EEUU y Relaciones Transatlánticas - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ Rusia y EEUU: ¿una confrontación responsable? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari24-2021-milosevich-rusia-y-eeuu-una-confrontacion-responsable 2021-02-23T01:37:43Z

¿Cómo se configurarán las relaciones entre EEUU y Rusia durante el primer mandato de la Administración Biden (2021-2025)?

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Tema1

¿Cómo se configurarán las relaciones entre EEUU y Rusia durante el primer mandato de la Administración Biden (2021-2025)?

Resumen

A pesar de la renovación, prevista hasta 2026, del programa New Start para el control de las armas nucleares, las relaciones entre Rusia y EEUU pasan por su peor momento desde la Guerra Fría. En los próximos años seguirán siendo conflictivas, con un riesgo persistente de escalada. El enfrentamiento entre las dos potencias no es producto de malentendidos o desacuerdos que se puedan superar mediante el diálogo. La rivalidad se ha hecho sistémica, toda vez que se trata del choque de dos visiones antagónicas del orden internacional. El presidente Joe Biden está cambiando el estilo de la política exterior estadounidense, pero no modificará algunas de sus tendencias clave, por lo que la confrontación con Rusia continuará, y, dentro de ella, la política de sanciones a Moscú por la anexión de Crimea en 2014, la injerencia en las elecciones presidenciales de 2016, los ciberataques y el envenenamiento de Alexéi Navalni.

Las relaciones entre EEUU y Rusia ya no son el eje de los asuntos globales como lo fueron durante la Guerra Fría y hoy lo son las relaciones entre EEUU y China. A pesar de ello, los objetivos de la relación bilateral entre Moscú y Washington son similares a los que marcaron sus respectivas políticas durante las últimas etapas de la Guerra Fría: se centrarán principalmente en las cuestiones del control de armas nucleares, en el Mediterráneo oriental y en el Ártico. No habrá una reiniciación ni reinvención de la bilateralidad. Lo máximo a lo que pueden aspirar ambos países en el contexto de la guerra híbrida es a construir unas relaciones responsables, para evitar la escalada militar, impulsando la cooperación ante amenazas transnacionales comunes como el cambio climático, las pandemias y la proliferación nuclear.

Análisis

El contexto actual de las relaciones bilaterales

Las cuestiones clave que destacábamos en un análisis al comienzo de la Administración de Donald Trump en 20172 siguen sin resolverse. Moscú y Washington comparten un bagaje histórico y siguen teniendo que enfrentarse a dos problemas. Uno, práctico: ¿cómo sortear los riesgos de una escalada militar y frenar la degradación de las relaciones bilaterales? El otro, también difícil y complejo: ¿cómo buscar soluciones a los conflictos que han causado la ruptura de la cooperación mutua?

Durante los próximos cuatro años, las relaciones bilaterales entre Rusia y EEUU, se desarrollarán dentro del ambicioso plan “América está de vuelta”, de la Administración Biden, que pretende enmendar la destructiva política de su predecesor Donald Trump. Este negó la interferencia rusa en las elecciones presidenciales de 2016 y ha dañado la credibilidad estadounidense (con resultado positivo para el Kremlin) tanto entre sus aliados como entre sus adversarios. Según este plan, EEUU liderará al mundo en respuesta a los desafíos globales como el cambio climático, la pandemia, la proliferación nuclear y la seguridad cibernética. La diplomacia estará en el centro de esta política exterior, que se desarrollará en el contexto de la guerra híbrida entre EEUU y Rusia,3 lo que supone que Washington se apoyará en sus aliados para enfrentarse a lo que considera el principal desafío para el orden liberal internacional: el riesgo de extensión del autoritarismo representado por las ambiciones de China y el comportamiento disruptivo de Rusia. Respecto a Rusia, habrá más contención y confrontación en el espacio post soviético (sobre todo en lo que respecta a Ucrania y Bielorrusia) y en el Mediterráneo oriental, y más sanciones económicas y diplomáticas por el caso de envenenamiento de Alexéi Navalni y el ciberataque a las instituciones gubernamentales estadounidenses ejecutado por los piratas informáticos rusos a finales del año pasado.4 En este contexto, queda muy poco espacio para un diálogo constructivo entre los dos países, pero puede establecerse en torno al cambio climático (enfocado en el Ártico) y a la reducción de armas nucleares.

La confrontación continuará entre unos rivales divididos por sus visiones del orden internacional, intereses geopolíticos y valores. Ninguno de los dos países renunciará a lo que considera su naturaleza excepcional o su gran misión. EEUU continuará viéndose a sí mismo como líder global investido de la misión de difundir los beneficios de la libertad y la democracia en todo el mundo. Rusia seguirá presentándose como un campeón de la soberanía nacional, decidido a defender un mundo de valores diversos.5 Por lo tanto, el enfrentamiento entre Rusia y EEUU no es cuestión de la personalidad de sus presidentes. Por el contrario, se trata de un conflicto sistémico que no se puede superar mediante el diálogo.

¿Qué hará y qué no hará la Administración Biden respecto a Rusia?

La Administración Biden no intentará un reset de sus relaciones con Rusia, como el que hizo el presidente Barak Obama en 2009, cuando Biden era vicepresidente. Desde los años 90, las relaciones entre los dos países han pasado por diferentes fases (algunas positivas como, por ejemplo, el apoyo del Kremlin a EEUU en su intervención en Afganistán, las negociaciones del Acuerdo nuclear con Irán, la lucha contra el terrorismo), pero, desde la anexión de Crimea en 2014 y la interferencia de Rusia en las elecciones presidenciales de 2016, Rusia ha devenido un país “tóxico” para los norteamericanos. Como afirmó un diplomático occidental, “hay un odio hacia Rusia en el equipo de Biden que no es solo racional: también es muy emocional”.6

Rusia representa una amenaza para la seguridad nacional estadounidense.7 Esta amenaza, unida a la desconfianza y al odio, producirán un endurecimiento de las actitudes hacia Rusia que Biden promovía antes de convertirse en presidente. En 2018 fue coautor de un artículo publicado en Foreign Affairs en el que abogaba por una política de dureza, argumentando que EEUU no debería ceder a la pretensión rusa de mantener una “zona de influencia” en el espacio post soviético, y que debería estar preparado para promover sanciones más duras. “Los países occidentales deben acordar imponer sanciones costosas a Rusia cuando descubran pruebas de sus fechorías”.8

La Administración Biden apoyará abiertamente a los oponentes del Kremlin (como, por ejemplo, lo está haciendo con Alexéi Navalni), lo que para Moscú representa una descarada interferencia extranjera en su soberanía y le proporciona la justificación para nuevas injerencias en el proceso electoral de EEUU u otros países occidentales.

¿Qué hará el Kremlin respecto a la Administración Biden?

Biden no es un desconocido para el Kremlin. Visitó Moscú por primera vez en 1979, como jefe de una delegación del Congreso. Vladimir Putin ha declarado que “toma nota de la aguda retórica antirrusa”9 de la Administración Biden. El Kremlin es consciente de que se encontrará ante un frente más unido de aliados de EEUU, lo que no fue el caso bajo la Administración Trump. Por tanto, para Moscú ya no será fácil manipular las diferencias entre tales aliados. La reciente visita del alto representante de la Política Exterior de la UE Josep Borrell a Moscú (el 5 de febrero de 2021) ha demostrado que difícilmente el Kremlin va a sostener que se enfrenta a EEUU pero no a la UE.10

Para el Kremlin (como para el resto del mundo), la Administración Biden es más predecible y más profesional en política exterior y de seguridad que su predecesora. Moscú ha optado por restaurar las relaciones diplomáticas sistemáticas de alto nivel, incluido un mecanismo para que los dos presidentes se reúnan de manera regular. Ese tipo de diálogo, restringido por Barack Obama y no restaurado por Donald Trump, se considera ahora intrínsecamente valioso. Para Rusia, ese diálogo no tiene por qué dar frutos: simplemente tiene que existir. Más allá de ayudar a superar esta o aquella crisis, realza el estatus de Rusia como una gran potencia mundial y da legitimidad externa al gobierno ruso a los ojos de su pueblo. Una hipotética reunión entre Putin y Biden contrarrestaría la percepción global de Rusia como un Estado semi fallido.11

El Kremlin no espera un mejoramiento de las relaciones bilaterales con Washington, y en esto coincide con la opinión de la mayoría de los rusos, como demuestra una encuesta de la opinión pública del Centro Levada.12 La proporción de rusos que esperan que las relaciones de su país con EEUU mejoren se ha reducido drásticamente: del 46% en 2016, después de la elección de Donald Trump, al 12% en 2020, después de la elección de Joe Biden. Al mismo tiempo, mientras que sólo el 10% de los rusos temían en 2016 que las relaciones entre EEUU y Rusia se deterioraran bajo Trump, el 30% de los rusos teme ahora tal deterioro bajo la presidencia de Biden. Las expectativas de los rusos son peores respecto a Biden en 2020 que respecto a Trump en 2016, y probablemente sean en parte consecuencia del discurso antioccidental del Kremlin y de la cobertura negativa del presidente electo de EEUU por parte de los canales de televisión controlados por el Estado, a los que casi el 50% de los rusos recurre para informarse.13

¿Es posible construir una relación responsable entre Rusia y EEUU?

A diferencia de los ciclos anteriores en las relaciones entre EEUU y Rusia, sobre todo entre 1991 y 2014, actualmente ningún posible diálogo está a salvo de la disfunción más amplia de la relación bilateral entre los dos países, a causa de los tres aspectos principales del conflicto que se describieron y analizaron detalladamente en 201714 y que siguen vigentes: (1) la visión del orden internacional; (2) la promoción y divulgación de los valores democráticos; y (3) el entendimiento de los conceptos de soberanía e intervención extranjera. Desde 2017, y a pesar de la abierta admiración y simpatía de Trump por Vladimir Putin, no hubo agenda positiva alguna entre los dos países. Al contrario, las tensiones aumentaron a raíz de las sanciones (46 rondas) impuestas por EEUU a funcionarios rusos,15 de las disputas sobre el tratado de control de armas, y de las acusaciones estadounidenses a Rusia de pirateo informático.

Por tanto, el único tema para una relación bilateral entre Moscú y Washington es, hoy por hoy, el de la construcción de una relación responsable. Hay cierto margen, aunque cada vez menor, para otros, como el control de armas, el Ártico16 (Rusia presidirá el Consejo Ártico entre 2021 y 2023) y el contexto regional del Mediterráneo Oriental, que sigue siendo el punto de ignición posible para un conflicto militar entre EEUU y Rusia.17

Una relación responsable supone reconocer los peligros de la enemistad implacable actual y buscar construir unas relaciones que eviten una escalada hacia el conflicto armado y abran paso a una cooperación frente a amenazas globales como el cambio climático, la pandemia del COVID-19 y la proliferación nuclear. Una relación responsable también supone responsabilidad hacia el propio país: las interferencias rusas en los procesos democráticos de EEUU no pueden quedar impunes.

Una de las primeras medidas de la Administración Biden ha sido la extensión del acuerdo New Start hasta 2026, lo que limita el número de armas nucleares estratégicas de Rusia y EEUU a un máximo de 1.550 cabezas nucleares y 700 sistemas balísticos en aire, tierra o mar,18 y supone un primer paso hacia la relación bilateral responsable. Sin embargo, este acuerdo no garantiza la estabilidad estratégica mundial. La Administración Trump consideraba que los acuerdos de control de armas existentes ya no respondían al entorno de seguridad actual, constantemente en evolución a causa de la inclusión de todas las armas nucleares, la aparición de nuevas armas como vehículos hipersónicos o sistemas basados en el espacio, y lo más importante, la modernización llevada a cabo por China de sus fuerzas nucleares estratégicas. El esfuerzo de la Administración Trump para llevar a China a una discusión trilateral sobre el control de armas cesó a principios del verano de 2020, cuando China se negó a participar. Existe un creciente consenso bipartidista en los EEUU acerca de que los regímenes existentes, que fueron diseñados esencialmente para regular la competencia nuclear bilateral, deben actualizarse para abordar el ascenso de China y la aparición de nuevas tecnologías.19

EEUU salió del Tratado de Cielos Abiertos el 22 de noviembre de 2020, y Rusia el 15 de enero de 2021. Este tratado, firmado originalmente por 35 países, que entró en vigor en 2002, regula los sobrevuelos de territorios y la verificación de los movimientos militares de los países firmantes. La vuelta de ambas potencias abandonistas a este Tratado podría ser un gesto que contribuiría a disminuir el riesgo de una escalada militar.

Conclusiones

Durante el primer mandato de la Administración Biden, la relación entre EEUU y Rusia seguirá siendo conflictiva. En comparación con la Administración Trump, la Administración Biden ejercerá, en coordinación con sus aliados europeos, una mayor presión sobre Rusia en el espacio post soviético, especialmente en Ucrania y Bielorrusia, a través de sanciones económicas, financieras y diplomáticas.

La decisión de Biden de no permitir a Rusia que conserve sus zonas de influencia en el espacio post soviético, junto con el caso del envenenamiento de Alexéi Navalni que ha desatado la presión de los países occidentales sobre el Kremlin por el respeto a los derechos humanos de los ciudadanos rusos, fácilmente puede causar un aún mayor deterioro de las relaciones bilaterales entre EEUU y Rusia. El Kremlin está preparado para defender su soberanía nacional, ya que interpreta estas políticas como interferencia en asuntos de la política doméstica de Rusia.

Tanto la elite política como los ciudadanos de ambos países no esperan un mejoramiento de las relaciones bilaterales. EEUU mantendrá el diálogo necesario con Moscú para garantizar la estabilidad estratégica, pero potenciará el uso de dos principales instrumentos de la estrategia de su política exterior hacia Rusia: la política coherente de sanciones y el apoyo a los adversarios del régimen del Putin (internos como Alexéi Navalni, y externos como el gobierno de Ucrania y la oposición en Bielorrusia),

El Ártico y la proliferación no nuclear, sobre todo en relación con el Acuerdo nuclear con Irán al que la Administración Biden pretende volver, son los principales elementos de una agenda positiva.

Los dos países, Rusia y EEUU, deberían aspirar a una relación responsable para evitar la escalada militar, pero la probabilidad de frenar la degradación de la relación es poca.

La pregunta clave –¿cómo buscar soluciones a los problemas que han causado la actual ruptura de la cooperación mutua? – quedará sin respuesta mientras Moscú no cambie su política exterior, y mientras Washington exija a Rusia convertirse en un país democrático, asunto que molesta especialmente al Kremlin. Una “confrontación responsable” para evitar una escalada militar es lo mejor que podemos esperar para los próximos cuatro años entre Rusia y EEUU.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia's Foreign Policy del Instituto de Empresa (IE University)
| @MiraMilosevich1


1 La autora, que fue Argyros Visiting Fellow entre octubre de 2020 y enero de 2021 en el CSIS (Washington), agradece al equipo de Europe, Eurasia, and the Arctic Program, liderado por Heather A. Conley por nuestras interesantes conversaciones acerca de las probables relaciones bilaterales entre EEUU y Rusia bajo la Administración Biden.

2Mira Milosevich-Juaristi (2017), “EEUU y Rusia, enemigos íntimos”, ARI nº 54/2017, Real Instituto Elcano, 28/VI/2017.

3 Dmitri Trenin (2018), “Avoiding US-Russia military escalation during the hybrid war”, Carnegie Endowment for International Peace, enero.

5 Dmitri Trenin (2021), “Dealing with Biden’s America”, Carnegie Moscow Center, 8/II/2021.

6 Henry Foy y Katrina Manson (2020), “Moscow braced for anti-Russian rhetoric and more confrontation”, Financial Times, 9/XI/2020.

8 Joseph Biden y Michael Carpenter (2018), “How to stand up to the Kremlin, defending democracy against its enemies”, Foreign Affairs, enero/febrero.

9 Henry Foy y Katrina Manson (2020), “Moscow braced for anti-Russian rhetoric and more confrontation”, Financial Times, 9/XI/2020.

10 Dmitri Trenin (2019), “Russia facing Europe: a provisional road map”, Carnegie Moscow Center, 9/X/2019.

11 Vladimir Frolov (2021), “How Russia deals with the West after Navalny’s jailing”, Moscow Times, 10/II/2021.

13Bad TV news for the Kremlin”, Russia Matter, septiembre 2020.

15 Ivan Timofeev (2020), “US sanctions under Biden: what to expect”, Carnegie Moscow Center, 23/XI/2020.

16 Cyrus Newlin y Heather A. Conley (2020), “US-Russia relations at a crossroads”, 2/X/2020, CSIS.

17 Mira Milosevich-Juaristi (2019), “The 2010s: ‘grand strategy’ or tactical opportunism?”, en The Role of Russia in the Middle East and North Africa Region. Strategy or opportunism?, EuroMesco Joint Policy Study, pp. 31-53.

19 Cyrus Newlin y Heather A. Conley (2020), “US-Russia relations at a crossroads”, 20/X/2020, CSIS.

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<![CDATA[ España y EEUU, de Trump a Biden ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari17-2021-garciaencina-espana-y-eeuu-de-trump-a-biden 2021-02-08T01:28:10Z

¿Cuál es la relación bilateral entre España y EEUU con la nueva Administración en la Casa Blanca?

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Versión en inglés: Spain and the US, from Trump to Biden.

Tema

¿Cuál es la relación bilateral entre España y EEUU con la nueva Administración en la Casa Blanca?

Resumen

La buena acogida de la victoria de Joe Biden, que contará con límites internos para avanzar en su agenda internacional, no debe tapar los desafíos, viejos y nuevos, para avanzar en una relación bilateral cambiante y en transición, en la que la economía, la política, la defensa y el apoyo al sistema internacional seguirán siendo los ejes principales.

Análisis

La resolución de las elecciones del 3 de noviembre en EEUU, con la victoria de Joe Biden y Kamala Harris como presidente y vicepresidenta respectivamente de EEUU, fue muy bien recibida en España. Las encuestas más recientes del Pew Research Service revelan una gran confianza en Europa en el nuevo mandatario estadounidense, y mucho optimismo sobre la mejora de las relaciones. Una amplia mayoría en Alemania (79%), Francia (72%) y el Reino Unido (65%) confían en que Biden haga lo correcto en los asuntos globales, siendo éste un cambio sustancial después de los bajos porcentajes de aprobación de Donald Trump. También hay un optimismo en estos tres países sobre la mejora de las relaciones transatlánticas y bilaterales con Washington.1 A falta de datos concretos sobre España, y teniendo en cuenta que la valoración que se ha hecho de EEUU en nuestro país a lo largo de este siglo ha sido similar a la de los principales países europeos, se puede deducir que los porcentajes podrían ser parecidos.2

Sin embargo, hay que resaltar que la relación bilateral atravesaba un momento delicado, con un paso hacia atrás por ambas partes, sobre todo durante el último año. También es cierto que la llegada a la Casa Blanca de Donald Trump en enero de 2017 no supuso en sus comienzos un gran cambio para la relación bilateral, con un respaldo de la Administración estadounidense al gobierno de Rajoy ante los acontecimientos de Cataluña, con cierta sintonía en algunos asuntos internacionales, como la crisis en Venezuela y Corea del Norte, y con las inversiones españolas en EEUU aumentando.

No tardaron, sin embargo, en manifestarse los temores por el giro proteccionista de Washington, y la sustitución de un gobierno conservador por otro socialista en España en junio de 2018 empezó a tener cierto impacto en la relación. A ello contribuyó la oposición del presidente estadounidense a buena parte de los principios y valores que definen la política exterior española, como la defensa del multilateralismo y la integración europea. Así, causó estupor la oposición al Acuerdo de París sobre cambio climático, el apoyo explícito a los partidarios del Brexit, y la retirada del acuerdo nuclear firmado con Irán y del Acuerdo sobre Misiles de Alcance Intermedio, entre otros.

La carencia de sintonía política se volvió aún más evidente con el nuevo gobierno de coalición que surgió en España en diciembre de 2019. Con una Administración Trump decididamente transaccional en el ámbito de las relaciones internacionales y un gobierno español multilateral e internacionalista, aumentaba la distancia ideológica entre Madrid y Washington. Mientras la Administración estadounidense expresaba sus dudas hacia el gobierno de coalición por su posición frente a asuntos como el de Venezuela o Bolivia, el gobierno español le manifestaba su preocupación por las consecuencias económicas de los aranceles impuestos por la Administración estadounidense y la aplicación de ley Helms-Burton que afectan a intereses españoles en Cuba.

Pero quizá el cambio más interesante se produjo en relación a las bases. Hasta entonces, las autoridades españolas habían procurado “encapsular” la cuestión de las bases, apartándola así de otros aspectos de la relación bilateral con el propósito de garantizar que no se viese afectada por los posibles vaivenes políticos, incluso con la idea de que el uso de las bases sería suficiente para garantizar una buena relación bilateral en el futuro. A principios de 2020 se produjo un cambio de postura motivado en gran medida por la agresiva política arancelaria de la Administración Trump. El mensaje del gobierno español al estadounidense fue que la relación bilateral constituía un todo, por lo que medidas contrarias a los intereses económicos españoles podría tener consecuencias en otros ámbitos de la relación, y muy especialmente en el de la Defensa. A pesar de la característica transaccionalidad de la Casa Blanca, este cambio de táctica produjo una pésima impresión en Washington, dando lugar a una suerte de advertencia inversa, a tenor de la cual Madrid no debería seguir dando por sentado que un acuerdo en torno al uso de las bases sería suficiente para garantizar una buena relación bilateral en el futuro. Se reveló una verdadera falta de confianza entre las partes.

Fue entonces cuando apareció la pandemia del COVID-19 y su expansión mundial, situación que reafirmó e intensificó algunas de las tendencias ya observadas en la Administración estadounidense. La actuación de EEUU durante la crisis se caracterizó por una absoluta falta de interés por liderar la respuesta internacional a la misma, poniendo una vez más de manifiesto su indiferencia –cuando no hostilidad– hacia instituciones multilaterales como la Organización Mundial de la Salud y el G20.

Washington también aprovechó la pandemia para fomentar la rivalidad y la confrontación política y económica con China, que reaccionó a su vez con inesperada agresividad. Si bien la “diplomacia de la mascarilla” desplegada por China tuvo muy escaso impacto en España, cabe recordar que nuestro país tampoco recibió ningún apoyo sustantivo por parte de EEUU durante la crisis. Si acaso, ésta agravó el deterioro de las relaciones transatlánticas, sobre todo tras la prohibición de la entrada de ciudadanos europeos provenientes del espacio Schengen a EEUU, decisión que causó estupor en Bruselas debido a la ausencia de consultas previas.

La respuesta de Washington a la pandemia, a la que cabría sumar la ola de indignación provocada por la muerte del ciudadano afroamericano George Floyd en junio de 2020, la negativa del presidente Donald Trump a aceptar los resultados electorales y lo ocurrido en el Capitolio el 6 de enero de este año, erosionó y acentuó si cabe la pobre impresión causada en España por el desempeño de la Administración Trump a lo largo de su mandato.

Una nueva Administración

La elección de Joe Biden y de Kamala Harris ha sido, como era de esperar, muy bienvenida en el mundo y en España. Una especie de alivio colectivo ante una Administración que se espera sea más amable, más afín y un socio bilateral más predecible. Enfrente hay ahora una Administración menos transaccional y más multilateral, que busca más cooperación y menos confrontación con los socios y aliados.3 Para Washington la diplomacia ahora tendrá más espacio, la UE no será más un enemigo y la OTAN no estará obsoleta. Todo ello beneficia a España.

Pero, tal y cómo afirma el nuevo secretario de Estado, Tony Blinken, EEUU vuelve a un mundo que no es el de antes, con un creciente nacionalismo, un receso en la democracia y una creciente rivalidad con China, y donde se multiplican las amenazas a un sistema abierto. El mundo no es el mismo y el liderazgo de EEUU tampoco va a ser igual.

En primer lugar, porque durante este 2021 la máxima prioridad de Joe Biden serán los desafíos domésticos, más aún tras el asalto al Capitolio del pasado 6 de enero: EEUU es más que nunca un país dividido política y socialmente, con una pandemia que sigue aumentando, y con crecientes desigualdades económicas y tensiones raciales. Esta situación puede ser un límite –tanto de recursos como de tiempo– a su agenda internacional, pero también es cierto que sus grandes prioridades –el COVID-19, la recesión económica y el cambio climático– no las alcanzará completamente sin sus socios, principalmente europeos.4

En segundo lugar, habrá tensiones entre sus prioridades domésticas e internacionales. Las declaraciones de Joe Biden durante su campaña electoral con su build back better y sus primeras propuestas legislativas, dejan claro que su prioridad número uno es reconstruir la economía en casa antes de lanzarse a nuevos compromisos internacionales. Además, algunas de las promesas que depara su Buy American, con grandes compras federales y gasto en bienes y servicios estadounidenses,5 pueden ir en contra de los esfuerzos por reconstruir los lazos con los aliados, que, por ejemplo, desearán una participación equitativa en nuevas inversiones en infraestructuras e innovación en EEUU, de acuerdo a los planes de la nueva Administración.

El equipo de Biden también ha acuñado la frase “una política exterior para la clase media”, con la que se quiere enfatizar que los nuevos compromisos internacionales de la Administración estarán al servicio de la reconstrucción interna y con el objetivo específico de mejorar la vida de los trabajadores y de las empresas estadounidenses. Este “principio organizador” sugiere, por ejemplo, que EEUU necesariamente no reasumirá su liderazgo tradicional de defender de forma inequívoca las prácticas comerciales liberales, protegiendo en primer lugar a sus consumidores, a sus empresas y a sus agricultores. Aquí cobran importancia los aranceles impuestos a varios países europeos tras la decisión de la OMC de declarar como ilegales las ayudas europeas al consorcio Airbus, y que desde octubre de 2019 afectan a la importación de productos agroalimentarios españoles. Hay optimismo sobre la renegociación de dichos aranceles principalmente por el valor que da Biden a los aliados, pero será también un asunto delicado porque tendrá que equilibrarlo con los intereses domésticos y, por lo tanto, no será rápido.

Por último, la nueva Administración estadounidense vuelve a la escena internacional pero más que nunca espera que los demás países den también un paso hacia adelante: más esfuerzo en defensa, trabajar juntos frente a China y solventar los temas comerciales, además de abordar los grandes retos globales como la pandemia y el cambio climático. No depende, por lo tanto, sólo de la actitud y de la voluntad de Washington, sino que “exigirá” a sus socios y aliados un esfuerzo acorde con las necesidades de todos.

Los desafíos para España

La actitud poco constructiva de la Administración Trump hacia los cauces multilaterales y su apuesta exclusiva por lo bilateral podrían haber tenido la virtud de, al menos, haber obligado a España a poner en valor todo el potencial de la relación bilateral. Pero no se hizo. Por un lado, por la decisión de protegerse la Administración Trump llevando de forma creciente la relación hacia los cauces multilaterales (aranceles, Helms-Burton, 2%). Posteriormente, por esa falta de sintonía política que llevó al gobierno español a simplemente esperar el desenlace de las elecciones.

Hace años que España debía hacer buscado los canales adecuados para una relación bilateral más intensa que satisficiera el potencial que tiene, incluso teniendo en cuenta la asimetría estructural en la relación de cualquier país con una potencia como EEUU. La idea de reforzar lo bilateral para ganar en el ámbito europeo y en el global debería ser el principal elemento a abordar. Llevar la relación con EEUU exclusivamente por cauces transatlánticos Bruselas-Washington, como parece intuirse de la próxima estrategia de acción exterior española, puede restar potencial a España y podría dejar en un segundo plano asuntos relevantes para la sociedad española que quizá no son urgentes en Bruselas.

