Cambio Climático - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Cambio climático: ¿qué podemos esperar en 2019? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari15-2019-lazaro-touza-cambio-climatico-que-podemos-esperar-en-2019 2019-02-05T04:10:05Z

Se analizan los eventos clave esperados en 2019 en el ámbito del cambio climático a nivel internacional, de la UE y de España.

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Tema

El presente texto analiza brevemente los eventos clave esperados en 2019 en el ámbito del cambio climático a nivel internacional, de la UE y de España.

Resumen

El año 2019 tiene visos de ser un año más cálido, en media, que 2018, lo cual refuerza la llamada a la acción climática decidida y urgente del último informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC). Hay asuntos pendientes de una complejidad significativa en el ámbito de las negociaciones climáticas internacionales en materia de mecanismos de mercado, aumento de la ambición y financiación, entre otros.

De los grandes emisores se espera la continuidad en sus acciones. Esto implica que EEUU y Brasil seguirán alejándose previsiblemente de los objetivos establecidos en el Acuerdo de París, haciendo más difícil y costoso el cumplimiento de dichos objetivos para el resto de las Partes del acuerdo. En la UE algunos de los temas clave serán: las elecciones al Parlamento Europeo de mayo, los avances en la estrategia de descarbonización a largo plazo, la revisión de los Planes Integrados de Energía y Clima (PNIEC) de los Estados miembros, el previsible acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y los trabajos relativos a la estrategia para que el sistema financiero europeo respalde la agenda climática y de desarrollo sostenible de la UE. Se esperan también avances en las reglas de funcionamiento del mercado eléctrico y en los trílogos para establecer objetivos de reducción de emisiones de vehículos pesados. Por último, en España se espera la publicación del borrador de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, la presentación del PNIEC y de la Estrategia de Transición Justa. Además, se avanzará en la estrategia de descarbonización de la economía a 2050.

Una mirada a 2018

En 2018 indicamos que se esperaban avances en el desarrollo de las reglas de aplicación del Acuerdo de París y en la evaluación del avance hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial. La adopción del “Paquete de Katowice” en 2018 durante la COP 24 confirma dicho avance, si bien quedan asuntos pendientes en 2019, como por ejemplo la determinación del funcionamiento de los mecanismos de mercado del Acuerdo de París. También se llevó a cabo el diálogo facilitador1 (Diálogo de Talanoa) a lo largo de 2018, aunque no se ha logrado una reacción significativa en cuanto al aumento de la ambición de las Partes, para desesperación de científicos y de la sociedad civil presente en la cumbre del clima de Katowice a finales de 2018.

Se afirmaba también en nuestro documento de 2018 que la UE impulsaría la Unión de la Energía, previsiblemente con un aumento de la ambición. Tras el acuerdo alcanzado en junio entre el Parlamento Europeo y el Consejo se aprobaba un aumento en sus objetivos de renovables y de eficiencia energética. Así, para 2030 la UE se comprometía a alcanzar un 32% de penetración de renovables en el consumo final de energía bruta (objetivo vinculante). Además, se establecía un objetivo indicativo de eficiencia energética, comprometiéndose a una mejora del 32,5% en 2030 con respecto al escenario de consumo tendencial. En diciembre de 2018 el Parlamento, la Comisión y el Consejo alcanzaban un acuerdo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de uno de los sectores clave, el del transporte. En 2025 los vehículos nuevos deberán emitir un 15% menos y en 2030 un 37,5% menos que en 2021.

En España se esperaba que en 2018 se hiciese público el primer borrador de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Si bien la presentación de dicho borrador no ha sido pública, los principales elementos del borrador de la ley fueron presentados a finales de 2018.

En el documento de 2017, donde analizábamos la retirada de Trump del Acuerdo de París, se advertía que era necesario analizar las implicaciones para los trabajadores de la transición hacia una economía de bajas emisiones. No obstante, no vimos venir los conflictos sociales de 2018 iniciados al calor del anuncio del aumento en los impuestos a los carburantes en Francia, programado para el 1 de enero de 2019 y suspendido tras las primeras protestas por Emmanuel Macron. En nuestro documento de 2018 no incidimos en la posibilidad de que las políticas de transición ecológica, la fractura social derivada de la crisis (y de las medidas de política económica para atajarla), unidos a la percepción de injusticia derivada de la eliminación del impuesto a las grandes fortunas, pudieran generar un movimiento en Francia (y más tarde en otros países) como el de los “chalecos amarillos”.

Análisis

Acción climática en el ámbito internacional

La ciencia del clima advierte que 2019 podría ser un año con temperaturas más altas que 2018, siguiendo la estela del último cuarto de siglo en el que encontramos 20 de los 22 años con temperaturas medias más altas desde que hay registros. Dicho aumento en la temperatura media estaría influenciado por el fenómeno (débil en 2019) de “El Niño”, aunque sin llegar a alcanzar los niveles de 2016. De manera recurrente, en períodos que oscilan entre dos y siete años, se produce un aumento de las temperaturas del agua en la zona del pacífico ecuatorial conocido como “El Niño” (El Niño Southern Oscilation o ENSO). Las consecuencias más significativas son un cambio en los patrones de precipitaciones y de temperaturas que pueden afectar a zonas geográficas alejadas del lugar de origen del aumento en las temperaturas oceánicas. Según la organización Meteorológica Mundial (World Meteorological Organization, WMO) en 2019 se puede esperar un aumento de la temperatura de la superficie del océano entre 0,8 y 1,2 grados centígrados, afectando a la producción agrícola, a la seguridad alimentaria y a la gestión de los recursos hídricos, entre otros.

En el ámbito de las negociaciones climáticas internacionales, la adopción del “Paquete de Katowice” (o libro de reglas del Acuerdo de París) en la COP 24 a finales de 2018 pone en marcha un conjunto de normas de funcionamiento del mismo. Dichas normas, aplicables a todos los países, pero flexibles para aquellos países en desarrollo que necesiten más tiempo o ayuda para cumplirlas, ha constituido un hito político y técnico. En tiempo récord, y cumpliendo con el objetivo que se dio la comunidad internacional en la COP 22, se ha cerrado (o casi) el Programa de Trabajo del Acuerdo de París (Paris Agreement Work Programme, PAWP). Tenemos reglas comunes de evaluación de esfuerzos y compromisos. Dichas reglas nos proporcionarán (de aplicarse con rigor) una imagen fiel de la acción climática que se recoge en las contribuciones determinadas a nivel nacional (Nationally Determined Contributions, NDC). El libro de reglas de París también incluye acuerdos sobre cómo se revisará la ambición al alza o cómo se implementará el acuerdo.

Sin embargo, no todas las reglas de implementación del Acuerdo de París se han cerrado en 2018. En 2019 se ha de seguir trabajando, entre otras, en las reglas de funcionamiento de los enfoques cooperativos que implican el uso de resultados de mitigación de transferencia internacional (Internationally Transferred Mitigation Outcomes o ITMO) del artículo 6.2 del Acuerdo de París, que incluye implícitamente los mercados de carbono. Los mecanismos de flexibilidad del artículo 6 son esenciales para poder aumentar la cooperación, la eficiencia y (esperemos) la ambición de las Partes. Pero para asegurar la integridad del Acuerdo de París es necesario seguir trabajando para que los mercados de emisiones eviten la doble contabilidad en las reducciones de emisiones. La COP 25 que finalmente se celebrará en Chile tras la renuncia de Brasil, tratará de finalizar las reglas de funcionamiento de los mecanismos de mercado de suerte que se preserve la integridad ambiental de los mismos.

Además del Paquete de Katowice, de la COP 24 se esperaba la conclusión de la fase política del Diálogo de Talanoa. Dicho diálogo facilitador tenía como objetivos: (1) analizar dónde estamos en comparación con los objetivos del Acuerdo de París de limitar el aumento medio de las temperaturas muy por debajo de los 2ºC, y de hacer esfuerzos para limitar dicho aumento a 1,5ºC; (2) plantear la pregunta de dónde queremos llegar a través de la acción climática; y (3) también plantear la cuestión de cómo llegar a los objetivos climáticos acordados de manera consensuada.

Si bien el proceso emprendido con el Diálogo de Talanoa ha sido considerado como un éxito en cuanto a la participación de actores estatales y no estatales, la decepción de la sociedad civil ha sido mayúscula al constatarse que desde el proceso de negociaciones climáticas internacionales no se actuaba decididamente en respuesta a la llamada de los científicos a la acción urgente. La ciencia del clima no logra, por el momento, movilizar la acción política necesaria para limitar las peores consecuencias del cambio climático. Esta falta de capital político es parcialmente debida al bloqueo de EEUU, Arabia Saudí, Rusia y Kuwait al reconocimiento del informe del IPCC sobre los impactos de un mundo 1,5ºC más cálido como aportación significativa al Diálogo de Talanoa. La desafección ciudadana con los procesos de negociaciones (climáticas) internacionales puede acentuarse en 2019 si no se responde de manera decidida a la información científica.

Por otro lado, es importante también tener en cuenta que tanto los impactos del cambio climático y la acción climática insuficiente, como las políticas de transición que se perciban como injustas por ciertos sectores de la población pueden seguir provocando en 2019 malestar, como ya ocurrió en 2018. En el caso de los “chalecos amarillos”, si bien fueron los impuestos sobre los carburantes los que prendieron la mecha del movimiento de protesta, se ha afirmado también que las consecuencias de la crisis económica y de las medidas de política económica para atajarla, junto con la eliminación del impuesto a las grandes fortunas y la percepción de un reparto no equitativo de los impuestos fueron el motor de las mismas. Así, en 2019 se podría esperar que iniciativas como la Declaración de Silesia sobre la Solidaridad y la Transición Justa (Solidarity and Just Transition Silesia Declaration),2 los contratos de transición ecológica 3 o las Estrategias de Transición Justa se multipliquen.

El año 2019 que acaba de comenzar traerá también novedades en el ámbito de financiación climática, un tema fundamental y siempre polémico en el proceso de las negociaciones climáticas internacionales. Por ejemplo, 2018 ha sido complicado para el Fondo Verde para el Clima (Green Climate Fund, GCF), quedando varios frentes abiertos. El GCF encara 2019 con menos fondos de los comprometidos al retirarse EEUU del Acuerdo de París y paralizar sus aportaciones. En 2018 se han producido disputas entre países desarrollados y países en desarrollo sobre qué proyectos financiar. Además, el director ejecutivo del GCF, Howard Bamsey, dimitió tras la poco fructífera reunión de julio en Songdo (Corea del Sur). En este contexto, en 2019 se producirá una reposición de las aportaciones al Fondo Verde para el Clima como uno de los instrumentos clave para acelerar la acción climática. Tras dos reuniones consultivas en abril y en agosto de 2019, se celebrará una conferencia en octubre de 2019 en la que se anunciarán los compromisos de las Partes para la reposición del GCF.

En la COP 25 se debatirá cómo se pueden financiar las pérdidas y los daños (aquellos impactos a los que no se adaptan o no se pueden adaptar los países) a los que hace referencia el Mecanismo de Varsovia de Pérdidas y Daños (Warsaw International Mechanism on Loss and Damage o WIM) y que se recogen en el artículo 8 del Acuerdo de París. Es necesario recordar que, a petición de EEUU, la inclusión de pérdidas y daños en el Acuerdo de París, esencial para los países en desarrollo, no supone la aceptación de responsabilidad por los daños causados ni la obligación de compensar dichos daños por parte de los grandes emisores.

Un tercer elemento del proceso de negociaciones climáticas internacionales es la acción de actores no estatales.4 Para aumentar la ambición a nivel internacional, el secretario general de Naciones Unidas, Antonio Guterres, ha convocado en septiembre de 2019 a los líderes políticos, del sector privado y de la sociedad civil para que anuncien compromisos ambiciosos de reducción de las emisiones. La Cumbre sobre el Clima de septiembre de 2019 se centrará en la transición energética e industrial, la fiscalidad verde, la financiación climática, las soluciones basadas en la naturaleza, la acción climática de regiones y ciudades, y el aumento de la resiliencia.

Antonio Guterres emergía de la COP 24 como una de las voces impulsoras de la ambición climática, consciente de que en 2020 las Partes deben presentar una nueva ronda de compromisos determinados a nivel nacional (NDC), y consciente también de que las acciones y los compromisos actuales de actores estatales y no estatales son insuficientes para cumplir con el Acuerdo de París. La Figura 1 ilustra la hoja de ruta hacia la cumbre del clima convocada por Antonio Guterres.

Figura 1. Hoja de Ruta de la Cumbre del Clima 2019 convocada por Antonio Guterres
Figura 1. Hoja de Ruta de la Cumbre del Clima 2019 convocada por Antonio Guterres

La UE y España: acción climática en 2019

Descendiendo al ámbito europeo, a pesar de que 2019 se presenta como un año convulso para la UE, con el Brexit en el horizonte, se podría esperar un aumento de la ambición europea en la siguiente ronda de presentación de los compromisos climáticos determinados a nivel nacional. Este aumento de la ambición sería cuasi automático dados los objetivos que acordó la UE en junio de 2018 de alcanzar una penetración de energías renovables del 32% y un aumento de la eficiencia energética del 32,5% (con respecto al escenario tendencial) en 2030. Así, el comisario Miguel Arias Cañete confirmaba a mediados de 2018 que la UE podría aumentar su ambición climática, alcanzando una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de más del 45% en 2030, frente al actual compromiso de deducir nuestras emisiones en un 40% en 2030, con respecto a los niveles de emisiones de 1990.

En noviembre de 2018 la UE presentó su visión para una economía “próspera, moderna, competitiva y neutral en carbono” en 2050. Los Estados miembros responderán a dicha estrategia en la primera mitad de 2019. Se espera que las reacciones de los Estados miembros sirvan para la adopción de una estrategia europea de descarbonización que responda a la invitación de la decisión que acompaña al Acuerdo de París para que las Partes comuniquen a la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) su estrategia de desarrollo de bajas emisiones para mediados de siglo, que deben estar alineadas con los objetivos del Acuerdo de París.

En otoño de 2019 se espera también un acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual de la UE (Multianual Financial Framework 2021-2027). El porcentaje del próximo presupuesto europeo dedicado a la lucha contra el cambio climático aumentará (al menos) del 20% actual al 25%. La propuesta de la Comisión Europea abogaba por destinar el 25% del presupuesto europeo a la lucha contra el cambio climático y el Parlamento por un 30%, mientras que las asociaciones ecologistas pedían un 40%. La propuesta de la Comisión hacía hincapié en que la Política Agraria Común (PAC) pusiera mayor énfasis en acciones medioambientales y de protección del clima. La propuesta de la Comisión destina 5.400 millones de euros al programa LIFE5 para financiar proyectos ambientales y climáticos. La propuesta de la Comisión incide también en apoyar el desarrollo sostenible a través de la política de cohesión, en seguir avanzando en los programas de investigación y desarrollo para la transición hacia un modelo de desarrollo bajo en emisiones y en usar el nuevo instrumento financiero de la UE (InvestEU) para movilizar capital hacia inversiones sostenibles.

También en el ámbito de la financiación se esperan avances en 2019 en el marco del Plan de Acción para financiar el Desarrollo Sostenible de la UE. Así, antes de que acabe el año podríamos ver una clasificación (taxonomía) de proyectos sostenibles, esencial para la asignación más efectiva del capital si queremos limitar los riesgos materiales derivados del cambio climático. Estrechamente relacionados con la taxonomía se esperan: el desarrollo de etiquetas verdes para los productos financieros; más claridad sobre requerimientos de capital asimétricos para proyectos más o menos sostenibles (por ejemplo, el debate del green supporting factor frente al brown penalising factor); y la modificación de las obligaciones de información no financiera.

A lo largo del presente año Europa avanzará también en las reglas sobre el funcionamiento del mercado eléctrico tras el acuerdo provisional alcanzado a finales de 2018. En 2019 se trabajará en la Directiva sobre la electricidad, que pretende avanzar en los derechos de los consumidores aumentando su participación como prosumers (productores además de consumidores de energía eléctrica), fomentando la gestión activa de su demanda eléctrica, asegurando el acceso a la información de sus consumos y a herramientas de comparación de precios. La intención era que esta Directiva avanzase en la liberalización del mercado, reduciendo las distorsiones, aumentando la competitividad y bajando los precios, al tiempo que se protege a los consumidores más vulnerables (a través de precios regulados aplicados por el Estado). No obstante, parece que tras surgir el movimiento de los “chalecos amarillos” en Francia, la liberalización de precios podría tardar en llegar porque en el país galo existe la percepción de que los precios fijados protegen a los consumidores vulnerables de aumentos abusivos de precios por parte de los operadores eléctricos.

Por otra parte, en 2019 se trabajará en las reglas de funcionamiento del mercado interno de la electricidad. Los dos elementos esenciales del reglamento son: el establecimiento de las reglas para los mecanismos de capacidad,6 de suerte que se respeten tanto las inversiones realizadas como los objetivos de descarbonización; y la creación de centros regionales de coordinación para los gestores de redes.

Tras el establecimiento de nuevos objetivos en lo que se refiere a reducciones de emisiones por parte de los turismos y furgonetas,7 en 2019 comienzan también los trílogos para el establecimiento de los objetivos de reducción de emisiones para vehículos pesados que representan el 6% de las emisiones de gases de efecto invernadero y el 25% de las emisiones del sector del transporte. Los objetivos de reducción de emisiones son similares a los de las furgonetas. Así, se espera que los vehículos pesados reduzcan en media sus emisiones en un 15% en 2025 y en un 30% en 2030 en comparación con los niveles de emisiones de 2019. Estos objetivos se revisarán en 2022 y aquellas empresas que no cumplan con los objetivos de reducción de emisiones se enfrentarán, previsiblemente, a sanciones.

