Cooperación Internacional y Desarrollo - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Transparencia financiera internacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt12-2019-perez-transparencia-financiera-internacional 2019-07-12T11:05:41Z

Este documento de trabajo aborda la conceptualización y medición de la transparencia de los sistemas financieros, así como sus conexiones con otras variables como el desarrollo económico, la profundidad democrática y la atracción de las finanzas offshore.

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Índice

Resumen
Introducción
(1) Historia y significado de la transparencia financiera
Los orígenes de la transparencia financiera: la lucha contra el narcotráfico
La toma de conciencia sobre algunos riesgos de la globalización financiera
La lista negra de paraísos fiscales
El 11S y la transparencia financiera
La agenda contra la corrupción y la recuperación de activos públicos
La información fiscal en tiempos de crisis
La Coalición por la Transparencia Financiera
Los flujos financieros ilícitos en la Agenda 2030
Definición de transparencia financiera internacional
(2) ¿Cómo medir la transparencia financiera internacional?
Las estimaciones de flujos financieros ocultos
El índice de secreto financiero
Una propuesta de indicador basado en las revisiones entre pares del GAFI
(3) El estado de la transparencia financiera y su explicación
Las normas de transparencia financiera internacional se cumplen a medias
¿Por qué unos países son más transparentes qué otros?
La relación entre corrupción, finanzas offshore y opacidad financiera
Otras dificultades para avanzar en la transparencia financiera
(4) Conclusiones
Referencias

Resumen

La transparencia financiera internacional consiste en la obtención por parte de los gobiernos de información financiera sobre sus ciudadanos y empresas, y su intercambio con otros gobiernos conforme a reglas acordadas en instituciones intergubernamentales. Su objetivo es combatir los flujos financieros ilícitos.

Desde hace 30 años, algunas de las organizaciones y foros internacionales más importantes han ido regulando diversos aspectos de la transparencia financiera con un resultado desigual por países. Este documento de trabajo aborda la conceptualización y medición de esta cualidad de los sistemas financieros, así como sus conexiones con otras variables como el desarrollo económico, la profundidad democrática y la atracción de las finanzas offshore.

A pesar de la importancia que ha cobrado la transparencia financiera en el contexto de la globalización, sus vínculos con problemas transnacionales tan relevantes como la evasión fiscal, la corrupción y el terrorismo, y su inclusión en la Agenda 2030, los países cumplen de manera muy desigual las normas internacionales en esta materia. En este documento se aboga por la claridad conceptual y métrica sobre la transparencia y los flujos financieros ilícitos como paso previo para comunicar mejor esta agenda y, en última instancia, mejorar su eficacia.

Introducción

La transparencia financiera en la era de la globalización se presenta como una agenda de cooperación entre gobiernos que tiene por objetivo la lucha contra los flujos financieros ilícitos y se relaciona con problemas transnacionales tan relevantes como la evasión fiscal, la corrupción y el terrorismo. Se trata de una agenda dispersa, establecida en cumbres y acuerdos intergubernamentales auspiciados por el G7 y el G20, la OCDE, las instituciones de Bretton Woods y diversas agencias de Naciones Unidas. En 2015 el asunto se convirtió en una prioridad para la ONU, ocupando su propio espacio en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS, meta 16.4) y numerosas referencias en la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre financiación del desarrollo (ONU, 2015a) .

Este Documento de Trabajo aborda la conceptualización, medición y explicación de la transparencia financiera. A pesar de su importancia, los países cumplen de manera muy desigual las normas internacionales en esta materia y, tal como se explica en las secciones siguientes, la claridad conceptual y métrica podría ayudar a comunicar mejor la agenda internacional de la transparencia financiera y, en última instancia, mejorar su eficacia.

En la primera parte del Documento, se relata la historia de la transparencia financiera desde la creación del Grupo de Acción Financiera Internacional contra el Blanqueo de Capitales (GAFI) en 1989 hasta la adopción de los ODS en 2015. También se hace referencia a las ONG más implicadas en esta causa y se extrae de su discurso los conceptos clave del documento: flujos financieros ilícitos y transparencia financiera internacional.

Seguidamente, se presentan las principales mediciones que han alimentado los análisis y debates sobre finanzas ilícitas, producidos también en el ámbito de las ONG, y se proponen nuevos indicadores de transparencia financiera basados en el cumplimiento de las 40 recomendaciones del GAFI según su sistema de revisión entre pares. En la tercera parte, el documento explora las relaciones de la transparencia financiera con otras variables como el desarrollo económico, la profundidad democrática, los paraísos fiscales y la industria de finanzas offshore.

Historia y significado de la transparencia financiera

La transparencia es un concepto relacionado con la rendición de cuentas y el buen funcionamiento del Estado democrático de Derecho cuyo uso en la teoría y la práctica política se remonta a la Ilustración.1 La transparencia financiera, entendida como el acceso e intercambio de información financiera sobre individuos y organizaciones por parte de gobiernos, es un subconcepto más nuevo y menos asentado. Se trata de un término colocado en la agenda internacional por una serie de organizaciones de la sociedad civil (OSC) agrupadas en la Coalición por la Transparencia Financiera y progresivamente extendido por gobiernos (Diplomatie, 2017), organizaciones internacionales (UNODC y OECD, 2016) y medios de comunicación (Economist, 2016). Su incipiente éxito se debe probablemente a su eficacia para designar una serie de iniciativas de cooperación internacional que, aun teniendo diversos orígenes, comparten un denominador común: la producción e intercambio de información financiera entre países con la finalidad de reforzar las capacidades de los Estados en políticas tan diversas como la fiscalidad o la lucha antiterrorista.

Los orígenes de la transparencia financiera: la lucha contra el narcotráfico

La primera de estas iniciativas tuvo lugar en 1989 y supuso un punto de inflexión para las leyes de secreto bancario. La Cumbre del G7 celebrada ese año en París adoptó una declaración económica en la que, además de analizar el contexto económico mundial y discutir sobre comercio o deuda pública, dedicó un epígrafe entero a la droga. En dicho apartado, los grandes líderes mundiales se comprometieron a unir esfuerzos en el ámbito nacional e internacional para detener el narcotráfico en su corriente real y financiera. Acordaron ocho medidas de distinto alcance y concreción, la última de las cuales consistía en la creación de una task force paraprevenir la utilización del sistema bancario y las instituciones financieras con el propósito de blanquear dinero proveniente de la droga (G7, 1989).

Esta task force, el GAFI, adoptó 40 recomendaciones sobre blanqueo de dinero (GAFI/FATF 1990) que abogaban por poner límites a las leyes nacionales sobre secreto bancario e intensificar la cooperación internacional en investigaciones, detenciones y extradiciones. Además, planteaban a los Estados exigencias más concretas como tipificar el delito de blanqueo de dinero, participar en distintos instrumentos internacionales de cooperación contra el narcotráfico e imponer obligaciones sobre los bancos para asegurar la identificación de todos los titulares de sus cuentas y depósitos, así como mantener registros y documentos que pudieran servir para investigaciones futuras.

A lo largo de la década de los 90, el GAFI fue prorrogando su mandato hasta consolidarse como una institución permanente. También amplió su alcance a todo el crimen organizado y pasó a vigilar, además de la banca, las denominadas “Actividades y Profesiones Designadas No Financieras” (APDNF), que incluyen abogados, notarios y asesores, así como algunos negocios considerados de riesgo como, por ejemplo, las empresas de remesas de efectivo o los comercios de bienes de lujo. Desde el punto de vista geográfico, el ámbito del GAFI se fue extendiendo de una forma original. En lugar de buscar nuevas adhesiones de Estados, fomentó la creación de instituciones similares en otras regiones, las cuales se adhirieron al GAFI como miembros asociados y acabaron cubriendo todo el mundo.2

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @aitor_ecoper


1 El concepto de transparencia política lo empiezan a usar en el siglo XVIII autores como Kant y Rousseau y, a través de Jeremy Bentham, entra en la tradición política británica donde se instala la máxima “cuanto más estrictamente nos vigilan, mejor nos comportamos” (Hood, 2006; Prat, 2006).

2 Estos organismos y sus fechas de creación son: Caribbean Financial Action Task Force (CFATF), 1992; Asia-Pacific Group on Money Laundering, (APG); Moneyval, un órgano del Consejo de Europa, 1997; Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group (ESAAMLG), 1999; Inter-Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA), 1999; Grupo de Acción FInanciera Internacional de América Latina (GAFILAT), creado en 2000 con el nombre de GAFISUD; Middle East and North Africa Financial Action Task Force (MENAFATF), 2004; Eurasian Group, 2010; Task Force on Money Laundering in Central Africa (GABAC), 2012.

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<![CDATA[ ¿Caridad o necesidad? La política de ayuda y la explosión populista ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari81-2019-gomezreino-caridad-necesidad-politica-de-ayuda-explosion-populista 2019-07-08T12:55:43Z

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

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Tema

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

Resumen

Los partidos de la nueva derecha radical populista en Europa han consolidado su éxito político en las tres últimas décadas. El nacionalismo exacerbado y el rechazo a la inmigración son el fundamento de estas formaciones. Durante la última década han ampliado su agenda programática de política exterior y de seguridad. Las posiciones programáticas de los partidos populistas en relación a la ayuda no son homogéneas: los partidos difieren en sus posiciones respecto a la reducción o el aumento del presupuesto de ayuda. Aquí se presenta una síntesis de la política de ayuda de dichos partidos en Finlandia, Suecia, Dinamarca, los países Bajos, el Reino Unido, Francia, Austria, Bélgica e Italia, países en los que la derecha radical populista ha obtenido visibilidad y representación en la última década. Asimismo, se analiza la influencia de los partidos de derecha radical populista en las políticas de ayuda durante el período posterior a la Gran Recesión (2008) y la crisis de refugiados (2015) en Europa. Finalmente, España deja de ser un caso excepcional con la irrupción de VOX y su posición programática con respecto a la ayuda.

Análisis

El auge de la derecha radical populista en Europa en las tres últimas décadas ha suscitado un creciente interés académico y político (Mudde, 2013).1 La esencia de la política de estos partidos es la primacía del “nosotros” (el pueblo) frente al “otro”, y se manifiesta en la centralidad de las políticas de inmigración. La heterogeneidad de los partidos ha suscitado numerosos debates académicos sobre quiénes están incluidos y excluidos (Odmalm y Rydgren, 2018; Zaslove, 2009). Este ARI se centra en investigar en qué medida los partidos de la derecha radical populista en Europa han incorporado la política de ayuda a su nicho programático y las principales demandas específicas que caracterizan a los partidos (Otjes et al., 2018). Se examina el escenario en los nueve países de la UE señalados arriba, todos ellos donantes miembros del CAD y en los que estos partidos de derecha radical populista han logrado visibilidad, éxito y representación, Perussuomalaiset (PS, Finlandia), Vlaams Belang (VB, Bélgica), Rassemblement National (RN, antes Front National, FN, Francia), United Kingdom Independence Party (UKIP, Reino Unido), Sverigedemokraterna (SD, Suecia), Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ, Austria), Partij voor de Vrijheid (PVV, Países Bajos), Lega Nord (LN, Italia) y Dansk Folkeparti (DFP, Dinamarca), aunque con diferencias notables.2 Se presenta un panorama dual, en el que los partidos populistas consideran la política de ayuda como caridad (y se intenta eliminar), o como necesidad (y se intenta  potenciar). La influencia directa del populismo de derecha radical en las políticas de ayuda se explica por la diferente posición de estos partidos en los respectivos sistemas de partidos.3

El carácter de estos partidos como partidos “nicho” que politizan una serie limitada de cuestiones permite explicar inicialmente la desigual atención a la política exterior y de seguridad, frente a la política interior (Meguid, 2005). Los partidos FN, VB, LN, DFP, PVV, FPÖ, SP y UKIP adoptaron posteriormente posiciones sobre política de ayuda al desarrollo cuando ésta en principio no pertenecía a las cuestiones politizadas en el marco de la política exterior y de seguridad (Schori Liang, 2007; Verbeek y Zaslove, 2015). El llamado nativismo (nacionalismo exacerbado) de estos partidos populistas no contiene elementos ideológicos para definir una política exterior y de seguridad determinada (Schori Liang, 2007; Zaslove, 2009). Esto explica la maleabilidad de los partidos a la hora de definir sus posiciones sobre el apoyo o rechazo a la política de ayuda exterior. La siguiente sección está dedicada a mostrar las posiciones de estos partidos en sus respectivos sistemas políticos (oposición, aislamiento-cordón sanitario, apoyo externo al gobierno y gobierno de coalición) y su influencia en las políticas resultantes durante la última década. Por último, el documento considera el caso español en perspectiva comparada y explica la política de ayuda propuesta por VOX.

La aparición y el relieve de la política de ayuda al desarrollo

La política de ayuda exterior y de cooperación suele presentarse como un compromiso con la lucha contra la pobreza, el cual se resume en un indicador: la adopción a largo plazo de un 0,7% del PIB en programas de ayuda al desarrollo. Desde 1970 se convierte en un objetivo básico y consensuado por los países miembros del CAD para alcanzar a largo plazo los objetivos propuestos.4

La política exterior y de seguridad ha cobrado creciente protagonismo para los partidos de derecha populistas tras un período en el que el análisis de las políticas de inmigración representaba el núcleo de las demandas partidarias (Fennema y Tillie, 1996; Schori Liang, 2007). Como la inmigración y la integración europea, en la actualidad se ha convertido en una política de ayuda recogida en las propuestas programáticas de los partidos, y con una doble dimensión: exterior (ayuda) e interior (inmigración/refugio). La politización de la política de ayuda al desarrollo es un fenómeno que surge en la última década, siendo su aparición y politización desigual. La incorporación de la política de ayuda al “nicho” programático de los partidos de derecha radical populista se debe a la crisis económica después de 2008 y las consiguientes políticas de austeridad, y a la crisis de los refugiados que se inicia en 2015. Aparece una vinculación explícita de la política de ayuda con las políticas de inmigración, refugio, asilo y seguridad (Balfour, 2016). En contraposición al compartido euroescepticismo de los partidos y la homogeneidad de las políticas económicas en la última década, no existe una respuesta “nativista” unificada a la política de ayuda (Otjes et al., 2018). Aquí se trata de explicar la dualidad de la política de ayuda.5

El camaleón populista y la política de ayuda

La ideología de los partidos de derecha radical populista está compuesta por dos niveles. Por un lado, aparecen sus componentes primordiales: la dicotomía pueblo/elites, el maniqueísmo y su carácter inclusivo o exclusivo (Hawking y Kaltwasser, 2019). Por otro, existe un componente añadido dada la naturaleza del populismo como ideología “delgada”, es decir, precisa su asociación con distintas ideologías (Verbeek y Zaslove, 2015).6 Dada esta característica, y por lo que respecta a la política exterior, Verbeek y Zaslove sostienen que los partidos populistas persiguen una política exterior heterogénea, y que ésta última debe buscarse en las distintas ideologías que estos partidos vinculan con el pueblo (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 481).

Las posiciones de los partidos de derecha radical populista sobre la ayuda al desarrollo se han ido fijando durante la última década en un contexto internacional complejo. La crisis económica de 2008 ha erosionado el consenso sobre el objetivo de la ayuda al desarrollo. Además, la llamada crisis de los refugiados en 2015 ha puesto en entredicho la propia definición de la política de ayuda. Las respuestas de los partidos populistas ofrecen una dualidad básica sobre la que se construyen las demandas partidistas. Por un lado, se trata de una definición de la ayuda como una caridad hacia los países en desarrollo. En este grupo se incluyen partidos de ideologías diversas que comparten, sin embargo, la perspectiva de la ayuda como caridad. Partidos populistas neoliberales, como el PVV holandés y el UKIP británico, así como los nórdicos defensores del Estado del Bienestar (DFP, PS y SD), todos abogan por reducir los presupuestos de ayuda al desarrollo.

Los populistas nórdicos (SD, PS y DFP), todos defensores del Estado del Bienestar, vinculan los recortes de la ayuda exterior con el mantenimiento del mismo, representando así su posición con propuestas del “chovinismo del bienestar”. En 2010 el DS propuso eliminar la ayuda exterior ineficiente para mantener el Estado del Bienestar. A mediados de la década y ya con la crisis de refugiados en marcha, los partidos daneses propusieron reducir otras partidas de la ayuda oficial al desarrollo para aumentar los presupuestos de acogida a refugiados.7 El programa del PS finlandés en 2011 exigió la reducción de la ayuda al desarrollo, luego implementada cuando el partido entró en el gobierno de coalición de Finlandia en 2015.

Además de los bien conocidos casos de “chovinismo del bienestar” de los países nórdicos ya mencionados, existen partidos de derecha radical de carácter populista neoliberal, como el PVV holandés y el UKIP británico, que han abogado por drásticos recortes en la ayuda al desarrollo. El PVV sostenía en su programa ya a principios de la década: “No más dinero para la ayuda exterior”. De la misma manera, el UKIP ha apoyado la reducción del presupuesto de ayuda exterior y su programa de 2015 prometía cortar radicalmente el presupuesto de ayuda.8 En 2017 reclamaba la reducción de la ayuda exterior en un 80%, pasando el dinero a integrar los presupuestos para asuntos internos. De forma sustantiva, la política de ayuda se planteaba como un asunto de ayudas privadas con, en su caso, desgravaciones fiscales a través de ONG.9

Otros partidos populistas plantean la política de ayuda al desarrollo como una cuestión de necesidad (tanto económica como política), como parte de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). Esto supone el favorecimiento de la ayuda y el aumento del presupuesto de ayuda exterior como medida para controlar los flujos migratorios (VB belga, RN francés y LN italiana).

En Italia la LN de Matteo Salvini propone el principio de Aiutateli a casa loro.10 En el caso italiano la fuerza electoral de la LN y subsiguiente presencia en el gobierno de coalición con el Movimento Cinque Stelle desde 2018 no se ha traducido en una política visible de recortes a la ayuda exterior. Radicalmente opuesta en su concepción y cuantía, la política de ayuda del VB belga y especialmente del RN francés considera la ayuda como una necesidad de la política actual. El VB ha dado menos importancia a la política de ayuda al desarrollo. Los programas del partido para las elecciones de 2010 y 2014 (la política de ayuda aparecía ya en el programa para las elecciones europeas de 2009) contenían una llamada de atención para dotar más ayuda al desarrollo y desarrollar una política de ayuda más eficiente.11

RN, considerado –como el FPÖ austríaco– el partido inspirador de la derecha populista radical en Europa desde el punto de vista programático, ha centrado sus objetivos geográficos de la ayuda en África para servir los intereses franceses, sobre todo a través del apoyo estatal a las inversiones privadas en el continente a cambio de la reversión de los flujos migratorios a Europa. El objetivo no es reducir la ayuda en sí, sino aumentarla hasta llegar a cumplir el objetivo del 0,7%.

La política de ayuda fue incluida por Marine Le Pen, líder del FN/RN, en sus 144 propuestas para las elecciones presidenciales de 2017. Entre ellas, la propuesta 124 incluía una verdadera política de co-desarrollo con África dedicada a la educación, la agricultura y la seguridad. Apoya explícitamente el objetivo del 0,7% del PIB de AOD. La ayuda incluye una clara crítica a la reducción de la ayuda en Francia durante la presidencia de François Hollande. Para RN la ayuda a África es el único impedimento a la llegada de inmigrantes a Francia. En palabras de Marine Le Pen, la ayuda no es una cuestión de solidaridad, sino de seguridad nacional (“aumentaremos la ayuda al 0,7% porque es condición para la seguridad nacional”).12 La política de ayuda se define como la herramienta más eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo.

El vínculo potencial entre inmigración y refugio y ayuda exterior se ha desarrollado en los partidos de la derecha radical populista, en particular desde 2015 con la crisis de los refugiados. Este vínculo se recoge en la AOD a través de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). El vínculo que se establece entre la política de ayuda y de inmigración se distingue nítidamente. Las políticas de inmigración deben desplegarse en los puntos de origen de los flujos migratorios (énfasis que comparten RN y la LN). VOX en España explícitamente utiliza este mismo marco, como veremos más adelante, vinculando la ayuda a los flujos migratorios en su programa.

La posición de los partidos en el sistema de partidos y su influencia en las políticas

Por influencia política entendemos la capacidad de los partidos de derecha radical populistas de conseguir que sus objetivos de ayuda acaben convirtiéndose en política pública. En este sentido, el impacto de los partidos populistas puede ser a través de un efecto contagio (sus posiciones programáticas son adoptadas por otros partidos, en particular los partidos populares y conservadores) o de una influencia directa a través de acuerdos, pactos y coaliciones con otras formaciones políticas. La crisis financiera de 2008 ofreció la oportunidad de politizar la cuestión y la cuantía de los presupuestos de ayuda en algunos países, de forma que la política de ayuda quedara subsumida en las políticas de austeridad, como en los Países Bajos y Finlandia a principios de la década (2010-2012).

La influencia de las propuestas de los partidos populistas ha estado determinada en primer lugar por la posición de los partidos en los respectivos sistemas de partidos y su acceso al gobierno. La posición de los partidos se define durante la última década en un abanico de escenarios en estos países, que van desde la oposición-cordón sanitario a la mera oposición, apoyo externo al gobierno, socio minoritario de gobierno o miembro de gobierno de coalición. Akkerman, De Lange y Roodjjuin (2016) muestran que los partidos de derecha radical populista en el gobierno no llegan a comprometer sus demandas esenciales –como la inmigración, el islam, la ley y orden o la integración europea, aspectos que definen el perfil de su “nicho” ideológico–. En el caso de los partidos de derecha radical populista es preciso analizar los gobiernos de coalición como socios minoritarios de gobierno (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 4).

Figura 1. Partidos y posiciones en el sistema de partidos y de gobierno
País Partido % de voto última elección general % voto elecciones europeas 2014 Gobierno/oposición Otros miembros de la coalición % AOD (2)
Austria FPÖ 20,50 (2017) 18,70 Gobierno de coalición (2017-) ÖVP -30
Bélgica VB 5,84 (2014) 4,26 Cordón sanitario - -7
Dinamarca DFP 12,30 (2015) 26,60 Apoyo externo al gobierno Venstre y DKF -10
Finlandia (1) SP 17,70 (2015) 9,80 Gobierno de coalición (2015) Kokoomus y Keskusta -3
Francia RN 8,75 (2017) 24,85 Cordón sanitario - 11
Italia LN 37,00 (2018) 6,20 Gobierno de coalición (2008) Centro-derecha, FI y AN (2008) 38
      5,00 Gobierno de coalición (2018) M5S (2018)  
Países Bajos PVV 13,20 (2017) 13,20 Apoyo externo al gobierno CDA (2010-2012) -25
          D66, CDA y CU  
Suecia SD 12,90 9,67 Cordón sanitario - 4
Reino Unido UKIP 1,80 (2017) 27,59 Oposición - 62
(1) Finlandia celebró elecciones generales el 19/IV/2019 con la victoria del Partido Socialdemócrata.
(2) Variación en el porcentaje de ayuda en la última década.
Fuente: elaboración propia.

En Finlandia, desde 2015 SP entró en un gobierno de coalición en el que obtuvo cuatro ministerios, incluido el de Asuntos Exteriores, ocupado por el entonces líder Timo Soini. En 2017 hubo un gobierno de coalición de centro-derecha formado por Keskusta (“Partido del Centro”), Kokoomus (“Partido de Coalición Nacional) y Sininen tulevaisuus (SIN, “Reforma Azul”), esta última creada en 2017 como escisión del SP tras la elección de Jussi Halla-aho como presidente del partido. El gobierno resultante incluía cinco ministros del SIN (todos ex miembros del SP, incluido Timo Soini). Toda la década el SP ha defendido el recorte presupuestario de la ayuda.

Los partidos populistas que más han influido en la política de ayuda son aquellos que han formado parte de gobiernos de coalición (en Austria, Italia y Finlandia) y en los que han ocupado las carteras de Exteriores. En Austria, desde 2017 el Ministerio de Asuntos Exteriores ha estado formalmente en manos de un candidato independiente nominado por el FPÖ, miembro de la coalición de gobierno. La coalición entre Sebastian Kurz del ÖVP y Heinz-Christian Strache del FPÖ en 2017 se ha traducido en una línea más dura en la política de inmigración. Se produjeron recortes en la ayuda exterior en este período (OECD, 2018), si bien los debates políticos se centraron en la política de inmigración interior, tanto en su contenido como en las cantidades destinadas a la ayuda.13

En el caso de apoyo externo al gobierno y su impacto en la política de ayuda, a principios de la década el DFP danés y el PVV holandés negocian el apoyo al gobierno a cambio de recortes a los programas de ayuda. En el caso del DFP, apoyó externamente al gobierno de Rasmussen en 2010-2012. En 2012 dejó caer al gobierno para mantenerse en la oposición en los gobiernos Rutte II y, en 2017, con Rutte III en un contexto de amplio consenso en relación a la política de inmigración y de refugio. En el caso del PVV holandés el programa demandaba la finalización de la ayuda exterior en cuanto fuera posible.