En segundo lugar, y estrechamente conectado con el punto anterior, España debe cambiar su aproximación a EEUU, siendo más proactiva y dejando de rendir por debajo de lo esperado, algo que en ocasiones se ha visto con incredulidad desde Washington. Ahora más que nunca, España debe tomar la iniciativa para hacer más visibles sus intereses y trabajar sobre una visión más estratégica de la relación bilateral. Y no será fácil porque España sigue sin ser ni una prioridad ni un problema para EEUU, motivo por el cual su visibilidad es relativamente reducida. Esta situación podría acentuarse si no somos capaces de forjar sólidas relaciones con la presidencia Biden y con sus principales asesores –en especial los que forman el equipo europeo– para asegurar la recepción de los intereses de España en la Casa Blanca. Los aranceles que está sufriendo el campo español deben ser el primer reto ante esta nueva Administración, con el objetivo de revertir la medida, para lo cual –además de la vía de Bruselas– es necesario más que nunca el cauce bilateral.

No será fácil porque todo apunta a una enorme competición diplomática en Washington entre varios países que, después de cuatro años de Administración Trump, buscarán acercarse al equipo de Biden mientras sueñan con alcanzar esa “relación especial” con la nueva Administración. Alemania ya centra y centraliza toda la atención del equipo europeo de Biden, mientras que Italia busca su protagonismo al presidir este año el G20, y el Reino Unido no quiere ver mermada su relación con EEUU, apostando fuerte por el G7 que preside y por la celebración de Cumbre del Clima en Glasgow. España debe buscar la manera de sacar la cabeza con claridad y con determinación.

Pendiente también está el asunto que más ha generado tensión en la relación militar, clave en la relación bilateral, que es la crítica de Washington al esfuerzo presupuestario español en el ámbito de la defensa, que considera insuficiente. El objetivo del 2% que se fijó en la cumbre de la OTAN de 2014 y la idea de que los europeos no pagan lo suficiente por su propia defensa es una idea arraigada en el ámbito político estadounidense, tanto entre los Republicanos como entre los Demócratas. Que España sea el único socio de la Alianza que haya participado en todos los mandos de las rotaciones de las fuerzas de respuesta, y que supere el objetivo del 20% establecido en lo que al gasto de equipamiento militar se refiere, no lo exime a ojos de EEUU de este compromiso. Quizá por ello, Pedro Sánchez, en la inauguración de la Conferencia de Embajadores 2021, subrayó el esfuerzo que España está haciendo en Defensa y que es coherente con sus compromisos en el marco de la Alianza Atlántica, lo que puede ser guiño a EEUU, del que habló como un aliado principal y estratégico, y como un país amigo con quien desea profundizar la relación.

Con respecto a las bases, hay que mencionar que el Convenio de Defensa de 1988 fue prorrogado por un año más de manera automática hasta mayo del 2022, y se espera que próximamente se retome el proceso de sustitución de los destructores AEGIS con base en Rota por otros más modernos, tras el reemplazo del USS Carney por el USS Roosevelt en 2020. Ello se une al deseo de la Marina de EEUU de aumentar el número de efectivos y pasar de cuatro a seis destructores en Rota,6 pero aún no hay planes oficiales en el Pentágono ni solicitud oficial al gobierno español. Más aún, los debates en Washington sobre retraimiento, restricción y limitación de compromisos en el exterior7 apuntan a que desde Washington hay más interés en que España aumente su esfuerzo en Defensa que en aumentar la presencia militar.

Las bases seguirán siendo un elemento central de la relación bilateral y la presencia de tropas estadounidenses continuará en el medio plazo. Ello no ha evitado que hayan surgido noticias sobre la posibilidad de que Marruecos haya ofrecido a EEUU su base naval de Alcazarseguir en sustitución de Rota. Aquí hay que apuntar de nuevo al malestar que causó en Washington el cambio de postura de Madrid con respecto a las bases, mencionado previamente. Por otro lado, Marruecos es desde hace años un importante socio y aliado de EEUU, con el que ha logrado alcanzar una gran interoperabilidad. No se trata, por tanto, de un juego de suma cero y Rota continúa siendo un elemento clave para el Pentágono para acceder a zonas críticas y garantizar su sistema logístico, además de albergar los cuatro destructores AEGIS que forman parte del sistema antimisiles de la OTAN. En este sentido cobra relevancia la noticia de que Navantia ha ampliado su contrato para el mantenimiento de los destructores y de las instalaciones de Rota hasta el 2028. Al mismo tiempo, sería interesante trabajar en la identificación y la articulación los objetivos de cooperación con Washington en este ámbito, una tarea que sigue sin abordarse y que debería llevarse a cabo para dotar de mayor sentido estratégico a la relación bilateral, y de proyección hacia el futuro.

En este sentido conviene estar atentos a las nuevas dimensiones que se están incorporando en la relación bilateral en el ámbito de la defensa y seguridad como es la inteligencia artificial, la ciberdefensa y la defensa del espacio exterior, que adquirirán una relevancia cada vez mayor. Lógicamente, Washington va muy por delante en estos ámbitos, pero debería interesarle evitar que España quedase tan rezagada que la relación bilateral dejase de resultar viable. Ello dependerá en no poca medida del desarrollo futuro de la industria de la defensa española, y de su capacidad para acceder al mercado estadounidense, sin olvidar los posibles avances en materia de “autonomía estratégica” europea. Sin cooperar en estos ámbitos tecnológicos, será cada vez más difícil interoperar sobre el terreno, en detrimento de la relación bilateral.

Es el ámbito tecnológico, y el digital de forma más amplia, lo que va permeando además en todos y cada uno de los sectores de la actual relación bilateral, aunque quizá con especial atención en el futuro a la sanidad, la educación y el sector financiero. En estos sectores España compite con Francia, Italia y otros Estados europeos para atraer nuevas inversiones que permitan afrontar estos retos con garantías de éxito. En este punto, la ambición de soberanía tecnológica europea, el modelo tecnológico chino y el espacio de cooperación entre Bruselas y Washington sobre las diferencias con respecto a la privación, regulación de datos e impuestos a las grandes tecnológicas van a ser claves. Con respecto a esto último, la nueva secretaria del Tesoro, Janet Yellen, se ha mostrado a favor de reiniciar las negociaciones con la OCDE y otros países para lograr un impuesto global a las Big Tech. Cabe recordar que España es uno de los países que ya ha comenzado a aplicar un nuevo impuesto sobre los servicios digitales, y que la anterior Administración estadounidense calificó como “discriminatorio”.

Otro posible desafío puede ser Marruecos, que se presenta como un elemento a tener en cuenta en nuestra cooperación con EEUU no sólo por los rumores de la base de Alcazarseguir. El bombazo informativo de Donald Trump poco antes de acabar el año reconociendo la soberanía marroquí sobre el Sáhara, que pone presión sobre España, que debe reflexionar y mirar con lupa su posición en este triángulo en el que, quiera o no, está involucrada. En esta cuestión, el énfasis de la nueva Administración estadounidense en una política exterior donde los derechos humanos y la democracia tienen un nuevo protagonismo debe jugar a favor de España, para la que los derechos humanos son también un eje de su política exterior.

América Latina, siempre parte importante de la agenda bilateral, será de nuevo un desafío para la relación y, en particular, en lo referente a Venezuela y a Cuba, a la que Trump impuso nuevas sanciones poco antes de dejar la Casa Blanca. Siempre ha habido consultas entre España y EEUU por tener ambos intereses estratégicos, políticos y económicos relevantes. Pero, por lo general, Madrid ha procurado no posicionarse ante a las iniciativas norteamericanas. Es evidente que España no puede depender de Washington a la hora de desplegar su presencia en América Latina, pero al mismo tiempo debe tener en cuenta los intereses de EEUU en la región –no olvidemos que América Latina está mucho más lejos de Europa que de EEUU–. De ahí la necesidad de seguir buscando ámbitos propicios para la coordinación y que beneficien a todos los concernidos. De nuevo, Venezuela y Cuba serán los protagonistas de la agenda, pero todo indica que la pertenencia de España a la UE le llevará a plantear la política hacia estos dos países con diferentes parámetros y marcados desde Bruselas. España, sin embargo, debería tomar la iniciativa, por ejemplo, partiendo de la muy buena acogida en EEUU que tuvo el discurso del Rey Felipe VI en La Habana en noviembre de 2019, en un viaje a la isla que fue acogido inicialmente con mucho escepticismo en el Departamento de Estado.

Por último, queda pendiente una cuestión aparentemente menor, pero de elevado contenido simbólico, que es la limpieza de la zona de Palomares a la que se comprometió la Administración Obama en 2015, pero que la Administración Trump soslayó al no sentirse vinculada por los compromisos adquiridos por la Administración anterior. Una cuestión que el gobierno español debería volver a plantear.

Las oportunidades

El abandono de todo interés por el sistema multilateral por parte de Trump y escoger por privilegiar las relaciones bilaterales en función de intereses nacionales escogidos, llevó a una relación bilateral enfocada a asuntos muy específicos y al final, poco profunda. La llegada de la Administración Biden brinda la oportunidad para retomar una relación más amplia, que abarque más áreas y sectores, además de poder contar una interlocución más fácil con un departamento de Estado más diverso y más inclusivo.

A una relación que puede ser más amplia y algo más profunda hay que sumar que la nueva Administración quiere que el Congreso recupere su tradicional papel en la política exterior de EEUU, en gran parte como consecuencia de esa “política exterior de la clase media”. España podría aprovechar esta oportunidad para fortalecer los escasos vínculos que existen con ambas cámaras del Congreso de EEUU, algo que ha permanecido fuera de la agenda española desde hace demasiados años.

En esta nueva relación bilateral hay que sumar los puntos en común que esta vez sí comparten ambos gobiernos, lo que refuerza la relación y añade sintonía. Además del multilateralismo y el refuerzo de una gobernanza global –reflejado por ejemplo en la intención de EEUU de sumarse a la alianza COVAX y apoyar el ACT-Acelerator–, comparten los objetivos de transición climática y digital, que son dos de los cuatro ejes que conforman la política exterior del gobierno español. Así, Washington apuesta por la reducción de emisiones, por una creciente inversión en energías limpias y una vuelta al Acuerdo del Clima de París y, por otro lado, por sacar adelante planes de infraestructura digital, seguridad y privacidad.

España, por su parte, debe aprovechar un dinámico mercado norteamericano que buscará recuperarse tras el azote de la pandemia, con un ojo puesto en un plan de infraestructuras largamente perseguido por varias Administraciones y que el nuevo secretario del Departamento de Transporte, Pete Buttigieg, buscará sacar adelante. De ser así, podría ser una importante oportunidad para las empresas y multinacionales españolas del sector, aunque aún hay pocos detalles.

También hay una importante oportunidad para la más amplia relación transatlántica, que debería consolidarse como una relación que va mucho allá de la seguridad y la defensa, y como una relación que trasciende el área transatlántica. Es importante que España se vaya sumando a todos aquellos impulsos que van surgiendo sobre la redefinición de las relaciones transatlánticas, que ya tienen un espacio importante en la nueva política exterior de Washington. No es una vuelta al pasado, ni se pretende que entre ambas orillas los intereses sean idénticos. Pero hay potenciales áreas de encuentro donde mejorar y avanzar, como el establecimiento de reglas comerciales y estándares medioambientales; el desarrollo de estrategias comunes para hacer frente a China, la fiscalidad digital y 5G; e iniciativas para regular las Big Tech. Para aquellos que recelan de los próximos pasos de EEUU, con una nueva Administración en la Casa Blanca, no es arriesgado afirmar que en 2020 y 2021 la Administración Biden va a dar importantes pasos en el sector tecnológico8 –contando además con el apoyo de varios Republicanos– por la cantidad de controversias que se están suscitando en términos de pérdida de privacidad, ciberataques, cuestiones antimonopolio y el extremismo en las plataformas sociales.

España también ha dado la bienvenida a la celebración de la “cumbre por la democracia”9 a la que se comprometió hace tiempo Joe Biden. Una cumbre que suscitó en sus comienzos cierto escepticismo por saber qué países debían ir y cuáles no, y porque en el fondo se trataba de un claro esfuerzo para contrarrestar la creciente influencia global de China. Las expectativas sobre su celebración se rebajaron notablemente tras el asalto al Capitolio a principios de año, ya que algunos cuestionaron que EEUU hablara de democracia cuando no estaba en sintonía con la realidad doméstica del país.

Pero es un error concluir que después de la humillación que supuso para EEUU lo ocurrido el 6 de enero10 no pueda hablar alto y claro sobre democracia y derechos humanos globalmente, o que estos ideales sean menos apremiantes por los problemas domésticos. Es todo lo contrario. Que EEUU repare la democracia en casa no es incompatible con apoyar la democracia en el mundo, sino que son dos elementos que se refuerzan mutuamente. En primer lugar, porque la vulnerabilidad de democracia no es algo exclusivo de EEUU. Y, segundo, porque a muchos de los elementos que amenazan la democracia –como la desinformación, las interferencias políticas, las desigualdades económicas y el miedo a la interdependencia y a la globalización– sólo se les puede hacer frente de forma colectiva y, por tanto, contando con EEUU. Washington no va a perder la confianza en su capacidad para proteger la democracia porque eso le daría la victoria a Trump y al Trumpismo. Precisamente porque está bajo una gran presión en casa debe apoyarla más que nunca fuera y superar los escepticismos que su celebración pueda causar.

Si la UE ya se ofreció a tomar parte en dicha cumbre para la democracia,11 España ha reiterado su interés en “contribuir activamente al éxito de esta cita, porque defender el orden internacional… es una gran prioridad estratégica”,12 y buscará jugar un papel importante, lo que podría ser una oportunidad para la relación bilateral.

Por último, España debe apoyar y apostar por una recuperación de la imagen de EEUU dañada en los últimos años. Es un elemento importante para construir cualquier relación bilateral, que debe contar con el apoyo de las opiniones públicas de ambos lados. Según un reciente informe del European Council on Foreign Relations, la actitud de los europeos hacia EEUU ha cambiado de forma sustancial. Los principales países del continente piensan que su sistema político está dañado (un 67% de los españoles piensa que está completamente o en parte roto); que China será más poderosa que EEUU en una década (un 79% de los españoles piensa que seguro o con toda probabilidad China superará a EEUU); y que los europeos no pueden depender de EEUU en cuestiones de defensa (un 71% de españoles cree que Europa debe tener sus propias capacidades de defensa). Por lo tanto, los países europeos muestran sus dudas con respecto a la capacidad de Washington de moldear el mundo (sólo un 31% de los españoles confía en EEUU) en una era en la que las relaciones transatlánticas ya no son una cuestión existencial para ambas partes. Por muy contentos que estén en el continente europeo con Biden, aún hay muchas dudas de que en cuatro años no vaya a haber un nuevo vuelco electoral y, por lo tanto, la desconfianza en el país sigue alta.13

Conclusiones

La relación entre España y EEUU ha ido cambiando y evolucionando a lo largo de los años, y todo apunta a más cambios. EEUU no es lo mismo y las grandes transformaciones vividas en los últimos 20-30 años, en ámbitos como el tecnológico, el demográfico, el financiero y hasta en cómo se luchan las guerras, han tenido como consecuencia una serie de cambios estructurales. No son, por tanto, cambios coyunturales, y por ello mismo no desaparecerán con un mero cambio de inquilino en la Casa Blanca.

Pero la llegada de un nuevo presidente de EEUU siempre es una oportunidad para dar un nuevo impulso a la relación bilateral. En el caso de la Administración Biden, se espera una mayor sintonía, más puntos en común y más predictibilidad. Su aproximación a la inmigración, su deseo de trabajar con los aliados y para hacer frente a los retos globales de manera conjunta, la vuelta de la democracia y derechos humanos como principios de su política exterior, todo ello representa su cara más amable.

Washington vuelve a una interlocución internacional valorando muy positivamente su relación con los aliados tradicionales. No es poco, pero tampoco será una revolución para una presidencia cuyas energías estarán absorbidas en gran medida por la emergencia sanitaria y la crisis económica y social del país. Pero todo apunta a unas nuevas relaciones transatlánticas que siempre será positivas para España. Es más, España debe aprovechar ese nuevo impulso para poder influir en la agenda multilateral y europea –pandemia, cambio climático, comercio, progreso tecnológico y reglas internacionales– que le dé la credibilidad necesaria para impulsar la relación bilateral y hacer visibles, por fin, los intereses españoles en Washington. Será una prueba de madurez.

Carlota García Encina
Investigadora principal de Estados Unidos y Relaciones Transatlánticas, Real Instituto Elcano Real Instituto Elcano | @EncinaCharlie


1 Richard Wike, Janell Fetterolf y Christine Huang (2021), “British, French and German publics give Biden high marks after US election”, Pew Research Service, 19/I/2021.

2 Para ver más sobre la valoración de EEUU en España se puede consultar el Informe 27, “Relaciones España-Estados Unidos”, del Real Instituto Elcano, de junio de 2020.

3 Carlota García Encina (2020), “EEUU 2020: hacía dónde va su política exterior (II)”, ARI, nº 120/2020, Real Instituto Elcano, 29/X/2020

4 Gordon Brown (2021), “Joe Biden can’t heal America without help from the rest of the Word”, The Guardian, 20/I/2021.

7 Carlota García Encina (2020), “EEUU 2020: hacia dónde va la política exterior (I)”, ARI, nº 118/2020, Real Instituto Elcano, 20/X/2020.

9 Andrés Ortega (2021), “La alianza para la democracia debe empezar por casa”, BlogElcano, 12/I/2021.

10 Carlota García Encina (2021), “Asalto al Capitolio: ¿caída o ascenso de la democracia estadounidenses?”, BlogElcano, 11/I/2021.

12 Pedro Sánchez en la inauguración de la Conferencia de Embajadores 2021, 18/I/2021.

13 Ivan Krastev y Mark Leonard (2021), “The crisis of American power: how Europeans see Biden’s America”, ECFR, 19/I/2021.

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¿Cuáles son los retos y perspectivas de las relaciones de la UE con la Administración Biden?

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Tema

¿Cuáles son los retos y perspectivas de las relaciones de la UE con la Administración Biden?

Resumen

La victoria de Joe Biden en las elecciones presidenciales estadounidenses ha sido recibida con alivio por la mayor parte de líderes europeos a la vista de los importantes desencuentros que mantuvieron con su inmediato predecesor en diferentes ámbitos como fueron los aspectos, ideológicos, comerciales, de seguridad y defensa o política exterior. El presente ARI pretende analizar los principales retos y desafíos que afronta la relación Estados Unidos-Unión Europea con la Administración Biden en los ámbitos antes citados, así como las perspectivas de cambio y continuidad en una relación de tanta relevancia, planteando posibles elementos de mejora.

Análisis

El 24 de noviembre de 2020, una vez asumida su victoria y durante la presentación de su equipo de Seguridad Nacional, el presidente electo Joe Biden afirmó que “EEUU está de vuelta y listo para liderar al mundo y no para retirarse de él, una vez más sentado en la cabecera de la mesa, listo para confrontar a nuestros adversarios, no para rechazar a nuestros aliados, listo para defender nuestros valores”. De igual forma, criticó la concepción del America First de Trump y defendió el multilateralismo, sosteniendo su convicción y la de su equipo de que “EEUU es más fuerte cuando trabaja con sus aliados”.1

¿Qué nos dice este discurso a efectos de analizar una relación UE-EEUU marcada en los últimos años por una controversia recurrente?

Puntos de discrepancia de la relación UE-EEUU en la era Trump

Antes de comenzar con el análisis de las perspectivas sobre las relaciones UE-EEUU con la nueva Administración, es necesario plantear como punto de partida la compleja relación que la UE y sus Estados miembros han mantenido con la Administración Trump. Esta habría oscilado entre los diferentes altibajos producidos, en especial en su relación con el presidente francés, Emmanuel Macron, las malas relaciones personales, como ha sucedido con la canciller alemana, Angela Merkel, y la relación cordial que, en cambio, la Administración estadounidense ha mantenido con otros Estados como Italia y Polonia.

A este respecto el presidente estadounidense y una parte de los líderes europeos han chocado por diferentes asuntos.

En primer lugar, es preciso mencionar las diferencias ideológicas y de la propia visión del mundo, que debería inscribirse en el debate patriotismo/nacionalismo frente a globalismo. En el caso de la Administración estadounidense, su posición ideológica debería inscribirse dentro de la tradición jacksoniana estadounidense, que desconfía de las instituciones y normas internacionales, además de la defensa de una política enérgica frente a los adversarios de EEUU y de una política económica orientada a favor de sus clases medias.

En segundo lugar, cabe destacar las cuestiones de seguridad y defensa, donde una gran parte de los aliados europeos no está cumpliendo con la regla de Cardiff de acercarse hasta el 2% del PIB para 2024.

En tercer lugar, es preciso mencionar las diferencias en materia comercial y que comenzaría la Administración Trump con la imposición de medidas arancelarias a productos europeos relacionados con el aluminio y el acero, en su objetivo de reducir el déficit de la potencia norteamericana con otros Estados, sean estos aliados o adversarios.

Finalmente, también cabe destacar las diferencias políticas y diplomáticas que EEUU y sus aliados europeos mantienen en relación a diferentes actores del sistema internacional, destacando a este respecto la posición de la Administración estadounidense en relación a otras potencias como China y Rusia, pero también Irán, Cuba y Venezuela, e incluso conflictos como Siria donde, partiendo de las habituales divisiones europeas, se han planteado discrepancias de algunos Estados europeos con la Administración estadounidense.

A priori, la elección de una Administración Biden podría resultar, a ojos de los líderes europeos, una oportunidad para restablecer los lazos a ambos lados del Atlántico, pero es necesario realizar un análisis más profundo a efectos de poder observar más claramente cuáles van a ser sus líneas de actuación en los diferentes ámbitos y comprobar si las expectativas europeas van a poder verse colmadas.

(1) Ideología y límites de la política exterior de Biden

En este punto las propuestas y la visión del mundo de una Administración Biden parece, en principio, concordar más con los posicionamientos de los líderes de la UE y la mayor parte de los Estados europeos que la visión jacksoniana del presidente Trump.

Entre las propuestas de política exterior desgranadas por el presidente estadounidense cabe destacar la revitalización de las alianzas, teóricamente puestas en cuestión por su predecesor en su discurso, un papel más activo en la defensa de la democracia a nivel interno y del fortalecimiento de las relaciones estadounidenses con sus aliados democráticos. También una mayor defensa del orden internacional liberal y del multilateralismo, así como en la lucha contra diversos desafíos transnacionales, tal y como quedaría demostrado en su propuesta de reincorporación al Acuerdo de París contra el cambio climático. Además, se prevén cambios en diferentes ámbitos como el de la política migratoria.2

En algunos aspectos su visión parece plantear algunos elementos contradictorios, como sería su posicionamiento a favor de las “intervenciones humanitarias”, mientras rechaza los cambios de régimen, a menudo provocados por las mismas.

Los planteamientos ideológicos de Biden en política exterior parecen responder a un cierto pragmatismo, que suma elementos liberales como la promoción de la democracia, con planteamientos realistas, como evitar verse envuelto en “conflictos innecesarios”, sin que pueda presuponerse una ruptura absoluta con el contenido de las políticas del presidente Trump. De igual modo, a raíz de su discurso de presentación de su equipo de seguridad nacional, parece haber incorporado algunos elementos jeffersonianos en relación a “liderar con el poder del ejemplo”, que ya estaba presente en la política exterior del presidente Obama.3

La inclusión ideológica de Biden entre el bando “globalista” parece a priori bastante clara. La propuesta por parte del presidente electo de los principales miembros de su gabinete en materia de política exterior y seguridad nacional también parece indicarlo, más allá de declaraciones triunfalistas sobre un retorno de EEUU al orden internacional.

Entre ellos cabe citar a Antony Blinken, su propuesta de secretario de Estado, a quien se atribuye un posicionamiento favorable a la relación transatlántica y a una gestión de los asuntos internacionales basada en el multilateralismo, pero también inclinaciones ideológicas favorables al liberalismo intervencionista como muestra su apoyo a la intervención en Libia o sus declaraciones de arrepentimiento por no haber apoyado en mayor medida una intervención en Siria. También Jake Sullivan como consejero de Seguridad Nacional, quien se ha manifestado a favor de un concepto del “excepcionalismo estadounidense” algo suavizado.4

Por otro lado, la propuesta del general Lloyd Austin como secretario de Defensa, si bien tiene un perfil menos intelectual que los de James Mattis o Herbert McMaster, podría plantear un equilibrio entre el liberalismo de los dos primeros y el realismo prudente presente tradicionalmente entre los militares estadounidense, que coincidiría con parte de las preferencias de Biden, reproduciendo un equilibrio ideológico ya presente con la Administración Obama.
Cabe destacar que todos ellos pertenecen al establishment de la política exterior del Partido Demócrata y formaron parte del equipo de seguridad nacional de la Administración Obama. También comparten una visión muy tradicional de la política exterior estadounidense. Este podría ser un punto negativo que evitaría poner en marcha las importantes modificaciones doctrinales y estructurales que la política exterior estadounidense necesita para lograr un desempeño exitoso.5

A esto cabe añadir que, para que una política exterior de estas características pueda ser llevada a cabo habrá que analizar si la evolución estructural de la sociedad estadounidense y del sistema internacional, así como las instituciones estadounidenses le permiten el margen de maniobra suficiente para llevar a cabo su programa. Si bien las elecciones del 5 de enero de Georgia parecen haber resuelto favorablemente para el Partido Demócrata, incrementando parcialmente su margen de maniobra y lograr el empate en el Senado, que le permitirá aprobar algunos proyectos con el voto de la vicepresidenta Kamala Harris, los acontecimientos del 6 de enero en el Capitolio siguen planteando la persistencia de una sociedad profundamente dividida y polarizada. Esto hace previsible la necesidad de concentrar esfuerzos en los grandes desafíos internos que esta potencia afronta.

Por otra parte, la fortaleza electoral del movimiento político puesto en marcha por el presidente Trump y amparado en una tradición jacksoniana de larga data dentro del Partido Republicano, así como la creciente importancia del ala izquierda del Partido Demócrata, que coincide en algunos puntos con los planteamientos del presidente Trump en relación al proteccionismo o el fin de las “guerras interminables”, podrían constreñir sus opciones. Algo que se ha demostrado con las demandas recientes de líderes como Bernie Sanders, Elizabeth Warren y Alexandria Ocasio-Cortez. Con los acontecimientos del Capitolio, es factible plantear que estas diferencias ideológicas internas en ambos partidos tiendan a acentuarse.

(2) Las cuestiones de seguridad y defensa

El ámbito de la seguridad y la defensa constituye, sin duda, uno de los elementos de mayor interés para los aliados europeos, partiendo de la base de la dependencia europea en materia de seguridad y defensa. También parece constituir uno de los ámbitos donde la continuidad puede ser más importante que la ruptura en la política a seguir por parte de una Administración Biden.

De los diferentes aspectos, sin duda el más importante es el de las demandas estadounidenses para que los líderes europeos incrementen su nivel de gasto en defensa. Un aspecto al que diferentes Estados, como es el caso de Alemania y de España, se han resistido y únicamente han incrementado su inversión en este ámbito de una forma muy discreta.

Los líderes europeos respondieron a las presiones de Trump con la puesta en marcha de diferentes programas, en especial vinculados a la PESCO, así como dando un mayor margen de maniobra a la ya tradicional posición doctrinal francesa de inspiración gaullista, que vendría a ser etiquetada como “autonomía estratégica”.

Hay que destacar que este concepto se ha caracterizado en su forma actual por ser poco realista y ambiguo. Es poco realista debido a la oposición que genera y a las dudas sobre la voluntad política real de los Estados miembros de hacerse con las capacidades militares necesarias, lo solicite quien lo solicite. Las principales reticencias vendrían de los líderes de Estados europeos más dependientes de las garantías de seguridad estadounidenses, como sucede con los países de Europa del Este, en relación a Rusia, o de la propia Alemania. España también podría ser incluida dentro de este grupo.

