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¿Qué se puede conjeturar acerca del sector energético para 2020 en clave europea y española?

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Tema

¿Qué se puede conjeturar acerca del sector energético para 2020 en clave europea y española?

Resumen

El año 2020 estará marcado por el impacto sobre los precios del petróleo de la escalada entre EEUU e Irán, aunque también se prevén novedades importantes en la producción de gas y petróleo no convencional de EEUU, el comienzo de la producción de petróleo en Guyana, la política energética argelina, el futuro petrolero de Libia y el del gas del Mediterráneo Oriental. Pero pese a la proliferación de expectativas sobre los productores de gas y petróleo, en Europa el año vendrá marcado por el desarrollo del Pacto Verde Europeo y su plena integración, por primera vez, en la agenda geopolítica europea.

Análisis

La geopolítica de la energía promete un año 2020 repleto de incertidumbres y con numerosos focos de interés que mantendrán la atención de los mercados. Como viene ocurriendo en los últimos años, el ámbito energético concentra una parte importante de las preocupaciones globales. De los 10 conflictos a seguir en 2020 identificados por el International Crisis Group, la mitad tienen componentes y/o implicaciones energéticas: Yemen, Libia, EEUU - Irán - Golfo Pérsico, Venezuela y Ucrania.1 Eurasia Group selecciona 11 riesgos principales, de los cuales cinco tienen una dimensión energética directa: el cambio climático, el crescendo chií, y la inestabilidad política en América Latina, Turquía y la mayoría de los países incluidos en lo que denomina el nuevo “eje del mal” (Irán, Venezuela, Siria y Corea del Norte).2

A más largo plazo, el panorama de riesgos parece concentrarse en el impacto del cambio climático . Por primera vez, el Global Risks Report 2020 del World Economic Forum está dominado por el cambio climático. Las cinco primeras posiciones de su listado de riesgos a largo plazo están ocupadas por los eventos meteorológicos extremos, el fracaso de la acción climática, los desastres naturales, la pérdida de biodiversidad y los desastres ambientales. Entre los riesgos a corto plazo, el informe cita las olas de calor extremo, la destrucción de los ecosistemas, los incendios descontrolados y el impacto de la contaminación sobre la salud.3 Dado que la creciente relevancia del cambio climático requiere de un análisis diferenciado, este ARI se centra sobre las tendencias previsibles en materia de geopolítica de la energía.

El principal elemento de tensión será sin duda el recorrido de la escalada entre EEUU e Irán, y cómo afectará a los precios del petróleo y los equilibrios geopolíticos. Pero 2020 tiene otras citas importantes como la evolución de la producción de gas y petróleo no convencional en EEUU, la incorporación de Guyana al reducido grupo de grandes productores mundiales de petróleo, la evolución de la política energética argelina, el futuro petrolero de Libia y, cada vez más relacionado con éste, el del gas del Mediterráneo Oriental. Finalmente, en perspectiva europea, el elemento clave consistirá en el recorrido que finalmente tenga el Pacto Verde Europeo y sus implicaciones geopolíticas, con lo que la transición energética entrará por primera vez en la agenda exterior de la UE al mismo nivel que las preocupaciones relativas al régimen fósil.

Geopolítica y precios del petróleo

Como en años anteriores , nuestra conjetura de precios para 2020 sigue las previsiones de la US Energy Information Administration (US EIA), que acaban de ser revisadas al alza un 7% para el Brent, situándose en una media anual de 65 dólares por barril.4 Tras el aumento de las tensiones entre EEUU e Irán, algunos analistas han subido moderadamente sus previsiones, caso de Morgan Stanley (de 60 a 65 dólares) o Citibank (de 56 a 61), mientras que JP Morgan la ha mantenido en los 64,5. Evidentemente, los efectos sobre los precios dependerán en buena medida de la evolución de las tensiones en el Golfo Pérsico, pero nuestra conjetura es que, salvo que se produzca una espiral de represalias que afecte directamente y de manera significativa a los suministros de la región, los precios se mantendrán en el intervalo de 60 y 80 dólares por barril que vienen tanteando en los últimos dos años, replicando a corto plazo la volatilidad de los acontecimientos geopolíticos.5

Aunque una crisis EEUU-Irán que lleve a una subida de los precios por encima de dicho rango no puede descartarse, los escenarios más extremos parecen, por el momento, relativamente poco probables.6 Por consideraciones estratégicas y económicas, el cierre del estrecho de Ormuz no parece estar en el interés de Irán. Estratégicamente alienaría a China, uno de sus escasos clientes, y desencadenaría una respuesta militar fulminante por parte de EEUU. Por otro lado, la degradada situación económica de Irán, que ha perdido un 9,5% del PIB en 2019, no le permite poner en riesgo sus menguadas exportaciones petroleras, única fuente de ingresos que le queda. Además, la reacción de otros actores podría compensar una perturbación temporal grave en el suministro. La Agencia Internacional de la Energía podría liberar reservas estratégicas y la OPEP+ (la OPEP junto a otros productores, básicamente Rusia) reducir el recorte de 1,7 millones de barriles diarios acordado a finales de 2019.

