Cooperación Internacional y Desarrollo - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Ver también:

Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ ¿Liquidez para el desarrollo?: el uso de microcréditos y transferencias de efectivo como herramientas de desarrollo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/perez-ayensa-lacalle-cash-for-development 2021-02-12T11:57:14Z

El informe aporta detalles de los últimos avances en estas herramientas de liquidez para el desarrollo en el momento en que la UE está remodelando sus instrumentos de financiación del desarrollo para el período 2021-27.

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El informe fue publicado originalmente en European Parliament Think Tank. Versión en inglés: Cash for development? The use of microcredits and cash transfers as development tools.

Los microcréditos y las transferencias de efectivo son dos herramientas distintas, pero ambas consisten en apoyar a hogares e individuos pobres con efectivo. Un informe de TEPSA y el Real Instituto Elcano aporta detalles de los últimos avances en estas herramientas de liquidez para el desarrollo en el momento en que la Unión Europea está remodelando sus instrumentos de financiación del desarrollo para el período 2021-27.

A través de una revisión de la literatura, el estudio proporciona el estado actual del conocimiento sobre microcréditos y transferencias de efectivo. A continuación, valora el apoyo actual de la UE a estas modalidades a la luz de los principales hallazgos y conclusiones extraídos de la literatura. La investigación confirma la contribución del efectivo a la reducción de la pobreza. Además, identifica un segundo nivel de efectos económicos positivos que pueden de gran interés en la respuesta a la crisis provocada por la pandemia COVID-19. El informe destaca que, aunque las microfinanzas y las transferencias de efectivo han experimentado un crecimiento exponencial en las últimas décadas, su uso sigue siendo muy limitado en las instituciones de la UE y recomienda que éstas exploren un uso más amplio y sistemático de los microcréditos y las transferencias de efectivo dentro de la programación general de la ayuda, tras el análisis de cada contexto geográfico.

El informe fue solicitado por la Comisión de Desarrollo del Parlamento Europeo, coordinado por la Asociación de Estudios Políticos Transeuropeos (TEPSA), y elaborado por Aitor Pérez, investigador sénior del Real Instituto Elcano (España); Nicolás Ayensa, consultor asociado, Economistas de la Cooperación, S.L., España; Maricruz Lacalle, directora del Máster Internacional en Microfinanzas e Inclusión Financiera de la Universidad Autónoma de Madrid.

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<![CDATA[ COVID-19: geopolítica de la vacuna, un arma para la seguridad global ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari15-2021-vilasanjuan-covid-19-geopolitica-de-la-vacuna-un-arma-para-la-seguridad-global 2021-02-03T09:44:12Z

Frente a la crisis del coronavirus, la vacuna se apunta como el principal remedio de salida, pero tan importante como tener la vacuna es la vacunación. En esta estrategia las grandes potencias se posicionan para apuntalar la diplomacia y establecer nuevas relaciones estratégicas.

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Versión en inglés: COVID-19: the geopolitics of the vaccine, a weapon for global security.

Tema

Frente a una crisis, la del coronavirus, que ha bloqueado la movilidad y noqueado la economía global, la vacuna se apunta como el principal remedio de salida. Sin embargo, tan importante como tener la vacuna –desarrollada en tiempo récord–, es la vacunación: conseguir en una campaña también sin precedentes, que llegue a todos los países y a todas las personas. En esta estrategia las grandes potencias se posicionan para apuntalar la diplomacia y establecer nuevas relaciones estratégicas.

Resumen

El virus SARS-CoV-2 se ha expandido por la geografía global sin encontrar barreras. Los gobiernos, especialmente en occidente, han tenido que tomar medidas drásticas que afectan a la movilidad, al distanciamiento y al cierre de buena parte de la actividad económica, cultural y social. La sensación de impotencia llevó, desde el inicio de la pandemia, a pensar en la vacuna como el pinchazo milagroso que permite alcanzar una inmunidad de grupo y volver a recuperar el equilibrio perdido. La inversión de recursos públicos para conseguir desarrollar vacunas en el menor plazo de tiempo posible ha hecho que las primeras llegaran a los países occidentales antes incluso de que hubiera pasado un año desde que se descubrió el código genético del virus. Todos los países occidentales, además de Rusia y China, se lanzaron a una carrera, más allá de la científica, para asegurar primero que su población –toda su población– pudiera quedar cubierta. Pero la epidemia no acaba cuando baja la transmisión en un país, sino sólo cuando se consigue en todos. Una nueva iniciativa multilateral, COVAX, que combina intereses públicos y privados, ha nacido para dar respuesta a los países de rentas bajas y medias cuya capacidad para conseguir acuerdos es menor y su potencial económico no garantiza la inmunización de sus poblaciones. COVAX se ha fijado llegar al 20% de la población en los 94 países de menor renta durante el año 2021. Pero esta plataforma internacional, que avanza hacia un nuevo modelo de multilateralismo abierto a actores que no son únicamente estatales, se cruza con multitud de acuerdos bilaterales que han abierto un nuevo mapa geoestratégico: geopolítica de las vacunas como principal estrategia de seguridad global. Un objetivo alcanzable sólo si las vacunas son asequibles, accesibles y universales.

Análisis

COVID-19: geopolítica de la vacuna, un arma para la seguridad global

Tras casi un año desde que el virus entró en nuestras vidas, seguimos sin saber cómo saldremos de la crisis. Durante este tiempo, muchas certidumbres se han desmoronado. Con el SARS-CoV-2, el virus que apareció por vez primera en la localidad de Wuhan en China, el concepto de seguridad común –como si se tratara de un virus– ha mutado y ahora en los países occidentales, normalmente alejados del impacto de enfermedades infecciosas, la seguridad depende de la respuesta a los problemas de salud casi en igual medida que de la defensa tradicional de ejércitos capaces de proteger en caso de conflicto. La COVID-19, la enfermedad que provoca este nuevo coronavirus, ha cambiado la nómina de amenazas globales, sin que estuviéramos bien preparados para hacerle frente. La evidencia es que los Estados y las organizaciones creadas para afrontar los retos colectivos, no contaban con esta emergencia, ni han sido capaces de darle una respuesta contundente. Pero no será la última y sería un error pensar que es sólo un cambio transitorio, que todo pasará y volverá a su cauce normal. Desde la perspectiva que da más de un año de medidas excepcionales, con la caída de la economía global, el hundimiento de empresas –sobre todo pequeñas y medianas– o el cierre incluso de las rutas de comercio y turismo global, tal vez este virus sólo esté apuntando al final de un mundo antiguo, mientras se busca en la vacuna el arma definitiva en la que se ubica el único horizonte posible para salir.

Si consideramos la actual como la mayor crisis que ha vivido nuestra generación, tal vez no haya mejor ocasión para replantear la salud pública del planeta como la principal estrategia mundial de seguridad. Mientras aumentan las voces para desglobalizar y volver al interior de las fronteras, lo que ha dejado la epidemia es la certeza de que no se puede estar seguro en un país mientras no se esté seguro en todos. Mantener economías modernas, la movilidad para garantizar el intercambio, la libre circulación de bienes en mercados abiertos y la de personas requiere hacer frente a los peores efectos del virus colectivamente.

Desde el inicio de esta pandemia enseguida se hizo evidente no sólo que necesitábamos vacunas, sino que para acabar con la crisis global necesitábamos además asegurar que llegaran a todo el mundo, en el sentido más literal del término: a todos los países y a todas las personas. El concepto de salud global es ahora mismo la estrategia prioritaria –tal vez la única– para hacerlo posible. Si hasta ahora era defendida desde una perspectiva ética o de solidaridad con los más vulnerables, principalmente a través de una transferencia de recursos entre el Norte, rico, y el Sur, pobre, la dimensión de la pandemia, y el efecto en las vidas en riesgo, en las relaciones sociales, laborales y económicas, la han convertido en una estrategia de seguridad mundial, cuya arma principal para hacerle frente y recuperar el equilibrio pasa por las vacunas.

Una vacuna para cambiar el mundo

El dilema está servido ¿Puede una vacuna cambiar el rumbo de la crisis actual? ¿Puede devolvernos al equilibrio perdido? Parece que nadie ha dudado, al menos no lo han hecho ni la ciencia ni los responsables en la toma de decisiones. De la misma manera que esta crisis estaba anunciada, desde que en enero de 2020 se empezaron a vislumbrar las consecuencias globales del virus, la carrera científica se entregó a la búsqueda frenética y sin precedentes del antídoto para frenar la epidemia. Las vacunas son, mucho antes de que el coronavirus apareciera, la mejor estrategia coste-efectiva en el ámbito de la salud. Es decir, es la estrategia más barata para conseguir mejores resultados a mayor escala en la prevención de enfermedades. En 2016 un estudio de la Universidad Johns Hopkins demostraba que por cada dólar invertido en inmunización en los 94 países de renta más baja del mundo, los sistemas de salud se ahorraban 16. Sin riesgo a exagerar y a falta de un estudio preciso todavía, cuando este análisis se traslade al COVID-19 y a las economías más avanzadas –donde más está afectando el virus–, este retorno se puede multiplicar por cientos o miles de dólares por cada uno invertido en vacunas. Teniendo en cuenta las estimaciones del Banco Mundial, la caída global de la economía a consecuencia de la pandemia es de más del 5% del PIB, o, en términos comparativos, la peor recesión desde la Segunda Guerra Mundial y tres veces mayor que la crisis de 2008. Las vacunas, entendidas como la única herramienta que puede proporcionar inmunidad de grupo para empezar a retirar barreras, como las restricciones a la movilidad, el distanciamiento social o los cierres comerciales, convierten su valor en oro.

De ahí la carrera por hacerse con el líquido mágico. De ahí una inversión sin precedentes –principalmente de recursos públicos– para conseguir en el menor tiempo posible una vacuna efectiva. Desde que el 31 de diciembre de 2019 se conocieran los primeros casos de COVID-19 en Wuhan, sólo pasaron 11 días hasta hacer pública la secuencia del genoma del nuevo coronavirus y sólo un mes después, el 7 de febrero de 2020, se completaba el primer prototipo de vacuna para uso humano en ensayos clínicos. Nunca antes en la historia de la humanidad se había corrido tanto para obtener una vacuna. Sólo pasaron 333 días desde que se obtuvo la secuencia del genoma hasta que la británica Margaret Keenan recibiera el 8 de diciembre en un hospital de Coventry la primera vacuna ya regulada y apta para su distribución, una vez superados y publicados los resultados de los ensayos clínicos. La vacuna de Pfizer y Sputnik V –la vacuna desarrollada en Rusia– y la de Sinovac en China circularon incluso antes, pero con autorizaciones restringidas y uso en emergencia en sus países. Nunca antes se había conseguido desarrollar una vacuna en un período de tiempo tan corto. Con el virus de la gripe en el siglo pasado se tardaron más de 18 años en conseguir la primera; para otras enfermedades más recientes como el SIDA, más de tres décadas después todavía se sigue buscando. No es extraño por tanto que para mucha gente la rapidez en tener esta vacuna genere dudas. Pero la investigación en la que se basa esta primera generación de vacunas lleva trabajándose desde hace más de una década en ensayos para hacer frente a otras enfermedades como el cáncer; con la irrupción del virus se ha activado para atacar a este en concreto. La llegada masiva de recursos lo ha hecho posible.

Esta carrera científica, sin precedentes, no ha sido sólo efectiva para proporcionar una vacuna en tiempo récord, lo ha sido también para tener no una, sino varias vacunas disponibles y para multiplicar la producción de manera que lleguen en cantidad suficiente. Desde el principio, tener la vacuna fue el objetivo de todas las grandes potencias mundiales: China, Rusia, la India, EEUU y la UE. Conseguirla primero no sólo daba una ventaja estratégica para relacionarse y vender en medio mundo, sino también prestigio internacional en un momento de liderazgos cambiantes. Fruto de esta competición abierta, en la primera semana de enero de 2021 había más de 80 vacunas en ensayos humanos, 20 de ellas en sus fases finales, siete ya reguladas para una utilización de momento limitada y tres aprobadas para su distribución y uso sin límites.

La carrera, no obstante, no se detenía al conseguir la vacuna. Una vez conocida su seguridad y eficacia, hay que producirla a gran escala. Los retos que plantea esta epidemia exigen un volumen de fabricación de vacunas impensable. Si todas las vacunas requieren dos dosis, como sucede con las primeras aprobadas, se requerirán 15.000 millones de dosis para inmunizar a toda la población del planeta, una cifra que el primer fabricante mundial, el Serum Institute de la India, considera imposible de alcanzar en menos de cuatro años. Hay factores limitantes en la capacidad de construir nuevas plantas de producción o en la escalabilidad de vacunas como las de Pfizer o Moderna, basadas en una nueva plataforma tecnológica, para la que no hay suficiente conocimiento entre los países productores. Hay también problemas de producción de componentes críticos como los viales donde transportar seguras unas vacunas que en algunos casos hay que proteger manteniéndolas por debajo de los 70º bajo cero, una temperatura más baja que la del invierno polar. Por otra parte, los productores muy conservadores a la hora de asumir riesgos, no se prestan a fabricar dosis de sus vacunas hasta conseguir la autorización. Sin tener claro que hay mercado, el capital privado no invierte. La responsabilidad y sobre todo la voluntad de pasar de la fase de desarrollo de la vacuna a distribuirla entre la población en el menor tiempo posible, se traslada entonces inmediatamente a la agenda política y a los gobiernos que, frente a la impotencia por no poder parar el virus con otros medios, deciden asumir el riesgo de adelantar recursos a los productores y empezar a manufacturar millones de dosis mientras las vacunas se están probando todavía en fase de test.

En China y Rusia los laboratorios dependen de mayorías públicas en sus decisiones en los consejos de administración y el apoyo de sus gobiernos en forma de recursos es directo. En los países occidentales, donde la industria farmacéutica está en manos privadas, la estrategia es identificar aquellas futuras vacunas que presentan mejores posibilidades en las primeras fases de pruebas y adelantar a cambio de dosis los recursos necesarios para producir, aunque sea a riesgo de que los ensayos fallen y las vacunas finalmente acaben no saliendo. A pesar de la incertidumbre, es una estrategia que se apunta acertada y a la que se lanzaron inmediatamente EEUU, la UE y el resto de países occidentales, permitiendo tener dosis desde el día siguiente a la aprobación por parte de los mecanismos regulatorios. Eso sí, a cambio de miles de millones de dinero público por adelantado.

Teniendo en cuenta que la mayoría de vacunas del planeta se producen principalmente en el eje asiático entre la India y China, y en economías de renta media pero tecnológicamente avanzadas, como Brasil y Sudáfrica, países como el Reino Unido, que lideran el diseño y desarrollo de nuevas vacunas, Alemania, Francia y EEUU estaban muy lejos de producir vacunas ya no a escala mundial, ni siquiera para cubrir sus necesidades domésticas antes del COVID-19. Con la salud convertida en el principal reto a la seguridad y el desarrollo económico, todos empezaron a plantear su propia estrategia para garantizar las dosis necesarias.

Desde la Casa Blanca el gobierno ultranacionalista de Donald Trump lanzó la operación Warp Speed, con el objetivo de producir y distribuir 300 millones de vacunas destinadas a cubrir a toda la población en EEUU, una iniciativa público-privada que reunía a laboratorios, universidades, servicios de salud de la administración, organismos públicos de financiación, productores y el departamento de defensa bajo una sola estructura, con el fin de acelerar la producción y garantizar a los ciudadanos norteamericanos cubrir todas sus necesidades de vacunas en cuanto estuvieran disponibles. No es una estrategia nueva, de hecho, se copió literalmente del “proyecto Manhattan”, considerado como un esfuerzo patriótico de investigación y desarrollo que, entre 1942 y 1946, reunió el conocimiento de todos los actores públicos y privados del país con el fin de producir las bombas nucleares que acabaron destrozando Hiroshima y Nagasaki, en Japón, y dando el poder y la hegemonía mundial a EEUU. Las vacunas adquirían a partir del coronavirus la misma importancia estratégica que en su día tuvieron las armas nucleares.

La UE puso en marcha una estrategia diferente. La Comisión y los Estados miembros se pusieron de acuerdo en negociar conjuntamente la compra y distribución posterior, de acuerdo al porcentaje de población de cada uno de sus países. Habiendo financiado ya buena parte del desarrollo de las vacunas que se estaban investigando por compañías o en universidades europeas –entre ellas las más avanzadas de las Universidades de Oxford y el Imperial College de Londres o las de las firmas BionTech y CureVac alemanas o la francesa Sanofi– para garantizar la compra se decidió a avanzar el dinero a las firmas productoras en pago por anticipado a cambio de futuras dosis. Si bien a nivel económico esta práctica requiere invertir en el doble de dosis necesarias en previsión de que la mitad pueda quedar en el camino, el pago por anticipado permite negociar a un precio inferior. Por otra parte, el acuerdo de la UE ha permitido a sus países obtener las vacunas en una cantidad y a un precio que hubiera sido impensable para la mayoría de sus Estados miembros por separado. Un paso político significativo de la Unión –justo en el momento en que se hacía efectivo el Brexit– que debería sentar precedente para futuras operaciones.

La competencia entre países por hacerse con el compromiso de las primeras dosis, en la práctica ha supuesto una ventaja incomparable para las compañías farmacéuticas que han exigido confidencialidad en la negociación, para poder establecer precios diferenciados según el país de compra y obtener así mayor margen de beneficio. Todas las negociaciones se han hecho de manera secreta y bajo confidencialidad, una práctica que debería ser inadmisible en sociedades democráticas, ya que al final beneficia al margen del producto. A pesar de ello, sabemos que EEUU ha tenido que invertir unos 18.000 millones de dólares por su operación Warp Speed, mientras que Europa tuvo que habilitar un primer fondo de emergencia de 2.700 millones de euros para hacer frente a los primeros compromisos. Una cantidad que ya se ha multiplicado por cuatro a medida que las dosis se han empezado a hacer efectivas y especialmente como consecuencia de los precios más elevados de las primeras vacunas en ser aprobadas, las de las compañías Pfizer y Moderna. Sólo por poner un ejemplo, con los precios que Europa ha acordado con los productores –roto el secreto por una ministra belga–, la factura de las dosis para 40 millones de personas en España con la vacuna de Pfizer superaría los 1.000 millones de euros, mientras que con la de AstraZeneca podríamos vacunar al mismo número de gente pagando sólo 140 millones.

La carrera por hacerse pronto con la vacuna ha dejado el precio fuera de la agenda de debate y ha sido la principal ventaja por la que la industria de las vacunas ha podido hacer oídos sordos a la reclamación de buena parte de los países menos desarrollados, donde las vacunas no habían llegado todavía, mientras en el hemisferio occidental ya están disponibles.

Vacuna para ricos, vacuna para pobres

En vista de que la carrera por la compra de dosis estaba agotando todo el volumen del primer año de producción para su consumo en Rusia, China y los países occidentales, una iniciativa impulsada por la India y Sudáfrica solicitó en diciembre de 2020 a la Organización Mundial de Comercio que suspendiera temporalmente durante la pandemia, los derechos de propiedad intelectual para diagnósticos, tratamientos y vacunas del COVID-19. El argumento de estos países es que, sin medidas especiales, los países ricos se beneficiarán de las nuevas tecnologías a medida que lleguen al mercado, mientras que los menos desarrollados económicamente continuarán siendo devastados por la pandemia. La propuesta parte del principio de que los derechos de propiedad intelectual, como las patentes, están obstruyendo que los nuevos productos médicos sean asequibles. Una prohibición temporal permitiría que varios actores comenzaran la producción antes, en lugar de concentrar la fabricación en manos de un pequeño número de titulares de patentes. En palabras de Mustaqeem De Gama, consejero en la misión africana permanente ante la OMC, “Lo que hace esta propuesta de exención es abrir espacio para una mayor colaboración, para la transferencia de tecnología y para que entren más productores para asegurar que tengamos escalabilidad en un período de tiempo mucho más corto”. Decenas de países de ingresos bajos y medios apoyan la propuesta. Sin embargo, los principales países de rentas altas, incluidos el Reino Unido, EEUU, Canadá, Noruega y la UE lo han rechazado de plano, diciendo que el sistema de propiedad intelectual es necesario para incentivar nuevas vacunas, diagnósticos y tratamientos, que podrían agotarse en su ausencia, mientras que el acceso equitativo se puede lograr a través de licencias voluntarias, acuerdos de transferencia de tecnología y el compromiso de mercado avanzado COVAX, financiado por donantes para subvencionar vacunas a quienes no puedan pagarlas.

