empoderamiento de las mujeres y las niñas y la igualdad de género en 2030.13 El programa de la candidata demócrata califica la igualdad de género como “piedra angular” de la política exterior durante su etapa como secretaria de Estado, por lo que cabe esperar que, en caso de ser elegida, podría dar un nuevo impulso a esta prioridad, ratificando también la CEDAW (Convención de Naciones Unidas para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres).

En esta dimensión externa, España, que durante la última década ha promovido la igualdad de género como instrumento de la acción exterior, y eje central de la cooperación –en particular en las legislaturas entre 2004 y 2011, y durante el bienio como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas 2015-2016–14 podría encontrar espacios de cooperación con EEUU, y poner en valor el liderazgo que, en esta materia, le ha sido reconocido internacionalmente.15

María Solanas Cardín
Coordinadora de proyectos del Real Instituto Elcano
| @Maria_SolanasC


5 Instituto de la Mujer, Poder y toma de decisiones.

9 Women’s rights and opportunity, web de campaña de Hillary Clinton.

12 Center for American Women and Politics, Women appointed to Presidential Cabinets.

15 María Solanas (2014) “Igualdad de género y política exterior española”, EEE, nº 21/2014

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<![CDATA[ Mujeres, paz y seguridad: lejos de las aspiraciones de la Resolución 1325 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari44-2015-solanas-mujeres-paz-seguridad-lejos-aspiraciones-resolucion-1325 2015-09-14T03:04:29Z

La realidad de las mujeres y las niñas en escenarios de conflicto y su papel en la construcción de la paz no mejorarán sin acciones más firmes y decididas y un claro impulso político y de financiación a los objetivos acordados por la resolución 1325 (2000) de Naciones Unidas.

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Ver también versión en inglés: Women, peace and security: a long way from fulfilling the aspirations of Resolution 1325

Tema

La realidad de las mujeres y las niñas en escenarios de conflicto y su papel en la construcción de la paz no mejorarán sin acciones más firmes y decididas y un claro impulso político y de financiación a los objetivos acordados por la resolución 1325 (2000) de Naciones Unidas.

Resumen

El próximo 31 de octubre se cumplirán 15 años de la histórica resolución 1325 (2000) de Naciones Unidas, que reconoce el efecto desproporcionado y singular (distinto al que sufren los hombres y niños) que causa el conflicto armado en las mujeres y las niñas, y el papel clave de las mujeres en la prevención y resolución de los conflictos, y en la construcción y la consolidación de la paz. Ante los escasos y desiguales progresos, sólo un compromiso reforzado y permanente con la agenda relativa a “Mujeres, paz y seguridad” que contribuya a superar los obstáculos que aún persisten para avanzar, incorpore los nuevos desafíos y amenazas surgidas, e impulse medidas concretas puede garantizar la protección de los derechos humanos de las mujeres en los conflictos, su presencia plena en la prevención y resolución de los conflictos armados, y su participación en la construcción de la paz. España, que presidirá el Consejo de Seguridad el próximo mes de octubre, y que ha identificado la igualdad de género como una de sus prioridades durante su bienio, tiene la oportunidad, en alianza con otros Estados Miembros, de jugar un papel de liderazgo en Naciones Unidas, que debería también traducirse en la elaboración de un nuevo Plan de Acción Nacional con nuevos compromisos y dotado de mayor coherencia.

Análisis

La 1325, una Resolución histórica

Precedido de un intenso y persistente trabajo por parte de organizaciones de mujeres defensoras de la paz y organizaciones de la sociedad civil de diversas regiones del mundo en favor de la igualdad y los derechos de las mujeres, y de los relevantes compromisos acordados en la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, en el año 2000 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) reconoció, por vez primera, el impacto diferenciado del conflicto armado en las mujeres y niñas, y los efectos de esa realidad para la prevención y la solución de los conflictos, así como para la paz y la reconciliación duraderas, y por tanto para el fomento de la paz y la seguridad internacionales. Sobre esa base, la Resolución 1325 instaba a tomar las siguientes medidas:

  • Que los Estados Miembros impulsen la representación de las mujeres en todos los niveles de adopción de decisiones de las instituciones y mecanismos nacionales, regionales e internacionales para la prevención, la gestión y la solución de conflictos, y aumenten su apoyo financiero, técnico y logístico voluntario a las actividades de formación destinadas a crear sensibilidad sobre las cuestiones de género.
  • Que la propia organización de Naciones Unidas nombre a más mujeres representantes especiales y enviadas especiales para realizar misiones de buenos oficios, y amplíe el papel y la aportación de las mujeres en sus operaciones sobre el terreno, y especialmente entre los observadores militares, la policía civil y el personal dedicado a los derechos humanos y a tareas humanitarias.
  • Que todos quienes participen en la negociación y aplicación de acuerdos de paz adopten una perspectiva de género en que se tengan en cuenta y se incluyan, entre otras: (a) las necesidades especiales de las mujeres y las niñas durante la repatriación y el reasentamiento, así como para la rehabilitación, la reintegración y la reconstrucción después de los conflictos; (b) medidas para apoyar las iniciativas locales de paz de las mujeres y los procesos autóctonos de solución de conflictos y para la participación de las mujeres en todos los mecanismos de aplicación de los acuerdos de paz; y (c) medidas que garanticen la protección y el respeto de los derechos humanos de las mujeres y las niñas, particularmente en la Constitución, el sistema electoral, la policía y el sistema judicial.
  • Que todas las partes en un conflicto armado respeten plenamente el derecho internacional aplicable a los derechos y a la protección de las mujeres y niñas, especialmente en tanto que civiles, y adopten medidas especiales para proteger a las mujeres y las niñas de la violencia por razón de género, particularmente la violación y otras formas de abusos sexuales.
  • Que todos los Estados pongan fin a la impunidad y enjuicien a los culpables de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, especialmente los relacionados con la violencia sexual y de otro tipo contra las mujeres y las niñas y, a este respecto, destaca la necesidad de excluir esos crímenes, siempre que sea viable, de las disposiciones de amnistía.

Como señala ONU Mujeres, “la 1325 representa un cambio significativo en la manera en la que la comunidad internacional enfoca la prevención y la resolución de los conflictos, y convierte la promoción de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en una preocupación internacional de paz y seguridad”. Como bien recuerda la organización, al argumento de los derechos y la justicia (las mujeres, al igual que los hombres, tienen derecho a participar en la promoción de la paz) se suma el de la eficiencia: la exclusión de la mitad de electorado en la consolidación de la paz es ineficiente, y la marginación de las mujeres socava cada una de las fases del proceso, pues en muchos contextos las mujeres son un recurso para establecer acuerdos de paz socialmente relevantes y efectivos, y para garantizar la inclusión social y una distribución justa de los dividendos de la paz.1

Fortalecida con seis resoluciones adicionales que abordan prioritariamente la violencia sexual en conflicto armado como arma de guerra (Resolución 1820 -2008-, Resolución 1888 -2009-, Resolución 1960 -2010- y Resolución 2106 -2013-) y reiteran la necesidad de impulsar activamente y vigilar el cumplimiento de los objetivos marcados en 2000 (Resolución 1889 de 2009 y Resolución 2122 de 2013), la resolución 1325 ha logrado generar conciencia general sobre la perspectiva de género como elemento esencial para contribuir a la paz y la seguridad internacional.

Un balance decepcionante con más sombras que luces

No cabe duda de que a lo largo de estos 15 años la resolución 1325 ha promovido avances, esencialmente de carácter normativo, tanto en el seno de Naciones Unidas como en los Estados Miembros: a junio de 2015, 50 países han aprobado planes nacionales2 para implementar la resolución 1325, lo que representa una progresión notable (a mediados de 2012, eran 37 los países que habían formulado planes, y en noviembre de 2013 más de 80 se habían comprometido a elaborarlos).

La resolución 1325 ha impulsado cambios en las tareas de Naciones Unidas relativas a la paz y la seguridad, aunque no en todos los ámbitos. Las misiones sobre el terreno y las misiones de mantenimiento de la paz suministran, cada vez más, información detallada en los informes3 sobre mujeres, paz y seguridad. De las 47 resoluciones aprobadas por el CSNU en 2013, el 76,5% contenían referencias a las mujeres y la paz y la seguridad.4 En ocho de los 11 procesos de paz dirigidos o co-dirigidos en 2013 por Naciones Unidas, al menos una negociadora era mujer, y en el 88% de los procesos de negociación se contó con conocimientos especializados en cuestiones de género. Sin embargo, persisten retos importantes: a marzo de 2014 el 97% del personal militar de mantenimiento de la paz y el 90% del personal de policía eran hombres, cifras que no han variado desde 2011.5 Organizaciones de la sociedad civil como Human Rights Watch señalan, además, el fracaso frecuente del CSNU para trasladar al terreno en situaciones de crisis la agenda de las mujeres, la paz y la seguridad; o el escaso uso de las sanciones y de otros instrumentos a disposición del CSNU para impactar en esta agenda.6