Asimismo, es ambiguo por la ausencia de cualquier contenido tangible más allá del alejamiento de EEUU y de la OTAN, un movimiento cuya sabiduría puede ponerse en entredicho. A este respecto, esta ambigüedad que lo caracteriza también tiene el riesgo de que en su nombre puedan justificarse decisiones equivocadas política o estratégicamente, como ha sucedido con el acuerdo de inversiones con China y la falta de consultas con el equipo de Biden.

A pesar de sus defectos esta ha sido una posición asumida como propia por algunos líderes europeos como el alto representante, Josep Borrell,6 generando un intenso debate internos entre Estados europeos y en el seno de la propia UE, donde ya empieza a hablarse de “europeístas” y “atlantistas” en relación a esta materia.

En la cuestión del gasto en defensa es previsible un cambio de estilo y formas. A este respecto hay que recordar sus declaraciones electorales rechazando retirar las garantías de seguridad a un aliado que no cumpliese con el objetivo de gasto. Sin embargo, no es tan previsible un cambio en la sustancia de esta política con la Administración Biden. Hay que recordar que la Cumbre de Cardiff se celebró en el año 2014, bajo la presidencia de Obama y con Joe Biden ejerciendo de vicepresidente.

En cualquier caso, parece que será preciso matizar los planteamientos de esta doctrina, ante el cambio de presidencia y el crecimiento de las más que previsibles reticencias de los aliados europeos más críticos con este posicionamiento, a efectos de lograr un mayor entendimiento tanto con la Administración Biden como con la propia OTAN. Máxime cuando algunos de los actores indispensables para la seguridad europea, como es el caso del Reino Unido, pertenecen a esta organización y no a la UE.

De este modo se lograría el objetivo de evitar alienar a los aliados estadounidenses, tal y como parecía que esta concepción estratégica estuvo formulada en un principio y, al mismo tiempo, reforzar tanto la muy necesaria cooperación entre aliados europeos como las capacidades europeas para actuar en su entorno más inmediato. Un elemento que sería muy bienvenido por los líderes estadounidenses y les permitiría centrarse en la región Indo-Pacífica, a efectos de lidiar con el ascenso de China.

Teniendo en cuenta que algunos miembros de la Comisión, como es el caso de su presidenta, Ursula Von der Leyen, en su Discurso de Europa en Berlín,7 se convirtieron en los principales defensores del papel regional de la Alianza Atlántica y las declaraciones de su secretario general Jens Stoltenberg, sobre una cooperación “sin precedentes” entre ambas entidades, parece que este camino habría quedado abierto y podría ser transitado sin excesivas dificultades de cara a futuro.

(3) Las cuestiones comerciales

Una de las decisiones más llamativas de los últimos días es que, ante la asunción del poder por parte de Joe Biden, la UE haya aprovechado este momento para aplicar las medidas autorizadas por la OMC en relación a las ayudas concedidas por EEUU a Boeing y en respuesta a las medidas tomadas por la potencia norteamericana por el trato respectivo a Airbus. Esto parece haber puesto sobre la mesa la importancia de la política comercial en las futuras relaciones bilaterales.

Si bien la política comercial de la Administración Trump ha generado numerosas discrepancias, en especial por no haber distinguido entre aliados y adversarios, esperar un giro de 180 grados en la misma parecería un objetivo escasamente realista por parte de los aliados europeos, básicamente por dos razones.

La primera es que responde a elementos estructurales de la política interna estadounidense, principal razón por la que la Administración Trump adoptó dicha política y utilizó este argumento en las elecciones presidenciales de 2016. Existen amplias capas de la población que consideran haber sido perjudicadas por la firma de acuerdos de libre comercio que habrían llevado a la pérdida de empleos e industrias estadounidenses, cuando no a la deslocalización de la producción. Este punto explicaría el abandono por parte de EEUU de diferentes proyectos como el TPP y la renegociación del NAFTA, y nada hace pensar que esta política vaya a revertirse.

La segunda es que estos mismos argumentos son compartidos por amplios sectores del Partido Demócrata, con los que Joe Biden va a tener que lidiar. Es el caso del ala izquierda, representada en especial por Bernie Sanders, quien también ha defendido la aplicación de políticas proteccionistas y se ha mostrado muy crítico con el libre comercio. Es, además, una postura que tiene una amplia tradición en el Partido Demócrata y que no va a ser abandonada así como así. De hecho, la opción por la que optó Biden en su campaña fue por una nueva política que sustituyese al America First de Trump y que fue denominada como Build Back Better, a efectos de proteger los intereses de la clase media estadounidense.8

Esto no quiere decir que no quepa esperar gestos por parte de Biden en materia comercial con sus aliados europeos o asiáticos, en especial si se producen contraprestaciones en otros ámbitos como en el de la política a seguir hacia China, pero no un giro radical como algunos habrían planteado.

En cualquier caso, y en favor de un mayor entendimiento en política comercial, cabe destacar que las principales críticas no se han producido en EEUU, como si sucedió en el caso del TPP, sino que ha sido en Europa donde se han levantado las principales posiciones críticas. Si los líderes europeos están dispuestos a asumir ese coste político y realizar contraprestaciones en política exterior, un mayor entendimiento podría ser posible.

(4) Las relaciones diplomáticas con terceros Estados

Las relaciones con terceros países serían otro de los principales puntos de disputa entre EEUU y sus aliados europeos. En este punto cabe esperar tanto continuidad como ruptura en función del caso.

(4.1) China

De todos los supuestos, este es el más relevante para los intereses estadounidenses. El ascenso de China constituye el desafío de seguridad más importante del sistema internacional contemporáneo y EEUU va a seguir manteniendo la prioridad estratégica de lidiar con el comportamiento cada vez más asertivo de la potencia asiática, si bien en este caso optando por una óptica multilateral.

A este respecto, cabe mencionar que la posición de Trump ha sido elogiada incluso por sus rivales Demócratas y tiene numerosos partidarios entre las elites políticas estadounidenses y en el Congreso, empezando por la propia líder de la mayoría en la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi. Este elemento puede considerarse clave en el futuro de la relación entre EEUU con sus aliados europeos y tanto la UE como la OTAN lo han incluido en su agenda.

Con todo, la política europea no ha estado exenta de contradicciones y, a menudo, se ha demostrado incoherente. Esta creciente preocupación también se ha visto acompañada por parte de algunos líderes con la necesidad de articular un camino propio frente al estadounidense y algunos Estados se han resistido a los llamamientos a vetar a compañías como Huawei, a pesar de las alegaciones estadounidenses relativas a la amenaza para la seguridad que podrían suponer.

Más aún, en apenas un año la Comisión Europea ha pasado de definir a China como un “rival estratégico” y mostrar su preocupación por las implicaciones en materia de seguridad derivadas de su ascenso como serían su política de inversiones en sectores estratégicos o su creciente presencia en los Balcanes o el Ártico, así como la vulneración de derechos humanos en Xinjiang o Hong Kong, a firmar un controvertido acuerdo de inversiones criticado por el equipo de Biden y por destacados analistas de think tanks estadounidenses y medios internacionales, que además socava la estrategia hacia China planteada por Biden.9

Este acuerdo, que parece haber sido auspiciado por Alemania, se ha justificado en la obtención de ventajas comerciales que ya disponían las empresas estadounidenses y no las europeas. Más difícil de justificar resulta, en el marco del discurso teóricamente multilateralista de la UE, la ausencia de consultas con el presidente electo y su equipo. Lo que parece a todas luces un error político e incluso estratégico, como afirmaba Reinhard Butikofer, el presidente de la delegación del Parlamento Europeo para las relaciones con China, ha sido disfrazado en el discurso de sus defensores internos como “autonomía estratégica”.

(4.2) Rusia

No se esperan grandes rupturas en el ámbito de las relaciones con Rusia. Pese a algunas afirmaciones sosteniendo la amenaza que supone esta potencia para el orden internacional, parece claro que la política rusa de Biden tendrá líneas de continuidad importante dado que la propia Administración Trump, pese a las acusaciones de connivencia con el líder ruso, siguió profundizando en la política de sanciones e incluso incrementó la presencia estadounidense en Europa Oriental. Una Administración Biden, en cualquier caso, profundizaría aún más en esta política, algo que la posible elección de algunos de los nuevos altos cargos del Departamento de Estado, como Victoria Nuland, parece sugerir.

En este ámbito cabe destacar la incógnita sobre el futuro de la posición estadounidense sobre el proyecto de gaseoducto a Alemania, Nord Stream 2, fuente importante de controversia con la Administración Trump que, no obstante, había adoptado una posición que se identifica claramente con los planteamientos del establishment de la política exterior estadounidense. Sin duda, este proyecto no va a ser elogiado por la nueva Administración Biden, pero queda pendiente ver hasta qué punto decide llevar su crítica.

(4.3) Irán

Una de las decisiones más esperadas por los líderes europeos es la de la reincorporación de EEUU al acuerdo nuclear con Irán. Sin embargo, no cabe hacerse demasiadas ilusiones al respecto. No va a ser una decisión fácil dado que el citado acuerdo tenía grandes detractores en el Congreso estadounidense y en sus principales aliados regionales, como es el caso de Arabia Saudí e Israel.

La reciente decisión de Irán de enriquecer uranio al 20% de pureza, incumpliendo los términos del acuerdo, es sólo una de las dificultades que esta reincorporación conllevaría. Esta decisión va a ser muy compleja salvo que se hagan ulteriores concesiones en el programa de misiles balísticos y en sus intervenciones regionales por parte de Irán, algo que parece enormemente complejo en estos momentos.

(4.4) Cuba y Venezuela

Otros aspectos de cierta importancia para la UE sería la posición a adoptar por la nueva Administración en relación a algunos Estados de Latinoamérica, como es el caso de Cuba y Venezuela. Aquí debemos tener en cuenta que la política de la Administración Biden hacia estos dos Estados va a ser diferente.

En el caso de Cuba es más que probable que la Administración Biden recupere el acercamiento hacia la isla caribeña, retomando el antiguo proceso negociador puesto en marcha por la Administración Obama y que su predecesor no abandonó del todo. Esta puede ser una oportunidad para los europeos, que desean que la aplicación del Título III de la Ley Helms Burton, que perjudica claramente a empresas europeas y españolas, deje de estar en vigor.

El caso de Venezuela es diferente y en este supuesto la continuidad puede ser más importante que la ruptura. La Administración Biden puede optar por suavizar sus críticas o adoptar una posición más conciliadora en relación al proceso negociador auspiciado por la UE, pero difícilmente puede dejar de observar la problemática que supone el régimen para la seguridad y la estabilidad de la región. Además, la posición enérgica frente al país latinoamericano seguirá representado dentro de la Administración por figuras destacadas como Jake Sullivan, futuro consejero de Seguridad Nacional.

(4.5) El Brexit
Si bien es pronto para anticipar los efectos que una Administración Biden podría tener para las relaciones de la UE con el Reino Unido dado que las negociaciones entre ambos actores todavía están en marcha, se ha puesto de manifiesto que la llegada de Biden a la presidencia y el menor margen de maniobra política que va a tener el primer ministro Boris Johnson podría producir una posición más conciliadora de Londres en su relación con la UE, especialmente en el ámbito comercial.

Esto no quiere decir que sea previsible abandono alguno por parte de EEUU hacia el Reino Unido, dada la importancia de los vínculos que los unen y su importancia tradicional como aliado en materia de seguridad y defensa, pero sí podría llevar a que esta potencia moderase alguna de sus posturas en su relación con la UE de cara a futuro.10

Conclusiones

La llegada de Biden al poder, sin duda, será acogida de manera cálida por los principales líderes europeos, como ha demostrado el discurso sobre el resultado de las elecciones estadounidenses de la canciller alemana, Angela Merkel,11 poniendo en valor el papel de EEUU en Alemania y en Europa y calificando la amistad entre EEUU y Alemania como “un tesoro común”. La nueva Administración será más cercana a los postulados ideológicos de los líderes de Francia y Alemania, entre otros, e impondrá un nuevo estilo de liderazgo y una relación más estrecha con sus aliados tradicionales.

Con todo, cabe destacar que el margen de maniobra del presidente Biden para realizar cambios sustanciales en sus políticas será limitado. Al frente de lo que él mismo ha denominado “presidencia de transición”, es bastante improbable que por mera cuestión de edad repita mandato. De igual forma, los ajustados resultados del Senado y los cambios en la sociedad estadounidense y en el sistema internacional impondrán restricciones a lo que el presidente de EEUU quiera o pueda hacer, tal y como demuestra la fortaleza de la ideología jacksoniana en el Partido Republicano y del ala más izquierdista en el Partido Demócrata. De igual forma, las profundas divisiones internas de la potencia norteamericana requerirán buena parte de los esfuerzos y atención del presidente electo.

Los defensores del concepto de la “autonomía estratégica” han planteado que estas divisiones internas impiden confiar en EEUU como un aliado fiable y estable de cara a los próximos años. Sin embargo, este análisis obvia que los desafíos planteados por las divisiones internas entre Estados y líderes europeos y su propia problemática con la ideología populista a nivel nacional, como sucede con Francia o Italia entre otros muchos, no son en absoluto menores a los del caso estadounidense.

En lo que respecta a la política exterior de una Administración Biden, son evidentes las más que probables continuidades en ámbitos como el de las relaciones con China o Rusia, las cuestiones de seguridad y gasto en defensa y en ciertos aspectos de su política comercial, si bien cabe esperar gestos con sus aliados, especialmente en caso de que estos coordinen con EEUU su política hacia China. De igual forma, no todas las políticas de la Administración Trump han sido rupturistas, como ha sucedido en el ámbito de la defensa o en el de las relaciones con Rusia, y no cabe esperar grandes rupturas tampoco de su sucesor.

A pesar de todo, su liderazgo puede ser una oportunidad para retomar las relaciones con sus aliados europeos, deterioradas no sólo por las divisiones atlánticas de la etapa de su predecesor, sino por las persistentes divisiones internas entre europeos. Estas persistirán en los próximos años entre los defensores de un mayor papel estadounidense en la región dada su mayor dependencia en materia de seguridad y defensa y aquellos que, como Francia, tienen ya una cierta tradición política de esgrimir la necesidad de una mayor “autonomía estratégica”.

Existen diferentes puntos de mejora que pueden ser explorados por los líderes europeos para lograr una relación más estrecha con EEUU de cara al futuro.12

  1. Una relación más estrecha entre la UE y la OTAN en materia de defensa, apostando por el incremento del gasto y el cumplimiento con los compromisos de Cardiff.
  2. Un mayor desempeño europeo a la hora de garantizar la seguridad y estabilidad en las regiones próximas a Europa, que no sería observado con malos ojos por Washington y le permitiría centrar su esfuerzo en la región Indo-Pacífica.
  3. Una redefinición de la concepción de la “autonomía estratégica”, para adaptarla de forma realista a los intereses del conjunto de Estados europeos y no sólo a los de Francia como principal defensora. Sería conveniente, en cualquier caso, que el desarrollo estratégico de este planteamiento pudiese hacerse de manera concertada con Washington para evitar nuevos malentendidos.
  4. Un mayor esfuerzo europeo para, en conjunción con EEUU, modificar el comportamiento no aceptable de China en sus prácticas comerciales, inversiones estratégicas o en los conflictos territoriales de Asia Oriental incrementado, de ser posible, su presencia en esta región clave para el futuro del sistema internacional.
  5. Con todo, será necesario que la UE y sus Estados miembros elaboren y asuman una política coherente y eliminen las importantes contradicciones presentes en esta política clave para el futuro de la relación transatlántica.
  6. Recuperar la tradición del pensamiento estratégico europeo, perdida desde los tiempos de auge del Equilibrio Europeo, y adaptar su visión y comportamiento a un sistema internacional que seguirá dominado por la competición entre grandes potencias.

A esto cabe añadir la necesidad de desvincular, de una vez, la relación con EEUU de la persona que ocupa la presidencia, un ámbito en el que se ha podido ver un cierto avance en la política exterior española, pero no en el de la acción exterior europea. De hecho, tal y como sucedió con George W. Bush y como nuevamente ha vuelto a suceder con Donald Trump, las divisiones internas europeas han aflorado al lidiar con liderazgos políticos controvertidos en la potencia norteamericana y la relación entre ambas orillas del Atlántico han sido recurrentemente puestas en cuestión.

De igual modo y ante el entusiasmo tanto estadounidense como europeo con una concepción del multilateralismo que parece haber sido tomado como un fin en sí mismo y no como una forma de gestionar los asuntos internacionales para cumplir con un objetivo, convendría que los aliados de ambas orillas del Atlántico rebajen sus expectativas a este respecto y se aproximen a este concepto de una forma más pragmática y menos ideológica.

Las situaciones en política internacional que obligan a que los Estados defiendan sus intereses más relevantes de manera unilateral de ser necesario, no van a desaparecer y si bien hay ocasiones en las que actuar de manera multilateral será aconsejable, el multilateralismo no constituye una panacea ni una garantía de que los resultados de una determinada acción serán positivos, y ahí están para demostrarlo ejemplos como la intervención en Libia. A este respecto tanto estadounidenses como europeos harían bien en recordarlo para evitar futuras decepciones.

Los líderes europeos y estadounidenses también deberían tener presente que una mera vuelta a las políticas del pasado no va a garantizar necesariamente buenos resultados de cara al sistema internacional, y que es necesario realizar una profunda autocrítica sobre los errores cometidos en el pasado, abandonando y/o modificando aquellas políticas que no se demostraron exitosas y llevaron al auge de movimientos críticos de naturaleza populista que, previsiblemente, seguirán persistiendo a medio y largo plazo. La política comercial o de expansión de la democracia liberal en el exterior, de hecho, son dos ejemplos de manual.

La actual Comisión parece haber impulsado de nuevo, de acuerdo con las preferencias previas a las elecciones presidenciales estadounidenses, una agenda común transatlántica. Sin embargo, la persistencia de nuevos choques no puede ser descartada, en especial cuando los intereses estadounidenses en la relación tienden a focalizarse en los aspectos de seguridad, en tanto que los europeos tienden a incidir más en cuestiones “blandas” y de valores o de naturaleza regulatoria. Un aspecto que puede verse claramente en la nueva agenda propuesta por la Comisión Europea.13

Sin necesidad de incurrir en expectativas irrealizables o utópicas y, partiendo de la base del necesario escepticismo ante la capacidad transformadora de una Administración Biden constreñida por los desafíos de la política interna o de la decepción que supuso una Administración Obama focalizada en el Pacífico y no en el Atlántico, la persistencia de intereses de primera magnitud que permiten definir como vital esta relación, así como de los valores compartidos, hacen necesario que a este nuevo esfuerzo para reforzar la relación se le otorgue la máxima prioridad  por parte de los líderes estadounidenses y europeos por igual.

Juan Tovar
Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Burgos


1 Véase el citado discurso.

2 Sobre el programa del presidente electo Biden en política exterior véase J. Biden (2020), “Why America must lead again”, Foreign Affairs, vol. 99, nº 2, marzo/abril.

3 Véase la nota 1.

4 J. Sullivan (2019), “What Donald Trump and Dick Cheney got wrong about America”, The Atlantic, enero/febrero.

5 S. Walt (2020), “Biden sees the A-Team. I see the Blob”, Foreign Policy, 11/XII/2020.

6 Véase a modo de ejemplo y en su aplicación a la política china J. Borrell (2020), “La doctrina Sinatra”, Política Exterior, 1/IX/2020.

8 Véase este apartado del programa de Biden.

9 Véase Comisión Europea (2019), “EU-China – A strategic outlook”, 12/III/2019; “Key elements of the EU-China Comprehensive Agreement on Investment”, Comisión Europea, 30/XII/2020. Sobre las críticas al acuerdo con China véanse G. Rachman (2021), “Europe has handed China a strategic victory”, Financial Times, 4/I/2021; y “Will the sudden EU-China deal damage relations with Biden?”, The New York Times, 6/I/2021.

10 Véase, a modo de ejemplo.

11 A. Merkel (2020), “Chancellor Dr Angela Merkel: outcome of the presidential election in the United States of America”, Oficina del Canciller de Alemania, 9/XI/2020.

12 Véase, para más detalle, J. Tovar (2020), “La política europea de Trump y las relaciones transatlánticas”, Araucaria, vol. 22, nº 45, pp. 491-494.

13 Véase Comisión Europea (2020). “EU-US: A new transatlantic agenda for global change”, 2 de diciembre.

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¿Qué cabe esperar de la política exterior de Biden y qué limitaciones tendrá para cambiar de rumbo?

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Tema

¿Qué cabe esperar de la política exterior de Biden y qué limitaciones tendrá para cambiar de rumbo?

Resumen

Este análisis examina qué cambios caben esperar y cuáles serán las prioridades en política exterior de la nueva Administración Biden, así como los factores que limitarán una ruptura clara con las políticas de Trump. Pese a que se espera una enmienda a la totalidad de la estrategia exterior de Trump y su giro aislacionista, la realidad es que Biden tiene otras prioridades en el ámbito doméstico y que se enfrentará a limitaciones para hacer cambios profundos en la política exterior de EEUU. Sin duda, habrá cambios en las formas, un mayor enfoque en valores tradicionales y una estrategia mucho más acentuada de cooperación internacional. Sin embargo, no cabe esperar un cambio radical e inmediato en la política exterior de EEUU. El reloj no va a volver atrás.

Análisis

Tras semanas de incertidumbre, y pese a la resistencia del presidente Trump por aceptar su derrota electoral, por fin ha comenzado formalmente el proceso de transición y Biden ha empezado a anunciar los nombramientos de miembros de su gobierno y acaba de presentar a su equipo de política exterior. Al presentar a sus elegidos, Biden ha hecho una declaración de intenciones y ha proclamado que “EEUU ha vuelto y está listo para liderar el mundo, no para retirarse de él. Listo para confrontar a nuestros adversarios, no para rechazar a nuestros aliados y listo para defender nuestros valores” y que “este es un equipo que mantendrá nuestro país seguro y es un equipo que refleja que EEUU ha vuelto”.

Los discursos y entrevistas con Biden y sus asesores durante la campaña electoral nos han dado una hoja de ruta que marcará la agenda en política exterior: contrarrestar a China y Rusia; regresar al acuerdo nuclear con Irán; restablecer las relaciones con Europa; y hacer frente a las consecuencias del Brexit en la relación con el Reino Unido. Al mismo tiempo, parece que las prioridades para la nueva Administración Biden en lo que respecta a Europa se centrarán en la lucha contra la pandemia y la crisis; las relaciones con China; impuestos; el cambio climático; la resolución de conflictos comerciales; la regulación de empresas tecnológicas; e Irán. Los analistas resaltan que hay potenciales áreas de encuentro con Europa en las que sería posible mejorar y avanzar en las relaciones con Europa en temas como el establecimiento de nuevas reglas comunes sobre comercio, trabajo y estándares ambientales; la creación de una alianza transatlántica en torno a las tecnologías limpias; el establecimiento de estándares comunes para la fiscalidad digital y 5G; la negociación de un nuevo acuerdo de privacidad entre EEUU y la UE; el desarrollo de estrategias comunes para afrontar el capitalismo estatal chino; y el desarrollo de iniciativas para frenar el poder de la grandes empresas tecnológicas y repensar la política de competencia. No será tarea fácil, pero hay puntos de encuentro en todas estas áreas.

La agenda y los retos son ambiciosos y hay mucho interés por ver que va a hacer. Por un lado, lo positivo: es probable que el presidente-electo Biden sea uno de los presidentes estadounidenses más atlantistas en décadas, está orgulloso de su herencia (materna) irlandesa y durante su extensa carrera política ha construido sólidas relaciones personales con líderes de todo el mundo. Se espera que participe activamente en la política global, que deje atrás la doctrina de Trump de “América Primero”, y que regrese al enfoque internacionalista de la era posterior a la Segunda Guerra Mundial. Además, ha insistido en que, a diferencia de Trump, volverá a poner los valores en el centro de la política exterior de EEUU.

Se espera también que Biden vuelva a colocar el sistema de alianzas de la posguerra en el centro de las relaciones de EEUU con el resto del mundo. En el ámbito especifico de la relación transatlántica con Europa, Biden es un firme partidario de la OTAN y está ansioso por reconstruir las alianzas europeas que Trump ha ignorado y ninguneado, y se alejará de la hostilidad de Trump hacia la UE. Pese a que se opuso al Brexit, ya lo ha aceptado, pero exigirá que cualquier acuerdo final respete los acuerdos fronterizos irlandeses, y es muy probable que un acuerdo de libre comercio con el Reino Unido no vaya a ser tan rápido como Boris Johnson desearía.

Pese a todos estos esperados cambios, ¿es realista esperar una restauración, y que Biden puede revertir el curso de la política exterior de EEUU así como desandar el camino y reparar el daño que ha hecho Trump?

Pese a que se esperan muchos cambios positivos hay muchas razones que dificultarán un cambio radical. En primer lugar, es importante recordar que, aunque Biden ha ganado las elecciones presidenciales, habrá límites en lo que puede hacer. Esta ha sido la victoria del presidente-electo Biden, pero todavía vivimos en la América de Trump. Esta elección no ha sido una repudiación de las políticas de Trump como las encuestas pronosticaban. Al contrario, Trump, pese a perder las elecciones, ha obtenido más de 73 millones de votos, es el segundo candidato presidencial más votado en la historia y ha recibido 10 millones de votos más que en 2016.

Además, y por si quedaba alguna duda, la polarización continua tras las elecciones: de acuerdo con una encuesta dos semanas después de las elecciones de Economist/YouGov, un 88% de los Republicanos niega que Biden haya sido elegido legítimamente, un 89% piensan que el fraude electoral ha afectado el resultado de la elección y un 43% cree que nuevos recuentos pueden cambiar el resultado de la elección. Unificar al país en este contexto de extrema polarización será una prioridad para Biden, pero será una tarea ardua que le dificultará construir consensos y abordar otros temas. Además, dependiendo de lo que suceda en Georgia, donde siguen en disputa las elecciones para dos senadores, puede que tenga que lidiar con un Senado controlado por los Republicanos lo que podría a limitar su margen de maniobra legislativo.

Es también importante resaltar que Biden se va a encontrar, cuando asuma el cargo, con un país agotado y desgastado, y con poco interés en la política exterior, que llegará al poder en medio de una pandemia y una crisis económica brutal. Por todo ello, su principal prioridad será reconstruir EEUU y hacer frente al devastador impacto de la pandemia y a la crisis económica que afronta el país. Pese a que el desempleo ha caído durante el verano, sigue cerca del 7% y está aumentando en las últimas semanas. El deterioro de la situación sanitaria, con una media de 1.500 muertos diarios (que se prevé aumenten en los meses de invierno), ya está teniendo un impacto fuerte en la economía, agravado por la falta de ayuda del gobierno tal y como se observa en la Figura 1 (el secretario del Tesoro acaba de anunciar hace unos días el final de un paquete de ayuda a las pequeñas empresas que será muy difícil de revertir y que muchos han interpretado como una decisión política para hacer la vida más difícil a la Administración entrante), y con el Congreso y el Senado enfrentados e incapaces de acordar un nuevo paquete de estímulo.

Figura 1. Gasto federal en ayuda contra la pandemia, según la legislación actual, 2020-2012
Figura 1. Gasto federal en ayuda contra la pandemia, según la legislación actual, 2020-2012
Fuente: New York Times y Moody’s Analytics.