Si la lotería de nuestro destino hubiera decidido que naciéramos en alguno de esos países de rentas menores, donde se concentra la mayoría de la humanidad, nuestro futuro todavía tendría que esperar a ver cuándo está disponible alguno de los antígenos que se están distribuyendo o los que están en fase de ensayo a punto de lanzamiento. La cuestión es ¿cuándo llegarán? Todos esperamos lo mismo, poder recuperar el equilibrio roto en nuestra vida, en el trabajo, en las relaciones sociales, en la salud y la economía, lo antes posible. La vacuna, sin duda, va a suponer un cambio. Pero para eso necesitamos que se cumplan tres factores: que sea eficaz, que sea asequible y que llegue lo más rápido posible a todos; también a los más vulnerables. El riesgo de vacunar únicamente en los países ricos significa que la epidemia puede hacerse endémica en los que no logren frenarla, lo que por un lado generaría un reservorio del virus, que podría retornar inmediatamente una vez hubiera mutado y por otro obliga a cerrar las fronteras. Si en España se vacuna a una franja en torno al 70% de toda la población para alcanzar la inmunidad de grupo, pero buena parte de los países latinoamericanos no llegan a un nivel similar, el riesgo es evidente y la necesidad de mantener restricciones a la movilidad seguirá siendo una barrera necesaria. Dicho de otra manera, si España vacuna a toda su población, pero los países del norte de África o de Latinoamérica apenas tienen dosis, habrá que seguir cerrando fronteras y frenando el comercio exterior.

Frente a la voracidad de compra de las economías más desarrolladas, COVAX surge como la iniciativa que pone en marcha la Alianza Global para la Vacunación –GAVI (por sus siglas en inglés)– para hacer posible que la vacuna llegue también a los países de renta media y baja. La vacuna del COVID-19 se convierte así en el primer ejemplo de cómo se pueden construir plataformas de decisión global alternativas a las organizaciones multilaterales clásicas, no contando necesariamente con el acuerdo de todos los gobiernos. Los Estados son necesarios, pero ya no están solos en la mesa donde se toman las decisiones. A imagen de la Alianza Mundial para la Vacunación (GAVI), la plataforma COVAX combina intereses públicos y privados. En la toma de decisiones están representantes de los gobiernos de economías de renta baja, media y alta, junto con la industria farmacéutica, los productores, representantes de agencias de la ONU implicadas, la Organización Mundial de la Salud (OMS), expertos, centros de investigación, filantropía y representantes de la sociedad civil.1 El objetivo es conseguir esas tres premisas imprescindibles: que la vacuna exista, que sea asequible y que se distribuya en todo el mundo. Si se consigue tal vez sea un buen primer paso hacia una nueva gobernanza global, más cerca de las necesidades de seguridad a partir de la salud, que del multilateralismo heredado de la Segunda Guerra Mundial.

Aun así, los problemas para inmunizar en todos los países no son menores. Aunque en las economías más avanzadas las vacunas estén más o menos garantizadas, la capacidad de producción, el primer año, se calcula que alcanzará sólo a un 30% de la población mundial, tal vez algo más. Sabemos que las vacunas son la llave para recuperar la economía global. Pero empezar a salir de la crisis durante 2022 sólo puede ser a condición de que esas vacunas se puedan producir a gran escala y que su distribución sea equitativa para todos los países. La tentación “nacionalista” de las economías más avanzadas de obtener dosis para toda su población con la contrapartida de que el resto de países se queden sin ellas, es una nueva garantía de fracaso. La plataforma internacional COVAX fija su objetivo en garantizar que todos los países del mundo tengan dosis para vacunar el 20% de su población durante la fase aguda de la epidemia antes de que finalice el año 2021, de manera que todos puedan ir bajando su curva de contagios en paralelo. Para ello está previsto que se lance una ronda de financiación entre países donantes apelando a la ayuda oficial al desarrollo entre enero y febrero de 2021. El objetivo es conseguir 5.000 millones de dólares, que unidos a los 2.000 millones que ya tiene en caja, permitirían avanzar el pago para comprar 2.000 millones de dosis para los 92 países de renta baja que no tienen suficientes recursos para pagar. Con el cambio de administración en EEUU, GAVI ya ha iniciado conversaciones para asegurar que el equipo de Joe Biden comprometa la principal cantidad de esa ronda, el resto tendrán que salir de la AOD de otros países donantes y en particular de los de la UE, Noruega, Canadá y el Reino Unido. Un reto para la ayuda exterior de unos países que, en diferente grado, también están sufriendo las consecuencias del virus en sus economías. Para completar esta cantidad, el Banco Mundial ha lanzado una línea de crédito de 12.000 millones de dólares para la compra de vacunas. El gran problema, no obstante, es que la balanza económica de los países receptores ya viene muy lastrada por fuerte estrés fiscales, por lo que estos préstamos serían más adecuados para países de renta media, mientras los de renta baja deberían recibir las vacunas mediante fondos subvencionados y sin coste.

Teniendo en cuenta que las primeras vacunas que han salido al mercado son complejas en su cadena logística y requieren unas condiciones difíciles para hacerlas accesibles a todos los rincones, COVAX apuesta por las dosis más sencillas en su transporte y distribución. Vacunas como la de AstraZeneca o Jansen, que empezarán a estar disponibles en el segundo trimestre de 2021, son las principales candidatas para empezar a vacunar en aquellos países con menor posibilidad de compra directa. Pero la batalla no ha hecho más que empezar, porque junto a los antígenos de compañías occidentales, la vacuna rusa Sputnik V y la china Sinovac, son también sencillas de distribución y los gobiernos de quien depende la producción se han lanzado a la venta bilateral entre sus países amigos.

Conclusiones

Las vacunas se han convertido así en un arma más de la batalla geopolítica. Con EEUU saliendo de una Administración traumática y poco fiable fuera de sus fronteras, Moscú y Pekín se han lanzado a ocupar el vacío a través de acuerdos bilaterales que complementen la acción de la plataforma COVAX. Un caso muy evidente es Ucrania, un país atrapado entre la Europa comunitaria y Rusia. A pesar de ser aliados occidentales, la prohibición de Donald Trump a la exportación de vacunas desde EEUU ha dejado a este país sin posibilidad de suministro directo. COVAX ha comprometido cubrir al 20% de su población durante el primer año, es decir unos 8 millones de vacunas para una población similar a la de España, de más de 40 millones de personas. Pero éstas solo empezarán a llegar hacia el verano. Rusia no ha tardado en utilizar la información para poner de manifiesto la debilidad de un país al que ni siquiera sus aliados son capaces de ayudar en la emergencia. Con el ejército ruso instigando la rebelión separatista en las provincias del este de Ucrania, el gobierno de Kiev tampoco puede comprar la vacuna Sputnik V del laboratorio ruso Gamaleya. El resultado de esta batalla, en una situación geopolítica muy compleja, ha obligado al gobierno ucraniano a dirigirse a China para hacerse con las dosis de su vacuna Sinovac, y no esperar así hasta el verano mientras todos sus países vecinos empiezan a vacunar. Un fracaso más de la estrategia de la Casa Blanca de Trump, que ha dejado a su suerte a un aliado y un vacío más en la cobertura que la UE debería dar a un país vecino que pasa por uno de sus peores momentos.

Algo similar ha ocurrido en el Norte de África. El ultraproteccionismo de EEUU, que prohíbe vender stock que salga de su país, incluso a socios tan estratégicos en el mundo árabe como Marruecos, ha permitido a China ocupar un mercado que en principio le hubiera sido esquivo. Con un acuerdo para facilitar 65 millones de la vacuna de Sinopharm, el reino alauí ha comenzado su campaña de vacunación sin esperar a recibir los restos que sobren tras la voracidad de Occidente. Rusia, por su parte, está logrado colocar millones de viales con su vacuna Sputnik V no sólo entre sus vecinos, sino entre buena parte de países latinoamericanos, empezando por Brasil y Argentina. La urgencia por la vacuna es la misma en Europa que en África o en el resto del mundo, y eso es lo que ha provocado esta otra carrera comercial, para asegurar que estos países no se queden a la cola. La amenaza de la capacidad de producción va a seguir, no obstante, durante todo este año 2021, tal vez también durante el próximo año, y si el virus se hace estacional –algo que la ciencia todavía desconoce– puede que estemos sólo en el inicio de un camino que apunta a nuevas relaciones estratégicas basadas en la salud global como una nueva dimensión para definir la seguridad mundial y con ella las nuevas alianzas. El juego no ha hecho más que empezar.

Si volvemos al dilema inicial, sin duda la llegada de la vacuna es una gran noticia. Es la única arma que puede acabar con la pandemia. Pero eso no puede suceder sólo en España, en la UE o en Occidente. El virus no conoce fronteras. No se trata de caridad, se trata de que la pandemia sólo podrá frenarse si la vacunación es global. Un arma definitiva que lo será si hacemos todo lo necesario para que llegue a todos al mismo tiempo. Ahora que España elabora una nueva estrategia de salud global, en el marco de una nueva visión de cooperación, es el momento de apostar por ese horizonte común. Una actitud que también se espera de la UE. Si conseguimos que el debate esté bien informado, y se entiende que debemos avanzar juntos, entonces las vacunas cambiarán el futuro de esta pandemia. Y el nuestro.

Rafael Vilasanjuan
Director de Análisis y Desarrollo del Instituto de Salud Global de Barcelona (ISGlobal) y miembro del Comité de Dirección de la Alianza Mundial para la Vacunación (GAVI) | @rvilasanjuan


1 La composición del Comité de Dirección de GAVI es quien toma las decisiones finales sobre COVAX.

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<![CDATA[ ¿Quiénes son los socios de España en el sistema multilateral de desarrollo? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ar13-2021-olivie-carrasco-moreno-quienes-son-los-socios-de-espana-en-sistema-multilateral-de-desarrollo 2021-01-29T02:19:48Z

España coincide en distintos espacios multilaterales o supra-nacionales de desarrollo con un grupo reducido de donantes de la UE con los que además concuerda en una visión relativamente común del sistema multilateral. Éstos podrían ser sus principales aliados en su estrategia de fortalecimiento del sistema multilateral de desarrollo en la etapa post-COVID-19.

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Tema

España coincide en distintos espacios multilaterales o supra-nacionales de desarrollo (UE, Banco Mundial, FAD y UNRWA) con un grupo reducido de donantes de la UE (Alemania, Francia, Italia y los Países Bajos) con los que además concuerda, al menos en los papeles, en una visión relativamente común del sistema multilateral. Éstos podrían ser los principales aliados de España en su estrategia de fortalecimiento del sistema multilateral de desarrollo en la etapa post-COVID-19.

Resumen

La ayuda multilateral española se concentra, sobre todo, en la UE y en el Banco Mundial. Sin embargo, también es relevante la participación de España en el Fondo Africano de Desarrollo (FAD) y en la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA, por sus siglas en inglés).

En estos distintos espacios tiende a coincidir, entre otros, con un grupo reducido de donantes que son, además, quienes definirán la cooperación al desarrollo europea post-Brexit: Alemania, Francia, Italia y los Países Bajos.

Se da, además, una cierta convergencia en los motivos, principios y objetivos de este grupo de donantes multilaterales, lo que a priori facilitaría las oportunidades de colaboración en un multilateralismo renovado post-COVID-19.

Análisis

Introducción

El actual gobierno ha manifestado un compromiso renovado con el multilateralismo para distintos asuntos públicos que, además, dejan de ser exclusivamente globales o internacionales, para hacerse también nacionales (como es el caso de la salud pública). En paralelo, la Agenda 2030 pasa, al menos formalmente, a ordenar una parte importante de la acción política con lo que la agenda de desarrollo gana también protagonismo en el debate público. Por ambos motivos, se hace pertinente una descripción pormenorizada del papel que desempeña España en el espacio multilateral de desarrollo lo que permitirá, entre otras cosas, pensar el papel que podría llegar a desempeñar si se dota de una visión estratégica clara, anclada en un diagnóstico actualizado de la situación.

Siguiendo el análisis del documento de trabajo sobre España en el sistema multilateral de ayuda, en el que tratamos de ofrecer una imagen del lugar que ocupa España en el espacio multilateral de desarrollo, este análisis pretende observar, en primer lugar, quiénes son los principales socios en dicho espacio y, en segundo lugar, qué quieren o esperan estos otros países del sistema multilateral en el que se desenvuelven.

¿Quiénes son los socios de España?

Para elaborar el mapa de los socios multilaterales de España en el sistema de cooperación hemos recurrido, como en análisis previos, a la base de datos sobre ayuda oficial al desarrollo (AOD) –base DAC2a– publicada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Dada la eventualidad volatilidad de los flujos de ayuda, para la descripción de la situación actual recurrimos a los datos del período 2015-2018, que observamos en acumulado y en dólares EEUU constantes. Asimismo, estudiamos la magnitud de la ayuda neta, si bien, como hemos señalado con anterioridad, en el caso de la ayuda multilateral española, las diferencias entre las magnitudes netas y brutas son casi nulas.

Como ya hemos descrito, la cooperación multilateral española al desarrollo se dirige, sobre todo a la UE, donde se destinan cerca del 70% de los fondos. Siguen, muy de lejos, el Banco Mundial (14% de la ayuda), el conjunto de los organismos regionales (8%) y el sistema de Naciones Unidas (cerca de 5%) (véase la Figura 1).

Figura 1. Distribución por organismos de la ayuda española multilateral (en % del total neto acumulado en 2015-2018)
Figura 1. Distribución por organismos de la ayuda española multilateral (en % del total neto acumulado en 2015-2018)
Fuente: cálculos propios en base a OCDE.

Como cabe esperar, los fondos no se reparten de forma homogénea dentro de cada grupo de organismos multilaterales. Así, la Comisión Europea (CE) canaliza más ayuda española que el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), la Asociación Internacional de Fomento (AIF) que el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la UNRWA que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y el FAD que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (véase la Figura 2).

Figura 2. Desglose de la distribución por organismos de la ayuda española multilateral (en millones de dólares constantes, acumulado en 2015-2018)
Figura 2. Desglose de la distribución por organismos de la ayuda española multilateral (en millones de dólares constantes, acumulado en 2015-2018)
Fuente: cálculos propios en base a OCDE.

Se da la circunstancia de que, además de que la UE sea un importante destino de ayuda multilateral española, España es también un contribuyente importante a los fondos de ayuda de las instituciones europeas. Por detrás de Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia, España es el 5º contribuyente a la ayuda de la CE (Figura 3) y del FED (Figura 4), en dólares constantes y para el período 2015-18. La salida del Reino Unido de la UE supondrá, pues, que España se haga con la 4ª posición en este espacio supranacional de desarrollo.

Figura 3. Principales contribuyentes a la Comisión Europea (en millones de dólares constantes, acumulado en 2015-2018)
Figura 3. Principales contribuyentes a la Comisión Europea (en millones de dólares constantes, acumulado en 2015-2018)
Fuente: cálculos propios en base a OCDE.

 

Figura 4. Principales contribuyentes al FED (en millones de dólares constantes, acumulado en 2015-2018)
Figura 4. Principales contribuyentes al FED (en millones de dólares constantes, acumulado en 2015-2018)
Fuente: cálculos propios en base a OCDE.

Sin embargo, en lo que respecta al Banco Mundial, si bien se trata del 2º destino de la ayuda multilateral española, España no es más que el 11º contribuyente al grupo, con una aportación acumulada en el período 2015-2018, ocho veces menor que la del Reino Unido (Figura 5). Las dos principales instituciones del grupo para la cooperación española son la AIF y el BIRF. Si bien en la AIF España se coloca en la misma 11ª posición, con una aportación acumulada de 930 millones de dólares entre 2015 y 2018, en el BIRF desciende a la 15ª, situándose por detrás de países como Polonia, Bélgica, Rumanía, Bulgaria o Portugal.

Figura 5. Principales contribuyentes al Grupo Banco Mundial (en millones de dólares constantes, acumulado 2015-2018)
Figura 5. Principales contribuyentes al Grupo Banco Mundial (en millones de dólares constantes, acumulado 2015-2018)
Fuente: cálculos propios en base a OCDE.

La concentración de la ayuda multilateral española en la UE es tal que, aunque los organismos regionales sean el 3er destino de la AOD multilateral y el FAD sea el principal entre ellos, recoge menos del 1,5% de la ayuda entre 2015 y 2018. Esta aportación convierte a España en el 16º contribuyente, por detrás de los principales Estados miembros de la UE, así como de Japón, EEUU, Canadá, Noruega o Suiza (Figura 6).

Figura 6. Principales contribuyentes al Fondo Africano de Desarrollo (en millones de dólares constantes, acumulado 2015-2018)
Figura 6. Principales contribuyentes al Fondo Africano de Desarrollo (en millones de dólares constantes, acumulado 2015-2018)
Fuente: cálculos propios en base a OCDE.

Como señalábamos en un análisis anterior, a pesar de la retórica, en volumen de fondos, el sistema de Naciones Unidas es un socio marginal de la cooperación española, que no canaliza ni el 5% de la ayuda multilateral española. De entre las agencias del grupo, destaca la UNRWA, donde España, 14º financiador en ayuda al desarrollo, se sitúa por detrás de destacados miembros de la UE, como (hasta recientemente) el Reino Unido, Suecia, los Países Bajos, Dinamarca, Alemania o Francia, además de Bélgica o Italia, así como de otros importantes donantes no-UE (Suiza y Noruega), y Canadá (Figura 7).

Figura 7. Principales contribuyentes a la UNRWA (en millones de dólares constantes, acumulado 2015-2018)
Figura 7. Principales contribuyentes a la UNRWA (en millones de dólares constantes, acumulado 2015-2018)
Fuente: cálculos propios en base a OCDE.

Dada la fuerte concentración de la ayuda multilateral española en la UE, aparecerían, como socios naturales de España en el espacio multilateral, los principales contribuyentes a la AOD de la UE, esto es, Alemania, Francia, Italia y los Países Bajos. Además, todos ellos ocupan un lugar destacado en uno u otro de los principales organismos multilaterales que prioriza la ayuda española: Francia es el 2º contribuyente al FAD, los Países Bajos el 4º a la UNRWA y Alemania el 4º al Banco Mundial (Figura 8).

Figura 8. Posiciones como contribuyentes (sobre la base de la AOD neta en millones de dólares constantes, 2015-2018)
País UE Banco Mundial FAD UNRWA
Alemania 1 5 4 7
Francia 2 4 2 9
Italia 4 8 6 ***
Países Bajos 6 *** *** 4
España 5 10 16 14
Fuente: cálculos propios en base a OCDE.

¿Qué quieren los socios de España del sistema multilateral de desarrollo?

Las estrategias de cooperación multilateral de Francia, Alemania, Italia y los Países Bajos confluyen en distintos aspectos, así como también lo hacen, en buena medida, con los objetivos de España en materia de cooperación multilateral. Como señalábamos en un trabajo anterior, una parte importante de los documentos estratégicos de la cooperación española se centran en el “cómo” de la cooperación multilateral y, concretamente, en la necesidad de establecer prioridades claras que permitan una mayor concentración en organismos y objetivos prioritarios, en aras de una mayor eficacia de la ayuda. Francia comparte esta preocupación por una mayor selectividad en función del valor añadido de cada institución, a lo que Italia agrega la necesidad de una mayor coordinación (Figura 9).