Pero quizá el elemento principal para la tranquilidad consista en que los mercados ya descuentan una prima de riesgo geopolítico sustancial.7 En consecuencia, sólo parecen dispuestos a cotizar crisis mayores que se traduzcan en pérdidas de producción o interrupciones de suministro sustanciales, como ocurrió el pasado septiembre con los ataques a las instalaciones petroleras saudíes . Al igual que entonces, los precios subieron con fuerza tras el asesinato de Soleimani y los posteriores ataques iraníes a bases iraquíes, para volver a caer cuando se comprobó que las infraestructuras y los corredores energéticos no se verían afectados. Además de una crisis mayor que afecte a los suministros de Oriente Medio, el riesgo latente es que una crisis más o menos controlada en el Golfo coincida con algún acontecimiento inesperado en otros productores. En ese caso, los grandes suministradores de Oriente Medio, en especial Arabia Saudí, no serían capaces de compensar las eventuales pérdidas de suministro y los mercados probablemente reaccionarían con fuertes subidas al alza. Por eso es importante seguir la evolución de los acontecimientos en otros países, tanto para ponderar riesgos adicionales como posibles vías de compensación.

Los dos principales elementos de equilibrio del mercado son Rusia y EEUU. El compromiso de Rusia con los recortes acordados en el seno de la OPEP+ lleva tiempo debilitándose, pues sus nuevos proyectos petroleros y las estrategias de sus compañías parecen cada vez más incompatibles con las cuotas asignadas.8 Parece previsible que Rusia vaya saliendo gradualmente del acuerdo de recorte de producción alcanzado, ya con cierta dificultad, por la OPEP+. En caso de que los precios se dispararan por el tensionamiento de la oferta, la presión de las compañías rusas para incumplir sus cuotas aumentaría en paralelo a los precios. El segundo vector de reequilibrio del mercado es la producción de petróleo no convencional de EEUU . La subida de precios prevista por la US EIA conlleva un aumento de casi el 1% en sus previsiones de producción para EEUU frente a las previsiones previas, alcanzando los 13,3 millones de barriles diarios (mbd) en 2020 (1,1 mbd más que en 2019) y retrasando la moderación en el crecimiento de la producción a 2021 (13,7 mbd).9 Es decir, cualquier subida de precios supondría una respuesta a corto plazo por parte de los productores estadounidenses de petróleo no convencional.

La propia OPEP prevé que 2020 traiga noticias positivas en términos de una mayor producción en Noruega, México y Guyana.10 La gran novedad de 2020 será, probablemente, los 120,000 barriles diarios que Exxon espera producir en Guyana, a los que pueden seguir otros 200.000 a partir de 2022 y nuevos barriles de otros proyectos en curso, entre los que se incluye uno de Repsol.11 El descubrimiento ha despertado el apetito por explorar en la vecina Surinam, aunque también los recelos acerca de la actitud de Venezuela, que mantiene demandas territoriales sobre dos terceras partes del territorio de Guyana, incluyendo la Zona Económica Exclusiva en que se encuentran los yacimientos offshore de Exxon. No obstante, no parece que Venezuela esté en condiciones de desafiar los intereses estadounidenses en Guyana, y aún menos los chinos, representados por la participación de CNOOC en los campos operados por Exxon.

Por ello, la principal incertidumbre sobre la evolución de la producción petrolera de Guyana está en el marco institucional (contratos, licencias, política energética y medidas de transparencia) con que se dote el país tras las elecciones previstas para marzo de este año. Por el momento, Guyana ha intentado escapar de la maldición de los recursos con tres medidas: (1) solicitando la adhesión a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés); (2) la creación de un fondo petrolero; y (3) la adopción de una estrategia de desarrollo sostenible a financiar por los ingresos petroleros que permita paliar los problemas medioambientales del país y generar la actividad económica y el empleo que el sector petrolero no puede inducir directamente.12 La relevancia de Guyana, por tanto, no radica tanto en la cantidad de barriles que aporte sino en la esperanza de que pueda constituir una ruptura con la maldición de los recursos que hasta la fecha ha supuesto el descubrimiento de petróleo en los países en desarrollo.

Pero la escena internacional no sólo promete aumentos de producción. Quizá la mayor incógnita, como viene sucediendo desde hace años, esté en Libia, convertida en escenario de confrontación de potencias extranjeras.13 Los acontecimientos vienen acelerándose en el país tras el acuerdo alcanzado con Turquía sobre la delimitación de sus respectivas Zonas Económicas Exclusivas, el fracaso del alto el fuego mediado por Rusia y los modestos resultados alcanzados en la Conferencia de Berlín convocada por la diplomacia alemana a principios de año. A mediados de enero algunas tribus amenazaron con cerrar las instalaciones petroleras en protesta por el pago de dinero libio a mercenarios sirios, en los días previos a la conferencia de Berlín convocada por Alemania la producción petrolera libia había caído a la mitad, y tras la misma se ha ampliado el cierre de instalaciones. En 2020 se verá si Haftar consigue hacerse no sólo con el control de la mayor parte de campos petroleros, sino también con el de la compañía petrolera libia y el banco central del país y, por tanto, con la totalidad de los recursos del país.14 Sin embargo, como muestra de que los mercados ya descuentan estos incidentes geopolíticos, la pérdida de la producción libia, que en 2011 desató una fuerte subida de precios obligando a la Agencia Internacional de la Energía a liberar reservas estratégicas, esta vez apenas supuso un leve incremento de los precios revertido en pocas horas.