En los países que aplican un cordón sanitario a la derecha radical populista –Suecia, Francia y Bélgica–, los partidos populistas sí han logrado visibilizar sus posiciones frente a la ayuda a través de sus campañas, si bien han estado alejados de la toma de decisiones. Durante la década pasada, los países que han reducido la ayuda son Austria, los Países Bajos, Dinamarca, Bélgica y Finlandia. Los países aquí analizados terminan la década en posiciones muy dispares en relación al objetivo a largo plazo, el 0,7% del PIB. A pesar de la presión ejercida por algunos de sus partidos populistas (en la oposición), el Reino Unido (0,7%), Suecia (1,02%) y Dinamarca (0,72%) son los únicos países del CAD que con fecha de hoy cumplen con el objetivo de dedicar un mínimo del 0,7% del PIB a la ayuda al desarrollo.

Conclusiones

VOX y la desaparición de la excepción española

España no pertenecía al grupo de países de la UE en los que la derecha radical populista dejó su impronta en las tres últimas décadas. De hecho, la ausencia de un partido de derecha radical populista con presencia parlamentaria había suscitado el interés de la literatura comparada (Alonso y Rovira Kaltwasser, 2013; González, 2018).14

En España, los programas de los principales partidos (PSOE, PP, Cs y Podemos) y sus acuerdos en la Comisión de Cooperación del Congreso de los Diputados durante la legislatura anterior no establecen ningún vínculo entre las políticas de ayuda e inmigración. Reflejan un consenso vago sobre la pertinencia de recuperar el presupuesto de ayuda y sobre la necesidad de reformar o modernizar las instituciones e instrumentos de la ayuda. Centrado en aspectos técnicos, el debate partidista en España no ha puesto mucho énfasis en cuestiones políticas relativas a la naturaleza de la política de ayuda y sus objetivos (Olivié y Pérez, 2016, p. 61).

Este diagnóstico debe ser revisado a la luz del reciente éxito electoral de VOX, que aparece formalmente como partido político en 2013, pero sin gran repercusión. El primer programa de VOX, en las elecciones europeas de 2014, recogía algunas ideas imprecisas sobre la estructura territorial del Estado, pero no incluía referencias a la política de inmigración ni a la de ayuda. Sin embargo, el programa de VOX para las elecciones autonómicas andaluzas de 2018, extensible para las elecciones generales de 2019, proporciona una imagen mucho más completa de las posiciones de esta formación política. El nacionalismo y las demandas relativas a la deportación de los emigrantes encajan en el perfil básico de la nueva derecha radical.

En el nuevo programa de VOX se recogen dos artículos relacionados con la ayuda exterior (“100 medidas para la España viva”, 2018). En primer lugar, “ayudar a los países en desarrollo, víctimas también de las mafias de tráfico de personas, que debilitan sus naciones extrayendo sus recursos humanos y económicos para ofrecerlos luego como esclavos en Europa” y “condicionar la ayuda al desarrollo a que los países acepten la repatriación de inmigrantes ilegales y delincuentes”. La clave está en vincular la política de ayuda con la de inmigración.15 En segundo lugar, “impulsar un gran Plan Nacional de Cooperación Internacional con las naciones de la comunidad histórica hispana para la ordenación de las inversiones, ayuda a las empresas españolas, garantizar la seguridad jurídica en los países de acogida y ordenar el flujo migratorio”. Se trata aquí, como en el caso del RN francés, de priorizar los lazos con los países del espacio cultural común.

Margarita Gómez-Reino Cachafeiro
Profesora titular de Ciencia Política, Departamento de Ciencia Política y de la Administración, UNED

Referencias

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1 Para una definición de los partidos y los criterios de clasificación más recientes, véase Gómez-Reino (2018). Entre los numerosos trabajos sobre la clasificación, destaca el clásico de Cas Mudde (2007).

2 Comité de Ayuda al Desarrollo. Se ha eliminado del análisis el caso húngaro ya que, a pesar de la presencia de dos partidos populistas, Jobbik y Fidesz (este último controvertido en su adscripción), Hungría no ingresó en el grupo de países del CAD hasta 2016. Tampoco se ha incluido en el análisis Alemania porque, a pesar de ser miembro del CAD, la presencia de la derecha populista radical ha sido irregular, desde el éxito y fracaso Republikaner en los años 80 hasta el más reciente auge de AfD a partir de las elecciones europeas de 2014.

3 Los efectos indirectos dependen en gran medida de factores contextuales y aquí se tratarán de manera secundaria. Es la participación en el gobierno y, en particular, la posibilidad de acceder al Ministerio de Asuntos Exteriores, la clave para entender los efectos de estos partidos.

5 En este trabajo se examina la influencia de los partidos en la política de ayuda de los Estados miembros de la UE. No se describe la influencia de estos partidos en las instituciones europeas: para un análisis, véase Gómez-Reino (2019).

6 Así aparecen ya, por ejemplo, en los trabajos de Betz, las dos caras de populismo, el populismo neoliberal y el populismo nacionalista, más tarde reelaboradas en diferentes tipologías (Betz, 1993).

7 Este intercambio en las políticas de ayuda y de refugiados en Dinamarca suscitó la alarma de Naciones Unidas y la petición expresa de no reducir la ayuda.

8 El UKIP quiere ayudar a la gente a través del comercio y no de la ayuda –trade not aid–. Nigel Farage afirmaba contundentemente en 2014 que la caridad empezaba en casa.

9 Austria representa un escenario caracterizado por un populismo cuya prioridad es la política de inmigración. El programa del FPÖ afirma que el papel de Austria en el mundo debe moldearse por la responsabilidad humanitaria, la auto-consciencia y la preservación de los intereses austríacos (FPÖ Party Program, 2011).
En política exterior, el FPÖ lanza un llamamiento a una política común desde una alianza de Estados europeos.
El principio sobre el que se sustenta la política de ayuda al desarrollo es la auto-ayuda: “El principio básico aplicable a la política de ayuda al desarrollo austríaca es facilitar la auto-ayuda. Promueve la libertad y responsabilidad y es una respuesta a la situación de crisis y refugiados” (Programa del FPÖ).

10 Es evidente que cada proyecto de largo alcance necesita un marco de intervención internacional: “Podemos reivindicar la paternidad de un eslogan afortunado pero no escuchado: ayudémosles en su propia casa” (“aiutiamoli a casa loro”, Programma político, Lega Nord-Salvini, 21/V/2017.

11 El programa lo afirmaba rotundamente: el presupuesto de ayuda debe aumentarse (“Het budget voor ontwikkelingssamenwerking moet worden opgetrokken: Vlaams Belang”).

12 Según Marine Le Pen: “No es sólo una cuestión de solidaridad: si ese fuera el caso, la ayuda francesa no habría caído hasta el 0,37% con el gobierno socialista. ¡Aumentaremos la ayuda hasta el 0,7 porque es una condición de nuestra seguridad nacional! Los franceses deben entender que este esfuerzo… para contribuir a la seguridad y prosperidad de los africanos, es el único bloqueo eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo” (Le Monde, 11/IV/2017).

13 El último escándalo de corrupción política protagonizado por Strache ha hecho saltar recientemente la coalición.

14 El auge de VOX ha iniciado un debate político, periodístico y académico sobre la definición del nuevo partido y su clasificación como derecha populista radical o extrema derecha, en atención a la comparación de rasgos “viejos” y “nuevos”. En este trabajo no me extiendo sobre las características de la formación, parto de la sustancial identidad con la derecha populista europea y su nicho.

15 El contraste con otras formaciones populistas de izquierda como Podemos está en que este último rechaza la necesidad establecer un vínculo entre políticas de inmigración y ayuda.

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<![CDATA[ España: ¿líder global en transparencia financiera? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari80-2019-perez-espana-lider-global-transparencia-financiera 2019-07-08T09:47:01Z

España es el país con mayor transparencia financiera del mundo según las evaluaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), por lo que podría aspirar a ser un líder mundial en la lucha global contra los flujos financieros ilícitos (meta 16.4 de la Agenda 2030).

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Tema

España es el país con mayor transparencia financiera del mundo según las evaluaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), por lo que podría aspirar a ser un líder mundial en la lucha global contra los flujos financieros ilícitos (meta 16.4 de la Agenda 2030).

Resumen

En este análisis se presentan datos de las revisiones entre pares del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) que muestran que España es el país con mejor cumplimiento técnico de sus 40 recomendaciones contra el blanqueo de capitales, considerado el estándar internacional más importante en materia de transparencia financiera. Seguidamente, se indaga en las razones por las cuales el país ha cumplido tan estrictamente con las normas internacionales sobre acceso e intercambio de información financiera y se reflexiona sobre la posibilidad y pertinencia de que España aspire a una posición de liderazgo en este asunto global, que ha pasado a formar parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Para pasar de ser el país más cumplidor a ser líder en esta agenda, España necesitaría completar el desempeño de funcionarios y profesionales con un impulso político que pasaría por una mejor comunicación pública y un papel más activo en foros internacionales. En el Foro de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible este liderazgo puede ser especialmente necesario pues la meta 16.4 carece todavía de indicadores de seguimiento.

Análisis

La transparencia financiera consiste en la producción e intercambio por parte de los gobiernos de información financiera sobre sus ciudadanos y empresas, generalmente, en el marco de acuerdos y estándares internacionales. El objetivo de la transparencia financiera internacional es combatir eficazmente los flujos financieros ilícitos, movimientos transnacionales de dinero de origen o destino delictivo que se sirven de la globalización financiera para permanecer ocultos a las autoridades nacionales. Se trata de un asunto que ha sido elevado a lo más alto de la agenda de la cooperación internacional en 2015 mediante la adopción de la meta16.4 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda de Acción de Addis Abeba, pero que se ha venido tratando y regulando en diversos foros intergubernamentales desde hace 30 años.

Entre los distintos acuerdos e iniciativas internacionales sobre transparencia financiera, las 40 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo destacan como el estándar más completo, más antiguo y de mayor alcance geográfico. España es el país del mundo que cumple con mayor rigor estas 40 recomendaciones según el sistema de evaluación mutua del propio GAFI, por lo que podría decirse que es el país con mayor transparencia financiera del mundo.1

En este análisis se aporta más información sobre la posición de España en materia de transparencia financiera a escala mundial y europea con el apoyo de datos tomados del sistema de evaluaciones del GAFI. Seguidamente, se explican las causas históricas de este desempeño, las cuales podrían explicar también por qué esta cualidad española es tan poco conocida dentro y fuera del país. Por último, se realizan una serie de recomendaciones para que España convierta su superioridad técnica en un verdadero liderazgo internacional.

España, el país más cumplidor del GAFI

El GAFI lleva 30 años fijando estándares internacionales de transparencia financiera y comprobando su aplicación país por país. Su sistema de evaluación sobre las 40 recomendaciones contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo se encuentra ya en la IV ronda de evaluaciones, en la que España fue el primer país examinado junto con Noruega.

El informe de evaluación de España, emitido en 2014, fue más favorable que el del país nórdico y destacó la solidez de su sistema general contra el blanqueo de capitales y algunos avances concretos, como la puesta en marcha de un registro de titulares reales, basado en la colaboración de los notarios. Posteriormente, conforme se fueron realizando más evaluaciones, el GAFI las fue consolidando en una tabla publicada en su web y se supo que España era el país con mejor cumplimiento técnico de las 40 recomendaciones. Actualmente, con datos de abril de 2019 , España cumple plenamente con 28 recomendaciones, ocupando la primera posición en un ranking de 77 países y destacando sobre el cumplimiento mundial (11 recomendaciones) y de la UE (12), tal y como se representa en la Figura 1.

Figura 1. ¿Cuántas de las 40 recomendaciones GAFI se cumplen plenamente en cada país?
Fuente: elaborado a partir de la IV ronda de evaluaciones GAFI.

Si la comparación entre países tiene en cuenta todo el rango de puntuaciones del GAFI para cada recomendación (cumplidor, ampliamente cumplidor, parcialmente cumplidor e incumplidor) y estas valoraciones se escalan de forma lineal de 0 a 100, a España le correspondería una transparencia del 88% y seguiría ocupando el primer puesto de los 77 países evaluados, los cuales arrojarían un cumplimiento medio del 64%. Dicho esto, las 40 recomendaciones representan un estándar internacional, por lo que el 100% en esta escala no debe considerarse un ideal de transparencia financiera. De hecho, hay otros indicadores de transparencia financiera, como, por ejemplo, el componente cualitativo del índice de secreto financiero de Tax Justice Network (TJN, 2018), en el que el máximo alcanzado por un país se encuentra en el 58%. A España, en ese índice le corresponde un 52% y la 6ª posición sobre 112 países analizados.

En el documento de trabajo del Real Instituto Elcano “Transparencia financiera internacional” se demuestra mediante regresión estadística que la transparencia financiera, cuando se aproxima por el grado de cumplimiento de las recomendaciones del GAFI, correlaciona con el índice de percepción de la corrupción (TI, 2017) y la lista negra de paraísos fiscales de la OCDE (2000). Ello indica que la transparencia financiera es una cualidad propia del buen gobierno democrático y también confirma el discurso de algunas ONG, según el cual el negocio de las finanzas offshore estaría frenando la aplicación de esta agenda internacional.

Desde esta perspectiva, resulta lógico que España, una democracia plena, destaque sobre el resto del mundo en transparencia financiera y que, no siendo un centro financiero offshore, destaque sobre otras democracias que sí lo son, como Suiza. Sin embargo, no es tan evidente por qué España destaca sobre la media europea (Figura 1) o sobre algunos países europeos, como los nórdicos, cuyas instituciones nacionales y cuyo papel en las instituciones internacionales gozan de tan buena reputación (Figura 2).

Figura 2. Cumplimiento pleno de recomendaciones GAFI en Europa
País Número
España 28
Reino Unido 23
Bélgica 21
Austria 18
Italia 18
Noruega 18
Suecia 15
Portugal 12
Eslovenia 11
Irlanda 10
Finlandia 8
Hungría 6
Letonia 6
Suiza 6
Dinamarca 5
República Checa 4
(1) Número de las 40 recomendaciones en las que el país obtiene una calificación C (cumplidor), según la IV ronda de evaluaciones con datos de abril 2019. Fuente: elaboración a partir de GAFI (2019).

¿Por qué España es tan transparente con sus finanzas?

Las recomendaciones del GAFI y sus actualizaciones se han ido aplicando en la UE mediante directivas antiblanqueo y en España, como en los demás países europeos, mediante leyes nacionales de transposición, en las cuales los Estados miembros pueden optar por niveles de cumplimiento más altos respetando los mínimos establecidos por las Instituciones de la UE. Los debates parlamentarios y las exposiciones de motivos de estas normas arrojan luz sobre las motivaciones que pueden llevar a los distintos países a optar por un mayor o menor rigor en materia de transparencia financiera.

En los debates del Parlamento Europeo sobre la directiva antiblanqueo de 2015 y un reglamento relacionado (UE, 2014), casi todos los eurodiputados mostraron su apoyo a la iniciativa de la Comisión, si bien sus discursos se diferenciaron en dos aspectos: contenían distintos argumentos de apoyo a la directiva y, mientras unos introducían ciertos matices, otros planteaban un apoyo sin fisuras. En cuanto a los argumentos utilizados en defensa de la norma, destacaron las referencias a la evasión fiscal, el crimen organizado y la corrupción, en este orden. Además, dos diputados, uno español y otro norirlandés, trajeron a colación la financiación del terrorismo.

Por otra parte, se plantearon objeciones sobre la falta de proporcionalidad de las nuevas exigencias administrativas y su perjuicio para negocios perfectamente legales. Estas objeciones fueron presentadas por diputados liberales y conservadores de países del centro y norte de Europa, mientras que los diputados del sur, independientemente de la ideología, no introdujeron matices de este tipo.

En España, de los debates parlamentarios y exposiciones de motivos de las leyes antiblanqueo y normas relacionadas de menor rango, se deduce que las consideraciones sobre el posible coste administrativo de esta legislación para los negocios han estado totalmente ausentes. Además, se puede comprobar que su vínculo con la lucha antiterrorista ha sido muy importante, sobre todo más en la época en la que el país empezó a destacar en los informes del GAFI.2

La primera ley contra el blanqueo de capitales, Ley 19/1993, vino motivada por la obligación de transponer la Directiva UE correspondiente. Así se constató en su breve exposición de motivos, en la cual ni siquiera se hacía referencia al GAFI a pesar de que sus recomendaciones ya estaban vigentes desde 1990, cuando se estableció el Grupo con España entre sus Estados fundadores. La Ley fue una transposición mecánica de la Directiva europea 91/30B/CEE, la cual sí citaba al GAFI y puso en pie la infraestructura ideada por este organismo internacional y, poco a poco, implantada con mayor o menor solidez en todos los países: una red de sujetos (mayoritariamente bancos) obligados a identificar, documentar y comunicar operaciones financieras sospechosas; una unidad de inteligencia financiera el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, el SEPBLAC, órgano administrativo encargado de recibir esas comunicaciones, sistematizarlas y derivarlas a otras administraciones; y un órgano encargado de asegurar el buen funcionamiento del sistema, la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales.

Diez años después, la Ley 12/2003, de 21 de mayo, de bloqueo de la financiación del terrorismo, sí contenía un amplio preámbulo. En él se hacía referencia a los atentados del 11 de septiembre de 2001 y al terrorismo de ETA, justificando la necesidad completar el ordenamiento jurídico con medidas eficaces en el ámbito de la prevención. La norma, además de introducir la figura del bloqueo de capitales como medida administrativa, repasaba obligaciones e instituciones similares o iguales a las contempladas por la Ley antiblanqueo de 1993.

El bloqueo preventivo de capitales sospechosos de financiación del terrorismo fue una recomendación especial del GAFI acordada en 2001, después del 11S. En octubre de 2001, se adoptaron un total de nueve recomendaciones especiales contra la financiación del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva que se sumaban a las tradicionales 40 recomendaciones del GAFI, cuyo nombre completo pasó a ser Grupo de Acción Financiera Internacional contra el Blanqueo de Capitales y la Financiación del Terrorismo. El Gobierno español se sumó con especial interés a este nuevo acuerdo que facilitaba un marco internacional para recabar apoyos en sus investigaciones antiterroristas. Su experiencia demostraba que la cooperación internacional en el ámbito de las finanzas podía dar buenos resultados, como había ocurrido con el desmantelamiento de la cooperativa Sokoa con la ayuda de Francia, y en aquel momento esta cooperación resultaba muy necesaria. La lucha contra ETA se intensificaba entonces como consecuencia de su abandono del alto el fuego en 2000, el asunto volvía a estar entre las principales preocupaciones de los españoles según el CIS y contaba con un consenso político renovado mediante el Acuerdo por las Libertades y contra el Terrorismo.

Cuando en 2010 se actualizó la ley española antiblanqueo, la UE había adoptado ya su tercera Directiva en la materia, el GAFI había actualizado dos veces sus recomendaciones y se encontraba en la III ronda de revisiones entre pares. España ya había obtenido una evaluación bastante buena en este nuevo marco, incluso antes de actualizar su Ley. Algunas recomendaciones nuevas, como la incorporación de los notarios al sistema de inteligencia financiera, ya se habían aplicado mediante normas de rango menor.

En su preámbulo, la segunda ley antiblanqueo se alineó de forma explícita y directa con las recomendaciones del GAFI, defendió la pertinencia de unificar los regímenes de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, y caracterizó la legislación europea como una norma de mínimos, que debía ser completada, reforzada o extendida atendiendo a los concretos riesgos existentes en cada Estado miembro. Los debates parlamentarios sobre esta medida reflejaron un alto nivel de consenso entre los distintos partidos políticos y, fuera del Congreso, aunque la norma apenas tuvo transcendencia mediática, desde la Administración se declaraba a España “un país líder en materia de prevención de blanqueo de capitales”, añadiendo que “hace unos años la prevención del blanqueo era una política muerta, sólo estaba en los libros y no se aplicaba. En ocasiones, la simple publicación de leyes en el BOE no es suficiente para poner en marcha políticas de este tipo, pues necesitan funcionarios y profesionales que las apliquen” (Notariado, 2010). En los años siguientes, el trabajo de funcionarios y profesionales siguió avanzando en línea con las recomendaciones del GAFI, hasta alcanzar España los niveles de cumplimiento reflejados en las Figuras 1 y 2.

¿Cómo pasar de cumplidor a líder?

A pesar de su destacado cumplimiento técnico, el GAFI no ha calificado a España como un líder en sus informes de evaluación y seguimiento. Por el contrario, sí ha denominado al Reino Unido, segundo en el ranking de cumplimiento, como un líder global en asuntos como la transparencia corporativa. Efectivamente, el Reino Unido, además de mejorar su propia información financiera, por ejemplo, mediante el registro de titulares reales de sociedades, ha influido en los países de la Commonwealth para que avancen en la misma dirección. Además, su papel en el G20 de Londres de 2009 fue muy relevante para aumentar la presión sobre los países más reticentes al intercambio de información. Según algunos autores, como resultado de esta cumbre, se firmaron más de 300 tratados de intercambio de información (Johannesen y Zucman, 2014), un éxito que fue capitalizado por el entonces primer ministro británico Gordon Brown, quien llegó a declarar el fin de los paraísos fiscales.

Para que España ejerza y sea reconocido como líder global en transparencia financiera, además del desempeño de funcionarios y profesionales, necesitaría del impulso de los políticos. Este impulso no sería redundante, pues los paraísos fiscales no han finalizado y la ONU no sabe dónde estamos en relación con la meta 16.4 de la Agenda 2030.3 A continuación se formulan dos recomendaciones en este sentido.

En primer lugar, España podría comunicar mejor su compromiso con las normas internacionales antiblanqueo y otros acuerdos de transparencia financiera, empezando por dar publicidad a las evaluaciones e informes del GAFI, los cuales apenas han transcendido a la opinión pública española. La iniciativa España Global recientemente ha empezado a trabajar la comunicación sobre la fortaleza democrática del país y, teniendo en cuenta la relación lógica y estadística que se da entre transparencia financiera e integridad de las instituciones, los datos de cumplimiento de las recomendaciones del GAFI podrían añadirse a otros indicadores que se exhiben desde su portal. Este ejercicio de comunicación podría servir también de estímulo para seguir avanzando en las 12 recomendaciones del GAFI que España todavía no cumple plenamente y en mejorar también otras evaluaciones, como las del Foro global de intercambio de información con fines tributarios y el Convenio de la OCDE contra el cohecho.

En segundo lugar, en el ámbito internacional, España podría servirse de la autoridad que le da su elevado cumplimiento para elevar la presión sobre otros países que no cumplen tan bien con los acuerdos adquiridos. Esto podría hacerse con una implicación más activa al menos en dos ámbitos. El G20, donde España es invitado permanente, ha sido junto con el G7 el foro político en el que generalmente se han lanzado los acuerdos sobre transparencia financiera que luego han desarrollado instituciones como el GAFI y la OCDE. Este foro podría servir de altavoz para el seguimiento de acuerdos que por el momento se mantiene en un ámbito profesional y técnico y, de esta forma, incrementar la presión entre pares y de la opinión pública sobre los países menos cumplidores. Por otra parte, en el ámbito de Naciones Unidas, dado que la Agenda 2030 no ha conseguido acordar un sistema de seguimiento de la meta 16.4, queda espacio para nuevas propuestas que los Estados miembros tendrían que llevar al Foro de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible, que se reúne anualmente en Nueva York. Su convocatoria de este año abordará precisamente el ODS 16 sobre la promoción de sociedades justas, pacíficas e inclusivas, en el cual se incluye la meta de eliminación de los flujos financieros ilícitos.