En 2019 España podría, por fin, aprobar la esperada Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Una ley marco cuyo objetivo a 2030 previsiblemente será la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% con respecto a los niveles de 1990. El objetivo a 2050 será alcanzar la neutralidad en carbono, es decir, que las emisiones de gases de efecto invernadero se compensen con absorciones de estas, contando para ello con un aumento significativo de los sumideros, por ejemplo, a través del aumento de la masa forestal.

El Plan Nacional Integrado Energía y Clima (PNIEC) de España se presentará en 2019 ante la Comisión Europea para su comentario posterior, debiendo elaborar el gobierno un PNIEC definitivo antes de fin de año. Dicho plan propondrá medidas concretas en materia de clima y energía para el período 2021-2030. En España se espera que la aprobación de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, la implementación del PNIEC supongan la descarbonización casi total del sector eléctrico a mediados de siglo, aumentando significativamente la penetración de las renovables para 2030. Además, el gobierno ha expresado su intención de añadir entre 50.000MW y 60.000MW adicionales de potencia renovable instalada en España en 2030. Por otra parte, en 2019 también es previsible que España presente una Estrategia de Transición Justa, parcialmente inspirada en la iniciativa francesa de los contratos de transición ecológica. Por último, España trabajará a lo largo de 2019 en su estrategia de descarbonización a largo plazo.

Conclusión

En el ámbito climático 2019 será, con toda probabilidad, el año clave en el aumento de la ambición, con una carga de trabajo técnico significativo. Serán necesarias decisiones políticas con altura de miras para cerrar los elementos que han quedado pendientes. El año que comienza podría ser también el de la eclosión de las estrategias de transición justa y del continuismo en las acciones tanto de los actuales líderes climáticos, incluyendo la UE y China, como de los actuales rezagados EEUU y Brasil.

Algunos de los principales hitos con impacto directo a corto plazo en la acción climática en Europa son las elecciones al Parlamento Europeo de mayo, un posible acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual de la UE (Multianual Financial Framework 2021-2017) y los avances en el Plan de Acción para Financiar el Desarrollo Sostenible de la Comisión. En 2019 se avanzará en las reglas sobre el funcionamiento del mercado eléctrico. En 2019 comienzan asimismo los trílogos 8 para el establecimiento de los objetivos de reducción de emisiones de camiones y autobuses. En España las elecciones regionales y locales, la adopción de estrategias de descarbonización a largo plazo (2050), la presentación del borrador de legislación climática marco y la presentación de los Planes Integrados de Energía y Clima (PNIEC) serán los caballos de batalla en un contexto político complejo. Por último, es de esperar que, tras un 2018 agitado en Francia (y posteriormente en Bélgica) por las movilizaciones de los “chalecos amarillos”, tanto la preocupación ciudadana por el cambio climático como la necesidad de que las políticas de transición ecológica sean justas estén más presentes en las políticas de energía y clima de los Estados miembros.

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza


1 Al constatarse en el proceso de negociaciones climáticas internacionales la insuficiencia de los compromisos y de las acciones climáticas, surge en 2015 en el marco del Acuerdo de París la idea de establecer una conversación entre las Partes del acuerdo y los actores no estatales para aumentar la ambición. En la COP 23 de Bonn, bajo presidencia de Fiyi, este intercambio pasó a denominarse Diálogo de Talanoa.

2 La Declaración de Silesia sobre la Solidaridad y la Transición Justa, firmada por más de 50 países, sostiene que el cambio climático es uno de los principales retos a los que se enfrenta la humanidad. La Declaración de Silesia reconoce asimismo que para enfrentarnos a dicho reto es imprescindible un cambio en el modelo de desarrollo. En la Declaración se afirma también que para hacer posible el cambio de modelo es imprescindible implementar políticas que tengan en cuenta los efectos de la transición sobre el empleo, con el fin de proteger a los trabajadores y a las personas más vulnerables. La Declaración de Silesia llama al establecimiento del diálogo social para el desarrollo de los compromisos determinados a nivel nacional, tanto en el ámbito de la mitigación como en el de la adaptación. La Declaración de Silesia reconoce las tareas pendientes, incluyendo la necesidad de intercambiar experiencias en lo que a transición justa se refiere, o la necesidad de alinear la agenda de descarbonización con la Agenda 2030, entre otros.

3 Los Contratos de transición ecológica (CTE) de Francia se definen como un instrumento de implementación del “Plan Clima” del gobierno francés para la descarbonización de la economía a nivel local. Los CTE se basan en un proceso de análisis y consulta con agentes sociales locales de tres meses de duración para la identificación de proyectos de educación, inversión local, etc. que acompañen a la población en su transformación hipocarbónica. La duración estimada de los contratos es de tres años y se espera que tengan un impacto de 30 años. Uno de los CET firmados recientemente es el de Haute Côte D’Or.

4 Los actores no estatales incluyen gobiernos subnacionales, regionales, locales, sector privado y sociedad civil. Véase K. Bäckstrand et al. (2017), “Non-state actors in global climate governance: from Copenhagen to Paris and beyond”, Environmental Politics, vol. 26, nº 4, pp. 561-579, DOI 10.1080/09644016.2017.1327485. La inclusión de dichos actores en el proceso de negociaciones climáticas internacionales lleva a una creciente interacción entre actores estatales (las Partes) y no estatales. Este “multilateralismo híbrido” o “multilateralismo inclusivo” nace originariamente en 1992 en la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, en la que se adoptó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). No obstante, no es hasta 2014 en la COP 20 cuando emerge de manera irreversible la Agenda de Acción Global como instrumento de inclusión de los actores no estatales. Se empieza en ese momento a recoger de manera más sistemática los compromisos climáticos de actores no estatales en el portal NAZCA (Non-State Actor Zone on Climate Action, ahora renombrado como Global Climate Action Portal). Una agenda que, desde la COP 22, se enmarca en la Alianza de Marrakech para la Acción Global, publicando un anuario de la acción de los actores no estatales desde 2017.

5 LIFE es el instrumento financiero de la UE para la protección del medio ambiente y el clima. Según la propuesta de la Comisión Europea, su financiación aumentará en €2.000 millones en los próximos presupuestos para el periodo 2021-2017, desde los €3.400 millones del presupuesto actual (2014-2020) Vea: web de LIFE.

6 Los mecanismos de capacidad que son pagos de los gobiernos de los Estados miembros a operadores eléctricos para asegurar el suministro eléctrico.

7 Los turismos de nueva matriculación deberán reducir (en media) sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 15% en 2025 y en un 37,5% en 2030 en comparación con los niveles de emisiones de 2021. Las furgonetas deberán reducir sus emisiones en un 15% en 2025 y en un 31% en 2030. Además, se establecen cláusulas de revisión de estos objetivos y se mejora la medición de las emisiones tras el escándalo del dieselgate.

8 Los trílogos son las reuniones entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento para facilitar el proceso de legislación.

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La ratificación del Acuerdo de París por parte de España, las oportunidades que ofrece una transición energética gradual y ordenada, y la demanda ciudadana son tres razones de peso para aprobar un texto ambicioso alineado con nuestros compromisos climáticos.

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Ver también versión en inglés: Three reasons to be ambitious with the Climate Change and Energy Transition Law

La ratificación del Acuerdo de París por parte de España –habiéndose comprometido el gobierno a desarrollar una Ley de Cambio Climático y Transición Energética–, las oportunidades que ofrece una transición energética gradual y ordenada, y la demanda ciudadana, son tres razones de peso para aprobar un texto ambicioso alineado con nuestros compromisos climáticos internacionales.

(1) Compromiso internacional y litigación por inacción

Desde 1994 las iniciativas legislativas y ejecutivas adoptadas a nivel mundial en materia de cambio climático se han multiplicado por 20.1 En la actualidad contamos con más de 1.300 legislaciones a nivel mundial que muestran una preocupación creciente por los efectos del cambio climático. El Acuerdo de París implicará (previsiblemente) un aumento de la legislación climática internacional. Esto es así porque hay países que se comprometieron en París a aprobar leyes climáticas. Desde los años 90 del siglo pasado ha habido también un aumento significativo en los casos de litigación climática a nivel mundial, y se espera que las mejoras en la ciencia de la atribución2,3 puedan suponer un aumento de la misma. La inacción climática podría llevar a los tribunales a empresas y a gobiernos que no se alineen con los objetivos del Acuerdo de París.4

 ¿Cómo afecta lo anterior a España? A principios de 2017 España ratificó el Acuerdo de París. Un acuerdo que tiene como objetivos limitar el aumento de las temperaturas medias globales muy por debajo de 2ºC en relación con la era preindustrial, y hacer esfuerzos para limitar dicho aumento a 1,5ºC. Un acuerdo que, además, se propone lograr emisiones netas de carbono cero en la segunda mitad de siglo. Es decir, lograr un equilibrio entre las emisiones y la absorción de las mismas.

El cumplimiento de nuestro compromiso climático internacional supondrá alinear con el Acuerdo de París la esperada Ley de Cambio Climático y Transición Energética que España se comprometió a aprobar antes del fin de la presente legislatura. Así, el objetivo de limitación de las temperaturas medias globales y el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono deberían estar en las leyes que, como la española, se están desarrollando o actualizando. Otros países ya están incluyendo el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono en sus legislaciones marco de cambio climático. Buen ejemplo de ello es Suecia, el primer país que ha incluido el objetivo de ser neutral en carbono en 2045. Otros países que ya han incluido el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono (net zero carbon) son Francia, Islandia y Nueva Zelanda.

Por otro lado, el Acuerdo de París exhorta a los países a tomar acción de acuerdo con la mejor información científica disponible. El Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC en sus siglas en inglés) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), entre otras instituciones, proporcionan información para el desarrollo de las negociaciones climáticas internacionales. Además, desde hace más de una década vienen operando a nivel nacional instituciones científicas independientes que asesoran a los gobiernos en sus objetivos de descarbonización. Por ejemplo, el Comité de Cambio Climático del Reino Unido propone objetivos de reducción de emisiones al gobierno,5 informa sobre el progreso en el cumplimiento de los objetivos, analiza los riesgos derivados del cambio climático y propone estrategias de adaptación. Los instrumentos de cumplimiento de dichos objetivos se determinan a nivel político.

Si bien España no tiene una generalizada tradición en el desarrollo de este tipo de instituciones independientes, la creación en España de un comité similar al Comité de Cambio Climático del Reino Unido (con dotación presupuestaria suficiente para llevar a cabo su tarea y al que el gobierno esté obligado a responder), sería de utilidad en la formulación de estrategias de descarbonización alineadas con la ciencia y que minimicen la politización de los objetivos de descarbonización.

(2) Oportunidades de la acción y riesgos en la inacción

Decían Joseph Stiglitz y Nicholas Stern cuando presentaban el informe del Panel de Alto Nivel sobre los Precios del Carbono que la economía del siglo XXI será una economía hipocarbónica, más dinámica e innovadora. Invitaban, por tanto, a plantearnos el lugar que queremos ocupar en esta economía y los riesgos de quedarnos atrás en la sexta ola de innovación.6 Una ola que se caracteriza por ser la de la sostenibilidad, la eficiencia en el uso de los recursos, la biomimetización en el diseño de bienes y servicios (para lograr implementar un modelo de desarrollo basado en la economía circular), y el desarrollo de las energías renovables, entre otros.

Más que un acuerdo climático, el Acuerdo de París, la legislación climática que lo desarrolle y, en general, la transición hacia una economía de menores emisiones son los elementos de un cambio de modelo económico sin precedentes desde la Revolución Industrial… si actuamos con decisión y celeridad.7 Un cambio que beneficiará a los países y empresas con menos exposición al riesgo de carbono y que gestionen la transición hipocarbónica de manera gradual y ordenada.

En España, un número elevado de empresas, reconocen las oportunidades de la transición hacia una economía hipocarbónica. En un manifiesto publicado recientemente, 32 de las empresas8 pertenecientes al Grupo Español de Crecimiento Verde (GECV) piden al gobierno que apruebe sin dilación una Ley de Cambio Climático y Transición Energética ambiciosa. Piden una fiscalidad que observe el principio del que contamina paga, al tiempo que se eliminan gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles. Piden asimismo objetivos de descarbonización a 2030 y 2050 que proporcionen certidumbre a los inversores y que estén alineados con el Acuerdo de París. Reclaman un órgano independiente, que podría asemejarse al Comité de Cambio Climático del Reino Unido, para garantizar el cumplimiento de los compromisos climáticos. Además, las empresas firmantes piden una alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos, estableciendo medidas de transparencia relativas a la exposición al riesgo de carbono del sector privado.

Tanto la adopción de las recomendaciones Task Force on Climate-related Financial Disclosures, TCFD,9 como la adaptación al contexto económico español del artículo 173 de la ley francesa para la transición energética en la futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética, facilitarían la reorientación de los flujos financieros hacia inversiones bajas en carbono. El recientemente publicado Plan de Acción de la Comisión Europea para una economía más ecológica y más limpia va en este mismo sentido. Con el cuádruple objetivo de reorientar los flujos de capital hacia inversiones sostenibles, integrar la sostenibilidad en la gestión de riesgos, aumentar la transparencia y fomentar las decisiones a largo plazo, la comisión se plantea llevar a cabo diversas acciones, como por ejemplo: (a) desarrollar una taxonomía de activos y proyectos sostenibles; (b) elaborar etiquetas de productos financieros verdes; (c) clarificar las obligaciones de los inversores y de los gestores de activos; y (d) incorporar las consideraciones relativas a la sostenibilidad de los proyectos en los requisitos prudenciales. Para ello, se está considerando el uso de factores de apoyo verde (Green Supporting Factor) o el uso de factores de penalización (Brown Penalising Factor), entre otros.

(3) La demanda ciudadana

Por último, y quizá de relevancia política en las elecciones municipales, autonómicas y europeas de 2019, la preocupación por el cambio climático cotiza al alza, siendo percibido a nivel mundial, europeo y español, como una de las mayores amenazas para el mundo. Además, tal como revela el análisis del Real Instituto Elcano (2017), el cambio climático es la segunda prioridad en materia de política exterior para alemanes, franceses y estadounidenses, tras combatir el terrorismo internacional. Para los encuestados españoles, el cambio climático es la primera prioridad en materia de política exterior, sobrepasando la lucha contra el terrorismo yihadista (Real Instituto Elcano, 2018).10

Los tres gráficos que se muestran a continuación ilustran el desglose de las prioridades de política exterior de los españoles entre noviembre de 2015, justo antes de la COP21 de París y noviembre de 2017 (Figura 1), para distintos tramos de edad en 2017 (Figura 2) y distintas ideologías en 2017 (Figura 3).

Figura 1. Evolución de las prioridades de política exterior para los españoles (2015-2017). Valores de 0 a 10. Índice ponderado.
Fuente: Barómetro del Real Instituto Elcano, 39ª oleada (2018, p. 15).

Como se observa en la Figura 1, el cambio climático como prioridad en materia de política exterior crece en relevancia para los españoles de manera continuada entre 2015 y 2017, un año especialmente negativo en lo relativo a eventos climáticos extremos.

Figura 2. Prioridades de política exterior para los españoles por grupos de edad (2017). Valores de 0 a 10. Índice ponderado.
Fuente: Barómetro del Real Instituto Elcano, 39ª oleada (2018, p. 17).

La Figura 2 indica que para todos los grupos de edad la lucha contra el cambio climático es la primera prioridad en materia de política exterior, salvo para el grupo de encuestados de 30 a 44 años, para el cual combatir el cambio climático es la segunda prioridad tras combatir el terrorismo yihadista.

Figura 3. Prioridades de política exterior para los españoles por ideología (2017). Valores de 0 a 10. Índice ponderado.
Fuente: Barómetro del Real Instituto Elcano, 39ª oleada (2018, p. 19).

Los datos de la Figura 3 indican que tanto para los votantes de centro como para los votantes de izquierda, la lucha contra el cambio climático es la primera prioridad en materia de política exterior. Para los votantes de derecha luchar contra el cambio climático es la tercera prioridad en materia de política exterior.11 En resumen, la ciudadanía está muy concernida con el cambio climático como amenaza global y demanda que la política exterior se ocupe del cambio climático de manera prioritaria.

Así pues, para ser un socio creíble, que cumple con los compromisos adquiridos en la escena climática internacional, que aprovecha las oportunidades que ofrece la economía hipocarbónica, que da respuesta a la preocupación empresarial y ciudadana por el cambio climático, y a la demanda de priorizar la lucha contra el cambio climático en nuestra política exterior, debemos aprobar cuanto antes la anunciada Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Una ley que debe estar alineada con el Acuerdo de París. Ni más, ni menos.

Lara Lázaro
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza


1 A. Averchenkova, S. Fankhauser y M. Nachmany (2018), Trends in Climate Legislation, Edward Elgar, Cheltenham.

2 La ciencia de la atribución es aquella que analiza la variación en la probabilidad y en la gravedad de los fenómenos meteorológicos debido al cambio climático de origen antropogénico, asignándole un grado de confianza estadística. Véase S. Marjanac, L. Patton y J. Thornton (2017), “Acts of God, human influence and litigation’, Nature Geoscience, nº 10, pp. 616-619.

3 National Academy of Sciences, Engineering and Medicine (2016), “Attribution of Extreme Weather Events in the Context of Climate Change”, Committee on Extreme Weather Events and Climate Change Attribution Board on Atmospheric Sciences and Climate, Division on Earth and Life Studies.

4 H. Covington, J. Thorton y C. Hepburn (2016), “Shareholders must vote for climate-change mitigation”, Nature, nº 530, p. 156.

5 Los presupuestos quinquenales de carbono son aprobados con mucha antelación para evitar el cortoplacismo que dicta el ciclo político.

6 S. Nair y H. Paulose (2013), “Emergence of green business models: the case of algae biofuel for aviation”, Energy Policy, http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2013.10.034i.