Para la situación de las mujeres y las niñas, el balance en la aplicación de los objetivos de la resolución 1325 sigue siendo éticamente inaceptable, claramente insuficiente y con progresos muy desiguales según los países: las mujeres siguen sufriendo, de manera recurrente y sistemática, violencia sexual en conflictos armados (como en Costa de Marfil, Mali, Siria, República Centroafricana, Sudán del Sur y la República Democrática del Congo),7 y padecen nuevas formas de violencia (como la que ejerce Boko Haram en Nigeria), además de continuar estando infrarrepresentadas en la construcción de la paz, y en la prevención y la resolución de los conflictos. Algunas cifras: de un total de 585 acuerdos de paz firmados de 1990 a 2010, apenas 92 contenían alguna referencia a las mujeres.8 Desde 1992 hasta 2011 sólo el 9% de los negociadores en las mesas de negociación de la paz eran mujeres.9 Las mujeres encabezan sólo el 19% de todas las misiones de Naciones Unidas sobre el terreno.10

A los desafíos ya señalados hay que sumar el objetivo de contar con un 20% de mujeres entre los agentes de policía y del personal militar que forma parte de misiones de mantenimiento de la paz, para lo que falta aún mucho camino por recorrer. Asimismo, aunque 134 países han tipificado la trata como delito, el número de condenas sigue siendo extremadamente bajo.11 Los delitos por violencia sexual en conflictos no son denunciados en todos los casos. Y han surgido nuevas formas de violencia y amenaza contra los derechos de las mujeres.

Son muchos los retos pendientes tanto en el ámbito de la prevención como en la participación, la protección y la consolidación de la paz que necesitan de mayor voluntad política, y de que ésta se traduzca en financiación suficiente para producir resultados concretos. Naciones Unidas denuncia los “niveles alarmantemente bajos de gasto en consolidación de la paz”, pero también en prevención, o en reparaciones, que se siguen excluyendo, sistemáticamente, de las negociaciones de paz, y por tanto de las prioridades de financiación. Un marco de financiación adecuado y suficiente es crítico para avanzar.12 La movilización de recursos es una de las claves para superar los desafíos, y habrá que buscar fórmulas que permitan que éstos sean, además de suficientes, sostenidos en el tiempo. Las alianzas público-privadas con la participación del sector empresarial es una opción que se debe contemplar. Sin olvidar el compromiso de los gobiernos, organizaciones internacionales y la colaboración de la sociedad civil, en especial en medios humanos y expertise.

A los desafíos señalados subyace, como una de las principales barreras, la persistencia de desigualdades en la esfera política, económica y social, un sustrato que impide cerrar la brecha entre hombres y mujeres, incluso en países avanzados.13 Sin lograr progresos en las causas estructurales de la desigualdad de género (desigual participación en la toma de decisiones públicas y privadas, falta de igualdad de oportunidades, recursos y responsabilidades, y la violencia ejercida contra las mujeres)14 no será posible mejorar la situación de las mujeres y las niñas en el ámbito de la seguridad y de la paz.

Prioridades de España en el Consejo de Seguridad en la agenda “Mujeres, paz y seguridad”

En su candidatura al CSNU para el bienio 2015-2016 el gobierno de España señaló la igualdad de género como “uno de los objetivos principales de la política exterior y de la diplomacia española”, incluyendo entre las 10 razones que avalaban su aspiración al asiento no permanente en Naciones Unidas la de “dar a los derechos humanos y a la igualdad de género y a la plena participación de las mujeres en la construcción de la paz la dimensión que les corresponde para garantizar la seguridad y estabilidad”.15

España presidirá el CSNU el próximo mes de octubre, coincidiendo con el examen de alto nivel para evaluar el progreso de la aplicación de la resolución 1325. Representa una oportunidad singular para impulsar, con medidas concretas, la prioridad expresada por España a la agenda relativa a las mujeres, la paz y la seguridad. El gobierno español ha señalado que la revisión debería desembocar en una arquitectura institucional y un liderazgo más sólidos de Naciones Unidas para impulsar la aplicación de las resoluciones en este ámbito. También ha subrayado la importancia de incorporar un lenguaje sólido en esta materia en los documentos del CSNU, en especial los relativos a mandatos y regímenes de sanciones.