En lo que respecta al “qué” y al “porqué”, los objetivos generales y los motivos de la cooperación multilateral también coinciden, en buena medida, para este grupo de donantes. La participación activa en el sistema multilateral es, para España, Francia e Italia, una cuestión de legitimidad internacional. Según el documento estratégico italiano, esta legitimidad atañe particularmente al sistema de Naciones Unidas. Desde el punto de vista de la cooperación francesa se trata, además de participar activamente en los espacios donde se construye la norma internacional, y para Alemania, de uno de los ámbitos que puede permitir el fortalecimiento de la UE como actor global, siendo este uno de los objetivos estratégicos de Alemania en el ámbito multilateral. Además, desde el punto de vista del documento estratégico de los Países Bajos, el sistema multilateral permite llegar donde un país de tamaño medio, individualmente, no puede llegar.

En cuanto a los objetivos sectoriales, los documentos estratégicos de este grupo de donantes, potenciales socios de España en el sistema multilateral, reflejan la gran diversidad de sectores de actuación que caracteriza el sistema supra-nacional. En este sentido, las prioridades de los donantes abarcan desde las necesidades sociales más básicas como el acceso a agua potable (Francia), la seguridad alimentaria (Francia, Italia y Alemania) o la ayuda humanitaria (Francia) hasta la gestión de los asuntos globales (o potencialmente globales) como la salud (Alemania, Francia y Italia) o el clima (Alemania, Francia, Italia y los Países Bajos) (Figura 10).

En cuanto al abordaje geográfico, Alemania, Francia, Italia y los Países Bajos muestran una clara preferencia por la vecindad europea del Sur y/o por África Sub-Sahariana que no es compartida, en el discurso, por España (Figura 10).

Figura 9. Motivos y principios del multilateralismo
  ¿Por qué apostar por el multilateralismo? Principios
Francia

Marco de definición de las normas internacionales.
Eficacia.
Efecto multiplicador de la ayuda.
Legitimidad de intervención.
Experiencia.

Promover la eficacia de las acciones y reducir la fragmentación de la ayuda.
Promover modelos sostenibles de financiamiento.
Promover la coherencia entre las prioridades francesas y las orientaciones de las organizaciones multilaterales (clima, educación, igualdad, derechos humanos).

Italia

Cooperación eficaz, reduce costes transnacionales, aumenta las economías de escala y facilita altos niveles de competencia técnica.
ONU como mejor organismo dado su estatus neutral y universal.

Colaborar con un número reducido de organismos internacionales.
Coherencia de la ayuda, acorde al principio de apropiación.
Iniciativas que complementen la cooperación bilateral.
Cooperación y armonización con la Comisión Europea.

Alemania

Medio para convertir la UE en la fuerza propulsora de la Agenda 2030, Acuerdo de París y la Agenda Addis Abeba.
Anclaje de las prioridades políticas estatales a la esfera multilateral.

Promover una respuesta europea común – alineamiento europeo.
Aumento de contribuciones a organismos de la ONU importantes (UNICEF y PNUD).
Incrementar compromiso estratégico allí donde el país tenga una influencia significativa.
UE como actor fundamental en áreas de comercio, consumo, política medioambiental y desarrollo

Países Bajos

Como país de tamaño-medio, el multilateralismo asegura: estabilidad financiero-económica, promoción de la paz y seguridad, cambio climático, extremismo y migración irregular.
El buen funcionamiento del multilateralismo como factor relevante para las prioridades de política exterior.

Fortalecer la capacidad de ganancia internacional de los Países Bajos.

 

Figura 10. Líneas de acción y sectores prioritarios en estrategias multilaterales
  Líneas de acción Sectores prioritarios
Francia

Intervenir de manera selectiva.
Ceñirse al principio de subsidiariedad – centrarse en aquellos organismos que reporten mayor valor añadido.
Apoyar a instituciones comprometidas con los PMA, Estados Frágiles y África Subsahariana.

  • Acceso a agua potable y saneamiento.
  • Educación, formación e inserción profesional.
  • Salud.
  • Seguridad alimentaria y desarrollo de una agricultura duradera y sostenible.
  • Ayuda humanitaria.
  • Intervención en estados frágiles.
  • Género.
Italia

Áreas geográficas prioritarias: África Subsahariana, Cuenca Mediterránea, Oriente Medio, Balcanes. Países concretos: Bolivia, Cuba, El Salvador, Afganistán, Myanmar y Pakistán.
Aumentar el uso de fondos fiduciarios especializados de donantes múltiples.

  • Gobernanza, derechos y lucha contra la desigualdad.
  • Migración y desarrollo.
  • Salud.
  • Educación.
  • Agricultura sostenible y seguridad alimentaria
  • Medioambiente, cambio climático y energía.
  • Protección herencia natural y cultural.
  • Sector privado.
Alemania

Aumentar la AOD tanto a nivel nacional como europeo.
Apoyar inversión privada.
Contribuir a fondos más que a programas individuales.
Presidencia 2020 de la UE – mayor unidad europea para abordar cuestiones estratégicas de desarrollo: cooperación UE-África.

  • Reducción de la pobreza, seguridad alimentaria.
  • Educación e inversión en el futuro de las personas.
  • Salud y desarrollo demográfico (migración).
  • Cambio climático y adaptación del sector agrario.
  • Transacción energética global.
  • Conservación del medioambiente y biodiversidad.
  • Comercio justo y tecnologías digitales.
  • Negocios y empleo.
  • Empoderamiento mujer.
  • Gobernanza democrática.
Países Bajos

Enfoque políticas en regiones vecinas de Europa: Magreb, Sahel, Cuerno de África, Afganistán y Bangladesh.
Coordinación y intervención conjunta con IFI para financiar esfuerzos (BM, BAfD) y gestión de deuda.
Estrecha cooperación con UE, G20 y OCDE.

  • Prevención de la inestabilidad y el conflicto.
  • Reducción de la pobreza y desigualdad social.
  • Promoción de un crecimiento inclusivo y una acción climática global.
  • Empoderamiento de la mujer.
  • Digitalización e innovación.

Conclusiones

La distribución de la participación de España en el sistema multilateral de desarrollo muestra concentración en la cabeza y dispersión en la cola: mientras que cerca del 84% de la ayuda multilateral española se dirige a la UE y al Banco Mundial, el 16% restante se reparte entre un gran número de agencias, organismos y fondos en los que, sin embargo, destacan el FAD y la UNRWA.

Varios de los principales donantes en estos cuatro espacios coinciden en ser los principales contribuyentes a la UE: Alemania, Francia, Italia y los Países Bajos. Son éstos, por lo tanto, los potenciales socios con los que España se podría ver interesada en impulsar una agenda multilateral de desarrollo alineada con la Agenda 2030 y actualizada a las nuevas circunstancias post-COVID-19.

Existe una cierta confluencia de motivos, principios, objetivos y prioridades (al menos, declarados) de este grupo de donantes respecto de la acción multilateral. Se puede apreciar, quizá, una mayor similitud entre la estrategia italiana y las prioridades españolas que con el resto del grupo. Por ejemplo, ambos países declaran ver el multilateralismo como un instrumento eficaz de cooperación que reduce costes de la acción exterior. Es decir, la participación en las organizaciones multilaterales es útil para perseguir objetivos, como por ejemplo la Agenda 2030, que de manera autónoma resultaría más costoso. Además, la cooperación multilateral reporta a largo plazo mayores beneficios que la actuación bilateral.

En cualquier caso, la principal coincidencia entre las estrategias multilaterales de estos dos países, que a su vez las diferencian de las alemanas, francesas o neerlandesas, sería el hecho de que España e Italia hacen una aproximación más conceptual y menos finalista a su participación en el sistema multilateral (la consolidación del papel de la UE en el mundo para Alemania y la consecución de los intereses nacionales para los Países Bajos). Esto es, no hay una relación de acciones y objetivos claramente definidos en el marco de un horizonte temporal y, si bien hay una identificación de sectores de actuación, no hay claridad respecto de los criterios que llevan a la selección de esos sectores. En definitiva, la principal similitud en las aproximaciones italiana y española al sistema multilateral de desarrollo tienen que ver con su carácter menos finalista pero también (y éste sería un elemento a revisar) con su mayor indefinición.

Iliana Olivié
Investigadora principal, Cooperación Internacional y Desarrollo, Real Instituto Elcano | @iolivie

Emma Carrasco
Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano

María Moreno
Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano

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<![CDATA[ El balance sobre igualdad de género “Pekín +25”: la ayuda influye ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-perez-balance-sobre-igualdad-de-genero-pekin-25-la-ayuda-influye 2020-12-28T04:34:47Z

¿Cómo influye la ayuda al desarrollo mundial en materia de igualdad de género?

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Con la colaboración de 

En un seminario organizado recientemente por el Real Instituto Elcano en colaboración con varios think-tanks y universidades de Senegal, se analizaron los éxitos y fracasos del país en la reducción de las desigualdades de género.1 Entre los éxitos destacaba la paridad en el acceso a la educación primaria y secundaria, incluso con más niñas que acaban la secundaria que niños, y la reducción de la mortalidad materna en un 39%. Entre los fracasos, la persistencia de las desigualdades en la economía, con un 73% de directivos hombres, y en la política, con sólo un 25% de parlamentarias.

“Entre los éxitos destacaba la paridad en el acceso a la educación primaria y secundaria (…) y la reducción de la mortalidad materna en un 39%. Entre los fracasos, la persistencia de las desigualdades en la economía con un 73% de directivos hombres y en la política”.

A la hora de valorar las alternativas estratégicas de la cooperación al desarrollo para mejorar este balance, se debatieron dos alternativas. La primera sería el apoyo a la reducción de la desigualdad en todos los ámbitos de la vida social, económica y política y en todos sus niveles de decisión, incluidos los más altos. La segunda, sugerida por algunos participantes senegaleses, sería mucho menos ambiciosa y consistiría en concentrarse en la mejora de la autonomía económica de las mujeres, como un primer paso en un proceso de reducción de las desigualdades más largo, pero menos conflictivo. El seminario concluyó que, independientemente de su mayor o menor éxito, la mayoría de las agencias se decantarían por la primera estrategia por cuestión de principios.

La promoción de principios democráticos en el mundo es uno de los usos políticos de la ayuda por parte de las instituciones de cooperación al desarrollo. Las agencias y bancos de desarrollo, de carácter bilateral y multilateral, introducen con su financiación ideas que se incorporan al ideario y normativa de las instituciones financiadas y aspiran a moldear sus políticas. Esta difusión de ideas a menudo se presenta como un ejercicio planificado por parte de un concierto de democracias liberales, pero también puede entenderse como la difusión de normas globales. Este sería el caso del principio de igualdad de género, con cuya difusión están comprometidos los principales donantes y agentes de la cooperación al desarrollo desde la IV Conferencia de Naciones Unidas sobre la Mujer celebrada en 1995.

El balance “Pekín + 25”

“Los mayores éxitos en materia de igualdad de género han tenido lugar en el ámbito de la educación y la salud gracias a los progresos realizados por los países en desarrollo con respecto a su situación de partida de hace 25 años”.

Al igual que Senegal, todos los países han medido su progreso en relación con la Declaración y la Plataforma de Acción surgidas de la Conferencia de Pekín con una amplia batería de indicadores y los han revisado y comparado en foros regionales coordinados por instituciones de Naciones Unidas como CEPAL, UNECA, UNESCA y UNECE, y consolidados en un informe global emitido por ONU Mujeres. El balance final mundial de ONU Mujeres arroja resultados muy distintos por sectores, similares a los de Senegal.

Los mayores éxitos en materia de igualdad de género han tenido lugar en el ámbito de la educación y la salud gracias a los progresos realizados por los países en desarrollo con respecto a su situación de partida de hace 25 años. En el ámbito de la enseñanza, se ha alcanzado la paridad en valores medios mundiales tanto en la educación primaria como en la secundaria. En el ámbito de la salud, el principal éxito ha sido la reducción de las tasas de mortalidad materna en un 38%.

Mientras las cifras de acceso a algunos servicios básicos tienden a igualarse, las desigualdades persisten en el acceso al poder económico y político a escala global. La brecha de género en el mercado laboral mundial es del 31% en términos de empleos y del 13% en términos salariales. Sólo un 25% de los directivos de empresa son mujeres y, a pesar de que el 39% de las mujeres trabajadoras están en la agricultura, sólo un 14% de los propietarios de tierras son mujeres. En el ámbito de la política, la realidad es similar: sólo un 25% de los parlamentarios son mujeres y sólo 14 gobiernos del mundo tienen una composición paritaria como el de España.

La influencia de la ayuda

“(…) la ayuda al desarrollo mundial influye, pero todavía no ha empleado toda su capacidad de influencia en materia de igualdad de género”.

Detrás de estos valores medios mundiales se dan importantes diferencias entre países, las cuales han sido analizadas estadísticamente para identificar qué factores influyen en la reducción de las desigualdades. Un estudio realizado 20 años después de la conferencia de Pekín y 15 después de la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio demostró que los avances concretos en el ámbito de la educación y la salud han estado significativamente influidos por el volumen de ayuda dedicado a cada uno de estos sectores, independientemente de la situación inicial del país. Tales avances fueron precisamente la reducción de la mortalidad materna y las diferencias de género en la alfabetización juvenil. En otras palabras, la ayuda al desarrollo ha influido de manera significativa en los aspectos más positivos del balance de “Pekín + 25”.

A estos hallazgos de la literatura académica, cabe añadir que precisamente en los sectores de la salud y la educación es donde las agencias de cooperación han cumplido mejor con el mandato de Pekín de transversalizar la igualdad de género en todos sus proyectos, independientemente de su sector u objetivo. Tal y como se muestra en la Figura 1, basada en datos de la OCDE, la transversalización del género no llega ni al 20% de la ayuda al desarrollo en otros sectores de gran importancia como los servicios e infraestructuras económicos, los sectores productivos o el apoyo presupuestario directo y las operaciones de deuda pública. Se trata de espacios muy indicados para la incidencia en determinados indicadores de igualdad relacionados con el empleo, los salarios y el acceso a puestos directivos, a activos económicos o a la función pública.

Figura 1. La transversalización del género por sectores de la ayuda
Figura 1. La transversalización del género por sectores de la ayuda
Fuente: ayuda sensible al género (marcadores 1 y 2) con respecto al total de la ayuda oficial al desarrollo analizada con perspectiva de género (marcadores 0, 1 y 2) disponible en la base de datos de ayuda CRS. Años 2009-2018. OCDE.

Las diferencias en la transversalización de la ayuda entre países donantes son también importantes. Así como Islandia, Suecia o Nueva Zelanda consiguen transversalizar el género en el 80%, el 71% y el 60% de su ayuda respectivamente, hay donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE por debajo del 10%. España, con una transversalización del 25%, está por debajo de la media y puede también aumentar y mejorar su influencia. Algunas comunidades, como Castilla La-Mancha, el País Vasco, Navarra y Andalucía, han superado a los donantes nórdicos con un 90% de transversalización del género, pero en la AECID, el Ministerio de Educación y el de Sanidad la transversalización ronda el 50%. En el Ministerio de Economía y Competitividad, cuyo presupuesto de ayuda es especialmente importante, la transversalización del género es casi inexistente según los datos de la OCDE.

En otras palabras, la ayuda al desarrollo mundial influye, pero todavía no ha empleado toda su capacidad de influencia en materia de igualdad de género. La ayuda española, tampoco.

Aitor Pérez
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y consultor en cooperación al desarrollo
| @aitor_ecoper


1 Este seminario fue realizado en octubre de 2020 con la financiación del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, en colaboración con la Embajada de España en Dakar y el think-tank de África Occidental WATHI. En su mesa sobre igualdad de género participaron además el Observatorio Nacional de la Paridad y el Laboratorio de Análisis de las Sociedades y los Poderes, de la Universidad Gaston Berger de Saint-Louis.
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<![CDATA[ Una nueva narrativa para la ayuda española ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari134-2020-olivie-una-nueva-narrativa-para-la-ayuda-espanola 2020-11-30T02:17:54Z

La cooperación española al desarrollo sigue sin ser, aún hoy, una política de Estado. Para que lo sea, además de las reformas que mejoren su eficacia, debe construirse una narrativa que integre las muy distintas perspectivas políticas e ideológicas desde las que se puede abordar la ayuda.

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Tema

La cooperación española al desarrollo sigue sin ser, aún hoy, una política de Estado. Para que lo sea, además de las reformas que mejoren su eficacia, debe construirse una narrativa que integre las muy distintas perspectivas políticas e ideológicas desde las que se puede abordar la ayuda.

Resumen

Este ARI resume algunos de los principales resultados de la línea de análisis del Real Instituto Elcano sobre narrativas de la ayuda.

España se percibe con frecuencia como un donante outlier: tras un recorte de la ayuda al desarrollo muy superior al de la media de la UE o de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tras la Gran Recesión, que sigue sin revertirse.

Sin embargo, el análisis de su discurso desde inicios de los 2000 muestra que ha abrazado, sin reparos, el consenso internacional de la ayuda (tanto en sus motivaciones como en sus objetivos de desarrollo), incluso en mayor medida que otros donantes de mayor peso (financiero y/o político) como el Reino Unido y Suecia.

Lejos de indicar una alta prioridad de la ayuda en las políticas públicas y la acción exterior, esto podría ser señal de precisamente lo contrario, y resultado, a su vez, de la falta de apropiación política de la ayuda por parte de buena parte de los grupos políticos y de la Administración.

Análisis

Introducción

Coincidiendo con la Gran Recesión, la ayuda española al desarrollo descendió abruptamente de, 0,46% de la renta nacional bruta (RNB) en 2009 (5.780 millones de dólares) a 0,12% en 2015 (o 1.530 millones). Esto es, una caída de más del 73% en dólares constantes. No solamente la ayuda total de los denominados donantes tradicionales (los países miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo –CAD– de la OCDE) aumentó en ese período de tiempo, en un 14%. Además, países tan golpeados o más por la crisis que España redujeron su ayuda en menor proporción. Dichas caídas fueron del 48% en Grecia, del 43% en Italia y del 29% en Portugal.

Como consecuencia de lo anterior, surgieron o se renovaron dos nuevos debates acerca de la ayuda española. Por una parte, se afianzó la idea de que el comportamiento de España era excepcional, el de un donante extravagante en la comunidad internacional, particularmente tratándose de un miembro de la UE y del CAD. Por otra parte, resurgió el viejo debate académico acerca de la pertinencia misma de la ayuda internacional y de las políticas de cooperación al desarrollo en las que se sustenta.

Respecto de esto último, esta drástica reducción de la ayuda española generó una reacción tímida por parte de la opinión pública (preocupada, en aquellos momentos, por los recortes del gasto público en sanidad y educación) y aún más tibia por parte de las fuerzas políticas, lo que vino a demostrar el muy frágil anclaje político de la ayuda española.

Y esto, a pesar de que, como apuntábamos en aquellos años del recorte, los motivos para la ayuda, en el marco de las relaciones internacionales, son muchos, variados y para todos los gustos ideológicos (Olivié, 2013). Desde una perspectiva “realista” de las relaciones internacionales, y más bien tacticista, la ayuda puede reportar beneficios empresariales mediante el canal de la ayuda ligada, que la condiciona a la compra de bienes o servicios, provistos por compañías del país donante, por parte del receptor de ayuda. No obstante, y teniendo en cuenta la limitación de esta práctica por parte de la UE y de la OCDE, se pueden señalar otros réditos de la ayuda. Tratándose de una política que convoca a administraciones públicas de todos los niveles (en origen y en destino), ONG de desarrollo, asociaciones de mujeres, sindicatos, patronales y un largo etcétera de actores públicos y privados, facilita una capilaridad extraordinaria de la acción exterior. Y con ello, potencialmente, permite vehicular el liderazgo regional o global del donante o, al menos, facilita una conversación política internacional. Por otra parte, para la cooperación al desarrollo es más fácil y frecuente que para otras políticas (como la de defensa) presentarse a sí misma como la cara amable de la acción exterior. Así las cosas, puede redundar positivamente en la imagen-país. Asimismo, la ayuda forma parte del orden internacional al que España se sumó con entusiasmo en los años de transición a la democracia. Este orden, aunque hoy en entredicho, presenta un conjunto coherente de normas tácitas o explícitas en las que se entiende o sobreentiende que los países como éste donan ayuda. En ese sentido, una política de cooperación al desarrollo articulada y sólida refuerza la credibilidad internacional del donante, aparte de que sería “lo correcto” desde el punto de vista normativo. También, la ayuda forma parte del conjunto de acciones que permiten la construcción o preservación de los bienes públicos globales (y de la contención de los males públicos globales); un argumento que cobra enorme peso desde la toma de conciencia colectiva de la crisis climática y desde la erupción de la pandemia del COVID-19.