Tensiones gasistas en el Mediterráneo

En clave española, el foco de la geopolítica del gas recae en la evolución de la política energética de Argelia durante 2020. Políticamente, 2019 quedó marcado por la retirada de Bouteflika y la elección de un nuevo presidente en unas elecciones pospuestas y contestadas que no han conseguido acabar con las protestas de la población. Desde la perspectiva energética, además de las incertidumbres económicas y sociales propias de una situación política difícil , los dos acontecimientos clave fueron la destitución del presidente de Sonatrach, la compañía nacional de hidrocarburos, y la aprobación de la muy esperada nueva Ley de Hidrocarburos.

Antes de ser cesado en abril entre acusaciones de corrupción, Abdelmoumen Ould Kaddour había iniciado una reforma de Sonatrach , encauzó los conflictos con las compañías internacionales y presionó para reducir la burocratización de los procesos en el sector energético y la adopción de una política energética más abierta. Su objetivo era atraer la inversión necesaria para evitar un declive de la producción gasista del país en los próximos años, despolitizando la política energética argelina y la propia Sonatrach. Su salida fue interpretada como una mala noticia por las compañías internacionales, preocupadas por un retorno a la parálisis y la deriva nacionalista de la política energética del país. En ausencia de un gobierno fuerte legitimado para adoptar medidas impopulares de reforma energética, parecía imponerse el escenario de “continuidad deteriorada” descrito en el documento del año pasado.15 Quizá el peor resultado de la patrimonialización de los recursos energéticos por parte de las elites argelinas es que han contaminado cualquier esfuerzo para la necesaria reforma del sector, que tiende a ser interpretado por la población como una renovación de la estrategia de captura de rentas de los últimos años.

Especialmente complicada en un contexto de inestabilidad política e interinidad gubernamental parecía la aprobación de la nueva Ley de Hidrocarburos, que llevaba en ciernes varios años bajo un contexto mucho más propicio. Sin embargo, el pasado noviembre, un mes antes de la elección como nuevo presidente de Abdelmadjid Tebboune, el parlamento la aprobó aceleradamente en medio de protestas tanto por parte de los seguidores del hirak (el movimiento popular de protesta argelino) como de la antigua cúpula de Sonatrach. Ambos criticaron la aprobación de una legislación fundamental para el país sin apenas debate, público ni parlamentario, por un gobierno y un parlamento carentes de legitimidad, inmediatamente antes de las elecciones presidenciales. El Ministerio de Energía (cuyo titular no ha cambiado en el gobierno Tebboune) y la propia Sonatrach respondieron que era urgente afrontar la drástica reducción del interés de las compañías internacionales por asociarse con Sonatrach en un contexto de “oferta abundante, bajos precios y la introducción de las renovables”, que ha hecho que las exportaciones por gasoducto hacia Europa caigan en 2019 cerca de un 40%.16

La legislación fue publicada a principios de enero y su aplicación marcará la política energética argelina en 2020. Pese a las protestas populares por abrir supuestamente la puerta a una mayor influencia de las compañías extranjeras, en realidad la nueva ley da pasos bastante moderados. Las compañías internacionales vienen demandando desde hace años tres cosas: (1) la posibilidad de controlar los proyectos energéticos con participaciones mayoritarias (la denominada regla 49/51); (2) una mejora de las condiciones fiscales; y (3) la agilización y desburocratización de los proyectos y su contexto institucional. De esos tres puntos, la nueva ley sólo reduce la fiscalidad, se mantiene la regla 49/51, y la agilización de procesos y flexibilización de contratos para afrontar la competencia en los mercados europeos se mantienen como una declaración de intenciones cuya efectividad se verá en 2020. Los precedentes no son prometedores: en los últimos meses, tanto la nueva cúpula de Sonatrach como del Ministerio de Energía mantuvieron su defensa de los contratos de gas take-or-pay ligados al precio del petróleo.17 Para 2020, salvo que se produzca un cambio sustancial en la política energética argelina que desafíe tanto al statu quo como a las presiones populares, lo previsible es que la liberalización del sector avance lentamente y se mantenga el escenario de “continuidad deteriorada”, con el consiguiente perjuicio para la producción y las exportaciones de gas de que depende la economía del país.

A la inestabilidad interna se suma el deterioro de la situación de la vecina Libia. En los últimos meses de 2019, la evolución del conflicto libio ha quedado ligada a las incertidumbres sobre el gas del Mediterráneo Oriental, cuya evolución no sólo no está contribuyendo a pacificar la región, sino que está intensificando las tensiones geopolíticas pre-existentes.18 El memorando de entendimiento firmado a finales de 2019 entre Turquía y Libia para demarcar sus zonas marítimas ignora la presencia de Creta y las concesiones chipriotas marca un punto de inflexión en la agresividad turca en la región, y ha sido fuertemente contestado en Atenas, Nicosia y El Cairo. El acoso por parte de Turquía a los buques dedicados a la exploración de gas en los bloques concedidos por Chipre y la exploración ilegal de buques turcos en la demarcación chipriota ha supuesto un duro enfrentamiento con la UE. En el Consejo Europeo de diciembre pasado, Chipre y Grecia pidieron el amparo de la UE, y en las conclusiones se especificó que dicho acuerdo es una amenaza para la estabilidad regional, infringe los derechos de ambos países y contraviene la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.19

Por otro lado, el Foro del Gas del Mediterráneo Oriental (East Med Gas Forum: Egipto, Chipre, Grecia, Israel, Italia, Jordania y Palestina) ha seguido avanzando. En su tercera reunión de principios de 2020 acordó convertirse en una organización internacional basada en El Cairo, en la que Francia ha pedido formar parte y EEUU ha solicitado ser observador. La reunión coincidió con el inicio de las exportaciones de gas de Israel a Egipto, que podrían ser re-exportadas desde las plantas de licuefacción egipcias que han permanecido ociosas estos últimos años con un alto coste para sus propietarios (entre los que está Naturgy, que tiene una participación con ENI en la planta de Damietta).