7 Téngase en cuenta que el presupuesto de carbono (que son las toneladas de gases de efecto invernadero que se pueden emitir para cumplir con los objetivos climáticos) para limitar el aumento medio de la temperatura global a 1,5ºC con respecto a la era preindustrial oscila entre las 490GtCO2 y las 640GtCO2. Un presupuesto que se agotaría en menos de 20 años si los niveles de emisión fuesen los de 2015, según el primer borrador del resumen para decisores políticos del informe especial del IPCC sobre los impactos de un aumento de las temperaturas de 1,5ºC.

8 Las 32 empresas firmantes del manifiesto son: ABERTIS, ACCIONA, ASOCIACIÓN FORESTAL DE SORIA, BANKIA, BBVA, CLIMATE STRATEGY, CONTAZARA, ECOACSA, ECOALF, ECOEMBRES, ECOTERRAE, ENDESA, EULEN, FERROVIAL, FRATERNIDAD-MUPRESPA, IBERDROLA, IKEA, INCLAM, INECO, LAFARGEHOLCIM, LOGISTA, MAPFRE, NH HOTEL GROUP, OHL, REE, SICASOFT SOLUTIONS, SIEMENS GAMESA, SINCE02, SUST4IN, TEIMAS, TELEFÓNICA y WILLIS TOWERS WATSON.

9 Que es el grupo de trabajo sobre comunicación financiera y cambio climático del Consejo de Estabilidad Financiera del G20.

10 Téngase en cuenta, sin embargo, que históricamente las preocupaciones ambientales aparecen en el barómetro del CIS con poca relevancia. Una de las razones de esta aparente discrepancia entre los datos del CIS y de los análisis de Pew (Poushter y Manevich, 2017), de la Comisión Europea (Eurobarómetro) y del Real instituto Elcano es que las encuestas citadas preguntan sobre “amenazas para el mundo” (Eurobarómetro), “amenazas para el país del entrevistado” (Pew), o “prioridades en materia de política exterior” (Real Instituto Elcano). El CIS, sin embargo, pregunta por los “tres principales problemas para España en la actualidad”, entre los cuales destacan el paro, la corrupción, los políticos y la sanidad, entre otros.

11 Tras combatir el terrorismo yihadista y combatir el autodenominado Estado Islámico.

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<![CDATA[ Cambio climático en 2018: de la gobernanza climática global post Trump a España ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari22-2018-lazarotouza-cambio-climatico-2018-de-gobernanza-climatica-global-post-trump-espana 2018-02-19T06:07:15Z

¿Cuáles son los desarrollos previsibles en la acción climática a nivel global, en la UE-28 y en España en 2018?

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Ver también versión en inglés: Climate change in 2018: from post-Trump global climate governance to Spain

Tema

¿Cuáles son los desarrollos previsibles en la acción climática a nivel global, en la UE-28 y en España en 2018?

Resumen

En 2018 se prevén avances en el desarrollo de las reglas de aplicación del Acuerdo de París y en la evaluación del avance hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación a la era preindustrial. La UE impulsará la Unión de la Energía, previsiblemente con un aumento de la ambición en sus objetivos de renovables y de eficiencia energética para 2030, entre otros. España presentará el primer borrador de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.

Análisis

Gobernanza climática global en 2018

El año 2018 va a ser clave en lo que a la gobernanza climática global se refiere. A lo largo de este año se va a llevar a cabo el Diálogo de Talanoa, la primera evaluación formal por parte de la comunidad internacional del avance hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial. La importancia de esta evaluación, y de los informes y aportaciones que la nutran,1 radica en que la nueva ronda de compromisos de reducción de las emisiones, a presentar en 2020 por las Partes del Acuerdo de París, se verán influenciados por el resultado del Diálogo de Talanoa.

Además, 2018 es la fecha límite acordada para diseñar las reglas de implementación del Acuerdo de París. Unas reglas que han de guiar la transición hacia una economía de menores emisiones, asegurando que se cumpla el objetivo del Acuerdo de París, sin dejar a nadie atrás. En este sentido, los textos de negociación resultantes de la Cumbre del Clima de Bonn (COP23), bajo la presidencia de Fiyi y celebrada en 2017, son textos técnicos que incluyen las posturas de todas las Partes. En 2018 habrá que reducir los textos de negociación y, por tanto, las opciones dentro de dichos textos, para llegar a reglas de implementación consensuadas por las Partes. Es esta una tarea ingente que necesitará una reunión de los negociadores adicional a las programadas habitualmente para poder aprobar las mencionadas reglas de funcionamiento de París en la COP24 de Katowice, Polonia, a finales de 2018.

Trump año II

Tras anunciar la intención de retirar a EEUU del Acuerdo de París y con el inicio del desmantelamiento de la política federal en materia energética y climática de la era Obama, parece probable que Trump continúe su giro aislacionista y negacionista a lo largo de 2018. Esto es así debido a que ni el consenso científico existente en materia climática ni los eventos extremos padecidos en 2017, que han costado a EEUU la friolera de 306.000 millones de dólares, ni la consideración por parte del Departamento de Defensa –hasta diciembre de 2017– del cambio climático como una amenaza para la seguridad nacional,2 o la preocupación de la ciudadanía por este fenómeno, han hecho reflexionar a Trump en 2017.

Es más, a finales de 2017 y principios de 2018 el Departamento de Interior de EEUU derogaba la regulación relativa a la fracturación hidráulica en terreno público, revisaba la regulación en materia de seguridad en las prospecciones offshore y proponía permitir la exploración de petróleo en la práctica totalidad de las aguas costeras de EEUU. Para el nexo energía-clima, además de las acciones ya en curso, quizá los desarrollos más relevantes en 2018 a nivel federal sean el reemplazo del Plan de Energía Limpia (Clean Power Plan), la revisión de la regulación sobre agua y la celebración de un debate sobre el cambio climático que Scott Pruitt presenta como “necesario y centrado en las necesidades del presente, evitando así la especulación sobre lo que ocurrirá en el futuro”. Un debate que se plantea de espaldas al consenso científico y político que hicieron posible el Acuerdo de París.

La reacción de los estados, las empresas y la ciudadanía norteamericanos previsiblemente paliará en 2018 el repliegue en materia de política climática de Trump, como así ha ocurrido en 2017. También cabe esperar un aumento en las iniciativas de desinversión del sector de los combustibles fósiles y un aumento de la litigación climática, como muestran las acciones emprendidas en 2018 por el alcalde de Nueva York, Bill de Blasio, o la propuesta de los concejales del ayuntamiento de Los Ángeles Mike Bonin y Paul Koretz para que las compañías petroleras compensen los daños derivados de los impactos de eventos meteorológicos extremos, exacerbados por el cambio climático.

Europa

En 2018 la UE tomará decisiones muy relevantes en el proceso de transición hacia un modelo de desarrollo hipocarbónico. En este sentido, el programa de trabajo de la Comisión para 2018 incluye, entre otros, completar la Unión de la Energía. Así, en la primera mitad del año se esperan los trílogos (trilogues) de la Directiva de Energías Renovables, de la Gobernanza de la Unión de la Energía, de la Directiva de Eficiencia Energética y del diseño del Mercado Eléctrico. Con textos todavía en evolución y posiciones de los Estados miembros encontradas, se espera que las negociaciones en 2018 sean intensas. Algunas de las decisiones más relevantes que se esperan en 2018 son: la relativa al establecimiento de un presupuesto de carbono para la descarbonización de la economía en 2050, la decisión sobre la aceptación del aumento del objetivo de renovables al 35% en 2030 y la decisión sobre el aumento del objetivo de eficiencia energética al 35% en 2030. Además, en 2018 los Estados miembros de la UE tendrán que presentar sus Planes Integrados de Energía y Clima con un horizonte 2030 que, según la comisión, deben ser ambiciosos y coherentes para proporcionar estabilidad regulatoria y así fomentar la inversión en una economía de menores emisiones.

En lo relativo a los dos instrumentos estrella de la política climática europea, 2017 se cerraba por un lado con la conclusión del sexto trílogo para la reforma del mercado europeo de emisiones, (European Emission Trading System, EU ETS)3 y con una propuesta provisional relativa a la Regulación para el Reparto de Esfuerzos (Effort Sharing Regulation, ESR) para reducir las emisiones de los sectores difusos. El 17 de enero de 2018 los representantes permanentes del Consejo de la UE aprobaron el acuerdo provisional alcanzado por la presidencia estonia y por el Parlamento Europeo en diciembre del 2017 relativo al ESR. Dicho acuerdo incluye objetivos de reducción de emisiones vinculantes entre 2021 y 2030 para los sectores difusos (como el sector comercial, residencial y de transportes), no incluidos en el EU ETS.

El Parlamento Europeo se perfila, como de costumbre, como un actor (generalmente) ambicioso en materia climática frente a los Estados miembros más reticentes a avanzar en la senda de la transición energética. En lo relativo al liderazgo climático de los Estados miembros quizá se pueda esperar que Angela Merkel recupere parte de la credibilidad perdida tras el anuncio del posible incumplimiento de los objetivos climáticos de su país en 2020 y tras un discurso en la COP23 en el que resonaron más la dependencia alemana del carbón y los costes sociales de la transición que los objetivos de descarbonización.

Esta recuperación del liderazgo climático alemán podría sustentarse en los esfuerzos continuados de Angela Merkel en el seno del G20 para limitar el impacto de las acciones de Trump y en la previsible formación de un gobierno de coalición entre la CDU/CSU y el SPD, si dicha coalición impulsa objetivos climáticos y de transición energética ambiciosos. Aunque parece claro que Alemania no alcanzará el objetivo de reducir sus emisiones en un 40% en 2020 en relación con sus niveles de emisiones de 1990, el acuerdo de gobierno entre la CDU/CSU de Angela Merkel y el SPD de Martin Schulz mantiene el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030 en comparación con las emisiones de 1990. Además, se han comprometido a desarrollar una ley en 2019 para el cumplimiento de los objetivos climáticos sectoriales. Una ley ambiciosa debería incluir objetivos a 2050 alineados con el objetivo del Acuerdo de París.

Emmanuel Macron, por su parte, ha emergido como un icono de la Europa que quiere liderar la lucha contra el cambio climático en 2017 y se espera que en 2018 su liderazgo climático se refuerce. En 2017 Macron puso en marcha un programa de financiación para científicos del clima, haciendo un llamamiento para que los científicos norteamericanos fuesen a Francia, ha asegurado que el IPCC dispondrá de toda la financiación necesaria para el desempeño de su labor, y ha conmemorado el segundo aniversario de la adopción del Acuerdo de París con un encuentro de alto nivel (One Planet Summit), centrado en una de las piezas clave de la transición energética, la financiación climática. Es más, a principios de febrero de 2018 el ministro de Asuntos Exteriores Jean-Baptiste Lemoyne indicaba que EEUU y la UE no tendrían acuerdo comercial si Trump efectivamente retiraba a EEUU del Acuerdo de París, elevando el tono del debate.

España y la Ley de Cambio Climático y Transición Energética

En 2017 España comenzó a trabajar en el desarrollo de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, en cumplimiento del compromiso de Mariano Rajoy. Se celebraron las jornadas de expertos para reflexionar sobre los elementos básicos que debe contener la ley, se puso en marcha la primera consulta pública sobre dicha ley, se estableció un comité de expertos para elaborar escenarios para la transición energética y se comenzaron a analizar las contribuciones de la sociedad a la consulta pública organizada por la Oficina Española de Cambio Climático. En 2018 se publicará previsiblemente el primer borrador de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, y a este borrador seguirían informes a varias instituciones, una segunda consulta pública y el trámite parlamentario para la aprobación de la ley.

Aunque es pronto para especular sobre el contenido, parece probable que será una ley marco, con objetivos para 2030 y 2050. Se espera de esta ley que contemple la creación de instituciones similares al Comité de Cambio Climático del Reino Unido, con un comité compuesto por científicos del clima y economistas especializados en el análisis económico del cambio climático que, basándose en un análisis de escenarios, asesoran sobre los objetivos de reducción de emisiones y los presupuestos de carbono. Además, se espera que la Ley de Cambio Climático y Transición Energética plantee un artículo similar al 173 de la ley de transición energética francesa para el crecimiento verde, gracias al cual se haría explícita la exposición al riesgo climático del sector privado y se proporcionaría información sobre las acciones para adaptarse a un escenario de calentamiento de menos de 2ºC.

Además, sería importante que la ley incorporara disposiciones claras para el cumplimiento de los compromisos de financiación climática internacional adquiridos por el gobierno. Para ello sería deseable que la Ley de Cambio Climático y Transición Energética incluyera la obligación de planificar las contribuciones españolas a dicha financiación climática internacional por lo menos a cinco años vista, quizá coincidiendo con las evaluaciones quinquenales previstas en el Acuerdo de París. Como es sabido, Rajoy se comprometió en la Cumbre de París (COP21) a que dicha financiación alcanzase 900 millones de euros anuales a partir de 2020, un compromiso que ha reiterado en la Cumbre un Planeta (One Planet Summit), organizada por Emmanuel Macron a finales de 2017. Por otra parte, y respetando la Ley de Presupuestos Generales del Estado, sería necesario asegurar la aprobación y el desembolso efectivo de las cantidades de financiación climática internacional comprometidas.

Asimismo, la inclusión en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética de disposiciones para que sólo se contabilice como financiación climática internacional aquella dedicada a proyectos que se demuestre ayudan a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y a adaptarse a las consecuencias del cambio climático, ayudaría a proyectar a España como un socio comprometido con la transición energética y riguroso tanto en sus análisis como en sus acciones. Internamente, la inclusión de criterios climáticos en el proceso de contratación pública y en las subvenciones otorgadas por la administración, servirían para enviar señales claras al mercado sobre la demanda de bienes y servicios de bajas emisiones.4

En lo que a instrumentos de financiación climática internacional se refiere, las contribuciones españolas tanto al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility, GEF), como al Fondo Verde para el Clima (Green Climate Fund, GCF), entre otros, se ven limitadas en la actualidad por elementos teóricamente subsanables. En el GCF, por ejemplo, dada la limitación en el pipeline de proyectos climáticos, y la restricción de que puedan presentar proyectos susceptibles de recibir financiación sólo aquellas entidades acreditadas, se necesitaría una acreditación acelerada de instituciones españolas para así poder aportar soluciones de mitigación y adaptación que cuenten con el respaldo español.

Echando la vista atrás: ¿qué dijimos en 2017?

Como se anticipaba en el documento sobre las perspectivas en materia de energía y clima anterior, en 2017 se ha afianzado el apoyo de la comunidad internacional al Acuerdo de París con ratificaciones del mismo por países como Siria y Nicaragua, aislando a EEUU de la transición energética hacia una economía de menores emisiones. El proceso de gobernanza climática internacional ha impulsado, además, el desarrollo de las reglas del Acuerdo de París y de la primera evaluación del progreso hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial (el Diálogo de Talanoa). No se ha producido, sin embargo, la firma del acuerdo para el establecimiento de una Hoja de Ruta para el Comercio Sostenible de Electricidad entre Marruecos y la UE, anunciado en la COP22 y que se esperaba en la COP23.

Las expectativas relativas al impacto de Trump en la política climática federal e internacional se han cumplido. Trump ha anunciado su intención de retirar a EEUU del Acuerdo de París tan pronto como sea posible y ha comenzado el desmantelamiento de la política climática federal. Frente al aislacionismo de Trump, diversos actores no estatales estadounidenses han reaccionado redoblando sus compromisos climáticos y comprometiéndose con el objetivo del Acuerdo de París, en línea con lo que se esperaba que ocurriera. Además, en nuestro documento del año pasado se planteaba una potencial ralentización de la transición energética debido al efecto Trump. Aunque es prematuro llegar a conclusiones relativas al mencionado retraso en la transición energética, los datos de inversión en energías renovables de 2017, de costes de las renovables y los datos de reducción en el coste de las baterías parecen indicar que la transición sigue en marcha a buen ritmo; un despliegue de energías renovables no obstante insuficiente para limitar una interferencia peligrosa con el sistema climático.

En lo relativo a la política climática de la UE y el Brexit, 2017 no ha despejado las dudas que se planteaban sobre la ambición y la capacidad de negociación de la UE-27. Si bien es cierto que hay propuestas más ambiciosas en materia de energías renovables y de eficiencia en la UE de las que había en 2017, dichas propuestas no son todo lo ambiciosas que reclaman algunos actores. En este contexto, son cada vez más las voces que piden un liderazgo climático europeo compartido entre los Estados miembros, con el apoyo de China,5 entre otros. Como se esperaba, en 2017 la UE ha continuado trabajando en los dosieres de la reforma del mercado europeo de emisiones (EU ETS), de la Regulación del Reparto de Esfuerzos (ESR) y en el dosier de Uso de la Tierra, Cambio en el Uso de la Tierra y Silvicultura (más conocido por sus siglas en inglés, LULUCF).

Finalmente, en 2017 se esperaba de España el inicio de los trabajos para el desarrollo de la Ley de Cambio climático y Transición Energética que efectivamente comenzaron el año pasado. Quedan pendientes, sin embargo, al igual que ocurría el año pasado, la reforma fiscal verde, la coordinación e integración de la política climática (y ambiental) en otras políticas, y el impulso al cambio climático en la política exterior. En este sentido, es de interés resaltar que en el último Barómetro del Real Instituto Elcano los españoles encuestados opinan que luchar contra el cambio climático debería ser la primera prioridad de la política exterior española,6 una razón de peso para cumplir con nuestros compromisos internacionales y liderar, en la medida de nuestras posibilidades, la lucha contra el cambio climático en la UE.

Conclusiones

El año que comienza será clave en la lucha contra el cambio climático. La evaluación del progreso colectivo hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC –que se materializará en el Diálogo de Talanoa–, y la esperada finalización del diseño de reglas de funcionamiento del Acuerdo de París (implementing guidelines), serán lo más destacado en el proceso de gobernanza climática global.