El aumento de las restricciones por la mayoría de los estados para hacer frente a la pandemia llevará sin duda a un agravamiento de la situación económica porque miles de personas perderán sus empleos por los cierres de negocios, con el consiguiente impacto en el consumo. Muchos economistas ya anticipan que en ausencia de un nuevo paquete de estímulo es probable que haya una nueva recesión (Moody’s ya ha pronosticado que la economía decrecerá en los dos primeros trimestres del 2021 y que el desempleo subirá al 10%). Este es el contexto económico en el que Biden llegará la presidencia lo que le obligará a enfocarse en los problemas de su propio país.

Si la pandemia y la crisis económica no fueran limitaciones suficientes, Biden tendrá que hacer frente también a un Partido Demócrata muy dividido y que ha perdió apoyo en el Congreso, donde tenía hasta ahora una mayoría de 35 representantes. Pese a renovar su mayoría en la Cámara Baja del Congreso, han perdió siete representantes y han visto su mayoría reducida a 17. Estas pérdidas ya han sacudido al Partido y generado tensiones entre los representantes del sector más progresista y los más conservadores. Mientras que los últimos, liderados por la representante Alexandria Ocasio-Cortez y el Senador Bernie Sanders, señalan a la falta de organización y movilización del electorado como las razones principales de las pérdidas, los moderados acusan a los progresistas y sus propuestas “socialistas” –como la de desfinanciar a la policía o de garantizar un seguro médico público para todos– por las derrotas. Si había algo que unía a estos sectores tan dispares del partido era el odio a Trump y el deseo de sacarlo de la Casa Blanca. Ahora que lo han conseguido, va a ser difícil para Biden mantener al Partido Demócrata unido y desarrollar políticas que satisfagan a los dos bandos. Se habla mucho de las divisiones entre los Demócratas y Republicanos, y no se considera lo suficiente las divisiones entre los Demócratas, que seguro que van a hacer la vida difícil a Biden, que es un representante clásico del sector más moderado y tradicional del partido, y que ya ha empezado a sufrir ataques de los más progresistas por el perfil moderado de la mayoría de los nombramientos para su gabinete. Para los progresistas la prioridad son las políticas domésticas.

También es importante reseñar que la política exterior rara vez se mencionó durante la campaña electoral, lo cual no es una gran sorpresa en un país donde la mayoría de la población no tiene casi interés en lo que pasa en el resto del mundo. De acuerdo con la encuesta de Pew, un 46% de los estadounidenses piensa que “debemos de prestar menos atención a los problemas exteriores y concentrarnos en los problemas en casa”.

Biden acaba de anunciar a parte de su equipo compuesto de personas “listas para liderar el mundo”. Entre ellos ha propuesto a Anthony Blinken como secretario de Estado (así como a Linda Thomas-Greenfield como embajadora en la ONU y a Jake Sullivan como consejero de Seguridad Nacional). Pese a las indudables credenciales e impecable trayectoria profesional y la reputación de Blinken, ya dice mucho sobre las prioridades de la Administración Biden que su perfil como tecnócrata sea tan bajo en contraste con el de sus predecesores Demócratas, Hillary Clinton y John Kerry. Blinken es un profesional de carrera del Departamento de Estado que ha trabajado durante mucho tiempo para Biden, y ya ha anunciado su intención de “trabajar con nuestros aliados y socios y afirmar nuestros valores”. Con estos nombramientos, que suponen un rechazo a las políticas de Trump, Biden ha priorizado la diversidad y la experiencia sobre la popularidad de los candidatos, y también la moderación (en general son candidatos centristas y moderados dentro del Partido Demócrata) sobre la polarización/ideologización seleccionando a candidatos que no van a inflamar aún más las tensiones partidistas (la mayoría tienen que ser aprobados por el Senado). Estos anuncios también muestran su intención de incluir y dar respuesta a los distintos sectores del Partido Demócrata que apoyaron su candidatura.

Por último, hay que resaltar que Trump está implementando ahora mismo, antes de dejar la presidencia, medidas como las sanciones adicionales a Irán y China, que van a dificultar el cambio de curso en la política exterior y van a hacer más difícil cualquier intento de reconducir la relación con China o volver al pacto nuclear con Irán, porque Biden no puede ser visto como blando hacia estos países. Al mismo tiempo, debe recordar que vivimos en un mundo que es drásticamente diferente al que tenía hace cuatro años cuando dejó el poder con el presidente Obama: muchas democracias están en retirada, hay nuevas rivalidades y hay vacíos de poder, algunos de los cuales han sido llenados por China.

Biden ha nombrado a un equipo de “intervencionistas liberales”, que en muchos casos llevan años trabajando juntos estrechamente (este no es el “equipo de rivales” de Lincoln) y que reconocen que se enfrentan a un mundo marcadamente diferente del que afrontaron en sus años con la Administración Obama (y que han reconocido públicamente los errores de sus políticas en Siria, China y Rusia). En palabras de Biden, aceptan que “necesitan nuevas formas de pensar” y que “no podemos afrontar estos desafíos con pensamientos antiguos y hábitos sin cambios”.

También ha sido claro que no busca una restauración de las políticas exteriores de Obama, que se caracterizaron por la cautela, la reparación de las alianzas después de las rupturas de Bush, por evitar hablar de nuevas Guerras Frías, y que persiguió una estrategia conciliadora hacia China, tratando de integrarla en la economía y el sistema político mundiales con la esperanza de que podrían persuadir a China de que aceptara las reglas internacionales y se volviera más democrática. Esta política claramente no funcionó.

En áreas como la respuesta a la pandemia, el cambio climático y las políticas sanitarias, Biden intentará revertir las políticas de Trump. Sin embargo, por todas las razones analizadas anteriormente, en política exterior habrá áreas de continuidad. Por ejemplo, se espera que su gobierno acepte el diagnóstico básico de Trump hacía China, pero que perseguirá una estrategia más eficaz que se centre más en los medios que en los fines. El equipo de Biden comparte con el de Trump la percepción de que China supone la amenaza más grave a EEUU desde la Unión Soviética y que hay que mantener la mano dura, pero critican que en vez de tratar de construir alianzas con otros países que también observan con gran temor el crecimiento de China, los han alienado y en muchos casos (como el recientemente formado acuerdo comercial en Asia), los han llevado a los brazos de los chinos, que han adoptado estrategias punitivas y agresivas para forzar a otros países a aceptar sus reglas del juego.

En el acto de presentación de su equipo, Biden comento que “en las llamadas que he tenido con dirigentes mundiales desde que gané la elección, me he quedado sorprendido por cuánto esperan que EEUU recupere el histórico papel de líder del mundo”. Tal y como he comentado anteriormente esta es la gran paradoja: el mundo, después de décadas de críticas, ahora demanda el liderazgo estadounidense, y la pax americana no parece tan mala después de todo. Trump ha dejado a su sucesor un mundo que será más receptivo al liderazgo estadounidense.

Conclusiones

Debemos ser muy cautelosos y entender que Biden va a tener limitaciones muy importantes y que, aunque haya un cambio de estilo y de tono (en palabras de Biden, más “humildad y confianza” para depender de sus aliados), un mayor enfoque en valores tradicionales y una estrategia mucho más acentuada de cooperación internacional, no cabe esperar un cambio radical e inmediato en la política exterior de EEUU. Desafortunadamente, éste es un país cada vez más volcado hacia dentro y más reacio a las aventuras exteriores y esto va a condicionar mucho la política exterior de Biden. El apoyo a Trump, que no va a desaparecer de la escena política pues ya ha amenazado con presentarse de nuevo en 2024, y a sus políticas por una parte muy importante del electorado refleja esa realidad y hará muy difícil abandonar completamente el mantra del America First. Trump no ha sido la causa del giro nacionalista en EEUU, sino que ha acelerado y acentuado tendencias que ya estaban presentes en el país y que van a continuar con Biden. Pese a la retórica, Trump ha representado en muchos aspectos la continuidad en la política exterior de EEUU. Las principales diferencias han sido sobre todo de estilo, no tanto de sustancia. Si bien el mundo piensa que tiene un problema con Trump, en realidad tiene un problema estadounidense. La pax americana terminó en Irak y Afganistán, y su erosión fue acelerada por la gran recesión y el rápido surgimiento de China. Trump simplemente ha acelerado la retirada. El país ha estado girando hacia adentro durante dos décadas, y “América Primero” y la priorización de sus intereses nacionales será la nueva normalidad. El reloj no va a volver atrás. Por todo ello, es importante que seamos realistas y que en vez de pensar en una vuelta idealizada al pasado de las relaciones transatlánticas que no va a volver, en Europa no dejemos a otros las tareas pendientes y tomemos la iniciativa.

Sebastián Royo
Investigador senior del Real Instituto Elcano, catedrático de Ciencias Políticas en la Universidad de Suffolk, Boston, EEUU, y afiliado al Minda de Gunzbug Center for European Studies de la Universidad de Harvard donde co-dirige el Seminario “Europa en el Mundo”.

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Este documento de trabajo trata de abordar un análisis transversal de los efectos de la pandemia, antes de intentar territorializar esos efectos en un análisis geopolítico, todo ello desde la perspectiva de las consecuencias y enseñanzas de la pandemia.

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Índice

(1) Un comentario inicial: desprevenidos pero avisados – 3

(2) Solidaridad global frente a vulnerabilidad – 5

(3) Como un caracol en su concha: la familia y el Estado – 6

(4) Con cuatro consecuencias en el medio plazo – 9
(4.1) Crisis económica – 10
(4.2) Digitalización – 10
(4.3) Desglobalización limitada – 11
(4.4) Desigualdad y pobreza – 14

(5) Y una poderosa aceleración geopolítica – 16

A finales del año 2019 apareció en Wuhan, una inmensa ciudad china hasta entonces casi desconocida en Europa (pero de más de 10 millones de habitantes y donde se habían instalado 300 de las mayores empresas del mundo), un nuevo virus de la familia de los coronavirus, bautizado como COVID-19 , que pronto se extendió por toda China, después por Asia, y llegó a Europa a comienzos de 2020, para saltar posteriormente a América y África. Cuando escribo estas líneas no ha terminado su expansión futura, que dependerá de dos variables: encontrar medicación adecuada y/o la vacuna, que pueden retrasarse meses.

Nada nuevo. Ha habido muchas zoonosis en el pasado, y habrá otras en el futuro.

En todo caso, un millón y medio de muertes sobre unos 7.000 millones de habitantes del planeta. Para poder comparar, la gripe española de 1918 causó unas 50 millones de muertes y anualmente mueren en el mundo más de 17 millones de personas por enfermedades cardiovasculares, 9 millones de cáncer, casi 4 millones de enfermedades respiratorias y 1,5 millones a causa de accidentes de tráfico.

Este documento de trabajo trata de abordar, primero, un análisis transversal de los efectos de la pandemia –un análisis institucional–, antes de intentar territorializar esos efectos en un análisis geopolítico, todo ello desde la perspectiva de las consecuencias y enseñanzas de la pandemia.

(1) Un comentario inicial: desprevenidos pero avisados

Para comenzar hay que destacar que se trata de una experiencia nueva que el mundo no había sufrido desde la gran gripe llamada “española”, experiencia que ha succionado sociedad tras sociedad como un agujero negro, y que no sabemos bien ni cuándo nos liberará ni en qué condiciones lo hará. Miles de millones de personas encerradas en sus casas, calles vacías, universidades, escuelas, teatros, calles y aeropuertos desérticos, como en una pesadilla distópica. Una catástrofe sanitaria que ha obligado a un confinamiento y paralización total durante semanas (la “Gran Pausa”) y que trae consigo una crisis económica global nunca vista, con caídas del PIB superiores al 10%, que sin duda será seguida después por otra crisis social e, inevitablemente, política, de un alcance actualmente difícil de prever. Condiciones, pues, en las que es no ya difícil, sino inútil, hacer previsiones de futuro y menos un pronóstico o una terapia; incertidumbre radical o incertidumbre “knightiana” (identificada en 1921 por Frank H. Knight)1 la llaman los economistas.

Pero es importante señalar que en absoluto se trata de un evento inesperado. Al contrario, y por ello, Nassim Taleb considera que el COVID-19 no es un cisne negro, porque era previsible.2 Epidemiólogos y expertos en sanidad pública, organismos internacionales como la OMS, think tanks y analistas de la globalización, y todas las estrategias de seguridad nacional de los países, advertían de la pandemia como un riesgo sistémico global, a la par con el cambio climático. Así, por ejemplo, la española Estrategia de Seguridad Nacional (de 2017) señalaba entre los desafíos a tratar “la inestabilidad económica, la vulnerabilidad energética, los movimientos migratorios, las emergencias y catástrofes, las epidemias y pandemias y el cambio climático”. Y añadía acertadamente:

“España, un país que recibe más de 75 millones de turistas al año, con puertos y aeropuertos que se cuentan entre los de mayor tráfico del mundo, un clima que favorece cada vez más la extensión de vectores de enfermedades, con una población envejecida y una situación geopolítica polarizada, no está exenta de amenazas y desafíos asociadas a enfermedades infecciosas, tanto naturales como intencionadas.”

Como es evidente ahora, un análisis más que acertado y preciso. Y esta es la primera enseñanza de la pandemia del COVID-19: que se menosprecia a los expertos. Se sabía y se esperaba, pero no nos preparamos pues no planificamos, ni para el largo plazo (como el cambio climático) ni para lo poco probable (aunque seguro) como son como las zoonosis.3

Como ocurre con el cambio climático, se hace pues imprescindible generar, en el marco de la OMS, un sistema internacional de vigilancia y control más sensible que el actual, que disponga de un stock de material sanitario y/o de una red actualizada de proveedores que pueda activarse a corto plazo. La siguiente pandemia no debería coger desprevenida a la humanidad.

¿Qué consecuencias puede tener esta pandemia? A pesar de las enormes dificultades, debemos intentar otear el futuro (o al menos el presente) y algo sensato sí se puede decir. Y, como siempre, tenemos dos escuelas sobre las consecuencias de la pandemia.

Para algunos, nada será igual tras la pandemia (por ejemplo, J. Gray y H. Kissinger), que se percibe como un game changer radical. Otros, más escépticos o prudentes, aseguran que se trata más bien de un acelerador de tendencias ya existentes, un catalizador (por ejemplo, Richard Haas y Josep Borrell). Parece que las dos cosas al tiempo: un acelerador de tendencias ya existentes, pero que nos lleva a un mundo en buena parte nuevo. Es cierto que la historia tiene una fuerte dependencia de senda, y nadie puede librarse de la mochila de su pasado, ni los individuos ni las sociedades. Pero el cambio salta de la cantidad a la calidad, y la prolongación de la pandemia está haciendo aflorar escenarios nuevos por mucho que lleven décadas gestándose.

Y puede –es una hipótesis, sólo algo más que una conjetura– que a la larga los efectos de la pandemia sean mayores en el ámbito micro, de la vida cotidiana, que en el macro, en la vida de los Estados y los países. Pues efectivamente –como veremos– tanto el teletrabajo como la digitalización en general están cambiando hábitos y rutinas cotidianas, desde el modo de consumir o disfrutar del ocio a las culturas empresariales, los modos de hacer negocios o de relacionarse, los viajes y los transportes urbanos, las pautas residenciales, la educación en todos sus niveles e incluso en la mayor informalidad en el vestir. En qué medida estos nuevos hábitos persistirán cuando acabe la pandemia es hoy discutible, pero no parece irrazonable sospechar que muchos han llegado para quedarse, y se están arraigando con profundidad.

Pero nos interesa hoy más lo que está ocurriendo en el ámbito macro, y aquí la continuidad se manifiesta de entrada en que las consecuencias del COVID-19 se solapan sobre las consecuencias aun no resueltas de la Gran Recesión de 2008. Como ha escrito Roubini,

“Después de la crisis financiera de 2007-09, los desequilibrios y los riesgos que prevalecen en la economía mundial se vieron exacerbados por errores de política… los gobiernos en su mayoría patearon la lata en el futuro, creando importantes riesgos a la baja que hicieron inevitable otra crisis. Y ahora que ha llegado, los riesgos son cada vez más agudos.”4

Es decir, si esta crisis es tan determinante es porque, en realidad, no habíamos superado aún la anterior y, más en concreto, el alto endeudamiento que generó. Volveremos sobre esto, pero conviene no olvidar que esta crisis sanitaria viene a reforzar la crisis económica de 2008 de la que el mundo (al menos muchos países, y sin duda España) no se había recobrado aún.

(Descargar PDF para leer todo el documento)

Emilio Lamo de Espinosa
Catedrático emérito de Sociología (UCM) y presidente del Real Instituto Elcano | @PresidenteRIE


1 Frank H. Knight (1921), Risk, Uncertainty and Profit, Houghton Mifflin Company, Boston y Nueva York.

2 “El cisne blanco del coronavirus era previsible”, entrevista a N. Taleb, en Bloomberg, 31/III/2020.

3 Ya en 2019, en el blog que mantenían Gary Becker y Richard Posner, se discutieron los riesgos y las consecuencias económicas de una posible pandemia global. Puede verse en https://www.becker-posner-blog.com/2009/05/the-economics-of-the-flu-epidemic--posner.html.

4 Nouriel Roubini (2020), The Coming Greater Depression of the 2020s, Project Syndicate, 28/IV/2020.

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<![CDATA[ Biden no es Trump, tampoco en lo que concierne a China ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari131-2020-esteban-biden-no-es-trump-tampoco-en-lo-que-concierne-a-china 2020-11-19T10:03:00Z

Este análisis estudia las implicaciones de la esperable llegada de Biden a la Casa Blanca sobre la política de EEUU hacia China y las repercusiones sobre sus aliados europeos.

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Versión en inglés: Biden is unlike Trump, also as regards China.

Tema1

Este análisis estudia las implicaciones de la esperable llegada de Biden a la Casa Blanca sobre la política de EEUU hacia China y las repercusiones sobre sus aliados europeos.

Resumen

Es esperable que la política de la Administración Biden hacia China sea sustancialmente diferente a la de la Administración Trump y se parezca más a la de sus aliados europeos, al no interpretar a China como una amenaza existencial, sino como un desafío económico y normativo. Será una política más sofisticada que la de la administración saliente, combinando elementos de contención, un desacoplamiento selectivo, y de cooperación, especialmente en la lucha contra la COVID-19, el cambio climático y la proliferación de armas de destrucción masiva; más multidimensional, menos focalizada en la guerra comercial y más activa en otros ámbitos como el de los derechos humanos; más preocupada por fortalecer capacidades estructurales sobre las que se sustenta la competitividad económica estadounidense; y menos unilateralista, con mayor presencia en los organismos multilaterales y coordinación con sus aliados. Si esto se concretara, podría dar lugar a actuaciones coordinadas transatlánticas para hacer frente más eficazmente a la competencia económica de China y a su rivalidad sistémica.

Análisis

Ninguna relación entre dos Estados es más importante para el destino de nuestro planeta que la mantenida por China y EEUU. Por un lado, un conflicto bélico entre ambos países podría tener un impacto destructivo sin precedentes. Por otro, no hay dúo que pueda superar, cuando cooperan, su capacidad para impulsar iniciativas eficaces sobre los grandes temas de la agenda global. La presidencia de Donald Trump ha supuesto un profundo deterioro de esta relación bilateral, que ha alcanzado su punto más bajo desde que Mao y Nixon protagonizasen un inesperado acercamiento diplomático hace casi medio siglo.

Cuando se asiente la polvareda levantada por la controvertida presidencia de Trump, y pueda evaluarse con cierta templanza, es muy posible que uno de los elementos más duraderos y significativos de su mandato sea el endurecimiento de la política estadounidense hacia China. De hecho, este es un tema en el que el presidente electo Biden ha modificado significativamente su posición durante los últimos tiempos, acercándose a algunos de los postulados defendidos por su predecesor.

Esto no significa que Joe Biden vaya a limitarse a seguir una política continuista hacia China. El consenso entre demócratas y republicanos sobre China es más limitado de lo que suele decirse, incluso en China. Aunque dentro de ambos partidos hay diversidad de opiniones sobre esta cuestión, como se desarrolla en este documento, principalmente mediante el análisis de múltiples fuentes primarias, existen importantes discrepancias tanto en el diagnóstico, la entidad de la amenaza que supone China para EEUU, como en la estrategia a seguir entre la Administración saliente y la entrante. De ahí que el previsible cambio de inquilino en la Casa Blanca conllevará modificaciones significativas de la política de EEUU hacia China, cuya transcendencia se dejará sentir mucho más allá Pekín, incluyendo en Europa.

Este análisis se divide en tres partes. En la primera se resume el legado de la política de Trump hacia China, incidiendo en cómo ha afectado los planteamientos de muchos especialistas y funcionarios afines al Partido Demócrata, entre los que están asesores muy próximos a Biden, y del propio presidente electo. La segunda parte presenta las principales diferencias que se pueden esperar de la política de Biden hacia China respecto a la que previsiblemente hubiera implementado Trump en su segundo mandato. En tercer lugar, se reflexiona sobre los posibles efectos que la política de Biden hacia China tendrá sobre la relación transatlántica y sobre los vínculos de la UE con China.

Trump y el nuevo consenso de la política estadounidense hacia China

El presidente saliente es una de las figuras políticas más polarizadoras de la historia de EEUU. Sin embargo, ha conseguido generar un nuevo consenso entre las filas republicanas y demócratas sobre la necesidad de endurecer la política de EEUU hacia China.

La Administración Trump subrayó desde sus orígenes que China suponía una amenaza mucho mayor para EEUU de lo que habían identificado las Administraciones anteriores, incluyendo la de Obama-Biden, y que era necesario introducir más elementos de contención en su política hacia el gigante asiático. Desde esta perspectiva, se advertía que se había exagerado la capacidad de EEUU para influir sobre el sistema político chino y que la política de compromiso con China no había hecho que este país se liberalizara ni política ni económicamente de la manera que se había presupuesto en Washington durante décadas. Por tanto, el desarrollo de China dejaba de ser visto como positivo en sí mismo para EEUU, toda vez que este no se traducía en una transformación de China acorde a los valores e intereses norteamericanos, sino en el empoderamiento de una potencia ascendente y revisionista. Esto se plasmó en la Estrategia de Seguridad Nacional de diciembre de 2017, que identificaba a China como la mayor amenaza para el liderazgo estadounidense, gracias a que sus líderes explotaban de manera injusta, pero eficaz, unas reglas de juego que no respetaban, pero les beneficiaban. Esto hacía imperativo modificar los términos de la relación, so pena de erosionar irremisiblemente la prosperidad y seguridad de los estadounidenses. En vez de hacerlo mediante una política de compromiso selectivo, la Administración Trump, por boca del vicepresidente Pence, optó por rescatar del cajón de la Guerra Fría la estrategia de contención China.

Esta visión rompía con la política de compromiso con China que Biden había respaldado consistentemente durante su larga carrera en el Senado y durante su vicepresidencia. Algunos de sus asesores durante la Administración Obama comenzaron a cuestionar la política de compromiso con China, acercándose a las posiciones defendidas desde la Administración Trump en un artículo publicado en Foreign Affairs en la primavera de 2018 titulado “The China reckoning: how Beijing defied American expectations”. Progresivamente, este análisis se ha convertido en mayoritario dentro de la comunidad de expertos en política exterior y próximos a Biden, compuesto, entre otros por Michèle Flournoy, Susan Rice, Antony Blinken, Kurt Campbell, Samantha Power, Ely Ratner, Jake Sullivan y los hermanos Donilon. Antony Blinken, vicesecretario de Estado durante la Administración Obama-Biden y principal asesor en política exterior del presidente electo, reconocía la existencia de este consenso en un acto celebrado el pasado julio en el Hudson Institute.

El propio presidente electo ha modificado sustancialmente su visión sobre las relaciones sinoestadounidenses en el último año y medio. En un acto de campaña en Iowa el 1 de mayo de 2019, Biden criticó la guerra comercial de Trump contra China argumentando que China no era rival para EEUU debido a sus múltiples dificultades internas, derivadas en gran parte de su sistema político. Menos de un año después, en la primavera de 2020, Biden publicó un artículo en Foreign Affairs, “Why America must lead again” en el que decía que China era definida como “la verdadera amenaza económica” y “que juega a largo plazo ampliando su alcance global, promoviendo su propio modelo político e invirtiendo en las tecnologías del futuro”. Y defendía que “EEUU necesita ponerse duro con China. Si China se sale con la suya, seguirá robando a EEUU y a las empresas estadounidenses su tecnología y propiedad intelectual. También seguirá utilizando subsidios para dar a sus empresas estatales una ventaja injusta y una ventaja para dominar las tecnologías e industrias del futuro”. Esta visión del desafío de China al liderazgo estadounidense no era la de la Administración Obama-Biden, sino que es la que puso sobre la mesa la Administración Trump.

Esta reevaluación del impacto de las acciones de China sobre EEUU ha llevado a Biden a plantear la necesidad de revisar los lazos bilaterales, que antes interpretaba principalmente como una palanca de presión y de cambio de EEUU sobre China. Biden comenzó a interpretar algunos vínculos con China como una vulnerabilidad de EEUU, una dependencia que el gigante asiático puede utilizar en su beneficio. De ahí que en su programa electoral se incluyesen medidas como una revisión de las cadenas de valor en sus primeros 100 días de mandato, orientada a reubicar en EEUU cadenas de valor críticas, como las de medicamentos y equipamiento médico. La dependencia estadounidense de China había quedado patente en estos sectores durante la pandemia del COVID-19. Parece evidente, por tanto, que Biden no va a volver a una política de compromiso con China, al menos no en la forma que tomó en el pasado, sino de manera más selectiva y condicional.

La política de Biden hacia China

El endurecimiento de la posición de Biden y sus allegados hacia China no significa que el presidente electo y su círculo compartan la política de la Administración Trump hacia Pekín, que han definido como “confrontacional sin ser competitiva”. Es más, ni siquiera comparten la visión de parte muy importante de la Administración saliente, con Mike Pompeo a la cabeza, que interpretaba a China como una amenaza existencial para EEUU. La Administración entrante, en la línea presentada en el manifiesto “China is not an enemy” y en el artículo “Competition with China without catastrophe”, es muy probable que considere a China como un competidor mucho más duro de lo que nunca fue la URSS, principalmente por su pujanza económica, pero muy improbable que use el paradigma de la Guerra Fría para interpretar la relación bilateral con Pekín, pues no identificará al gigante asiático como una amenaza para la propia supervivencia y sí como un socio central para afrontar temas candentes de la agenda global como el control de pandemias y la gobernanza sanitaria, el cambio climático y la no proliferación de armas de destrucción masiva.

Por tanto, la política china de la Administración Biden no será de confrontación y contención generalizadas, sino que combinará elementos de contención selectiva con otros de cooperación y compromiso. Es decir, el desacoplamiento entre las economías de ambos países será menor con Biden que con Trump, quedando limitadas las restricciones comerciales y financieras a tecnologías y sectores estratégicos o vinculados con violaciones de los derechos humanos, siendo esperable que se relaje algo la presión en el resto de sectores económicos y sobre los intercambios científicos y académicos. En cuanto a la reintroducción de elementos de compromiso en la política estadounidense hacia China, esto se verá facilitado por el hecho de que la Administración Biden no identifica a China como una amenaza existencial y considera que hay otras amenazas, como el cambio climático y las pandemias, en las que sería muy positivo colaborar con China. De ahí que de ahí que muy posiblemente se restablezcan los mecanismos de cooperación en estos campos que fueron desmantelados por el gobierno de Trump.

Además, varios expertos en política internacional próximos a Biden han planteado la necesidad de desarrollar canales de comunicación y mecanismos de gestión de crisis con China para evitar una posible escalada. Por ejemplo, Michèle Flournoy, una de las figuras que suena con más fuerza como nueva secretaria de Defensa, ha abogado más recientemente por el restablecimiento del foro estratégico bilateral entre EEUU y China, señalando que la comunicación directa y regular en esta materia es clave para evitar errores de cálculo que puedan derivar en un conflicto.