Se consolida así el aislamiento de Turquía, al que se suma el acuerdo entre Grecia, Israel y Chipre para construir el gasoducto del Mediterráneo Oriental (EastMed pipeline) hasta Grecia pasando por Creta y conectando con la red europea de gasoductos. Se trataría de un gasoducto submarino de casi 2.000km con un coste superior a los 7.000 millones de euros desde los campos de gas offshore de Chipre e Israel hasta Europa, cuya decisión final de inversión (FID) está prevista tomarse antes de 2022. La viabilidad y racionalidad económica del proyecto es muy discutible, teniendo en cuenta la reciente inauguración del TurkStream y la inevitable construcción del controvertido Nord Stream 2.20

A ello se suma el bajo nivel de precios del gas, que en el caso de EEUU han iniciado 2020 en mínimos de 20 años, y la complementariedad de la próxima entrada en funcionamiento de las nuevas plantas de licuefacción estadounidenses y la importante capacidad ociosa de las plantas de regasificación europeas, el grueso de las cuales se encuentra en España. Según la US EIA, la producción de gas natural estadounidense alcanzó un nuevo record en 2019, que volverá a ser superado en 2020 antes de declinar muy ligeramente en 2021, por lo que sus previsiones apuntan a nuevas bajadas de precio en 2020 antes de repuntar levemente en 2021.21 Así, parece difícil que los recursos de gas del Mediterráneo Oriental, caros de extraer y sometidos a incertidumbres geopolíticas crecientes, sean capaces de competir con el gas barato exportado por Rusia y EEUU.

La lógica económica apunta a una vocación regional para el gas del Mediterráneo Oriental , como mucho ser exportado a Europa y otros destinos como Asia desde Egipto por las plantas de licuefacción existentes. El EastMed parece inviable sin apoyo financiero de la UE, el cual resultaría inconsistente con el Acuerdo de París y el objetivo europeo de alcanzar la neutralidad en carbono para 2050. La decisión del pasado noviembre del Banco Europeo de Inversiones de terminar con la financiación de programas de energías fósiles para finales de 2021 ensombrece el futuro de esta infraestructura. 22 En paralelo, el gobierno del Líbano, sometido a una creciente contestación popular, ha pospuesto la fecha límite para participar en la segunda ronda de licencias de exploración de sus recursos gasistas costeros, tras conceder en la primera dos bloques a un consorcio formado por Total, ENI y la rusa Novatek.

La geopolítica del Pacto Verde Europeo

La nueva Comisión ha apostado con fuerza por el Pacto Verde Europeo (European Green Deal), que deberá concretarse en 2020. Además de sus consecuencias energéticas, medioambientales y económicas , el Pacto ha comenzado a mostrar sus implicaciones geopolíticas incluso antes de materializarse. Por ejemplo, la ya mencionada decisión del BEI de dejar de financiar infraestructuras fósiles supone un cambio radical en una escena europea dominada hasta ahora por la geopolítica de los gasoductos y otras infraestructuras petroleras y gasistas: aunque éstas seguirán suponiendo un foco de atención inevitable, la financiación europea dejará de serlo. La Comisión y los gobiernos europeos tienen que plantearse cuáles son esas implicaciones y cómo adaptar su visión de la geopolítica de la energía a las nuevas realidades si no quieren permanecer anclados en una concepción obsoleta e inconsistente con el objetivo de neutralidad climática para 2050.23

La presidencia alemana de la UE de la segunda mitad de 2020 plantea llevar a cabo una reflexión sobre la geopolítica de la transición energética en Europa, lo que supondrá su puesta de largo en la visión estratégica europea. La geopolítica de la transición energética lleva años atrayendo la atención de la comunidad académica y los think tanks, y en 2020 por fin entrará también en la agenda política. Debe distinguirse, además, con claridad de la geopolítica del cambio climático, centrada en los impactos de éste y sus efectos. A efectos expositivos, puede diferenciarse entre las implicaciones de la transición energética europea sobre los actores tradicionales del régimen energético fósil, y las que tiene el despliegue en Europa de las energías renovables.

Europa se encuentra entre los importadores de petróleo que se verán más beneficiados geopolíticamente, junto con China y Japón, pues verán reducida su dependencia energética y cuentan con las empresas y tecnologías que protagonizan la transición energética.24 Respecto al impacto geopolítico de la transición energética europea, Argelia, Rusia, Libia y Egipto se encuentran entre los productores más expuestos.25 Los índices que identifican los perdedores y ganadores geopolíticos de la transición energética recogen entre los ganadores a varios países europeos (incluyendo España), pero también Marruecos, Argentina o Brasil; y perdedores como Argelia, Nigeria, Venezuela, Rusia y los países del Golfo Pérsico.26