La UE llegará a la COP24 con avances en lo que a la Unión de la Energía se refiere. La reforma del ETS, avances en la ESR y objetivos de renovables y eficiencia energética a 2030, entre otros, previsiblemente más ambiciosos que los actuales, darían credibilidad a la posición de líder mediante el ejemplo y mediador que la UE ha cultivado históricamente. Sin embargo, las incógnitas sobre el Brexit o las dudas relativas al liderazgo alemán en materia climática pueden empañar el desempeño climático europeo en 2018.

España, por su parte, presentará (previsiblemente) el borrador de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Una ley que de ser suficientemente ambiciosa y omnicomprensiva podría proporcionar la hoja de ruta hacia un modelo de desarrollo hipocarbónico que limite la exposición a los riesgos físicos, de transición y de litigación de empresas, instituciones públicas y de la sociedad española. Para ello será imprescindible dotarnos de una ley que establezca objetivos a largo plazo basados en criterios científicos.

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza


1 Al Diálogo de Talanoa contribuirán informes como el del IPCC sobre los impactos de un mundo 1.5ºC más cálido y las sendas para limitar el aumento medio de las temperaturas a ese grado y medio.

2 A mediados de diciembre de 2017, sin embargo, Trump eliminó el cambio climático de la Estrategia de Seguridad Nacional e indicó que la independencia energética es clave en la seguridad del país.

3 Esta reforma tiene por objetivo acabar con la sobreoferta estructural de permisos de emisión de gases de efecto invernadero, véase L. Gallego Garnacho (2018), “Desde los inicios del comercio de derechos de emisión hasta hoy”, Documento de Trabajo, nº 2/2018, Real Instituto Elcano.

4 En este sentido es interesante la reciente creación de una Comisión Interministerial para la incorporación de criterios ecológicos en la contratación pública por parte del Consejo de Ministros.

5 No obstante, a pesar del liderazgo climático chino en lo que a inversiones renovables se refiere, no se ha producido un relevo claro en el liderazgo climático el seno de las negociaciones climáticas internacionales.

6 Téngase en cuenta que el cambio climático había sido la segunda prioridad en materia de política exterior española entre 2011 y 2016, tras la lucha contra el terrorismo yihadista, y que en 2017 es el primer año en el que el cambio climático sobrepasa al terrorismo yihadista como prioridad para la política exterior española.

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<![CDATA[ Desde los inicios del comercio de derechos de emisión hasta hoy ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt2-2018-gallegogarnacho-desde-inicios-comercio-derechos-emision-hasta-hoy 2018-02-02T12:54:06Z

El conjunto de la UE viene cumpliendo hasta el momento con los objetivos de reducción de emisiones a los que se compromete. Sin embargo, la rentabilidad de la inversión en tecnologías bajas en carbono queda condicionada, en gran medida, por el precio en el mercado de carbono.

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Índice

Introducción – 2
El comercio de derechos de emisión en la UE – 2
La primera fase del ETS – 4
Segunda fase del ETS – 5
La tercera fase del ETS – 7
Revisión del ETS para la cuarta fase – 16
Conclusiones – 30

Introducción

El comercio de derechos de emisión es un instrumento de mercado que pretende promover incentivos a la reducción eficiente de las emisiones de sus participantes. Para ello, se fija un límite máximo de emisiones permitidas o cap (de ahí su denominación de sistema cap and trade), para un determinado período de tiempo. Cada instalación o participante debe entregar permisos o derechos de emisión en una cantidad equivalente a sus emisiones. Es decir, un derecho de emisión equivale a una tonelada de CO2. La distribución de estos derechos de emisión puede realizarse de varias maneras, entregándose de forma gratuita a las instalaciones o mediante un proceso de subasta, donde las instalaciones necesitan comprar los derechos en el mercado. De esta manera, se establece un incentivo para reducir emisiones, que para el primer caso sería beneficiarse de la venta de los derechos de emisión sobrantes y para el segundo caso reducir el coste económico de la compra de dichos derechos. Las instalaciones tendrían en sus manos la decisión de invertir en nuevas tecnologías o procesos que les permitan minimizar sus emisiones o seguir accediendo al mercado para comprar los derechos de emisión que necesitan.

Conclusiones

El engranaje del sistema de comercio de derechos de emisión es cuanto menos complejo debido a que cada sector y cada país busca, en cualquier caso, la menor afección económica o la mayor rentabilidad posible de la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Tras más de 12 años de ETS las emisiones a nivel nacional se han reducido y España se sitúa por debajo de la media en cuanto a las emisiones per cápita de la UE. El conjunto de la UE viene cumpliendo hasta el momento con los objetivos de reducción a los que se compromete. Sin embargo, la rentabilidad de la inversión en tecnologías bajas en carbono queda condicionada, en gran medida, por el precio en el mercado de carbono.

Por otro lado, la industria que compite en mercados globales seguirá estando en riesgo de fuga de carbono mientras otras economías no realicen esfuerzos comparables a los de la UE. La fuga de inversiones es, además, algo de lo que las empresas industriales ya empiezan a hablar y que podría amenazar a los países más industrializados.

En definitiva, un juego de números para intentar disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero que amenazan nuestro planeta.

Laura Gallego Garnacho
Responsable de Cambio Climático e Industria en Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE)

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<![CDATA[ Trump y el cambio climático: acciones y reacciones, ¿iguales, opuestas e insuficientes? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari4-2018-lazaro-trump-cambio-climatico-acciones-reacciones-iguales-opuestas-insuficientes 2018-01-17T08:58:03Z

El primer año de la presidencia de Donald Trump ha sido negativo en materia climática. Se necesita mayor ambición para cerrar la brecha entre los objetivos climáticos y las acciones de mitigación determinadas a nivel nacional.

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Tema

El primer año de la presidencia de Donald Trump ha sido negativo en materia climática. Internamente América ha dado los primeros pasos para desmantelar las iniciativas climáticas del presidente Obama. En el ámbito internacional EEUU anunciaba su retirada del Acuerdo de París tan pronto como sea posible. La comunidad internacional ha reaccionado apoyando firmemente el Acuerdo de París. Sin embargo, se necesita mayor ambición para cerrar la brecha entre los objetivos climáticos y las acciones de mitigación determinadas a nivel nacional.

Resumen

El segundo default (incumplimiento)1 climático de EEUU, con el anuncio de Trump de retirarse del Acuerdo de París tan pronto como sea posible, y el inicio del desmantelamiento de la política climática federal de la era Obama, no hacen sino exacerbar la insuficiencia de la acción climática preexistente a nivel global.

Las reacciones dentro de EEUU a las iniciativas climáticas de Trump no se han hecho esperar. Hay un buen número de estados, ciudades, empresas y organizaciones sociales norteamericanas que han anunciado que redoblarán sus esfuerzos y compromisos climáticos, alineándose con el objetivo del Acuerdo de París. Se puede esperar, además, un aumento en la litigación climática y en los movimientos de desinversión. Muestra de ello es la iniciativa de Bill de Blasio que anuncia desinversiones de empresas relacionadas con el sector de los combustibles fósiles y demandas a la industria petrolera.

La comunidad internacional, por su parte, ha cerrado filas en torno al Acuerdo de París. La reducción en el coste de las energías renovables, la experiencia creciente con los impactos del cambio climático, los co-impactos en la salud de las actividades más intensivas en emisiones, el apoyo ciudadano a la acción climática y el capital político invertido en alcanzar el Acuerdo de París, han ayudado (por el momento) a evitar el efecto dominó que el anuncio de la retirada de EEUU del Acuerdo de París podía haber tenido. No obstante, el cumplimiento de los compromisos actuales y un aumento significativo de la ambición son imprescindibles para cerrar la brecha entre nuestros compromisos determinados a nivel nacional (Nationally Determined Contributions, NDC) y el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial.

Análisis

Trump en acción, el resto en reacción

Tras jurar el cargo, Donald Trump anunciaba su estrategia energética (America First Energy Plan) y aprobaba su orden ejecutiva para promocionar la independencia energética y el crecimiento económico (Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth). Dichas acciones están alineadas con su mantra electoral de usar todas las fuentes energéticas, especialmente si son de origen nacional, independientemente de sus emisiones de gases de efecto invernadero. Los objetivos fundamentales de la nueva estrategia son proporcionar seguridad energética, entendida como el acceso a la energía a precios asequibles, y crear empleo. Se abandonan, por tanto, los objetivos climáticos y los objetivos en materia de energías limpias de la política energética de la era Obama.2

En el marco de su nuevo plan energético, Trump resaltaba la necesidad de revisar la regulación potencialmente “innecesaria” como el Plan de Energía Limpia (Clean Power Plan). Una revisión que previsiblemente se demorará en el tiempo ya que, al estar aprobado el plan, la revisión tiene que seguir el mismo procedimiento administrativo que la adopción del mismo. A pesar de las demoras, a efectos prácticos el examen de la legislación “innecesaria” supone poder “suspender, revisar o rescindir” la regulación que pueda afectar a la producción de energía, haciendo especial hincapié en aquella que afecta a la producción de petróleo, gas, carbón y energía nuclear. Además, Trump anunciaba su intención de eliminar las iniciativas climáticas de la era Obama como el Plan de Acción Climática (Climate Action Plan).

En el terreno ambiental, la orden ejecutiva de Trump sobre independencia energética y crecimiento económico indica que la política norteamericana tiene como objetivo proporcionar aire limpio y agua limpia, siempre que las acciones ambientales supongan beneficios netos y siempre que se basen en el mejor conocimiento científico y económico disponible. No se menciona, sin embargo, la necesidad de integrar la política energética y la ambiental para la protección de la salud o del medio ambiente. En este sentido, es interesante resaltar, por ejemplo, la anulación por parte del Congreso de la legislación relativa a la prohibición de verter residuos procedentes de la minería del carbón en las aguas cercanas a las explotaciones mineras, o la suspensión temporal por parte del Departamento de Gestión del Territorio (Bureau of Land Management) de la legislación relativa a las fugas y la quema de metano, con un alto potencial de calentamiento global.

En lo concerniente al mandato de basar las decisiones climáticas en el conocimiento científico y económico disponible, ni las declaraciones del presidente, ni las acciones emprendidas en el primer año de Trump al frente de EEUU parecen tener en cuenta dicho conocimiento. Al infame mensaje en Twitter de Trump afirmando que el cambio climático era un invento de los chinos para perjudicar los intereses norteamericanos, han seguido otros, como su reciente tuit pidiendo “un poco de cambio climático” para combatir el frío; ambos son indicativos del grado de desconocimiento y falta de respeto hacia la ciencia del clima. Además, nada más llegar a la Casa Blanca Trump limita la interacción de los científicos de la EPA con la sociedad, imponiendo la revisión de las publicaciones por parte de la administración, e indicando que términos como “cambio climático” es mejor obviarlos en favor de otros como eventos extremos.

El año 2017 ha batido un nuevo récord en lo referente a los costes de eventos meteorológicos y climáticos extremos. El Centro Nacional de Información Ambiental (National Center for Environmental Information, NCEI) informaba de que a lo largo del año 2017 EEUU ha sufrido 16 eventos extremos con un coste total de 306.000 millones de dólares, el más alto de la historia. Además, en el cuarto informe sobre el estado del arte del cambio climático (Global Change Research Program Climate Science Special Report)3 afirma, en línea con el Quinto Informe del IPCC, que el cambio climático es inequívoco y que es fundamentalmente de origen antropogénico en lo que se refiere al calentamiento observado desde la segunda mitad del siglo XX.4

Mapa 1. Mayores desastres meteorológicos y climáticos en EEUU en 2017

Fuente: NOAA (2017).

La deriva post-factual de la Administración Trump en relación con el cambio climático, a pesar de la información anterior, ha suscitado preocupación entre científicos y líderes políticos a nivel nacional e internacional, generando un movimiento de protesta en contra de las acciones del actual presidente de EEUU. Líderes como Emanuel Macron han asegurado, en clara referencia a lo que algunos han llamado “la guerra contra la ciencia de Trump”, que Francia daría la bienvenida a los científicos del clima, entre otros, poniendo en marcha un programa de becas de investigación. Durante la COP23 Macron además afirmaba que al IPCC no le iba a faltar “ni un euro de financiación” para continuar con la labor de resumir el estado del arte en lo concerniente al cambio climático y sus impactos.

En cuanto a los presupuestos americanos, a principios de 2017 la oficina del presidente publica su plan presupuestario America First, a Blueprint to Make America Great Againen el que se propone un recorte significativo en el presupuesto para la investigación,5 con el objetivo de eliminar la financiación federal para proyectos cuyos resultados estén cercanos a la comercialización. El sector privado, se argumenta, está mejor equipado para proyectos cercanos a la fase de comercialización. El presupuesto propone asimismo la eliminación de los programas de climatización (Weatherization Assistance Program), que favorecen a las familias con menos recursos, y el programa energético (State Energy Program).

También se propone en el plan presupuestario de Trump una reducción de un 31% en el presupuesto de la Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency, EPA), una reducción de 3.200 personas de su plantilla y una reorientación hacia la protección de la calidad del aire y del agua, eliminando el cambio climático de sus objetivos. El mencionado recorte presupuestario y de personal es el mayor propuesto en la historia de la EPA, una institución de referencia a nivel internacional en materia de protección ambiental y de publicación de información sobre el cambio climático. No obstante, el Congreso mostró en la segunda mitad de 2017 su rechazo a los severos recortes a la EPA propuestos por la Administración Trump. Otras instituciones clave en la recopilación y análisis de datos climáticos que han visto sus presupuestos mermados en la propuesta presupuestaria de Trump incluyen la NASA, con una reorientación de sus objetivos hacia la exploración del espacio, el Ministerio de Agricultura, la Agencia de Investigación Geológica y la Administración Nacional para el Océano y la Atmósfera (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA), esta última con un recorte propuesto del 16%.6 El presupuesto de 2017 propone, asimismo, eliminar la financiación del Plan de Energía Limpia (Clean Power Plan) y la financiación para los programas climáticos internacionales, incluyendo aquellos centrados en la investigación y los partenariados con objetivos climáticos.

El 1 de junio de 2017, y tras meses de incertidumbre e intenso debate en la Casa Blanca sobre la retirada de EEUU del Acuerdo de París, Trump anunciaba su intención de retirarse del mismo, atendiendo al artículo 28 del mencionado acuerdo. El anuncio de retirada se justificaba (erróneamente) en términos económicos, de impacto climático del acuerdo y, siguiendo la deriva neo-jacksoniana7 de Trump, en términos de pérdida de soberanía. El abandono del Acuerdo de París suponía una victoria para Stephen Bannon, Scott Pruitt8 y otros, sobre Rex Tillerson, Ivanka Trump, Jared Kushner y el general Mattis, que habían pedido a Trump que permaneciese en el Acuerdo de París, aunque sólo fuera para poder influir en el desarrollo del mismo.

En agosto de 2017 se publicaba la carta en la que EEUU informaba a Naciones Unidas de su intención de retirarse del Acuerdo de París tan pronto como fuera posible. Esto ocurrirá tres años después de la entrada en vigor del Acuerdo de París y un año después del depósito de la notificación de retirada, es decir, tras las siguientes elecciones presidenciales norteamericanas.

El liderazgo en la diplomacia climática ejercido por la Administración Obama se desvanece con Trump, abriéndose una ventana de oportunidad para que otros asuman este liderazgo. Un liderazgo que se espera sea más compartido, incorpore activamente a más actores y anime a una mayor apropiación del objetivo de limitar una interferencia peligrosa con el sistema climático por parte de la sociedad. Así, en EEUU un número significativo de gobernadores, alcaldes, empresas y ciudadanos reaccionan en contra de la deriva negacionista y aislacionista de Trump, comprometiéndose con el cumplimiento del Acuerdo de París. Muestra de ello son el pabellón alternativo estadounidense de la COP23 de Bonn y los compromisos adquiridos por actores no estatales a lo largo de 2017.9 Como se comentaba al comienzo de esta exposición, otro ejemplo de acción climática en el ámbito de la litigación y de la desinversión a nivel local lo acaba de proporcionar el alcalde de Nueva York Bill de Blasio. Debido a los daños en infraestructuras originados por eventos climáticos extremos como Sandy en 2012, de Blasio anunciaba a comienzos de 2018 que demandará a cinco petroleras (BP, Chevron, ConocoPhillips, ExxonMobil y Shell) para recuperar el dinero invertido en infraestructuras y en medidas de resiliencia. Además, anuncia una desinversión de 5.000 millones de dólares de cinco fondos de pensiones de la ciudad que tienen su dinero invertido en empresas del sector petrolero. Parece, pues, que la acción climática se vuelve más local y que la Administración Trump se enfrentará a una sociedad más beligerante con sus políticas.

Tras la elección de Trump como presidente de EEUU, la comunidad internacional indicaba que el Acuerdo de París es irreversible, subrayando más adelante que este acuerdo climático no puede ser renegociado a petición de un solo país. A nivel individual destacan las acciones de Angela Merkel en la última cumbre del G20 para mantener a países como Arabia Saudí y Rusia en el Acuerdo de París, si bien su liderazgo climático se ha visto mermado al reconocer que Alemania incumplirá sus objetivos climáticos en 2020. También ha sido notoria la determinación de Macron a lo largo de 2017 para actuar como contrapeso de Trump en la escena climática internacional. Quizá las iniciativas más reseñables del líder galo en 2017 has sido aquellas relativas al aumento de financiación climática, incluyendo la organización del One Planet Summiten el segundo aniversario del Acuerdo de París. Parece, por tanto, que hay vida en la diplomacia climática después de Trump. En el ámbito de las inversiones en energías renovables, China y la India han seguido mostrando su liderazgo de facto en 2017, aunque el liderazgo en materia de diplomacia climática de ambos países ha sido más discreto.10 Así pues, las acciones de Trump y las reacciones del resto del mundo podrían verse como opuestas, si bien juzgar la igualdad en la magnitud de las mismas es aventurado por el momento.