Desde aquel análisis, el cuestionamiento de la ayuda, como política de Estado, se extendió en la UE y en EEUU, en un contexto de auge de los movimientos populistas y/o nacionalistas (Gómez-Reino, 2020) sin que por ello (y esto es lo interesante), los presupuestos de ayuda se vieran sensiblemente afectados, como ha sido el caso en EEUU (Cazotte, 2020; Olivié, 2020) y en el Reino Unido (Wickstead, 2020; Olivié y Pérez, 2020b). Esto es, algo hay en otros donantes tradicionales que hace que la ayuda se mantenga, incluso en contextos de fuerte disenso político y cuando asumen la gestión de la cooperación políticas partidarias de su recorte, como ocurrió con la ministra británica Priti Patel en 2016.

Esta situación contrasta con la de España en dos aspectos. Por una parte, los vaivenes fiscales y económicos pueden llevarse por delante, con relativa facilidad, un presupuesto de ayuda que no termina de recuperarse todavía hoy, con un objetivo del 0,25% de la RNB para 2021. Pero, además, por otra parte, incluso en un ambiente político general de disenso y polarización, el consenso de los grupos políticos acerca de los objetivos y pertinencia de la ayuda parece mantenerse. Parte de la explicación podría estar en que el consenso político acerca de la ayuda es tan epidérmico que no es tal: los partidos políticos están de acuerdo en que es preferible el desarrollo al subdesarrollo, la erradicación de la pobreza a su aumento y la salud a la enfermedad, pero quizá poco más (Olivié y Pérez, 2016). Al debate político de la ayuda le falta, podría ser, profundidad, incomodidad, y disenso. Y la ayuda española necesitaría, en tal caso, una narrativa construida de forma colectiva que refleje las (más o menos profundas) diferencias ideológicas en su aproximación, lo que facilitaría, a su vez, su construcción como política de Estado.

Con esta meta, que es la del proyecto del Real Instituto Elcano sobre narrativas de la ayuda cuya primera fase este ARI pretende concluir, abordamos, en primer epígrafe, los objetivos de la ayuda en siete de los primeros donantes de la UE (incluyendo España) y, en el segundo epígrafe, sus motivos. En línea con lo que se señala más arriba, el último epígrafe muestra la coexistencia de muy variadas motivaciones y objetivos en los principales donantes de la UE.

(1) ¿Para qué la ayuda?

Hay muy diversas formas de explorar los motivos y objetivos de los donantes. En este proyecto, orientado al estudio de sus narrativas, nos hemos aproximado a esta problemática desde el análisis del discurso. Concretamente, hemos explorado los documentos estratégicos de siete de los principales donantes de la UE por volumen de ayuda: Alemania, el Reino Unido, las propias instituciones europeas, Francia, Suecia, los Países Bajos y España (Figura 1). Y lo hemos hecho desde una perspectiva temporal, tratando de comprender las diferencias entre países, pero también la evolución del discurso desde los momentos iniciales de la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) hasta la actualidad (pre-pandémica, eso sí), en la que coexisten los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la emergencia climática, las crisis de refugiados y los coletazos de la Gran Recesión.

Figura 1. Documentos estratégicos analizados
País Documento estratégico
Alemania Charter for the Future – One World, Our Responsibility, Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, 2014 (FMECD, 2014).
  Poverty Reduction – a Global Responsibility. Program of Action 2015, The German Government's Contribution toward Halving Extreme Poverty Worldwide, Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, 2001 (FMECD, 2001).
España V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021, 2018 (SECIPI, 2018).
  I Plan Director de la Cooperación Española 2001-2004, 2000 (SECIPI, 2000).
Francia Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID). Relevé de conclusions, 2018 (CICID, 2018).
  Relevé de conclusions du Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du développement (CICID), 2002 (CICID, 2002).
Instituciones UE The European Consensus on Development (CE, 2006).
  New European Consensus on Development – ‘Our World, Our Dignity, Our Future’, Joint Statement by the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council, the European Parliament and the European Commission (CE, 2017).
Países Bajos A World to Gain: A New Agenda for Aid, Trade and Investment, Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands, 2013 (MFA, 2013).
  Mutual Interests, Mutual Responsibilities Dutch Development Cooperation en Route to 2015, Directorate-General for International Cooperation, 2003 (DGIC, 2003).
Reino Unido UK Aid: Tackling Global Challenges in the National Interest, HM Treasury, Department for International Development, 2015 (HM-Treasury y DFID, 2015).
  Eliminating World Poverty: Making Globalisation Work for the Poor. White Paper on International Development, Department for International Development, 2000 (DFID, 2000).
Suecia Government Communication. Policy framework for Swedish development cooperation and humanitarian assistance, 2016 (Government-of-Sweden, 2016).
  Cooperation and humanitarian assistance. Government Bill. Shared Responsibility: Sweden’s Policy for Global Development, 2002 (Government-of-Sweden, 2002).
Fuente: elaboración propia.

Para poder analizar el discurso, hemos recorrido a categorías de conceptos y objetivos, sintetizados en tres paradigmas del desarrollo, el del desarrollo social (sintetizado en los ODM), el del desarrollo sostenible (resumible en los ODS) y el de la seguridad, que compilaría los elementos (muchos de ellos amenazas) que motivarían a los donantes para canalizar la ayuda con fines de protección, ya sea propia (de los países donantes) o de los países socios de la ayuda y de sus poblaciones (el terrorismo, la fragilidad, la inestabilidad, el conflicto…) (Figura 2). Y, siguiendo estos grupos de objetivos, hemos codificado los documentos estratégicos (nuevos y viejos) de este grupo de donantes (Figura 3).1

Figura 2. Objetivos de la ayuda: paradigmas de desarrollo
  Desarrollo social   Desarrollo sostenible   Seguirdad-desarrollo
1.1 Pobreza / Erradicación de la pobreza 2.1 Desarrollo económico / Creación de empleo / Trabajo decente 3.1 Terrorismo / Lucha contra el terrorismo / Radicalización
1.2 Hambre / Seguridad alimentaria / Desnutrición 2.2 Derechos políticos / Derechos humanos / Gobernanza 3.2 Migración / Control de fronteras / Movilidad / Refugiados / Desplazamientos
1.3 Género 2.3 Sostenibilidad ambiental / Cambio climático 3.3 Fallidos o frágiles (Estados o países)
1.4 Educación 2.4 Equidad / Desigualdad 3.4 Conflicto / Prevención de conflictos / Intervención post conflicto
1.5 Salud 3.5 Estabilidad / Inestabilidad
Fuente: elaboración propia.

 

Figura 3. Objetivos de la ayuda según donantes UE (como % de las menciones totales a objetivos)
  Alemania España Francia Instituciones
UE
Países Bajos Reino Unido Suecia Media
2ª etapa                
Desarrollo social 32,0 29,7 40,2 26,8 38,6 41,6 34,6 34,7
Desarrollo sostenible 51,4 55,7 41,4 57,8 38,1 23,5 49,9 45,6
Seguridad-desarrollo 16,6 14,6 18,4 15,3 23,3 34,9 15,5 19,7
1ª etapa                
Desarrollo social 45,8 45,6 51,7 45,2 41,2 42,9 39,6 44,4
Desarrollo sostenible 44,4 39,5 48,3 41,1 35,3 44,8 47,5 43,1
Seguridad-desarrollo 9,7 14,9 0,0 13,7 23,5 12,2 12,9 12,5
Fuente: elaboración propia.

Los objetivos de la ayuda evolucionan con el tiempo. Estos cambios son el resultado de las transformaciones en el contexto internacional y nacional de cada donante y, en relación con lo anterior, de la agenda global de desarrollo. En los 2000 primaba el objetivo del desarrollo social, con una media del 44,4% de las menciones totales a objetivos por parte del conjunto de los donantes; por delante de las menciones al desarrollo sostenible (el 43,1%) y a la seguridad (el 12,5%) (Figura 3). Sin embargo, en la actualidad (pre-pandemia), el protagonismo lo tiene el paradigma del desarrollo sostenible, con un 45,6% de las menciones, por encima del desarrollo social (el 34,7%) y de la seguridad (el 19,7%).

España se perfila aquí, como hemos señalado en ocasiones anteriores, como un policy taker, más que un policy maker (Olivié y Pérez, 2016) y, en relación con esto, como un donante cumplidor (Olivé y Pérez, 2020b). Efectivamente, a pesar de la percepción de que pueda comportarse como un outlier, en el momento en el que se afianzaba la agenda social de los ODS, el discurso oficial acerca de la ayuda española abrazó sin reparos este nuevo paradigma de la agenda internacional, con una proporción de menciones a este objetivo de la ayuda incluso por encima de la media de este conjunto de donantes (el 45,6% frente al 44,4%). Más recientemente, ya con la Agenda 2030 en vigor, España se adhiere a esta pauta, con el 55,7% de las menciones a estos objetivos de desarrollo sostenible en el V Plan Director de la Cooperación Española.

Esta evolución contrasta con la de otros donantes, como Francia (un 40,2% de las menciones en el actual marco estratégico) y el Reino Unido (el 41,6%), con más reparos para superar el paradigma del desarrollo social –quizá, en el caso del Reino Unido más fuertemente anclado en la praxis de la ayuda en años anteriores–. Contrasta también con el énfasis de otros donantes de la UE en el paradigma del desarrollo sostenible, en los documentos correspondientes a la primera etapa, cuando éste aún no formaba parte de la agenda global. Ya a principios de los 2000, todos los donantes menos España y los Países Bajos le dedicaban a este paradigma del desarrollo por encima del 40% de las menciones a objetivos. Esto es, Francia, Suecia, Alemania y el Reino Unido fueron pioneros en la Agenda 2030; España, no.

(2) ¿Por qué la ayuda?

Los documentos estratégicos de la cooperación al desarrollo también suelen incluir referencias a la pertinencia de la ayuda. Un primer conjunto de criterios tiene que ver con la obligación moral y ética, el compromiso y responsabilidad internacional (por los otros). En segundo lugar, también es frecuente hacer alusión al interés común, el esfuerzo colectivo, la construcción y preservación de los bienes comunes o públicos globales, el freno a los males públicos globales (por todos). Por último, la ayuda puede canalizarse, sencillamente, en interés propio de distinta naturaleza económica, política, tecnológica o de seguridad (por nosotros).

En las estrategias más recientes, posteriores a la crisis de finales de los 2000 y en un contexto de auge de los populismos y nacionalismos, se observa un mayor esfuerzo por justificar la ayuda en este grupo de donantes, con un aumento de 92 menciones totales en los siete documentos relativos a la primera etapa, a 109 en los documentos más recientes (para extensiones y formatos de documentos similares en ambas etapas) (Figura 4). Este aumento se explica, en buena medida con un mayor énfasis en el interés propio del donante, que pasa de 13 menciones en la primera etapa a 47 en la segunda. Si a principios de siglo era la menos poderosa de las razones para la cooperación al desarrollo, frente al interés común (con 50 menciones) y a la solidaridad (con 29), ahora destaca frente a la solidaridad (17 menciones) e, incluso, el interés común (45).

Figura 4. Motivos de la ayuda según donantes UE (número de menciones por documento)
  Alemania España Francia Instituciones
UE
Países Bajos Reino Unido Suecia Total
2ª etapa                
Solidaridad / obligación moral / responsabilidad 0 4 1 2 3 6 1 17
Esfuerzos comunes / bienes comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 12 12 2 2 9 4 4 45
Interés propio 0 1 0 1 15 30 0 47
Menciones totales a motivos 12 17 3 5 27 40 5 109
1ª etapa                
Solidaridad / obligación moral / responsabilidad 2 4 4 3 4 3 9 29
Esfuerzos comunes / bienes comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 3 7 0 3 3 14 20 50
Interés propio 2 5 0 0 3 2 1 13
Menciones totales a motivos 7 16 4 6 10 19 30 92
Fuente: elaboración propia.

No todos los donantes sienten que tienen que justificar la ayuda ni con la misma intensidad ni por los mismos motivos. Este mayor énfasis en el interés propio no se reparte proporcionalmente entre los donantes analizados. El salto se produce, sobre todo, en el Reino Unido (que pasa de dos a 30 menciones) y en los Países Bajos (de tres a 15). Se trata de países con, históricamente, altos niveles de ayuda al desarrollo en relación al tamaño de sus economías (en 2019, según datos del CAD, el 0,59% de la RNB neerlandesa y el 0,7% de la británica). Además, ambos han pasado recientemente por cambios políticos internos, con un giro conservador que, sin embargo, no ha derivado en un recorte reseñable de su presupuesto de ayuda al desarrollo. Es más, en 2019 la ayuda oficial al desarrollo (AOD) británica alcanzó un nuevo récord histórico, con un desembolso de 19.830 millones de dólares constantes (Figura 5).

Figura 5. AOD de los Países Bajos y del Reino Unido (en % de la RNB y en miles de millones de dólares constantes, 1960-2019)

Otros donantes, como Suecia, han dejado de justificar su ayuda en su estrategia de cooperación, aunque a principios de los 2000 lo hicieran, fuertemente, y sobre la base del interés común (20 menciones a este motivo en la primera etapa). No por ello se ha visto mermado su presupuesto de ayuda, de unos 5.700 millones de dólares constantes, el 0,99% de su renta, según datos del CAD. Francia y las instituciones europeas no insisten particularmente, en los motivos de la ayuda, ni a principios de los 2000 ni en la actualidad. Tampoco se observan grandes cambios en el volumen de ayuda respecto de su renta. Por último, las menciones a los motivos de la ayuda en el discurso alemán siguen la tendencia contraria a la del discurso sueco: ahora sí hay una mayor insistencia en la pertinencia de la ayuda (de siete a 12 menciones), sobre la base del interés colectivo (de tres a 12 menciones) y en este caso la retórica sí se acompaña de un fuerte aumento de la ayuda alemana, del 0,27% de su RNB en 2000 al 0,60% el pasado año (o poco menos de 25.000 millones de dólares constantes).

En definitiva, para este pequeño grupo de donantes, no podemos observar un paralelismo entre la argumentación de la pertinencia de la ayuda y el esfuerzo presupuestario para esta política; como tampoco podemos observarlo para España, donde el fuerte recorte de la ayuda que describimos más arriba no se ha visto acompañado de una mayor o menor insistencia de la pertinencia de la ayuda. Sí se observa, no obstante, una mayor insistencia en el motivo del interés colectivo (de siete a 12 menciones).

(3) Ni los objetivos ni los motivos de la ayuda son excluyentes

Como hemos visto en el epígrafe anterior, en las narrativas de los donantes europeos, incluyendo a España, pueden coexistir distintas motivaciones de la ayuda. Ésta puede canalizarse, a la vez, en interés propio, por el interés común y como resultado de la solidaridad con comunidades más desfavorecidas simultáneamente. Es más, incluso podría ocurrir que sea esta argumentación diversa la que facilita que en algunos países los presupuestos de ayuda se mantengan, a lo largo del tiempo, por encima del 0,5% de la renta nacional.

Algo similar ocurre con los objetivos de la ayuda. Si bien se da una transición de la agenda social a la sostenible, con un aumento de los objetivos securitarios en paralelo, todos estos fines pueden darse simultáneamente. Los objetivos enmarcados simultáneamente en el desarrollo social y el sostenible, de una gran lógica conceptual, prevalecen sobre otros, con 1.284 co-ocurrencias2 en los documentos estratégicos de la actual etapa (Figura 6). Son, pues, frecuentes, las menciones conjuntas a los objetivos de derechos políticos o humanos y gobernanza (código 2.2) y a la pobreza (código 1.1), a esta última y al desarrollo económico o la creación de empleo (código 2.1), o a los derechos políticos y humanos (código 2.2) y a la equidad de género (código 1.3).

Figura 6. Co-ocurrencias de paradigmas de desarrollo (en número total de menciones)
  Social + sostenible Social + seguridad Sostenible + seguridad
1ª etapa 1.090 268 347
2ª etapa 1.284 438 604
Fuente: elaboración propia.

Con un mayor protagonismo de los objetivos de desarrollo vinculados a la seguridad, de donante o receptor, aumentan también las co-ocurrencias con otros objetivos. Es frecuente, en los discursos de los donantes, el abordaje simultáneo de la paz y la pobreza, de la seguridad y la equidad de género o de los derechos humanos y el conflicto.

Conclusiones

La ayuda al desarrollo desembolsada por el conjunto de los donantes miembros del CAD alcanzó, el año pasado, un nuevo récord histórico, con 155.580 millones de dólares constantes. Esto, a pesar de la Gran Recesión y de sus consecuencias (todavía más que perceptibles en 2019 en buena parte de los países de la UE), de la crisis migratoria o del giro conservador en muchos de los Estados miembros (varios de ellos, como hemos visto, grandes donantes de AOD).

En este contexto, y con un recorte de la ayuda del 73% en poco más de un lustro, España suele mostrarse como un outlier. Sin embargo, su discurso ha tendido a asumir sin reservas la agenda global vigente en cada momento, los cambios en la naturaleza de su ayuda se han alineado con las recomendaciones internacionales (Olivié y Pérez, 2020a) y, hasta cierto punto, el recorte también se podría enmarcar en una directriz internacional (europea en este caso) de contención fiscal como respuesta a la crisis de finales de los 2000.

Es quizá esta condición de policy taker la que ha jugado en detrimento de una apropiación de la ayuda (su pertinencia, sus objetivos y sus elementos estratégicos) por parte de las principales fuerzas políticas y por parte también de una gran parte de la administración. Y es esta falta de apropiación la que podría explicar que en España la ayuda no sea una política de Estado.

La cooperación española para el desarrollo necesita, indudablemente, reformas como las que ya están en marcha: la de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y la del Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE). Pero necesita también un discurso de la ayuda que sea el resultado, como en otros países de su entorno, de las particularidades políticas, económicas y sociales internas, de las muy distintas aproximaciones ideológicas y, en definitiva, del disenso.

Referencias

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CICID (2002), "Relevé de conclusions", Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID).

CICID (2018), "Relevé de conclusions", Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID).

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SECIPI (2018), "V Plan director de la cooperación española 2018-2021", Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Wickstead, Myles (2020), "The UK: an aid superpower at a crossroads", en Iliana Olivié y Aitor Pérez (eds.), Aid Power and Politics, Routledge, Oxford, pp. 73-88.


1 Los detalles metodológicos de este ejercicio de codificación pueden encontrarse en Olivié y Pérez (2020c).

2 Se dan co-ocurrencias cuando en la unidad de texto analizada (el párrafo en el caso de este estudio) aparecen simultáneamente estos dos grupos diferenciados de códigos, de la familia 1, relativa al paradigma del desarrollo social, y de la familia 2, que se corresponde con el desarrollo sostenible.

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<![CDATA[ España en el sistema multilateral de ayuda ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt23-2020-olivie-carrasco-moreno-espana-en-el-sistema-multilateral-de-ayuda 2020-11-26T08:00:02Z

En términos generales, y coincidiendo con trabajos previos sobre la ayuda multilateral de la cooperación española, se observa una débil correspondencia entre los fines estratégicos declarados y el patrón de asignación de la ayuda y un comportamiento cambiante de los flujos de ayuda. Asimismo, las importantes transformaciones de los últimos años en el contexto internacional requieren de una reflexión en profundidad acerca del papel de España en el sistema multilateral de ayuda.