Figura 3. Anexo: cumplimiento de 40 recomendaciones del GAFI en España, UE y el mundo
Bloque   España Mundo
Rec Recomendación   Nota (1) % UE Mundo
Políticas y coordinación R.1 Evaluar los riesgos y aplicar un enfoque basado en el riesgo   C 100 69 55
R.2 Cooperación y coordinación nacional   LC 67 69 68
Blanqueo dinero y confiscación R.3 Delito de lavado de dinero   LC 67 69 75
R.4 Confiscación y medidas provisionales   C 100 69 75
Financiamiento del terrorismo y la proliferación R.5 Delito de financiamiento del terrorismo   C 100 69 73
R.6 Sanciones financieras con el terrorismo   PC 33 69 54
R.7 Sanciones financieras relacionadas con la proliferación   PC 33 69 40
R.8 Organizaciones sin fines de lucro   LC 67 69 41
Medidas preventivas R.9 Leyes de secreto de las instituciones financieras   C 100 69 90
R.10 Diligencia debida del cliente   LC 67 69 61
R.11 Mantenimiento de registros   C 100 69 84
R.12 Personas políticamente expuestas   C 100 69 64
R.13 Corresponsalía bancaria   C 100 69 67
R.14 Servicios de transferencia de dinero o valor   C 100 69 74
R.15 Nuevas tecnologías   C 100 69 70
R.16 Trasnferencias electrónicas   C 100 69 61
R.17 Dependencia de terceros   LC 67 69 65
R.18 Controles internos y sucursales y subsidiarias extranjeras   C 100 69 67
R.19 Países de mayor riesgo   C 100 69 61
R.20 Informes de transacciones sospechosas   C 100 69 82
R.21 Tipping-off y confidencialidad   C 100 69 83
R.22 Profesiones no financieras designadas: diligencia debida   LC 67 69 45
R.23 Profesiones no financieras designadas: otras medidas   C 100 69 50
Titularidad real R.24 Transparencia y titularidad real de las personas jurñidicas   LC 67 69 42
R.25 Transparencia y titularidad real de los acuerdos legales   LC 67 69 45
Poderes y responsabilidades de las autoridades competentes y otras medidas institucionales R.26 Regulación y supervisión de instituciones financieras   LC 67 69 56
R.27 Poderes de los supervisores   C 100 69 77
R.28 Regulación y supervisión de las profesiones no financieras   C 67 69 40
R.29 Unidades de inteligencia financiera   C 100 69 74
R.30 Responsabilidades de las autoridades policiales   C 100 69 86
R.31 Poderes de las autoridades policiales y de investigación   C 100 69 74
R.32 Empresas de remesas   C 100 69 63
R.33 Estadística   C 100 69 57
R.34 Orientación y comentarios   C 100 69 63
R.35 Sanciones   C 100 69 54
Cooperación internacional R.36 Instrumentos internacionales   C 100 69 73
R.37 Asistencia legal mutua   C 100 69 67
R.38 Asistencia legal mutua: bloqueo y confiscación   C 100 69 63
R.39 Extraditación   C 100 69 71
R.40 Otras formas de cooperación internacional   C 100 69 63
TOTAL   Media     88 72 64
    Número de recomendaciones plenamente cumplidas (total España y media UE y mundo)     28 12 11
Fuente: elaboración propia a partir de GAFI (2019).

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @aitor_ecoper

Referencias

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Johannesen, N., y G. Zucman (2014), "The end of bank secrecy? An evaluation of the G20 tax haven crackdown", American Economic Journal: Economic Policy, vol. 6, nº 1B, pp. 65-91, doi: 10.1257/pol.6.1.65.

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1 Para más información sobre el concepto y la medición de la transparencia financiera internacional véase el documento de trabajo del mismo nombre.

2 En un artículo de la Revista de Estudios Políticos se analiza más detalladamente esta influencia de la agenda antiterrorista en la aplicación de la normativa internacional de transparencia financiera como una dinámica de coyuntura crítica y trayectoria dependiente (Pérez, 2018).

3 Sobre esta cuestión, que se resume en la falta de indicadores del ODS 16.4, véase Cobham (2018).

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<![CDATA[ La salud global y las dificultades prácticas en la implementación de la Agenda 2030 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari77-2019-fanjul-salud-global-dificultades-practicas-implementacion-agenda-2030 2019-06-28T12:08:02Z

La salud global se ha convertido en un indicador imprescindible del progreso común.

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Tema1

La salud global se ha convertido en un indicador imprescindible del progreso común.

Resumen

El ODS 3 asume la tarea inacabada de los Objetivos del Milenio en asuntos centrales de la pobreza como la mortalidad materno-infantil y amplía su alcance y ambición con metas como la cobertura universal de salud. Por sus conexiones con otros objetivos, sus avances y sus desafíos en materia de financiación, estrategia y gobernanza, la salud global se ha convertido en una especie de piedra angular de la Agenda 2030. Para España, la cooperación internacional en este ámbito y, concretamente, la renovación de su contribución al Fondo Mundial contra la Malaria, el SIDA y la Tuberculosis, se ha convertido también en una oportunidad de reactivar una política que lleva casi una década en coma.

Análisis

Cuando los líderes del G20 se reúnan en Japón en octubre de 2019, uno de los ocho asuntos que discutirán es el de la salud global. Del catálogo interminable de temas que determinan hoy las relaciones internacionales y el bienestar del planeta, la cumbre de Osaka ha decidido destacar materias como la cobertura universal de salud, las pandemias, las resistencias antimicrobianas o el envejecimiento saludable. Y lo harán en el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y de una visión informada y científica del progreso humano sobre la base de la equidad y la sostenibilidad.

La salud se ha convertido en un indicador imprescindible del progreso común. A diferencia de los Objetivos del Milenio (2000-2015), las metas de la Agenda 2030 conciernen al conjunto de las naciones del planeta y establecen un doble rasero para la comunidad internacional: las aspiraciones comunes mínimas y las aspiraciones particulares de cada uno de los países, de acuerdo a su punto de partida y a sus capacidades. En esta hoja de ruta, los indicadores de salud establecen un termómetro del éxito o fracaso de otras políticas. La mortalidad, la longevidad, la libertad y seguridad sexuales, la posibilidad de acceder a un servicio médico libres del miedo a la incompetencia o la deuda: cada uno de estos ámbitos refleja y determina al mismo tiempo el éxito de otros indicadores de tipo económico, político, ambiental e institucional.

La primera parte de este análisis describe brevemente las prioridades de salud en la Agenda 2030, incluyendo algunos de los desafíos principales a los que hace frente. La segunda parte se centra en las contribuciones que puede realizar España a través de su cooperación, utilizando como ejemplo la lucha contra las tres grandes pandemias de la pobreza.

Los ODS le sientan bien a la salud global

La agenda definida por el conjunto de la comunidad internacional en 2015 asume la tarea inacabada de la etapa anterior (Objetivos del Milenio) en asuntos centrales de la pobreza como la mortalidad materno-infantil y las grandes pandemias infecciosas. A pesar del avance sin precedentes de las dos últimas décadas, que ha desplomado las cifras de mortalidad directamente ligadas a la pobreza extrema –alrededor de la mitad en el caso de los menores de cinco años y de sus madres, según el Banco Mundial–, seguimos lejos de los objetivos originales y nos enfrentamos incluso a un repunte de enfermedades como la malaria.

Pero la agenda inacabada es mucho más amplia. Por primera vez, los objetivos globales de desarrollo incorporan el desafío de las enfermedades no transmisibles, de su prevención y de su tratamiento. El cáncer, la diabetes, las enfermedades cardiovasculares, las respiratorias y los trastornos mentales han dejado de ser una preocupación exclusiva de los países más ricos y constituyen hoy la principal carga de morbilidad y mortalidad en el mundo en desarrollo, muy especialmente en las grandes regiones emergentes. De acuerdo con la OMS, el 85% de los 15 millones de muertes evitables derivadas de estas enfermedades se produce en países de ingreso bajo y medio como las que proliferan en América Latina, Asia y África del Norte, en plena transición epidemiológica y demográfica. La lucha contra el tabaco y el alcohol se han unido a las metas globales hacia 2030.

El tercer gran ámbito de los nuevos objetivos es el de la cobertura universal de salud (CUS). A diferencia de las metas de carácter más finalista, esta asume la responsabilidad de garantizar un derecho que está en la base de los Estados de bienestar modernos: que el acceso a la salud no derive en la quiebra financiera de los pacientes y de sus familias. Se trata de una aspiración compleja, que debe ser interpretada de acuerdo al contexto y a las capacidades de países que se encuentran en un rango amplísimo de nivel de desarrollo.

No hace falta decir que una agenda tan amplia escapa con mucho los límites formales de la salud e ilustra la imbricación profunda entre los diferentes ODS. Aunque sus metas se encuentran formalmente limitadas al ODS3 (“Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades”), la realidad es que no es posible abordarlas con seriedad sin considerar los determinantes sociales y ambientales de la salud, reflejados en otros objetivos. Desde la lucha contra el calentamiento global (ODS13) hasta la reducción de las desigualdades (ODS10), el consumo sostenible (ODS12), la alimentación (ODS2) o el acceso al agua potable (ODS6), resulta sencillamente imposible alcanzar el primero sin avanzar decididamente en cualquiera de los demás.

Pero la consecución del ODS3 se enfrenta a desafíos más concretos, vinculados de forma directa al propio sector de la salud. El primero de ellos es el de la financiación. La Comisión Lancet sobre Inversión en Salud ha calculado que los recursos adicionales para lograr los objetivos descritos más arriba están en un rango de entre 70.000 y 90.000 millones de dólares anuales. El origen de estos fondos no sólo vendría de los países donantes –a los que se pide que intensifiquen el esfuerzo realizado hasta ahora–, sino también de los propios gobiernos de los países en desarrollo e incluso una parte a través de copagos de los ciudadanos. Una miríada de buenas e innovadoras ideas se han puesto al servicio de este esfuerzo de financiación, que, en todo caso, constituye una de las inversiones más rentables a las que puede hacer frente un Estado: como señalan los autores del informe Lancet, por cada dólar invertido en la financiación de la salud, los países pobres recuperan entre 9 y 20 dólares en forma de mejoras de productividad, incremento del rendimiento educativo y dinamización de la inversión y el acceso a recursos naturales.

El segundo de los desafíos afecta a la dificultad para establecer prioridades dentro de la propia agenda de salud. Los ODS tienen la virtud de ser comprehensivos, pero eso puede derivar en una competencia entre las propias necesidades del sistema. Para los países más pobres, el ejemplo tradicional es de los programas denominados “verticales” (contra el VIH y la malaria, por ejemplo) frente a los programas transversales de fortalecimiento de la salud primaria. En un país de renta media el conflicto se podría plantear entre esa misma salud básica y la financiación de especialidades en hospitales a menudo limitados a áreas urbanas. Pero también en los sistemas de salud más sofisticados –como el español– es necesario analizar con detenimiento el valor añadido de las intervenciones ligadas a la Agenda 2030 y evitar a toda costa un efecto de vasos comunicantes con otras prioridades sanitarias.

Finalmente, la agenda de salud de los ODS plantea un desafío relacionado con la gobernanza. Un sistema sanitario universal, para empezar, exige un entramado institucional capilar y perfectamente sincronizado, lo que no siempre está al alcance de los países que aspiran a este objetivo. O embridar las relaciones comerciales de todo un país, de las que depende la normativa de propiedad intelectual y el precio de medicamentos esenciales. Pero la gobernanza se complica también por el carácter transversal de los objetivos de salud, que exige consolidar el principio de ‘la salud en todas las políticas’. La lucha contra la contaminación y sus efectos sobre las enfermedades no transmisibles ilustra bien la dificultad de coordinar movilidad, urbanismo, pedagogía pública y atención sanitaria bajo un mismo paraguas de políticas.

La acumulación de metas y la complejidad de la Agenda 2030 en el campo de la salud no justifica su incumplimiento. Antes que una obligación, los ODS constituyen una oportunidad. La autopista abierta por la comunidad internacional con esta agenda permite a los gobiernos poner las luces largas y considerar estrategias y políticas que van mucho más allá de uno o dos ciclos electorales. La amplitud abrumadora de las 169 metas de la agenda hacen imposible cumplirlo todo en un período tan corto como 15 años. Por eso mismo, el propósito último de este ejercicio es establecer en cada uno de los países un plan de trabajo que equilibre la contribución necesaria a los objetivos comunes y globales con la aspiración de un puñado de objetivos nacionales ambiciosos y relevantes. Y hacerlo de un modo que busque sinergias entre los propios objetivos.

España es un buen laboratorio de este proceso. De acuerdo con mediciones internacionales comparadas como el SDG Index, nuestro país suspende en una serie de indicadores como la prevalencia elevada de obesidad infantil y adulta, de uso diario de tabaco, consumo de alcohol, nuevas infecciones de VIH o tuberculosis, y de desigualdades en salud reflejadas por diferencias en la esperanza de vida al nacer entre regiones. Otras áreas, como la contaminación ambiental en las ciudades o el desempleo juvenil y su interrelación con la salud precisan de un impulso decidido que apueste por soluciones positivas y sostenibles a largo plazo. Otras se ven desafiadas por políticas que muestran la fragilidad del sistema como los cambios en la cobertura sanitaria universal o el acceso a medicamentos y tecnologías sanitarias (un ejemplo reciente es el tratamiento de la hepatitis C en nuestro país).

Pero en ninguno de estos indicadores nuestro país puntúa más bajo que en el del compromiso con la promoción de la salud global en otras regiones. Los datos muestran el estancamiento de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y de la inversión en investigación, dejando a España en un mal puesto en comparación con otros países de la UE o la OCDE.

El propósito de este análisis es precisamente comentar el papel que la cooperación española podría jugar en el éxito de los objetivos globales de salud. Para ilustrar este argumento se puede recurrir al ejemplo de la lucha contra las tres principales pandemias de la pobreza: VIH-sida, malaria y tuberculosis. La posibilidad de retornar como donante significativo a esta batalla sería un modo de combinar varias de las metas comprendidas bajo el ODS3 y asegurar la contribución de nuestro país a la consecución de este importante objetivo.

Las tres pandemias, los ODS y las dificultades prácticas en la implementación de la Agenda 2030

Dos décadas atrás, las pandemias del SIDA, la tuberculosis y la malaria parecían imparables. Hoy podemos decir que el mundo ha revertido esta tendencia. La acción de gobiernos, sociedad civil y sector privado –conjurados alrededor de una estrategia común y del valor distintivo de sus aportaciones– ha permitido asegurar el acceso de millones de personas a los tratamientos, mosquiteras y servicios que salven y mejoren sus vidas. En este esfuerzo han sido determinantes los nuevos fondos multilaterales y público-privados, como el Fondo Mundial (FM), Unitaid y ONUSIDA, modelos institucionales de movilización de recursos y estrategias que han revolucionado métodos y objetivos.

La batalla, sin embargo, está muy lejos de ser ganada. De hecho, el desafío de la triple pandemia se encuentra en una suerte de encrucijada binaria que podría llevarnos a completar la tarea o a revertir el camino recorrido. El fin de la malaria, el SIDA y la tuberculosis es hoy parte inseparable de una agenda de la salud global en la que la cobertura universal de salud, la reducción de las desigualdades o la innovación científica establecen el horizonte de trabajo hacia el año 2030.

Como enfatiza el propio FM en un reciente documento sobre su estrategia 2021-2023, “los programas [que apoyamos] ayudan a construir sistemas sanitarios resilientes y sostenibles que apuntalan la cobertura universal de salud”. Esta concatenación de intereses se explica por el papel necesario de los sistemas de prevención y atención primaria en las estrategias de lucha contra las tres pandemias, aunque también por la focalización en grupos de población particularmente abandonados y en la necesidad de presentar la cobertura como parte de un derecho fundamental de los pacientes. Dicho de otro modo, en los países de alta prevalencia sería casi imposible garantizar objetivos como el de la cobertura universal sin una inversión estratégica en la lucha contra estas tres pandemias, que sobrecargan de forma crónica los servicios sanitarios.

Las posibilidades de canalizar este compromiso no van a escasear. El próximo mes de octubre, por ejemplo, tiene lugar en Francia la conferencia de reposición financiera del FM, donde países donantes y receptores deben garantizar los 14.000 millones de dólares que pueden definir el éxito o el fracaso del ODS3. Existen todo tipo de razones éticas, políticas y de interés propio para que el Gobierno español resucite por esta vía una política de cooperación que lleva casi una década en coma: desde la posibilidad cierta de salvar la vida de casi un millón y medio de personas a lo largo de tres años, hasta la oportunidad de apuntalar sectores estratégicos nacionales como el de la investigación científica. También de demostrar la voluntad de liderazgo y apuesta por el multilateralismo de nuestro país, en un momento en el que el nacionalismo reaccionario campa a sus anchas por medio mundo.

Si esto es así, ¿qué podría impedir a España retomar esta senda? Se me ocurren al menos tres obstáculos importantes en este camino. El primero de ellos está relacionado con la doble competencia inherente a los ODS de salud: la que se produce entre los objetivos nacionales e internacionales, y la que afecta a las propias metas globales dentro del Objetivo 3. La paradoja del caso español es que las instituciones públicas han asumido el desafío de los ODS con tanto entusiasmo que el empeño en las prioridades propias ha orillado hasta este momento las internacionales. Y no es de extrañar, considerando que la Cooperación Española no sólo carece de presupuestos y peso político, sino que debe hacer frente a un menú de opciones abrumador.

El segundo obstáculo es de carácter político e institucional. Incluso aunque el nuevo Gobierno acelerase la recuperación del sistema de ayuda, pasará algún tiempo antes de que se definan las nuevas estructuras y políticas. Mucho más cuando la Cooperación Española sale del coma en un contexto que se parece poco al de 2010. Si las autoridades esperan demasiado, España perderá la oportunidad de contribuir a un esfuerzo que, curiosamente, refleja mejor que otros las características de la ayuda del futuro. A diferencia de los enfoques de principios de este siglo –financiación del alivio humanitario y la provisión de servicios sociales básicos– hoy buena parte de la ayuda propone un valor añadido diferente. La financiación directa de intervenciones sigue siendo relevante en ámbitos como el de la acción humanitaria, pero en otros empieza a abrirse camino un modelo basado en el intercambio de conocimiento, la colaboración entre actores públicos y privados, y la búsqueda de impacto estratégico.

Finalmente, el tercer obstáculo podría ser de tipo ideológico. Para algunos de quienes deben tomar esta decisión –como los socios del gobierno a la izquierda del PSOE– ni la cooperación ni los ODS son prioridades evidentes de la acción exterior de España. Para otros que deben influirla –como una parte de la sociedad civil– la financiación de fondos finalistas o “verticales” se produce a costa de otras prioridades de carácter más transversal, y definitivamente a costa de la cobertura universal de salud.

Ninguno de estos obstáculos es insorteable, pero ilustran las dificultades prácticas de sacar adelante una agenda cuajada de encrucijadas.

Conclusiones

El éxito del ODS3 y de las otras metas relacionadas con la salud puede salvar y mejorar la vida de centenares de millones de personas. Reflejan derechos fundamentales cuyo reconocimiento práctico constituye un punto de no retorno para muchas sociedades. Apuntalan la consecución de otros objetivos prioritarios del desarrollo humano, lo que les convierte en una suerte de piedra angular de la Agenda 2030.

Pero para llegar a la meta debemos vencer los desafíos de la financiación, atomización y gobernanza de estos objetivos. Para ello, los países firmantes de este compromiso están obligados a realizar un diagnóstico del estado de la cuestión y un plan para definir, costear y evaluar acciones basadas en las circunstancias propias de cada caso. Eso implica objetivos bien definidos y estrategias para alcanzarlos. De todo el menú de prioridades que despliega la Agenda 2030, ¿cuáles son los grandes debates de Estado, los grandes desafíos en materia de desarrollo sostenible? ¿En qué ámbitos queremos rentabilizar el impulso político que ofrecen los ODS, promoviendo reformas y pactos de Estado, midiendo y siendo medidos?

Lamentablemente, en España todavía no es posible responder a estas preguntas. Cuando ya ha pasado casi un tercio del plazo establecido, nuestro país carece de un orden de prioridades claro, al menos uno que sea público. Diferentes áreas de la Administración han comenzado a trabajar en la dirección que proponen los ODS –el esfuerzo por la llamada Transición Ecológica es un buen ejemplo–, pero sin que exista una vinculación con una estrategia general claramente definida. Esta debe llegar pronto de la Oficina del Alto Comisionado de la Agenda 2030. Precisamente por el tiempo transcurrido, es más importante que nunca que el plan defina prioridades claras y reconocibles para el conjunto de la opinión pública.

Gonzalo Fanjul
Director de Análisis de ISGlobal
| @GonzaloFanjul


1 Este análisis ha sido elaborado en el marco de los diálogos sobre desarrollo sostenible organizados por el Real Instituto Elcano con el apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores, UE y Cooperación. En la redacción del artículo han colaborado Oriana Ramírez y Evangelina Martich.
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La ayuda española se ha reducido drásticamente desde la crisis de finales de los 2000. Se ofrece un perfil actualizado de la cooperación española.

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Tema1

La ayuda española se ha reducido drásticamente desde la crisis de finales de los 2000. Dicha caída alteró su distribución geográfica y sectorial y los principales canales de desembolso. En este análisis tratamos de ofrecer un perfil actualizado de la cooperación española.

Resumen

El perfil de la ayuda española ha cambiado sustancialmente en los últimos 10 años. Ésta ha pasado de dirigirse prioritariamente a América Latina mediante canales bilaterales y multilaterales como la ONU, a ampliar su presencia relativa en África, especializarse en su vínculo con la UE y destacar en sectores no tradicionales, como el de la seguridad. Este vínculo, que se fortalece tanto con la alta proporción de ayuda española desembolsada vía instituciones europeas como mediante un creciente número de operaciones de cooperación delegada de la UE en la AECID y la FIIAPP, cuestiona las bases institucionales tradicionales de la cooperación española.

Tras repasar las principales características de la cooperación europea, en este ARI detallamos las contribuciones españolas a la Unión y la ayuda delegada de la Unión en la cooperación española.

Análisis

Introducción

En los años 90 y primeros 2000, la cooperación española se caracterizaba por ser una ayuda concentrada en América Latina y el Caribe, fuertemente bilateral y diversificada (o incluso dispersa) en múltiples sectores. Aunque a partir de 2002 esta concentración desciende de manera clara y sostenida con respecto a otros donantes, España ha seguido distinguiéndose por su preferencia por Latinoamérica.2

A finales de los 2000 se produjo la crisis financiera y económica que forzó un cambio de ciclo económico y fiscal en España (y en varios otros países y regiones del mundo). lo que, a su vez, en el caso de España, resultó en un recorte de la ayuda del 68% entre 2009 y 2015. Dicho recorte no se repartió de forma homogénea entre todos los actores e instrumentos de la ayuda. La AOD canalizada a través de la UE, como se verá más adelante, no se vio alterada debido al sistema que determina la contribución de cada Estado miembro a la misma.

Los recortes aplicados desde 2009 necesariamente han alterado los patrones de distribución geográfica y sectorial de la ayuda española, por lo que, en este ARI, nos preguntamos si el relato de España como donante de los 90 y 2000 (y con una cierta prevalencia aún en nuestros días) sigue siendo válido para definir la cooperación española y en qué medida la UE es el factor que determina la nueva realidad de la ayuda española.

Para ello, repasaremos, en primer lugar, las principales características de la ayuda europea (tanto su volumen como su infraestructura institucional) para, en segundo lugar, detallar las contribuciones de España a los fondos europeos de ayuda al desarrollo y su reparto geográfico. En tercer lugar, repasaremos la actividad de España o, más concretamente, de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y de la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) como ejecutoras de la ayuda europea mediante las operaciones conocidas como de cooperación delegada. La última sección concluye y reflexiona sobre las implicaciones de estos datos.

La ayuda europea, esa cosa extraña

La UE es el mayor donante del mundo, responsable del desembolso de más del 50% de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) global, según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Este esfuerzo es el resultado de la co-existencia de los programas bilaterales y multilaterales (no comunitarios) de los 28 Estados miembros –quizá pronto 27– y de una política europea de cooperación al desarrollo propiamente dicha.

En ese sentido, estaríamos hablando de una política semi-comunitarizada. Una parte de la AOD que se atribuye la UE consiste en las ayudas de los Estados miembros decididas y gestionadas en el nivel nacional aunque sobre la base de un cierto consenso entre Estados miembros y, a veces, bajo marcos de programación conjunta. Otra parte consiste en fondos gestionados por la Comisión Europea, el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y diversos instrumentos y programas con cargo al Presupuesto de la UE, que se nutren de las contribuciones obligatorias de los Estados miembros calculadas según parámetros que se revisan cada siete años y que dependen fundamentalmente del PIB de cada Estado.

Una característica adicional de la ayuda de las instituciones de la UE es que no ejecuta la totalidad de este gran volumen de fondos, que en 2017 ascendió a más de 16.400 millones de dólares, según datos de la OCDE. Parte de la ayuda europea es transferida, de nuevo, a las agencias u otros órganos de cooperación de los Estados miembros, en forma de la denominada cooperación delegada.