Además, la política de Biden hacia China será más multisectorial que la de Trump, menos focalizada en la guerra comercial, y más más activa en otros ámbitos como el de los derechos humanos. Así se infiere de las múltiples críticas que han vertido voces afines a Biden sobre la política de Trump hacia China por subordinar a las cuestiones comerciales el resto de aspectos de la relación. Un ejemplo ilustrativo sería el artículo de opinión que publicó la embajadora Susan Rice, que suena con fuerza como posible próxima secretaria de Estado. Entre los temas a los que la próxima Administración quiere dar más visibilidad en la relación con China, el propio Biden ha apuntado a los derechos humanos en varias ocasiones. Por ejemplo, en un documento enviado al New York Times presentando sus prioridades en política exterior, Biden dijo:

“Cuando sea presidente, los derechos humanos estarán en el centro de la política exterior de EEUU. EEUU debería rechazar el autoritarismo cada vez más profundo de China, liderando el mundo libre en apoyo del valiente pueblo de Hong Kong mientras exigen las libertades civiles y la autonomía que les prometió Beijing. Lo mismo ocurre con la detención desmedida de más de un millón de uigures en el oeste de China. Este no es el momento para hacer negocios como de costumbre.”

Es más, en un documento similar, publicado por el Council on Foreign Relations, Biden propuso utilizar la Ley Global Magnitski sobre Responsabilidad de Derechos Humanos para sancionar a las personas y las compañías involucradas en los campos de internamiento en Xinjiang. Habrá que ver hasta qué punto esto supone una vuelta a la hegemonía liberal como gran estrategia estadounidense. En cualquier caso, Anthony Blinken, que también suena como posible secretario de Estado, ha advertido que “esto no es una cruzada para construir un mundo de democracias a punta de bayoneta” y ha parafraseado a Biden para subrayar que la promoción de la democracia y los derechos humanos que haga la próxima administración no se fundamentará en el uso de la fuerza, sino en la fuerza del ejemplo.

Especialistas próximos a Biden también han criticado a la Administración Trump por utilizar las relaciones con Taiwán como moneda de cambio en sus negociaciones comerciales con Pekín y por cuestionar las tradicionales políticas estadounidenses de una sola China y ambigüedad estratégica hacia una posible intervención militar norteamericana en el estrecho de Taiwán. En este sentido, se espera que Biden vuelva a un respeto más escrupuloso de ambas políticas, especialmente la de una sola China, y que incluso pueda buscar un compromiso tácito con Pekín para no modificar unilateralmente el estatus de Taiwán.

También es muy probable que la estrategia para competir con China del gobierno de Biden sea diferente de la de Trump, poniendo más énfasis en fortalecer las capacidades estructurales sobre las que se sustenta la competitividad económica estadounidense, asumiendo una mayor presencia en los espacios multilaterales y actuando de manera más coordinada con los aliados de EEUU. En el programa electoral de Biden se ha hecho hincapié en la necesidad de intensificar los esfuerzos del gobierno federal en áreas como ciencia e innovación, educación, formación e infraestructuras para reforzar las capacidades de EEUU en su competencia con China. Además, Biden y su equipo han cuestionado la eficacia de la política exterior unilateralista de Trump por facilitar los esfuerzos de China por ejercer posiciones de liderazgo en y desde los organismos internacionales y por debilitar las alianzas de EEUU. Esto se traducirá muy posiblemente en una renovada presencia de EEUU en los organismos y acuerdos internacionales abandonados por la Administración Trump, en un reforzamiento de sus alianzas y asociaciones en el Indo-Pacífico y en un probable ingreso en el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico.

Valga de ejemplo de esta mayor sofisticación de la estrategia de Biden hacia China, la lucha contra el cambio climático, que será una de las grandes prioridades de la nueva Administración. Por un lado, se entiende que la cooperación con China es esencial para afrontar esta amenaza, como ya se comprobó durante la Administración Obama-Biden. De hecho, en el programa electoral de Biden se explicita la necesidad de cooperar con China en esta materia. Sin embargo, también se subraya que China debe dejar de subsidiar el carbón y de realizar proyectos altamente contaminantes en el extranjero; y que EEUU debe superar a China en la carrera tecnológica por las energías limpias antes de 2030. Para ello, Biden seguirá una estrategia multilateral y “reunirá a un frente unido de naciones para responsabilizar a China a adoptar altos estándares medioambientales en sus proyectos de infraestructura de la Iniciativa de la Franja y la Ruta”, “ofrecer a los países de la Iniciativa de la Franja y la Ruta fuentes alternativas de financiación al desarrollo para inversiones en energía bajas en carbono” y “reformar el Fondo Monetario Internacional y los bancos regionales de desarrollo”. En relación a la competencia tecnológica con China en el sector de las energías limpias, Biden también se comprometió en su programa electoral a adoptar medidas para que EEUU lidere esta carrera, destinando los recursos necesarios para acelerar la investigación y la producción en este sector.

¿Qué cambia para los europeos?

La llegada de Biden a la Casa Blanca será una buena noticia para la UE por numerosas razones, entre ellas, su política hacia Pekín, pues esta será previsiblemente mucho más parecida a la de la Comisión Europea y los principales Estados miembros que la de su predecesor. Al igual que Biden, muchos líderes europeos han cambiado recientemente su política de compromiso acrítico con China por otra que podríamos definir como compromiso condicional. Desde esta perspectiva, se identifica a China con diferentes roles (socio, competidor y rival) en diferentes áreas y el estrechamiento de los vínculos con este país deja de ser visto como algo positivo en sí mismo para condicionarse a su alineamiento con los intereses y valores europeos. Esta posibilidad de seguir pensando que las relaciones con China pueden desenvolverse, al menos en determinados campos, siguiendo un juego de suma positiva, separa a los líderes europeos y al presidente electo Biden de la Administración Trump y de su política de confrontación y contención hacia China. Dicha política erosionaba la prosperidad y la seguridad de los europeos, por ejemplo, suscribiendo un acuerdo comercial con China que dañaba los intereses de las empresas europeas y dificultando que la comunidad internacional pudiera articular respuestas eficaces a amenazas globales como el cambio climático o las pandemias.

Además, el presidente electo ha enfatizado su voluntad de colaborar con sus aliados europeos con una intensidad inaudita durante el gobierno de Donald Trump, hasta el punto de identificar la revitalización de las alianzas de EEUU como una de las principales prioridades para su secretario de Estado. Más específicamente, en lo concerniente a su estrategia hacia China, Biden ha explicitado su deseo de coordinar acciones con sus aliados transatlánticos para afrontar más eficazmente el desafío económico y normativo del gigante asiático. Estos posibles esfuerzos estarían orientados a aumentar la competitividad de las economías de EEUU y la UE y a presionar más eficazmente a China para que su acción exterior se ajuste a los intereses y valores democráticos. Además, estarían abiertos a la incorporación de otras democracias y serían coherentes con medidas seguidas por la UE como la firma con Japón del Partenariado en Conectividad Sostenible e Infraestructura de Calidad.

Más allá de la información sobre este asunto distribuida por Biden durante la campaña electoral, es recomendable analizar un informe que ha publicado recientemente el Center for a New American Security, titulado Charting a Transatlantic Course to Address China, entre cuyas autoras está Julianne Smith, antigua viceconsejera de Seguridad Nacional de Biden durante su vicepresidencia. Este documento presenta propuestas particularmente ambiciosas y detalladas de cooperación entre EEUU y sus aliados europeos, que podrían ser exploradas por el próximo gobierno estadounidense.

A pesar de que la próxima llegada de Biden a la Casa Blanca abriría un panorama netamente positivo para la cooperación transatlántica sobre China, este nuevo escenario también puede ocultar dificultades, que podrían acentuar el actual estado de desencanto en la relación transatlántica. Por ejemplo, si no se cumplieran las expectativas de colaboración más estrecha en este campo que se están fraguando. Esto no es descartable, dados los diferentes intereses económicos y estratégicos de EEUU y sus aliados de la UE. En este sentido, hay campos en los que puede ser más beneficioso para Europa colaborar con actores chinos que con actores norteamericanos, ya sea por motivos económicos, el despliegue de las redes 5G sería un caso evidente, o para aumentar la autonomía estratégica europea.

Conclusiones

La crítica de la Administración Trump a la tradicional política estadounidense de compromiso con China ha calado en las filas demócratas, por lo que es altamente improbable que Biden vaya a replicar como presidente la estrategia hacia China de la Administración Obama-Biden. En cualquier caso, su política hacia el gigante asiático muy posiblemente se diferenciará con nitidez de la de su predecesor, pareciéndose más a la de sus aliados europeos, al no interpretar a China como una amenaza existencial, sino como un actor con diferentes papeles (socio, competidor, amenaza…) en diferentes áreas. Será una política más sofisticada que la de la Administración saliente, al combinar elementos de contención, un desacoplamiento selectivo, y de cooperación, especialmente en la lucha contra el COVID-19, el cambio climático y la proliferación de armas de destrucción masiva; más multidimensional, menos focalizada en la guerra comercial y más activa en otros ámbitos como el de los derechos humanos; más preocupada por fortalecer capacidades estructurales sobre las que se sustenta la competitividad económica estadounidense, como investigación, desarrollo, innovación e infraestructuras; y menos unilateralista, con mayor presencia en los organismos multilaterales y coordinación con sus aliados. Si esto se concretara, parece una base prometedora para impulsar el diálogo sobre China que Washington y Bruselas acordaron establecer el pasado 25 de junio.

En principio, todo esto sería beneficioso para los aliados europeos de EEUU, pues la previsible política china de la Administración Biden es mucho más próxima a la suya que la de Trump. Además, un gobierno de Biden tendría mucho más en cuenta a la UE y a sus Estados miembros a la hora de coordinar medidas para hacer frente a la competencia económica de China y a su rivalidad sistémica, lo que aumentaría la eficacia de los esfuerzos que ya está realizando la UE en esta dirección.

En cualquier caso, no hay que olvidar que los intereses económicos y estratégicos de Europa no son los mismos que los de EEUU y esto puede hacer que los vínculos con China sigan generando fricciones en las relaciones transatlánticas, especialmente cuando el próximo inquilino de la Casa Blanca va a esperar más colaboración de Europa que su predecesor.

Mario Esteban
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid
| @wizma9


1El autor quisiera agradecer a Ugo Armanini su colaboración en la preparación de este capítulo y a Carlota García Encina y Luis Simón sus valiosos comentarios a una versión anterior.
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<![CDATA[ Biden y América Latina: cambios y continuidades ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari130-2020-malamud-nunez-biden-y-america-latina-cambios-y-continuidades 2020-11-17T06:26:47Z

La victoria de Joe Biden en las elecciones de EEUU no sólo ha definido el rumbo del país en el próximo cuatrienio, sino que la nueva Administración influirá en el fondo y en las formas y el enfoque de la relación con América Latina.

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Tema

La victoria de Joe Biden en las elecciones de EEUU no sólo ha definido el rumbo del país en el próximo cuatrienio –desechando la continuidad y optando por el cambio–, sino que la nueva Administración influirá en el fondo y, sobre todo, en las formas y el enfoque de la relación con América Latina.

Resumen

América Latina no votó en las elecciones de EEUU, pero su futuro económico-comercial, social y geopolítico se ha vuelto a poner en juego el pasado 3 de noviembre y se verá influido por el rumbo que tome el gobierno de Joe Biden a partir de enero. El relevo en la Casa Blanca no colocará inmediatamente a la región como un tema central de la agenda de la nueva Administración, pero sí cambiará el fondo y las formas de la relación. El voto hispano (o latino), muy cortejado por los dos candidatos, ha sido determinante en estados clave como Florida, Texas, Nevada y Arizona. No sólo ha vuelto a demostrar que es un segmento heterogéneo, que vota de forma diferente y cada vez es más decisivo sino que el tema migratorio ocupará un lugar importante en la gestión del nuevo ejecutivo.

Análisis

Hace tiempo que América Latina dejó de ser medular en la agenda internacional de EEUU. El triunfo de Joe Biden no va a cambiar su posición periférica. El sitio web del binomio presidencial Biden-Harris (Build back better –reconstruir mejor–) señala que las cuatro prioridades de su gobierno serán el COVID-19, la recuperación económica, la equidad racial y el cambio climático. A esto se añade la gestión de la tensión geopolítica con China. Entre esas prioridades no está América Latina, aunque durante la campaña encontraron eco temas latinoamericanos, como la elección del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la crisis venezolana, las sanciones contra Cuba, Venezuela y Nicaragua y los equilibrios regionales. Todas estas cuestiones, junto a cómo se articule la relación con las dos potencias regionales (Brasil y México) o se desarrolle el vínculo con Colombia han estado y seguirán en juego y, en gran parte, han sido afectadas por el resultado y la personalidad del ganador.

América Latina, de Trump a Biden

El escenario de una América Latina en la periferia de la agenda estadounidense no va a cambiar sustancialmente con Biden. La región tampoco recuperará la centralidad en la agenda de una Administración Demócrata, aunque sí cambiará el tono y, en una parte sustancial, el fondo de la relación. Cynthia Arnson, ha señalado que con Biden habrá un “cambio drástico de tono y enfoque”, al acabarse las amenazas y el acoso contra ciertos países. Biden aspira a recuperar el “poder blando”, reconstruyendo el papel mundial de EEUU como líder político e incluso “moral”. Pretende encabezar respuestas multilaterales y articular soluciones colectivas a problemas comunes. El mismo día que EEUU abandonaba el Acuerdo de París, Biden anunció que su primera decisión como presidente será regresar al mismo. Igualmente volverá a la Organización Mundial de la Salud (OMS).

El cambio de estrategia implica abandonar el actual tono bronco y áspero, repleto de amenazas y basado en el “palo y la zanahoria”, para pasar a una relación más “amable”, de gestos y complicidades. El vínculo entre Biden y la región es más estrecho y ha gozado de continuidad desde antes que fuera vicepresidente. Incluso desde sus tiempos como senador, cuando estuvo implicado en la puesta en marcha del Plan Colombia. Durante su gestión con Obama viajó casi 20 veces a América Latina. En julio de 2019, en El Nuevo Herald, expuso los pilares de su proyecto hemisférico: unas “políticas regionales basadas en el respeto” y alejadas de las estrategias del actual gobierno. “La política de Trump en América Latina es, en el mejor de los casos, una vuelta atrás a la Guerra Fría y, en el peor de los casos, un desastre ineficaz”. Sin embargo, en los dos primeros años, la atención del nuevo presidente estará centrada en la reconstrucción post pandemia, afectando de un modo importante la relación con América Latina.

En 2021 se celebrará en EEUU la VIII Cumbre de las Américas. Será la ocasión ideal para medir en su totalidad la dirección y la estrategia de la política latinoamericana de la nueva Administración. Para entonces ya deberíamos conocer al responsable de Asuntos Hemisféricos del departamento de Estado y a su homólogo en el Consejo de Seguridad, lo que nos daría más claves. Para muchos gobiernos latinoamericanos, no todos, EEUU puede ser un eficaz contrapeso frente al expansionismo chino. Las nuevas promesas en torno a “la ruta y la franja” y los conflictos relacionados con la aplicación del 5G serán solo el aperitivo de un período complicado y con posturas encontradas. Para colmo, frente al nuevo mandato y al pulso chino-estadounidense América Latina estará fragmentada y con sus instituciones de integración regional en una profunda crisis.

El futuro de dos organismos hemisféricos con participación de EEUU será escrutado con detalle. Por un lado, la OEA y su reelecto secretario general, Luis Almagro, que acabó siendo muy valorado por la Administración Trump. Por el otro, el BID y su recién elegido presidente Mauricio Claver-Carone. ¿Cuál será la actitud en estas dos instituciones? ¿Les dará un perfil más independiente después del giro trumpista de los últimos años? ¿Se pondrán al servicio de un programa coherente de reconstrucción post COVID-19 impulsado por EEUU?

México como asunto interno

Con Biden, México continuará siendo prioritario para EEUU. La buena relación de López Obrador con Trump, como se vio en su visita a Washington en julio pasado, debería mejorar, al desaparecer las amenazas y los gestos de desdén, que no tienen cabida en una figura más empática y diplomática. La construcción del muro dejará de ser central para Biden, quien aspira a ejercer el control limítrofe y “asegurar” la frontera “de una manera humana y con un conjunto racional de reglas para los aspirantes a inmigrantes, invirtiendo en tecnología inteligente en nuestros puertos de entrada y agilizar el sistema de acogida contratando más jueces de inmigración y oficiales de asilo”. Su programa pretende que los que buscan refugio sean “tratados con dignidad y obtengan la audiencia justa que legalmente tienen derecho a recibir”. Biden, que respaldó el T-MEC, deberá enfrentar la presión de sindicatos y empresas que denuncian las violaciones de los derechos laborales en México y a los grupos demócratas menos favorables al libre comercio, que priorizan la agenda verde y las medidas ambientalistas que México incumple.

López Obrador, que ha mantenido una relación muy fluida con Trump, basada en el mutuo interés, tratará de seguir cultivándola con Biden. Pero donde se cierra una puerta (migraciones) se abre una ventana para nuevos conflictos bilaterales (energía), con dos nubes en el horizonte:

  1. El choque por la nueva matriz energética. Biden apostará por las energías renovables, mientras López Obrador y Trump lo han hecho por los combustibles fósiles. El giro Demócrata a una nueva matriz energética arrastrará a México. El primer paso de Biden será forzar el cumplimiento del Acuerdo de París. El segundo, ejecutar el TMEC que señala que el gobierno mexicano no puede consolidar el monopolio de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Pemex. Como apunta Jorge Fernández Menéndez, “imaginar a un gobierno de Biden con una agenda verde, ecológica y apostando por las energías renovables (algo que ya ha hecho Canadá) conviviendo con un socio comercial y fronterizo que apuesta por el carbón y el combustóleo, que ignora los acuerdos de París y quiere cancelar los proyectos de energía renovable y gas, muchos de ellos conectados a inversiones estadunidenses, es ilusorio. La actual política energética de México chocará de frente con la de EEUU”.
  1. La apuesta proteccionista de López Obrador. Tras las elecciones legislativas de medio término en 2021, es probable que López Obrador trate de acelerar el cambio institucional (su IV Transformación o 4T), con un proyecto más intervencionista en materias sensibles como el sector energético, donde las empresas estadounidenses tienen importantes intereses. Estas medidas provocarán tensiones. Las empresas energéticas de EEUU están acusando a López Obrador de “violar los compromisos” bilaterales y 40 legisladores estadounidenses han denunciado la estrategia mexicana de limitar la participación privada en el sector, y socavar el espíritu del tratado entre EEUU, México y Canadá, (el T-Mec) si es cierto que López Obrador está pidiendo a los reguladores no otorgar permisos de operación a empresas energéticas privadas para favorecer a las paraestatales.

El tema migratorio

En los pasados comicios ha quedado patente el papel decisivo del voto latino, lo cual adelanta el lugar preponderante que para el nuevo gobierno tendrán las reivindicaciones y aspiraciones de la comunidad hispana. Trump y Biden dedicaron una parte importante de la campaña electoral a cortejar a los hispanos, primera minoría étnica del país. Uno de los ámbitos de lucha fue Florida, con votantes con raíces en Cuba, Venezuela, Puerto Rico y República Dominicana. El voto latino representa un 20%, con un tercio de cubano-americanos. Trump centró su mensaje en señalar que Biden encarna el “peligro socialista”, un mensaje dirigido a una comunidad (exilio venezolano y cubano) muy sensibilizada. En sus mítines y vídeos de campaña ha comparado a Biden con figuras de la izquierda latinoamericana, como Fidel Castro, Chávez y Maduro, e incluso le ha acusado de estar financiado por Petro.

Si Trump con su mensaje antisocialista buscó el voto cubano y venezolano, Biden tendió puentes con puertorriqueños y centroamericanos, centrándose en temas sociales. Criticó a Trump por su deficiente gestión del Huracán María en 2017 y ofreció convertir a Puerto Rico en un nuevo estado de la Unión, con un plan para reactivar su economía. Desde el primer momento fue evidente que la estrategia demócrata no buscaba disputar Florida. La apuesta fue por otros lados, como el “cinturón de óxido” (rust belt) y Arizona, conquistada por los demócratas por primera vez en 24 años. Biden sólo gastó 57,8 millones de dólares en propaganda en Texas y Arizona, mientras invirtió casi el triple (169 millones) en Michigan, Pensilvania y Wisconsin.

Sabiendo que no podía atraer mayoritariamente el “voto cubano” de Florida –estado que conquistó Trump–, buscó el “voto mexicano y centroamericano” con fuerte presencia en otras zonas (Arizona y Texas) e históricamente más propicio a los demócratas. Por eso mandó guiños simbólicos a Centroamérica (al recordar la fecha de su independencia). Asimismo, ofreció reanudar la asistencia económica y apoyar a los emigrantes. Incluso trató de atraer el voto venezolano (antichavista y más cercano a Trump), ofreciendo concederles de inmediato un estatus de protección temporal. Desde la perspectiva migratoria, México y América Central, especialmente los países del Triángulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras), se ha convertido en un área clave.

La apuesta de Biden para que sus políticas “reflejen una vez más [los] valores estadounidenses”, debería verse claramente en la inmigración ilegal, empezando por su ruptura con los pilares de la política anti-inmigratoria de Trump. Así, respalda la continuidad del programa Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA en inglés). Ha sido más sensible a la situación de América Central (cuando era vicepresidente propuso un “Plan Marshall” para la región) y busca cambiar el “palo y la zanahoria” trumpista por nuevos programas específicos, sobre todo en El Salvador, Guatemala y Honduras, para crear “oportunidades futuras para su propia gente”. Destinaría 750 millones de dólares para apoyar reformas.

Todo apunta a que Biden va a por poner en marcha un amplio y ambicioso paquete de medidas referidas al tema migratorio, que perseguirán revocar las iniciativas de Trump y encontrar una salida viable y de largo plazo al problema. Podrá avanzar más rápido en aquello que pueda implementarse vía decretos (no transfiriendo fondos de Defensa para la construcción del muro). Su propuesta también buscará regularizar la situación de los dreamers, restaurando el programa DACA, que ampara de la deportación a más de 650.000 personas llegadas cuando eran menores de edad.

Sin embargo, tendrá mayores dificultades en poner en marcha una reforma integral del sistema migratorio. Para esto necesita del Congreso. Y habrá que ver cómo queda conformado el Senado. Biden ha prometido una reforma migratoria y que los 11 millones de inmigrantes irregulares consigan la ciudadanía. En un debate presidencial, aseguró que presentará la medida al Congreso en los primeros 100 días de su gobierno. También dijo que convertirá este tema en prioritario, e incluyó a Cecilia Muñoz –asesora de Obama en temas migratorios– en su equipo de transición.

La crisis venezolana y el vínculo con Cuba

Más allá de México y América Central, Venezuela es el principal dolor de cabeza de EEUU desde hace tiempo. La estrategia de Biden frente al régimen de Maduro y sus aliados (Cuba y Nicaragua) podría presentar contornos más amigables, pero en los hechos buscará mantener alta la presión, si bien con herramientas diplomáticas distintas a los excesos verbales propios de Trump. La Administración Demócrata será firme y dura con estos gobiernos, buscando su democratización. Biden, como Trump, aspira a presenciar el final del régimen chavista, pero por otras vías. Por eso, podría sentirse más cómodo con el pragmatismo de estrategias como la de Capriles, que con la disruptiva “estrategia Guaidó”, como forma de destrabar la crisis venezolana.

Biden impugna frontalmente la política venezolana de Trump. Su llegada a la Casa Blanca implicará un nuevo enfoque. Ha ofrecido a los inmigrantes venezolanos el Estatus de Protección Temporal (TPS) y se ha comprometido a cambiar unas políticas que considera “dañinas” y “un fracaso abyecto”, porque han fortalecido a Maduro. La incógnita es cómo utilizar las sanciones: si como elemento de negociación con el régimen o como palanca para hacerlo caer, tratando de intensificarlas y extenderlas.

La posición de Biden sobre Venezuela no girará 180º: ni reconocerá la legitimidad de Maduro ni levantará las sanciones. Cambiará el tono. Dejarán de lanzarse desde la Casa Blanca y la Secretaría de Estado amenazas de intervención militar y se explorarán otras alternativas en lo que se antoja una larga negociación, donde no cabe esperar ni un comienzo inmediato ni frutos rápidos. Como señala Luis Vicente León, Biden “finalizará con la fallida estrategia concentrada en sanciones, aislamiento y discursos provocadores para abrir más oportunidades para presionar desde una negociación inteligente capaz de generar reales oportunidades de cambio”.

La relación con Cuba es una de las grandes incógnitas de la nueva Administración. ¿Intentará recuperar la política de Obama, o la actitud de Díaz-Canel, tanto en derechos humanos como con Venezuela lo hará más cauto? Biden considera que el gobierno saliente “no ha hecho nada para promover la democracia y los derechos humanos; por el contrario, la represión contra los cubanos por parte del régimen ha empeorado”, y ha propuesto revertir la limitación de las remesas a las familias cubanas: “Mi plan es seguir una política que promueva los intereses y empodere al pueblo cubano para que determine libremente su propio resultado, su propio futuro”.

Por eso, su política abrirá la mano en todo lo que beneficie al pueblo cubano, como las remesas o el turismo, pero no al gobierno castrista. En ningún caso habrá borrón y cuenta nueva para regresar cuatro años atrás. Biden ha mostrado en varias ocasiones sentirse decepcionado con el rumbo seguido por el régimen tras la apertura de Obama en 2016: no sólo no ha avanzado en la liberalización política sino que sigue sin respetar los Derechos Humanos.

Lo más probable es que el nuevo gobierno dé marcha atrás con muchos obstáculos puestos por Trump (más de 130 medidas), que impiden desarrollar la iniciativa privada. Así, cabe esperar la reapertura del consulado o el restablecimiento de los vuelos directos para propiciar los viajes turísticos de estadounidenses e incluso la desactivación de parte de la ley Helms-Burton en lo referido a desincentivar la inversión extranjera. Si bien es posible que se reactiven los grupos de trabajo en diversos ámbitos de cooperación mutua (seguridad, migración, narcotráfico, etc.), es menos probable que se retomen iniciativas de mayor calado que contemplen una fuerte relajación del embargo, como la Directiva Política Presidencial para la Normalización EEUU-Cuba. La medida fue ratificada en 2016 por Obama y en ella Biden tuvo un papel relevante, aunque jamás se puso en marcha.

El combate al narcotráfico

El narcotráfico estuvo prácticamente ausente durante la campaña, aunque reapareció en el tramo final, con Trump como adalid de la mano dura frente a los cárteles y el crimen organizado, presentando a Biden como blando. Poco espacio quedó para debates serios y técnicos sobre las drogas. Todo indica que, más allá de las descalificaciones propias de la campaña, no se alterará sustancialmente la política antinarcóticos que, con escasas variaciones, se remonta a la época de Nixon. En 2016, cuando Biden se vio con Macri en Davos, una de las promesas que hizo fue intensificar la colaboración entre ambos gobiernos contra el narcotráfico.

Todo apunta a que la relación estratégica y de consenso bipartidista con Colombia continuará con la nueva Administración. Iván Duque ha recordado que Biden, cuando fue senador, fue uno de los arquitectos del Plan Colombia (EEUU destinó 10.000 millones de dólares para seguridad y lucha contra el narcotráfico). Por eso, apuesta a que la “relación bipartidista, bicameral e histórica se mantenga firme y sólida por el interés de Colombia y estoy seguro de que con el presidente Biden así será”.