Durante los primeros meses de su bienio, España ha tomado algunas iniciativas, como la convocatoria de un debate en el Consejo de Seguridad, en formato “fórmula Arria”,16 sobre mujeres, paz y seguridad, con los presidentes de los tres paneles que preparan revisiones en materia de Paz y Seguridad para 2015: (a) Estudio Global sobre la resolución 1325; (b) arquitectura de consolidación de la paz; y (c) operaciones de paz, con la intención de reforzar las sinergias y contribuir a diseñar un enfoque integral de los temas de paz y seguridad, asegurando la perspectiva de género.

Asimismo, España ha propuesto algunas medidas en el marco de un Debate Abierto sobre violencia sexual en conflicto. En aquellos conflictos en los que no existe Operación de Mantenimiento de la Paz (OMP), ha pedido la remisión a la fiscalía de la Corte Penal Internacional de toda la información relevante para investigar a los sospechosos de violencia sexual y la introducción de la violencia sexual, sin excepción, en todos los arreglos de justicia transicional que se logren, subrayando la importancia de la reparación a las víctimas. En aquellos casos en los que exista una OMP desplegada, ha propuesto el robustecimiento de los mandatos de la OMP en materia de mujeres, paz y seguridad; la exigencia de una duración y contenidos concretos en la formación previa para el personal militar de paz; el refuerzo de recursos humanos en materia de asesores de género en la unidad de género del departamento de OMP de Naciones Unidas y la obligatoriedad de que los representantes especiales del secretario general informen sobre esta materia, de manera analítica y estratégica, en cada briefing al Consejo.

Finalmente, el gobierno español ha anunciado su intención de proponer al Consejo de Seguridad la adopción de una nueva resolución que “defina la responsabilidad del CSNU en esta materia, que exija resultados al sistema de Naciones Unidas y que aborde amenazas ausentes de la Resolución 1325 y sucesivas, como el papel de las mujeres en lucha contra el extremismo violento”.

Esa nueva resolución, que sin duda puede ser una buena oportunidad para movilizar una mayor voluntad política de los Estados Miembros de Naciones Unidas, y poner el foco en la necesidad de acelerar el ritmo de las acciones, no tendrá impacto en la realidad de las mujeres y las niñas si no se asumen compromisos financieros suficientes y sostenidos en el tiempo. La nueva resolución debería conectarse, de manera particular, con la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en la que la igualdad, además de estar plenamente integrada en el resto de los 16 objetivos, queda reflejada, con una serie de metas, en el Objetivo 5 de los ODS: “Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas”. Las prioridades en cuanto a los resultados deberían centrarse en aquellos ámbitos con menos progresos como la prevención, la protección y la participación de las mujeres en los procesos de paz, cuyo balance ya se ha subrayado como claramente insuficiente y decepcionante.

Para acompañar el liderazgo en la promoción de una nueva resolución, el gobierno español debería ofrecer también un compromiso de renovación profunda del Plan Nacional, con la elaboración de un nuevo Plan Nacional de Acción, con suficiente dotación de medios humanos y materiales y la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil en todo el proceso. Este compromiso de elaborar un segundo plan (como han hecho otros países de nuestro entorno, como Irlanda), contribuiría a dotar de coherencia la iniciativa que está impulsando en Naciones Unidas, y abordaría la necesidad de contar con un Plan mejorado para acelerar y garantizar la aplicación de la resolución 1325.

Un nuevo Plan Nacional de Acción más eficaz

La Resolución 1325 exhorta a los Estados miembros de Naciones Unidas a que incorporen sus metas en la planificación nacional relacionada con la seguridad, la defensa, la política exterior, la justicia y la consolidación de la paz, aprobando Planes de acción nacionales.