España, un gran contribuyente de los fondos europeos de ayuda

Pueden diferenciarse distintos perfiles de donantes en la UE. Por un lado, están las grandes economías europeas que son, por el sistema de cálculo de aportaciones a los fondos europeos, las que más aportan a los presupuestos europeos de ayuda. Los cinco primeros contribuyentes son, por este orden, Alemania, Francia, el Reino Unido, Italia y España. Entre 2013 y 2017 sumaron más de 48.000 millones de dólares de los cerca de 67.000 millones que las instituciones europeas recibieron de los Estados miembros para canalizar como AOD; esto es, el 72% de la ayuda europea. Podría pensarse que, dado el volumen de sus aportaciones a los fondos europeos, sus programas bilaterales o el resto de sus programas multilaterales podrían ser más discretos. No obstante, se trata también, por lo general, de los países en los que la ayuda canalizada vía instituciones europeas es también más baja con respecto a sus fondos totales de ayuda. Si para Francia la ayuda desembolsada vía instituciones de la UE aumenta hasta el 22%, para Alemania –primer donante europeo en términos absolutos– esta proporción desciende al 14% y para el Reino Unido al 10% (Figura 1).

Por otro lado, hay pequeños Estados miembros, tanto desde el punto de vista demográfico como desde el económico que, por tanto, realizan aportaciones modestas al presupuesto europeo. Malta, Chipre, Croacia, Letonia y Estonia canalizaron entre 2013 y 2017 entre 24 y 85 millones de dólares corrientes a las instituciones UE. Asimismo, por lo general, y al contrario de lo que ocurre con los grandes donantes, dichas contribuciones constituyen la parte del león de su presupuesto de ayuda –hasta el 79% en el caso de Chipre– (Figura 1).

Esto es, en términos generales, las grandes economías europeas son también los grandes donantes intra- y extra-europeos. Estos países suelen asumir un papel global que por lo general deriva en el establecimiento de lazos estrechos con los países en desarrollo y un papel activo en el sistema multilateral y de gobernanza global. Como resultado, el eje franco-alemán dedicó, entre 2013 y 2017, más de 150.000 millones de dólares a la AOD, de los cuales tan sólo 25.000 millones se desembolsaron vía instituciones europeas (Figura 1).

Existen, por supuesto, excepciones a este patrón general: la ayuda intra-europea de Malta, un pequeño donante, se sitúa en un porcentaje similar a la francesa, que está en el grupo de cabeza de la ayuda europea, con el 24% y el 22%, respectivamente.

España, un donante europeo “outlier”

En este sentido, el perfil de España, como también en parte el de Italia, escapa a estas dos categorías generales. Se trata de dos grandes contribuyentes a la ayuda europea –quinto y cuarto, respectivamente– en la que, además, vuelcan una proporción muy importante de su inversión en ayuda: el 37% de la ayuda italiana y el 43% de la española (Figura 1).

Esto es, la ayuda extra-europea de España asciende en 2013-2017 a 7.132 millones de dólares, una cantidad no muy superior a su ayuda intra-europea, de 5.273 millones de dólares (Figura 1).

Dados estos datos, y el importante recorte en la ayuda española extra-europea a partir de la crisis financiera de finales de los 2000, podría entenderse que el 43% de la cooperación española de este período se mantiene en el marco de los compromisos financieros obligatorios del país con la UE que es, precisamente, la institución que avala dicha contención del gasto público.

Figura 1. Ayuda total y vía instituciones UE de los estados miembros (AOD neta total en millones de dólares acumulada en 2013-2017 o en % del total)
  AOD Total Vía instituciones UE (en volumen)

Vía instituciones UE (en % de la AOD total)

Alemania 98.475 13.674 14
Reino Unido 91.816 9.589 10
Francia 51.949 11.426 22
Suecia 29.605 1.887 6
Países Bajos 29.605 2.982 11
Italia 22.310 8.225 37
Dinamarca 13.314 1.295 10
España 12.406 5.273 43
Bélgica 11.146 2.596 23
Austria 6.616 1.545 23
Finlandia 6.501 1.032 16
Irlanda 4.021 820 20
Polonia 2.722 1.760 65
Luxemburgo 2.031 174 9
Portugal 1.951 836 43
Grecia 1.407 902 64
República Checa 1.186 681 57
Rumanía 928 653 70
Hungría 776 376 48
República Eslovaca 479 317 66
Eslovenia 344 182 53
Bulgaria 269 195 73
Croacia 263 53 20
Lituania 260 175 67
Estonia 189 85 45
Letonia 134 73 54
Malta 101 24 24
Chipre 57 45 79
Nota: las aportaciones a instituciones de la UE incluyen el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), la Comisión Europea y el Banco Europeo de Inversiones (BEI).
Fuente: OCDE, OECD.Stat; datos extraídos el 21 de marzo de 2019 a las 15:41.

El primer destino de la ayuda española es algo desconocido

Como refleja la Figura 2, un 39% de los gastos de España computados como AOD (234 millones de dólares anuales) no tiene un destino geográfico específico. Se trata fundamentalmente de gastos de estructura del sistema de cooperación, el apoyo a instituciones de formación, el mantenimiento de capacidades logísticas de la ayuda de emergencia y los costes administrativos de las instituciones encargadas de la gestión de la ayuda en sede y terreno.

Figura 2. Reparto geográfico de la ayuda española (AOD neta total en millones de dólares corrientes, acumulado 2013-2017, repartido en %)
Figura 2. Reparto geográfico de la ayuda española (AOD neta total en millones de dólares corrientes, acumulado 2013-2017, repartido en %)
Fuente: OCDE, OECD.Stat, datos extraídos el 25 de febrero de 2019 a las 08:16.

El peso que actualmente tiene la ayuda no especificada geográficamente en la cooperación española es uno de los impactos de la crisis en la cooperación española. Mientras las partidas presupuestarias de carácter voluntario (gastos variables) se redujeron drásticamente, los costes administrativos (gastos fijos de personal y oficinas) lo hicieron en menor medida. Más aún, la posibilidad de usar las estructuras de la cooperación española para ejecutar ayuda por delegación de la UE pudo incluso justificar en parte ese desequilibrio.

Figura 3. Desglose por sector de los gastos no especificados geográficamente (compromisos brutos de AOD corrientes, años 2013-2017, en millones de dólares corrientes y %))
Sector / canal   Volumen

%

Costes administrativos de los cuales:

 

525,30 44
 
  • AECID
383,29  
 
  • MAEC
50,65  
 
  • Comunidades autónomas
54,71  
 
  • Ayuntamientos
18,01  
 
  • Universidades
18,64  
Sectorialemente no especificado (1)   327,53 23
Multisector (2)   38,64 3
Respuesta de emergencia   58,36 5
Otros (20 sectores <1%)   255,68 21
Total gastos no especificados geográficamente   1.205,50 18
(1) y (2) Según un análisis por actividad en la base de datos CRS, los gastos de los epígrafes “sectorialmente no especificado” y “multisector” son mayoritariamente subvenciones a ONG y universidades para actividades desarrolladas en España de temática muy amplia.
Fuente: OCDE, OECD.Stat, datos extraídos el 18 de enero de 2019

¿España, el socio europeo de América latina?

Como señalábamos más arriba, España se percibe como un donante volcado en América Latina y, por lo tanto, en los PRM, lo que, en buena medida, contraviene la doctrina que se instaló con la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Los datos ofrecidos por la OCDE (Figura 2) así lo mostrarían: más del 37% de la ayuda se dirige a esta región,3 llegando al 19% en los países de África Subsahariana. En consecuencia, y dado el reparto por regiones de PRM y PMA, los PRM estarían absorbiendo el 43% de la cooperación española y los PMA poco más del 16%.

No obstante, los datos mostrados por la OCDE suelen identificar las instituciones europeas como un espacio multilateral más a través del cual los donantes UE distribuyen su ayuda. Esto lleva a ocultar, de algún modo, cómo se distribuyen geográficamente y por nivel de renta las contribuciones a la UE algo que, como acabamos de ver, asciende al 43% de la ayuda española para el período 2013-2017.

África Subsahariana es el primer destino de la ayuda española

Si asignáramos geográficamente ese 43% de la ayuda española que se canaliza vía instituciones de la UE nos encontraríamos con una foto un tanto diferente.4 La ayuda distribuida por las instituciones comunitarias se reparte entre un gran número de países y poniendo el acento en la vecindad Sur y Este, así como en la región subsahariana.

Así considerados, los datos de la ayuda española cambian sensiblemente: la ayuda dirigida a América Latina y el Caribe se reduce al 23%, situándose como la segunda región receptora tras África, que se colocaría en el primer puesto, con un 30% de la cooperación española. Seguirían Europa en desarrollo (15%) –dado el énfasis europeo en la vecindad Este– y Asia (14%), considerando, además, que la ayuda bilateral que no puede especificarse geográficamente desciende al 18%, desde el 39% que representa en la distribución inicial (Figura 4).

Figura 4. Reparto geográfico de la ayuda española, incluyendo la canalizada vía instituciones de la UE (AOD neta total en millones de dólares corrientes, acumulado 2013-2017, repartido en %)
Figura 4. Reparto geográfico de la ayuda española, incluyendo la canalizada vía instituciones de la UE (AOD neta total en millones de dólares corrientes, acumulado 2013-2017, repartido en %)
Fuente: OCDE, OECD.Stat; datos extraídos el 25 de febrero de 2019 a las 08:16.

En el caso de la ayuda dirigida a África, a pesar de la importancia estratégica del Magreb tanto para España –reconocida en la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo– como para la UE –en el marco de la política europea de vecindad–, es África Subsahariana la sub-región que está absorbiendo la gran mayoría de los fondos –más de 467 millones de dólares corrientes en el período 2013-2017, o casi el 26% de la ayuda total, frente a 86 millones dirigidos al Magreb, o menos del 5% de la ayuda total–.

Los PMA reciben el 20% de la ayuda española

Con este nuevo perfil, y teniendo en cuenta que la casi totalidad de los PMA se encuentran en África Subsahariana, la ayuda canalizada por España a PMA también aumenta. Para el período 2013-2017, la AOD neta total a este grupo se habría situado en algo más del 20% de la ayuda total, desde el 16% en la distribución inicial.

España, puente entre Europa y América Latina

A inicios de los 2010, España comenzó a realizar actividades de la denominada cooperación delegada. Según la definición que ofrece la AECID, “la Cooperación Dele­gada es una modalidad de provisión de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en la que una o varias agencias (“donantes silenciosos”) encomiendan a otra (“donante líder”) la realización de la totalidad o parte de las actividades que involucra la ayuda” (AECID, 2018). Esto es, las instituciones y recursos humanos del donante líder –en este caso, España– se emplean en la ejecución de fondos de AOD, en países receptores de ayuda según las clasificaciones de la OCDE, dotados por otro país u organismo supranacional.

Según datos de la OCDE, las instituciones europeas habrían delegado un total de 3.573 millones de dólares corrientes entre 2012 y 2017.5 España sería, según informan la AECID (2018) y la Comisión Europea, el tercer Estado miembro en el que más delega la UE, tras Alemania y Francia. Esto sería así por número de proyectos: España ejecutó en 2017 17 proyectos, Francia 66 y Alemania 60. Por volumen total de ayuda delegada, no obstante, si bien España ocupaba la tercera posición en 2013, desciende a la sexta en 2017, tras Alemania, Francia, Bélgica, el Reino Unido y los Países Bajos.6

El inicio y proliferación de este tipo de actividades por parte de la cooperación española no ha estado exento de polémica. Las críticas han ido dirigidas al hecho de que, en realidad, no se está haciendo un esfuerzo presupuestario en dotar ayuda española adicional y que se trataría, por lo tanto, de una forma de emplear instituciones y recursos de la cooperación que puedan haber quedado ociosos ante el fuerte recorte de la ayuda.

En cualquier caso, y aunque esto fuera cierto, la cooperación delegada también puede leerse en el marco del perfil europeo de la ayuda española. Según datos de AECID y de FIIAPP,7 desde 2010 la cooperación española ha firmado la gestión de 84 fondos de cooperación delegada en distintas modalidades (cooperación delegada, subvenciones o blending) que suman cerca de 608 millones de euros corrientes. Ejecutan estos fondos tanto la AECID como la FIIAPP. La primera acumula 51 acuerdos firmados por un importe total de cerca de 332 millones de euros mientras que la segunda es signataria de los 33 programas o proyectos restantes por valor de cerca de 276 millones de euros.

Tanto el número como el importe total de las operaciones de cooperación delegada ha ido en ascenso: de 700.000 euros gestionados en 2010 hasta un máximo de cerca de 147 millones en 2016. Aunque en 2017 se registra una leve caída, el año pasado los fondos se situaron en más de 102 millones de euros (Figura 5).

Figura 5. Cooperación delegada gestionada por la cooperación española (en miles de euros corrientes, período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Figura 5. Cooperación delegada gestionada por la cooperación española (en miles de euros corrientes, período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Nota: el registro por años se corresponde con el de la firma del acuerdo.
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.

La distribución geográfica de la cooperación delegada ejecutada por España no es muy diferente de su ayuda bilateral (Figura 2). Los fondos delegados se ejecutan mayoritariamente en América Latina (el 58% de los fondos totales), en menor medida en África (el 30%) y, por último, en Asia (el 7%) (Figura 6).

Figura 6. Distribución geográfica de la cooperación delegada gestionada por la cooperación española (en % del total, acumulado del período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Figura 6. Distribución geográfica de la cooperación delegada gestionada por la cooperación española (en % del total, acumulado del período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Notas: (a) el registro por años se corresponde con el de la firma del acuerdo; (b) la clasificación de los países por regiones sigue la clasificación empleada por la OCDE y que explica la distribución regional en las Figuras 1 y 4.
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.

Además, la totalidad de estos fondos provinieron de Europa, más concretamente de la UE y en su práctica totalidad (99%) de las instituciones de la UE. Sólo marginalmente se ejecutaron fondos de otros socios europeos como Alemania, Bélgica, Grecia y Luxemburgo (Figura 7).

El origen europeo y destino latinoamericano de los fondos delegados permitiría apoyar la idea –esgrimida frecuentemente en Bruselas– de que uno de los activos que España puede aportar a los espacios tanto europeo como iberoamericano es su función de puente entre las dos regiones.

Figura 7. Entidad o país de origen de la delegación de fondos de ayuda (en miles de euros corrientes o en %; periodo 2010-2019)
 

Volumen de fondos en miles de euros

% de los fondos totales
Alemania 2.124 0,35
Bélgica 2.000 0,33
Grecia 700 0,12
Luxemburgo 575 0,09
Instituciones UE 602.265 99,11
Total 607.664 100,00
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.

España, un actor en el nexo seguridad-desarrollo

Particularmente en el caso de la cooperación delegada a la FIIAPP, una parte importante de los fondos delegados a la cooperación española se dedican a proyectos enmarcados en el sector de la seguridad –seguridad, resolución de conflictos, paz y seguridad, gobernabilidad, seguridad y lucha contra la droga, seguridad y lucha contra el crimen organizado–. Concretamente, en el período 2010-2019, éstos ascienden a algo más de 183 millones de euros, o el 30% de la cooperación delegada total, una proporción muy superior a la que recibe este sector de la AOD española, según datos de la OCDE.

El 38% de estos programas se ejecutaron en América Latina, el 35% en África y el 16% en Asia. Los mayores volúmenes de fondos se canalizaron en programas supranacionales latinoamericanos o africanos, aunque también destaca una operación de 30 millones de euros en Myanmar –para un proyecto de reforma de la policía– (Figura 8).

Figure 8. Distribución geográfica de la cooperación delegada gestionada por la cooperación española y destinada al sector de la seguridad (en % del total del sector, acumulado del período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Figure 8. Distribución geográfica de la cooperación delegada gestionada por la cooperación española y destinada al sector de la seguridad (en % del total del sector, acumulado del período 2010-2019, consolidado AECID y FIIAPP)
Nota: el registro por años se corresponde con el de la firma del acuerdo.
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.

Conclusiones

La ayuda española es menos latinoamericana, más africana y mucho más europea de lo que se suele pensar si se tiene en cuenta el desglose geográfico de sus contribuciones a la UE computadas como AOD. Esta realidad coincide con la presencia internacional de España según los datos desagregados del Índice Elcano de Presencia Global (Olivié y Gracia, 2017). España está más presente en países geográficamente próximos que en Latinoamérica, a pesar de la cercanía lingüística y cultural.

Por otra parte, las cifras de la cooperación que la UE delega en España, aunque relativamente pequeñas, vuelven a posicionar al país como un puente entre Europa y América Latina. Además, indican que la cooperación española es un actor relevante en el ámbito de la seguridad.

Esta realidad no parece corresponderse con el marco institucional y estratégico de la cooperación española, el cual se construyó mientras crecía a un ritmo muy rápido la ayuda bilateral y la multilateral voluntaria, y las contribuciones a la ayuda comunitaria tenían menos importancia. Así, el Plan Director de la cooperación española no establece prioridades sobre la aportación de capacidades técnicas españolas para la gestión de fondos de ayuda de la UE (cooperación delegada) y ni siquiera aborda sectores de la cooperación en los que España se está especializando de facto, como la reforma del sector de la seguridad (MAEC, 2018).

Habida cuenta del peso de la UE en la ayuda española y el de España en la ayuda europea, los próximos ejercicios de planificación de la cooperación española posiblemente deberían prestar más atención al establecimiento de una posición española en la política europea de cooperación y a la complementariedad de la ayuda gestionada en el nivel nacional con el presupuesto de la UE y las capacidades de otros Estados miembros. Más aún, cabría esperar el establecimiento de una visión estratégica de España como donante europeo, particularmente en este momento en el que la arquitectura financiera de la UE está en revisión y el Estado miembro más influyente en esta política abandona la Unión. A este respecto, cabe señalar que el Reino Unido, con una contribución similar a la de Italia, forjó su influencia a partir de su desempeño como donante bilateral y la importancia política atribuida a la ayuda en el ámbito nacional.

Iliana Olivié
Investigadora principal y coordinadora del Proyecto Índice Elcano de Presencia Global | @iolivie

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano | @aitor_ecoper

Referencias bibliográficas

AECID (2018), “Coordinación, eficacia e impacto. Las claves de la financiación europea delegada a España”, Cooperación Española, diciembre.

Larrú, José María (2019), “Cumplimientos e incumplimientos en la Cooperación Española: un análisis comparado”, ARI nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 15/II/2019.

MAEC (2018), V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Olivié, Iliana, y Manuel Gracia (2017), “España en el mundo: análisis en base al Índice Elcano de Presencia Global 2016”, ARI nº 85/2017, Real Instituto Elcano, 6/XI/2017.

Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2019), “España: la paradoja de un donante cumplidor”, ARI nº 14/2019, Real Instituto Elcano, 4/II/2019.


1 Este análisis y los debates relacionados que ha organizado el Real Instituto Elcano en Madrid forman parte de una serie de “diálogos de desarrollo sostenible” que cuentan con financiación del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

2 Mientras el peso de Latinoamérica en la AOD española estaba por encima del 50% en los 80 y 90, a partir de 2002 este porcentaje se reduce de forma sostenida hasta situarse alrededor del 20% en la década de 2010. Sin embargo, estos porcentajes siguen siendo muy altos en comparación con otros donantes del CAD. Para profundizar en estos y otros datos sobre la cooperación española en perspectiva histórica, véanse Larrú (2019) y Olivié y Pérez (2019).

3 Conviene tener en cuenta que, además, en 2016 se ejecuta un programa de condonación de deuda con Cuba que eleva la AOD neta española a 4.224 millones de dólares en ese mismo año y que sitúa a Cuba como primer receptor de ayuda española, con 1.062 millones de ayuda bruta media en 2016-2017, según datos de la OCDE.

4 La “imputación” geográfica de la ayuda española canalizada vía instituciones europeas se ha realizado sumando al volumen desembolsado bilateralmente por España a cada país o región el desembolso neto de las instituciones de la UE al mismo país o región ponderado por la aportación española al presupuesto de la UE. El valor de dicha aportación española es la proporción del desembolso español en AOD neta vía instituciones de la UE respecto del desembolso de AOD neta total de las instituciones de la UE en el mismo año.

5 El volumen delegado en 2017 asciende según la misma fuente a 1.022 millones de dólares corrientes, algo más del 6% de la ayuda total canalizada por las instituciones europeas.

6 Los autores agradecemos los datos de la Comisión Europea facilitados por Uros Vajgl, del Ministerio de Asuntos Exteriores de Eslovenia.

7 Los autores agradecen muy sinceramente la ayuda de Lucía Chicote, Tobías Jung, Daniel Masegoso y Rodrigo Tilve en la provisión y explicación de los datos de cooperación delegada gestionados por AECID y FIIAPP.

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La Cooperación Española ha sido promotora de algunas iniciativas como la cooperación con países de renta media y algunas operaciones de alivio de deuda. Por otra parte, presenta dificultades para cumplir con algunos de sus compromisos autoimpuestos.

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Tema

La Cooperación Española suele alinearse con las normas y costumbres de los donantes de la OCDE, pero también ha sido promotor de algunas iniciativas como la cooperación con países de renta media y algunas operaciones de alivio de deuda. Por otra parte, también sea por inercia o por incapacidad para presentar propuestas alternativas, presenta dificultades para cumplir con algunos de sus compromisos autoimpuestos.

Resumen

La Cooperación Española es un donante “cumplidor” en el sentido de alinearse con las normas y costumbres del club de donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. En muchos aspectos, España asume las posturas oficiales ante operaciones internacionales de alivio de deuda externa, estándares y normas del derecho humanitario, los criterios de eficacia aprobados en los Foros de Alto Nivel de Eficacia de la Ayuda o documentos europeos como el Consenso Europeo de Desarrollo. No suele “desmarcarse” de la inercia internacional, pero también puede considerarse un donante “incumplidor” de compromisos como destinar el 0,7% de la Renta Nacional Bruta a Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) o destinar el 20% de AOD a los Países Menos Avanzados, algo que entra en conflicto con la intensidad y el liderazgo de la cooperación española en América Latina.

Por otra parte, la cooperación española presenta dificultades para cumplir con orientaciones autoimpuestas, como que sea el Ministerio de Asuntos Exteriores quien ejerza el liderazgo de esta política, que exista una coordinación efectiva entre las políticas de cooperación descentralizada o planificar las cuantías de AOD a medio plazo para facilitar la programación de intervenciones plurianuales de desarrollo por parte de sus países socios. En este ARI estudiamos, de forma preferentemente cuantitativa, la hipótesis de si España es a la vez un donante “cumplidor” y no “va por libre” (free rider) en el entorno internacional y es “incumplidor” con otros compromisos autoimpuestos, incluso con independencia del signo político-ideológico de quien haya gestionado la Cooperación Española.

Análisis

En el ARI nº 14/2019, Iliana Olivié y Aitor Pérez sugieren que España se ha mostrado como un donante cumplidor. Si se examinan los documentos de planificación y leyes más importantes desde mediados de los años 70, España no se desmarcaría de los compromisos y estándares internacionales. Es muy posible que los lectores más cercanos a la incidencia política en pro de que España cumpla su compromiso de destinar el 0,7% de su Renta Nacional Bruta (RNB), se hayan mostrado disconformes a la hora de calificar de “cumplidor” a un donante que nunca ha llegado a aportar esa magnitud y casi nunca ha llegado a la mitad de ella. En este documento se pretende profundizar un poco más en el análisis, añadiendo más datos para que el diagnóstico que se realice tenga mayor soporte empírico.

Diagnosticar si un donante ha sido cumplidor o no puede enfocarse desde, al menos, dos ángulos: por una parte, es posible que un país se sume sin más a lo que los otros miembros de un club deciden como estándares y compromisos; por otra parte, el propio donante puede auto-dotarse de otros compromisos y ser cumplidor o no de ellos. Aquí se defiende que España puede ser calificado como “cumplidor” de doctrina del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE pero que algunos de sus desembolsos muestran tendencias diferentes y correlaciones bajas respecto al conjunto de donantes del CAD. Por otra parte, la Cooperación Española tiende a fijarse algunos compromisos propios que suele cumplir desde la perspectiva cuantitativa.