Como recuerda el ex presidente Andrés Pastrana, Biden percibió que el Plan Colombia era la única salida frente a una guerrilla y un paramilitarismo penetrados por el narcotráfico. Así lo planteó en su informe al Senado tras visitar Colombia a finales de los 90: “La crisis de seguridad en el sur de Colombia amerita un aumento de la ayuda norteamericana. La guerrilla tiene una fuerte presencia en el sur de Colombia y tiene un rol significativo protegiendo las operaciones de narcotráfico. De manera similar, las organizaciones paramilitares operan en otras regiones de Colombia”.

Los gobiernos latinoamericanos ante el cambio en la Casa Blanca

La reacción ante la victoria de Biden ha simbolizado los problemas que para algunos presidentes (López Obrador, Bolsonaro y Bukele) representa el cambio, el pragmatismo y capacidad de adaptación de otros (Duque y Piñera), los nuevos escenarios que podrían abrirse (Maduro y Díaz-Canel) o el forzado alineamiento ante los nuevos aires que soplan en Washington (Alberto Fernández).

La primera reacción fue de prudencia ante la incertidumbre del resultado, para dar paso, cuando se confirmó la victoria de Biden, a una generalizada felicitación con llamativas excepciones. La prudencia fue la norma de los presidentes latinoamericanos ante la incertidumbre del recuento. López Obrador pidió esperar al final del escrutinio para pronunciarse: “Es una elección cerrada, no podemos nosotros dar ninguna opinión… sólo desear que las cosas en EEUU sigan transcurriendo como está sucediendo ahora, llevándose a cabo el conteo de votos”. Bolsonaro, habitualmente ajeno a expresiones diplomáticas y políticamente correctas, fue más comedido que en otras ocasiones sin dejar de mostrar su predilección: “Tengo una buena relación política con Trump y espero que sea reelegido”.

Tras confirmarse la victoria en Pensilvania, todos los mandatarios, de izquierda a derecha, felicitaron al ganador. Así lo hicieron tanto Duque, próximo a Trump, como Fernández, en las antípodas ideológicas. La tónica general no fue la desmedida euforia argentina sino la expresada por Lacalle Pou o por Piñera, quien ofreció una agenda de colaboración: “Compartimos valores como la libertad y la defensa de los derechos humanos”.

Los gobiernos cubano, venezolano y nicaragüense han tendido puentes desde la extrema prudencia. Así lo ha hecho Díaz-Canel: “El pueblo de EEUU ha optado por un nuevo rumbo. Creemos en la posibilidad de una relación bilateral constructiva y respetuosa de las diferencias”. Maduro tuiteó que estará “siempre dispuesto al diálogo”. Ortega defendió su no injerencia en los asuntos de EEUU como una forma de prevenir que le pueda ocurrir algo parecido. El sandinismo afronta en 2021 unas elecciones presidenciales en medio de una espiral de medidas autoritarias y de acoso a los opositores. Y no cabe duda que la llegada de Biden no es una buena noticia para el orteguismo. La Administración demócrata no dará marcha atrás sino que sostendrá las leyes bipartidistas (Ley Global Magnitsky y la Ley Nica Act) y las sanciones económicas.

En ese mar de reconocimientos hubo dos excepciones. López Obrador legitimó su postura de no felicitar a Biden rememorando las elecciones mexicanas de 2006, cuando el ex presidente del gobierno español Rodríguez Zapatero reconoció a Felipe Calderón pese a que el actual mandatario mexicano –candidato entonces– ya había iniciado una campaña denunciando un supuesto fraude. Para López Obrador eso “fue una imprudencia” por lo que “va esperar que se terminen los asuntos legales, no queremos ser imprudentes. Es asunto de decencia, urbanidad política”. Bolsonaro, por su parte, se sumió en el mutismo tras confirmarse la victoria. Bukele, que tardó un poco en enviar su felicitación, finalmente lo hizo.

La llegada de Biden a la Casa Blanca exigirá de los gobiernos latinoamericanos un nuevo posicionamiento. Un cambio que afectará de forma diferente a cada país, empezando por la relación con las dos potencias regionales, ambas gobernadas por presidentes populistas y heterodoxos (López Obrador y Bolsonaro). López Obrador parece haber estado cómodo con Trump, como mostró en agosto en la Casa Blanca. Irónicamente, su relación con Biden podría ser más compleja en temas sensibles e icónicos para una Administración Demócrata, como la agenda verde, el respeto al medio ambiente o los derechos laborales.

Quien más pierde con la derrota de Trump es Bolsonaro, su único aliado regional incondicional. Bolsonaro está bastante aislado, con serias diferencias con los presidentes de las diferentes “izquierdas”, en especial Fernández por no hablar de Maduro, mientras los de centroderecha no le ven muy fiable. Su vínculo con el exterior era Trump, aunque la relación no haya dado frutos concretos. Con Biden ese nexo desaparece, dando paso a una relación más tormentosa. Su negacionismo del cambio climático ya lo ha hecho colisionar con Biden, al calificar de “desastroso y gratuito” la petición de frenar la deforestación amazónica. Bolsonaro advirtió que esas declaraciones amenazan la “convivencia cordial” entre Brasil y EEUU. Una vez que pase el actual período de efervescencia electoral brasileño (hay elecciones locales en noviembre) quizá Bolsonaro se una a las gestiones que ya está encabezado su vicepresidente, Hamilton Mourão, de acercamiento a la nueva Administración. En un escenario internacional donde la sostenibilidad medioambiental va a jugar un papel determinante, la Amazonía otorga a Brasil la categoría de potencia mundial justo cuando la apuesta de Biden va a pasar por la energía renovables.

En la Venezuela de Maduro resistir es vencer, como en la Cuba de Castro. Trump era funcional al régimen chavista, que se fortaleció internamente con sus salidas de tono y con las sanciones, hasta ahora incapaces de socavar al régimen. Biden no rebajaría las sanciones, que ya no serían un fin en sí mismo, sino una herramienta para la democratización. Sin embargo, tanto Venezuela como Cuba tienen larga experiencia para abortar salidas consensuadas a la crisis venezolana. Los asuntos venezolanos y cubanos están entrelazados y ambos regímenes, ahogados económicamente, necesitan cierta apertura internacional, lo cual conlleva concesiones a Washington.

La relación con Colombia no debería variar excesivamente. Colombia seguirá siendo un aliado estratégico de EEUU. Biden lo ve como clave desde la perspectiva de seguridad nacional y “piedra angular” de su visión para América Latina. Duque, uno de los pocos aliados regionales sólidos de Trump, como se comprobó en el apoyo a Claver-Carone, seguirá teniendo hilo directo con la Casa Blanca si bien con Biden los Derechos Humanos tendrán mayor importancia. Será importante ver como la nueva Administración se posiciona en relación al proceso de paz con las FARC, que en su día Obama apoyó de forma entusiasta. Los demócratas exigirán profundas reformas –como en la policía–, adecuando al país a los estándares internacionales. La decisión de Duque, apoyada por Trump, de fumigar los cultivos de coca con glifosato sería un obstáculo, al considerar los Demócratas que su uso atenta contra la naturaleza y amenaza la salud. De todas formas, la nueva Administración deberá afrontar un hecho innegable: el incremento de la producción de coca obliga a disminuir el énfasis en temas medioambientales para optar por una mayor asistencia antinarcóticos y aparcar su rechazo a las fumigaciones.

Si Duque no tiene mucho que temer ante un cambio, el salvadoreño Bukele, que tardó más que la oposición en felicitar a Biden, afronta una situación diferente. El antiguo miembro del FMLN (izquierda) ha girado a la derecha y se ha alineado con Trump. Si su vínculo con el gobierno Republicano es fluido, con el Partido Demócrata ocurre todo lo contrario. Un grupo de legisladores Demócratas de ambas cámaras dirigió a Bukele una carta denunciando amenazas a la libertad de prensa y acoso a los opositores. Por eso son importantes las elecciones legislativas de febrero, con el fin de obtener la mayoría en la Asamblea y diseñar un nuevo marco institucional. Bukele sabe que con Biden se acaba el cheque en blanco que hasta ahora tenía, o al menos se reduciría su margen de acción. Mari Carmen Aponte, ex embajadora en El Salvador y subsecretaria de Estado para Asuntos Hemisféricos con Obama, le ha advertido que Biden reaccionaría ante sus excesos.

Conclusiones

En estas elecciones, América Latina se jugaba mucho. Si bien el triunfo de Biden no convierte a la región en prioritaria, la nueva Administración cambiará el fondo, las formas y hasta el enfoque del vínculo con los países latinoamericanos. En las formas, se pasará de un tono bronco y unidireccional a otro donde prime la búsqueda de consensos como herramienta para transformar el fondo de una relación más multilateral. En ese sentido, la personalidad del nuevo mandatario, más empático y apegado a las formas tradicionales centradas en utilizar la diplomacia para resolver los problemas y las crisis, será clave. Ese nuevo enfoque tiene raíces en el período de Obama, cuando el vicepresidente Biden era una especie de coordinador para América Latina.

En cuanto al fondo, con Biden desaparecerán las amenazas de intervención militar en Venezuela, se aflojará el intento de estrangulamiento económico a Cuba y la relación con Brasil y México, pese a los problemas que se avizoran, seguirá siendo estratégica y prioritaria. México y Brasil siempre van a ser actores importantes pese a las políticas de López Obrador y al ideologismo de Bolsonaro. Sobre todo, porque el pragmatismo de ambos se impondrá sobre sus respectivas inclinaciones ideológicas. Bolsonaro ya está llevando a cabo un giro en política interna acercándose a los partidos del sistema que tanto criticaba antes. Y en México, frente a la volatilidad de López Obrador y sus declaraciones (más boutades que opiniones), se alza la seriedad y profesionalidad de su canciller, Marcelo Ebrard. A pesar de las diferencias con Biden, la apuesta de ambos presidentes será preservar los intereses empresariales y comerciales de sus países, que en el caso mexicano supone el 80% de sus exportaciones.

Si bien existe una cierta euforia por el cambio que representa la victoria Demócrata, sería importante rebajar las expectativas. Como señala Michael Shifter, “uno esperaría un gran esfuerzo para revivir el multilateralismo, pero creo que deberíamos tener aspiraciones más modestas con Biden”. Sobre todo, porque su Administración se centrará en la recuperación económica tras la pandemia, fomentar la producción nacional e impulsar el pleno empleo. Al menos en los dos primeros años la reconstrucción interna consumirá la mayoría de los recursos y de la energía disponibles. De hecho, su prioridad será la reconstrucción más que el fomento del comercio mundial, para reconstruir “la producción y la innovación en EEUU”. Luego podrá haber ciertos cambios, pero para ello los demócratas deberán abandonar algunos preconceptos sobre América Latina.

Pese al cambio de tono y estilo, las fricciones entre EEUU y América Latina no van a desaparecer. Históricamente, los Demócratas han sido menos propicios al libre comercio, más críticos con las condiciones laborales más allá del Río Bravo –sobre todo en México– y, ahora –con un mayor peso de la izquierda dentro del partido–, hacen hincapié en la defensa del medio ambiente y los Derechos Humanos, ámbitos donde muchos países latinoamericanos arrastran importantes déficit y carencias.

Más allá de los cálculos de cada gobierno en torno a sus simpatías personales o a las ventajas que puedan obtener con el cambio, América Latina se juega mucho en este envite. A partir de 2021, y coincidiendo con el mandato de Biden, prácticamente todos los países de la región elegirán presidente, en unos comicios marcados por la pandemia y sus secuelas sociales, políticas y económicas. Y por el intenso proceso de reconstrucción posterior. Llegado el momento, ¿cuánto se dedicará a solucionar los problemas internos y cuánto se apoyará a los tradicionales aliados hemisféricos? Y, a su vez, ¿cuánta energía invertirán los gobiernos latinoamericanos para recomponer una relación en pie de igualdad que resulte vital para sus intereses?

A medio plazo, América Latina podría requerir mayor atención por EEUU debido a dos circunstancias:

  • Las consecuencias de la crisis del COVID-19 en la región, que finalmente afectan directamente a EEUU. La idea de que Washington va a poder seguir ignorando a la región será cada vez más remota, especialmente si estallan crisis de gobernabilidad y protestas sociales. América Latina, que las vivió a finales de 2019, será un foco de atención creciente al ser más conflictiva, una realidad que tendrá que aceptar gradualmente cualquier Administración.
  • La creciente presencia geopolítica, económica y financiera de China en América Latina será un incentivo para prestar más atención a una región que busca inversiones y apoyo para la reconstrucción post pandemia. Unos recursos que si no son cubiertos por EEUU y los organismos internacionales (FMI, Banco Mundial, BID o CAF) abrirían de par en par la puerta a un incremento sustantivo de la penetración y, por ende, a la influencia de una China cada vez más activa en la región.

La tensión con China en América Latina se mantendrá e incluso incrementará con los demócratas, y sus políticas más basadas en principios y menos transaccional que Trump. Muchos países latinoamericanos se verán obligados a escoger bando. Biden ha manifestado su voluntad de bajar el tono al enfrentamiento con el gigante asiático, pero sin que exista un giro copernicano. La lucha seguirá en todos los frentes y en todo el globo. De ahí, que la primera pregunta es si seguirá o aumentará la presión para que los gobiernos y empresarios latinoamericanos tomen distancia de China. Es una jugada arriesgada dada la relevancia económica y comercial que la gran potencia asiática ha adquirido en prácticamente todos los países latinoamericanos. Biden, como hiciera Obama, apostará por conformar amplias alianzas de países aliados para contener el ascenso de China y su reiterado incumplimiento de las normas internacionales en cuanto a propiedad intelectual y competencia desleal.

Carlos Malamud  
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano | @RNCASTELLANO

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<![CDATA[ EEUU 2020: claves para descifrar el voto de las minorías raciales ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido??WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari123-2020-pascual-eeuu-2020-claves-para-descifrar-el-voto-de-las-minorias-raciales 2020-11-03T01:33:00Z

¿Cuál será el comportamiento electoral de las minorías raciales en EEUU de cara a las elecciones que se celebran hoy?

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Tema

¿Cuál será el comportamiento electoral de las minorías raciales en EEUU de cara a las elecciones que se celebran hoy?

Resumen

En un contexto de crisis, afroamericanos, latinos, asiático-americanos y nativos conforman un electorado mucho más diverso de lo que se espera en unas elecciones en las que ganan peso. Son grupos heterogéneos donde la edad, el género, el origen, los ingresos o el estado en el que se reside son factores importantes que pueden virar el voto hacia la opción republicana o la demócrata.

Análisis

Introducción

Las elecciones presidenciales de 2020 en EEUU tienen lugar durante una triple crisis: sanitaria, económica y social. EEUU es el país más golpeado por la pandemia del COVID-19, con el mayor número de contagios y muertes por coronavirus. A esto se suma la recesión económica causada por la situación de la pandemia que ha llevado al país a estar en la peor crisis económica desde la Gran Depresión, y las protestas masivas que comenzaron en mayo a partir del asesinato de George Floyd a manos de la policía en Minneapolis y que, aunque con menos intensidad, continúan avivadas por nuevos sucesos violentos.

En este contexto, los estadounidenses están llamados a las urnas para elegir entre el actual presidente, Donald Trump, y el que fuera vicepresidente de Barack Obama, Joe Biden. El primero, a pesar de haber estado en la presidencia durante cuatro años, se sigue presentando como un no-político y, aprovechando las tensiones sociales, como el candidato de la ley y el orden. Frente a él, Biden, con una carrera política que trata de unificar a los que, como él, tienen una posición más de centro y aquellos más progresistas (y jóvenes). Ambos candidatos, aunque con trayectorias casi opuestas, no dejan de ser la norma de los candidatos habituales: hombres blancos de edades avanzadas (Heredero et al., 2020).

Otro aspecto que hace de estas elecciones únicas es el electorado. Este año la población no-blanca alcanza el porcentaje más alto hasta el momento, representando un tercio de los posibles votantes. Además, uno de cada 10 votantes es miembro de la “Generación Z”, es decir, aquellos entre 18 y 23 años (Cilluffo y Fry, 2020).

Por ello, conviene prestar atención al comportamiento electoral de las llamadas minorías raciales.1 Así, lo que sigue son cuatro apartados, uno por cada grupo racial, en los que se presentan aspectos clave, como son el contexto, los resultados de elecciones anteriores, las diferencias internas dentro de cada grupo y las barreras con las que tropiezan a la hora de presentar una papeleta, que pueden ayudar a entender lo que sucederá en los comicios del 3 de noviembre.

El electorado negro en 2020

Como se ha dicho, las próximas elecciones se celebran en un ambiente muy específico, marcado por una mayor atención pública hacia las protestas contra el racismo sistémico2 y la violencia policial que llevan décadas denunciando las personas negras, así como por la pandemia del COVID-19, cuyo impacto está siendo mayor sobre las minorías raciales debido a las diferencias socioeconómicas ya presentes antes de la llegada del virus. De hecho, más de un tercio de las personas muertas por coronavirus en EEUU son afroamericanos,3 cuando estos representan el 13% la población nacional (Stafford et al., 2020).

Todo ello bajo el mandato de un presidente que más que atender las reivindicaciones, aviva las tensiones raciales. Así, en 2017 afirmó que había “muy buenas personas en los dos bandos” tras un enfrentamiento entre los que protestaban contra la violencia policial racista y un grupo de supremacistas blancos en Charlottesville;4 o atacando en 2019 a Alexandria Ocasio-Cortez, Ilhan Omar, Ayanna Pressley y Rashida Tlaib, todas ellas congresistas demócratas y ciudadanas estadounidenses, a través de un tuit en el que se preguntaba por qué no regresaban a “los lugares totalmente rotos e infestados de crimen de donde vinieron”.5 Además, muchos culpan a Trump de no haber hecho nada en contra de las disparidades raciales en el acceso a la sanidad en este contexto de crisis sanitaria (Gosa, en Beason, 2020).

Frente al actual presidente se presenta como candidato Joe Biden, quien tiene en el historial algunos puntos a su favor de cara al electorado negro. Como presidente del Comité de Asuntos Judiciales del Senado, rechazó la candidatura de Jeff Sessions a un puesto de juez federal por sus comentarios racistas y las acusaciones que tenía de haber procesado de forma indebida a líderes del Movimiento por los Derechos Civiles en Alabama. También frenó la candidatura de Robert Bork, un juez conservador, argumentando que la teoría legal de este podría suponer un retroceso en algunos de los avances legales conseguidos hasta ahora. Y reclutó a dos senadoras elegidas en 1992 para que se unieran al Comité, Dianne Feinstein y Carol Moseley Braun, siendo esta última la primera mujer negra elegida al Senado (Mason, 2020). Otro punto a su favor es su trabajo como vicepresidente de Barack Obama, primer presidente negro de EEUU. No obstante, la principal razón para apoyar a Biden es desbancar a Trump.

Se puede esperar, por tanto, que el voto negro vaya mayoritariamente para el candidato demócrata, algo que se ha ido dando por supuesto a lo largo del tiempo y que también se ha ido cumpliendo. Sin embargo, es importante no olvidar que el problema es la movilización, pues sólo una parte del electorado vota; y que tras la etiqueta “población afroamericana” hay un grupo diverso con diferentes visiones sobre la política en general y los políticos en concreto, lo que supone diferencias en su comportamiento electoral.

En este sentido, partiendo del resultado de las elecciones de medio mandato de 2018 se observa que poco más de la mitad de la población afroamericana votó. Hay que tener en cuenta que este tipo de elecciones suelen tener una participación menor que las presidenciales. A pesar de ello, la participación en 2018 subió para este sector poblacional en 11 puntos porcentuales con respecto a las elecciones de 2014, siendo las que mayor participación han registrado hasta ahora, lo que abre la posibilidad a que en las presidenciales de 2020 la participación también ascienda (US Census Bureau, 2015 y 2019).

De ese 51,1% que sí votaron, el 90% lo hicieron por el Partido Demócrata. Teniendo en cuenta el género, aparecen las primeras diferencias, aunque mínimas, dentro de este grupo: el 88% de los hombres negros votaron a dicho partido, frente al 92% de las mujeres negras (Tyson, 2018).

La mayor diferencia se observa en la edad. En 2018 el grupo con mayor participación fue el compuesto por las personas de 65 a 74 años, cuya tasa casi duplicó la de los jóvenes de 18 a 24 años (el 64,3% frente a sólo un 31%). Si bien con cada cambio de grupo de edad aumenta un poco la tasa de participación, a partir de los 45 años esa participación supera el 50%.6 La razón de este comportamiento podría ser la experiencia de haber vivido y luchado por los derechos civiles entre 1955 y 1969.7

De hecho, la popularidad de Biden va decayendo conforme disminuye la edad de los votantes, que aceptan menos los traspiés del candidato demócrata, como demuestran las críticas que recibió tras sus entrevistas en el programa de radio The Breakfast Club. En su primera aparición dijo que los afroamericanos que estén dudando entre él y Trump no son negros, usando el AAE8 (“they ain’t black”). En su siguiente visita al programa sugirió que Trump era el primer presidente racista del país (algo que repitió en su primer cara a cara el pasado 29 de septiembre),9 siendo duramente criticado por el propio presentador del programa, Lenard Larry McKelvey, y por miles de usuarios en redes sociales (Concha, 2020).

Tal y como sugiere Cathy Cohen, profesora de Ciencias Políticas en la Universidad de Chicago, el cinismo de los jóvenes votantes negros se debe a que “han visto la elección de alcaldes negros, la elección del primer presidente negro, y también han visto que sus vidas no han cambiado” (en el podcast “Black Lives Matter protests: hope for the Future?” de la Universidad de Chicago, 2020).

En general, hay una sensación de que los políticos no se preocupan realmente por la situación de la población negra, estando más interesados en los gestos simbólicos que en las interacciones significativas con esta población. Por ello, ya en 2019 la organización Black Futures Lab avisaba de que en las elecciones de 2020 no se debería esperar una participación muy por encima de la media de otros años por parte de este sector poblacional, ya que es frecuente la sensación de que el apoyo que se le da al Partido Demócrata no se traduce en medidas suficientes como para cambiar la situación de estas personas, por lo que el voto no se ve como efectivo.

En 2020 persiste esta sensación de que este partido no hace nada más que decir que son menos racistas que la alternativa para merecer realmente el voto negro.10 Así, mientras que algunas encuestas mostraba en abril que el 63% de los afroamericanos votaría a Biden, frente al 8% que mencionaban hacerlo a Trump (Suffolk University/USA Today, 2020), la llevada a cabo por American University (2020) en julio, en estados clave como Wisconsin, Michigan, Pensilvania, Florida, Georgia y Carolina del Norte, reflejaba los diferentes patrones en el electorado negro en función de la edad: aquellas personas de más de 60 años siguen siendo los votantes más leales al partido de Biden; los de 40 a 59 años siguen siendo bastante favorables al partido; pero, sobre todo, entre los menores de 30 años este apoyo no está nada claro. Así, un porcentaje importante de estos, el 31% concretamente, manifestaban que no iban a votar en las próximas elecciones de noviembre. Los investigadores que realizaron la encuesta advierten, además, que los encuestados suelen sobreestimar en gran medida sus intenciones de voto, por lo que creen que una estimación más realista de cara a los resultados de noviembre sería que casi la mitad de los menores de 30 años no participarán en las elecciones, pues este es el porcentaje que respondió no soler votar porque “no supone ninguna diferencia hacerlo”. Otro dato a destacar de esta encuesta es que sólo la mitad de aquellos que tienen menos de 30 años consideran que los demócratas son mejor opción para la comunidad negra que los republicanos.

A todo lo anterior hay que incluir que el hecho de no votar no deriva sólo de que la persona no participe voluntariamente en la elección del nuevo presidente, sino también de barreras al voto de grupos raciales minoritarios que existen en los estados (los llamados “esfuerzos de supresión del voto”),11 y de las nuevas posibles barreras que pueden surgir derivadas del voto por correo, que se incrementará considerablemente por la situación de pandemia. Así, un 64% de los jóvenes negros no confían en que su estado informe de su voto con precisión (American University Black Swing Voter Project, 2020).12 Por último, hay que mencionar las leyes de privación de derechos13 que niegan el derecho al voto a las personas que hayan sido encarceladas. Esto es importante ya que la tasa de encarcelación de la población negra es muy elevada debido al encarcelamiento masivo. El 25% de la población encarcelada mundial se encuentra en EEUU, cuando este país representa sólo el 5% de la población mundial. El 40,2% de ese 25% son hombres afroamericanos (son aproximadamente el 6,5% de la población nacional), por lo que estas leyes afectan desproporcionadamente a este sector poblacional (NAAPC, 2015; DuVernay, 2016).

El resultado de todas estas restricciones temporales o permanentes es que, por ejemplo, en Alabama, en 2016, el 30% de la población afroamericana perdió permanentemente el derecho al voto (DuVernay, 2016). En 2017, en este estado se aprobó una ley que definía los delitos que impiden (y los que no) votar a las personas previamente condenadas por delitos graves, por lo que dicho porcentaje será menor en estas elecciones. Sin embargo, Jason Barnes, del ACLU Voting Rights Project,14 en 2019 estimaba que el 73% de los ex convictos que sí podrían votar de acuerdo a esta nueva ley no saben que ha sido aprobada. En cualquier caso, Alabama no es el único estado que tiene este tipo de restricciones15 y, como algunos expertos señalan, esto no impacta sólo en la participación electoral de esta población encarcelada, sino que tiene un efecto intergeneracional, pues los hijos de estas personas tienden a perder confianza en las instituciones públicas y, una vez llegados a la edad adulta, son menos propensos a votar, confiar en el gobierno y participar en actividades relativas a la comunidad (Morsy y Rothstein, 2016).

El electorado latino en 2020

En las elecciones de noviembre los latinos, o hispanos,16 serán el grupo minoritario más amplio del electorado por primera vez, representando el 13,3% (Pew Research Center, 2020).

No obstante, las personas que pueden votar son sólo una parte de la ecuación, y lo que realmente puede influir en el resultado de estos comicios es la movilización. Si bien la población hispana ha pasado de ser un 7,4% del electorado nacional en el año 2000 a un 11,9% en 2016 (Pew Research Center, 2019), la participación electoral de este grupo no ha ido aumentando al mismo ritmo.

Esto podría cambiar teniendo en cuenta la actitud y las políticas del actual presidente respecto a dicha población. En la campaña electoral de 2016 una de las estrategias principales fue la criminalización de la población latina, concretamente de los hombres, con comentarios que los definían como violadores, estrategia que ha ido acompañándole durante estos años de mandato, como demuestra la política de separación familiar para las familias migrantes de la frontera con México, el intento de terminar con el programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA, por sus siglas en inglés)17 y deportar a casi 700.000 dreamers, o el ya famoso e insistente esfuerzo por construir un muro fronterizo con México para cortar el paso de la migración procedente principalmente de Centroamérica.

Sin embargo, el mayor aumento demográfico de este grupo se ha dado entre la juventud, un sector que suele tener unas tasas de abstención bastante mayores que el resto. Además, aunque la participación incrementara, tampoco conllevaría de por sí un aumento del apoyo al candidato demócrata, pues existen diferencias internas, aparte de la edad, que influyen en el voto. Por ejemplo, se ha visto que los hispanos de segunda o tercera generación tienden a no dar un apoyo tan férreo al Partido Demócrata (Frey, en Del Real, 2020).

En definitiva, como ocurre para todos los grupos raciales, cuando se habla de la población latina se suele hacer de forma reduccionista, homogeneizando diferentes motivaciones políticas, historias de vida dispares y opiniones diversas. Este es uno de los problemas de las campañas electorales de ambos partidos, aunque muchas veces ninguno parece enfocar dichas campañas a los latinos: según una encuesta de rastreo de 2018 realizada por la firma Latino Decisions, el 52% de los votantes registrados decían no haber sido contactados por ninguna campaña.