Conclusión

Acciones insuficientes y evaluaciones futuras

Las fisuras que deja EEUU en la acción climática global, tanto en materia de financiación climática como en materia de mitigación tras el primer año de Donald Trump en la presidencia norteamericana tendrán que ser cubiertas por otros países si se quiere proporcionar un clima estable. El segundo default climático de EEUU, que se materializaba en el anuncio de la intención de abandonar el Acuerdo de París, aumenta los costes del cumplimiento del objetivo de limitar una interferencia antropogénica peligrosa con el sistema climático para el resto de países que han ratificado el acuerdo.

Aun en el caso de que países como Alemania, China, Francia y la India, entre otros, suplan los compromisos de EEUU, y suponiendo también que todos los compromisos climáticos actuales se cumplan, sólo se tendría encima de la mesa una tercera parte de la acción climática11 necesaria para cumplir con el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial. Así, Trump no ha hecho más que acentuar una insuficiencia estructural en la acción climática global, ya que la implementación de los actuales compromisos determinados a nivel nacional (NDC) implicaría un aumento medio de las temperaturas medias globales de entre 2,2ºC y 3,4ºC (con una media de aumento igual a 2,7ºC) en relación a la era preindustrial.

Siendo optimistas se podría pensar que el abandono estadounidense de la acción climática puede servir como revulsivo tanto en EEUU como en otros países. La prueba de fuego de este optimismo vendrá en 2020 y 2023, cuando los países presenten sus nuevos compromisos y se evalúe el progreso hacia el objetivo de estabilización de las temperaturas.

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @lazarotouza


1 Siendo el primer default climático la no ratificación del Protocolo de Kioto por parte de EEUU en 2001.

2 S. Vakhshouri (2017), “The America First Energy Plan. Renewing the Confidence of American Energy Producers”, The Atlantic Council Global Energy Center, último acceso: 15/I/2018.

3 En el mencionado informe se afirma que el período actual es el más cálido en la historia de la civilización moderna y que es extremadamente probable que la influencia del hombre sea la causa fundamental del cambio climático en la segunda mitad del siglo XX.

4 Con una probabilidad externadamente elevada.

5 Y.-X. Zangh (2017), “The withdrawal of the US from the Paris Agreement an its impacts on global climate change governance”, Advances in Climate Change Research, nº 8, pp. 213-219.

6 Recorte que alcanzaría el 32% de las actividades de I+D para el estudio de la meteorología y el clima de la Administración Nacional para el Océano y la Atmósfera (NOAA). Véase: Trump Budget Cuts NOAA by 16%, Slashes Research Funding Even Deeper.

7 W.R. Meade (2000), “The Jacksonian tradition and American Foreign Policy”, The National Interest, Winter 1999/2000, nº 58, pp. 5-29.

8 H. Zhang et al. (2017), “US withdrawal from the Paris Agreement: Reasons, impacts, and China’s response”, Advances in Climate Change Research, vol. 8, nº 4, pp. 220-225

9 Luke Kemp (2017), “US-proofing the Paris Climate Agreement”, Climate Policy, vol. 17, nº 1, pp. 86-101.

10 Aunque el discurso de Xi Jinping en el Foro Económico Mundial de Davos en 2017 levantó expectativas positivas sobre el potencial liderazgo de China en la gobernanza climática global. Véase el texto completo del discurso.

11 UNEP (2017), “The Emissions Gap Report 2017”, United Nations Environment Programme (UNEP), Nairobi.

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<![CDATA[ Hacia un nuevo orden mundial de la energía ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt12-2017-olabe-gonzalezeguino-ribera-hacia-nuevo-orden-mundial-energia 2017-11-08T03:15:09Z

Alrededor del 70% de las reservas de combustibles fósiles del mundo deberá quedar en el subsuelo sin explotar a fin de no sobrepasar el aumento de temperatura en 2ºC. Por suerte, en el ámbito de la generación eléctrica la transición energética ya ha comenzado.

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Índice

(1) Introducción – 2
(2) París, punto de partida – 3
(3) La retirada del carbón ya ha comenzado – 12
(4) El previsible declive de la demanda de petróleo – 14
(5) Eficiencia, renovables y movilidad eléctrica: el corazón del nuevo sistema – 17
(6) Conclusiones – 21
Referencias – 24

(1) Introducción

La Revolución Industrial, iniciada en Inglaterra a finales del siglo XVIII, marcó un antes y un después en el devenir de la humanidad. El acceso a las ingentes cantidades de energía acumuladas en el subsuelo de la Tierra en forma de carbón, petróleo y gas permitió llevar el desarrollo económico, de Europa y EEUU primero y de parte del resto del mundo después, a un nuevo estadio. El acceso a las energías fósiles hizo posible un crecimiento demográfico y económico sostenido de manera que, en la actualidad, la población es 10 veces mayor (7.400 millones en 2016) y el tamaño de la economía es varios cientos de veces mayor que el de entonces (96 billones de dólares en 2016).

Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial y a medida que el transporte motorizado transformaba de forma radical la movilidad de personas y mercancías, incluyendo la fisonomía de ciudades y áreas metropolitanas, el petróleo se convirtió en mucho más que una commodity que se intercambiaba en los mercados de materias primas. Era también la sustancia sobre la que giraba una parte fundamental de la geopolítica mundial. El acceso a las reservas de Oriente Medio y la protección de los pasos estratégicos y los corredores marítimos para su transporte han marcado la política internacional y, junto a las sacudidas económicas de los periódicos shocks, han desencadenado guerras de ocupación, golpes de Estado y revueltas sociales. En países como Rusia, Arabia Saudí, Irán, Irak, Venezuela, Nigeria y Angola la extracción y la venta de petróleo constituyen la columna vertebral de su economía. Su comercio global (WTO, 2015) sobrepasa los 700.000 millones de dólares al año y es sólo superado por la venta de vehículos (movidos a su vez por derivados del petróleo). En definitiva, el carbón, el petróleo y el gas han vertebrado el orden mundial de la energía a lo largo de los últimos 250 años y suponen todavía el 80% de la energía primaria del mix global.

Ahora bien, aunque el acceso a las energías fósiles ha contribuido a mejorar de forma notable la calidad de vida de las personas en la mayoría de lugares del mundo, su reverso ha sido la alteración del clima como resultado de las emisiones de gases de efecto invernadero. El cambio climático se ha convertido de hecho en uno de los problemas cruciales de la agenda internacional. Cuando 150 jefes de Estado y de gobierno impulsaron el Acuerdo de París en diciembre de 2015, expresaron la voluntad política de las naciones de evitar que el ascenso de la temperatura de la superficie de la Tierra sobrepase los 2ºC (y que preferiblemente se mantenga en torno a 1,5ºC). Con esa decisión los responsables políticos generaron un punto de inflexión, un game changer, en el futuro del sistema energético. Menos de dos años después, las ondas expansivas del Acuerdo de Paris en el ámbito de la energía comienzan a vislumbrarse con claridad.

En este documento de trabajo exploramos las implicaciones que tiene para los sectores del carbón y el petróleo-gas la decisión de la comunidad internacional de cumplir con los mencionados objetivos climáticos, según se desprende entre otros trabajos recientes del estudio presentado de forma conjunta por la Agencia Internacional de la Energía (IEA, por sus siglas en inglés) y por la Agencia Internacional de las Energías Renovables (IRENA, por sus siglas en inglés) al Grupo de los Veinte (G-20) en julio de 2017. En primer lugar, se analiza su incidencia en las reservas de combustibles fósiles actualmente en manos de corporaciones públicas y privadas. Tal y como se explica en el apartado correspondiente, se estima que alrededor del 70% de las mismas deberá quedar en el subsuelo sin explotar a fin de no sobrepasar el aumento de temperatura en 2ºC. Se analiza, asimismo, el impacto esperado en la evolución de la demanda de los diversos combustibles fósiles, en especial el carbón y el petróleo, como consecuencia de las políticas climáticas nacionales derivadas del Acuerdo. Se estudia también el actual ascenso de las energías renovables y la movilidad eléctrica, argumentando que en el ámbito de la generación eléctrica la transición energética ya ha comenzado. El trabajo finaliza con un apartado de conclusiones.

Antxon Olabe
Economista ambiental y ensayista, autor de “Crisis climática-ambiental. La hora de la responsabilidad”
, Galaxia Gutenberg, 2016

Mikel González-Eguino
Basque Center for Climate Change (BC3) y Universidad del País Vasco (UPV/EHU)

Teresa Ribera
Directora del Institut du development durable et des relations internationales (Iddri), París
| @Teresaribera

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<![CDATA[ Delirios de carbono ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-escribano-delirios-de-carbono 2017-06-06T04:48:03Z

La retirada del Acuerdo de París culmina el abrupto giro de política energética de la Administración Trump y sus aspiraciones de supremacía energética.

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La retirada del Acuerdo de París culmina el abrupto giro de política energética de la Administración Trump y sus aspiraciones de supremacía energética.

El presidente Trump va cumpliendo sus promesas electorales en materia energética. Primero revertió la prohibición de perforar en el Ártico y el Atlántico aprobada en el último tramo de la Administración Obama y revocó la aplicación de su Clean Power Plan, destinado a reducir las emisiones en el sector eléctrico. Ahora ha decidido excluir a EEUU de la cooperación global contra el cambio climático, y probablemente el próximo paso sea inhibirse de los compromisos financieros de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. Todo ello en nombre de la ‘preponderancia energética americana’, parte central de la no menos sutil estrategia del America First Energy Plan.

Buena parte de esa estrategia puede revelarse ilusoria, puesto que hay consenso en que estas políticas tendrán un efecto más simbólico que real. El levantamiento de la prohibición de prospectar en Alaska y el Atlántico llevará tiempo, y para cuando las nuevas licencias estén listas el apetito de las empresas dependerá del precio del petróleo. A los precios actuales, la explotación del Ártico no resulta rentable, aunque el Atlántico ha atraído más interés por parte de las compañías petroleras internacionales. Respecto a la transición del sector eléctrico estadounidense, a estas alturas la reducción de costes de las energías renovables ha hecho su penetración inevitable. En combinación con el shale gas y las mejoras de eficiencia, EEUU ha reducido sus emisiones en casi un 10% en la última década, más como resultado de las condiciones de mercado que de la política climática.

“El carbón estadounidense ya sólo es competitivo fuera del país”

Por eso, muchas de las pretensiones de la Administración Trump, sobre todo las relacionadas con el carbón, resultan delirantes. El carbón estadounidense ya sólo es competitivo fuera del país, y si se mantiene el compromiso de la UE, China y otros grandes emisores, quedará relegado al declive que viene mostrando en los últimos años independientemente de la política climática de EEUU. Y todo ello renunciando a formar parte de las negociaciones e influir en la gobernanza climática global. El dominio energético norteamericano ya está aquí y nada tiene que ver con el carbón, sino con el fenómeno del fracking que ha convertido a EEUU en una potencia petrolera y gasista no convencional. Según las proyecciones de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), EEUU será el primer productor mundial de petróleo y gas hasta finales de la década de 2030.

Pero esa preponderancia basada en el poder duro de los hidrocarburos no convencionales necesita también del poder blando que otorga el liderazgo en la transición energética, si no quiere quedar obsoleta y sobrepasada por los desarrollos tecnológicos y las preferencias ambientales y climáticas del resto del mundo. Por ello, desde su hija Ivanka a compañías como Shell, Rio Tinto o incluso Exxon, considerada la petrolera más conservadora, se han pronunciado abiertamente en contra del abandono del acuerdo. El secretario de Estado Rex Tillerson, antiguo director ejecutivo de Exxon, intentó rebajar el impacto de la decisión, asegurando que EEUU seguiría reduciendo sus emisiones dentro o fuera de París. Tillerson habría argumentado a favor de permanecer para no dañar las relaciones diplomáticas con docenas de aliados, pero al final se impusieron las posiciones más duras del círculo del presidente.

“La política energética de Trump puede resultar entre inocua y contraproducente para los propios productores de carbón, gas y petróleo”

La política energética de Trump, además de ignorar el potencial económico de la transición energética en curso, puede resultar entre inocua y contraproducente para los propios productores de carbón, gas y petróleo. Tres episodios coincidentes en el tiempo con la retirada del acuerdo de París ilustran las verdades incómodas de su plan energético: el cierre de tres plantas de carbón ese mismo día, la salida de Elon Musk de su consejo asesor y el hundimiento de los precios del petróleo. El primero muestra que el mercado, y no la política energética, está expulsando al carbón de la matriz energética estadounidense. El segundo evidencia la falta de consideración estratégica de la Administración Trump hacia los modelos energéticos sostenibles y su comunidad empresarial, justo cuando la compañía de Musk (Tesla) superaba en capitalización bursátil a la petrolera rusa Rosneft.

Finalmente, la caída de los precios del crudo destaca las inconsistencias de la política petrolera de Trump. Para responder al reciente acuerdo de la OPEP con Rusia y otros productores de mantener el recorte de producción de petróleo para estabilizar los precios, Trump anunció que ejecutaría su promesa electoral de vender la mitad de las reservas estratégicas estadounidenses de petróleo. Al igual que con el abandono del acuerdo sobre el clima, lo haría de forma unilateral y sin respetar las normas de la AIE, lo que demuestra que su desprecio por la cooperación energética multilateral no se limita al cambio climático. Con el anuncio de la retirada del acuerdo de París, los mercados dieron por culminado el giro de política energética: nuevas concesiones para perforar en el Ártico y el Atlántico, menos regulaciones, venta de reservas estratégicas, aumento de la producción estadounidense de petróleo no convencional y más emisiones de gases de efecto invernadero.

Como resultado, los precios cayeron con fuerza a mínimos de dos semanas y el Brent perdió los 50 dólares. No es probable que el lobby petrolero que según The Guardian decantó la decisión presidencial esté muy satisfecho con ese resultado. Para recurrir de nuevo a la AIE, y de paso reivindicar su papel (ciertamente limitado) en la gobernanza energética global, en 2025 la producción de petróleo de EEUU con un precio de 50 dólares por barril sería menos de la mitad que al precio de 100 dólares. Por debajo de esos 50 dólares, una parte significativa de su producción no convencional ha dado síntomas de debilidad. Si a ello se suma una previsible subida de los tipos de interés, los efectos sobre un sector petrolero fuertemente apalancado y con márgenes muy ajustados en el actual contexto de precios pueden ser contraproducentes.

La presidencia Trump debilitaría así dos supremacías energéticas de una vez: el liderazgo de EEUU en las nuevas tecnologías energéticas y su poder petrolero no convencional. Pero sería ilusorio pensar que sus políticas puedan revertir la senda de transición energética emprendida por EEUU hacia una combinación de gas y renovables soportada en nuevos sistemas de almacenamiento eléctrico y redes inteligentes. Evidentemente, enrarecen el ecosistema para su desarrollo y pueden ralentizarlo y hacerlo más costoso, al menos durante los próximos cuatro años, pero se considera que las políticas energéticas de Trump no podrán revertirlo.

Pese a la renovación del compromiso de la UE y China, los daños podrían ser más importantes a nivel global. Por un lado, sentando un precedente casi inapelable en caso de abandono de otros grandes productores de hidrocarburos, como los del Golfo Pérsico o Rusia, y debilitando los compromisos de otros grandes emisores. En segundo lugar, debilitando las señales de un actor de política energética tan importante hacia modelos energéticos bajos en carbono y reforzando las posiciones de negacionistas y escépticos del cambio climático. Además, el unilateralismo de Trump afecta a mecanismos clave de la gobernanza energética global, caso del Acuerdo de París y de la AIE, justo cuando tales mecanismos resultan más necesarios para afrontar una transición energética ordenada, también en los aspectos geo-económicos y geopolíticos.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático, Real Instituto Elcano
| @g_escribano

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<![CDATA[ Energía y clima en 2017: volatilidad contenida, implementación climática e incertidumbre política ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari32-2017-escribano-lazaro-energia-clima-2017-volatilidad-contenida-incertidumbre 2017-04-06T05:11:49Z

Los factores que previsiblemente configurarán 2017 en los ámbitos energético y climático son una volatilidad más contenida en los precios del petróleo y la implementación de políticas climáticas crecientemente ambiciosas en un contexto de incertidumbre política.

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Ver también versión en inglés: Energy and the climate in 2017: limited volatility, climate implementation and political uncertainty

Tema

Los principales factores que previsiblemente configurarán 2017 en los ámbitos energético y climático son: una volatilidad más contenida en los precios del petróleo y la implementación de políticas climáticas crecientemente ambiciosas en un contexto de incertidumbre política.

Resumen

El año 2016 ha dejado retos importantes y urgentes para la acción exterior española en materia de energía y clima: la rápida entrada en vigor del Acuerdo de París, la finalización del rulebook tras la COP22, las incertidumbres energéticas y climáticas derivadas del Brexit y de la Administración Trump: el esperado Paquete de Invierno de la Unión de la Energía y hasta un acuerdo entre la OPEP y Rusia para restringir la producción de petróleo. Muchos de ellos son, de hecho, desarrollos culminados a finales de 2016, por lo que marcan en buena medida lo que puede deparar 2017. Este análisis recoge algunas conjeturas sobre: (1) la geopolítica de los precios del petróleo; (2) la centralidad que para España tendrá la evolución de la política energética europea; (3) el futuro de la ambición climática; (4) el desarrollo y la implementación de la política climática europea y española; y (5) las oportunidades que surgen del vacío de liderazgo que previsiblemente dejará EEUU en las negociaciones climáticas internacionales.