Uno de los elementos novedosos es la geopolítica de los precios del carbono. España lo experimentó el año pasado cuando empezó a importar electricidad generada con carbón desde Marruecos. Dado que dicha generación se ve afectada por el precio del carbono fijado por el ETS europeo, España se quejó a la Comisión para recibir protección, ligando este problema al debate más amplio de los ajustes en frontera al precio del carbono (border carbon tax adjustments), un tema controvertido y difícil que no sólo afecta al sector energético. Hay desarrollos que pueden verse muy afectados, como el EuroAsia Interconnector, que pretende conectar Europa con Chipre, y eventualmente Israel, para importar electricidad que puede estar generada con renovables pero que probablemente fuera con el gas del Mediterráneo Oriental; y, en general, las importaciones de electricidad europeas de países que no impongan un precio al carbono. En 2020 deberá clarificarse el debate sobre los ajustes en frontera y la UE tendrá que empezar a decantarse por un arancel al carbono, un impuesto sobre el carbono añadido, o un esquema de subsidios a las empresas que empleen tecnologías limpias.27

También quedó pendiente de la COP25 celebrada en Madrid el cierre del mecanismo de cooperación voluntaria del artículo 6 del Acuerdo de París en materia de emisiones de carbono, que deberá ser abordado en la COP26 de Glasgow. El artículo 6 permite a las partes reducir los costes de cumplir sus compromisos de reducción de emisiones de CO2 tanto mediante el uso de mecanismos de mercado como a través del uso de mecanismos no de mercado. El uso generalizado de los primeros podría contribuir a alcanzar un precio global del carbono. La cooperación internacional para alcanzar esos compromisos podría ahorrar hasta 250.000 millones de dólares anuales en 2030, que invertidos en una reducción más ambiciosa podría facilitar una mitigación adicional cercana a 5 gigatoneladas de CO2.

Un segundo vector consiste en cómo será la geopolítica de una UE en transición energética, primero, y descarbonizada, después. Por ejemplo, en 2020 comenzarán las negociaciones para asignar los fondos europeos de transición justa, en el que España deberá negociar con cuidado para evitar que los países del Este copen las ayudas, y algo semejante ocurrirá con la financiación del Pacto Verde. Pero también hay otras cuestiones en ciernes relevantes para España, como el futuro de las interconexiones eléctricas, clave para reducir el coste de la transición.28 Y habrá que definir si la UE sigue la narrativa de la generación distribuida y la autosuficiencia energética basada en las renovables, la de una comunidad de red compuesta por la integración de sistemas centralizados en toda la UE y algunos de sus vecinos (como Marruecos o Noruega), u opta por un sistema híbrido que combine generación distribuida y centralizada.29 En este campo también será necesario abordar las nuevas vulnerabilidades que puede suponer la transición energética en materia de minerales estratégicos y tecnologías, frecuentemente exageradas.30 Finalmente, la UE deberá reflexionar acerca de la dimensión de política exterior de su Pacto Verde, y en cómo desarrollar una narrativa que permita convertir su modelo de transición energética y de lucha contra el cambio climático en un elemento de proyección de poder blando, empezando por su vecindad para luego extenderlo a nivel global.31

En todo caso, parece claro que 2020 será el año de la integración de la transición energética en la agenda geopolítica europea, tanto en sus aspectos interiores como exteriores. El resultado será una geopolítica de la energía más compleja, en la que se superpondrán muchos temas interrelacionados: el futuro de los suministradores de hidrocarburos, alguno de los cuales tienen una gran relevancia geopolítica para Europa (Rusia, Norte de África y Golfo Pérsico) y España (Argelia, Nigeria y América Latina); el potencial de otros países para acompañar a Europa en dicha transición y suministrarle las tecnologías y los minerales estratégicos que requiere (China, EEUU, Norte de África y América Latina); la geopolítica de la gobernanza del cambio climático y del precio del carbono; y, finalmente y en clave intra-europea, pero no por ello más sencillo ni menos importante, los equilibrios internos en el seno de la UE para redistribuir sus beneficios y sus costes.

Conclusiones

Un año más, el sector energético concentra una parte importante de las preocupaciones estratégicas globales, europeas y españolas. Muchos de los puntos calientes de la agenda internacional tienen implicaciones energéticas, sea en términos de países y regiones (Argelia, EEUU, Guyana, Libia, Irán, Irak, Turquía, Ucrania, Venezuela; Pacto Verde Europeo, Golfo Pérsico, Norte de África y América Latina) o por temáticas (transición energética, cambio climático, crescendo chií e inestabilidad política en productores clave). Este ARI agrupa sus conjeturas para 2020 en tres ejes: (1) la geopolítica de los precios del petróleo; (2) el aumento de las tensiones gasistas en el Mediterráneo; y (3) la nueva geopolítica de la transición energética y el Pacto Verde Europeo.

Respecto a la geopolítica de los precios del petróleo, nuestro horizonte de precios para 2020 sigue las previsiones de la US EIA, que sitúan la media anual del Brent en 65 dólares por barril y están alineadas con el grueso de analistas. Evidentemente, la evolución de los precios dependerá de las tensiones en el Golfo Pérsico, en especial entre EEUU e Irán. La volatilidad de los mercados irá en paralelo a la volatilidad geopolítica de la región, pero nuestra conjetura es que en ausencia de una espiral de represalias que afecte significativamente a los suministros de Oriente Medio, los precios se mantendrán en el rango de 60-80 dólares de los últimos dos años. Los dos principales vectores de equilibrio del mercado serán el menguante compromiso de Rusia con los recortes de la OPEP+ y el aumento continuado de la producción de petróleo no convencional de EEUU. Se esperan buenas noticias procedentes de Guyana y otros productores como Noruega y México, y aunque seguirán pesando los riesgos en Libia y Venezuela éstos parecen ya descontados por los mercados.