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Índice

Resumen – 2

Introducción – 4

(1) El sistema multilateral de ayuda – 5

(2) Los objetivos de la ayuda multilateral española – 6

(3) La ayuda multilateral española, en cifras – 12
(3.1) Las tres etapas de la ayuda multilateral española – 13
(3.2) La ayuda española vía UE – 16
(3.3) Las aportaciones al Banco Mundial – 18
(3.4) España en Naciones Unidas – 21
(3.5) Los socios regionales – 24

Conclusiones – 27

Anexo. Síntesis de los informes de cooperación multilateral (por años) –29

Referencias – 31

Resumen

Este Documento de Trabajo describe las principales características de la cooperación española al desarrollo, vía instituciones multilaterales. Tras repasar sus objetivos estratégicos, según los documentos de planificación de la ayuda, se observa la evolución de los flujos de ayuda multilateral desde mediados de los 2000, detallándose la distribución de fondos por socios internacionales.

En términos generales, y coincidiendo con trabajos previos sobre la ayuda multilateral de la cooperación española, se observa una débil correspondencia entre los fines estratégicos declarados y el patrón de asignación de la ayuda y un comportamiento cambiante de los flujos de ayuda. Asimismo, las importantes transformaciones de los últimos años en el contexto internacional, relacionadas con la Gran Recesión, la pandemia, el auge de nuevos actores globales de la ayuda (como China) y el cuestionamiento de la capacidad del sistema multilateral para afrontar los retos actuales de desarrollo, requieren de una reflexión en profundidad acerca del papel de España en el sistema multilateral de ayuda.

Introducción

En los últimos años, el debate acerca de la pertinencia y funcionalidad del sistema multilateral (incluyendo el de ayuda) se ha reavivado (Smith, 2018). Los posicionamientos más nacionalistas, en auge en Europa y el Norte de América desde la crisis de finales de los 2000, cuestionan la pertinencia misma de lo multilateral. Asimismo, desde posiciones, en principio, más proclives a la gestión multilateral de los asuntos globales, se señalan la falta de eficacia o de eficiencia de las instituciones, muchas de ellas creadas en el siglo XX, para responder a los retos actuales (Bhattacharya et al., 2018). En esta misma línea, las potencias emergentes cuestionan la naturaleza y objetivos de un sistema que reflejaría un orden internacional ya caduco. Mientras tanto, se hacen cada vez más visibles los bienes (y males) públicos globales que exigen, al menos en parte, un fortalecimiento de las instancias multilaterales de decisión (Helgason, 2016). La emergencia climática, el terrorismo yihadista, las crisis de refugiados, la pandemia del coronavirus y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) interpelan, ineludiblemente, al sistema multilateral.

En España, un país con vocación multilateralista, el actual gobierno ha mostrado una preferencia notable por esta vía para la canalización de la ayuda al desarrollo. La voluntad de mostrar un papel más activo en la comunidad internacional ha llevado a la suscripción de compromisos como las aportaciones al Fondo Verde del Clima o al Fondo Mundial de lucha contra el sida, la tuberculosis y la malaria.

El interés por analizar el lugar de España en el mapa del sistema multilateral de ayuda es doble. Por una parte, en el marco del análisis más general sobre nuevas narrativas de la ayuda, buscamos comprender los mecanismos de influencia facilitados por la ayuda en los ámbitos bilateral y multilateral. En el caso de los espacios multilaterales, esta influencia puede ser vehicular para la proyección de ciertos valores a escala mundial o regional (la equidad, incluyendo la de género, por ejemplo) o para fortalecer mecanismos de gobernanza supranacional. El estudio de los mecanismos de ayuda e influencia en el contexto multilateral para un donante como España requiere, previamente, de una comprensión de su situación exacta en el mapa de la ayuda multilateral: su evolución en los últimos años, los principales organismos internacionales en los que participa y sus socios en dichos espacios. Por otra parte, los cambios abruptos en el contexto internacional (resumidos más arriba) y en la propia ayuda española (con una caída en el presupuesto de en torno a tres cuartos en menos de una década) requieren de una actualización del análisis de España como donante multilateral. En este sentido, si bien existen trabajos previos sobre la participación de España en el sistema multilateral de ayuda, además de ser relativamente escasos, no son recientes.

Dichos estudios suelen subsumirse en análisis más amplios acerca del conjunto de la cooperación española y tienden a coincidir en su valoración de España como donante multilateral. En primer lugar, la participación en instituciones multilaterales, financieras (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional –FMI–) y no financieras de desarrollo (diferentes agencias de Naciones Unidas) se va forjando desde los años 80, y responde, en buena medida, a la vuelta del país a la comunidad internacional (Tezanos, 2007; Olivié y Pérez, 2020). En segundo lugar, la cooperación española multilateral se muestra voluble (Tezanos, 2007), y, por lo general, baja (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005). En tercer lugar, muestra pocos signos de planificación (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005; Tezanos, 2007) o, incluso, de criterios claros de selección, seguimiento y evaluación (Larrú, 2011). En cuarto lugar, las aportaciones a la UE se han mostrado, por lo general, más estables que a otros organismos como Naciones Unidas (Larrú, 2011; Olivié y Pérez, 2019) lo que, a su vez, tiene que ver con el carácter obligatorio o voluntario de dichas contribuciones (Sanahuja, Espinosa y López Barrero, 2005), en un contexto de flujos totales de ayuda inestables. Como se verá a lo largo de este documento, a pesar de que la mayor parte de estos trabajos se publicaron hace ya una década o década y media, estos rasgos distintivos de la ayuda multilateral española siguen siendo plenamente vigentes.

Este documento de trabajo se estructura de la siguiente manera. El primer epígrafe describe, muy brevemente, el sistema de la ayuda multilateral mundial para poder, en los epígrafes segundo y tercero, comprender el lugar de España en el mismo (sus objetivos políticos y los flujos de ayuda que lo acompañan). El último apartado sintetiza las principales características de la ayuda multilateral española y concluye.

(1) El sistema multilateral de ayuda

La caracterización del sistema multilateral de ayuda supera, con mucho, el alcance de este trabajo. Nos limitaremos aquí a señalar su amplitud, complejidad y su carácter cambiante. La explicación a esta complejidad ya estaba, al menos en parte, en el análisis de Hirschman (1970). Los motivos por los que aparecen nuevas instituciones para asumir objetivos y funciones que ya tienen asignadas organismos preexistentes son varios. Está, por ejemplo, la falta de eficacia de estas últimas o, también, la necesidad, por parte de países en desarrollo o emergentes, de crear instituciones que contrarresten la visión excesivamente “occidentalizada” del sistema multilateral tradicional (Kellerman, 2019). Los ejemplos de estas dinámicas se dan en muy diversos planos del sistema, como son los casos del sistema de salud global (Missoni y Tediosi, 2020) o el de cooperación al desarrollo (Gulrajani y Swiss, 2020).

Proliferan, también, los bancos multilaterales de desarrollo. Desde el nacimiento del Banco Mundial en 1945, se ha creado una institución cada tres años (Kellerman, 2019). Un ejemplo reciente sería el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), a iniciativa de China (Wang, 2017). Crece, asimismo, el número de fondos multilaterales que se organizan fuera o dentro de instituciones multilaterales preexistentes (Eichenauer y Reinsberg, 2017; Reinsberg, Michaelowa y Knack, 2017). El Banco Mundial ya estaría manejando más de 1.000 fondos en los que los donantes se organizan de muy diversas maneras. Estos fondos resultan particularmente atractivos para los donantes en los casos en los que hay divergencia de objetivos en el conjunto de los donantes que participan en un foro multilateral: la creación de un fondo con unos pocos donantes like-minded resulta atractiva porque, en principio, facilita la consecución de los objetivos de cada cual (Reinsberg, Michaelowa y Knack, 2017). Sin embargo, argumenta Michaelowa (2017), este tipo de esquema financiero puede tener un efecto centrífugo, perdiéndose el foco del core business de la institución. Y esto, a su vez, puede minar la eficacia de las instituciones multilaterales y, por lo tanto, también, su legitimidad.

Éste no es el principal medio de acción de los donantes tradicionales. Entre 2015 y 2018 los donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) canalizaron, en promedio anual, 44.700 millones de dólares constantes de ayuda oficial al desarrollo (AOD) al sistema multilateral de desarrollo; esto es, solamente un 27% del volumen total de ayuda neta del mismo grupo de donantes, teniendo mayor peso la ayuda bilateral.

Además, a pesar de la naturaleza amplia, compleja y cambiante del sistema multilateral de desarrollo, se da una gran concentración de los flujos de ayuda multilateral en unos pocos organismos. En el mismo período, de promedio, este mismo grupo de donantes canalizó más de la mitad de la ayuda multilateral a las instituciones de la UE (Comisión Europea y Fondo Europeo de Desarrollo –FED–) y a la ventanilla blanda del Banco Mundial, la Asociación Internacional de Fomento (AIF).

Iliana Olivié
Investigadora principal, Cooperación Internacional y Desarrollo, Real Instituto Elcano
| @iolivie

Emma Carrasco
Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano

María Moreno
Ayudante de investigación en prácticas, Real Instituto Elcano

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<![CDATA[ Nuevas narrativas en la cooperación descentralizada española ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari80-2020-perez-nuevas-narrativas-en-la-cooperacion-descentralizada-espanola 2020-06-08T02:06:54Z

El sistema español de ayuda oficial al desarrollo (AOD) es el más descentralizado del mundo. A pesar de esta singularidad, las comunidades autónomas y ayuntamientos españoles no han elaborado una narrativa propia sobre sus políticas de cooperación internacional.

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Con la colaboración de Agencia Vasca de Cooperación para el Desarrollo (AVCD)

Tema 1

El sistema español de ayuda oficial al desarrollo (AOD) es, con diferencia, el más descentralizado del mundo. A pesar de esta singularidad, las comunidades autónomas y ayuntamientos españoles no han elaborado una narrativa propia sobre sus políticas de cooperación internacional.

Resumen

La ayuda descentralizada es una modalidad de cooperación internacional que implica desembolsos significativos con cargo a presupuestos municipales y regionales, los cuales son computados como ayuda oficial al desarrollo (AOD). En el marco de la Agenda 2030 está proliferando la participación de ciudades en programas de cooperación e intercambio de conocimientos que están organizados y financiados por gobiernos centrales y organizaciones intergubernamentales, pero la descentralización de la AOD es poco frecuente. De hecho, el alto grado de descentralización de la ayuda española y su canalización a través de organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (ONGD) es un caso único en el mundo. Dado que el discurso oficial sobre la política de desarrollo no suele referirse a estas particularidades, este documento aboga por un nuevo relato que ponga en valor la ventaja comparativa de la ayuda descentralizada frente a otras modalidades de cooperación. Para ello, el documento hace un repaso de las diversas narrativas de la ayuda descentralizada: la del 0,7%, la de las competencias propias, la de la localización de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) y la de la ciudanía global. Además, analiza desde esta perspectiva la declaración sobre la crisis del COVID-19 de las comunidades autónomas y la confederación de fondos de cooperación y solidaridad.

Análisis

Las comunidades autónomas y ayuntamientos españoles contribuyen de forma significativa y constante al presupuesto español de ayuda oficial al desarrollo (AOD). En los últimos años, han aportado entre 220 millones y 418 millones de euros anuales, lo cual supone entre el 8% y el 32% de la ayuda bilateral bruta española.2

Figura 1. Evolución de la ayuda descentralizada española, 2011-2018: volumen (millones de US$) y % sobre el total de la AOD bilateral
Figura 1. Evolución de la ayuda descentralizada española, 2011-2018: volumen (millones de US$) y % sobre el total de la AOD bilateral

La descentralización de la cooperación española es una característica que se remonta a los años 90, cuando la ayuda española dio un salto cualitativo presupuestario e institucional. Sin embargo, hasta los años 2010, cuando se consolida el sistema Common Reporting Standard (CRS) de estadísticas de la ayuda en la OCDE, no se conocía hasta qué punto ésta era una característica singular española.3 Esta base de datos refleja en el último año disponible de la serie que España es el segundo donante de ayuda descentralizada en términos absolutos (sólo por detrás de Alemania) y el primero con diferencia en términos relativos. En 2018, por ejemplo, mientras Canadá, Alemania, Austria y Bélgica presentaban un 6% de descentralización, España alcanzaba un 24% (véase la Figura 2).

Figura 2. Principales donantes de ayuda descentralizada, 2018: volumen (millones de US$), canal y % sobre total AOD bilateral
Figura 2. Principales donantes de ayuda descentralizada, 2018: volumen (millones de US$), canal y % sobre total AOD bilateral

España sería, además, el primero del ranking en términos absolutos si se tuviera en cuenta sólo la AOD descentralizada efectivamente transferida a países en desarrollo. Como se refleja en la Figura 2, otros países con volúmenes significativos de AOD descentralizada como Alemania y Canadá destacan por gastos realizados en su propio territorio, pues computan como AOD costes de sus políticas de educación y asistencia social destinadas a nacionales de países en desarrollo, por ejemplo, refugiados. Esta práctica, perfectamente coherente con las normas del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE sobre la contabilidad de la ayuda, no se da en España, donde los altos desembolsos de AOD descentralizada financian mayoritariamente proyectos en países en desarrollo ejecutados por organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (ONGD) y otras organizaciones de la sociedad civil (OSC).

La canalización de la AOD descentralizada a través de organizaciones no gubernamentales (ONG) ha sido también una característica histórica española, sólo compartida con Suiza. Sin embargo, en los últimos años, Francia está canalizando mayores presupuestos por esta vía con el objetivo principal de promover la educación para el desarrollo sostenible. Francia ha sido un donante muy centralizado y cuando se incorporó a esta modalidad de cooperación lo hizo fundamentalmente con programas de cooperación técnica entre ciudades, a menudo pilotados por la administración central.

Cabe añadir que, si bien la ayuda descentralizada se da en un número reducido de países donantes (véase la Figura 2), un reciente informe de la OCDE (2018) titulado “Reshaping Decentralised Development Co-operation” hace referencia a este asunto como un fenómeno generalizado y de creciente importancia en el conjunto de los países donantes. Esta aparente contradicción se debe a que la OCDE, como la mayor parte de las organizaciones internacionales, denomina cooperación descentralizada a cualquier modalidad de colaboración entre gobiernos no centrales de países desarrollados y países en desarrollo. En la mayoría de los casos estas colaboraciones no implican desembolsos con cargo a presupuestos regionales y locales, ni mucho menos apuntes en la contabilidad de la AOD.4

La ayuda descentralizada es una modalidad de cooperación descentralizada poco frecuente en el ámbito del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE y, en todo caso, el alto grado de descentralización de la ayuda española es un caso único en el mundo. Sin embargo, el discurso oficial sobre cooperación descentralizada en España no suele referirse a estas particularidades y no ha elaborado una narrativa política que ponga en valor su ventaja comparativa frente a otras modalidades de cooperación. Esto es una debilidad hacia el exterior, para justificarse ante la ciudadanía y ante otros actores del sistema de cooperación internacional, y hacia el interior, para su propia dirección estratégica.

La narrativa del 0,7%

Las normas autonómicas y municipales que regulan la cooperación invocan la solidaridad y la responsabilidad internacional. Su narrativa entronca con la construcción de la cooperación española de los años 90, la cual estuvo marcada por la movilización ciudadana en torno a la bandera del 0,7% y supuso el auge y consolidación del sector de las ONGD en España. Esta narrativa ha inspirado planes estratégicos centrados en la lucha contra la pobreza y sectores clave como alimentación, educación, salud o igualdad de género.

Es una narrativa que coincide con el discurso de la cooperación del gobierno central, de otros países donantes y de numerosas organizaciones intergubernamentales. Justifica la cooperación al desarrollo en general pero no informa sobre la pertinencia de descentralizar esta política. Más bien, al presentarse los donantes descentralizados a la ciudadanía de forma similar a las grandes agencias donantes, como la AECID o la Comisión Europea, se suscitan dudas sobre la idoneidad de administraciones de talla más reducida para ocuparse de asuntos tan complejos en ámbitos geográficos lejanos, en los que no tienen oficinas ni personal.

La narrativa de las competencias propias

El IV Plan Director de la Cooperación española (MAEC, 2013) afirmaba que el elemento característico de la cooperación descentralizada era la educación para el desarrollo, un ámbito de la política de desarrollo que se apoya en competencias propias de las comunidades autónomas y que, por tanto, tiene sentido que se localice en este nivel de gobierno.

Efectivamente, en España, la cooperación descentralizada dedica un mayor porcentaje de su presupuesto a educación para el desarrollo que la cooperación del gobierno central. Más aún, la importancia de la educación para el desarrollo y la pertinencia de una especialización autonómica en esta materia se reafirma en los planes directores de comunidades y en las declaraciones que siguen a los encuentros estatales que organizan sus representantes desde la declaración de Portugalete en 2012.

Sin embargo, la narrativa de las competencias propias no consigue enmarcar el conjunto de la cooperación descentralizada española. En su reverso está la narrativa de las competencias impropias reproducida de manera especialmente intensa durante la crisis financiera de finales de los 2000. Según esta narrativa, la participación en las políticas de desarrollo de países extranjeros debe ejercerse en exclusiva por el gobierno central en el marco de sus competencias de acción exterior, pues lo contrario supone ineficiencias administrativas y duplicidad de gastos. La Ley de racionalidad y sostenibilidad de la administración de 2013 local estuvo a punto de consolidar definitivamente esta idea.

La narrativa de la localización de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS)

Las dudas sobre la eficiencia de la cooperación descentralizada dentro del reparto de competencias del Estado autonómico español se vieron acrecentadas por la generalización de los criterios de eficacia de la ayuda contenidos en la Declaración de París. Según estos criterios, los donantes deben concentrar y armonizar sus intervenciones para facilitar la apropiación de la ayuda por parte de los países receptores y su alineamiento con estrategias nacionales de desarrollo. Desde esta perspectiva, la proliferación de pequeños donantes públicos en países en desarrollo se presentaba como un problema de gestión.

Los criterios de eficacia de la ayuda siguen siendo válidos para informar los grandes programas financieros de gobiernos nacionales y organizaciones intergubernamentales. Sin embargo, la Agenda 2030 y su ODS 17 sobre las alianzas para el desarrollo aconsejan también la participación de actores de diversa naturaleza y talla en asociaciones y redes orientadas a la consecución de los otros 16 ODS. Más aún, la necesaria localización de objetivos como el ODS 11 (ciudades y comunidades sostenibles) y el ODS 6 (agua limpia y saneamiento) en gobiernos locales y regionales pone en valor la implicación de las administraciones regionales y municipales en el sistema de cooperación internacional. La experiencia acumulada en sus ámbitos competenciales tiene gran valor para la cooperación técnica entre administraciones e, incluso, para la movilización de ideas y acuerdos en las instituciones de gobernanza global.

De esta forma, conceptos como la localización de los ODS, la cooperación de ciudad a ciudad o la Nueva Agenda Urbana se han incorporado al discurso de las principales organizaciones internacionales, dando un respaldo inesperado a la cooperación descentralizada. Sin embargo, este tipo de argumentos, aunque tienen cierto eco en España, no acaban de reforzar la lógica de su ayuda descentralizada tal y como se gestiona hoy en día. Como se ha explicado anteriormente, ésta se canaliza mayoritariamente a través de ONGD sin que necesariamente se impliquen en su ejecución administraciones territoriales españolas ni tengan por destinatarios a sus contrapartes de países receptores. El caso español es singular dentro de la comunidad de donantes y es comprensible que la doctrina internacional no sirva para sostenerlo normativamente.