Análisis

La geopolítica de los precios del petróleo

El año pasado se apuntaba que, atendiendo a las previsiones de oferta y demanda, el mercado del petróleo seguiría afectado por un exceso de oferta que mantendría los precios en niveles bajos. De entre las muy variadas previsiones, se retenía un rango para el barril de Brent entre los 55,78 dólares (proyección de la US EIA) y los 37 dólares (según el Banco Mundial), precios entre los que efectivamente se ha movido el mercado en 2016 con una media en torno a los 45 dólares. Tras hundirse a principios de año, el precio del barril se recuperó con las primeras y tenues señales de intervención de la OPEP, hasta superar los 50 dólares en verano. Después del verano el precio bajó con rapidez hasta el entorno de los 45 dólares, para volver a subir a finales de septiembre con los primeros avisos serios de recorte de la producción anunciados por la OPEP en Argel.

A finales de noviembre la OPEP alcanzó un acuerdo, el primero en ocho años, para recortar la producción en 1,2 millones de barriles diarios, al que luego se sumaron un grupo de productores no OPEP liderados por Rusia con un recorte adicional de 558.000 barriles diarios (300.000 Rusia, 100.000 México y cantidades menores Omán, Azerbaiyán, Kazajistán, Malasia, Guinea Ecuatorial, Bahréin, Brunei y las dos Repúblicas de Sudán). Los precios reaccionaron rápidamente al alza, cerrando el año en el entorno de los 55 dólares por barril. El acuerdo entró en vigor en enero de 2017 y tiene una validez de seis meses prorrogable por otros seis. Aunque habrá que esperar al cierre del primer trimestre del año y a los datos sobre fletes de petroleros para contrastar el cumplimiento del acuerdo, varios productores como Arabia Saudí, Kuwait o Irak han publicitado con profusión su reducción de producción durante las primeras semanas de 2017.

Para 2017 las previsiones de precios del petróleo son, como siempre, dispares. Manteniendo las fuentes empleadas para 2016, el rango estaría entre los 53 dólares previstos por la US EIA y los 55 del Banco Mundial. Evidentemente otras previsiones amplían el margen al alza hasta superar los 60 dólares, como las de Merrill Lynch y Bank of America. En cambio, hay analistas que prevén que la rápida respuesta del petróleo no convencional estadounidense puede devolver los precios por debajo de los 50 dólares hacia finales de año. Entre los productores, Gazprom prevé precios de entre 50 y 55 dólares para 2017, el presupuesto para ese año de Arabia Saudí asume precios igualmente conservadores, e Irán maneja rangos similares. En una encuesta realizada por Reuters a 28 analistas a principios de diciembre de 2016, unos días después del acuerdo de la OPEP, las previsiones oscilaron entre los 83 y los 50 dólares, y la media fue de 57 dólares.

Parece que las expectativas de volatilidad de precio se reducen, ajustando los márgenes de las previsiones, sobre todo a la baja. La elevada volatilidad del precio del petróleo se ha considerado como uno de los mayores fallos de gobernanza de la globalización, por lo que su eventual mitigación tendría externalidades geopolíticas y geo-económicas muy positivas. No obstante, hay diferencias en las previsiones sobre la evolución de los fundamentales del mercado petrolero para 2017. La US EIA prevé que la oferta de petróleo seguirá por encima de la demanda al menos hasta 2018, salvo picos de demanda estacionales durante el verano. En cambio, la Agencia Internacional de la Energía (AIE) en su Oil Market Report de enero de 2017 si prevé un reequilibrio del mercado para 2017 ocasionado por un exceso de demanda sobre la oferta, y la consiguiente consolidación de los precios.

En todo caso, 2017 comienza con nuevos interrogantes: ¿se respetarán los acuerdos de ajuste de la producción, tanto por parte de la OPEP como de los países no OPEP?, ¿bastarán para eliminar la sobreoferta o incentivarán la producción no convencional estadounidense en mayor o menor medida de lo previsto?, ¿cuál será el impacto de la política energética de la administración Trump?, ¿habrá sorpresas geopolíticas positivas como una recuperación rápida de la producción de Libia y Nigeria, no sometidas a los recortes de la OPEP?, ¿o por el contrario pueden darse evoluciones negativas en esos u otros escenarios?

Las expectativas de precios reflejan distintas respuestas a todas esas preguntas. Si la disciplina entre la OPEP y Rusia se mantiene, los precios pueden ir adquiriendo firmeza en el transcurso de la primera parte del año. Una prórroga del acuerdo alcanzado para la segunda mitad del año, sumado al aumento estacional de demanda del verano, podría facilitar el ascenso hacia la parte alta del rango de expectativas de precios. La experiencia muestra que la OPEP tiene serias dificultades en mantener la disciplina de sus miembros durante largos periodos de tiempo; pero además el acuerdo OPEP-no OPEP que incluye a países no OPEP poco homogéneos, desde México a Brunei, carece de mecanismos para mantener la disciplina. En este contexto, y dadas las dificultades presupuestarias de muchos productores y el incentivo a no cumplir con los ajustes de producción acordados, mantener la disciplina parece relativamente sencillo para el primer semestre del año, pero menos para el segundo.

Prorrogar el acuerdo a la segunda mitad del año requeriría de nuevos esfuerzos negociadores y probablemente reajustes (por ejemplo, ante la positiva evolución reciente de la producción libia y nigeriana) y un nuevo reparto de concesiones y obligaciones. En los primeros días de 2017 se anunciaban los primeros recortes de producción por parte de varios productores OPEP, especialmente de Arabia Saudí y sus aliados del Golfo. De hecho, el 16 de enero el ministro saudí del petróleo, Khalid al-Falih, declaró en el World Economic Forum que el acuerdo podría no prorrogarse si los precios consolidan su producción en los niveles actuales, a los cuales los productores estadounidenses de shale no le “quitan el sueño”. A principios de febrero, el director de la National Iranian Oil Company anunciaba en respuesta que la producción iraní superaría los 4 mbd en marzo, sin mencionar siquiera el acuerdo de la OPEP.

En cualquier caso, si se mantuviese el acuerdo, sería previsible que en el último tramo del año la respuesta de los frackers estadounidenses acotase la subida de precios con aumentos de su producción, casi toda ella rentable ya en la parte más alta del rango de precios previsto. Si hay algo claro en la política energética de la Administración Trump es que no va a poner obstáculo alguno a la expansión de la producción de petróleo y del fracking, pese a los límites establecidos por el presidente Obama en los últimos días de su mandato. No obstante, debe recordarse que el impulso a la producción estadounidense no se debe tanto a la regulación como a la estructura del mercado y a los vectores de precios, que en el entorno actual son mucho más relevantes que la política energética del nuevo presidente, cuya incidencia en materia de hidrocarburos se prevé que sea limitada.

Aunque en menor medida, otros productores podrían también responder con aumentos de producción, como los de aguas profundas latinoamericanos y africanos o la producción del Mar del Norte. De hecho, el acuerdo OPEP-no OPEP deja fuera a algunos de los mayores productores de petróleo del mundo, como Canadá o Brasil, y puede favorecer las reformas petroleras de productores como Argentina. A medio plazo, los productores de Oriente Medio son conscientes de los grandes recursos de hidrocarburos no convencionales de China (su principal cliente). También saben que si hay un país que pueda replicar la revolución estadounidense del fracking, aunque por vías diferentes, es China. Pero a corto plazo, los retos para la OPEP y Rusia serán, primero, mantener el acuerdo de ajuste de la producción en la segunda mitad del año; y segundo, buscar una estrategia de salida del mismo para evitar el hundimiento de precios que ha seguido a cada intento fallido de falsear los fundamentales del mercado de manera duradera.

Respecto a los riesgos geopolíticos, parecen haber quedado en un segundo plano ante el alcance del acuerdo entre la OPEP y, básicamente, Rusia. Quizá uno de los aspectos que han pasado más desapercibidos de las negociaciones entre productores culminadas a finales de 2016 es que el papel destacado de Rusia parece ofrecer una especie de “seguro geopolítico” a la volatilidad de los precios del petróleo. La mediación rusa entre Arabia Saudí e Irán en las negociaciones de la OPEP, o la propia evolución de los conflictos de Siria e Irak mitigan los riesgos geopolíticos y los relegan a factores secundarios.

Rusia también estará en el foco de la política energética estadounidense. El nuevo presidente y su secretario de Estado deberán gestionar temas como la continuación o no de las sanciones al sector petrolero ruso o el acuerdo nuclear con Irán. En el primer caso, no parece compatible suavizar las sanciones a un país que se dedica a negociar y fijar cuotas de producción para falsear los fundamentales del mercado: no hay por qué levantar sanciones a quien decide sancionarse a sí mismo; o si se levantan al menos exigir la renuncia a las cuotas de producción. En el segundo caso, el acuerdo de la OPEP mediado por Rusia ya acota el aumento de producción iraní, independientemente de las consideraciones de política exterior de la Administración Trump y de la relevancia que en ella adquiera Rusia. Por otro lado, Rusia ha reconocido recientemente que la llegada de Trump puede aumentar las exportaciones de gas estadounidense a Europa y plantear una nueva rivalidad geo-económica que hasta ahora el gobierno ruso había descartado.

La recuperación de los precios relajará algo las tensiones económicas de los países productores, aunque no lo suficiente como para no seguir necesitando medidas de ajuste. La economía política de unos precios del petróleo en el entorno de los 50-60 dólares sigue planteando serias dificultades a los gobiernos de los países productores, pero puede permitir enfoques más gradualistas en las reformas necesarias. Hay que recordar que Arabia Saudí ha registrado déficit fiscales récord que le han obligado a recortar subsidios, doblar el precio de la gasolina y reducir el salario de los funcionarios hasta en un 20% para los altos cargos, algo nunca visto en el país. El deterioro de la economía saudí también tiene implicaciones para España, que en 2015 exportó más de 3.000 millones de euros a Arabia Saudí, que ese mismo año fue el séptimo destino de las exportaciones españolas fuera de la UE, por encima de Brasil, Japón o Corea del Sur. Venezuela, incapaz de frenar el declive de su producción, es uno de los halcones tradicionales de la OPEP, pero no parece que los niveles de precios previsibles basten para solucionar su grave situación económica.

Esas dificultades se agravan en productores con costosos conflictos abiertos, como la propia Arabia Saudí con Yemen, o Irak, Libia y Nigeria. Respecto a Libia, resulta imposible aventurar previsiones, salvo que cualquier impacto geopolítico hace años que quedó descontado. En todo caso las noticias más recientes sobre la evolución de la producción libia son positivas: ésta se habría situado en enero de 2017 en casi 700.000 barriles diarios, más del doble de los 300.000 producidos en septiembre pasado. En Nigeria también sería previsible la consolidación de la recuperación de la producción conforme mejore la gestión del gobierno de los problemas en el Delta del Níger. Finalmente, Argelia se encuentra en una situación de continuidad deteriorada, con las reformas económicas y energéticas semi-paralizadas por la incertidumbre sobre la sucesión del presidente Bouteflika, pero con riesgos a la baja conforme se estabilizan los precios del crudo.

Desde la perspectiva de los consumidores, sean países, empresas o individuos, parece razonable empezar a interiorizar que precios del petróleo tan bajos como los de años pasados no pueden mantenerse siempre. Y que, en consecuencia, las políticas económicas, las estrategias empresariales y las decisiones de los consumidores deberán ajustarse a la estabilización prevista para los precios del petróleo. Estos se mantendrán previsiblemente en niveles no muy diferentes a los actuales, aunque quizá haya un cierto riesgo de subida de precios conforme avance el año. El impacto de la subida de precios se ha manifestado ya desde principios de año por el aumento de los precios del gas natural (en parte por la indexación a los precios del petróleo, en parte por el aumento de la demanda ocasionada por el parón técnico nuclear francés) y el consiguiente incremento de los precios de la electricidad.

Cambio climático en 2016: un año intenso

El 2016 ha sido un año marcado por las luces y las sombras en el ámbito climático. Tras el clímax diplomático de la COP 21 y la ratificación del Acuerdo de París por parte de China y EEUU, se precipitó la entrada en vigor del mismo antes del inicio de la COP 22 de Marrakech, gracias a la ratificación de la UE, entre otros. Es la primera vez en la historia de las negociaciones climáticas que un acuerdo entra en vigor en menos de un año desde su adopción, lo cual indica la importancia del cambio climático en la agenda global.

Otro elemento positivo que ha acompañado la entrada en vigor del Acuerdo de París ha sido la adopción de la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal para la paulatina eliminación en el uso de los hidrofluorocarbonos (HFC). En el sector del transporte también ha habido avances. En 2016 se ha aprobado el desarrollo del mecanismo global de compensación de emisiones por parte de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). En el seno de la Organización Marítima Internacional (OMI) se ha adoptado un sistema de recogida de datos sobre el consumo de combustible de los buques y se esperan medidas relativas a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en 2018.

Los acuerdos alcanzados por la comunidad internacional indican un compromiso global sin precedentes con la transición hacia un modelo de desarrollo bajo en carbono. Compromiso que se sustenta en la bajada de los costes de las energías renovables, en un mejor conocimiento científico de los efectos del cambio climático, en las oportunidades de negocio para empresas que lideren la transición hacia una economía descarbonizada, en una creciente preocupación de la población por los efectos del cambio climático y en la demanda ciudadana de acción climática por parte de sus gobiernos.

Al compromiso con la acción climática se suma además el sector financiero internacional que cuenta desde 2016 con un informe, liderado por Michael Bloomberg y Mark Carney, sobre comunicaciones voluntarias relativas al riesgo climático al que están expuestas las empresas, elaborado por el Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD) del Financial Stability Board. La información relativa a la exposición a los riesgos climáticos (y a la capacidad de gestión de los mismos) serán de gran valor para inversores y aseguradoras, que contarán con información para discriminar en sus inversiones entre empresas que conocen sus riesgos climáticos y los gestionan de manera proactiva y aquellas que no lo hacen.

Los avances y compromisos mencionados indican, como afirmaba la comunidad internacional en la COP 22, que la acción climática es irreversible. No obstante, 2016 también ha supuesto la primera prueba de fuego para el Acuerdo de París. El 8 de noviembre Donald Trump era elegido presidente de EEUU. Como segundo emisor de gases de efecto invernadero, la política climática norteamericana es clave en la descarbonización de la economía mundial.

Aunque existe incertidumbre sobre las medidas que implementará Trump a nivel federal, las declaraciones en materia climática del presidente electo, el nombramiento de escépticos del cambio climático contrarios a la política climática de Obama como el ex gobernador de Texas Rick Perry para el Departamento de Energía, el fiscal general de Oklahoma Scott Pruit al frente de la agencia de protección ambiental americana (EPA, en sus siglas en inglés) o la nominación de Rex Tillerson, presidente y CEO de Exxon Mobile, como secretario de Estado y cabeza de la diplomacia norteamericana, no son halagüeños. De hecho, el recientemente publicado plan energético de la Administración Trump (An America First Energy Plan), recoge en apenas un folio las aspiraciones de aumentar la producción nacional de energía, liberarse de la OPEP o reducir drásticamente la regulación energética, sin ni siquiera mencionar las energías renovables ni el cambio climático, salvo para afirmar que Trump se compromete a eliminar el Plan de Acción Climática (Climate Action Plan) de Obama.

Es más, en las primeras dos semanas de la presidencia de Donald Trump, las acciones emprendidas confirman los temores relativos a la falta de ambición climática del nuevo gobierno estadounidense. Hay señales claras del cambio de dirección en la política climática americana, como por ejemplo: la eliminación de las referencias al cambio climático en la página web de la Casa Blanca; las restricciones impuestas en las comunicaciones y publicaciones de instituciones de reconocido prestigio internacional como la agencia de protección ambiental (EPA) y los planes para desmantelar esta institución; la revocación de la ley que limitaba las emisiones de metano de los procesos de exploración y producción de petróleo y gas; y la firma de dos órdenes ejecutivas para avanzar en la construcción de dos oleoductos (Dakota y Keystone XL).

Recordemos también que Trump se comprometió en campaña a derogar el Plan de la Energía Limpia (Clean Power Plan), mediante el cual EEUU se comprometía a reducir en un 32% las emisiones provenientes de las centrales termoeléctricas en 2030 en comparación con los niveles de 2005. Además, Trump previsiblemente “cancelará” el Acuerdo de París, y parece que lo hará en breve. Pero, en cualquier caso, según el artículo 28 del Acuerdo de París, EEUU no podrá retirarse del acuerdo antes de 2019. Por último, se espera que Trump no haga honor a sus compromisos financieros climáticos.

La respuesta de científicos, activistas y políticos no se ha hecho esperar. Desde diciembre hay diversas universidades en EEUU y en Canadá archivando los datos climáticos en servidores privados. El 22 de abril de 2017, día de la Tierra, se ha convocado una marcha por la ciencia y en contra de una política científica post-factual. Es importante señalar también que se espera un impulso continuado a la política climática por parte de ciertos estados y ciudades norteamericanas. Además, la bajada en el coste de las renovables, y la competencia de otros combustibles fósiles, hace cada vez menos atractivas las inversiones en carbón, por ejemplo. No obstante, a pesar de todas las iniciativas emprendidas para contrarrestar a Trump y del alcance relativamente limitado de las políticas a nivel federal, la incertidumbre vuelve a planear sobre la ambición climática, potencialmente retrasando la transición energética.

Un disgusto adicional para España es la ascendencia que el Institute for Energy Research tendrá en la política energética estadounidense: algunos lectores recordarán a ese “simpático” think-tank republicano que publicó el panfleto en que se concluía falazmente que por cada empleo creado en España por las renovables se habían destruido 2,2 puestos de trabajo en el resto de la economía.

Volviendo al ámbito internacional, el efecto dominó que la elección de Donald Trump podría haber tenido en las negociaciones climáticas internacionales, con China, entre otros, reduciendo potencialmente su nivel de ambición y paralizando las negociaciones, no se produjo. Al contrario, en Marrakech se volvió a lanzar un mensaje de unidad de la comunidad internacional frente al desafío del cambio climático. La causa del atrincheramiento en los compromisos climáticos adquiridos podría radicar en la toma de conciencia por parte de los gobiernos de la transición que se ha producido desde un sistema internacional de reparto de esfuerzos de mitigación, hacia una situación en la cual los países y las empresas compiten por las oportunidades derivadas de una economía baja en carbono.