España no cumple el 0,7% de la RNB, pero sí otras recomendaciones

La cuestión más conocida, pero no la más importante en términos de calidad de una cooperación, es si se cumple el compromiso de desembolsar el 0,7% de la RNB. Es sabido que España nunca lo ha logrado, pero eso está en línea con los donantes bilaterales, a excepción de unos cinco países. Por otra parte, el esfuerzo presupuestario que exige el 0,7% es de tal magnitud que es posible que perdiera apoyo ciudadano si se le suministrara información más completa. Como muestra la Figura 1 (las barras hacia abajo), el “déficit” de desembolso entre lo realmente aportado y el 0,7% se sitúa en un intervalo de entre 2.000 y 6.000 millones de euros, dependiendo del año. Piénsese que el gasto mensual en pensiones es de unos 9.000 millones. Cuando en 2008 España desembolsó su máximo histórico de cerca de 4.760 millones de euros, este supuso el 1% del gasto público total.

Figura 1. Desembolsos de AOD respecto al 0,7% de la RNB

Si comparamos el esfuerzo relativo del conjunto de los donantes del CAD y de España, observamos tendencias divergentes con una correlación de -0,346 (Figura 2). La interpretación es compleja, pues podría afirmarse que España “va por libre” a la hora de asignar sus desembolsos y no sigue “el ciclo” de desembolso de otros donantes. Pero también es cierto que España, sobre todo en los desembolsos multilaterales, no ha fallado nunca a las reposiciones a organismos financieros internacionales de los que forma parte y no ha dejado de aportar su “cuota” como Estado miembro de la UE al presupuesto comunitario y al FED. Además, como se verá más adelante, las operaciones de alivio de deuda condicionan en gran medida los desembolsos de varios años (2001 y 2016, por ejemplo).

Figura 2. Evolución de AOD/RNB (%) de España y los miembros del CAD

Como ya comentaron Olivié y Pérez, en 2011 apareció una recomendación del CAD (OECD-DAC 2011) y apoyada por la UE (Comisión 2002) en contra del uso intenso de la ayuda ligada. España se ha mostrado cumplidor de la recomendación y desde 2010 su porcentaje de ayuda ligada está por debajo del promedio del CAD (con excepción de 2015).

Figura 3. Evolución de la ayuda ligada sobre el total de compromisos bilaterales

Aunque no exista recomendación equivalente a la de la ayuda ligada en materia de los préstamos, la correlación entre el porcentaje de préstamos de España y del CAD es de 0,64 para el período 1980-2016 y para el período de descenso acelerado de este instrumento (1993-2016) del 0,82, lo que podría interpretarse como otro rasgo de “donante cumplidor”, que se refuerza si notamos que los donantes que no pertenecen al CAD usan los préstamos con mayor porcentaje.

Figura 4. Porcentaje de préstamos sobre el total de AOD

La asignación geográfica nos hace diversos frente al CAD

Es en algunas de las ratios de asignación geográfica de la ayuda donde España muestra algunas divergencias respecto al patrón de donantes del CAD. La relación con Iberoamérica marca diferencias al posicionar a España como donante a países de renta media, algo que ha defendido ante la comunidad de donantes internacionales, siendo este quizá uno de los aspectos en los que España se muestre más autónomo (¿menos “cumplidor”?), y le impida cumplir de facto tanto algunos de los compromisos internacionales como algunas directrices de sus propios documentos de planificación.

La Figura 5 muestra cómo España no ha llegado nunca a asignar el 20% de su AOD a los Países Menos Adelantados, recomendación repetida a menudo por la comunidad de donantes (Cumbre Mundial para el Desarrollo Social de 1995, Consenso de Monterrey 2002, Foros de Alto Nivel de Eficacia de Ayuda de París 2005 y Agenda para la Acción de Addis Abeba 2015, o la propia Agenda 2030 de 2015, meta 17.2.).

Figura 5. Porcentaje de AOD destinada a los Países Menos Adelantados

Aunque África ha ido ganando peso en la AOD española, España ha desembolsado siempre al continente donde hay mayor incidencia de pobreza, menores porcentajes que el conjunto del CAD (Figura 6), sobre todo desde el período de recortes que comenzó en 2009. La correlación entre España y el CAD apenas es de 0,36. La Figura 7 muestra el contrapeso que es la mayor ayuda a América (si exceptuamos el ejercicio 2014 donde hubo importantes aportes a Mali, Níger, Senegal y Mozambique). El ejercicio 2016 es atípico por la condonación de deuda a Cuba, que supuso el 74% de los desembolsos. La correlación entre ambos flujos es de 0,42 para todo el período y de 0,59 si excluimos el atípico 2016.

Figura 6. Porcentaje de AOD neta a África (USD corrientes)

Figura 7. Porcentaje de AOD neta a América (USD corrientes)

Por último, España se sitúa entre los países del CAD y los donantes no-CAD en los desembolsos a los Países de Renta Media. Las correlaciones son medias (0,56 con el CAD y 0,45 con los no-CAD) pero visualmente las tendencias parecen similares, si exceptuamos los casos atípicos.

Figure 8. Porcentaje de AOD neta a los Países de Renta Media (baja+alta renta media)

Tendencias similares en el uso de diversos instrumentos

Al analizar algunos instrumentos de AOD, resulta complejo determinar si España se comporta como “cumplidor” o como “divergente”. Por ejemplo, España utiliza la cooperación técnica de forma menos intensa que los donantes del CAD, aunque por encima de los no-CAD. Desde 2002-2003 tanto España como el CAD ofrecen una tendencia a la baja, especialmente desde 2012.

Figura 9. Cooperación técnica como porcentaje de AOD

Un diagnóstico parecido surge al analizar el apoyo presupuestario (Figura 10). España se asemeja al CAD (correlación de 0,717) frente a otros donantes que se desmarcan y lo usan con mucha más intensidad, como la Comisión Europea y Nueva Zelanda. El Reino Unido lo ha ido retirando en los últimos años.

Figura 10. Apoyo presupuestario como porcentaje de AOD bilateral

Tampoco España se desmarca fuertemente del CAD en la canalización de AOD multilateral, cosa que sí hacen Italia y Hungría, que la usan más, o los donantes no-CAD, que la utilizan menos (Figura 11).

Figura 11. Canalización de AOD por vía multilateral (porcentaje)

El caso particular de las operaciones de alivio de deuda

Respecto al instrumento de alivio de deuda (condonaciones, conversiones, reformulaciones), la tendencia con el CAD es bastante parecida, pero por los años en los que el alivio de deuda por parte de España supuso altos porcentajes (2001 a Nicaragua; 2005 a Irak, Madagascar y Congo; 2006 a Irak y Nigeria; 2013 a Costa de Marfil; y 2015 y 2016 a Cuba), la correlación España-CAD (1994-2017) es muy baja, de 0,078. En los casos de Nicaragua 2001 y Cuba 2015-2016, las operaciones fueron iniciativa de España. En el caso de Nicaragua, la operación española supuso el 19% de las operaciones de los donantes del CAD. En el de Cuba la aportación española representó el 28% en 2015 y el 86% en 2016. En el resto de casos fueron adhesiones a las iniciativas internacionales.

Figura 12. Peso del alivio de deuda en la AOD bilateral neta

A pesar de la participación española en muchas de las operaciones de deuda junto a otros donantes, en muchas ocasiones la iniciativa fue 100% española y en otras muy cerca de la totalidad (Figura 13). Desde este punto de vista, no se mantendría tanto que España siempre ha sido “seguidor acrítico” o policy-taker, sino que también ha aportado iniciativas propias.

Figura 13. Operaciones de alivio de deuda con porcentaje mayoritariamente español respecto a la aportación del resto de donantes del CAD

¿Cumple España con los compromisos que se otorga a sí misma?

Otro factor importante al considerar las operaciones de deuda, es que éstas son llevadas a cabo por el Ministerio de Economía (MINECO), lo que provoca que –en los años de fuertes operaciones de alivio– sea este Ministerio el que administra más recursos, por encima del Ministerio de Exteriores (MAEUEC) al que la Lay de Cooperación otorga el liderazgo en materia de Cooperación al Desarrollo. Si a ello se suma que es Economía quien computa por las aportaciones a la UE y resto de Organismos Financieros Multilaterales de Desarrollo, el resultado es de cierta confusión con –al menos– el espíritu de la Ley. Los casos más extremos se han producido desde 2013, donde el Ministerio de Economía MINECO junto al Ministerio de Hacienda representó el 60% de la AOD en 2013, el 69% en 2014, el 53% en 2015 y el 73% en 2016 de la AOD bruta desembolsada, respectivamente. En 2016 la AECID apenas representó el 5,6% de la AOD bruta desembolsada. Este dato puede conducir al juicio de que España no “cumple” con sus propias “normas-leyes” en materia de AOD.

Algo similar puede deducirse del deseo de concentración geográfica que se repite en los Planes Directores. Por un lado, España “no cumple” esa directriz si consideramos el número total de países a los que se ha desembolsado alguna ayuda (Figura 14).

Figura 14. Número de países socios, receptores de alguna ayuda española

De los 151 países receptores que contempla el CAD, se ayuda a más del 70% desde 2001. El porcentaje de países en los que aportación española es inferior al 1% es muy alta. Por ejemplo, en los años 2013-2016 fueron 130, 126, 131 y 147 países respectivamente, en los que este “umbral del 1%” se cumplió.

Otro dato que confirma la baja concentración geográfica es el peso de los 23 prioritarios sobre el conjunto de la AOD. Ciñéndonos a los cuatro años del IV Plan Director (PD) el porcentaje acumulado por los 23 fue del 39%, 47%, 75% y 88%. Los dos últimos años (2015 y 2016) están sesgados por las operaciones de alivio de deuda a Cuba (representó el 35% y el 82% de la AOD neta). Eliminando la ayuda a Cuba, los 22 países prioritarios concentraron el 62% y el 36% respectivamente.

Esta baja concentración de los 23 priorizados se ha mantenido en el tiempo. Aunque los anteriores PD priorizaron además otros países, estos 23 siempre han sido considerados en alguna de las categorías seleccionadas a priori por la Cooperación Española.

Figura 15. Porcentaje de AOD neta de los 23 prioritarios del IV PD

Ahora bien, como muestra de la complejidad que supone un diagnóstico de si un donante es “cumplidor” o no con sus propios compromisos, tomemos como ejemplo los siguientes cuatro criterios que se fijó el IV PD (punto 249).

En primer lugar, estableció que “La cooperación con los 23 países prioritarios de la Cooperación Española concentrará más de un 75% de la AOD bilateral bruta especificada geográficamente por países”.1 Bajo este denominador y con los datos ofrecidos por los “Volcados de seguimiento AOD” que ofrece el MAEUEC, España sí que aparece como cumplidor de este compromiso.

Figura 16. Porcentaje de AOD bilateral bruta especificada geográficamente de los 23 países prioritarios

Un segundo compromiso fue que “la AOD canalizada a través de Organismos Internacionales (multilateral y multibilateral) no será menor de un 55% de la AOD total.

Este compromiso no se ha cumplido, excepto en el año 2016 si se incluye la bilateral a Cuba. El resto de los años no se cumple, mayoritariamente debido a que las contribuciones a la UE son obligatorias y al bajo presupuesto “adicional” que se aporta para bilateral. Los porcentajes de 2013-2017 han sido: 60%, 75%, 75%, 40% y 66%, respectivamente.

El tercer compromiso estableció que “se desligara progresivamente la ayuda ampliando el uso de sistemas locales de licitación y de gestión, tanto a PMA [Países Menos Adelantados] como en los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC) no PMA, avanzando hacia la desvinculación total de la ayuda”, que ya hemos visto que sí puede considerarse cumplido.

El cuarto compromiso fue que “España aportara el 10% su AOD total bruta a Acción Humanitaria en 2016”. Según el portal de cooperación española, la “ayuda de emergencia” en 2016 fue un 2%, en 2015 un 7%, en 2014 un 11%, en 2013 un 5%, en 2012 un 8%, en 2011 un 10%, en 2010 un 7%, en 2009 un 10%, en 2008 un 8% y en 2007 un 6% (estos son todos los datos disponibles). El promedio de la década 2007-2016 es de un 7,4% inferior al 10% propuesto.

En suma, parece que hay evidencia de que España no puede calificarse de “cumplidor” de sus propios compromisos, al menos de todos ellos, más allá de si desembolsa o no el 0,7% de su RNB.

Un último comentario: otro enfoque de análisis sería si los países socios de la AOD española consideran que España “cumple” lo que promete y planifica o no. No hay evidencia sistemática sobre este interesante aspecto, pero en el examen intermedio que se hizo a España sobre diez compromisos de la Declaración de París por parte de sus socios, apareció con tendencia de mejora en siete de ellos y en tres con empeoramiento (Figura 17).

Figura 17. Resultados del examen intermedio de los indicadores de la Declaración de París

Conclusiones

Este trabajo ha aportado evidencia adicional a la hipótesis de que España es “cumplidor” en cooperación al desarrollo (como en la mayoría de su acción exterior), quizá con la excepción (ahora con menor acento) de defender la cooperación con Países de Renta Media. A pesar del proceso “de ida y vuelta” en los volúmenes de AOD y de no cumplir con el 0,7% de la RNB, el propio CAD ha sido comprensivo con la Cooperación Española y probablemente sus dirigentes políticos han interpretado bien las demandas de la ciudadanía si se le informa debidamente de lo que suponen esas cuantías y de los recursos y capacidades personales de los que dispone en la actualidad la gestión de esta política. En general, España tiene un perfil parecido al de los donantes del CAD, aunque algunos compromisos internacionales (destino del 20% de la AOD a Países Menos Adelantados) y otros propios (porcentaje de AOD a ayuda humanitaria) no se cumplan. Un ejercicio pendiente de alto interés es verificar si los “socios” –tanto bilaterales como multilaterales– nos perciben como “cumplidores” y lo pueden fundamentar con cierta objetividad. Este estudio está por hacer.

Referencias

Comisión Europea (2002), “Untying: enhancing the effectiveness of aid”, COM (2002) 639 final, de 18/XI/2002.

OECD-DAC (2001), DAC Recommendation on Untying Official Development Assistance to the Least Developed Countries, OECD, París.

José María Larrú
Investigador en el departamento de Economía de la Universidad CEU San Pablo


1 Este dato es muy complejo de calcular. EL DAC Tabla 2a ofrece la AOD neta total a países e “imputada” la multilateral y la bruta desembolsada, pero no la “bilateral bruta” desembolsada geográficamente. Tampoco ofrece ese dato el portal info@aod. Los cálculos aquí realizados se han hecho sobre los “Volcados del Seguimiento AOD” que ofrece el MAEUEC.

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A lo largo de 40 años de democracia y cooperación internacional, la política de ayuda al desarrollo española ha estado moldeada por las normas de la comunidad internacional de donantes.

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Tema

A lo largo de 40 años de democracia y cooperación internacional, la política de ayuda al desarrollo española ha estado moldeada por las normas de la comunidad internacional de donantes.

Resumen

España inició su transición de país receptor a país donante poco después de la llegada al poder de Adolfo Suárez, mediante la creación del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y la entrada en el accionariado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este artículo analiza las directrices políticas de la ayuda al desarrollo española y su evolución a lo largo de los diferentes gobiernos de la historia democrática del país.

Mediante el análisis de los preámbulos de los diversos textos legales y estratégicos producidos por estos gobiernos y su contraste con las estadísticas de la ayuda y los informes de revisión entre pares de la OCDE, el artículo explica que la evolución de esta política ha venido motivada fundamentalmente por las normas internacionales. En los orígenes de la cooperación española convergieron tanto la voluntad de España de asumir los compromisos propios de las democracias desarrolladas, como otros objetivos de su acción exterior relacionados con su internacionalización económica o su presencia política y cultural en el mundo. Sin embargo, en el largo plazo, la doctrina internacional sobre ayuda al desarrollo se ha revelado más influyente que cualquier otra lógica política o económica.

Esta influencia ha sido más evidente durante el auge de la cooperación española, cuando la ayuda avanzaba hacia el 0,7% del PIB y tanto el discurso como la práctica de la cooperación se concentraban en el imperativo ético de la reducción de la pobreza, pero también ha existido durante su caída. En los años de los recortes, la ayuda española ha seguido evolucionando cualitativamente en el sentido de las recomendaciones del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, el cual se ha mostrado comprensivo por la reducción de su volumen en el contexto de la crisis financiera.

Análisis

Los 40 años de democracia española son también la historia de su ayuda al desarrollo. España inició su transición de país receptor a país donante poco después de la llegada al poder de Adolfo Suárez, mediante la creación del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y la entrada en el accionariado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

En este artículo se identifican las orientaciones políticas establecidas por el Gobierno y el Parlamento para guiar este ámbito de la acción exterior de España en cada fase de su historia democrática, desde la Transición hasta el Gobierno de Mariano Rajoy. Estas orientaciones son identificadas en preámbulos y artículos referidos a principios y fines generales dentro de los principales documentos legales y estratégicos de la cooperación española. El análisis del discurso contenido en dichos textos se contrasta con datos sobre la evolución real de la ayuda obtenidos de las estadísticas de desarrollo de la OCDE y con las evaluaciones del discurso y la realidad de la ayuda en España, realizadas periódicamente por parte de los pares de España en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE.

Figura 1. Orientaciones de la ayuda al desarrollo española, 1976-2015: leyes, estrategias y acuerdos adoptados en el Parlamento o Consejo de Ministros
Año Texto
1976 Real Decreto-ley 10/1976 por el que se dictan medidas fiscales, de fomento de la exportación y del comercio interior (incluido el Fondo de Ayuda al Desarrollo [FAD])
1986 Plan anual de la cooperación internacional 1987 (1)
1988 Real Decreto por el que se restructura la SECIPI con refundición de los organismos autónomos adscritos a la misma (creación de la AECI)
1992 Informe sobre los objetivos y líneas generales de la política española de cooperación y ayuda al desarrollo . Congreso de los Diputados
1998 Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo
2000 Plan Director de la Cooperación Española 2001-2004
2005 II Plan Director de la Cooperación Española, 2005-2008
2009 III Plan Director de la Cooperación Española, 2009-2012
2010 Ley 11/2010 de reforma del sistema de apoyo financiero a la internacionalización de la empresa española (y creación del FIEM)
Ley 36/2010 , de 22 de octubre, del Fondo para la Promoción del Desarrollo
2013 IV Plan Director de la Cooperación Española, 2013-2016
2018 V Plan Director de la Cooperación Española, 2018/2021
1976 Real Decreto-ley 10/1976 por el que se dictan medidas fiscales, de fomento de la exportación y del comercio interior (incluido el Fondo de Ayuda al Desarrollo [FAD])

(1) Este plan de 1986 puede considerarse el primer documento de planificación de la ayuda española y ha sido publicado recientemente como resultado de la colaboración entre la biblioteca de la AECID y el centro de documentación del Real Instituto Elcano en el marco de la investigación previa a este ARI.

Fuente: elaboración propia.

Como se verá a continuación, en los orígenes de la cooperación española convergieron tanto la voluntad de España de asumir los compromisos propios de las democracias desarrolladas, como otros objetivos de su acción exterior relacionados con su internacionalización económica o su presencia política y cultural en el mundo. Sin embargo, en el largo plazo, la doctrina internacional sobre ayuda al desarrollo se ha revelado más influyente que cualquier otra lógica política o económica, tanto durante el auge de la cooperación española como durante su caída.

La transición de país donante a país receptor (1976-1982)

España se inició en la ayuda al desarrollo en 1976 con su adhesión al BID y el establecimiento del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y la Comisión Interministerial de Cooperación Internacional. Al mismo tiempo, era un país en desarrollo de renta media, según el Banco Mundial, y resultaba elegible para recibir ayuda al desarrollo a los ojos del CAD de la OCDE.

La ayuda concedida por España en la segunda mitad de los 70 y la primera de los 80 apenas llegaba al medio millón de dólares y consistía fundamentalmente en créditos FAD. Estos eran préstamos con garantía soberana condicionados a la adquisición de bienes y servicios españoles. Estaban gestionados por el Ministerio de Comercio y su base jurídica era un decreto de estímulo de la actividad económica nacional.

A pesar esta lógica económica y la falta de una institucionalidad propia, el surgimiento de la ayuda al desarrollo española tenía su importancia política. Según Arenal (1994, p. 188), “los Gobiernos de Adolfo Suárez desde el inicio mismo de la transición política, consideraron la necesidad de poner en marcha una política de cooperación al desarrollo al estilo de la que venían practicando los países occidentales (…)”.

La ayuda versátil de los Gobiernos de Felipe González (1982-1996)

En la segunda mitad de los 80, los Gobiernos socialistas introdujeron diversos cambios institucionales que elevaron el perfil propio de la ayuda como política pública. En 1986, la Comisión Interministerial de Cooperación Internacional adoptó el primer plan anual de cooperación internacional (PACI), el cual contenía las primeras orientaciones estratégicas plurianuales de la cooperación española. En 1988, se estableció la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y se empezaron a formalizar las relaciones bilaterales de ayuda mediante la firma de Convenios de Amistad y Cooperación.

Como se puede ver en la Figura 1, estos desarrollos institucionales anticiparon un fuerte aumento del presupuesto de cooperación, el cual se multiplicó prácticamente por cuatro entre 1988 y 1992. Fue precisamente entonces cuando España entró en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, pasando a ser plenamente reconocido como un país donante.

Figura 2. La evolución de la ayuda al desarrollo española, 1980-2015: desembolsos de AOD neta (millones de dólares) y porcentaje sobre PIB

Según las orientaciones plurianuales contenidas en el PACI de 1987, estos desembolsos debían reportar a España diversos beneficios propios, además de responder a una obligación ética de solidaridad. En este sentido, el decreto por el que se estableció la AECI, atribuyó a la cooperación española tanto el objetivo de promover el crecimiento económico y el progreso social en países en desarrollo, como de favorecer vínculos de comprensión mutua y cooperación entre países desarrollados y en desarrollo. Igualmente, las orientaciones adoptadas por el Congreso de los Diputados en 1992, si bien reconocieron la obligación de España de comprometerse con el 0,7%, no sólo vincularon la ayuda al crecimiento económico de los países en desarrollo, sino también a la paz, la seguridad y la estabilidad internacional, y al refuerzo de las relaciones exteriores españolas. En este sentido, se enunciaron objetivos como el incremento de los intercambios y la presencia política de España, la difusión de la experiencia democrática española, y la expansión de la cultura hispánica y la economía española.

El Pacto por la Solidaridad y la ayuda durante la era Aznar (1996-2004)

Durante la primera legislatura de José María Aznar, el crecimiento de la ayuda al desarrollo se vio frenado por las restricciones presupuestarias que caracterizaron los años de convergencia financiera previos a la creación del euro. Sin embargo, en su segunda legislatura, el Gobierno renovó su compromiso con el 0,7% y se comprometió con metas intermedias en foros internacionales de la importancia de la Conferencia de Monterrey sobre financiación del desarrollo o el Consejo Europeo de Barcelona que sirvió de lanzamiento de la cooperación Euromediterránea. Estos compromisos motivaron un crecimiento de la ayuda a partir de 2000, como se puede ver en la Figura 2, y nuevos desarrollos institucionales como la adopción de la Ley de Cooperación Internacional o el I Plan Director de la Cooperación Española.

Los preámbulos de estas normas reafirmaron la voluntad del país de cumplir con los compromisos adoptados en foros internacionales, la idea de que la ayuda es parte de la política exterior de los países democráticos y el principio de solidaridad como fundamento de esta política pública. Cabe señalar también que las exposiciones de motivos de estos dos textos no recurrieron a argumentos basados en el interés propio de España y el primer Plan Director proclamó la erradicación de la pobreza como el objetivo principal y transversal de toda la cooperación española, buscando explícitamente alinearla con las tendencias internacionales de la comunidad de donantes.

Por otra parte, tanto el Plan como la Ley afirmaban que el impulso a la ayuda española contaba con un amplio consenso político y social. En efecto, cuando el Partido Popular llegó al Gobierno en 1996, todos los partidos políticos con representación parlamentaria habían suscrito formalmente el Pacto por la Solidaridad, un compromiso con el aumento y la mejora del ayuda auspiciado por el movimiento 0,7%.

El compromiso internacional del 0,7% se había convertido en la primera mitad de los 90 en una reivindicación ciudadana considerada un hito en el surgimiento de los nuevos movimientos sociales, posteriores a la transición democrática. Este movimiento comenzó con la recogida de 6.000 firmas por parte de un pequeño grupo informal de personas que reclamaban la inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de una partida de ayuda equivalente al 0,7% del PIB, en línea con la Resolución de la Asamblea General de la ONU de 1972. Poco a poco, esta petición atrajo el apoyo de más ciudadanos, ONG y medios de comunicación y derivó en manifestaciones y demostraciones, como acampadas permanentes frente a edificios públicos e incluso huelgas de hambre. Cuando las movilizaciones terminaron en 1996, no solamente los partidos con representación parlamentaria y responsabilidad sobre los Presupuestos generales del Estado habían suscrito el Pacto por el 0,7%, sino que también numerosos representantes en el nivel de gobierno municipal y autonómico habían comprometido sus propios presupuestos respondiendo a las peticiones ciudadanas.