La narrativa de la ciudadanía global

No obstante, la cooperación descentralizada española sí podría encontrar inspiración en otros donantes que establecen alianzas estratégicas con la sociedad civil organizada y adoptan una política al respecto. La Comisión Europea, por ejemplo, ha construido una narrativa basada en la profundización democrática y la participación ciudadana en sus países socios. En su Comunicación “Las raíces de la democracia y el desarrollo sostenible: el compromiso de Europa con la sociedad civil en las relaciones exteriores”, se declara que una sociedad civil empoderada es un componente crucial de la democracia y del pluralismo: contribuye a hacer políticas más efectivas, equitativas y sostenibles; refuerza la cultura cívica democrática; y mejora la rendición de cuentas por parte de autoridades y administraciones públicas.5

Esta es una narrativa liberal, en el sentido del término en relaciones internacionales, que vincula la cooperación entre naciones con los valores democráticos y su difusión internacional. En España no se ha construido un relato así. Como han indicado los exámenes entre pares de la ayuda española, el país carece de una estrategia clara que guíe las relaciones entre gobiernos y ONG en el ámbito de la cooperación.

Teniendo en cuenta su preferencia por la canalización de fondos a través de ONG, “las raíces de la democracia” sería una buena referencia para la revisión del relato español sobre cooperación descentralizada. Se trata de un documento muy centrado en la sociedad civil de los países receptores de ayuda y por tanto podría completarse con otras reflexiones sobre la pertinencia de apoyar el propio tejido asociativo español y su activismo en las distintas causas que configuran la Agenda 2030. Más aún, las relaciones que se establecen entre las ONG españolas y sus contrapartes locales a menudo cuentan con el paraguas de redes transnacionales que influyen en el diseño de la propia agenda internacional de desarrollo y realizan un seguimiento de su aplicación por parte de los gobiernos nacionales, mejorando la gobernanza global. De manera directa o indirecta, estas redes se apoyan en programas de cooperación como los que gestionan los gobiernos autonómicos y municipales españoles.

“De la crisis se sale cooperando”

Ante la crisis provocada por el COVID-19 , las comunidades autónomas y los fondos locales de cooperación se unieron en mayo de 2020 para en una declaración conjunta sobre la pertinencia de la cooperación para el desarrollo sostenible en un “mundo complejo, interdependiente y cambiante”. Además de apostar por más ayuda y cooperación internacional en momentos críticos para las políticas interiores y las finanzas públicas autonómicas, la declaración pone en valor varios elementos característicos de la cooperación descentralizada española de cara a una respuesta cooperativa a la crisis mundial: la colaboración sólida entre instituciones públicas a todos los niveles y organizaciones sociales; la promoción de una ciudadanía responsable y comprometida con los retos globales; el fortalecimiento de capacidades públicas entre pares; el fortalecimiento de la sociedad civil organizada para el diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas; y el acceso a las poblaciones más vulnerables a través de la sociedad civil. Estos elementos conectan a la vez con la narrativa de la localización de los ODS y la de la ciudadanía global.

Conclusiones

De todas las narrativas anteriores, ninguna es necesariamente mejor que otra. Las mejores narrativas serán las que construyan los representantes políticos de cada autonomía o municipio y que guíen eficazmente a sus agencias y departamentos de cooperación, de forma que la realidad de la ayuda refuerce la propia narrativa política y, en consecuencia, su aceptación y respaldo ciudadano. En ocasiones, este liderazgo político no se ha ejercido y las administraciones públicas españolas, a pesar de su singularidad, han adoptado de forma acrítica narrativas elaboradas en el ámbito intergubernamental.

Actualmente, la Agenda 2030 ha derivado en la construcción de una narrativa internacional sobre la cooperación descentralizada basada en la idea de la localización de los ODS. Es una narrativa muy atractiva para la cooperación española por su alto nivel de descentralización, pero no sirve para justificar la modalidad dominante de la cooperación descentralizada española: las subvenciones a ONG. Por consiguiente, la adopción de esta narrativa precisa de cambios en la ejecución de esta política, en el sentido de canalizar más fondos por canales gubernamentales y reducir el protagonismo de las ONG españolas y sus contrapartes en beneficio de las propias administraciones donantes y sus homólogos en países en desarrollo.

Alternativamente, la realidad de la cooperación descentralizada podría mantener su perfil tradicional con una narrativa adecuada basada en la ciudadanía global y el papel de la sociedad civil organizada en el desarrollo y la democratización. Esta narrativa no sólo reforzaría una especialización temática de la cooperación descentralizada española, coherente con las mejores prácticas de la UE, sino que justificaría mejor la implicación de gobiernos autonómicos y municipales en la acción exterior, pues éstos tienen más facilidad para establecer relaciones con organizaciones ciudadanas de distintos sectores y territorios. En otras palabras, la cooperación descentralizada se justificaría con el mismo planteamiento que la descentralización de cualquier otra política: la cercanía al ciudadano y el principio de subsidiariedad.

Aitor Pérez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y consultor en cooperación al desarrollo | @aitor_ecoper


1 Este ARI responde a una petición de la Agencia Vasca de Cooperación para el Desarrollo (AVCD) y retoma un debate sobre los retos de la cooperación descentralizada iniciado en el XIII Encuentro de Comunidades Autónomas y Cooperación al Desarrollo celebrado en Bilbao en febrero de 2020. El autor agradece los comentarios recibidos de los participantes en dicho encuentro y, de manera especial, los del personal de la AVCD Pol Ortega, Noemí de la Fuente y Marlen Eizaguirre.

2 La ratio de descentralización de la AOD se determina en todo el documento como el cociente entre la ayuda descentralizada y la ayuda bilateral bruta. Por tanto, no se tiene en cuenta la ayuda multilateral. Esta ratio fue extraordinariamente baja en 2016 (8%) debido al fuerte incremento puntual de la AOD imputada al Ministerio de Economía por una operación de condonación de deuda con Cuba.

3 Este asunto se trata en mayor profundidad en el documento de trabajo (DT) nº 3/2018 del Real Instituto Elcano titulado “La ayuda internacional de los gobiernos subnacionales y el caso particular de España”.

4 Por esta razón, en este y otros trabajos del RIE se usa el término “ayuda descentralizada” para designar a la modalidad de cooperación descentralizada que implica desembolsos significativos con cargo a presupuestos de gobiernos subnacionales o subestatales, los cuales son computados como AOD.

5 Para un análisis comparado de los marcos de relación y financiación entre gobiernos y ONG véase G. Rico, I. Martinez y P Martínez Osés (2013), Una mirada internacional: marcos de relación y financiación entre Gobiernos y ONG de desarrollo, CONGDE, Madrid.

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<![CDATA[ Los riesgos y oportunidades del COVID-19 para el desarrollo de los países pobres ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari71-2020-fanjul-vilasanjuan-riesgos-y-oportunidades-del-covid-19-para-desarrollo-de-paises-pobres 2020-05-14T03:38:43Z

La pandemia y la crisis derivada de ella supondrán un golpe sin precedentes para los objetivos y políticas globales de desarrollo. El trauma colectivo ofrece la oportunidad de reconsiderar algunos de los supuestos con los que hemos operado hasta ahora.

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Tema

La pandemia y la crisis derivada de ella supondrán un golpe sin precedentes para los objetivos y políticas globales de desarrollo. El trauma colectivo ofrece la oportunidad de reconsiderar algunos de los supuestos con los que hemos operado hasta ahora.

Resumen

La crisis del coronavirus ha alineado a países ricos y pobres alrededor de una agenda que incluye la lucha contra la pandemia y la protección de las economías. Sin embargo, la desigual capacidad de respuesta tendrá consecuencias devastadoras para la salud, el bienestar y la seguridad de cientos de millones de personas, así como para la capacidad de la comunidad internacional de apoyarles. La pandemia no sólo nos ha enseñado que dejarles caer sería tan inmoral como insensato, sino que abre la oportunidad a reformas largamente esperadas en las estrategias de desarrollo. Este análisis destaca cinco de ellas.

Análisis

Ni guerra nuclear, ni terrorismo global: ha sido un virus. Algo tan sencillo y a la vez tan desconocido como una bola microscópica ha dado al traste con la idea de que la globalización podía ser exclusivamente económica y que sus problemas encontrarían solución inmediata en aquellos países con recursos y economías avanzadas, sin importar el resto. No ha sido así. La invasión del SARS-CoV-2, ha llegado por sorpresa a pesar de que era una crisis que venía cocinándose a fuego lento. Sabíamos que estaba ahí. Había signos suficientemente claros. Bill Gates la había pronosticado en una célebre conferencia TED y el organismo de vigilancia global de emergencias anunció el pasado verano, mucho antes de que apareciera en China, que el riesgo de que una pandemia por virus se llevara la vida de millones de personas y hundiera un 5% la economía global era probable.

Desde que en el año 1979 se acabara con la viruela, la carrera por erradicar todas las enfermedades infecciosas dejó el mundo divido en dos: a un lado los países con recursos donde no había grandes epidemias, al otro el resto, donde la gente muere por enfermedades infecciosas perfectamente tratables. La ilusión apenas duró una década y la irrupción del VIH, primero, y posteriormente epidemias como el SARS, la gripe aviar o el Ébola fueron el anuncio de que el muro económico que habíamos construido no era suficiente para garantizar la seguridad global. Ni la población ni sus líderes fueron conscientes de la amenaza y no se tomaron medidas, pero, como el fuego del volcán, todas las crisis, por lentas que se gesten, acaban teniendo manifestaciones abruptas.

Es importante que entendamos que esta crisis no es la única, ni desgraciadamente será tampoco la última que vivirá nuestra generación. Entre los grandes retos globales que avisan sin que tomemos las medidas necesarias, el cambio climático es otra gran amenaza anunciada, que no tardará en tener manifestaciones abruptas. ¿Estamos preparados? Como con el COVID-19, el principal problema para dar respuesta a un reto que afecta a todo el mundo es la falta de mecanismos globales para hacerle frente. La idea de que a este lado ya estamos salvados, dividiendo el mundo entre los que tienen recursos y los que no, sólo demuestra arrogancia, pero no soluciona nada de lo que nos afecta a todos.

¿En qué punto estamos ahora? La pandemia del COVID-19 ha alineado de manera temporal pero firme las prioridades de las regiones desarrolladas y en desarrollo. Un buen resumen de esta hoja de ruta es el que proponía el profesor Jeffrey Sachs en un reciente seminario de la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible (SDSN, por sus siglas en inglés):

  • Detener la epidemia.
  • Reforzar las capacidades hospitalarias.
  • Apuntalar (o levantar) sistemas de salud pública.
  • Proteger a las poblaciones vulnerables (por edad, situación social u otros).
  • Financiar la respuesta de emergencia.
  • Restaurar la actividad económica en cuanto sea posible.
  • Desarrollar nuevos tratamientos y vacunas.

Todos los países se organizan ahora alrededor de una versión u otra de esta misma agenda. Lo que cambia de manera abrumadora es la capacidad de respuesta y, por tanto, el impacto en personas y economías. El punto de partida es simple: lo que a los ciudadanos de los países ricos les parece perfectamente normal y exigible, en la mayor parte del planeta es una quimera. No hay posibilidad de confinamiento en asentamientos humanos deprimidos y dependientes de los ingresos diarios, y las medidas de prevención –incluso las más simples, como el lavado de manos– están fuera del alcance de cientos de millones. La alarmante vulnerabilidad de partida de las familias y la incapacidad de los Estados para establecer redes de protección básicas actuarán como combustible ante el fuego de la pandemia. La mortalidad derivada directamente del COVID-19 será un problema menor en comparación con las consecuencias que se deriven de la recesión económica y el colapso de los endebles sistemas de protección.

Salud, economía y financiación: tres shocks del COVID-19 para los países pobres

La magnitud de los acontecimientos dependerá de la evolución incierta de la pandemia y de las respuestas científicas, políticas y económicas que la comunidad internacional proporcione. Pero estos son algunos de los impactos más inmediatos que ya estamos observando:

1. Consecuencias para la salud

En el momento de escribir estas líneas (finales de abril de 2020), el epicentro de la pandemia se sitúa todavía en Europa y EEUU. Las cifras con respecto a las regiones en desarrollo ofrecen un panorama menos preocupante tanto en número de infectados como en fallecidos atribuibles a la COVID-19. En el conjunto de África, por ejemplo, la cifra oficial de contagiados está ligeramente por encima de los 37.000 y la de muertos no llega a los 1.600. El subcontinente indio, con 1.353 millones de habitantes, ofrece cifras muy similares. Son magnitudes que España o Italia hubiesen acumulado en un fin de semana y por separado.

La realidad es que no sabemos todavía lo suficiente sobre la epidemiología de la enfermedad, pero lo prudente es pensar que estas cifras responden más a la falta de información que a otros factores. Las regiones pobres pueden verse beneficiadas por edades medias más bajas y temperaturas ambientales más altas. Pero, sin duda, acusarán la proliferación de patologías previas que pueden disparar los efectos del coronavirus sobre el sistema inmunitario. Y es evidente que los sistemas sanitarios del mundo en desarrollo están menos preparados para una escalada de las neumonías atípicas como la que hemos vivido en Europa.

Todo esto, sin embargo, preocupa mucho menos que los daños colaterales del COVID-19 en otros ámbitos de la salud. Las medidas de distanciamiento social y la congelación de la ayuda no destinada a la pandemia amenazan el tratamiento de enfermedades como las infecciones respiratorias de los niños, el VIH, las diarreas, la malaria o la tuberculosis. Sólo estas cinco patologías segaron en 2016 (el último año comparable) las vidas de 3,1 millones de personas en África, 14 veces el número de muertos hasta ahora por el coronavirus en todo el mundo, durante toda la crisis. Es lo que el director ejecutivo de la Alianza Mundial por la Vacunación (GAVI) ha calificado como “una decisión diabólica”: si la estrategia contra el COVID-19 pasa por congelar los programas de vacunación rutinaria contra enfermedades como la neumonía infantil –una patología perfectamente prevenible y tratable, que provoca cada año la muerte de 800.000 menores de cinco años de edad en todo el mundo–, tal vez lo más prudente sea ignorarla. No es una mera amenaza, pues la OMS advertía el 29 de abril de un rebrote de polio en Níger como consecuencia de la suspensión de las vacunaciones por la crisis del COVID-19.

2. Consecuencias socioeconómicas

De acuerdo con las referencias que recoge y actualiza el Center for Global Development, el crecimiento global podría caer alrededor de 10 puntos porcentuales con respecto a las estimaciones previas a la pandemia (FMI). Esto supone la pérdida de unos 195 millones de empleos (Organización Internacional del Trabajo) y un desplome de los ingresos fiscales que no tiene precedentes desde la Gran Depresión.

Para las regiones pobres, que carecen del tipo de rescates públicos que ya estamos viendo en muchos países de la OCDE, la realidad será una versión aumentada de estos efectos. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe ha estimado que la región podría ver crecer el número de pobres en 35 millones, la mayor parte de ellos condenados a la pobreza extrema. La situación podría ser aún peor en África subsahariana, donde una caída del consumo de las familias de entre el 7% y el 10% llevaría a incrementos de la pobreza extrema de entre 40 y 59 millones de personas.1 La mitad de ellos serían niños y niñas.

Uno de los ámbitos que más preocupación despierta es el de la seguridad alimentaria. La crisis derivada del COVID-19 puede generar una tormenta perfecta en la que la caída de la producción, el proteccionismo agrario, la ruptura de las cadenas de aprovisionamiento y el desplome del ingreso de las familias disparen el número de seres humanos que no pueden alimentarse con dignidad. La estimación más reciente de la FAO advierte que las cifras de inseguridad alimentaria aguda podrían doblarse en 2020 hasta los 265 millones de personas. El efecto dominó de esta vulnerabilidad fundamental en los indicadores de salud es fácil de prever.

3. Consecuencias para la financiación del desarrollo

Una de las consecuencias contraintuitivas de la Gran Recesión fue la notable resistencia de algunas de las fuentes que financian el desarrollo de los países pobres. Con excepción de países como España –que desplomó sus presupuestos de cooperación un 70%–, el esfuerzo medio de los donantes se mantuvo relativamente estable alrededor del 0,30% de la Renta Nacional Bruta (RNB).2 Las remesas que envían los inmigrantes a sus comunidades de origen crecieron de manera constante entre 2008 y 2019, hasta doblarse y alcanzar los 554.000 millones de dólares este último año.

No es probable la Gran Reclusión tenga efectos similares. La magnitud y la rapidez del shock de la pandemia en las cuentas públicas hacen prever una caída de los recursos disponibles para la ayuda en el medio y largo plazo. En cuanto a las remesas –importantes en términos absolutos para los países de rentas medias, pero fundamentales en términos relativos para los de rentas bajas–, la previsión del Banco Mundial es una caída sin precedentes del 20% en 2020. Estos recortes castigarán de manera desproporcionada a los grupos más vulnerables de las sociedades afectadas, como las mujeres, desplazados forzosos, víctimas de conflictos y las propias comunidades migrantes. Muchos de estos grupos ya se han visto directamente amenazados por la disrupción de las intervenciones de emergencia y ayuda humanitaria.

En el plazo más inmediato, la respuesta de algunas organizaciones internacionales y agencias donantes puede ayudar a aliviar el golpe con nuevos instrumentos y mayor flexibilidad en la utilización de sus fondos. El Banco Mundial, por ejemplo, aprobó este mes de abril un programa de 160.000 millones de dólares destinado a hacer frente a la emergencia en los países en desarrollo a lo largo de los próximos 15 meses. Es la iniciativa más voluminosa de un paquete de respuesta que en el caso de los organismos multilaterales y subregionales se acerca a los 350.000 millones de dólares –más del doble de toda la ayuda global en 2019–, a los que hay que sumar unos 1.500 millones comprometidos por las agencias bilaterales y otros tantos por parte de filántropos privados (con la donación destacada de 1.000 millones de dólares anunciada por el CEO de Twitter, Jack Dorsey).3

Muchos de estos mismos donantes oficiales trabajan con el G7 para introducir medidas de moratoria y condonación de deuda para decenas de países que ya sufrían sobreendeudamiento antes de esta crisis. Como advierten ONG internacionales como Oxfam, el alivio de la deuda debe ser una prioridad para esta primera fase de la respuesta al COVID-19. Antes de la pandemia, 64 países pobres destinaban más recursos al servicio de sus acreedores que a la financiación de sus sistemas de salud. La crisis desencadenada estas semanas puede empujar a muchos de ellos al precipicio, provocando crisis humanitarias en sus países y amenazando la estrategia global contra el virus. Alrededor de 200 organizaciones internacionales, 750.000 ciudadanos (el Papa incluido) y un consenso inusitado en la prensa internacional abogan por medidas de condonación que alcanzan el billón de dólares.

La respuesta hasta este momento ha sido mixta, entre la (inadecuada) moratoria concedida por los acreedores bilaterales a 77 países pobres y hasta final de año, la (insuficiente) cancelación de la deuda de 25 países al FMI y el (intolerable) silencio de acreedores privados.

Para miles de millones de personas en el mundo en desarrollo, el COVID-19 tendrá los efectos de una bomba de racimo. La gestión inadecuada de sus consecuencias puede expandir las barreras de desigualdad, destruir el camino recorrido durante tres décadas de progreso económico y sanitario, y poner en jaque la seguridad epidemiológica y financiera del resto del planeta. Peor aún, las investigaciones de ONG como Human Rights Watch muestran que demasiados gobiernos han aprovechado la ocasión para reforzar modelos autoritarios que vulneran derechos fundamentales sin contribuir de manera reconocible a la lucha contra la pandemia.

Permitir que esto ocurra sería tan inmoral como insensato, aunque la abulia de las respuestas que estamos observando en muchos países ricos y organismos internacionales no dejan demasiado espacio al optimismo. Como una gran pelota en el pico de una montaña, lo único que sabemos con certeza es que nada será igual en la era post COVID-19. Pero de qué lado caiga esa pelota –un mundo más inseguro, nacionalista e insolidario, o uno construido alrededor de los bienes públicos comunes– dependerá de las decisiones que tomemos en los próximos meses.

La última sección de este análisis repasa brevemente algunas de las fabulosas oportunidades que tenemos ante nosotros.