Argelia y el Mediterráneo Oriental centrarán el foco europeo en materia de gas natural, una vez que los nuevos gasoductos rusos se han convertido en un hecho consumado (el TurkStream ha sido inaugurado y la entrada en funcionamiento del Nord Stream2 se revela inevitable). La situación política argelina hace que los esfuerzos del nuevo presidente para avanzar en la reforma del sector energético y la efectividad de la esperada nueva Ley de Hidrocarburos tengan resultados inciertos. En ausencia de reformas políticas de calado que doten de legitimidad a las necesarias reformas energéticas, se mantiene el escenario central de “continuidad deteriorada” que entraña un declive a medio plazo de la producción de gas del país con el consiguiente riesgo para su economía y su estabilidad política. La situación de tensión en el Mediterráneo Oriental por la explotación de sus recursos de gas se ha deteriorado fuertemente en los últimos meses, extendiéndose a Libia, y abriéndose paso en la agenda de la política exterior de la UE, que tendrá que tomar decisiones difíciles durante 2020 para contener la agresividad turca.

Finalmente, en 2020 deberá concretarse el contenido del Pacto Verde Europeo y sus implicaciones geopolíticas comenzarán a dejarse sentir con fuerza y a integrarse en la política energética exterior de la UE y de sus Estados miembros para hacerlas consistentes con el objetivo de neutralidad climática para 2050. La reflexión propuesta por la presidencia alemana de la UE de la segunda mitad de 2020 sobre la geopolítica de la transición energética supondrá su puesta de largo en la visión estratégica europea. Tras una década atrayendo la atención académica y de los think tanks, 2020 parece el año en que la geopolítica de la transición energética integrará plenamente las agendas europeas e internacionales de los policy-makers.

Entre los asuntos que entrarán con fuerza estará la geopolítica de los precios del carbono, desde los ajustes del precio del carbono en frontera (aranceles carbono, impuestos sobre el carbón añadido y apoyo a tecnologías limpias) a la cooperación global en materia de comercio de emisiones en la próxima COP26 de Glasgow . Otro de los temas a abordar será cómo afrontar las nuevas vulnerabilidades en materia de minerales estratégicos y tecnologías, así como la manera de recurrir a la transición energética europea como elemento de proyección de poder blando. El resultado será un mapa geopolítico de la energía más complejo, formado por interrelaciones crecientes entre el futuro de los suministradores europeos de energías fósiles, el potencial de otros países para acompañar a Europa en dicha transición y suministrarle las tecnologías y minerales estratégicos que requiere, la gobernanza del cambio climático y del precio del carbono y, finalmente, los equilibrios intra-europeos en el seno de la UE para redistribuir los beneficios y los costes de la neutralidad en carbono a 2050.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano | @g_escribano


1 R. Malley (2019), “10 conflicts to watch in 2020”, International Crisis Group, Commentary, 27/XII/2019.

2 I. Bremmer y C. Kupchan (2019), Top Risks 2020 Report, Eurasia Group.

3 WEF (2020), Global Risks Report 2020, enero.

4 US EIA (2020), “Short-term energy outlook”, 14/I/2020.

6 Energy Intelligence (2020), “Iran: gloves off after Soleimani killing”, Memo, 6/I/2020.

7 S. Toy (2020), “Oil traders lose faith in geopolitical rallies,”, The Wall Street Journal, 8/I/2020.

8 La OPEP+ acordó a finales de 2019 prolongar y extender la magnitud de sus recortes de producción.

9 US EIA (2020), op. cit.

10 OPEC (2020), “Monthly oil market report January 2020”, 14/I/2020.

11 H. Vella (2019), “Offshore Guyana: no longer frontier country?”, Offshore Technology, 21/XI/2019.

12 EITI (2020), “Guyana”, 9/I/2020; y A. Holland (2018), “Guyana: building sustainable security”, ASP Report, octubre.

13 F. Wehrey y J. Harchaoui (2020), “How to stop Libya’s collapse: countering warlords, foreign meddlers, and economic malaise”, Foreign Affairs, enero/febrero, 7/I/2020.

14 G. Escribano (2019), “Europa debe evitar que Haftar controle el petróleo de Libia y su Banco Central”, Blog Elcano, 9/V/2019. Véase también el artículo del presidente de la compañía petrolera nacional libia, Mustafa Samalla (2019), “Only a cease-fire will protect Libya’s oil”, Bloomberg, 8/V/2019.

15 G. Escribano (2019), “Algunas citas con la energía en la agenda global española de 2019”, ARI, nº 11/2019, Real Instituto Elcano, 29/I/2019.

16 E. Byrne (2020), “Tentative reform moves could boost Sonatrach”, Petroleum Economist, 13/I/2020.

17 Se trata de contratos muy rígidos que indexan los precios del gas a los del petróleo y que exigen el pago de las cantidades contratadas aunque no haya demanda para las mismas, expulsando el gas argelino del mercado europeo ante las nuevas condiciones de un mercado de Gas Natural Licuado más flexible y de precios bajos.

18 M. Tanchum (2019), “Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental”, Comentario Elcano, nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 12/VI/2019; y A. Rubin y E. Eiran 82019), “Regional maritime security in the eastern Mediterranean: expectations and reality”, International Affairs, vol. 95, nº 5, 4/IX/2019.