En 1998 y 2002 las evaluaciones de la cooperación española por parte de sus pares del CAD de la OCDE reconocieron el esfuerzo realizado por el país para incrementar su presupuesto de ayuda. Asimismo, elogiaron el establecimiento de la reducción de la pobreza como objetivo transversal de toda la cooperación española y destacaron los compromisos realizados por el Gobierno ante la UE y las Naciones Unidas para alcanzar un nivel de AOD del 0,33% sobre el PIB en 2006 y la adhesión a la iniciativa Copenhague 20/20, según la cual los donantes debían dedicar el 20% de su ayuda a sectores sociales.

Si bien los informes del CAD valoraron muy positivamente los compromisos realizados por España hasta entonces, señalaron también la falta de alineamiento de algunos de sus programas con dichos compromisos. Más concretamente, estos informes cuestionaron la contribución a la reducción de la pobreza de los créditos FAD, los programas de becas y la cooperación cultural. Recomendaban usar más subvenciones y menos préstamos ligados, así como revisar las preferencias geográficas de la ayuda española.

El imperativo ético y la renuncia al interés propio en los Gobiernos de Zapatero (2004-2011)

Cuando Rodríguez Zapatero tomó el poder en el contexto de la guerra de Iraq, considerado el final del consenso español sobre política exterior, decretó la retirada de las tropas españolas en este país y anunció su retorno al multilateralismo. En los años siguientes, la cooperación al desarrollo aumentó su dotación presupuestaria, alcanzando su máximo histórico en 2009, con 5.000 millones de dólares y un 0,46% de peso sobre el PIB. En esa época, se adoptaron dos planes directores y una nueva ley en la que se reforzaba la orientación estratégica de la cooperación hacia la reducción de la pobreza.

El II Plan Director de la Cooperación Española adoptado en 2005 declaró que la erradicación de la pobreza era un imperativo ético. Con esta perspectiva, la política de cooperación fue rebautizada como política de desarrollo y se anunció su alineamiento con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así como un aumento progresivo de la AOD que debería alcanzar en el corto plazo una ratio del 0,5% sobre el PIB.

En el año 2006, 10 años después de la adopción del Pacto por la Solidaridad, la Coordinadora de ONG de Desarrollo de España (CONGDE) impulsó un nuevo pacto de Estado contra la Pobreza en el que todos los partidos con representación parlamentaria suscribieron la idea de la ayuda como imperativo ético y afirmaron la importancia de cumplir con los compromisos internacionales asumidos por España en materia de desarrollo a lo largo de su trayectoria democrática. El Pacto incluía también referencias a los ODM, el compromiso de alcanzar el 0,7% antes de 2012 y de reducir los niveles de ayuda rembolsable y ayuda ligada.

Este consenso fue invocado por el propio presidente Rodríguez Zapatero en el preámbulo del III Plan Director, elaborado en 2009 en el contexto de la crisis financiera internacional, para reafirmar el compromiso de España con la reducción de la pobreza y la necesidad de mantener los niveles de ayuda. El Plan anunciaba también una reforma de la ayuda rembolsable que tuvo lugar en 2010 con la adopción de las leyes del FONPRODE y del FIEM, mediante las cuales la financiación para la internacionalización de la empresa española y la ayuda al desarrollo quedaron definitivamente separadas en dos fondos independientes. El preámbulo de la Ley FONPRODE afirmaba que objetivos tan diferentes requerían instrumentos y recursos humanos específicamente adaptados a la consecución de cada propósito y se apoyaba a las posiciones del PNUD y el CAD de la OCDE contrarias a la ayuda ligada.

Los informes de revisión del CAD de estos años fueron muy positivos con la evolución cuantitativa y cualitativa de la ayuda española. El informe de 2007, además de elogiar el compromiso de alcanzar el objetivo del 0,7% del PIB antes de 2012, destacaron el compromiso de España con África Subsahariana, su nueva estrategia de acción humanitaria y el aumento de sus contribuciones multilaterales.

Cuatro años después, el informe de 2011 constató los recortes de ayuda aplicados en los años 2009 y 2010 y los justificó en el contexto de la crisis financiera internacional y su fuerte impacto en España. Más aún, el informe reconocía el compromiso del Gobierno en el mantenimiento de la meta del 0,7% en el horizonte de 2015, así como el fuerte consenso político y social al respecto. Sin embargo, en ese mismo año, el mismo Gobierno acabaría realizando un recorte adicional de 600 millones de euros en el presupuesto de ayuda.

El periodo Rajoy (2011-2015)

La AOD española siguió reduciéndose durante los años de gobierno de Mariano Rajoy, dentro de un ajuste presupuestario más amplio, supervisado por las instituciones europeas e internacionales. Este contexto fue considerado en el preámbulo del IV Plan Director de 2013, firmado por el propio Rajoy, para formalizar la renuncia temporal al objetivo del 0,7%. Por lo demás, el nuevo Gobierno mantuvo la misma narrativa de los planes anteriores basada en la solidaridad y la lucha contra la pobreza y no introdujo ningún cambio legal significativo en el sistema de la cooperación española.

En ese mismo año 2013, el CAD emitió un informe de seguimiento de la revisión entre pares de 2011 en el cual constató el rápido descenso del presupuesto de ayuda española, pero volvió a insistir en la existencia de un compromiso político sobre su recuperación en el largo plazo, cuando el crecimiento volviera a la economía española. Además, el CAD valoró muy positivamente la decisión de dejar de computar préstamos ligados como AOD a partir de 2011. Como se puede observar en la Figura 3, a pesar de la caída de su ayuda en términos absolutos, la cooperación española evolucionaba cualitativamente en el sentido de las recomendaciones de sus pares del Comité de Ayuda al Desarrollo.

Figura 3. Evolución cualitativa de la ayuda española (% sobre AOD bilateral total española)

No obstante, un nuevo informe del CAD publicado en 2016, cuando la AOD española encadenaba cinco años de recortes con un descenso acumulado del 68%, adoptaba un tono ligeramente distinto. El informe destacaba cómo el país se había alejado del esfuerzo medio del CAD, retrocediendo a niveles previos a su ingreso en el mismo y sin ofrecer información clara respecto a su posible recuperación. Más aún, el V Plan Director aprobado en Consejo de Ministros un año después no contenía un preámbulo como el de las ediciones anteriores y no establecía una visión estratégica de esta política, ni desde el punto de vista cualitativo ni cuantitativo.

El cumplimiento de las normas internacionales como motor de la ayuda española

Del análisis anterior se puede deducir que la narrativa de la política española de cooperación ha evolucionado de forma lineal. En los años 80 y primeros 90, la ayuda se presentaba como una política versátil, vinculada tanto a obligaciones internacionales como intereses nacionales, mientras que en la segunda mitad de los 90 se abandonan los argumentos basados en el interés propio y el objetivo de reducción de la pobreza dominó el discurso sobre la ayuda. Este discurso se reforzó progresivamente con referencias al principio de la solidaridad, la idea de un imperativo ético universal y diversos acuerdos internacionales.

El rechazo a los intereses económicos y comerciales es probablemente el mejor ejemplo de esta evolución. La promoción de bienes, servicios y profesionales españoles se consideraba un valor añadido de la política de cooperación en sus inicios, compatible con la solidaridad y las obligaciones internacionales. Sin embargo, este enfoque fue omitido en los Planes Directores de la Cooperación Española cuya elaboración se inició en 2000 e incluso explícitamente rechazado en la Ley del FONPRODE en 2010. Los preámbulos de estos planes también evitaron poner en valor la cooperación como instrumento de preservación de lazos culturales, algo que estaba muy presente en el discurso de la ayuda española en sus inicios.

Las estadísticas de la OCDE muestran además que estos cambios en el discurso de la ayuda han tenido consecuencias en su evolución real. Como se puede ver en la Figura 3, España ha reducido drásticamente el peso de la ayuda ligada, la ayuda rembolsable y la ayuda a sectores económicos y productivos. Estas reducciones continuaron incluso después de la crisis financiera, a pesar del interés en reactivar la economía española por la vía de las exportaciones. También, el porcentaje de la ayuda dedicada a países de América Latina ha descendido mientras desaparecían las referencias a los vínculos históricos de España en el discurso.

Esta evolución, tanto en el discurso como en la práctica de la ayuda, ha estado claramente alineada con las recomendaciones dirigidas a España por sus pares del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE y, de hecho, sus informes así lo han reconocido. Los primeros informes del CAD cuestionaban los créditos FAD y la concentración de la ayuda española en América Latina junto con algunos programas claramente orientados a esta región, como las becas y la cooperación cultural. Por el contrario, los informes más recientes han reconocido el cumplimiento de España con la doctrina internacional sobre la ayuda al no computar como AOD los créditos ligados y reforzar la cooperación con África. Todos estos cambios fueron considerados coherentes con el objetivo de reducir la pobreza que ha presidido la cooperación al desarrollo en el cambio de milenio.

Por último, cabe añadir que el comportamiento cumplidor de España ya ha sido señalado en otros trabajos sobre su acción exterior. En el ámbito de la UE, Börzel (2002) caracteriza a España como un policy-taker en lugar de un policy-maker y Molina (2018) como el buen alumno de la integración europea. Más aún, este comportamiento sería coherente con otros estudios sobre su política de ayuda aun cuando estos han estado por lo general más centrados en analizar su gestión que en identificar sus orientaciones políticas. Alonso (2005), en un estudio sobre la ayuda española entre 1979 y 2003, identificó la falta de compromiso político como una de las razones de sus distintas limitaciones. Larrú y Tezanos (2012), tras analizar la distribución de su ayuda entre 1997 y 2009, concluyeron que España no tenía una estrategia de especialización. Olivié (2011) indicó que la razón de ser de la cooperación española en Vietnam no era ni el interés del donante, ni la necesidad del receptor, sino en el deseo de España de seguir a otros países donantes.

Conclusiones

La paradoja del donante cumplidor

Desde el punto de vista cuantitativo, la ayuda española ha seguido cuatro fases distintas. En sus inicios, durante la transición y los primeros Gobiernos socialistas, la ayuda se situó en torno a los 500 millones de dólares. Seguidamente, en el paso de los 80 a los 90, la ayuda se multiplicó por cuatro al tiempo que el país ingresaba en el CAD y se mantuvo constante hasta los primeros años 2000. En el nuevo milenio, la ayuda aumentó de manera constante y significativa hasta superar los 5.000 millones de dólares y, finalmente, entre 2011 y 2015, se acumularon recortes hasta volver a niveles de los 80.

Estas fases se solapan con los ciclos políticos de la democracia española e indican ausencia de correlación entre volumen de ayuda e ideología o liderazgo político, lo cual sería coherente con el hecho de que los cambios cualitativos en esta política hayan sido más bien progresivos. Todo ello refuerza además la importancia de los Pactos por la Solidaridad y contra la Pobreza firmados en 1996 y 2006 por todos los partidos políticos relevantes, los cuales a su vez hacían referencia al compromiso internacional del 0,7% y otros elementos de la doctrina internacional sobre cooperación al desarrollo.

Aunque España nunca alcanzó el objetivo del 0,7%, su esfuerzo presupuestario siempre ha cumplido con las expectativas del CAD. Sus informes iniciales destacaron el crecimiento de la ayuda en términos absolutos y relativos. Más tarde, los informes elogiaron a los Gobiernos de Aznar y Rodríguez Zapatero por establecer y cumplir metas intermedias en la carrera hacia el 0,7%. Recientemente, cuando la AOD española se ha reducido tan drásticamente, el CAD se ha mostrado comprensivo con la situación financiera española y coherente con las exigencias sobre su déficit trasladadas a España por los mismos socios a través de otros organismos internacionales. Por consiguiente, se puede decir que hasta en su alejamiento del objetivo del 0,7%, España ha actuado hasta ahora conforme a las normas internacionales según la interpretación de sus pares en el CAD. Más aún, la prolongada y acusada caída de la AOD española ha revelado la ausencia de apoyos relevantes a esta política en el plano doméstico, dado que los valedores tradicionales de la misma, las ONG de desarrollo, han basado su posición exclusivamente en el cumplimiento del 0,7% y otras normas de la comunidad internacional.1

No obstante, el último informe de este organismo, emitido en 2016, por primera vez indica cierta falta de claridad sobre la recuperación de la ayuda española y fue seguido de un Plan Director, aprobado en 2017, sin referencias a los recursos económicos y sin un preámbulo con una declaración política similar a la de las cuatro ediciones previas. En los próximos años cabe esperar, por tanto, una señal más clara de España sobre su voluntad de retomar el nivel de compromiso con el desarrollo que le correspondería por su nivel de renta per cápita o bien una mayor presión por parte de sus pares del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE.

Iliana Olivié
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @iolivie

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @aitor_ecoper

Referencias

Alonso, J.A. (2005), "Spanish foreign aid: flaws of an emerging framework", en O. Stokke y P. Hoebink (eds), Perspectives on European Development Cooperation : Policy and Performance of Individual Donor Ccountries and the EU, Routledge, capítulo 14.

Arenal, C. del. (1994), Política exterior de España hacia Iberoamérica, Editorial Complutense.

Börzel, T.A. (2002), States and Regions in the European Union : Institutional Adaptation in Germany and Spain, Cambridge University Press.
Larru, J.M., y S. Tezanos (2012), "Ayuda oficial española al desarrollo: los retos de la especializacion geografica y sectorial", Estudios de Economia Aplicada, vol. 30, nº 3, pp. 889-914.

Molina, I. (2018), ‘Spain in the EU: eager to regain centrality’, en J. Pollak, P. Schmidt y M. Kaeding (eds), The Future of Europe – Views from the Capitals, Palgrave Macmillan.

OECD (2018), OECD Statistics, https://stats.oecd.org/, último acceso 20/XII/2018.

Olivié, I. (2011), "Newcomers to like-minded aid and donor darlings: the strange case of Spain in Vietnam", Development Policy Review, Wiley/Blackwell, vol. 29, nº 6, pp. 749-770.


1 Otras normas internacionales citadas en los informes del CAD sobre España son la disciplina de Helsinki sobre ayuda ligada, la iniciativa 20/20 de Copenhague y la Declaración del Milenio.

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<![CDATA[ ¿Una nueva agenda? La narrativa de la seguridad en el discurso europeo del desarrollo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari105-2018-olivie-perez-nueva-agenda-narrativa-seguridad-discurso-europeo-desarrollo 2018-09-18T05:43:41Z

Una serie de medidas parecen indicar una progresiva orientación de la ayuda europea hacia objetivos de seguridad. Sin embargo, aplicando un análisis de discurso a los principales textos de la UE en materia de desarrollo se concluye que, en realidad, la seguridad siempre estuvo ahí.

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Tema

Una serie de medidas adoptadas por la UE en el ámbito de la política de desarrollo y las controversias que las acompañan parecen indicar una progresiva orientación de la ayuda europea hacia objetivos de seguridad. Sin embargo, aplicando un análisis de discurso a los principales textos de la UE en materia de desarrollo se concluye que, en realidad, las cosas quizá no han cambiado tanto: la seguridad siempre estuvo ahí.

Resumen

El Reglamento del Instrumento para contribuir a la Estabilidad y la Paz (IcSP), que forma parte del sistema de ayuda de la UE desde 2014, ha sido enmendado recientemente para ampliar su ámbito de acción al terreno militar. La política europea de vecindad fue revisada en 2015 para integrar la promoción del desarrollo, la seguridad y la democracia. Ese mismo año se desgajó del gran Fondo Europeo de Desarrollo un Fondo fiduciario para África centrado en la estabilidad y el control de las migraciones irregulares.

Todas estas medidas buscan explícitamente facilitar la orientación de la ayuda europea hacia objetivos de paz y estabilidad. Ello es coherente con la Estrategia Global de la UE, pero para algunos actores de la sociedad civil es parte de una reacción insolidaria de la UE ante los problemas del Mediterráneo y de África y, por tanto, contraria a los principios que deberían guiar la AOD.

El debate acerca de la securitización de la ayuda ha llegado también al ámbito académico. Algunos autores, a partir del concepto del nexo seguridad-desarrollo, deducen que la respuesta política natural sería la de vincular la política de seguridad y la de cooperación, así como sus respectivas herramientas. Otros afirman que la seguridad está cambiando el discurso, la asignación de fondos y las estructuras de gestión de la ayuda, de forma que se desplazan a otros objetivos como, por ejemplo, la igualdad de género.

Está literatura académica, basada en resúmenes e interpretación de los autores, siempre aporta evidencias sobre episodios de securitización pero deja dudas pendientes y preguntas abiertas. Por ello, para comprobar este cambio de discurso, se ha hecho un análisis de contenidos con técnicas estandarizadas.

Más concretamente, se ha medido la presencia de tres paradigmas distintos del desarrollo en las versiones 2005 y 2017 del Consenso Europeo de Desarrollo: el paradigma del desarrollo social, el paradigma del desarrollo sostenible y el paradigma del nexo seguridad-desarrollo. La conclusión es que los tres paradigmas conviven en el discurso de ambas épocas y que la seguridad no ha ganado un peso significativo en el mismo.

Análisis1

Cambios en la ayuda europea

En los últimos años, la UE ha introducido una serie de elementos en su sistema de ayuda exterior orientados a objetivos de seguridad. En 2014, por ejemplo, se lanzó el Instrumento para contribuir a la Seguridad y la Paz (IcSP) dentro del marco financiero plurianual vigente hasta 2020 (UE, 2014). Este instrumento se dedica a temas como la gestión de crisis, la consolidación de la paz, la ciberseguridad o la lucha contra el terrorismo y los tráficos ilícitos y es el fondo temático más importante de los gestionados por la Comisión Europea.2

Otro de los fondos de AOD europea con carácter transversal es el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos. Ambos temas, la seguridad y la democracia, han guiado una revisión de la Política Europea de Vecindad en 2015 con consecuencias presupuestarias. La reforma del sector de seguridad pasa a estar entre las prioridades del Instrumento Europeo para la Vecindad y el reparto geográfico de este fondo se vincula al progreso de los países receptores en su democratización, objetivo que la UE ha vinculado también al desarrollo y la paz en la región (EU, 2015b).

En ese mismo año, el FED y otras partidas presupuestarias de la UE se utilizaron para constituir el Fondo fiduciario de emergencia para la estabilidad y atención a las causas fundamentales de la migración irregular y las personas desplazadas en África, al cual se sumarían contribuciones bilaterales de los Estados miembros. Según su normativa (EU, 2015a), esta financiación se está empleando en la región del Sahel y el Lago Chad, el Cuerno de África y África del Norte en proyectos de seguridad y gestión migratoria, así como intervenciones frente a problemas económicos y sociales que se relacionan con el desplazamiento forzoso y la migración irregular.

Las ayudas de la UE bajo este enfoque de seguridad y desarrollo se materializan en intervenciones en el sector de la seguridad (por ejemplo, formación policial o equipamiento para el control de fronteras) e intervenciones en otros sectores con un planteamiento de seguridad (por ejemplo, políticas de juventud en contextos de radicalización violenta). Según fuentes de la Comisión Europa, estas ayudas computan como AOD en la mayoría de los casos, pero gracias al IcSP, la ayuda exterior europea puede también financiar intervenciones fuera de los límites de la normativa del CAD.3

No obstante, debido a su propia legislación y no a los estándares de la OCDE, la UE no ha entrado hasta ahora en el ámbito militar lo cual, según el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Comisión, le ha restado capacidad para contribuir a la seguridad (UE, 2016a). Esta limitación habría sido subsanada con una reciente enmienda al IcSP (UE, 2017b) que permitiría financiar la formación y equipamiento de fuerzas armadas.

Todas estas modificaciones del marco normativo de la ayuda se han hecho invocando el principio de coherencia de la acción exterior. En efecto, la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la UE (2016b) propone buscar por medio del desarrollo, la diplomacia y la política común de seguridad y defensa (PCSD) el refuerzo de las capacidades de los países socios para crear seguridad en el marco del Estado de Derecho y la resiliencia de las sociedades y los estados de la vecindad europea es una de sus prioridades.

Controversias sobre el nexo seguridad-desarrollo

Las medidas anteriormente descritas no han estado exentas de polémica. Como se puso de manifiesto en un seminario organizado recientemente por el Real Instituto Elcano, hay ONG de desarrollo y analistas de la política de cooperación que consideran que vincular la ayuda a la seguridad supone desviarla de su objetivo de reducción de la pobreza (Lledó, Muñoz y Pérez, 2017). En su lugar, proponen redoblar los esfuerzos de la cooperación en el otro extremo del nexo seguridad-desarrollo argumentando que la reducción de la pobreza es un factor de paz y estabilidad a largo plazo.

Los críticos además relacionan esta evolución de la ayuda de la UE con su controvertida reacción a la llegada de refugiados: externalización de centros de internamiento, incumplimiento de tratados internacionales y acuerdos sobre cuotas de acogida e incluso algunos gestos y discursos xenófobos. De esta forma, el apoyo europeo al nexo seguridad-desarrollo ha sido presentado como una reacción insolidaria y, por tanto, contraria a los principios que deberían guiar la ayuda al desarrollo.

¿Qué nos dice la literatura académica sobre la securitización de la ayuda?

El debate acerca de la securitización de la ayuda ha trascendido el debate público y político para ser tratado también en el ámbito académico. La base conceptual de la securitización se encuentra en lo que se ha denominado el nexo seguridad-desarrollo (véanse, por ejemplo, Faust y Messner, 2004, y Keukeleire y Raube, 2013). Si se acepta la asunción de la que seguridad es una precondición para el desarrollo y que el desarrollo lleva a mayores niveles de seguridad, la respuesta política natural sería la de vincular la política de seguridad externa y la de cooperación internacional para el desarrollo, así como sus respectivas herramientas. Es precisamente este vínculo político el que abre la puerta a la securitización de la ayuda: hay un riesgo de que los objetivos de desarrollo se vean desplazados por los de seguridad en esta visión holística de la acción internacional (Faust y Messner, 2004).4

La securitización de la ayuda se convirtió en una cuestión de gran relevancia en el debate político tras los ataques terroristas del 9 de septiembre de 2001 (Miles, 2013; Brown et al., 2016). Por este motivo, encontramos un número creciente de publicaciones académicas sobre la cuestión durante los años 2000 y 2010. Varias de ellas se centran en la UE como actor político global. Es el caso, por ejemplo, de Furness y Ganzle (2016) quienes exploran la securitización de la acción exterior de la UE en tres niveles diferenciados: (1) el discurso de la ayuda; (2) sus mimbres institucionales; y (3) el patrón de distribución de la ayuda europea. A nivel discursivo, sintetizan los contenidos de una serie de documentos institucionales y declaraciones políticas, llegando a la conclusión de que el nexo seguridad-desarrollo está crecientemente presente en la narrativa de la UE (aunque esto no tenga por qué implicar, necesariamente, una securitización de facto de la ayuda desembolsada). En la misma línea y refiriéndose particularmente a la UE, Keukeleire y Raube (2013) observan la securitización de la política de desarrollo de la Unión a través de cuatro ópticas: (1) el discurso; (2) los instrumentos políticos; (3) la acción política; y (4) el marco institucional. En lo que se refiere al discurso, y en la misma línea que Furness y Ganzle (2016), los autores resumen los contenidos de textos institucionales clave de la UE, para llegar a conclusiones similares. Orbie y Del Biondo (2015) exploran si la ayuda europea al Chad ha sido securitizada, para concluir que no lo ha sido y que, aunque los instrumentos de gobernanza democrática de la UE se habrían visto “contaminados” por aspectos securitarios, ni la cooperación internacional para el desarrollo y ni la ayuda humanitaria lo han estado.

Brown et al. (2016) recogen las conclusiones de un libro colectivo sobre securitización de la ayuda que recorre los principales donantes (EEUU, el Reino Unido, Japón, Francia y Canadá), incluyendo la UE. Con un método similar al de los estudios citados previamente, observan una tendencia hacia la securitización de la ayuda que se manifiesta en un patrón cambiante de: (1) el discurso de la ayuda; (2) la asignación de la ayuda; y (3) el entramado institucional. La securitización de la ayuda también sería palpable en el desplazamiento de otras agendas de desarrollo, como la de género.