Cinco oportunidades del COVID-19 para el desarrollo y en interés común

Una vez más, la incertidumbre es el punto de partida. La duración y comportamiento de la pandemia, así como el éxito de la desescalada tras los confinamientos, van a determinar mucho de lo que ocurra en los próximos meses. Pero bien puede suceder que el shock colectivo de estas semanas se traduzca en un trauma generacional cuyas consecuencias hemos observado puntualmente a lo largo de los últimos 100 años. La Gran Recesión es, en este sentido, un referente menos útil que la Gran Depresión de los años 20 y 30, la II Guerra Mundial o el terremoto geopolítico tras el 11 de septiembre de 2001. En cada uno de estos casos las sociedades y los Estados respondieron abriéndose a transformaciones profundas y a una reconsideración de las reglas del juego, no siempre para bien.

Esta sección breve se centra en las oportunidades, antes que los riesgos. Estas son cinco transformaciones positivas a las que el COVID-19 podría dar lugar si nos empeñamos en ello:

1. La salud como un bien público global (real)

La pandemia que barre medio planeta ha sido un recordatorio trágico del papel de la salud pública como inversión en seguridad humana, antes que como mero gasto fiscal. Los sistemas nacionales, incluso los de los países más ricos, estaban mal preparados para hacer frente a una crisis que tampoco ayudaron a prevenir con suficiente investigación y control epidemiológico. El riesgo de una expansión de los contagios demuestra el valor de los sistemas de salud primaria y comunitaria, así como de la necesidad de entender mejor los determinantes medioambientales de estas enfermedades. Todo, desde el comercio hasta la propia vida, depende en parte de ello.

En términos de políticas públicas, lo que eso supone es una reivindicación de metas establecidas (pero esencialmente arrinconadas) como la Cobertura Sanitaria Universal y la investigación en enfermedades de la pobreza (ver más adelante). También de conceptos como la Salud Planetaria, que vincula este tipo de amenazas con el calentamiento global, el deterioro de la biodiversidad y otros límites ignorados del planeta.

En el nuevo escenario la salud global deja de ser un mecanismo solidario o un trasvase de recursos entre las economías avanzadas y los países más pobres para apoyarles en su desarrollo económico. No es que este propósito desaparezca, pero el COVID-19 introduce el nuevo parámetro de la seguridad global, por la que la salud se convierte en una vía para avanzar en el desarrollo de todos. Sin mecanismos de detección precoz o sin acceso a profilaxis y tratamiento, una epidemia –esta u otras que puedan venir– es una amenaza para todos, no sólo para los países cuyos sistemas de salud no puedan hacerle frente.

Existe la posibilidad de que la comunidad internacional se conjure alrededor de una agenda reforzada de salud global que demandará mejor coordinación, más recursos económicos e, inevitablemente, la reforma largamente esperada de los mecanismos de gobernanza. El cuestionable papel de la OMS durante estas semanas ha llevado a propuestas tan radicales como la de Gordon Brown, que defendía un “gobierno global” para la gestión sanitaria y económica de la crisis.

2. Un Estado protector reforzado

Es inevitable levantar una ceja cuando democracias de alto standing imponen a sus ciudadanos controles de movimiento y sistemas de vigilancia electrónica como parte del recetario inevitable contra la pandemia. Y es sorprendente la docilidad con la que la inmensa mayoría de los ciudadanos lo hemos aceptado. Tendremos que cuidar con esmero las garantías y cortafuegos que eviten que estas medidas se trasladen a otros ámbitos sensibles de las libertades y derechos fundamentales.

Pero esta crisis también ha transformado el papel del Estado como red de seguridad y protector último del bienestar de sus ciudadanos. La magnitud de la intervención pública –préstamos, rescates, intervenciones, condonaciones, regulaciones extraordinarias– es de tal calibre que será difícil confundirla con las respuestas controladas y de último recurso que vimos durante la Gran Recesión. En España, por ejemplo, la introducción acelerada de medidas nacionales de sostenimiento de renta como respuesta al shock de la crisis debería derivar en una evolución estructural de nuestro sistema de protección, que carecía de una herramienta común en países de nuestro entorno.

Cuánto de todo esto podrá ser llevado a escala global –donde impera un sistema mendicante de protección, basado en la cicatera ayuda al desarrollo y los rescates leoninos– constituye uno de los grandes desafíos de esta crisis. Durante el New Deal y el Plan Marshall la generosidad de los Estados y sus contribuyentes vino acompañada de reformas legales e institucionales que sometían a todos los actores al interés público. En el mundo de 2020, estas reformas no pueden quedar limitadas a los límites estrechos de Estados individuales, sino afectar a las reglas de juego globales.

3. La innovación farmacéutica al servicio del interés público

Uno de los ejemplos más ilustrativos y urgentes de los dos puntos anteriores es el que se refiere al modelo de innovación farmacéutica y acceso a medicamentos. Los próximos meses van a enfrentar al conjunto de la comunidad internacional –ricos y pobres por igual– a las limitaciones de un sistema cuyas reglas e incentivos ignoran las necesidades farmacéuticas de una parte mayoritaria de la población mundial. Es lo que las investigadoras Marianna Mazzucato y Els Torreele han denominado recientemente “ciencia en propiedad”: “[la que] promueve una competencia sigilosa, prioriza la aprobación regulatoria de los países ricos frente al acceso generalizado y el impacto en la salud pública global, y erige barreras a la difusión tecnológica”. Un modelo que, según la OMS, condena a dos terceras partes de la humanidad a vivir sin los medicamentos que les garantizarían una vida digna y saludable.4

La pregunta es obvia: cuando las vacunas y tratamientos contra el COVID-19 salgan de los laboratorios, ¿aceptarán las sociedades de los países ricos las mismas condiciones que sus gobiernos y compañías imponen a los países pobres? ¿Seguiremos atados a un sistema de propiedad intelectual que deja inermes a los sistemas de salud pública (incluso a los más sofisticados, como vimos en el caso de los nuevos tratamientos contra la Hepatitis C)?

Si tuviésemos que apostar, diríamos que la respuesta a estas preguntas es un contundente “NO”. Lo que está menos claro es si veremos soluciones parceladas o una transformación de este modelo que reconozca la contribución crítica de la financiación pública en los procesos de investigación y embride a los actores privados a través de incentivos positivos y negativos. El empujón final a una reforma que incluso la industria consideraba inevitable desde hace años.

Debemos generar mecanismos de cooperación para el fortalecimiento de los sistemas de salud, la investigación y la distribución de tratamientos de acceso universal. No podemos esperar a que aparezcan los tratamientos en los países ricos para empezar a negociar su precio para el resto de la humanidad, como ocurrió con el VIH. El Acuerdo sobre los aspectos de derechos de propiedad intelectual referentes al comercio (ADPIC, 1995), así como las flexibilidades reconocidas en la Declaración de Doha (2001), contemplan que los Estados recurran a licencias obligatorias para permitir la producción de tratamientos, especialmente en caso de pandemia. Los gobiernos e instituciones que están financiando o contribuyendo al desarrollo de medicamentos, vacunas o tecnologías contra el COVID-19 deben incluir en sus acuerdos con las industrias un compromiso de partida para compartir sus derechos de propiedad intelectual. Compartir no es necesariamente renunciar. Se trata, en palabras sencillas, de que los Estados pidan algo a cambio de la inversión masiva de dinero público: que las empresas cedan sus licencias sin limitación geográfica a una estructura global que garantice la producción de tratamientos eficaces y seguros, lo que también permitiría bajar los precios. Aunque sería una actuación sin precedentes, no tiene nada de utópico: ya hay países que han votado resoluciones en este sentido, como Alemania, Chile, Australia y Canadá. Una parte del sector privado, además, está también dispuesta a colaborar.

4. La racionalización del régimen migratorio internacional

El COVID-19 es una fuente añadida de problemas para poblaciones que ya sufren un importante grado de vulnerabilidad y desprotección, como los desplazados forzosos y los migrantes sin papeles. Pero hemos sido testigos durante las últimas semanas de algunas señales que sugieren ventanas de oportunidad para la reforma del sistema de movilidad humana. En concreto, el debate abierto acerca de los llamados “trabajadores esenciales”, que ha recordado a muchas sociedades de los países de destino el valor insustituible de los trabajadores extranjeros. El hecho de que un símbolo moderno del nacional-populismo como Boris Johnson saliese del hospital cantando las virtudes de los sanitarios inmigrantes que le atendieron da una idea de la evolución del debate público en este asunto.

Portugal fue el primero en anunciar en marzo una regularización amplia de inmigrantes sin papeles, y lo hizo apelando a la inteligencia epidemiológica tanto como a la decencia social. El debate de la regularización se ha abierto también en España, Francia e Italia, y otros países reconsideran un sistema de puerta estrecha que encaja mal con sus necesidades laborales y demográficas. Las posibilidades de esta reconsideración parcial del modelo migratorio no sólo dependen de la voluntad de unos líderes en estados de excepción, sino de la capacidad de sustituir una narrativa pública que ve la movilidad humana como una amenaza, un coste o un simple desafío humanitario. Es difícil exagerar las extraordinarias oportunidades que un sistema migratorio más racional y justo ofrecería al desarrollo de los potenciales migrantes y sus países de origen.

5. La ayuda como acicate y palanca de estas transformaciones

Incluso en medio de sus estrecheces financieras, existe una oportunidad fabulosa para el sistema internacional de ayuda al desarrollo: convertirse en una palanca de las transformaciones que serán necesarias. En el mundo post COVID-19 apreciaremos especialmente características como la multidimensionalidad de las respuestas, la capacidad de generar coaliciones de improbables, la posibilidad de asumir riesgos en soluciones innovadoras de interés público, la virtud de trabajar en contextos hostiles y cambiantes, o la creatividad para generar nuevas formas de financiación. Cada uno de estos elementos son inherentes a un buen sistema de ayuda al desarrollo. De hecho, en países de renta media y economías emergentes la ayuda lleva años jugando un papel cada vez más importante como transmisora de conocimientos y capacidades que como financiadora de proyectos y presupuestos.

La respuesta a la pandemia ofrece un buen ejemplo de esta transformación posible en la naturaleza de la ayuda, donde el impacto jugará cada vez más un papel estratégico en la definición de prioridades. ISGlobal ha propuesto recientemente al Gobierno español que considere una Estrategia de Salud Global en la que su cooperación internacional actúe de palanca y aglutinadora de otras políticas como la investigación biomédica, la innovación financiera o la gobernanza internacional. Son asuntos que dependen de otros sectores de la administración y la sociedad, pero ante los cuales un sistema de ayuda ágil, innovador y bien dotado puede jugar un papel estratégico y alinear lo mejor de cada parte alrededor de objetivos comunes. Esta es precisamente la lógica de iniciativas internacionales como la Coalición para la innovación en la preparación ante epidemias (CEPI, por sus siglas en inglés) y la Alianza Global para la vacunación (GAVI, por sus siglas en inglés), que serán protagonistas en la respuesta a los desafíos de inmunización del COVID-19.

Conclusiones

Casi nada de todo lo anterior es nuevo. Algunas de estas propuestas llevan años boqueando en los márgenes del debate público. Pero el trauma colectivo de esta pandemia ofrece la oportunidad de trasladarlas al menú de opciones del día después. Más aún, contamos con los Objetivos de Desarrollo Sostenible como un vehículo poderoso y definido para transportarlas. España y todos los demás firmantes de la Agenda 2030 se habían comprometido con una hoja de ruta común que incluye buena parte de estas aspiraciones. El COVID-19 demuestra hasta qué punto eran relevantes e ineludibles.

El fracaso de la gobernanza global, consecuencia de un sistema que ha demostrado ser incapaz de hacer frente a los grandes riesgos de seguridad que nos acechan, ha sido tan evidente que cuando se abra la puerta no veamos un mundo nuevo, pero no podremos perder tiempo para empezar a construirlo. Harán falta cambios en profundidad en nuestra manera de gestionar los recursos globales, en nuestro modelo de producción y consumo y su huella sobre el medioambiente, en los movimientos de población y en la definición de bienes públicos globales como la sanidad o el oxígeno que respiramos. Y la respuesta ya no será una frontera entre ricos y pobres. El dique de contención se ha roto.

Gonzalo Fanjul y Rafael Vilasanjuan
Instituto de Salud Global de Barcelona, ISGlobal | @ISGLOBALorg


1 Save the Children, sobre datos del Banco Mundial.

2 CAD de la OCDE.

3 Información recogida y actualizada por el Overseas Development Institute. Estos datos corresponden al 12 de abril de 2020 y podrían haber aumentado en el momento de la publicación del análisis.

4 Pueden encontrar en esta publicación de ISGlobal una descripción de los principales desafíos en este ámbito.

Una vacuna contra el pasado (aún no publicado).

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<![CDATA[ Sostenibilidad ambiental, género o interés nacional: las narrativas de la ayuda en salud ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari66-2020-olivie-calvo-sostenibilidad-ambiental-genero-interes-nacional-narrativas-de-ayuda-en-salud 2020-05-11T04:18:26Z

La cooperación española se ha sumado a la lucha contra el COVID-19. ¿Qué narrativa y objetivos acompañarán un mayor perfil de España en la comunidad de la salud global?

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Tema

La cooperación española se ha sumado a la lucha contra el COVID-19. ¿Qué narrativa y objetivos acompañarán un mayor perfil de España en la comunidad de la salud global?

Resumen

Al igual que con la ayuda al desarrollo en general, la ayuda en salud se concentra en unos pocos donantes. Este análisis repasa los discursos de la ayuda de los principales donantes miembros de la UE.

En los últimos 10 años, el Reino Unido y Alemania desembolsaron 14.300 millones de dólares corrientes en ayuda bruta en salud; esto es, el 60% de lo que le dedicó toda la UE. Si engrosamos esta lista con los Países Bajos, Francia y España, la proporción asciende al 82%.

Tanto los programas específicos en salud como los discursos sobre la misma varían sensiblemente de un donante a otro. Si para Alemania la salud sigue siendo, fundamentalmente, una cuestión de desarrollo humano, para Suecia ésta es un aspecto esencial de la igualdad de género y del paradigma del desarrollo sostenible. En estos dos casos, como en el de España y en el del Reino Unido, la salud se vincula a la lucha contra el cambio climático pero, para este último, se trata, además, de una cuestión de seguridad y preservación de los intereses nacionales.

Análisis

El pasado 4 de mayo el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, comprometió 125 millones de euros para la lucha contra el COVID-19. Este compromiso se suma a los realizados durante la Asamblea General de Naciones Unidas, el pasado septiembre, también especialmente dirigidos al sector de la salud global.

Éstos, a su vez, se enmarcan en un cambio de perfil de España como donante, que busca un mayor papel en la comunidad de desarrollo global. Esto deberá acompañarse de más recursos, pero necesariamente también de una mayor claridad acerca de los objetivos de la ayuda española y del papel de España en el sistema multilateral.

Para ello, es necesario comprender el perfil y discurso de los principales donantes en el complejo sistema de salud global. Son sus narrativas (incluyendo los discursos sobre sus objetivos y sus motivos) las que moldearán el sistema de ayuda que resulte de esta crisis y también las que servirán para convencer a sus sociedades de la necesidad de un esfuerzo presupuestario mayúsculo en tiempos de estrecheces.

Los pesos pesados de la ayuda en salud

Al igual que ocurre en otros muchos espacios de las relaciones internacionales, y también en el ámbito europeo, la comunidad del desarrollo global se caracteriza por el desigual peso entre actores. El grueso de la ayuda desembolsada anualmente se concentra en las aportaciones de algunos (pocos) países, superpotencias (viejas o nuevas) del desarrollo.

Si, según datos de la OCDE, la UE (pre-Brexit) contribuye con más de la mitad de la ayuda oficial mundial (la que excluye emergentes y donantes privados), sólo tres países (Alemania, Francia y el Reino Unido) son responsables del 60% de la ayuda europea. Si engrosamos esta cifra con las contribuciones de los Países Bajos, Suecia, Italia y España, la cifra asciende al 85%.

El mapa del complejo sistema de salud global es similar: la UE ha aportado el 43% de la ayuda oficial en salud desembolsada por donantes tradicionales en los últimos 10 años. Y, en un sistema en el que son imprescindibles las capacidades científicas y tecnológicas, destacan, de nuevo, el Reino Unido y Alemania (principales donantes junto con EEUU, Canadá y Japón). De nuevo, dentro de la UE, la densidad se repite: el Reino Unido y Alemania desembolsaron en los últimos 10 años 14.300 millones de dólares corrientes en ayuda en salud, el 60% de lo que le dedicó toda la UE.

Con estos niveles de concentración, será este pequeño grupo de donantes el que moldee, tras la pandemia, el discurso de la ayuda y de la salud global, así como, eventualmente, sus objetivos. Teniendo en cuenta la apuesta de España por aumentar su perfil en la comunidad internacional y en el espacio europeo, se hace necesario comprender las narrativas de la ayuda en salud de los principales donantes de la UE, entre los que incluimos a Alemania, Francia, los Países Bajos, Suecia, el Reino Unido y la Comisión Europea, además de la cooperación española.

El discurso pre-COVID-19 sobre ayuda en salud

La salud se consolidó como un objetivo prioritario de la ayuda al desarrollo en una agenda, la de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que puso el acento en el desarrollo humano y social. Es protagonista en tres de los ocho objetivos1 que buscaban, por un lado, reducir las muertes de niños y madres y, por otro, frenar la propagación de enfermedades infecciosas como el SIDA, la tuberculosis y la malaria, que causaban estragos (particularmente en África y Asia) desde los años 80 y 90.

A principios de esta década, con la agenda de los ODM llegando a su fin y un balance positivo en materia sanitaria, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) incorporaron objetivos en materia de salud, pero diluyéndolos entre otros muchos, en una visión más completa del desarrollo que se define aquí como social, pero también como económica, medioambiental y política.

Aunque varios ODS lleven implícita o explícita la mejora de la salud, a ésta se le dedica uno de los 17 ODS que siguen persiguiendo la reducción de muertes de niños y madres o la contención de enfermedades infecciosas, pero, ahora también, la reducción de muertes por contaminación o por accidentes de tráfico, o la prevención del abuso de sustancias adictivas.

Y es que, según datos del PNUD, el progreso en materia sanitaria en los primeros años de este siglo fue espectacular: la tasa mundial de mortalidad de niños menores de cinco años disminuyó en más de la mitad entre 1990 y 2015 (de 90 a 43 muertes por cada 1.000 niños nacidos vivos), un comportamiento similar al de la tasa de mortalidad materno-infantil. Por su parte, el número de nuevas infecciones por VIH/SIDA cayó en un 40% entre 2000 y 2013.

Todo ello explica, posiblemente, que la salud perdiera algo de fuerza en la narrativa de la ayuda de los principales donantes europeos en los últimos años. En los planes directores o libros blancos publicados por Alemania, Francia, los Países Bajos, España, el Reino Unido y Suecia, además de por la Comisión Europea, a principios de los 2000 y coincidiendo con el lanzamiento de los ODM, la salud aparece, de media, en el 22% de las alusiones a los objetivos de la ayuda (siguiendo los códigos definidos en la Figura 1).2

Figura 1. Paradigmas de desarrollo y familias de códigos
Paradigmas de desarrollo y familias de códigos
1. Agenda o paradigma de desarrollo social 2. Agenda o paradigma de desarrollo sostenible 3. Agenda o paradigma de seguridad
1.1 Pobreza / erradicación de la pobreza 2.1 Desarrollo económico / creación de empleo / trabajo decente 3.1 Terrorismo / contraterrorismo / radicalización
1.2 Hambre / seguridad alimentaria / malnutrición 2.2 Derechos políticos / derechos humanos / gobernanza 3.2 Migración / movilidad / control de fronteras / refugiados / desplazados / desplazamientos
1.3 Género 2.3 Sostenibilidad medioambiental / cambio climático 3.3 Estados o países frágiles o fallidos
1.4 Educación 2.4 Igualdad / equidad / desigualdad / inequidad 3.4 Conflicto / prevención de conflictos / intervención posconflicto
1.5 Salud   3.5 Estabilidad / inestabilidad
4. Solidaridad / imperativo moral / responsabilidad 5. Bienes comunes / esfuerzos comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 6. Autoayuda / interés propio / interés nacional
Fuente: elaboración propia.