Para tener una mejor idea de este sector del electorado, hay que observar las diferencias por estados que muestran como, por ejemplo, en Texas, donde el 30% del electorado era hispano en 2018, estos no han apoyado tanto al Partido Demócrata como en otros estados del país. En California, con un porcentaje de posibles votantes muy similar al de Texas, sólo el 13% de los encuestados en 2018 consideraban que “parar la agenda del presidente Trump” era una de las prioridades más importantes, mientras que un 24% decía que lo era “proteger los derechos de los inmigrantes” y para otro 23% la prioridad debía ser “la creación de empleo”. Y en Florida, donde la población hispana ha votado en alguna ocasión por mayoría a un candidato presidencial del Partido Republicano, tienden a apoyar al Partido Demócrata por un margen mucho menor que en estados como Nueva York o California (Del Real, 2018; Latino Decisions, 2018).

Otra variable a tener en cuenta es el origen o el lugar de nacimiento de la familia. Además, esto varía mucho de estado a estado. Así, se observa que el 58% del electorado en 2018, a nivel nacional, era, o su familia procedía, de México (representan el 80% y el 87% de la población hispana en estados como California o Texas, respectivamente); el 13% de Puerto Rico (representan el 27% de los latinos de Florida y el 30% en Nueva York); otro 10% de otros países de América Central; y un 7% de América del Sur. Aquellos procedentes o con raíces de Cuba, por ejemplo, si bien representan a nivel nacional el 5% de la población hispana, son el 29% de esta en Florida (American Community Survey, 2017).

En lo relativo al comportamiento electoral, son importantes los diferentes apoyos políticos según el origen. Por ejemplo, los cubano-americanos se ha observado que, en general, han tendido más a dar su voto a los republicanos, aunque es cierto que esto está cambiando en el sector más joven. De hecho, en Florida en 2016, según una encuesta a pie de urna, los cubanos tenían un 54% de probabilidades de votar a Trump frente al 26% de otros hispanos (National Election Pool, 2016, en Lavietes, 2019). Esto se puede deber a la tendencia entre los cubanos y los latinos evangélicos a coincidir con las ideas más conservadoras representadas por el Partido Republicano, sobre todo en cuanto a temas como el aborto (Lopez, en Lavietes, 2019). Cabe decir, sin embargo, que a nivel nacional las personas procedentes de México, El Salvador y Puerto Rico tienen más peso en el porcentaje de población latina y estos últimos tienden a dar su apoyo al candidato demócrata (Laviettes, 2019).

Si se miran los resultados de 2016, se encuentra que el porcentaje de participación electoral en este grupo fue del 47,6%. De esos, el 66% votó a la candidata demócrata, Hilary Clinton (US Census Bureau, 2017; Pew Research Center, 2016). En las midterms de 2018, la participación electoral fue del 40,4% (US Census Bureau, 2019), lo cual supone la tasa más alta de participación en cualquier otra elección de medio mandato y, teniendo en cuenta el dato de 2016, no sería impensable que la abstención en noviembre de 2020 sea menor que en otras ocasiones.

Si se desglosa esta cifra, además, se ven diferencias de comportamiento por edad, ya que son los grupos de mayor edad los que mayor participación tienen (la tasa fue del 27,7% para las personas de 18 a 24 años y cercana o superior a la mitad de la población para aquellos entre 45 a más de 75 años),18 y por género. Entre los 18 y los 64 años, la participación es mayor entre las mujeres; sin embargo, de las personas entre 65 y más de 75 años, el mayor número de votantes fueron hombres.19

Las elecciones de 2018 también muestran que aproximadamente el 29% de los latinos votaron al candidato republicano al Congreso en todo el país, siendo esta la tasa más alta de apoyo a dicho partido entre otros grupos minoritarios: un 9% y un 23% de afroamericanos y asiático-americanos, respectivamente (Laviettes, 2019). Además, en septiembre una encuesta mostraba que el presidente Trump estaba por delante de Biden entre los latinos de Florida, con un 50% frente a un 46%, mientras que en 2016 la misma encuesta mostraba a Clinton por delante de Trump por 23 puntos porcentuales (NBC News/Marist Poll, 2016 y 2020).

Tanto Biden como Trump han gastado miles de dólares en campañas publicitarias en español en los estados de Florida y Arizona, el primero atacando el historial del presidente con un “Trump no tiene plan” y el segundo apelando al miedo por un “socialismo” al estilo latinoamericano, afirmando que “no estarás seguro en la América de Joe Biden”.20

Por último, hay que destacar un estudio de 2020 que en marzo mostraba dos datos interesantes. El primero, que los latinos en estados como California, Texas y Virginia estaban acudiendo a las urnas en menor número durante las primarias de 2020 que en las de 2016. Y el segundo, que en los condados de California con mayor densidad de población hispana también se emitieron menos votos que en 2016, lo cual, según los autores, podría ser consecuencia de cambios en los procedimientos electorales, tales como el cierre de algunos lugares donde votar y la apertura de nuevos centros, y advertían que era necesario poner mayor esfuerzo en mejorar el alcance de la información respecto a estos cambios entre este sector poblacional de cara a las elecciones en noviembre (Universidad de California, Los Ángeles, 2020).

En octubre, un artículo de NBC News informaba de las barreras al voto latino en el estado de Texas, donde, en plena pandemia por el COVID-19 (que está afectando desproporcionalmente a la población latina frente a la blanca),21 el gobernador republicano Greg Abbot se había negado a ampliar la opción del voto por correo, a pesar de la preocupación por tener que desplazarse a las urnas y, aunque amplió el período de votación anticipada a seis días, algunos miembros de su partido están luchando, vía demanda, para que se evite dicha ampliación. Además, anunció el cierre de ubicaciones satélites para aquellos que sí pueden votar por correo y sólo ha permitido un buzón de entrega por condado, según dijo, para proteger la integridad de las elecciones, deteniendo el voto ilegal. Esta decisión ya ha provocado una demanda por parte de la organización United Latin American Citizens (Gamboa, 2020).

Estas medidas son algunos ejemplos de los mencionados esfuerzos por la supresión del voto a ciertos sectores de la población, que, a corto plazo, evitan que algunas personas presenten una papeleta, pero, a largo plazo, pueden provocar un alejamiento “voluntario” de las urnas ya que directamente no se intenta ir a votar.22

El electorado asiático en 2020

Cuando se habla del comportamiento electoral de las minorías en EEUU, se suele poner atención en el electorado negro y el latino, por el peso que ambas poblaciones tienen dentro de la demografía del país. Por ello, no es poco frecuente que periodistas, candidatos y expertos políticos pasen por alto otras poblaciones como la “asiático-americana” o AAPI.23 Sin embargo, este es el grupo racial que más rápido está creciendo. Entre el año 2000 y el actual, el número de personas de este grupo que pueden votar ha aumentado un 139%, por encima del 121% de los latinos y muy lejos del del electorado negro y blanco, que ha aumentado en un 33% y 7%, respectivamente (Pew Research Center, 2017 y 2020).

En 2020 la población AAPI tendrá el mayor peso registrado hasta el momento en el electorado nacional, representando un 4,7%, cuando son el 5,6% de la población estadounidense (de estos, cuatro de cada cinco personas son inmigrantes de primera generación). Esta diferencia se debe a que el 19% de este grupo está por debajo de los 18 años y que otro 24% son migrantes sin la ciudadanía estadounidense, por lo que no pueden presentar una papeleta. De hecho, este es el único grupo racial en el que la mayoría de las personas que pueden participar en los comicios son ciudadanos nacionalizados y no nacidos en el país americano24 (ibid.).

Como sucede con otros grupos, la población AAPI ha tenido una tasa de participación electoral bastante baja que se puede deber a numerosas razones, como la falta de participación en los procesos democráticos en los países de origen, la falta de conocimiento sobre el funcionamiento del proceso electoral en EEUU, o, incluso, dependiendo de la experiencia previa en el lugar de nacimiento, cierto miedo a registrarse.

A ello se suma la tendencia de los partidos políticos, candidatos y medios de comunicación a no tratar a este sector poblacional como un bloque de interés en las elecciones25 y las ya comentadas tácticas de supresión de voto que afectan desproporcionadamente a las personas pertenecientes a minorías raciales. Entre estas, afecta sobre todo a esta población la falta de información sobre dónde y cómo votar en diversos idiomas, teniendo en cuenta que el 71% de los posibles votantes dicen hablar sólo inglés en casa o consideran que hablan el idioma “muy bien” (frente a un 80% de la población latina, el 98% de la negra y el 99% de la blanca que reportan lo mismo). Si bien en algunos estados es legal el uso de intérpretes para facilitar la votación, los trabajadores de los centros electorales muchas veces no saben que esto está permitido por el estado, por lo que tratan de impedir a la persona con intérprete votar (Cho et al., 2020; Pew Research Center, 2020).

Otra barrera es el uso en algunos estados del “sistema de coincidencia exacta”, por el cual si la información del registro del votante no coincide exactamente con la que tienen los registros de seguridad social y licencias de conducir de estos estados, la petición de registro queda pendiente y la persona, muchas veces, no puede votar. Según datos de la American Bar Association, el 80% de los posibles votantes afectados por este sistema en Georgia eran negros, latinos y AAPI, debido a que es habitual que los nombres originados en alfabetos no latinos se romanicen de diferentes maneras. Además, aquellos que sí se originan en alfabetos latinos frecuentemente se registran de forma incorrecta, por lo que en diversos documentos puede aparecer el nombre escrito con alguna letra o tilde diferente. Por ello, en 2018, los votantes AAPI tuvieron seis veces más probabilidades que los blancos de no cumplir con este requisito de coincidencia exacta.

Todos estos obstáculos pueden generar una pérdida de interés o fe en el proceso electoral, por lo que muchos, por no volver a pasar por experiencias de este estilo, deciden abstenerse. Sin embargo, la tasa de personas que puedan decidirse por esta opción podría disminuir si se tiene en cuenta el contexto en el que suceden estas elecciones.

A pesar de que no parece haber estimaciones con datos concretos, algunos expertos creen que la pandemia del COVID-19 puede tener un impacto en los patrones de voto de esta población, debido al acoso público que se ha dirigido hacia sectores importantes de la población AAPI a causa del virus y que se ha visto reforzado en diversas ocasiones por la Administración Trump al referirse al coronavirus de forma continua como “el virus chino”. Además, el dialogo que se abrió a nivel nacional sobre la participación electoral asiática a causa de un artículo de Andrew Yang, primer postulante de ascendencia asiática a una candidatura presidencial (por el Partido Demócrata), que abogaba por que los estadounidenses de origen asiático “mostraran su americanidad como nunca antes lo habíamos hecho”, podría interpretarse también como una pequeña muestra de un posible aumento de participación en las elecciones de noviembre (Cho et al., 2020), así como un posible impacto a favor de la opción demócrata.

Pero hay que tener en cuenta que la etiqueta “asiático-americano” o AAPI engloba un grupo muy heterogéneo, por lo que, en principio, podría ser complicado pensar en un patrón de voto común: el grupo lo conforman más de 20 millones de personas procedentes de 45 grupos de origen asiático, con una gran diversidad lingüística, cultural y religiosa. En este grupo se pueden encontrar seis grupos de origen predominantes: chino (un cuarto de la población AAPI), indio, filipino, vietnamita, coreano y japonés. Todos ellos representan el 85% de los estadounidenses de origen asiático (Pew Research Center, 2020).

Por ello, no sorprende que en 2012 una encuesta del Pew Research Center mostrara que tan sólo una de cada cinco personas de origen asiático dijera denominarse a sí misma como “asiático-americano”, “AAPI” o “asiático”, pues la mayoría se describía por sus raíces étnicas (japonés, vietnamita, etc.). Además, como ocurre con todos los grupos raciales mencionadas hasta ahora, bajo la etiqueta de “AAPI” hay diversidad económica, por lo que tampoco hay una unidad de clase. En este caso, además, el margen de desigualdad de ingresos (interno al grupo) es mayor que entre hispanos, negros o blancos (Weller y Thompson, 2016).

A pesar de esta heterogeneidad, es un grupo que comparte ciertas opiniones sobre políticas públicas, lo cual puede traducirse en un comportamiento electoral no tan diverso como el que se podría esperar. De cada grupo étnico, una mayoría votó al candidato demócrata en 2008, incluidos aquellos que en algunos momentos estuvieron más cercanos al Partido Republicano, como es el caso de los vietnamita-americanos (Pan, 2020).

Además, la mayoría de cada grupo étnico está a favor de un mayor gasto en programas y servicios públicos, de mayores impuestos a los ricos, de una sanidad universal, de un control de las armas más estricto y de la necesidad de medidas de protección al medioambiente. Si bien es cierto que la religión parece ser un eje de división, pues, por ejemplo, los filipinos católicos y los vietnamita-americanos suelen apoyar en menor medida el aborto o los derechos LGTB+, esto no se ha traducido en un comportamiento electoral distinto, pesando más las cuestiones dichas anteriormente (National Asian American Survey, 2016).

Prestando atención a resultados electorales de 2018, se observa que la tasa de participación en las elecciones de medio mandato se incrementó significativamente de un ciclo electoral a otro, pasando de un 28% en 2014 a un 40,6% en 2018 (Cho et al., 2020; US Census Bureau, 2019). Estas tasas varían en función de la edad y el género. Así, el grupo con mayor participación electoral fue el más mayor, duplicando la tasa de los más jóvenes.26 Estas tasas fueron también mayores para mujeres que para hombres entre los 18 y los 24 años, con 11,5 puntos porcentuales de diferencia. Pero este margen disminuyó de forma considerable para aquellos entre 25 y 44 años (2 puntos porcentuales), y a partir de los 45 años, tuvieron mayor tasa de participación ellos que ellas, aunque no por un margen demasiado amplio.27

De los que votaron en 2018, el 65% lo hicieron al candidato demócrata al Congreso. Además, y aunque, como se ha dicho, la tasa de participación no suele ser demasiado alta en este grupo, no es conveniente pensar que por ello no tienen influencia en los resultados. En los comicios de 2018 posiblemente ayudaron a los demócratas a adquirir varios escaños que tradicionalmente han sido ocupados por el Partido Republicano en California. Y en Georgia, donde representan menos del 5% del electorado, la elección para gobernador dependió de unos 55.000 votos, y 238.000 votantes eran AAPI (Byler, 2019; Cho et al., 2020).

El electorado nativo en 2020

Junto al voto asiático, otro que se suele pasar por alto es el nativo.28 De hecho, si se miran los datos de las elecciones de 2016 o 2018 de la Oficina del Censo de los EEUU, las tasas de participación se pueden desglosar por “raza, origen hispano, sexo y edad”, pero las categorías que aparecen en estas tablas de datos son “negro”, “blanco” y “asiático”,29 por lo que no existen estos datos de participación electoral desde esta fuente del gobierno oficial sobre este sector poblacional. Según el último censo, de 2010, habría 5,2 millones de personas identificadas como población nativa, aunque se cree que esto no es representativo de la realidad, ya que se tiende a subestimar la población (Hedgpeth, 2019; Givens, 2020).

Al representar tan sólo alrededor del 2% de la población nacional, se puede pensar que su comportamiento electoral no varía demasiado los resultados. Sin embargo, son un bloque del electorado importante en “estados pendulares” (o swing states, aquellos con voto variable en las elecciones y que pueden definir los resultados de unos comicios), en los estados predominantemente rurales y en aquellos situados más allá del oeste del Mississippi (Givens, 2020).

Además, la participación electoral de este grupo ha ido aumentando conforme se han ido sucediendo los ciclos electorales y manifiestan un apoyo abrumador al Partido Demócrata, siendo las únicas excepciones aquellos que viven en los estados de Alaska, Dakota del Norte y Oklahoma (donde la energía es el eje clave de la economía regional) en los que el voto suele estar más dividido entre republicanos y demócratas (Fleig y King, 2019).

También conviene recordar que las elecciones de 2020 se celebran tras cuatro años del mandato de un presidente que sucedió a Barack Obama, quien fue visto con buenos ojos por muchos de los líderes nativos, a pesar de haber hecho políticas no siempre a favor de las necesidades o intereses de esta población entre 2009 y 2017. De hecho, durante la presidencia de Obama se celebró una conferencia anual en Washington donde los líderes nativos expresaban sus principales preocupaciones a los legisladores federales. Trump, por su parte, ha ido revirtiendo las decisiones de la Administración anterior, aprobando los oleoductos de Keystone y Dakota a pesar de las objeciones de las tribus cuyo territorio atraviesan dichos proyectos.30 Además, el actual presidente ha ofendido en numerosas ocasiones a este sector poblacional, al elogiar a Andrew Jackson, que, como general, lideró varias matanzas contra población indígena en EEUU y, como presidente, expulsó a un número significativo de tribus de sus territorios; o apodar a Elizabeth Warren, candidata presidencial de 2020, como “Pocahontas”, apodo que ha sido ampliamente ridiculizado por parte de la población nativa (ibid.).

Sin embargo, como en todas las elecciones, esta población habrá de superar una serie de barreras para conseguir presentar su papeleta. En primer lugar, hay una falta de campañas que les contemplen como un bloque electoral al que poner atención, lo cual se traduce en tasas de abstención mayores. Buena parte de esta población es rural y el acceso a las comunidades indígenas, muchas de ellas, sin carreteras pavimentadas, en Arizona o Carolina del Norte, por ejemplo, parece “no merecer el esfuerzo” (en Givens, 2020). Aparte, muchas de estas comunidades no tienen acceso a Internet, por lo que esta vía de movilización también queda inhabilitada.

Dicho esto, hay que recordar que la mayoría de las personas nativas no viven en estas zonas, ya que el 67% de la población es urbana. No obstante, esta tampoco es foco de las campañas.31 Por otro lado, este año tampoco se están realizando encuestas entre la población, por lo que no se tiene referencia de cuál es la tendencia del voto nativo, a pesar de que puede ser decisivo en algunos estados como Wisconsin.32

Asimismo, algunas de las barreras que complican o directamente impiden la participación electoral son, por ejemplo, las restricciones aprobadas en Montana en 2018 sobre quién puede recolectar papeletas y cuántas, una práctica habitual entre los nativos por las largas distancias que hay entre sus zonas de residencia y los centros de votación; los rechazos por parte de los funcionarios electorales de las tarjetas de identificación tribales; o la localización de los centros de votación fuera de las reservas (Smith, 2020). Un estudio de The Native American Voting Rights Fund (2020) confirma, además, que estas barreras se dan también en estados como California, las regiones del Pacífico Noroeste o los Grandes Lagos, zonas en donde no se suele hablar de los impedimentos al voto. El estudio también da numerosos ejemplos de racismo directo por parte de los encargados de los centros de votación que acabaron impidiendo el voto.

Otra práctica habitual de algunos estados es el “craqueo”, por el cual se dividen reservas en distintos distritos de votantes, lo que diluye la fuerza del voto. Un ejemplo de esto ocurrió con la nación Yakama, dividida en dos distritos, por lo que, cuando un ciudadano de esta tribu se presentó a la legislatura estatal en 2012, la mitad de los miembros de su tribu no pudieron votarle. En 2019, en Utah, hubo discusiones sobre la división de un condado mayoritariamente navajo, justo después de una larga lucha por la representación indígena en la comisión del condado. Esto se ha repetido en otros casos en Washington y Montana (Smith, 2020).

Todo esto se traduce, como para otros grupos minoritarios, en una pérdida de motivación por participar en los procesos electorales, pues se tiene la sensación de no tener los mismos derechos que otros ciudadanos.

Sin embargo, hay estados en los que se ha ido avanzando y cuyas decisiones podrían tener impacto en las tasas de participación nativas de cara a las elecciones de noviembre: en 2019, Jay Inslee, gobernador demócrata de Washington, firmó el Native American Voting Rights Act, que facilitará el registro a los votantes nativos, además de permitir direcciones no tradicionales, algo muy necesario puesto que las reservas no se ajustan a los sistemas de direcciones estatales (Smith, 2020).

Si se toman en cuenta las elecciones de 2018, se confirma que el apoyo tiende a ir hacia los demócratas, pues según una encuesta a pie de urna de Latino Decisions, de la población nativa que votaría, el 61% lo haría a candidatos demócratas. Además, ese año se eligió a las dos primeras mujeres nativas al Congreso, Sharice Davids y Deb Haaland, y se eligió también, por primera vez en la historia estadounidense, a la primera mujer nativa, Peggy Flanagan, como vicegobernadora de un estado (Minnesota). La mencionada encuesta también mostró que dos de cada tres votantes nativos consideraban que la retórica y las políticas de Trump “causarían un retroceso importante en los avances alcanzados en los últimos años”.

Tanto los logros tras los comicios de 2018 como el rechazo al presidente actual pueden leerse como posibles motivos para una subida en la participación electoral de este sector de la población en noviembre de 2020. Asimismo, es importante recordar que el voto nativo podría ser un factor decisivo en seis estados clave, como son Arizona, Michigan, Minnesota, Nevada, Carolina del Norte y Wisconsin (Latino Decisions, 2018), pues en ellos el número de posibles votantes nativos supera el margen por el que ganó Trump en cuatro de esos estados y Clinton en dos de ellos en 2016.

Conclusiones

Las elecciones estadounidenses de 2020 estarán marcadas por un contexto de crisis sanitaria, económica y social; así como por un electorado mucho más diverso en el que ganan peso las minorías raciales y los jóvenes. Pese a que se suele dar por hecho que el voto minoritario se dirija al candidato demócrata, es importante no olvidar que cada grupo es heterogéneo y que la edad, el género, el origen, los ingresos o el estado en el que se reside son factores importantes que pueden virar el voto hacia la opción republicana o la demócrata en estados que son clave para el resultado electoral.

Todo indica a que la mayor parte del voto de cada grupo minoritario racial irá para Joe Biden (ya sea por convencimiento o únicamente como medida anti-Trump), aunque los porcentajes variarán de uno a otro, siendo probablemente mayor el apoyo al actual presidente entre la población hispana o asiática que entre la negra. Pero, la clave estará, como siempre, en las tasas de participación. Por un lado, el electorado es más joven que en otros comicios, por lo que la abstención puede seguir siendo bastante alta. Sin embargo, las elecciones de medio mandato de 2018 permiten ver que las tasas de participación electoral incrementaron para todos los grupos de edad, por lo que sería esperable que la participación en las presidenciales de 2020 sea mayor que en las de 2016. Aunque queda por ver hasta qué punto afectará la preocupación por los desplazamientos a las urnas y del voto por correo.

Laura Pascual Manzanares
Estudiante en prácticas en el Real Instituto Elcano

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1 Este término se empleará, siguiendo con la terminología usada frecuentemente por los medios de comunicación estadounidenses, para hacer referencia a los cuatro grupos minoritarios conformados por personas racializadas que se encuentran en el país: negros, latinos o hispanos, asiáticos o AAPI y nativos. Otro término común, sobre todo durante los últimos años, es el de “grupo etnorracial”, pero se ha optado por no usarlo debido a que puede fomentar la confusión entre los conceptos de “raza” y “etnia”, que, de forma errónea, suelen ser usados como sinónimos.

2 Se habla de racismo institucional o sistémico para hacer referencia a la discriminación que está incrustada dentro del propio funcionamiento de la sociedad. Se podría definir como un conjunto de prácticas, procedimientos y políticas que dificultan o impiden que ciertos colectivos estén en posición de igualdad con respecto a otros.

3 Se emplea este término siguiendo con la terminología usada habitualmente en EEUU, pero un término más correcto sería el de “afroestadounidenses” (cuando tienen la ciudadanía) o “población afro” o “negra”.

5 El tuit completo dice: “Es muy interesante ver a las congresistas demócratas ‘progresistas’, que originalmente vinieron de países cuyos gobiernos son una completa y total catástrofe, la peor, la más corrupta e inepta del mundo (si es que tienen un gobierno en funcionamiento), ahora decirle en voz alta y con saña al pueblo de los Estados Unidos, la nación más grande y poderosa del mundo, cómo se va a dirigir nuestro gobierno. ¿Por qué no regresan y ayudan a reparar los lugares totalmente rotos e infestados de crimen de los que vinieron?”.

6 Las tasas de participación electoral concretas para el resto de grupo son las siguientes: entre las personas de 25 a 44 años, un 47,2%; de 45 a 64, un 59,3%; y de más de 75, un 54,4% (US Census Bureau, 2019).

7 Esto lo demuestran los testimonios recogidos en un artículo de Los Angeles Times, en el que se entrevista a tres votantes afroamericanos mayores de 60 años. Uno de ellos dice sentir que la juventud actual no comparte la urgencia del voto ni la importancia de ello: “aquellos de nosotros que tuvimos que luchar para conseguir ese derecho nivelamos el terreno de juego para que los afroamericanos pudieran votar hoy. Estamos encima de los hombros de todas las personas que marcharon, lucharon y murieron para que eso sucediera” (Williams, en Beason, 2020).

8 También denominado como AAVE (African American Vernacular/Varieties of English) o AAL (African American Language), el AAE (African American English) hace referencia al dialecto del inglés hablado por los afronorteamericanos.

10 Si bien existe un ala más progresista del partido (formada por miembros como Bernie Sanders, Elizabeth Warren, Alexandria Ocasio-Cortez, etc.), Biden estaría dentro del establishment demócrata (el grupo de poder dominante y establecido), por lo que, a pesar de que efectivamente existen miembros con más apoyo entre el electorado, sobre todo, el joven, la visión general del Partido sigue siendo la misma.

11 Voter supression efforts, en inglés.

12 El voto por correo es una cuestión que ha marcado las campañas electorales de ambos candidatos, ya que Trump ha argumentado en muchas ocasiones que este tipo de votación lleva al fraude electoral y el propio Biden (entre muchas otras voces) ha avisado de que Trump está empleando esta estrategia para generar dudas y no reconocer un posible resultado desfavorable para el republicano en las elecciones (Heredero et al., 2020).

13 Felony disenfranchisement laws, en inglés.

14 ACLU son las siglas en inglés de la organización no gubernamental Unión Estadounidense por las Libertades Civiles.

15 Según datos de 2018, tan sólo dos estados permiten el voto desde la cárcel, independientemente del delito cometido; 35 estados prohíben votar a personas que se encuentren en libertad condicional; ocho permiten la restauración de derechos pasados desde dos a siete años, dependiendo del estado y del delito; y tres lo niegan de forma permanente –Iowa, Kentucky y Alabama– (The Sentencing Project, 2018).

16 Se emplean estos dos términos siguiendo con la terminología usada habitualmente en EEUU para hacer referencia a las personas nacidas o cuya familia proceda de América Central, del Sur y el Caribe.

17 Este programa fue el resultado de una orden ejecutiva de Obama en el año 2012 que permitió a más de medio millón de jóvenes sin documentación (dreamers) frenar su deportación. Se estima que tres cuartas partes de estos son personas de origen mexicano.

18 Las tasas concretas son las que siguen: 47,7% para el grupo de edad entre 45-64; 57,3% para aquellos entre 65-74 años; y 53,3% para los que superaban los 75 (US Census Bureau, 2019).

19 La diferencia para los grupos de edad 18-24 y 25-44 fue de alrededor de 7 puntos porcentuales para las mujeres; para el de 45-64, de poco más de 3 puntos porcentuales también a favor de ellas; y para los últimos dos grupos, 65-74 y más de 75, 1,3 y 1,9 puntos porcentuales a favor de los hombres (US Census Bureau, 2019).

20 Hasta el momento, la campaña de Biden ha emitido más anuncios selectivos (microtargeting hacia la comunidad hispana) que la de Trump. El primero ha gastado 6,7 millones de dólares en anuncios televisivos en español mientras Trump ha destinado a ello 4,9 millones. Biden también supera a Trump en gasto en la radio hispanohablante: 885.000 dólares en anuncios en español frente a los 32.500 dólares invertidos en la campaña de Trump (Advertising Analytics, 2020, en Gomez et al., 2020). Para ejemplos de los anuncios véase https://www.latimes.com/projects/election-2020-trump-biden-ads-latino-voters/.