En todos estos casos, las técnicas de investigación utilizadas son los resúmenes e interpretaciones que hacen los mismos autores de los textos oficiales acompañados, eventualmente, de entrevistas semi-estructuradas. Un estudio realizado por Petrikova y Lazell (2017) lleva a cabo un análisis cualitativo del discurso de varios documentos oficiales con un método algo diferente. Estudian el comportamiento de agentes multilaterales (concretamente, el PNUD, la Comisión Europea y el Banco Mundial) codificando textos oficiales como los Informes de Desarrollo Mundial del Banco Mundial. Concluyen que, en el discurso de la política de desarrollo, la aproximación a los países afectados por el conflicto se sustenta en dos asunciones relacionadas entre sí. La primera es que el subdesarrollo y el conflicto se refuerzan mutuamente en el Sur global. No puede haber seguridad sin desarrollo ni desarrollo sin seguridad. La segunda asunción que guía el relato de las tres instituciones es que la ayuda al desarrollo puede ser una herramienta para mejorar la seguridad y prevenir los conflictos en el Sur global.

En definitiva, la literatura académica sobre la materia halla, por lo general, evidencias de episodios de securitización que dejan, sin embargo, dudas pendientes y preguntas abiertas. En primer lugar, a pesar de que la UE en su conjunto (o la Comisión Europea específicamente) haya sido analizada como donante desde este ángulo de la securitización, los métodos empleados (el resumen e interpretación propia de los autores) dejan un amplio margen al criterio del autor. Sería quizá interesante emplear alguna técnica estandarizada de análisis de contenidos para el seguimiento del discurso de securitización. En segundo lugar, la mayor parte de los trabajos publicados toman instantáneas de dicha securitización y no tanto películas que nos permitan calibrar la evolución del discurso hacia una mayor (o menor) securitización. En tercer lugar, a pesar del énfasis en que la securitización se ha relacionado con los atentados del 11 de septiembre de 2001, quizá el punto de inflexión para la UE no esté tanto en 2001 como algo más tarde. Existe una percepción generalizada de que ha sido la Gran Recesión de 2009 y años sucesivos (con su larga estela de aumento de las desigualdades, desafección de las sociedades respecto de las instituciones públicas y sus representantes políticos, bajada de perfil de la agenda internacional respecto de las nacionales y un largo etcétera), así como los conflictos y riesgos en la vecindad Sur posteriores a las primaveras árabes y su impacto en los movimientos de migrantes y refugiados, los que pueden haber tenido un mayor efecto en el relato europeo de la ayuda.

¿Se ha securitizado la narrativa europea de la ayuda?

Una forma de responder a estas preguntas es, al igual que han hecho otros autores, analizando el contenido de textos clave de la UE en materia de cooperación al desarrollo. El primer paso consistiría, pues, en identificar dichos textos. Podría decirse que el texto estratégico e ideológico que mejor define la visión europea de la ayuda al desarrollo es el Consenso Europeo de Desarrollo. Negociado entre las instituciones europeas y los Estados miembros, es posiblemente el que mejor refleja el sentir de la UE como grupo, asumiendo las importantes diferencias ideológicas (acerca de la ayuda, y también en general) que puedan prevalecer en el seno de la Unión. Además, existen dos únicos textos de esta naturaleza, uno publicado en 2005 (Comisión Europea, 2006) y, por lo tanto, con anterioridad al estallido de la crisis financiera de 2008, y en 2017 (UE, 2017), con posterioridad a la Gran Recesión, el recrudecimiento del conflicto en Oriente medio y el aumento de movimientos migratorios. El análisis comparado permitiría, pues, observar la evolución del discurso securitario y a la luz de estos acontecimientos económicos, políticos y sociales.

Para evitar que el grueso de la interpretación de los textos recaiga enteramente en nuestra propia lectura, de forma similar a Petrikova y Lazell (2017) hemos codificado ambos textos. Nuestra aproximación es algo diferente: no tratamos de buscar una vinculación entre conceptos (por ejemplo, seguridad y desarrollo) sino la prevalencia de unas ideas acerca de la cooperación frente a otras. Concretamente, preguntamos a estos dos textos en qué medida el paradigma del desarrollo social, sintetizado en la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), vigente durante los años 2000 y hasta mediados de esta década, ha dado paso a su heredera natural, la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aprobados en septiembre de 2015 o, más bien, a una agenda de seguridad que permea la cooperación al desarrollo de la Unión. Para ello, es necesario establecer una serie de códigos, correspondientes a cada uno de los tres paradigmas (Figura 1).

Figura 1. Paradigmas de desarrollo y familias de códigos
1 Agenda o paradigma de desarrollo social 2 Agenda o paradigma de desarrollo sostenible 3 Agenda o paradigma de seguridad
1.1 Pobreza / erradicación de la pobreza 2.1 Desarrollo económico / creación de empleo / trabajo decente 3.1 Terrorismo / contraterrorismo / radicalización
1.2 Hambre / seguridad alimentaria / malnutrición 2.2 Derechos políticos / derechos humanos / gobernanza 3.2 Migración / movilidad / control de fronteras / refugiados / desplazados / desplazamientos
1.3 Género 2.3 Sostenibilidad medioambiental / cambio climático 3.3 Estados o países frágiles o fallidos
1.4 Educación 2.4 Igualdad / equidad / desigualdad / inequidad 3.4 Conflicto / prevención de conflictos / intervención posconflicto
1.5 Salud 2.5 Bienes comunes / esfuerzos comunes / intereses comunes / bienes públicos globales 3.5 Estabilidad / inestabilidad
1.6 Solidaridad / imperativo moral / responsabilidad     3.6 Autoayuda / interés propio / interés nacional
Fuente: elaboración propia.

Podría argumentarse que existen objetivos o metas que pertenecen a más de una agenda. Por ejemplo, la lucha contra el hambre es parte integrante de los ODM (paradigma 1) pero también de los ODS (sintetizados en el paradigma 2). Asimismo, la paz puede formar parte del paradigma de la seguridad (3) pero es también el ODS 16 (paradigma 2). Lo que estamos tratando de capturar con esta familia de códigos no es tanto el contenido de las agendas políticas como las principales ideas que las definen. Así, los ODM fueron sobre todo una agenda de desarrollo social (1), en la que los donantes estaban llamados a centrarse en cuestiones de pobreza (1.1), hambre (1.2), género (1.3), educación (1.4) y salud (1.5). Si bien dichos ODM también integraban un objetivo en materia medioambiental, no es hasta la aprobación de los ODS que la agenda medioambiental y de cambio climático (código 2.3) pasa a ser una parte nuclear (quizá la más importante) de la agenda de desarrollo global. Este paradigma de desarrollo sostenible (2) se define, además, y a diferencia del de los Objetivos del Milenio, en que asume la naturaleza compleja de los procesos de desarrollo, que no se limitan a su vertiente social. Dicho ámbito social del desarrollo va de la mano, necesariamente, del desarrollo económico –interpretado en este paradigma como un crecimiento sostenido, sostenible y generador de empleo decente (2.1)– y del político (2.2). Se caracteriza también por su énfasis en la desigualdad (2.4). Por último, el paradigma securitario (3) recoge los conceptos clave previamente definidos por la literatura académica, que serían los del terrorismo y la radicalización (3.1), las migraciones y los refugiados (3.2), los Estados fallidos o frágiles (3.3), los conflictos y su prevención (3.4), y la estabilidad (3.5).

El paradigma del desarrollo social responde, de forma general, a una lógica Norte-Sur en la que los donantes (por lo general el Norte global) tienen una responsabilidad moral, una obligación legal y/o un sentimiento de solidaridad para con el Sur global (1.6). Esta lógica Norte-Sur viene a romperse (o al menos matizarse) con el paradigma del desarrollo sostenible, que hace un mayor énfasis en los bienes públicos globales (como el clima) y por lo tanto en la necesidad de que el esfuerzo sea colectivo, puesto que también lo son los intereses (2.5). Sin embargo, el paradigma de la seguridad sí vendría a hacer una distinción Norte-Sur (al igual que el paradigma del desarrollo social) en la que, en este caso, se establece una relación internacional que llama a la protección de los intereses propios (3.6).

Figura 2. Paradigmas de desarrollo social, desarrollo sostenible y seguridad en el discurso de la UE (en % de apariciones de cada familia de códigos respecto del total de citas codificadas)
  Paradigma de desarrollo social Paradigma de desarrollo sostenible Paradigma de seguridad
Consenso Europeo de Desarrollo 2005 47,6 37,3 15,1
Consenso Europeo de Desarrollo 2017 29,3 55,2 15,5
Fuente: elaboración propia.

Los resultados coinciden con estudios previos sobre la presencia del discurso securitario en la narrativa de la ayuda europea. Este paradigma está presente tanto en el Consenso Europeo de Desarrollo de 2005 como en el de 2017. Si bien se produce un ligero aumento de su peso (de 15,1% en 2005 a 15,5% en 2017), éste no es el mayor cambio discursivo que se produce entre los dos documentos (Figura 2). Dicho cambio sería la transición del paradigma del desarrollo social al desarrollo sostenible. Si el primero explica el 47,6% del texto codificado en 2005, su peso baja al 29,3% en 2017. El paradigma del desarrollo sostenible sigue la evolución contraria, subiendo del 37,3% en 2005 al 55,2% en 2017. Esto último estaría en coherencia con la transición de la agenda global de desarrollo, de los ODM para el período 2000-2015, a los ODS para los siguientes tres lustros.

Por consiguiente, según este análisis, los recientes cambios en la ayuda europea vinculados a la seguridad no se pueden interpretar como un cambio de paradigma. De hecho, en el año del primer consenso europeo de desarrollo, la Comisión Europea participaba en la construcción de otro consenso más amplio: el de la Red sobre Conflictos, Paz y Cooperación para el Desarrollo del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE que precisamente versaba sobre la pertinencia de apoyar en los países receptores de ayuda sistemas de seguridad eficientes y sujetos al control democrático, como condición necesaria para un ambiente favorable al desarrollo OCDE (2005). Además, es fácil encontrar antecedentes de las medidas descritas al inicio de este documento en otras medidas de épocas anteriores (por ejemplo, el IcSP es una evolución del Instrumento para la Estabilidad, vigente en el período 2008-2013) por lo que podríamos estar ante un cambio gradual que afecta a las herramientas y las capacidades de la ayuda al desarrollo más que a su marco teórico-normativo.

Conclusiones

Según nuestro análisis, el discurso europeo sobre la ayuda no se ha securitizado en años recientes. Más concretamente, el paradigma del nexo seguridad-desarrollo tiene un peso en el consenso europeo de desarrollo adoptado en 2017 similar al que tenía en 2005.

Esto no quiere decir que la AOD de la UE no se haya securitizado efectivamente, para lo cual habría que analizar el gasto de esta política en lugar de sus bases conceptuales, sino que este cambio no podría atribuirse a un cambio de paradigma. Sus causas habría que buscarlas tal vez en cambios en las necesidades de los destinatarios de esta política o en la revisión y mejora gradual de sus instrumentos.

Por otro lado, nuestro análisis revela también que otros paradigmas del desarrollo sí han sufrido cambios dentro del Consenso de la UE. El paradigma del desarrollo social, vinculado a la agenda de desarrollo del milenio, ha perdido peso en beneficio del desarrollo sostenible, vinculado a la Agenda 2030. En todo caso, los tres paradigmas conviven y han convivido en la política de desarrollo europea en el cambio del milenio y en la actualidad.

Iliana Olivié
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @iolivie

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @aitor_ecoper

Referencias bibliográficas

Brown, Stephen, Jörn Grävingholt y Rosalind Raddatz (2016), “The securitization of foreign aid: trends, explanations and prospects”, en Stephen Brown y Jörn Grävingholt, The Securitization of Foreign Aid, Palgrave Macmillan, cap. 11, pp. 237-255.

Faust, Jörg, y Dirk Messner (2004), “Europe’s new security strategy – challenges for development policy”, Discussion Paper, nº 3/2004, German Development Institute (Die).

Furness, Mark, y Stefan Gänzle (2016), “The European Union’s development policy: a balancing act between ‘a more comprehensive approach’ and creeping securitisation”, en Stephen Brown y Jörn Grävingholt, The Securitization of Foreign Aid, Palgrave Macmillan, cap. 7, pp. 138-162.

Keukeleire, Stephan, y Kolja Raube (2013), “The security-development nexus and securitization in the EU’s policies towards developing countries”, Cambridge Review of International Affairs, vol. 26, nº 3, pp. 1-17.

Lledó, Elisa, Luis Muñoz y Aitor Pérez (2017), El nexo seguridad-desarrollo, ¿Cómo abordarlo en el V Plan director de la cooperación española?, documento de relatoría, Real Instituto Elcano.

Miles, William F.S. (2012), “Deploying development to counter terrorism: post-9/11 transformation of US foreign aid to Africa”, African Studies Review, vol. 55, nº 3, pp. 27-60.

Orbie, Jan, y Karen Del Biondo (2015), “The European Union’s ‘comprehensive approach’ in Chad: securitisation and/or compartmentalisation?”, Global Society, vol. 29, nº 2, pp. 243-259.

Petrikova, Ivica, y Melita Lazell (2017), “Multilateral donors and the security-development nexus: discourse and practice in conflict-affected states”, Conflict, Security and Development, vol. 17, nº 6, pp. 493-516.

UE (2006), The European Consensus on Development, DE 129, Comisión Europea, junio.

UE (2014), Reglamento del Instrumento para contribuir a la estabilidad y la paz, Parlamento Europeo y Consejo, 11/III/2014.

UE (2015a), Fondo fiduciario de emergencia de la Unión Europea para abordar las causas últimas de la migración y regular y el desplazamiento forzoso en África, nota de prensa, Comisión Europea, 12/XI/2015.

UE (2015b), Review of the European Neighbourhood Policy, Comisión Europea, noviembre.

UE (2016a), Elementos para un marco estratégico a escala de la UE para apoyar la reforma del sector de la seguridad, Comunicación conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo, Comisión Europea, julio.

UE (2016b), Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más fuerteEstrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, Servicio Europeo de Acción Exterior.

UE (2017a), New European Consensus on Development – ‘Our World, Our Dignity, Our Future’, Comisión Europea, junio.

UE (2017b), Reglamento que modifica el Reglamento por el que se establece un instrumento para contribuir de la estabilidad y la paz, Parlamento Europeo y Consejo, diciembre.


1 Agradecemos muy sinceramente a nuestros colegas Félix Arteaga y Carola García-Calvo sus valiosos comentarios a este texto.

2 La mayor parte de la ayuda europea la componen fondos con orientación geográfica Estos fondos son el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), el Instrumento Europeo para la Vecindad (IEV), el Instrumento de Cooperación para el Desarrollo (ICD) y el Instrumento Pre-Adhesión (IPA).

3 El IcSP es uno de los denominados Instrumentos de Política Exterior y en su gestión participan tanto el Servicio Europeo de Acción Exterior como la Dirección General de Desarrollo.

4 A menudo, la definición de securitización de la ayuda lleva implícita una valoración negativa, pero el concepto del nexo seguridad-desarrollo justifica la posibilidad de orientar la ayuda simultáneamente a objetivos de seguridad y desarrollo. En este artículo se emplea el término securitización de la ayuda para designar a la introducción de objetivos de seguridad en las estrategias de ayuda al desarrollo sin intención normativa alguna.

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<![CDATA[ El hambre, una lacra que esta generación puede convertir en historia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari104-2018-sanchezmontero-hambre-lacra-generacion-puede-convertir-historia 2018-09-14T01:32:22Z

Se precisa de un impulso político para poner en marcha medidas al alcance de la mano de una generación que puede, y tiene, la obligación moral de ser la que convierta al hambre en historia.

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Tema

Se precisa de un impulso político para poner en marcha medidas al alcance de la mano de una generación que puede, y tiene, la obligación moral de ser la que convierta al hambre en historia.

Resumen

El hambre es una lacra que afecta a 821 millones de personas, especialmente concentradas en África Occidental, Central y Oriental, en el sur de Asia y Oriente Medio. De ellas, 492 millones viven en contextos violentos o frágiles. Tras ir retrocediendo hasta 2015 ha vuelto a repuntar y el hambre ha ido ganando terreno.

La dimensión y gravedad de este problema hace que tenga un impacto decisivo en la estabilidad y la viabilidad de sociedades enteras, particularmente en el África subsahariana, donde hasta un 23% de su población sufre de subalimentación de forma estructural.

El hambre es un problema multicausal (no sólo de falta de acceso a los alimentos), multi-fásico (se manifiesta tanto en situaciones críticas de emergencia como de forma estructural y ambos son factores causales entre sí) y multiactor (en su génesis y su erradicación son clave las administraciones públicas, las corporaciones privadas y la sociedad civil).

El hambre hunde sus raíces en factores de débil gobernanza, que se manifiestan en forma de políticas públicas poco eficaces y poco inclusivas, en las que la inseguridad alimentaria y la nutrición no están suficientemente presentes y en las que los colectivos de población con fuertes necesidades no se consideran prioritarios.

Pero el hambre tiene una relación estrecha también con la guerra y la violencia en general, como reconoce la Resolución 2417 (2018) del Consejo de Seguridad de la ONU. Tiene una relación causal, ya que la inseguridad alimentaria es un factor común en casi todas las crisis violentas y también es una consecuencia probada de ellas, especialmente en las prolongadas en el tiempo (de hecho, la mayoría). Por último, el hambre se ha convertido en un arma de destrucción masiva, cada vez más de uso común por actores violentos.

El hambre no es una fatalidad, sino que tiene muchos factores humanos en su origen y expansión.

Se dispone hoy de la capacidad económica, la tecnología y la información para acabar con esta lacra, pero sólo se podrá erradicar con decisión y compromiso político.

Para ello, se proponen algunas líneas de actuación que pueden considerarse esenciales:

  • Visibilizar el problema del hambre y situarlo en el centro de las políticas públicas de los Estados que lo sufren y de las agendas de sus socios. Dichas agendas deberán tener la flexibilidad suficiente como para acometer el hambre en situaciones críticas y estructurales.
  • Alinear las políticas y las iniciativas de los sectores que más contribuyen a la seguridad alimentaria y nutricional, tales como la salud pública, la protección social, la educación, la promoción del empleo y el acceso al agua y la higiene.
  • Incorporar de forma efectiva a los diferentes actores que tienen capacidad, interés y responsabilidad en promover sociedades libres de hambre, de forma viable y sostenible: la administración pública, el sector privado y la sociedad civil.
  • Establecer mecanismos de vigilancia y respuesta institucional, operativa y financiera para romper el círculo vicioso entre hambre y guerra, así como para limitar el uso del hambre como arma.

Análisis

(1) ¿Qué es el hambre?: perfil y alcance

Hay hoy en el mundo unos 821 millones de personas que padecen la lacra del hambre. Según el informe del Estado de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en el Mundo de 2017 (FAO/PMA/FIDA/UNICEF/OMS) la cifra ha repuntado desde los 777 millones en 2015, mostrando un punto de inflexión tras el descenso logrado desde los 1.000 millones registrados en el año 2000.

En Acción contra el Hambre se define el hambre como el estado de privación por el que un individuo no puede satisfacer sus necesidades alimentarias básicas (en cantidad y calidad) requeridas para hacer una vida activa; esta definición en positivo es la seguridad alimentaria. Pero el hambre tiene muchas caras, desde la desnutrición aguda que afecta cada año a más de 52 millones de menores de cinco años, cuyas vidas –en caso de salvarse– quedarán marcadas para siempre en su desarrollo intelectual y físico, hasta la inseguridad alimentaria que condena a los hogares de esos 821 millones a estrategias de subsistencia, como la descapitalización por la venta de enseres, la reducción de la ingesta o la búsqueda de oportunidades lejos de sus hogares.

Dentro de los efectos más evidentes del hambre está la desnutrición, es decir, una ingesta de alimentos inferior a las necesidades fisiológicas que conlleva la degradación del estado de salud, con pérdida de reservas y debilitamiento físico. Particularmente grave es la desnutrición infantil, que impacta sobre los organismos de los menores de cinco años en pleno período de crecimiento.

Se pueden distinguir tres tipos de desnutrición infantil:

  • La desnutrición aguda, con niveles severo y moderado, que se manifiesta por la pérdida de peso y masa corporal hasta una proporción inferior al 70% entre peso y talla en el primero y entre el 70% y el 80% en el segundo. Los menores afectados por este nivel están en riesgo inminente de muerte y sólo pueden sobrevivir por medio del tratamiento con productos y protocolos especializados. En 2017 un total de 17 millones de menores de cinco años sufrieron la desnutrición severa aguda, recibiendo tratamiento sólo un tercio de ellos.
  • Desnutrición crónica, que es el resultado de una ingesta calórico-proteica insuficiente, conllevando el retraso en el crecimiento y afectando al desarrollo físico e intelectual.
  • Déficit de micronutrientes, que es la ingestión insuficiente de minerales y vitaminas, derivando en un incremento de la vulnerabilidad ante enfermedades y una reducción importante de la calidad y la capacidad de mantener una vida activa.

La desnutrición infantil no es sino la punta del iceberg de una tragedia de dimensión global, el hambre, que afecta a diferentes colectivos de seres humanos que han tenido el infortunio de nacer mujer, habitar en zonas afectadas por la violencia o desarrollar una actividad agropecuaria en un país sin estructuras de gobierno o mercado sólidas y, además, afectado por el cambio climático. Esta se ceba especialmente con las mujeres quienes, en algunas culturas, no pueden acceder a los alimentos del hogar más que después de haberlo hecho los hombres: el resultado es que el 41% de las mujeres no embarazadas del mundo (entre 440 y 490 millones) padece anemia.

Se pueden distinguir tres niveles de inseguridad alimentaria:

  • La leve, donde el acceso a la canasta de alimentos es suficiente para realizar una vida activa, aunque ésta se ve comprometida por circunstancias políticas, sociales, económicas o naturales. Este nivel conlleva la preocupación por la capacidad de obtener alimentos de forma sostenida y regular.
  • La moderada, con un acceso a alimentos limitado a la canasta básica y conllevando la puesta en peligro de la calidad y variedad de alimentos.
  • La grave, en la cual el acceso a los alimentos es insuficiente, obligando a estrategias de reducción de ingesta y supresión de algunos los alimentos, conllevando la degradación efectiva de la cantidad, calidad y variedad de la dieta.

El hambre tiene un impacto efectivo sobre la estabilidad y la sostenibilidad de sociedades enteras, que ven limitado el desarrollo de su fuerza laboral al verse afectada en su desarrollo psíquico y físico una parte importante de la población al sufrir alguna forma de desnutrición en sus primeros cinco años de vida.

Por otro lado, la exposición recurrente de grandes capas de la población a la incertidumbre y la escasez alimentarias conlleva unos bajos niveles de satisfacción de la población y de confianza tanto en las instituciones públicas como en los sistemas políticos de las sociedades más afectadas. Esta es la situación en países de África Oriental, donde puede haber un nivel de población subalimentada de hasta un 31,4% (véase el informe Estado de la Seguridad Alimentaria y Nutrición 2017) y que es, además, una de las regiones de mayor fragilidad estatal y ausencia de seguridad alimentaria.

La subalimentación tiene su prevalencia más alta en África subsahariana, con una población total afectada del 23,2% (unos 250 millones de personas). Sin embargo, es en Asia donde se concentra el mayor número en términos absolutos, con 520 millones de personas y un 11,4% de su población. América Latina y el Caribe, con un 6,1% de su población (unos 40 millones), y Oceanía, con un 7% (unos 3 millones), son los continentes afectados de forma media, mientras que América del Norte y Europa sólo registran menos de un 2,5% de su población en inseguridad alimentaria y unos 5 millones de personas afectadas.

Es significativo el aumento de la población subalimentada en algunas regiones afectadas particularmente por la fragilidad política y la violencia, como Asia Occidental (pasando del 9,5% al 11,3% de afectados entre 2012 y 2016), debido especialmente a las crisis de Siria, Irak y Yemen, invirtiendo una tendencia decreciente hasta ese año.

(2) Hambre y gobernanza

El impulso político y el marco conceptual de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) posicionan al hambre como uno de los vectores centrales del desarrollo, dejando de ser sólo una de las manifestaciones de la vulnerabilidad. La seguridad alimentaria y la nutrición se convierten, pues, en bienes comunes, en factores clave para la estabilidad y la sostenibilidad de las sociedades. Pasan a ser elementos esenciales del buen gobierno.

A pesar de su tradicional encuadre dentro de las situaciones de emergencia, tanto la desnutrición como el hambre en sentido más amplio son producto de problemas estructurales profundos que afectan a las sociedades. De entre ellos hay uno considerado clave: la débil gobernanza alimentaria, entendida como la ausencia o la debilidad de políticas que procuren un impacto positivo sobre la seguridad alimentaria.