Un buen ejemplo de la competencia por las oportunidades de una transición energética global viene en años recientes de China. El agotamiento de un modelo económico muy intensivo en emisiones de gases de efecto invernadero, con las consecuencias socio-económicas y ambientales indeseables que dicho modelo conlleva, está dando paso en China a un nuevo modelo económico, cimentado sobre el XIII Plan Quinquenal chino (2016-2020). China camina hacia un modelo menos intensivo en emisiones, compite por el mercado de las tecnologías renovables y potencia su proyección exterior como un actor fundamental, y crecientemente activo, en el ámbito climático, entre otros. Los datos en materia de renovables son contundentes: en 2016 China más que duplicó su potencia fotovoltaica instalada con respecto al año anterior (77GW en 2016 en comparación con 34GW en 2015) y tiene un tercio de la potencia eólica mundial (más de 145GW de los 433GW instalados a nivel mundial en 2015). La alineación de los intereses económicos, sociales y ambientales chinos está suponiendo un cambio en el liderazgo climático internacional.

En el contexto europeo, uno de los elementos potencialmente desestabilizadores para la política climática en 2016 ha sido la decisión del Reino Unido de abandonar la UE. Así, las incertidumbres sobre los efectos del Brexit en la lucha contra el cambio climático son significativas. No obstante, dado que la política climática del Reino Unido y de la UE han evolucionado de manera coordinada en el pasado, se espera que dichas políticas sigan esencialmente alineadas en el futuro, pero Europa perderá un hábil negociador en la escena climática internacional. Europa también perderá un socio (generalmente) ambicioso en materia climática, dando más peso relativo en las decisiones climáticas europeas a Estados miembros menos proactivos en materia de descarbonización como Polonia e Italia. El efecto del Brexit, aun no siendo devastador en el ámbito climático, podría alterar y ralentizar la transición energética europea. Los efectos a medio y largo plazo sobre el mercado europeo de emisiones (EU-ETS) y sobre la Regulación para el reparto de cargas o Effort Sharing Regulation (ESR) que afecta a los sectores difusos (comercial, residencial, transporte y agricultura) son también inciertos, y no parece que 2017 vaya a despejar todas las incógnitas al respecto.

En lo referente al liderazgo climático europeo, en 2016 vivimos una situación que podría recordar, en algunos aspectos y salvando las distancias, a la vivida en 2001 cuando EEUU no ratificó el Protocolo de Kioto, sembrando dudas sobre el futuro del régimen climático internacional. En aquel momento Europa tomó el liderazgo de las negociaciones internacionales que culminaron en la entrada en vigor de dicho protocolo en 2005. Como ocurrió entonces, el vacío que dejará EEUU en 2017 en el ámbito de las negociaciones climáticas internacionales podría ser una nueva oportunidad para que Europa retome su liderazgo direccional, esta vez acompañada, entre otros, del resto de miembros de la High Ambition Coalition, del Climate Vulnerable Forum y de China, estando Europa en esta ocasión debilitada para liderar en solitario en parte por el efecto del Brexit y por la necesidad de reconfigurar el proyecto europeo.

Acción exterior: energía y cambio climático

La política energética europea y el Paquete de Invierno

El año 2016 fue importante para la política energética europea, con la aprobación a finales de noviembre del Paquete de Invierno de la Unión de la Energía. Más allá de una denominación sin duda poco afortunada, que la Comisión intenta reemplazar con poco éxito por la más aseada de Clean Energy for all Europeans (en la línea de la iniciativa de Naciones Unidas Sustainable Energy for All), el paquete supone, junto con la evolución de los precios del petróleo, el otro gran reto de 2017 para las políticas energéticas de los Estados miembros, las empresas del sector y los consumidores europeos. El nuevo paquete energético supone una transición significativa en la orientación de la política energética exterior europea y la propia Unión de la Energía que puede resumirse en la fórmula “de Tusk a Musk”. La Unión de la Energía surgió como una iniciativa ligada a Donald Tusk, entonces primer ministro polaco y actualmente presidente del Consejo Europeo, destinada a impulsar la diversificación de las importaciones de gas europeas procedentes de Rusia tras las sucesivas crisis gasistas de Ucrania.

En cambio, el paquete de invierno de la Unión de la Energía parece sustituir la estrategia geopolítica de reducir la dependencia europea de las importaciones de gas ruso por la de diversificar las fuentes energéticas hacia las renovables y reducir la dependencia de los combustibles fósiles, incluyendo el gas natural. Su apoyo a las energías renovables, especialmente a las descentralizadas y al coche eléctrico, así como a su regulación pan-europea y al fomento de los flujos intra-europeos de electricidad de origen renovable, parecen dibujar un horizonte diferente al planteado originalmente por la Unión de la Energía. Por ello, el paquete de invierno parece más cercano a los planteamientos tecnológicos de Elon Musk y los planes de su compañía Tesla que a las ambiciones geopolíticas inicialmente planteadas por Donald Tusk.

Resulta ineludible para España participar activamente en esta transición conceptual de la política energética comunitaria, que ya no abarca sólo los aspectos tradicionales de la seguridad de suministro en hidrocarburos, sino de manera creciente los aspectos geopolíticos del despliegue de las energías renovables, incluyendo los intercambios de electricidad de origen renovable tanto en el seno de la UE como con su vecindad. Dada la extensión del paquete, resulta imposible un análisis detallado del mismo, por lo que los párrafos que siguen se limitan a destacar la oportunidad que supone para la acción exterior de España.

El Paquete de Invierno implica que en 2017 la política energética exterior del nuevo gobierno seguirá centrada en los aspectos eléctricos de la Unión de la Energía. Esta dimensión afecta a temas prioritarios para la política energética europea de España, desde las interconexiones al tratamiento a las renovables y los flujos eléctricos transfronterizos, pasando por la situación de ciudades o islas consideradas periféricas y la propia gobernanza de la Unión de la Energía. Los Estados miembros tienen que presentar Planes Integrados de Energía y Clima a 10 años para alcanzar los objetivos de 2030: por ejemplo, cómo alcanzar el objetivo de 15% de interconexión eléctrica, contribución al objetivo de 27% de renovables y 30% de eficiencia (en caso de aprobarse la propuesta de la Comisión), o cómo mejorar su situación de seguridad energética. El gobierno deberá presentar a la Comisión un borrador del Plan el 1 de enero de 2018, y a partir de esa fecha se abre un proceso de planificación, monitorización y comunicación programado en paralelo al Acuerdo de París.

Pero el proceso legislativo europeo en el Parlamento y el Consejo empieza mucho antes, en los primeros meses de 2017 y promete complicaciones. Lo previsible es que el Parlamento requiera compromisos más ambiciosos (por ejemplo, un 40% en eficiencia y un objetivo más ambicioso en renovables) y que el Consejo se atendrá a los objetivos pactados ya mencionados. El tratamiento de la pobreza energética y el compromiso con los consumidores y la auto-generación también pueden ser objeto de polémica. Desde la perspectiva de la acción exterior, el gobierno seguirá insistiendo en las interconexiones con Francia, pero deberá plasmarlas en dicho Plan Integrado, que definirá las reglas del juego del sector eléctrico español durante una década.

Todo este proceso ofrece a España una oportunidad importante de proyección exterior. Tal vez por primera vez en muchos años, España se encuentre en 2017 en condiciones de contribuir de manera constructiva y propositiva a la política energética europea. El nuevo gobierno se encuentra con un sector saneado y libre de la losa del déficit de tarifa, con gran proyección internacional, y con una política climática muy anclada por el Acuerdo de París. El momento parece el idóneo para elevar el tono de la acción exterior española en materia de energía, especialmente en Europa. Sería importante que tanto el gobierno como los diferentes partidos políticos fuesen capaces de superar el debate a nivel nacional, con consensos emergentes como los relacionados con la lucha contra la pobreza energética o el cambio climático, para dedicar más atención a la dimensión internacional de la energía, al menos en el ámbito europeo. Para continuar con la figura anterior, de Tusk a Musk hay un gran trecho que puede resultar especialmente fértil para las preferencias energéticas españolas.

Muy relacionado con lo anterior, 2016 se cerró con una declaración conjunta firmada en los márgenes de la COP22 de Marrakech sobre el Establecimiento de una Hoja de Ruta para el Comercio Sostenible de Electricidad entre Marruecos y la UE, firmada por el país anfitrión, Alemania, España, Francia y Portugal. Su objetivo es facilitar los intercambios de electricidad renovable y la integración eléctrica con Marruecos. Durante 2017 deberá alcanzarse un acuerdo de aplicación cuya firma se ha fijado para la COP23. También en diciembre del año pasado, en la Reunión Ministerial de la Energía de la Unión por el Mediterráneo (UpM) de Roma se acordó un “marco regional mejorado” para la cooperación energética euro-mediterránea. Ello permite la puesta en marcha de proyectos conjuntos en las tres plataformas euro-mediterráneas del gas, la electricidad y las renovables.

Desde el Real Instituto Elcano se ha insistido en las externalidades para la acción exterior española de este tipo de acuerdos estructurantes y de establecer una narrativa atractiva de los mismos. Ello permite proyectarse como compañero de la transición energética de Europa y Marruecos, completando los argumentos españoles a favor de las interconexiones al tiempo que se refuerzan las relaciones energéticas con Marruecos. Sería importante extender esta capacidad de cooperación a países como Argelia, donde España podría contribuir de manera muy importante a establecer una narrativa más atractiva para las relaciones energéticas euro-argelinas. España puede apoyarse también en otras iniciativas europeas, como las ya mencionadas plataformas del gas, la electricidad y las renovables de la UpM, e intensificar la actividad y visibilidad de su acción exterior en materia de energía.

La política climática europea en 2017: implementación y diseño

En clave interna, Europa seguirá trabajando en 2017 en los dosieres de la reforma del mercado europeo de emisiones (EU-ETS), la ESRyel dosier sobre uso de la tierra, cambio en los usos de la tierra y silvicultura (LULUCF en sus siglas inglesas), que se encuentran muy avanzados.

El 15 de febrero el Parlamento Europeo votará la reforma del EU-ETS cuyo principal objetivo es proporcionar una señal de precios clara al mercado para la descarbonización a largo plazo de las industrias intensivas en emisiones que participan en el mercado europeo de derechos de emisión. Para ello, es necesario modificar la reserva de estabilidad del mercado y proponer medidas que incentiven la descarbonización de sectores intensivos en emisiones al tiempo que se evita el riesgo de fuga de carbono. En lo relativo a la ESR, la propuesta por parte de la Comisión implica un reparto entre los Estados miembros del objetivo de reducción de emisiones de los sectores difusos (objetivo que implica una reducción del 30% de las emisiones en 2030, en relación con los niveles de 2005). La propuesta relativa a la ESR está sujeta a cambios tanto en el Parlamento Europeo como en el Consejo de Ministros de la UE, que además tienen que ponerse de acuerdo para que la propuesta de la Comisión salga adelante. En el ámbito de LULUCF, la propuesta de la Comisión consiste en que los Estados miembros adquieran un compromiso legalmente vinculante hasta 2030 para compensar las emisiones provenientes del uso de la tierra, el cambio en los usos de la tierra y la silvicultura.

Por otro lado, Alemania ostenta la presidencia del G20 hasta finales de 2017. Dos de las prioridades de su presidencia son la implementación de los compromisos climáticos adquiridos en el marco del Acuerdo de París y el acercamiento y alineación de las políticas climáticas y energéticas como prerrequisitos para asegurar el crecimiento económico.

En clave nacional, España depositó su instrumento de ratificación del Acuerdo de París a principios de 2017. La implementación y el aumento de la ambición son ahora los principales retos pendientes. En este sentido, se espera que España comience a trabajar en 2017 en el diseño de la anunciada Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Una ley que previsiblemente ordenará las medidas existentes y futuras (con 2030 y 2050 en mente) para la lucha contra el cambio climático. La futura ley deberá abordar la compleja tarea de conjugar el objetivo de la descarbonización prácticamente total de la economía con las demandas del sector empresarial. Un sector que pide reglas de juego predecibles y comparables a nivel internacional, además de un apoyo económico suficiente que evite la pérdida de competitividad de sectores en riesgo de fuga de carbono (deslocalización) frente a empresas europeas e internacionales.

En relación a las tareas pendientes, la OCDE recomienda a España en el último análisis disponible de nuestro desempeño ambiental aumentar la fiscalidad verde, eliminar los subsidios al diesel y reducir la presión fiscal sobre el empleo. Además, insiste en la importancia de la integración y coordinación de las políticas ambientales en las distintas instituciones, así como en la necesidad de mejorar la trasposición de la normativa europea. La OCDE señala la importancia del sector del transporte en el cómputo nacional de las emisiones de gases de efecto invernadero (un 24% de las emisiones en 2014), subrayando las oportunidades de reducción de emisiones en este sector, por ejemplo a través de la electrificación . Las medidas en materia de eficiencia energética, el desarrollo de las energías renovables y las oportunidades en el sector de la construcción también se mencionan como áreas en las que existen oportunidades de mejora.

En cuanto a la acción exterior en el ámbito climático, el vacío que deja la Administración Obama en las negociaciones climáticas internacionales, y la reconfiguración de la UE tras el Brexit, proporcionan a España una ventana de oportunidad para aumentar su presencia y liderazgo climático internacional. Para ello cuenta con el apoyo de la ciudadanía española ya que una vez más, como viene sucediendo desde 2011, los españoles afirman que el cambio climático es la segunda prioridad en materia de política exterior, tras la lucha contra el terrorismo yihadista.

Las herramientas a disposición del gobierno para aumentar la presencia española en el ámbito climático a escala global incluyen, entre otras, instituciones como la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático (RIOCC), potencialmente replicable en otras áreas geográficas, y la financiación climática. Dicha financiación llegará a los 900 millones de euros anuales en 2020 si se cumplen los compromisos anunciados por el gobierno. La adicionalidad1 de la financiación, además de la inclusión de las demandas de los receptores en la gestión de la financiación, ayudarían a potenciar la imagen de España como país comprometido con los mecanismos de solidaridad climática internacional.

Conclusiones

El año 2017 plantea retos importantes para la acción exterior española en materia de energía. Por un lado, la mayor parte de las previsiones apuntan a una estabilización de los precios del petróleo no muy lejos de los niveles actuales, si bien todo dependerá de la cohesión en el seno de la OPEP en un año que a sus miembros se les va a hacer muy largo. Ello supone una llamada de atención sobre el choque positivo de oferta que ha beneficiado a la economía española en los últimos dos años y que no podía durar siempre, como ya se ha reflejado en España en el aumento de los precios de la electricidad en las primeras semanas del año en curso. Por otra parte, la recuperación parcial de los precios rebaja las tensiones en suministradores importantes para España, como Argelia, Nigeria o Arabia Saudí, si bien no reduce su necesidad de proseguir con las reformas económicas y el ajuste fiscal.

El segundo gran reto energético exterior de 2017 será contribuir al debate sobre el nuevo paquete eléctrico y renovable europeo, y preparar los planes españoles que exige la nueva normativa. También será importante mantener la capacidad propositiva en el espacio energético euro-mediterráneo: avanzando en el nuevo proyecto de intercambios renovables con Marruecos y despejando las dudas sobre la tercera interconexión eléctrica; contribuyendo con ideas a renovar la relación energética europea con Argelia; y, en general, intentando elevar el compromiso y la visibilidad en las iniciativas energéticas comunitarias.

Pero aparte de esos grandes vectores energéticos, 2016 y 2017 también son años de cambio en la micro-geopolítica de la energía que se dirime entre nuevos entrantes e incumbentes, y entre éstos y los consumidores (y prosumidores, actuales o en potencia). Los vectores ideacionales cada vez tienen más peso en las decisiones de los consumidores y la tecnología refuerza sus opciones. Uno de los hitos que ha pasado casi desapercibido en 2016 fue que según anunció la Agencia Internacional de la Energía, 2015 fue un punto de inflexión para las energías renovables, que superaron por primera vez al carbón en capacidad instalada.

En 2017 veremos a la Administración Trump en acción y las primeras decisiones indican un viraje de 180 grados de la política climática estadounidense. El sector financiero internacional contará, gracias al informe del Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TFCFD), con una guía para informar sobre los riesgos climáticos y su gestión, información que tendrá un impacto creciente sobre inversores y aseguradoras. En la UE se avanzará decididamente en la reforma del ETS, la ESR y en el dosier sobre LULUCF, trazando la senda de la política climática europea a medio plazo. En España comenzarán las negociaciones para el desarrollo de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética con los horizontes 2030 y 2050 en mente. Se espera pues otro año repleto de acción climática.

Más allá de los grandes objetivos de la política energética y climática comunitaria a 2030 (27% de renovables, 30% de eficiencia –si se aprueba la propuesta de la Comisión–, 40% de descarbonización y 15% de interconexiones), en 2016 supimos que en 2017 Google será 100% renovable, ganando la carrera a Apple y Facebook; y que Tesla, no contenta con entrar en el mercado de los techos solares y las grandes baterías en 2017, quiere producir un millón de coches en 2018. No resulta fácil precisar cuándo se da un punto de inflexión en la transición hacia una economía hipocarbónica, pero quizá 2016 y 2017 cuenten con bastantes opciones.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía del Real Instituto Elcano
| @g_escribano

Lara Lázaro
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza


1 Es decir, que la financiación climática se sume a la ayuda oficial al desarrollo en lugar de detraer fondos de proyectos de desarrollo para la lucha contra el cambio climático. Véase Los principios y los criterios del financiamiento público para el clima: Un marco normativo, Climate Funds Update.