19 S. Michalopoulos (2019), “Greece seeks EU’s diplomatic shield against Turkey at Council”, EURACTIV.com, 11/XII/2019.

20 G. Escribano, L. Lázaro y E. Lledó (2019), “La influencia de España en el ecosistema europeo de energía y clima”, ARI, nº 87/2019, Real Instituto Elcano, 29/VII/2019.

21 US EIA (2020), op. cit.

22 Banco Europeo de Inversiones (2019), EIB Energy Lending Policy. Supporting the Energy Transformation, 14/XI/2019.

23 G. Escribano, L. Lázaro, Y. Lechón, C. Oltra y R. Sala (2019), “Geopolitical context for CSP in Europe”, MUSTEC Report.

24 T. Van de Graaf (2018), “Battling for a shrinking market: oil producers, the renewables revolution, and the risk of stranded assets”, en D. Scholten (ed.), The Geopolitics of Renewables, Springer, pp. 97-121.

25 T. Sweijs, M. de Ridder, S. de Jong, W. Oosterveld, E. Frinking, W. Auping et al. (2014), “Time to wake up: the geopolitics of Eu 2030 climate and energy policies”, The Hague Centre for Strategic Studies.

26 I. Overland, M. Bazilian, T. Ilimbek, R. Vakulchuk y K. Westphal (2019), “The GeGaLo index: geopolitical gains and losses after energy transition”, Energy Strategy Reviews, nº 26, noviembre.

27 G. Claeys, S. Tagliapietra y G. Zachmann (2019), “How to make the European Green Deal work”, Bruegel Policy Contribution, n˚13, noviembre.

28 Sobre las implicaciones del Pacto Verde Europeo para España y la influencia española en el ecosistema energético europeo véase Escribano, Lázaro et al. (2019), op. cit.

29 Escribano, Lázaro y Lledó (2019), op. cit.

30 Escribano, Lázaro et al. (2019), op. cit.

31 Escribano, G. (2019), “La energía como vector de cooperación y desarrollo sostenible en el Mediterráneo”, Revista de Occidente, nº 461, pp. 23-33.

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<![CDATA[ El debate sobre el arancel europeo al carbono en frontera (border carbon tax) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-steinberg-debate-sobre-arancel-europeo-carbono-en-frontera-border-carbon-tax 2019-12-03T04:35:45Z

La presidenta de la Comisión Europea ha planteado la necesidad de que la UE introduzca un arancel sobre las importaciones de carbono que sea plenamente compatible con las reglas OMC.

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Una de las prioridades de la nueva Comisión es la lucha contra el cambio climático. De entre las diversas posibles políticas para abordarlo, y más allá del llamado Green Deal Europeo (que es esencialmente una política interna), la presidenta de la Comisión ha planteado la necesidad de que la UE introduzca un arancel sobre las importaciones de carbono que sea plenamente compatible con las reglas OMC.

Se trataría de establecer un arancel a los bienes importados que utilicen en su proceso productivo tecnologías muy intensivas en CO2. Este arancel, denominado Impuesto al Carbono en Frontera (Border Carbon Tax), trataría de evitar el dumping medioambiental ya que, la Unión pretende además establecer un impuesto a la generación de CO2 en la producción europea. La lógica, por tanto, es clara: la UE tendría una producción nacional más limpia, pero si otros países quisieran vender sus productos dentro de la Unión, deberán pagar un arancel (o, alternativamente, contaminar menos para que dicho arancel sea menor, lo que redundaría en beneficio de todos).

Tradicionalmente, ha existido cierto consenso, tanto entre economistas como en el seno de la OMC, acerca de que la política comercial no debía ser utilizada para lograr objetivos medioambientales. Así, los países emergentes y en desarrollo han acusado a la UE y a EEUU de querer utilizar tanto el medio ambiente como los derechos laborales como “excusas proteccionistas” y el GATT/OMC, en general, ha evitado ubicarse en favor de la sostenibilidad medioambiental cuando han surgido disputas comerciales que implicaban un trade-off entre liberalización comercial y sostenibilidad.

Sin embargo, ante la importancia del problema del cambio climático y las dificultades para hacerle frente a la velocidad necesaria, esto está empezando a cambiar. Más allá de que los países adquieran compromisos climáticos en el marco del Acuerdo del París y las COP, lo cierto es que la importancia del comercio internacional puede hacer que países y empresas modifiquen sus comportamientos (en términos de emisiones) para evitar ser sancionados y/o perder acceso a mercados de elevada renta como los europeos.

“el impuesto al carbono va a pasar a formar parte de la conversación en relación a los acuerdos comerciales de la Unión, tanto existentes como futuros”.

Por ello, el consenso sobre la utilidad de las herramientas comerciales para lograr objetivos climáticos está cambiando. Además, en el caso europeo, la opinión pública demanda que la política comercial permita “exportar” los valores europeos, entre los que se encuentra la sostenibilidad (véase, por ejemplo, el debate sobre la ratificación del Acuerdo UE-Mercosur en relación al Amazonas).

Esto supone que es muy posible que la UE termine aplicando este tipo de aranceles. Ahora bien, en la práctica su aplicación es difícil y hacerlos compatibles con la legislación de la OMC, que además es una institución en crisis y que necesita una reforma, es complejo.