El hambre es un problema multicausal y, a su vez, con impacto en diversos ámbitos. La falta de cobertura sanitaria básica o de servicios de agua potable y saneamiento accesibles para amplias capas de población pobre es un factor común en las sociedades afectadas por el hambre. La falta de programas que desplieguen servicios con un mínimo de calidad de forma efectiva, bien de forma generalizada, bien específicamente en zonas geográficas excéntricas (zonas rurales, regiones recónditas), no son una coincidencia sino, en muchas ocasiones, el resultado de decisiones políticas en las que, por la falta de interés político y económico o a veces por el interés en marginar zonas o poblaciones desafectas, no se realizan las inversiones en capacitación y despliegue de recursos para proveer los servicios de la misma forma.

Es una realidad la práctica ausencia de un paquete mínimo de salud materno-infantil y de programas de prevención, detección y tratamiento de la desnutrición infantil en las zonas rurales de los países sahelianos, salvo cuando se declaran emergencias humanitarias durante las cuales el apoyo internacional es vital para que se lleven a cabo.

Particularmente estratégica es la inversión en nutrición para prevenir la desnutrición durante los primeros 1.000 días de vida. La disminución del impacto físico y psíquico antes explicado tiene consecuencias en un deterioro menor en el futuro de la salud, educación y productividad de los menores una vez adultos. Según los cálculos del Banco Mundial, cada euro invertido en la prevención de la desnutrición crónica tiene un retorno de 11 euros en la economía local, una ratio que sube a los 12 euros en el caso de la anemia y a 35 euros en el de la lactancia materna exclusiva.

Por otro lado, se observa también la desconexión entre políticas clave para garantizar los ingresos mínimos que cubran las necesidades básicas (entre ellas las alimentarias) y las que se encargan de forma directa de la seguridad alimentaria y la desnutrición. Las políticas de desarrollo rural y salud pública están poco coordinadas tanto con las políticas de protección social como con las de reinserción socio-económica y empleo, pues no identifican la inseguridad alimentaria y la desnutrición como indicadores clave para seleccionar a los ciudadanos que las padecen como beneficiarios prioritarios de sus programas. Este desencuentro es tanto más grave en contextos como los del Sahel, donde por un lado se promueven programas de ayuda humanitaria fuertemente protagonizados y asistidos por la comunidad internacional per por otro están desconectados de iniciativas estructurales enfocadas en el apoyo presupuestario a políticas de protección social o de generación de empleo, careciendo así de coherencia y de continuidad. La falta de programación coordinada y de instrumentos de transición para poblaciones afectadas por una fuerte crisis alimentaria (como ocurre recurrentemente en el Sahel y en otras zonas del globo), desde su asistencia en emergencia hasta su rehabilitación y reforzando su resiliencia, es sistémica. Es este un problema no sólo atribuible a las autoridades de los países donde se da el hambre, sino de los socios que los apoyan.

En la otra cara de la gobernanza se encuentra el diálogo con los diferentes grupos de interés alrededor de la seguridad alimentaria y la nutrición. Un patrón general en las sociedades afectadas por el hambre es la insuficiente dinámica de intercambio de perspectivas y la escasez de procesos de consulta e información de políticas con colectivos esenciales para acometer este reto. A pesar de la creciente presencia de plataformas de la sociedad civil (de consumidores, pequeños productores y colectivos vulnerables) cada vez más asentados, casos como ROPPA (Red de Organizaciones de Productores de África Occidental) o el Movimiento SUN (Scaling Up Nutrition) llaman a la puerta de las instituciones públicas para hacer llegar su visión, defender sus intereses y participar en la definición de marcos regulatorios y programáticos y compartir la responsabilidad de su ejecución.

Su escaso peso hasta ahora ha llevado a situaciones en las que los grupos de interés de comerciantes locales de grano hayan dominado un mercado regional falto de regulación efectiva. El resultado es la existencia de prácticas recurrentes de especulación de alimentos que han llevado a la práctica inaccesibilidad a los mismos por los propios productores agrícolas, que se ven obligados a vender sus cosechas en el momento de la recolección a muy bajos precios para luego tener que reponer sus stocks alimentarios en momentos de carestía. Es esta una práctica que, en crisis como la de 2010, supuso que a pesar de una cosecha que cubría el 90% de las necesidades alimentarias del mercado nigerino se produjera un gap alimentario que afectó al 25% de la población.

Otros factores que inciden en el repunte del hambre son la caída en las inversiones hacia la producción de pequeños agricultores y ganaderos, la orientación de la actividad agropecuaria hacia la exportación, derivando en la falta de producción de alimentos básicos para el autoconsumo o el pequeño comercio local, y las insuficientes medidas de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático.

(3) Hambre y guerra

De los 821 millones de personas que padecen subalimentación, el 60% (492 millones) sufren situaciones de conflicto. Casi una cuarta parte de los habitantes del mundo (2.000 millones) viven en zonas de conflicto, violencia o fragilidad. Actualmente se considera que hay 19 conflictos prolongados en el tiempo, con una media de más de 10 años de duración. También es notorio el incremento de la conflictividad en los últimos 10 años, pasando de unos 50 conflictos y situaciones de violencia aguda en 2008 a más de 70 en 2018 (según el Uppsala Conflict Data Program). De estos, la violencia generalizada e intensa de origen no estatal resulta ser el tipo de conflicto más habitual.

La casuística de conflictos y violencia aguda atañe a ciertas regiones del planeta donde la desnutrición es también más prominente: África Occidental, Central y Oriental; Asia Central; Oriente Medio; y América Central (especialmente con las nuevas formas de violencia ligadas al crimen organizado y su respuesta por el Estado).

La Agenda de los ODS ya reconoce que la paz es la condición imprescindible para lograr un desarrollo sostenible y llama a promover entornos estables y favorables para el desarrollo por medio de la prevención, la resolución y la mitigación de conflictos.

El ODS número 2 no escapa a esta premisa, pero más allá de esto se observa una estrecha relación entre hambre y conflicto que se puede articular en tres formas: (1) el hambre como factor causal de conflictos; (2) el hambre como consecuencia de conflictos; y (3) el hambre como arma de guerra.

(3.1) El hambre como factor causal de conflictos

La insatisfacción de los derechos básicos esenciales es uno de los factores comunes a los conflictos, provocando inestabilidad social y política en primer término y la erupción de la violencia en segundo. El fenómeno de la “Primavera Árabe” viene precedido de un incremento del desempleo (especialmente juvenil), la coincidencia de sequías pertinaces con efectos demoledores en la agricultura y por tanto en los precios de los alimentos, la inexistencia de servicios que mitiguen tales efectos por muy diferentes razones (como la ineficacia debido a la mala gestión o la corrupción institucional) y la marginación de grupos de población por su filiación política o étnico-religiosa. El Sahel occidental ha vivido en los últimos 40 años una serie de erupciones de violencia intermitentes desde la rebelión tuareg de los años 70 hasta la irrupción del terrorismo yihadista en este siglo. Hay una relación directa entre las rebeliones tuareg de los años 1974, 1983 y 2012 en Mali, que fueron precedidas de sequías potentes, con la ausencia de políticas efectivas del Estado con respecto a las poblaciones del norte del país, distantes étnica y geográficamente de Bamako. La falta de atención a estos fenómenos se unió a otros factores para desatar la frustración acumulada en forma de una violencia que no sólo se ha replicado, sino que ha acentuado el recelo y la falta de inversión del Estado en dicha zona.

(3.2) El hambre como consecuencia de conflictos

Más comúnmente reconocido es el efecto que los conflictos tienen en el acceso y disponibilidad de alimentos. Una primera línea de efectos es el aumento de índices de desnutrición en todas sus formas (el 75% de los menores de cinco años con retraso en el crecimiento está en países en conflicto) y de mortalidad. Esta última está relacionada con la degradación de la ingesta alimenticia, así como de las condiciones de hábitat, acceso a la salud pública y servicios básicos como el agua y el saneamiento. Otro de los efectos relacionados es la pérdida de poder adquisitivo debido a la deflación de los mercados, la destrucción de infraestructuras necesarias para la actividad económica y la consecuente pérdida de empleo, caída de retribuciones e inflación de productos básicos, este último un elemento especialmente relevante en los casos en que al conflicto se le añaden sanciones internacionales en forma de bloqueos comerciales y financieros cuyo impacto sufre en mayor grado la población con menos recursos.

De forma especial se debe tratar el incremento de la vulnerabilidad alimentaria y nutricional en las poblaciones que se ven obligadas a erradicarse de sus lugares de residencia y trabajo. La profusión de conflictos ha multiplicado el número de personas desplazadas interna e internacionalmente hasta un total de 65 millones en 2018. Este colectivo se ve sometido a las durísimas condiciones propias de la huida, pero también a las limitaciones de los contextos de acogida para acceder al mercado laboral de forma digna y sostenida o cuyos servicios esenciales (entre ellos la alimentación) se ven recortados por la subfinanciación ya estructural de los programas de ayuda. A este impacto directo sobre las personas desplazadas se une el indirecto de la presión que producen los flujos crecientes de estas sobre los recursos de las poblaciones de acogida en contextos frágiles (que es donde son acogidos principalmente las poblaciones refugiadas, pues el 84% se encuentra en países en vías de desarrollo, según ACNUR), donde los servicios básicos o los mercados están ya saturados.

De forma indirecta, pero no menos intensa, está el efecto de la gobernanza débil, el desmoronamiento, agotamiento o mal uso de las instituciones públicas locales, que llevan a la caída –a veces desaparición– y en muchas ocasiones al uso clientelar y proselitista de los programas de servicios básicos.

(3.3) El hambre como arma de guerra

Pero una de las manifestaciones más mortíferas y recurrentes de este nexo es la práctica tan antigua como la historia (y cada vez más común) de la rendición por hambre del enemigo… y de las poblaciones afiliadas o en las que se camufla.

La mutación de los conflictos tradicionales en los que fuerzas regulares contendían entre sí es evidente. Hasta hace 40 años la tónica dominante era el enfrentamiento entre ejércitos con una clara cadena de mando, uniformidad y reglas de enfrentamiento conocidas. Ahora observamos que la mayoría de los actores implicados en conflictos o en formas de violencia intensa son fuerzas irregulares, grupos terroristas e incluso grupos criminales organizados con agendas puramente económicas (extractivas), cadenas de mando más atomizadas y escasa estructura logística. Son civiles armados con un fuerte desconocimiento y desapego a las normas internacionales, como el derecho internacional humanitario, con el cual no se sienten en absoluto concernidos.

Un patrón de conducta en los conflictos de nuevo cuño es la utilización de las poblaciones civiles como campo de batalla, como camuflaje o como fuente de recursos (humanos, económicos y logísticos), por lo que se convierten en objetivos de operaciones bélicas de forma cada vez más sistemática. Dentro de esta tendencia, las fuerzas que disponen de escasa capacidad tecnológica y logística hacen uso de forma recurrente de tácticas de guerra que no por antiguas son menos eficaces: el asedio y la rendición por hambre.

El año 2017 fue testigo de una concentración tal de crisis de nivel 3 (el máximo según la clasificación de Naciones Unidas) en las que se empleó esta táctica, que todas las miradas de las instituciones internacionales se giraron hacia la guerra como una de las causas principales del hambre. Las denominadas “cuatro hambrunas” (Sudán del Sur, Somalia, Yemen y Nigeria) pusieron en peligro la vida de más de 25 millones de personas.

Son comunes tácticas como el desplazamiento forzado de poblaciones en la región de Borno (Nigeria) por Boko Haram justo antes de la temporada de cosecha o la exterminación de rebaños (por envenenamiento de pozos o simple saqueo) en Sudán del Sur, unidas a otras prácticas como el asedio de ciudades o el cierre de puertos y cualquier acceso a líneas de tránsito de alimentos en Yemen. No es sólo en estos cuatro contextos donde se da esta creciente forma de conflicto: Siria, Mali, la República Centroafricana y la República Democrática del Congo son ejemplos del uso del hambre como arma de guerra.

Pero sería un error pensar que esta táctica es exclusiva de fuerzas irregulares, pues en muchos de los teatros de operaciones bélicos la contrainsurgencia utiliza métodos muy similares para doblegar el apoyo a grupos terroristas o regímenes abyectos. El creciente condicionamiento de la ayuda humanitaria a la estabilización de zonas en conflicto (al control por parte de fuerzas de misiones internacionales, como la MINUSMA en Mali, o del Estado, como en Nigeria) supone privar de servicios esenciales a las poblaciones más vulnerables y más aisladas por la violencia. La asistencia alimentaria humanitaria tiene mecanismos alternativos (la negociación humanitaria, la aceptación por las comunidades y contendientes, y el trabajo en red entre actores locales e internacionales) para alcanzar a estas poblaciones sobre la base del respeto a los principios humanitarios de independencia, neutralidad e imparcialidad que han permitido que la ayuda humanitaria, desprovista de todo equipaje político o militar, haya sido accesible en los contextos más exacerbados.

El hambre es un arma de destrucción masiva tremendamente rentable pues para provocarlo no hacen falta armas sofisticadas ni equipamiento logístico. Es un arma silenciosa y discreta que todavía no motiva reacciones significativas en la comunidad internacional, como es el caso del uso de armas químicas o la amenaza nuclear.

(4) Atacar el hambre

Como se puede ver, el hambre no es una fatalidad ni es producto de los caprichos de la naturaleza (aunque esta influye). El hambre tiene su origen en las desigualdades promovidas o permitidas por políticas o prácticas irresponsables, pero también hay avances que han mostrado el camino para vencerlo.

Algunos Estados, como Brasil, han situado el hambre en el centro de la agenda de las políticas públicas a través de un programa estatal, Fome Zero (“Hambre Cero”), que logró reducir entre 2003 y 2016 un 33% la pobreza extrema y asegurar la seguridad alimentaria de los 44 millones de brasileños (FAO). El ejemplo brasileño ha inspirado programas similares no sólo en América Latina sino en África también, como es el caso de Níger. El modelo de visibilizar el hambre políticamente y situarlo en el centro del proyecto político permite un enfoque multisectorial, conectando varias políticas clave, como las de protección social, educación y salud pública y laboral. Esta conexión se ve reforzada por la inclusión de parámetros y criterios de vulnerabilidad nutricional y alimentaria, así priorizando los beneficiarios de los programas y perfilando el tipo de políticas y programas oportunos, y acompasando intervenciones en materia de ayuda económica, de formación y apoyo a la empleabilidad, y de acceso garantizado al paquete básico de salud y educación en higiene y hábitos alimentarios. Este tipo de coordinación de intervenciones es pertinente tanto en situaciones estructurales como de emergencia, en las que la asistencia alimentaria y nutricional provista se puede conectar con los programas de protección social y salud pública materno-infantil a más largo plazo, debiendo dar lugar a programas preventivos en todos los sectores para reducir el riesgo de nuevas emergencias.

El combate contra el hambre precisa del esfuerzo, la perspectiva y la versatilidad de una gran variedad de actores. Por un lado, la administración pública, por su competencia en materia normativa e impulsora de políticas, programas e inversión de recursos públicos. También debe servir como pivote facilitador del involucramiento de otro sector de agentes como las corporaciones privadas, relevantes en materia de ajuste de sus modelos de negocio (en sectores como el agropecuario) a entornos frágiles, donde sistemas de monocultivo para la exportación o su posición dominante en políticas de precios tienen efectos desastrosos. Por otro, el sector empresarial está desarrollando un potencial enorme en materia de investigación y desarrollo de productos y sistemas de previsión de riesgos, estrategias operativas de transferencias monetarias y modelos de gestión de cosechas, siendo un actor clave para la generación de negocio y empleo.

En tercer lugar, la sociedad civil es clave para asegurar el relevo de la administración del Estado donde este no tiene capacidad de alcance en zonas periféricas, aportando la capacidad que atesoran comunidades y colectivos varios para movilizar a la ciudadanía, analizar los problemas y mantener el diálogo con la administración y otros actores en materia de rendición de cuentas. El mejor antídoto al hambre es una ciudadanía activa y efectiva que se apropie de la agenda de lucha contra el hambre y sea protagonista de su lucha por su resiliencia.

El hambre está en el centro del círculo vicioso del hambre y la guerra, como reconoce la Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas 2417 (2018), que Acción contra el Hambre ha ayudado a definir e impulsar. Dicha Resolución es una ventana para poner en el centro de atención tanto la prevención del hambre como la respuesta cuando esta se produzca en situaciones extremas como los conflictos. Ahora es el momento de hacer operativo este mandato político por medio de la puesta en marcha de mecanismos de monitorización del hambre en contextos frágiles, así como de casos en los que se esté provocando la inseguridad alimentaria y nutricional por cualquier contendiente. Dicho mecanismo debe encadenar una serie de respuestas en términos institucionales, operativos y financieros para lanzar medidas que prevengan el deterioro de la situación y, en su caso, ofrecer una respuesta en términos de protección y ayuda humanitaria.

Conclusiones

A día de hoy el mundo dispone de los medios económicos, la capacidad tecnológica y el acceso a información en tiempo real para detectar, analizar y actuar en casos de hambre en cualquier punto del globo. La Agenda 2030 y la Agenda para la Humanidad (nacida de la Cumbre Mundial Humanitaria de Estambul en 2016) proponen un marco claro, con visión estratégica, inclusivo y respetuoso con particularidades geográficas, culturales y organizacionales. Este marco ofrece la oportunidad de reforzar (y a veces recuperar) la conexión entre la ciudadanía y la política. Se precisa de un impulso político para poner en marcha medidas al alcance de la mano de una generación que puede, y tiene, la obligación moral de ser la que convierta al hambre en historia.

Manuel Sánchez-Montero
Director de Incidencia y RRII en la Fundación Acción contra el Hambre

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<![CDATA[ Macroeconomía y objetivos de desarrollo sostenible: una propuesta para la coordinación de políticas económicas y la reducción de las desigualdades ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt16-2018-carrera-macroeconomia-y-objetivos-de-desarrollo-sostenible 2018-08-08T04:21:48Z

Se discuten alternativas para que, en el marco de la actual gobernanza global, sea posible alcanzar objetivos como los de mejorar la distribución del ingreso y disminuir la desigualdad, por un lado, y reducir los desequilibrios globales de las cuentas corrientes, por otro.

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Índice

Resumen – 3
Abstract – 4
(1) Introducción: dos objetivos para la economía global – 5
(2) Desigualdad y participación del salario en el ingreso – 6
(3) Los desequilibrios globales de la balanza de pagos – 13
(4) La relación entre la cuenta corriente y la distribución del ingreso/estrategia empírica – 15
(5) La relación entre la cuenta corriente y la distribución del ingreso – 19
(6) Implicaciones desde la perspectiva individual de los países – 21
(7) Una propuesta para la coordinación de políticas económicas globales – 23
Referencias – 27
Bases de datos utilizadas –31
Países incluidos en la muestra – 32

Resumen1

El crecimiento de la desigualdad y la redistribución regresiva del ingreso se han convertido en una problemática central en la agenda de desarrollo sostenible y en foros económicos mundiales. Simultáneamente, los desequilibrios de la cuenta corriente (CC) de la balanza de pagos son una deficiencia clave en el funcionamiento del sistema monetario y financiero internacional. Este documento de trabajo busca mostrar que los dos problemas están interrelacionados. Una mejora en la participación de los trabajadores en el ingreso induciría un deterioro de la CC, mientras que intentar resolver los desequilibrios de la CC reduciendo la participación salarial en los países deficitarios podría generar un sesgo contractivo a escala global. Por lo tanto, en economías con el grado de integración comercial y financiera actual se requiere una atención simultánea de ambos objetivos.

El documento profundiza un aspecto que ha sido escasamente tratado en la literatura que estudia la macroeconomía y la distribución del ingreso: la interacción entre esta última y el sector externo de las economías. A tal fin, se muestra evidencia empírica que expande los tradicionales trabajos econométricos sobre determinantes de la CC utilizando un amplio panel de países para un lapso de 36 años, donde se identifica que una mayor participación del salario en el ingreso se relaciona con un deterioro de la CC. Este hallazgo es consistente con aquellas teorías que asocian una mayor participación del salario en el ingreso con una mayor demanda agregada vía más consumo y menos ahorro, y resulta ser más fuerte para economías en desarrollo, evidenciando las diferencias estructurales entre distintos grupos de países.

También se presentan resultados relevantes sobre la significatividad y el signo de variables de control como la intermediación financiera, el resultado fiscal, las ratios demográficas, la apertura de la cuenta capital y las expectativas de crecimiento. En algunos casos hay diferencias en los coeficientes de acuerdo al nivel de desarrollo de los países.

La evidencia que se presenta resulta relevante para el diseño de políticas económicas en los países que persigan alcanzar, simultáneamente, un mejoramiento de la distribución del ingreso evitando acentuar la restricción externa. Al respecto, se postula que esta problemática debería ser tratada a escala multilateral.

A tal fin, se discuten alternativas para que, en el marco de la actual gobernanza global, sea posible alcanzar objetivos como los de mejorar la distribución del ingreso y disminuir la desigualdad, por un lado, y reducir los desequilibrios globales de las cuentas corrientes, por otro. Se muestra que la coordinación de políticas puede ser una solución superior a que cada país juegue independientemente. Se analizan las dificultades de implementación de una propuesta cooperativa pero, al mismo tiempo, se muestra cómo las alternativas no cooperativas son muy negativas para la economía global y para el propio funcionamiento del sistema multilateral.

(1) Introducción: dos objetivos para la economía global

La economía internacional afronta dos desafíos particularmente relevantes. Por un lado, reducir la desigualdad y, por el otro, corregir en forma efectiva los desequilibrios de la cuenta corriente de la balanza de pagos (CC) que se han convertido en una deficiencia sistémica clave en el funcionamiento de la arquitectura financiera internacional.

Ambos problemas han recibido una creciente atención a partir de la crisis financiera internacional porque importantes autores los han señalado como dos de las posibles causas de la crisis iniciada en 2007 (Bernanke, 2009; Galbraith, 2012; Stiglitz, 2012).

Por otro lado, importantes organismos internacionales han colocado entre sus objetivos la necesidad de corregir estos problemas en la economía internacional en los próximos años. Las Naciones Unidas, a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), es el foro más amplio y abarcativo donde se ha planteado esta problemática a través de varios de sus ODS. En particular, el ODS 10 establece “Reducir la desigualdad en y entre los países”, el ODS 8 “Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”, y el ODS 17 “Revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible”.

Complementariamente, el G20, como grupo específico y más focalizado –que a partir de la crisis ha pasado a representar el liderazgo de la gobernanza económica global (Carrera, 2009)– también se ha manifestado sobre estos dos problemas de la economía global.

Desde 2009 el G20 ha reiterado como objetivo central que se debe lograr un crecimiento global fuerte, equilibrado y sostenible. El punto de equilibrio se refiere justamente a que los altos y persistentes déficit en cuenta corriente no pueden ser la base de una internacionalización comercial y financiera estable. Por otro lado, el adjetivo sostenible se refiere –entre otros aspectos– a que el crecimiento global debe estar basado en una menor desigualdad para que sea social y políticamente viable. Ineludiblemente, esa menor desigualdad requiere –como se verá– reconstruir la participación de los trabajadores (en sentido amplio) en el ingreso nacional.

En este documento trabajo se indaga si la búsqueda de estos objetivos es independiente o está interrelacionada. Específicamente, si la búsqueda de una menor desigualdad no colisiona con el objetivo de lograr un equilibrio sostenible en los flujos comerciales y financieros entre países.

En lo que sigue se analizará la dinámica de la desigualdad y la distribución del ingreso a nivel global, luego se estudiará la situación de los desequilibrios globales de CC y, en tercer lugar, se examinará empíricamente la relación entre ambas variables controlando por otros aspectos claves de la economía internacional. En base a estos resultados se discutirá qué perspectiva afrontan los países cuando quieren resolver estos desequilibrios en forma individual y luego cuál es la situación a nivel global. Como corolario se discutirá una propuesta de coordinación de política macroeconómica y escenarios de alternativas no cooperativas.

Jorge Carrera
Departamento de Economía, Universidad Nacional de La Plata |
@jorgecarreraok


1 Se agradece especialmente a Iliana Olivé y Aitor Pérez por el apoyo para este proyecto y a Clara Crespo y José Moisés Martín Carretero por los excelentes comentarios en el seminario realizado en el Real Instituto Elcano. También deseo destacar los comentarios y aportes de Esteban Rodríguez, Mariano Sardi, Francisco Pizzi y Pablo de la Vega, asi como de los participantes y comentaristas en reuniones de la SASE 2017 en Lyon y la EBES 2018 en Berlín.

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