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<![CDATA[ Cambio climático en la COP22: del “espíritu de París” al reglamento, otra vez ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-lazaro-cambio-climatico-cop22-espiritu-paris-reglamento-otra-vez 2016-11-07T06:07:27Z

De Marrakech podemos esperar una COP técnica, al igual que lo fuera la COP7. Los retos pendientes en materia de implementación y aumento de la ambición siguen hoy tan vigentes como hace poco más de un año cuando se adoptó el Acuerdo de París.

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La construcción del proceso de negociaciones internacionales tiene retos necesariamente cambiantes. El año pasado por estas fechas el objetivo era la adopción del Acuerdo de París. Alcanzado este hito, el foco se puso en la ratificación del acuerdo por al menos 55 Partes del acuerdo que supusiesen al menos el 55% de las emisiones mundiales. De manera inesperadamente acelerada, la ratificación por parte de la UE (entre otros) el 5 de octubre de 2016 hizo posible cruzar el umbral porcentual que permitía la entrada en vigor del Acuerdo de París que se produjo el pasado 4 de noviembre. Por delante quedan retos no menos complejos que los ya superados. La definición de la arquitectura institucional que comienza en Marruecos en la COP22, la implementación de los compromisos y el aumento de la ambición son ahora las tareas pendientes.

Si bien la cumbre del clima que se celebra en Marrakech entre el 7 y el 18 de noviembre es menos mediática que la COP21, en la que se adoptó el Acuerdo de París, el desarrollo del reglamento de dicho acuerdo, que se espera finalice en 2018, proporcionará las reglas del juego internacionales que acompañarán la transición hacia un modelo de desarrollo de bajas emisiones. En este sentido, la COP22 podría ser juzgada por la historia como un hito en el desarrollo institucional de la lucha climática, si nos proporciona la hoja de ruta para que el Acuerdo de París esté plenamente operativo en 2020. Parece que la historia se repite y que Marrakech, al igual que sucediera en la COP7 en 2001, será el escenario de los primeros pasos del desarrollo reglamentario del acuerdo global de lucha contra el cambio climático que sucederá al Protocolo de Kioto.

A nivel global, si la pre-COP puede servir de guía para entender cuáles son los temas prioritarios de la COP22, los siguientes serían algunos de ellos: (1) la entrada en vigor acelerada del Acuerdo de París; (2) el desarrollo de la primera reunión de las Partes del Acuerdo de París (CMA1); (3) los medios de implementación (incluyendo el desarrollo de capacidades y la financiación); (4) la inclusión de la información proveniente de los actores no estatales en el proceso de toma de decisiones a través de la Agenda de Acción Climática Global y con el impulso del primer Foro Global de las Alianzas y Coaliciones; (5) el desarrollo del reglamento (rulebook) del Acuerdo de París; y (6) el análisis de la acción pre-2020. De lo anterior se deriva que (con el permiso de los resultados electorales de EEUU) la COP22 será una cumbre técnica.

Como viene siendo habitual, los países en desarrollo tienen como objetivo para la COP22 avanzar en materia de financiación, adaptación y pérdidas y daños. Los países desarrollados, por su parte, impulsarán los ámbitos de la transparencia y de las revisiones quinquenales. En línea con los intereses mencionados, de la COP22 la UE espera que se den avances en el mecanismo de transparencia, en particular en lo referente al seguimiento de la financiación climática así como en lo que concierne a las medidas de mitigación. También se prevé un progreso en el ámbito de las revisiones quinquenales de las contribuciones determinadas a nivel nacional o Nationally Determined Contributions (NDCs). En materia de mitigación las prioridades son: avanzar en la implementación de los compromisos adquiridos a nivel nacional, mejorar en la identificación de acciones con alto potencial de mitigación y que se compartan experiencias exitosas de reducción de emisiones.

“Prueba de la necesidad de acelerar la acción climática es que el año 2016 será probablemente el más cálido desde que existen registros”

Parece por tanto que, salvo excepciones,1 se dejarán para más adelante las iniciativas de aumento de la ambición a escala global, por muy necesario que sea dicho aumento (véanse Climate Action Tracker, 2015; Hansen et al. 2016; UNFCCC, 2015; o UNFCCC, 2016).

Prueba de la necesidad de acelerar la acción climática es que el año 2016 será probablemente el más cálido desde que existen registros, habiéndose observado desde 2001 15 de los 16 años más cálidos jamás registrados. De hecho, el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) nos recordaba recientemente en su Emissions Gap Report (2016) que seguimos emitiendo demasiados gases de efecto invernadero si queremos evitar una interferencia antropogénica peligrosa con el sistema climático. En concreto, según el citado informe, hemos de reducir un 25% más las emisiones en 2030, en relación a los compromisos ya adquiridos, si queremos evitar aumentos de la temperatura de entre 2,9ºC y 3,4ºC en este siglo en comparación con la era preindustrial. Recuérdese que el límite a partir del cual se considera que existe una interferencia peligrosa con el sistema climático es 2ºC.

Centrándonos en la financiación climática, uno de los compromisos políticos de París es que los países desarrollados presentasen sus avances en materia de financiación. Según el informe preliminar de los gobiernos de Australia y el Reino Unido, en 2020 se va a llegar al objetivo acordado en Copenhague (COP15) de que los países desarrollados proporcionen 100.000 millones de dólares anuales para las acciones de mitigación y de adaptación de los países en desarrollo mediante una combinación de financiación pública y privada.

A pesar de las buenas noticias del citado informe, éste subraya que las cifras de financiación climática prevista pueden diferir de la financiación efectivamente disponible por varios motivos. Una de las razones que subyacen a la disparidad de cifras es la inadecuada medición de la financiación privada. Además, no todos los países proporcionan información sobre sus presupuestos futuros, la financiación puede depender de la demanda de fondos y de la oferta de proyectos así como del contexto macroeconómico. De hecho, hay que recordar que la estimación de la cuantía exacta de la financiación climática fue objeto de intenso debate en la COP21 a raíz de la publicación de un informe de la OCDE y del Climate Policy Initiative, que afirmaba que la financiación climática ascendió a 62.000 millones de dólares en 2014. La India, a través de un documento publicado por su Ministerio de Economía, cuestionó dicha cifra.

Relacionado con la financiación climática, entre otros, en Marrakech la UE espera avances en el fomento de capacidades. Es decir, todo aquello que permita a los países en desarrollo reducir sus emisiones y adaptarse a las consecuencias inevitables del cambio climático, incluyendo, inter alia, el acceso a la financiación, la disponibilidad de información y el acceso y despliegue de tecnologías de bajas emisiones. En concreto, se espera el lanzamiento e inicio de actividades del Comité de París para el Fomento de Capacidades, que previsiblemente trabajará en la identificación de aquellas áreas que necesitan financiación.

En lo relativo a los instrumentos de mercado y no de mercado, se espera que haya avances, que no resultados concretos, en el ámbito de los intercambios internacionales de reducciones de carbono (Internationally Traded Mitigation Outcomes, o ITMOs) así como en el Mecanismo de Desarrollo Sostenible. En relación con los ITMOs, la UE tiene como objetivo que se establezcan mecanismos para evitar la doble contabilidad de las reducciones de emisiones.

“La inclusión de actores más allá de los Estados es crucial para el avance en la lucha contra el cambio climático”

En lo que al Mecanismo de Varsovia de Pérdidas y Daños se refiere, el Comité Ejecutivo comenzó a elaborar el plan de trabajo. Durante la COP22 se espera que se revise el funcionamiento de este mecanismo, con las limitaciones derivadas del escaso tiempo disponible que ha habido para dicha revisión.

La inclusión de actores más allá de los Estados es crucial para el avance en la lucha contra el cambio climático. Por esta razón, durante la COP22 la UE espera que se impulse el marco de la Agenda de Acción en lo relativo al seguimiento (tracking) de las acciones de las ciudades, regiones, empresas y organizaciones de la sociedad civil.

Entre los elementos menos institucionalizados, pero cruciales para el avance de la descarbonización, encontramos la integración de las políticas climáticas (Climate Policy Integration, CPI) en sectores que afectan al (y son afectados por el) cambio climático. Así, en la COP22, la UE se ha marcado como objetivo la inclusión de variables climática en otros sectores también en el marco de la Agenda de Acción.

Como vector de transmisión ideacional de la importancia de la acción climática se esperan ciertos avances en materia de co-beneficios durante la COP22. Un ejemplo de ello es el espacio dedicado en la COP22 a la relación entre cambio climático y salud. Por último, en lo referente a la transferencia tecnológica, no es de esperar que la COP22 vaya a proporcionar avances significativos.

De Marrakech podemos esperar una COP técnica, al igual que lo fuera la COP7. Los retos pendientes en materia de implementación y aumento de la ambición siguen hoy tan vigentes como hace poco más de un año cuando se adoptó el Acuerdo de París. En España, la pronta ratificación del acuerdo y el apoyo continuado a iniciativas como la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático (RIOCC), que aumenta nuestro peso en materia de negociaciones climáticas en el contexto internacional, son elementos de acción clave a corto plazo.

Lara Lázaro
Investigadora senior asociada, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza


1 Véase el NDC de Marruecos y compárese con su INDC. No obstante, parece que habrá más países que anuncien mayor ambición y planes para mediados de siglo.

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<![CDATA[ El Acuerdo de París y el fin de la era del carbón ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt12-2016-olabe-gonzalezeguino-ribera-acuerdo-paris-fin-era-carbon 2016-07-28T11:04:18Z

En la actualidad, la combustión de carbón es responsable del 30% de las emisiones de gases de efecto invernadero. La retirada del carbón del mix energético habría de formar parte de una estrategia de profunda descarbonización de la economía global en el horizonte 2050.

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Índice

(1) Introducción – 3
(2) El pico del carbón y los actores clave – 5
 (2.1) China – 6
 (2.2) EEUU – 8
 (2.3) La India – 9
 (2.4) La UE – 10
(3) La burbuja de las centrales de carbón – 11
(4) El riesgo económico del carbón – 17
(5) Conclusiones y recomendaciones – 22
Referencias – 25

(1) Introducción

El 12 de diciembre de 2015, 195 Estados nacionales más la Unión Europea, reunidos en la capital de Francia en la 21ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, aprobaron el Acuerdo de París. El documento, abierto a la firma desde el pasado mes de abril en la sede de Nueva York de las Naciones Unidas, propone una respuesta de carácter universal al cambio climático, al incluir de forma conjunta a las naciones desarrolladas, las emergentes y las que se encuentran en vías de desarrollo.

El Acuerdo es el marco de referencia obligado en el que situar la salida a la crisis del clima. Su objetivo a largo plazo, conseguir que el incremento medio de la temperatura no sobrepase el umbral de los 1,5º-2°C, ha enviado una importante señal a los inversores nacionales e internacionales acerca de la inevitable transición energética. La voluntad política de la comunidad internacional se ha manifestado y el horizonte estratégico a largo plazo ha quedado perfilado. Tal y como lo expresaron los líderes del grupo de los siete países más desarrollados (G-7) en su reunión de junio de 2015 en Baviera (Alemania), se debe poner fin a la era de los combustibles fósiles que comenzó con la Revolución Industrial. En consecuencia, es preciso promover una retirada progresiva y ordenada de los combustibles fósiles del mix energético mundial.

Los compromisos nacionales de mitigación de emisiones (INDC, por sus siglas en inglés) son la base sustancial del Acuerdo de París. En su actual formulación están lejos de representar una trayectoria de emisiones compatible con el objetivo del mismo. La evaluación de los mencionados planes realizada por las Naciones Unidas1 semanas antes de la cumbre presentó dos conclusiones. Primera, si son debidamente implementados, la trayectoria de las emisiones globales conocerá una importante desviación respecto a la que ha prevalecido entre 1990 y 2015.2 Segunda, las medidas de mitigación contempladas en los INDC son insuficientes para garantizar el umbral de seguridad de los 2°C, mucho menos del de 1,5°C.3 El objetivo del Acuerdo de París sólo será alcanzable si las emisiones de gases de efecto invernadero disminuyen de forma mucho más acelerada entre 2016 y 2030 que lo previsto en los INDC. Según los estudios del IPCC (2014), las emisiones totales en el año 2050 deberían situarse en una horquilla de entre 15 y 20 Gigatoneladas de CO2 equivalente (GtCO2 eq.), una cantidad muy inferior a las 55 GtCO2 eq. emitidas en 2015.

En este trabajo defendemos que la prioridad en el período 2016-2030 es sacar el carbón del mix energético mundial.4 En la actualidad, la combustión de carbón es responsable del 30% de las emisiones de gases de efecto invernadero. Sólo las centrales eléctricas basadas en el carbón generan el 20% de las emisiones totales. En consecuencia, en el actual estado de desarrollo de las tecnologías para garantizar que en el año 2030 la trayectoria de las emisiones globales sea compatible con la preservación del umbral de seguridad de los 2°C, es necesario proceder a una retirada ordenada y masiva del carbón del mix energético. Es un objetivo factible ya que están disponibles las tecnologías alternativas a precios competitivos y, además, con menores impactos sobre la salud pública.

La retirada del carbón del mix energético en el período mencionado habría de formar parte de una estrategia de profunda descarbonización de la economía global en el horizonte 2050, en la que cada uno de los combustibles fósiles fuese abordado de forma específica. Comparado con el petróleo y el gas el carbón es, con diferencia, el mayor emisor por unidad de energía.5 Al mismo tiempo, los usos energéticos del carbón, tanto en generación eléctrica como en la industria, pueden sustituirse hoy día de forma eficiente por energías renovables y gas natural. En palabras de la Agencia Internacional de la Energía en su informe Energy Technology Perspectives, 2016: “Con las políticas apropiadas, esta transformación a gran escala es realista y podría reducir de forma drástica tanto la intensidad energética como la intensidad en carbono de la economía global”. No se precisa ninguna ruptura tecnológica para llevar a cabo ese cambio. Con voluntad política y coordinación internacional el phase out del carbón podría llevarse a cabo de forma generalizada en el horizonte 2030.

Una medida económica y energética tan importante sólo se justifica por lo que está en juego. La crisis del clima es mucho más que un problema ambiental, económico o social. Nos confronta con un problema emergente de seguridad global (además de afectar de forma directa a la seguridad nacional, entre otros, de EEUU,6 China7 y la UE,8 como ya han venido señalando sus propias agencias de seguridad). En recientes declaraciones a la revista The Atlantic,9 en abril de 2016, el presidente de EEUU, Barack Obama, se ha referido al tema con las siguientes palabras: “El cambio climático supone una potencial amenaza existencial para el mundo entero si no hacemos algo al respecto. Si analizo los próximos 20 años, el cambio climático me preocupa profundamente por los efectos que tiene sobre los demás problemas. Si comienzas a tener más sequías severas; más hambrunas; más personas refugiadas procedentes del subcontinente indio y de las zonas costeras de África y Asia; si ves los continuos problemas de escasez de recursos, refugiados, pobreza, enfermedad etc., el cambio climático los hace todavía más difíciles de gestionar”.

Este trabajo está dividido como sigue. En la sección 2 se analiza la posición respeto al phase out del carbón y la política climática de los cuatro principales actores mundiales: China, EEUU, la UE y la India. La sección 3 presenta las inversiones previstas en plantas de carbón y su incompatibilidad con los objetivos climáticos. La sección 4 analiza el comportamiento (contradictorio) reciente de los principales agentes financieros y el riesgo relaciones con dichas inversiones. Finalmente, la sección 5 concluye y propone algunas recomendaciones de actuación.

Antxon Olabe
Economista ambiental y ensayista, autor de
Crisis climática-ambiental. La hora de la responsabilidad (Galaxia Gutenberg, 2016)

Mikel González-Eguino
Basque Center for Climate Change (BC3) y Universidad del País Vasco (UPV/EHU)

Teresa Ribera
Directora del Institut du development durable et des relations internationales (Iddri), Paris
| @TeresaRibera


2 En lugar de conducir a un incremento de la temperatura a finales del siglo XXI entre 4,5º-5ºC, la nueva trayectoria implicará un incremento de 2,7º-3ºC.

3 El mencionado informe de evaluación ha cuantificado en 15 Gigatoneladas de CO2 equivalente la diferencia que existirá en el año 2030 entre la trayectoria derivada de los compromisos nacionales y la que requiere el umbral de los 2ºC.

4 El estudio de Mc Glade y Ekins (2015), estima que el 80% de las actuales reservas conocidas de carbón a nivel mundial deberían permanecer en el suelo sin explotar al objeto de que la trayectoria de las emisiones globales sea compatible con el objetivo de los 2ºC. Asimismo, la tercera parte de las reservas de petróleo y la mitad de las de gas.

5 Mientras que una cantidad de carbón equivalente a una tonelada de petróleo genera cuatro toneladas de emisiones de CO2, una tonelada de petróleo emite 3,1 toneladas de CO2. Por su parte, una cantidad de gas equivalente emite 2,4 toneladas de CO2, casi la mitad que el carbón.

6 La importancia que EEUU otorga a las implicaciones de la alteración del clima en su seguridad nacional quedó recogida en la revisión cuatrienal del documento de planificación estratégica llevada a cabo en 2010 por el Departamento de Defensa, así como en la Estrategia Nacional de Seguridad aprobada ese año. Ha quedado asimismo incorporada en la revisión de 2014 (Quadrennial Defense Review).

7 En 2014 China presentó por primera vez su National Security Bluebook y creó su Consejo de Seguridad Nacional. En su primera alocución al Consejo, el presidente Xi Jinping se refirió a los nuevos problemas de seguridad nacional entre los que mencionó a la “seguridad de los recursos y la seguridad ecológica”, en la que incluye al cambio climático.

8 En 2008, el entonces alto representante para la Política Exterior y de Seguridad de la UE, Javier Solana, presentó al Consejo Europeo el informe titulado Cambio climático y seguridad internacional. Ese mismo año, la actualización de la Estrategia de Seguridad Europea (European Security Strategy.Providing Security in a Changing World), incluyó al cambio climático entre las amenazas relevantes.

9 The Obama Doctrine, The Atlantic.

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