21 De los casi 16.000 fallecidos a causa del virus en este estado, a 7 de octubre, el 56,1% eran hispanos, frente al 30,3% conformado por blancos (Texas Department of State Health Services, 2020).

22 Las restricciones temporales o permanentes derivadas de las leyes de privación de derechos también afectan desproporcionadamente a la población hispana, ya que esta, según datos de 2018, representaba el 15,8% de la población encarcelada, siendo el 17,8% de la población nacional en EEUU. Según la National Association for the Advancement of Colored People (NAACP), si las poblaciones negra y latina fueran encarceladas con la misma tasa que los blancos, la población penitenciaria disminuiría casi un 40%.

23 Asiático-americanos e isleños del Pacífico, por sus siglas en inglés.

24 En concreto, dos tercios del total.

25 A pesar de ello, se ha visto que estos votantes suelen responder a las campañas, pues en 2018, más del 61% de los votantes contactados por la American Bar Association acudieron a votar en el estado de Georgia, cuando la tasa de participación estatal fue del 56%.

26 La participación en función de la edad fue la siguiente: de 18 a 24 años, un 28,4%; de 25 a 44 años, un 37,2%; de 45 a 64 años, un 45,5%; de 65 a 74 años, un 45,2%; y de más de 75 años, un 46,4% (US Census Bureau, 2019).

27 0,7; 4; y 3,4 puntos porcentuales para los grupos de 45-64, de 65-74 y de más de 75 años, respectivamente (US Census Bureau, 2019).

28 Se emplea este término siguiendo con la terminología usada habitualmente en EEUU, junto con el de “nativo-americano” o “pueblos indígenas” (indigenous peoples), para referirse a la población con raíces indígenas (pueblos anteriores a la colonización de América).

29 Para cada una de ellas, también existe la categoría “solo o en combinación”, ya que el censo actualmente contempla que se seleccione más de una identidad racial.

30 Estas objeciones se basaban en cuestiones medioambientales y sociales, pues ambas se encuentran estrechamente interrelacionadas para la población nativa.

31 “No he visto ni una vez una campaña política dirigida a conseguir el apoyo de los votantes urbanos nativos” afirma Givens, mujer Schitsu’umsh, en un artículo del periódico Vox (Givens, 2020).

32 Con una población nativa de más de 31.000 personas, los demócratas deberían tratar de movilizar más a este sector poblacional para que no se repita el asombro que hubo en 2016 cuando Trump ganó en este estado.

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¿Cómo abordaría una potencial Administración Biden los asuntos internacionales a partir de 2021?

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Tema

¿Cómo abordaría una potencial Administración Biden los asuntos internacionales a partir de 2021?

Resumen

La experiencia del candidato demócrata en política exterior puede dar algunas claves sobre alguna de las posiciones que adoptaría Joe Biden en el ámbito internacional, unido a los más recientes debates dentro del Partido Demócrata sobre cómo hacer frente al mundo de hoy en día. Liderazgo, democracia y cooperación parecen ser los pilares de una potencial política exterior que deberá hacer frente al reto de China y las amenazas transnacionales y devolver la confianza de aliados y socios en el país.

Análisis

El historial

La política doméstica es un terreno más predecible que la política exterior, que en última instancia estará determinada por aquello que pase más allá de las fronteras. Por lo tanto, parece conveniente conocer el historial y los instintos de los candidatos a la presidencia de EEUU para prever de forma aproximada cómo reaccionarían ante lo inesperado.

El candidato demócrata, Joe Biden, tiene una dilatada carrera política y una amplísima experiencia en asuntos internacionales. Su visión del mundo ha sido moldeada y acotada por su larga experiencia, en la que destacan sus más de 30 años en el Comité de Relaciones Exteriores del Senado y su implicación en numerosos asuntos internacionales como vicepresidente de Barack Obama. Pero no es un político intelectual, está impregnado de cierto pragmatismo inherente a sus largos años en la actividad política y, al mismo tiempo, tiene ese hábito de dejarse guiar por el sentimiento público.

Desde que llegó al Senado en 1973, no se ha alejado demasiado del mainstream bipartidista de la política exterior, siendo etiquetado como hombre de Estado. Y, sin embargo, por su temperamento y también por el paso del tiempo, y experiencias personales, ha ido cambiando.

En sus memorias, el ex secretario de Defensa Robert Gates escribió que Joe Biden, aunque “un hombre íntegro”, “se había equivocado en casi todos los asuntos de política exterior y de seguridad nacional en las últimas cuatro décadas”.1 Un duro veredicto viniendo de una respetada figura como es Gates. Éste recordaba que Biden se opuso al paquete de ayudas de Gerald Ford para Vietnam del Sur –Biden afirmaría que no estaba en contra de la guerra sino de la política que se llevaba a cabo–; dio la bienvenida a la caída del Sah de Persia, aunque es un dato que no ha sido comprobado; se opuso a la Iniciativa Estratégica de la Defensa de Ronald Reagan y su postura frente al tratado ABM; y votó en contra de la Primera Guerra del Golfo, apostando por esperar más tiempo y ver el impacto de las sanciones económicas.2 Joe Biden encajaba con los demócratas liberales que no querían vincular el destino de EEUU a la lucha contra el comunismo en el mundo, pero tampoco tildaba el poder americano de fuerza malévola.

En los 90, con la Guerra Fría ya acabada y los demócratas en la Casa Blanca, Biden, ya miembro del Comité de Exteriores, llegó a aceptar el argumento para las “intervenciones humanitarias”, como muchos otros liberales. Fue un defensor de la causa bosniaca frente a Serbia, criticando la escasa determinación de la ONU en Bosnia3 y copatrocinando una de las más importantes piezas legislativas adoptadas por Washington sobre la guerra en 1995.4 También fue un gran defensor de los esfuerzos por la no-proliferación nuclear.

Después del 11-S, el Partido Demócrata se movió hacia la derecha en seguridad nacional y Joe Biden habló favorablemente de un cambio de régimen en Irak, votando a favor de la autorización para el uso de la fuerza militar en 2003, decisión que luego ha tratado de matizar. En 2006 apostó por la partición de Irak y en 2007 se opuso al surge de tropas en el país porque consideraba que sería un “trágico error”. También mostró sus reticencias al surge de Barack Obama en Afganistán porque perjudicaría la lucha contra el terrorismo, se mostró escéptico ante la operación que acabó con Bin Laden (aunque más tarde Biden diría que al final animó a Obama a seguir adelante) y se opuso a la intervención en Libia. Apoyó, sin embargo, el uso de tropas para acabar con el conflicto en la región sudanesa de Darfur y apoyó un ataque a Siria en 2013 cuando Bashar al-Assad cruzó la línea roja con el uso de armas químicas. Fue precisamente en los temas de seguridad nacional donde Barack Obama y Joe Biden tuvieron sus mayores desacuerdos.

Joe Biden no es un pacifista, como parece que trataba de sugerir Gates en sus memorias, pero tampoco es un realista como aquellos que creen que EEUU va por mal camino cuando persigue sus valores en vez de sus intereses geopolíticos. Y la campaña de Biden en 2020 gira toda ella alrededor de los valores. De hecho, ha prometido restaurar “el alma de la nación” y que EEUU vuelva a ser un país en quien confiar. En 2014, en un discurso en Harvard,5 afirmó que en un mundo con el poder cada vez más disperso y con nuevas amenazas, EEUU tenía la obligación de liderar, a pesar del coste y sacrificio para los estadounidenses, porque si no otro lo haría en detrimento de sus valores e intereses, o no lo haría nadie, dando lugar al caos. Ese idealismo de que “está a nuestro alcance hacer un mundo mejor” está, sin embargo, matizado con suficiente realismo como para evitar despliegues masivos que lleven al desastre, y que conecta con su visión de Vietnam, de Afganistán y de Libia. Pero como liberal de la Guerra Fría seguramente desilusionará al ala más progresista del partido, que cree que EEUU sólo puede usar su poder en nombre de otros.

No parece tampoco que vaya a sobrepasar los límites tradicionales, como cuando Barack Obama pidió el fin de las armas nucleares en el mundo. También resulta difícil imaginárselo dando un discurso en el mundo islámico como el de Barack Obama en El Cairo en 2009, porque Biden no da discursos, sino que hace llamadas de teléfono. Practica la política exterior como practica la política, hablando con la gente y escuchándolos. Una vez afirmó que “la política exterior es como las relaciones humanas” y seguramente será eso lo que veamos. Y ahí, su persistencia y su empatía son características propias que serán importantes de cara a los aliados y socios.

Liderazgo, democracia y cooperación

Uno de sus principales asesores, Antony Blinken, ha definido los tres pilares sobre los que se apoyaría la política exterior de una Administración Biden: liderazgo, democracia y cooperación:6

  • Liderazgo. Biden cree que EEUU tiene el derecho y la obligación de liderar porque, según afirma, “el mundo no se gobierna por sí solo”.7 Esta visión incluye la premisa de que lo que está en el interés de EEUU no tiene por qué ser perjudicial para los intereses del mundo. Joe Biden sabe que la influencia y la primacía de EEUU es ahora diferente, pero eso no le disuade a la hora de reafirmar el liderazgo estadounidense8 porque, en caso contrario, otros ocuparán su lugar persiguiendo distintos intereses y valores, una situación que en sí misma es perjudicial para Washington. Un liderazgo que se llevaría a cabo usando principalmente los instrumentos diplomáticos y se haría con humildad y con los amigos, ya que Biden confía en recuperar la capacidad de EEUU para movilizar a los demás e incluso ampliar el círculo. Se propone adoptar políticas que al menos traten de salvar aquellas partes del orden liberal internacional que sitúan a EEUU en el centro de la comunidad de naciones con las que comparte valores. Hay quien alerta del peligro de caer en cierta nostalgia, como la que se pudo ver en la Convención Nacional del Partido Demócrata celebrada el pasado agosto, en la que se afirmó que EEUU seguía siendo “excepcional” no porque lo diga sino porque hacen cosas excepcionales.
  • Democracia. El candidato demócrata cree firmemente que la política doméstica y la política exterior están entrelazadas, por lo que se propone liderar con el ejemplo (al igual que Barack Obama). Tal y como ha repetido en numerosas ocasiones, “lideramos no sólo con el ejemplo de nuestro poder sino con el poder de nuestro ejemplo”.9 Y quiere empezar por sanar la propia democracia estadounidense que se ha visto asaltada durante la Administración Trump, quitando capacidad a EEUU para poder liderar fuera. La democracia se convierte, por tanto, en fuente de poder y de influencia, y permitirá al país ser una fuerza de progreso en el mundo y recuperar su capacidad de movilización para la acción colectiva. Asegura Biden que la democracia, además, refleja quiénes son, cómo se ven y cómo los ven desde fuera. Una democracia que pretender estimular rehaciendo el sistema educativo, reformando el sistema judicial, luchando contra la corrupción y fortaleciéndose frente a las posibles interferencias extranjeras en su sistema político, entre otras medidas. En la otra cara de la moneda están otros países democráticos que son también una fuente de fortaleza para EEUU cuando actúan conjuntamente.
  • Cooperación. Con el poder de su ejemplo, Biden confía en trabajar más con aquellos países que piensan de forma parecida (like-minded nations). Teniendo en cuenta los cambios en el mundo, habrá que buscar nuevas maneras de cooperar y de incorporar a otros países para hacer frente a los retos transnacionales, como el cambio climático, las migraciones, las pandemias o las disrupciones tecnológicas. Y no será fácil porque la confianza en EEUU se ha derrumbado mientras que ha crecido la percepción de su disfuncionalidad. Existen, sin embargo, muchas posibilidades de que la imagen de EEUU se recupere bastante rápido –como ocurrió cuando Barack Obama fue elegido presidente después de dos legislaturas de George W. Bush–, pero la cuestión para los aliados es si EEUU volverá de nuevo a ser predecible y podrá mantener una promesa durante más de una legislatura. Joe Biden ha planteado celebrar en su primer año de mandato una “Cumbre de democracias” (que simboliza muy claramente los tres pilares de liderazgo, democracia y cooperación) tomando como referencia las Cumbres de Seguridad Nuclear de la era Obama. Sería una cumbre donde los países se comprometan a fortalecer la democracia dentro y fuera, luchando contra la corrupción, defendiéndose del autoritarismo y avanzando en la defensa de los derechos humanos, y sobre todo ayudaría a EEUU a profundizar en sus compromisos con los aliados. Esta idea también hace surgir dudas sobre lo que pasaría con las no-democracias con las que EEUU tiene estrechas relaciones, como Arabia Saudí o Egipto, y sin duda para algunos recuerda a aquellas ideas de los neoconservadores sobre la promoción y la exportación de la democracia.

Administración Biden

Es fácil esperar que una Administración Biden traiga orden y más claridad estratégica que la actual Administración. Con Joe Biden el interés nacional estará por encima de los intereses personales, la política exterior será más predecible, habrá una vuelta a la acción colectiva y a la fortaleza que brindan las alianzas; se volverá a un proceso formal de toma de decisiones con la vuelta del departamento de Estado y de la comunidad de inteligencia y del “speak truth to power”. Se pasará, además, de una política exterior transaccional a una política exterior de valores, donde la democracia y los derechos humanos tendrán un renovado protagonismo, junto con la lucha contra el autoritarismo.

Sabemos con seguridad que su política será diferente a la de Trump y que intentará, además, diferenciarse de él en aquellos ámbitos en los que a primera vista podría no diferir tanto, como China o el libre comercio. Pero quizá es más importante saber hasta qué punto se diferenciará de Barack Obama, porque si gana la Casa Blanca tratará de rehacer lo antes posible lo que Donald Trump deshizo, es decir aquellos hits de la Administración Obama como el Acuerdo sobre el Clima de París, y la primera impresión será que hay una vuelta atrás.

Para ello, dónde hay que fijarse es en el debate interno dentro del Partido Demócrata, donde hay que ir más allá del clásico entre progresistas y centristas. Ya en las primarias demócratas no se resolvió la posición del partido ante la futura política exterior del país. Aunque se vio un importante pronunciamiento hacia el ala progresista en el ámbito de las políticas domésticas10 (asistencia sanitaria, cambio climático, tema migratorio y derechos de las minorías), en el terreno de política exterior esta tendencia no estuvo tan clara.

Donde hay que fijarse, por tanto, es en las diferencias entre los demócratas de centro.11 Una parte de ellos, quizá los menos, esperan una vuelta a lo que fueron los últimos años de Barack Obama, es decir, a una política exterior no definida por la competición geopolítica, combinada con un deseo de evitar las intervenciones en Oriente Medio pero manteniendo el papel tradicional de EEUU en la zona, que apoya la globalización y la integración. Piensan que, al fin y al cabo, Obama no lo hizo tan mal en China y aunque son conscientes de los cambios del país en los últimos años no creen que deba utilizarse la amenaza de China como principio organizador de la política exterior, ni insistir en una línea de división ideológica que agrave la competición y que sólo contribuiría a una nueva Guerra Fría. Son escépticos, por ejemplo, ante cualquier desconexión (decoupling) y tienden a estar a favor de una vuelta al Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) y al Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversiones (TTIP, por sus siglas en inglés). También son más optimistas sobre el destino de las democracias en el medio y largo plazo y opinan que Donald Trump es simplemente una aberración.

Hay otros grupos de demócratas moderados cerca de Joe Biden que apuestan por cambios más profundos en la política exterior pero que, sin embargo, ven al actual presidente de EEUU como una amenaza existencial para la democracia norteamericana y el orden internacional. Reconocen que el mundo ha cambiado de manera sustancial en ocho años, con los populistas nacionalistas ganado terrero, con un creciente autoritarismo más asertivo, con las instituciones democráticas debilitadas y con una cooperación internacional con la que es cada vez más difícil contar, y una crisis en las políticas de centro. Y estos demócratas piden revisar los principios fundamentales y las premisas en algunas áreas.

Con respecto a China, creen que se parece más a dictadura que a un mero sistema autocrático, ejerciendo cada vez más represión interna. Quieren adoptar una estrategia más competitiva que Obama (“EEUU necesita ser duro con China”, afirma Biden),12 pero no tienen todavía muy claro como combinar competición con diplomacia y que la rivalidad no se convierta en confrontación y conflicto. Están tratando de buscar una estrategia algo más sofisticada en la que haya maneras de cooperar frente a amenazas comunes, pero sin retroceder en la competición a cambio de esa cooperación, como la Administración Obama parecía tener la voluntad de hacer. Por lo tanto, habrá líneas rojas a las que Washington tendrá que decir que no si se sobrepasan. Los derechos humanos serán parte importante de esa estrategia, y no olvidemos que China no tolera las advertencias sobre su comportamiento en el ámbito doméstico, sobre todo cuando vienen de EEUU.

Este grupo de demócratas busca además volver a recuperar el liderazgo tecnológico y económico, y para ello quieren apoyarse en las alianzas y socios porque les permitirá hacer un frente común frente a China. Pero competir con el gigante asiático también requiere cambios en la política doméstica, como en la política industrial y en la modernización de las infraestructuras nacionales. Estarían además abiertos a una limitada desconexión (decoupling), principalmente en el ámbito tecnológico y en aquellas cadenas de suministros considerados estratégicos, como los sanitarios. Porque, como subraya Anthony Blinken, el reto de China tiene que ver menos con sus fortalezas y más con las propias debilidades auto infligidas de EEUU.

En resumen, una probable estrategia de una Administración Biden hacía China se centraría, en primer lugar, en la competitividad de la economía estadounidense y sus trabajadores, en el fortalecimiento de su democracia y de su sistema político, y se apoyaría en sus aliados para avanzar en asuntos de mutuo interés frente a Pekín. La competición con China se convertiría, por tanto, en la herramienta para movilizar el apoyo tanto de la agenda doméstica como de la internacional. Para aquellos que vean ciertas similitudes con la política de Trump, se diferenciarían porque la intensidad de la confrontación sería menor pero, por otro lado, abarcaría más ámbitos más allá del puramente económico.

La cooperación con otras democracias no sólo es un recurso para competir con China promocionando las normas liberales, sino que es una de las principales necesidades que cubrir tras el paso de Donald Trump por la Casa Blanca. Los demócratas moderados, que no quieren volver sin más a la era Obama, esperan que dichas democracias sean además colectivamente más resilientes y que estén, además, a favor de un decoupling parcial de los países autoritarios.

Quizá sea en este ámbito donde se percibe una mayor influencia del ala más progresista del Partido Demócrata.13 Estas ideas recuerdan a la propuesta de Bernie Sanders de crear una “alianza progresista mundial” para “combatir las fuerzas de la oligarquía global y el autoritarismo”, o a Elisabeth Warren, que dividía el mundo entre “capitalismo autoritario” y “capitalismo democrático”, donde situaba la lucha contra la corrupción en el centro de su visión del mundo, haciendo frente a las autocracias y cleptocracias y premiando a las democracias. Son ideas no exentas de ciertas dudas. Definir el momento y enmarcar la geopolítica como una batalla entre el bien y el mal puede debilitar los objetivos a largo plazo. Una posición tentadora para la izquierda que se hace eco de la visión maniquea de la Guerra Fría, el mismo marco que quieren reemplazar, es decir, la bipolaridad, una batalla de suma cero y un mundo dividido exactamente en dos. Ese punto de vista polarizado de los asuntos internacionales también puede subvertir otros objetivos políticos. Para luchar contra el cambio climático o los desequilibrios globales será necesario cooperar con China y con Rusia.

Los demócratas de centro y Joe Biden adoptan este marco –democracia versus oligarcas autocráticos– quizá de forma algo menos osada que los progresistas, lo que les permite, por un lado, luchar contra la corrupción, los paraísos fiscales y los tráficos ilícitos que irradian de las autocracias, y utilizar las tecnologías como una herramienta para fomentar la libertad (de ahí que en ocasiones también se hable de tecno-democracias versus tecno-autocracias); Por otro lado, les permite dibujar a Trump como parte del problema global, al haber mostrado desdén por los demócratas y admiración por los autócratas del mundo.14

En una Administración Biden también se espera un mayor peso de la geoeconomía en la política exterior. El ex vicepresidente ya ha subrayado que la seguridad económica es seguridad nacional y quizá sea este ámbito donde tiene más impacto la interrelación entre lo que pasa dentro del país y lo que pasa fuera, y que simboliza el colapso de otro convencionalismo de la política exterior estadounidense, que es su separación de ésta de la política doméstica. A nivel nacional, llevaría a fortalecer a la clase media estadounidense (educación, infraestructuras, sanidad, energías limpias y salario mínimo), y fuera, a apostar por un “comercio justo”.15 Se quiere que sea EEUU quien lidere los esfuerzos para establecer las reglas que protejan a los trabajadores, al medioambiente y a sus empresas en el exterior, haciendo frente a la deriva global hacia el proteccionismo. Promete, además, Biden no involucrarse en ningún nuevo acuerdo comercial hasta que no haya invertido y equipado a su país para competir de forma justa en la economía global.

Joe Biden tratará, por tanto, de respetar lo que una mayoría de estadounidenses espera, que es centrarse en las necesidades domésticas y en la salud de la democracia del país, al mismo tiempo evitando intervenciones innecesarias en el extranjero.16 Ha sido claro con las denominadas endless wars: las guerras inconclusas, que implican un gran despliegue de fuerzas estadounidenses en conflictos sin un claro objetivo estratégico, tendrán que acabar. Las posturas de Biden con respecto a Afganistán y Libia demuestran que tiene el carácter para hacerlo y que es capaz de ese liderazgo. Al mismo tiempo, vemos cierta continuidad con las promesas de Trump de traer de vuelta a las tropas en el exterior, pero Biden buscará la manera de diferenciarse, siendo más estratégico. No se trata de la locura de un retraimiento global sino de diferenciar entre los compromisos y ser selectivos. Así, la idea de replegar las tropas de Afganistán e Irak no implica hacerlo de forma precipitada, y no significa tampoco desentenderse de la lucha contra al-Qaeda y de ISIS ahí dónde estén. Se trata de fijar las condiciones bajo las cuales EEUU desplegaría tropas, es decir, cuando los intereses vitales de EEUU estén en juego o haya compromisos con una alianza (OTAN), siempre y cuando haya un claro final definido de forma estratégica, y cuando se cuente con el consentimiento de los estadounidenses, idealmente a través de su representación en el Congreso. Biden también señala que hay diferencias entre las endless wars y otras operaciones de menor escala, operaciones que pueden ser sostenibles y lideradas por fuerzas especiales y que sean de apoyo a actores locales.

Conclusiones

Si el Partido Demócrata gana las elecciones de noviembre, la primera duda que surgirá no es saber si se va a diferenciar de Donald Trump, sino hasta qué punto será capaz de replicar la audacia de Trump y presentar una nueva visión que rompa con décadas de mainstream del Partido Demócrata; si a partir de enero de 2021 se forzará un cambio fundamental en la dirección de la política exterior.

Seguramente, A Biden le tiente volver a una era Obama, pero es una idea prácticamente descartada por el nuevo papel de China, por la pandemia y por muchos otros cambios en el mundo que simplemente no le dejan. Por otro lado, la política exterior se ha convertido en una batalla en los asuntos internos fruto del colapso de la división entre política exterior e interior, incluyendo cuestiones como inmigración, clima y justicia criminal dentro del marco de la seguridad nacional.

Si Joe Biden gana en noviembre habrá una inicial estabilización, una mejora de las relaciones exteriores y una reducción de la disfuncionalidad, con la vuelta del departamento de Estado. Uno de los problemas puede ser la tendencia a ser demasiado ambicioso (como quizá fue el blob durante la post Guerra Fría) porque no sólo el mundo no es el mismo, sino que la primacía e influencia de EEUU han ido cayendo. Quizá sea el volver a “presidir la mesa”17 del orden internacional una de esas ambiciones que puede recibir las principales críticas: ¿tiene EEUU el derecho a volver a presidir la mesa? Desde la perspectiva histórica, EEUU pasó de estar al margen del mundo a estar por encima durante 70 años, y actualmente a estar en medio del mundo, y toda transición requiere hacer algunos ajustes. Y aunque EEUU sigue siendo enormemente poderosa, su liderazgo ahora mismo requiere correcciones y no simplemente ser restaurado. Una Administración Biden no puede simplemente volver a los acuerdos multilaterales deshechos por Trump, como el acuerdo sobre el clima de París y el acuerdo nuclear con Irán. Debería ser capaz no sólo de volver a ellos sino de llevarlos mucho más allá si realmente quiere solucionar los problemas. Por otro lado, las fuerzas que llevaron a Trump a la Casa Blanca no desaparecerán con un nuevo inquilino.18

China y la fortaleza de la democracia será los ejes alrededor de los cuales girará la política exterior de una Administración Biden y nos pueden dar las pautas sobre la posible política hacia Rusia. Se puede esperar que inicialmente se adopte una postura dura y se establezcan líneas rojas –como las interferencias en el sistema político estadounidense–, que se fortalezca la disuasión de OTAN invirtiendo en sus capacidades, que se dé asistencia a Ucrania, Georgia y los Balcanes, y que se coordinen sanciones con los aliados. Y más adelante se tratará además de arrancar un diálogo sobre el control de armas, donde Biden tiene una larga experiencia.

Por último, hay que destacar el compromiso de Joe Biden de alcanzar paridad de género y diversidad racial en los nombramientos de los altos cargos de seguridad nacional.19 En el actual contexto de crisis y grandes retos internacionales, aprovechar esa diversidad estadounidense no sólo diría mucho de cómo quiere llevar la política exterior, sino que podría marcar la diferencia.20

Carlota García Encina
Investigadora principal de Estados Unidos y Relaciones Transatlánticas, Real Instituto Elcano  | @EncinaCharlie


1 Robert M. Gates (2014), Duty. Memoirs of a Secretary at War, Random House, Nueva York, p. 288.

2 Biden votó contra la Primera Guerra del Golfo preguntando: “What vital interests of the United States justify sending Americans to their deaths in the sands of Saudi Arabia?”.

3 Joseph R. Biden Jr. (1993), “More UN appeasement on Bosnia”, The New York Times, 7/VI/1993.

4 104th Congress (1995-1996), “Bosnia and Herzegovina Self-Defense Act of 1995”.

5 Joe Biden (2014), “Vicepresident Biden delivered remarks on foreign policy”, Institute of Politics, Harvard University, 3/X/2014.

6 Michael Morrell (2020), “Biden foreign policy advisor Antony Blinken on top global challenges”, Intelligence Matters podcast, 23/IX/2020.

8 Biden (2014), op. cit.

10 Carlota García Encina (2019), “Candidatos demócratas para 2020: ¿quién es el más progresista?”, Elcano Blog, 9/VII/2019.

11 Thomas Wright (2020), “Between restoration and change. Order from Chaos”, Brookings Institution, 1/X/2020.

12 Joe Biden (2020), “Why America must lead again”, Foreign Affairs, marzo/abril, p. 9.

13 Robbie Gramer, Jack Detsch y Colum Lynch (2020), “Biden likely to embrace some of Sanders’s foreign policy ideas, especially after the pandemic”, Foreign Policy, 9/IV/2020).

14 Biden (2020), op. cit., p. 6.

15 Biden (2020), op. cit., p. 8.

16 Carlota García Encina (2020), “EEUU 2020: hacia dónde va su política exterior (I)”, ARI, nº 118/2020, Real Instituto Elcano, 20/X/2020.

17 Biden (2020), op. cit., p. 10.

18 Carlota García Encina (2016), “¿Por qué Trump?”, Real Instituto Elcano, 17/X/2016.

20 Michéle A. Flourny y Camille Stewart (2020), “Where we need the most diverse team of advisers for US safety”, Opinion, CNN, 2/IX/2020.

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