España se cuenta entre los primeros países que aprobaron un Plan Nacional de Acción para implementar la resolución 1325. En aquel momento, sólo el Reino Unido, Noruega, Suecia, Dinamarca, Suiza, Canadá, Austria y los Países Bajos, además de España, habían aproado planes nacionales (nueve países en todo el mundo, seis de ellos miembros de la UE).17

Aprobado en noviembre de 2007, el Plan contiene seis objetivos: (1) promover la participación de las mujeres en las misiones de paz, y en sus órganos de decisión: (2) la inclusión de la perspectiva de género en todas las actividades de construcción de la paz; (3) la formación específica del personal que participa en operaciones de paz; (4) la protección de los derechos humanos de las mujeres y las niñas en zonas de conflicto y posconflicto (incluyendo campos de personas refugiadas y desplazadas) y el empoderamiento y la participación de las mujeres en los procesos de negociación y aplicación de los acuerdos de paz; (5) el principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres en la planificación y ejecución de actividades para el Desarme, la Desmovilización y la Reintegración (DDR), así como el adiestramiento especializado al respecto de todo el personal que participa en dichos procesos; y (6) el fomento de la participación de la sociedad civil española en relación con la Resolución 1325.

Para cada uno de estos objetivos, el Plan contiene medidas en el ámbito nacional, de la UE, organizaciones internacionales como OTAN y OSCE, y Naciones Unidas. Por último, en el capítulo dedicado al seguimiento y evaluación, el Plan detalla las funciones del grupo de seguimiento, formado por los ministerios involucrados,18 y presidido por la unidad para el Fomento de las Políticas de Igualdad del MAEC (figura que fue suprimida en el año 2011), como el establecimiento de mecanismos de coordinación con la sociedad civil para intercambiar información sobre acciones realizadas en relación a la Resolución 1325, y la presentación de un informe anual de seguimiento.

Pasados ya ocho años desde su puesta en marcha, y dados los informes de evaluación realizados tanto por la propia administración pública19 como por las organizaciones de la sociedad civil20 –en los que se señala, entre otras recomendaciones, la necesidad de contar con mayor coherencia, y un marco institucional adecuado en cada unidad implicada; incluir mecanismos de medición de impacto; e incorporar más activamente a la sociedad civil en el seguimiento del plan de acción– sería el momento de ir más allá de una mera actualización del Plan existente, abordando la elaboración de un nuevo Plan Nacional de Acción.

Este nuevo Plan, que debiera diseñarse en estrecha colaboración con organizaciones de la sociedad civil, debería contar con la suficiente dotación de medios humanos y materiales, actualizar aquellas medidas que sea necesario poner al día, equilibrar la mayor implicación que tienen los Ministerios de Exteriores y Cooperación y de Defensa con la de otros clave como Justicia, Educación, Sanidad, Trabajo e Interior, incluir indicadores de medición del impacto (ya elaborados tanto por la UE, que cuenta con un conjunto de 17 indicadores, como por Naciones Unidas),21 incorporar una figura de coordinación22 que de coherencia al conjunto de las acciones que impulsen cada una de las unidades de la administración y prever que la evaluación, cuyo informe de seguimiento debería ser anual, la lleven a cabo organizaciones de la sociedad civil, ofreciendo a la administración pública una evaluación independiente. Este conjunto de objetivos, que recogería algunas de las mejores prácticas,23 dotaría al Plan de una eficacia y de un alcance sustantivamente mayores de los que ha tenido hasta ahora, contribuyendo a acelerar la aplicación de la resolución 1325.

Conclusiones

A 15 años de cumplirse el aniversario de la histórica Resolución 1325 de Naciones Unidas sobre “Mujer, paz y seguridad”, sólo la puesta en marcha de acciones concretas, con recursos suficientes y sostenidos en el tiempo, podrá hacer que la situación de las mujeres y las niñas mejore. La participación en el Consejo de Seguridad para el bienio 2015-2016 es una oportunidad única para que España impulse la agenda de la igualdad de género y contribuya con su compromiso a acelerar el ritmo de los avances. Liderar, en los espacios internacionales en los que esté presente, iniciativas encaminadas a lograr la igualdad efectiva, es esencial para que España pueda ser identificada como un país activo y comprometido con la igualdad entre hombres y mujeres.24

Este impulso que España quiere dar a la revisión de la resolución 1325, promoviendo una nueva resolución en el CSNU, debería contribuir a movilizar voluntad política y recursos financieros suficientes que garanticen acciones y la aceleración de los ritmos para avanzar. Este compromiso del gobierno español debería tener reflejo en el Plan Nacional, a través de la elaboración de un nuevo Plan más ambicioso, dotado con recursos humanos y de financiación, que incorpore mecanismos de medición de impacto y rendición de cuentas a la sociedad civil, y cuente con su implicación activa en la aplicación del Plan. Las alianzas público-privadas pueden ser una fórmula complementaria a la dotación presupuestaria que este Plan requiere.