Diez o 15 años más tarde, y a las puertas de los ODS, en los libros blancos publicados por el mismo grupo de donantes, esta proporción había descendido tres puntos porcentuales, al 19% (Figura 2). Esto es, a pesar de ocupar un lugar central en los ODM y uno más periférico en los ODS, y también a pesar de los logros visibles alcanzados en la primera agenda (o precisamente por eso), la prioridad que dan a la salud los principales donantes europeos en sus discursos del desarrollo es sólo ligeramente menor.

Por supuesto, no todos los documentos estratégicos prestan la misma atención a este objetivo. En el primer periodo, se colocan por encima de la media Países Bajos, con 31% de las menciones a este objetivo y Francia (30%). Siguen Reino Unido y Suecia (21%), Alemania y la Comisión Europea (15%) y España (12%).

Es más, la narrativa de la salud gana fuerza en el discurso sueco de la ayuda, que eleva al 33% de todas las menciones las relativas a este objetivo. Gana también importancia la salud en el discurso de la ayuda británica (27%) y de la alemana (21%). Pierde perfil en la francesa (18%), la neerlandesa (14%) e incluso la española (11%). Esto es, al menos en su discurso, para Suecia, Alemania y el Reino Unido, la salud es hoy más importante que a principios de los 2000.

Figura 2. La salud en la narrativa de la ayuda (párrafos asignados con el código de salud 1.5 en documentos estratégicos de la ayuda)
1º período UE P. Bajos R. Unido Alemania Francia Suecia España Media
Nº de menciones 9 18 40 32 3 28 7  
Proporción (en %) 14,5 31,0 20,8 15,4 30,0 21,1 12,3 21,8
2º período UE P. Bajos R. Unido Alemania Francia Suecia España Media
Nº de menciones 7 10 34 15 8 16 25  
Proporción (en %) 11,1 13,5 27,0 20,5 17,8 10.8 32,7 19,1
Nota: la proporción se establece en relación al número total de menciones a objetivos o motivos de la ayuda en el mismo documento.
Fuente: elaboración propia.

¿De qué hablan cuando hablan de salud?

De distintas cosas. Si la salud forma parte, en esencia, del paradigma del desarrollo social, no sorprende que, al mencionarla, se haga en el marco de otros objetivos de naturaleza humana o social. Esto es algo que podemos observar mediante la proporción de co-ocurrencias del objetivo de salud con otros objetivos y motivos de la ayuda (identificados en la Figura 1), que para el caso de los objetivos sociales se sitúa en el 46% de las coincidencias (para los 14 documentos). No obstante, también hay un 40% de coincidencias con objetivos vinculados al paradigma del desarrollo sostenible y 10% al de la seguridad (Figura 3).

La evolución de estas proporciones de la primera a la segunda etapa también resulta bastante intuitiva: pierden fuerza las coincidencias con el paradigma social (del 51% al 42%) en los documentos del primer período, mientras que la ganan las que vinculan la salud con el desarrollo sostenible (del 37% al 43%), en paralelo al tránsito de los ODM a los ODS. Resulta particularmente interesante que aumenten las referencias cruzadas de los objetivos de salud con los de seguridad (que ascienden del 8% al 12%). Entrando en el detalle de los códigos individuales, se observa que el 56% de las coincidencias en esta segunda etapa se producen con cinco códigos: (1) sostenibilidad ambiental y cambio climático; (2) género; (3) derechos políticos y humanos y gobernanza (12% de coincidencias cada uno); (4) educación (11%); y (5) hambre, seguridad alimentaria y malnutrición (9%).

Figura 3. La salud, en el marco de otros objetivos y motivos de la ayuda (% de co-ocurrencias del código salud con resto de códigos, en relación al total de co-ocurrencias en cada documento; media de los 14 documentos y por períodos)
  Media (%) 1º período (%) 2º período (%)
Paradigma desarrollo social (total) 46 51 42
1. Agenda de desarrollo social 5 8 3
1.1 Pobreza / erradicación de la pobreza 11 14 7
1.2 Hambre /seguridad alimentaria / malnutrición 8 7 9
1.3 Género 10 8 12
1.4 Educación 12 14 11
Paradigma desarrollo sostenible (total) 40 37 43
2. Agenda de desarrollo sostenible 3 2 4
2.1 Desarrollo económico / creación de empleo / trabajo decente 8 7 9
2.2 Derechos políticos / derechos humanos / gobernanza 10 9 12
2.3 Sostenibilidad medioambiental / cambio climático 12 12 12
2.4 Igualdad / equidad / desigualdad / inequidad 6 7 5
Paradigma seguridad 10 8 12
3. Agenda de seguridad 2 1 3
3.1 Terrorismo / contraterrorismo / radicalización 1 1 0
3.2 Migración / movilidad / control de fronteras / refugiados / desplazados / desplazamientos 2 2 3
3.3 Estados o países frágiles o fallidos 0 0 0
3.4 Paz / conflicto / prevención de conflictos / intervención posconflicto 4 4 4
3.5 Estabilidad / inestabilidad 1 1 1
Motivos 4 4 3
4. Solidaridad / imperativo moral / responsabilidad 1 1 0
5. Bienes comunes / esfuerzos comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 2 3 1
6. Autoayuda / interés propio / interés nacional 1 1 2
Fuente: elaboración propia.

En el actual discurso de la cooperación española, que se reflejaría en su V Plan Director, la salud se vincula sobre todo con el desarrollo sostenible –cambio climático (17%) y derechos políticos y gobernanza (11%) en primer y tercer lugar, respectivamente–, aunque desde el enfoque de desarrollo humano se da una alta proporción de coincidencias con los objetivos de erradicación de la pobreza y de la malnutrición (11% en ambos casos). El paradigma de la seguridad no aparece, en este caso, hasta el noveno puesto, con un 4% de coincidencias con los objetivos de paz, prevención de conflictos e intervenciones posconflicto (Figura 4).

Como señalábamos más arriba, de estos siete donantes, destacan, por la prioridad que le confieren a la salud en su discurso de la ayuda, Suecia, Alemania y el Reino Unido. Este mismo análisis de códigos y co-ocurrencias revela aproximaciones muy dispares por parte de estos tres donantes. Las principales coincidencias en la estrategia actual de la cooperación alemana se producen con los objetivos de nutrición y hambre (14%), educación (12%) y género (11%). Siguen dos códigos enmarcados en el desarrollo sostenible: los derechos políticos y humanos o la gobernanza (11%) y la sostenibilidad ambiental y el cambio climático (9%).

En cambio, para Suecia, la salud se vincula, en mayor medida que para Alemania, con el paradigma del desarrollo sostenible: el 13% de coincidencias con el objetivo de derechos políticos y gobernanza y el 12% con el de sostenibilidad ambiental, aunque su mayor vínculo se da con el objetivo de igualdad de género (14%).

Más atípico es el caso del Reino Unido. Si bien la salud se vincula, también en este caso, fuertemente con la sostenibilidad ambiental y el cambio climático (14%), lo hace además con la educación (11%) y con la paz, el conflicto, la prevención de conflicto y las intervenciones posconflicto (9%), meta que se ubica en el paradigma securitario. Además, en este documento, hay una alta coincidencia del objetivo de la salud con el motivo del interés propio del donante para canalizar ayuda al desarrollo (11%).

Figura 4. La salud, hoy, en el marco de otros objetivos y motivos de la ayuda de los principales donantes (% de co-ocurrencias del código salud con resto de códigos, en relación al total de co-ocurrencias en cada documento; por donantes y para el 2º período)
(%) Francia Alemania Países Bajos España Suecia Reino Unido UE
1.1 Pobreza / erradicación de la pobreza 0 9 13 11 11 3 4
1.2 Hambre /seguridad alimentaria / malnutrición 10 14 9 11 4 8 7
1.3 Género 25 11 17 2 14 8 6
1.4 Educación 15 12 9 9 11 9 13
2. Agenda de desarrollo sostenible 5 2 0 6 8 2 9
2.1 Desarrollo económico / creación de empleo / trabajo decente 10 5 4 11 10 6 16
2.2 Derechos políticos / derechos humanos / gobernanza 15 11 15 11 13 3 13
2.3 Sostenibilidad medioambiental / cambio climático 15 9 9 17 12 14 12
3.4 Paz / Conflicto / prevención de conflictos / intervención posconflicto 0 8 0 4 3 9 6
6. Autoayuda / interés propio / interés nacional 0 0 2 0 0 11 0
Fuente: elaboración propia.

Esto es, si para Alemania la salud sigue siendo, fundamentalmente, una cuestión de desarrollo humano, para Suecia ésta es imprescindible en el paradigma actual de la sostenibilidad pero, sobre todo, por su vinculación con la igualdad de género. En estos dos casos y en el del Reino Unido, la salud se ubica en la problemática de la sostenibilidad ambiental y el cambio climático. Para el Reino Unido, se trata, además, de una cuestión de seguridad y preservación de los intereses del donante.

Resulta interesante el énfasis del Reino Unido en la importancia de apoyar la salud mediante la ayuda, en aras del interés propio. Por lo general, cuando se esgrimen los motivos para la ayuda en salud, predomina el argumento del interés compartido y del hecho de que se trata de un bien público global, aunque en el tránsito del primer período al segundo pierde algo de peso este argumento, a favor del interés propio (Figura 3).

La cooperación sueca reconoce la importancia de la lucha contra las enfermedades contagiosas y las pandemias, dada la experiencia sufrida en el Sur global con el VIH/SIDA: “Gracias a los programas de vacunación y la mejora de la salud materno-infantil, la mortalidad infantil se ha reducido a menos de la mitad y la materna a casi la mitad entre 1990 y 2015. […]. Se han realizado grandes progresos gracias a la investigación y a mayores recursos invertidos en la lucha contra el VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis” (Gobierno de Suecia, 2016, p. 13).3

No obstante, la importancia de la salud se enmarca, sobre todo, como hemos visto más arriba, en el objetivo prioritario de la igualdad de género, vía la salud sexual y reproductiva: “El apoyo al empoderamiento de las mujeres es un aspecto importante del desarrollo económico incluso. Los derechos y la salud sexual y reproductiva, así como el acceso a una educación de calidad desempeñan un papel importante en este sentido” (Gobierno de Suecia, 2016, p. 32).4

Asimismo, en la medida en la que el enfoque de la ayuda es resultado de las características políticas, sociales y económicas de cada donante, se pone el acento en la necesidad de crear y preservar sistemas nacionales de salud y de protección social, lo que explica el alto porcentaje de co-ocurrencias con el objetivo de derechos políticos y gobernanza: “A pesar de los progresos realizados en el campo de la salud, se carece aún de sistemas funcionales de salud y, por lo tanto, de un acceso adecuado a la atención médica y sanitaria en amplias partes del mundo. Esto es particularmente así en estados frágiles, crisis humanitarias y áreas rurales remotas. La fragilidad de los sistemas de salud también significa que los países tienen una capacidad reducida para hacer frente a amenazas sanitarias, tales como enfermedades infecciosas y resistencia antibiótica” (Gobierno de Suecia, 2016, p. 13).5

En los últimos años, Alemania ha aumentado fuertemente su inversión en salud. Siempre según datos de la OCDE, en los últimos 10 años, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) alemana destinada al sector de la salud ha crecido a un ritmo medio del 19% anual en términos corrientes, de 231 millones de dólares EEUU en 2009 a 677 millones en 2018. Según su documento estratégico más reciente, y como hemos visto más arriba, esta apuesta se enmarca en un enfoque más amplio de desarrollo humano en el que destacan otros objetivos como los de la malnutrición, la educación y el género.

“Las personas que sufren de hambre y malnutrición, particularmente los niños y las mujeres embarazadas, deben tener un acceso adecuado y accesible a alimentos, servicios sanitarios y agua potable. Queremos apoyar a nuestros países socios y ayudarles en la aplicación del derecho a la alimentación. No se realizarán progresos en estos ámbitos sin la protección y gestión sostenibles de los recursos naturales” (MFCED, 2014, p. 15).6

Esta aproximación difiere considerablemente de la británica. Para el Reino Unido, peso pesado del sistema de salud global desde hace décadas, éste es hoy un objetivo vinculado con la sostenibilidad ambiental y el cambio climático y una cuestión de protección de los intereses propios: “Por lo tanto, nuestro presupuesto se reestructurará para garantizar que es desembolsado en paliar los grandes retos globales –desde las causas profundas de las migraciones masivas y la enfermedad hasta las amenazas del terrorismo y cambio climático global– suponiendo todos ellos amenazas directas a los intereses británicos” (HM Treasury y DFID, 2015, p. 3).7

Así las cosas, y pensando en el interés nacional, no es sorprendente que buena parte del ingente esfuerzo de ayuda en salud realizado por la cooperación británica en los últimos años se haya dirigido, precisamente, a la investigación médica, según datos de la OCDE. Su estrategia reflejaría esta prioridad: “Fortalecer la resiliencia y la respuesta a las crisis incluyendo la siria y las de otros países de Oriente medio y el Norte de África, más ciencia y tecnología para su gasto en riesgos de salud pública global como la resistencia antimicrobiana y el apoyo a los esfuerzos para mitigar y adaptarse al cambio climático” (HM Treasury y DFID, 2015, p. 3).8

Dada la alta concentración de la ayuda en Alemania y el Reino Unido y la baja participación de España, la cooperación española en salud se limita al 4,5% de lo que desembolsa la UE en este sector. Su discurso, similar al sueco, insiste en la conexión entre este objetivo y el del cambio climático y la sostenibilidad ambiental, el hambre y la malnutrición o el desarrollo económico inclusivo: “[…] es necesario trabajar desde múltiples dimensiones, como la pobreza rural, la falta de acceso a recursos productivos de los pequeños productores y las carencias en las condiciones del empleo rural, el acceso a los alimentos, la degradación de los ecosistemas o los sistemas internacionales de fijación de precios de los alimentos. […]. La desnutrición infantil es un problema prioritario multicausal con dimensiones alimentarias, epidémicas y con un enorme impacto en la mortalidad infantil. Prevenir y tratar la desnutrición salva vidas infantiles y sienta las bases para desarrollar plenamente el potencial de las personas” (SECIPI, 2018, p. 27).

Conclusiones

En la medida en la que permite dar respuesta a las crisis, la ayuda revierte en el interés propio y “sitúa” a los donantes en la escena internacional: “Junto con el compromiso del 2% en defensa y el excelente servicio diplomático británico, el presupuesto de ayuda es una parte crucial del sitio del Reino Unido en el mundo. Permite al Reino Unido ser el más rápido en responder a las crisis globales. Cuando un tifón golpea a Filipinas, los trabajadores humanitarios británicos son los primeros en llegar. Con el ébola en África, el gobierno británico pudo actuar rápidamente. El gobierno también ha sido capaz de desplegar su ayuda rápidamente para dar respuesta a las causas de la actual crisis migratoria” (HM Treasury y DFID, 2015, p. 5).9

Asimismo, permite la construcción de bienes comunes, dada la creciente interconexión entre los países: “[…] Los acontecimientos en una parte del mundo -como los booms y recesiones económicas, la contaminación, las epidemias, el tráfico de drogas, los conflictos armados o el terrorismo- frecuentemente afectan en otros lugares del planeta también. Vista nuestra interdependencia, el futuro debe ser crecientemente moldeado por esfuerzos y decisiones concertados” (Gobierno de Suecia, 2002, p. 13).10

En el ámbito concreto de salud, los objetivos y motivos de la ayuda pueden ser distintos y complementarios: el desarrollo humano, para Alemania y España; la igualdad de género, en el caso de Suecia; y la sostenibilidad ambiental y la lucha contra el cambio climático, en todos los casos, incluyendo también el de Reino Unido. También según este donante, la seguridad y preservación de los intereses nacionales.

La actual crisis sanitaria deja muchas preguntas abiertas acerca del futuro del sistema de ayuda y del de salud global.

En buena medida, el interés de la comunidad internacional por la atención a las enfermedades contagiosas tuvo su origen en las crisis del VIH/SIDA. Surge la duda de si las respuestas al COVID-19 remplazarán o se sumarán a las del VIH/SIDA. Esto tendría importantes implicaciones desde el punto de vista de la distribución geográfica de la ayuda, así como desde el objetivo transversal de igualdad de género.

Por otra parte, cabe preguntarse si la capacidad de liderazgo será no solamente la de los líderes en salud global si no también, y muy especialmente, la de los que lideren en investigación clínica. En este subsector, los esfuerzos europeos están aún más concentrados que en la ayuda en salud en general. Según datos de la OCDE, el Reino Unido desembolsa el 67% de la ayuda en investigación clínica en materia de salud. Le siguen, muy de lejos, Suecia (11%), Francia y los Países Bajos (5%), Alemania (4%) y España (3%). Aunque la Gran Reclusión haya puesto todos los demás asuntos en hibernación, si el proceso del Brexit se retoma en la nueva normalidad, la UE se verá obligada a reflexionar acerca de quién y cómo remplaza el papel británico. Como en tantos otros ámbitos de la ayuda, parece que la respuesta puede estar en el eje franco-alemán y, muy particularmente, en Alemania. Su ayuda en investigación médica crece a una media anual del 120% en los últimos 10 años; la francesa lo hace al 20% anual. Frente a estos dos desempeños, la neerlandesa cae un 10% y la española desciende en un 2% cada año. Éste es un buen ejemplo de cómo la ayuda puede servir al interés nacional, además de a la construcción de bienes comunes, dado que la ayuda en investigación clínica genera retornos al donante en términos monetarios y también en generación de capacidades técnicas y científicas (González Silva, 2013).

En definitiva, como en tantos otros asuntos, en los ámbitos global y europeo, la salida de esta crisis por países variará y vendrá buenamente definida por las capacidades tecnológicas y científicas de unos y de otros.

Iliana Olivié
Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @iolivie

Manuel Calvo
Ayudante de investigación en prácticas (2020), Real Instituto Elcano | @MCSantesmases

Referencias

Gobierno de Suecia (2002), Shared Responsibility: Sweden’s Policy for Global Development. Government Bill, Gobierno de Suecia.

Gobierno de Suecia (2016), Policy framework for Swedish development cooperation and humanitarian assistance. Government Communication, Gobierno de Suecia.

González Silva, M.C. (2013), "Contribuciones españolas en la lucha contra la malaria (2000-2010)", Análisis, nº 2, Instituto de Salud Global Barcelona.

HM Treasury y DFID (2015), UK Aid: Tackling Global Challenges in the National Interest, HM Treasury y DFID.

MFCED (2014), Charter for the Future – One World, Our Responsibility, Ministerio Federal para la Cooperación Económica y el Desarrollo, Alemania.

Olivié, I., y A. Pérez (2018), "¿Una nueva agenda? La narrativa de la seguridad en el discurso europeo del desarrollo", ARI, nº 105/2018, Real Instituto Elcano.

SECIPI (2018), V Plan director de la cooperación española 2018-2021, Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.


1 Estos objetivos son la reducción de la mortalidad infantil (ODM 4), la mejora de la salud materna (5) y combatir el VIH/SIDA, la tuberculosis y la malaria (6).

2 El análisis del discurso se ha llevado a cabo codificando, en los libros blancos o planes directores de estos siete donantes y por párrafos, las secciones que hacen referencia a los objetivos y motivos de la ayuda. La estructura de códigos sigue los tres paradigmas de desarrollo social, desarrollo sostenible y seguridad. Pueden encontrarse más detalles sobre la metodología en Olivié y Pérez (2018).

3 Traducción de los autores.

4 Traducción de los autores.

5 Traducción de los autores.

6 Traducción de los autores.

7 Traducción de los autores.

8 Traducción de los autores.

9 Traducción de los autores.

10 Traducción de los autores.

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