La revisión de la resolución 1325 debe estar plenamente conectada con la agenda de desarrollo sostenible y con el examen de la aplicación de la Plataforma de Acción de Beijing, Beijing +20, que aspira a conseguir la igualdad entre hombres y mujeres (un planeta 50-50) en 2030. Sólo un planeta 50-50 será capaz de mayores cotas de prosperidad, bienestar, derechos y libertades, y paz y seguridad. En un mundo complejo como el actual sería un poderoso factor de estabilidad que sumar a los de equidad y competitividad económica que justifican que la igualdad de género sea un objetivo de primera magnitud en el siglo XXI.25

María Solanas
Coordinadora de programas del Real Instituto Elcano
| @maria_solanasc


1 ONU Mujeres (2012), “Las mujeres, la paz y la seguridad: directrices para la implementación nacional”, octubre.

2 Women’s International League for Peace and Freedom.

3 Según el Informe del secretario general de Naciones Unidas sobre las mujeres, la paz y la seguridad de 24/IX/2014, el 96% de los informes periódicos presentados incluían referencias a las mujeres y la paz y la seguridad.

4 Ibid.

5 Ibid.

6 “Our rights are fundamental to peace” (HRW). Incluye ejemplos concretos de oportunidades desperdiciadas por parte de Naciones Unidas en la región de los Grandes Lagos en 2013 o en relación a la violencia sexual cometida contras las mujeres en Darfur en 2014 por parte de fuerzas sudanesas.

7 Informe del secretario general, op. cit.

8 Bell, Christine, y C. O’Rourke (2010), “Peace Agreements or Pieces of Paper? The Impact of UNSC Resolution 1325 on Peace Processes and their Agreements”, International and Comparative Law Quarterly.

9 Datos de ONU Mujeres.

10 Informe del secretario general, op. cit.

11 Ibid.

13 Según el Global Gender Gap Report 2014 del Foro Económico Mundial, Islandia, Dinamarca, Noruega, Finlandia y Suecia, que ocupan los primeros cinco puestos, han logrado cerrar el 84% de la brecha de género.

14 Cristina Gallach (2015), “Mujeres y poder en el escenario internacional”, Política Exterior, septiembre-octubre.

15 María Solanas (2014), “Igualdad de género y política exterior española”, EEE, nº 21/2014.

16 La fórmula Arria permite a un miembro del Consejo de Seguridad invitar a otros miembros a un debate informal y presidir dicho debate con el objetivo de recibir información por parte de expertos en una materia de preocupación del Consejo de Seguridad.

17 María Solanas (2014), op. cit.

18 En aquel momento los Ministerios de Exteriores y Cooperación, Defensa, Trabajo y Asuntos Sociales, Interior, Justicia, Educación y Ciencia y Sanidad y Consumo.

19 Informe III y IV de seguimiento, de febrero de 2014, para la aplicación del Plan de Acción Nacional de la Resolución 1325.

20 “Plan de Acción español de la Resolución 1325. Informe Seguimiento III y IV. Una valoración independiente”, mayo de 2014, Coordinadora ONG para el Desarrollo España, CEIM (Centro de Estudios e Investigación Mujeres), WIDE España, WILPF España y CEIPAZ.

21 Anexo 3 del Manual ONU Mujeres, “Las mujeres, la paz y la seguridad: directrices para la implementación nacional”, octubre de 2012.

22 Hay diversas fórmulas: en el caso de EEUU es el Comité Interinstitucional de Políticas sobre las mujeres, la paz y la seguridad, creado y presidido por el equipo de seguridad nacional de la Casa Blanca para implementar el PAN, el que coordina también la interacción con la sociedad civil, encargada de supervisar la implementación del Plan.

23 Bélgica, Liberia y los Países Bajos presentan oficialmente informes a las organizaciones de la sociedad civil. Otras fórmulas incluyen informes ante el parlamento. En Austria la sociedad civil tiene la oportunidad de comentar el informe anual.

24 María Solanas, (2014), op. cit.

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