De hecho, lo ideal sería forjar un consenso internacional para una reforma de la OMC que introdujera estándares medioambientales en el comercio internacional como una de las múltiples reformas que la organización requiere, y que incluyen temas tan diversos como la reforma de su mecanismo de solución de diferencias, el tratamiento de subsidios o la regulación del comercio de servicios, entre otros. Sin embargo, en el actual contexto de guerra comercial entre China y EEUU dicha reforma es muy improbable, por lo que la UE se verá en la necesidad de actuar por su cuenta, aunque siempre dejando claro que prefiere la vía multilateral, a la que estará dispuesta a regresar si existe suficiente consenso.

Más allá de que desde un punto de vista técnico corresponde a los comisarios de Comercio y Economía diseñar este arancel de forma que se minimicen las distorsiones y se preste atención a los problemas redistributivos que pueda generar, esta medida tiene una dimensión de política exterior. La UE necesita –al igual que ya están haciendo China y EEUU– desplegar sus herramientas de política económica exterior para aumentar su peso geopolítico, y la política comercial es, a día de hoy, la más poderosa.

Por ello, el impuesto al carbono va a pasar a formar parte de la conversación en relación a los acuerdos comerciales de la Unión, tanto existentes como futuros. Ahora bien, más allá de tener un enfoque rígido o de no sentarse a negociar con países que, de entrada, no compartan plenamente el compromiso europeo por la sostenibilidad (como EEUU y muchos países emergentes), la UE debe estar dispuesta a ser flexible. El objetivo no debe ser amenazar con aranceles a quienes no cumplan con los estándares/condiciones europeas (eso sería más propio de Trump), sino ir logrando que, progresivamente, la huella de carbono de las exportaciones de otros países sea menor y se acerque más a la existente dentro de la UE.

“Esta herramienta, bien diseñada, permitiría a la UE ejercer su liderazgo político incentivando al mundo a cuidar el medioambiente”.

Esto supone que la UE esté dispuesta a aceptar reducciones progresivas de dichos aranceles para países que cambien sus políticas ambientales o períodos transitorios durante los cuales no se aplicarían siempre que los demás países vayan cambiando sus políticas.

De hecho, para que el arancel no sea percibido como una herramienta proteccionista, es necesario potenciar dos elementos clave para su credibilidad: el aspecto técnico (que requiere reforzar la parte estadística y analítica para estimar el contenido en CO2 de los bienes importados) y la coherencia interna (las exenciones tienen sentido a países muy pobres, pero no a sectores con capacidad de presión). Cuanto más selectivo, menos creíble.

Esta herramienta, bien diseñada, permitiría a la UE ejercer su liderazgo político incentivando al mundo a cuidar el medioambiente. Además, le permitiría seguir actuando como un poder normativo al tiempo que atiende una de las principales demandas de su ciudadanía.

Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid
| @steinbergf

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<![CDATA[ Los españoles ante el cambio climático ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/encuesta-espanoles-ante-cambio-climatico-sep-2019 2019-09-24T07:31:00Z

Resultados de la encuesta realizada por el Real Instituto Elcano sobre las actitudes de los españoles hacia el medio ambiente y el cambio climático.

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Resultados de la encuesta realizada por el Real Instituto Elcano sobre las actitudes de los españoles hacia el medio ambiente; el papel que ocupa el cambio climático entre las preocupaciones de los ciudadanos; el grado de conocimiento sobre el cambio climático; el apoyo a la existencia de normas para prevenirlo o para mitigar sus efectos; la disposición a pagar para evitar el cambio climático; el apoyo a que parte del presupuesto estatal se dedique a paliar ese cambio aunque sea a costa de reducir otras partidas; o la elección de políticas concretas a las que los ciudadanos destinarían los fondos estatales contra el cambio climático.

De esta encuesta se deriva que, en general, los españoles respaldan los elementos, instrumentos y procesos de las leyes climáticas ambiciosas que están aprobándose en otros países.

Resumen de prensa - PDF


Informe completo - PDF


Motivos para realizar esta encuesta

Contexto

  • El cambio climático: una de las principales amenazas a nivel global.
  • Solución: acción por parte de todos los países.
  • Compromiso de España: cumplir con los acuerdos adoptados; Acuerdo de París, UE.
  • Situación actual: proceso de desarrollo de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.

Motivos

  • Solución: acción por parte de todos los países.
  • Compromiso de España: cumplir con los acuerdos adoptados; Acuerdo de París, UE.
  • Situación actual: proceso de desarrollo de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.

Preguntas de investigación

  1. ¿Cuáles son las creencias (información) de los ciudadanos relativas al medio ambiente y al cambio climático?
  2. ¿En qué medida tienen los españoles una visión pro-ecológica del mundo?
  3. ¿Cuáles son las creencias normativas (qué deberíamos hacer) con respecto al cambio climático?
  4. ¿Qué intenciones tienen los ciudadanos con respecto al cambio climático?

Ficha técnica y financiación

  • Universo: individuos residentes en España de 18 o más años.
  • Muestreo: estratificado por Comunidad Autónoma en España. Cuotas de sexo y edad proporcionales a la distribución de la población en cada uno de los estratos.
  • Tamaño muestral: 1.000 entrevistas.
  • Tipo de entrevista: entrevistas telefónicas.
  • Error de muestreo: para los datos totales y un margen de confianza del 95,5%, se sitúa en un +/-3,2%.
  • Fechas del campo: Para los datos totales y un margen de confianza del 95,5%, se sitúa en un +/-3,2%..
  • Trabajo de campo y tabulación de datos: realizados por Random Strategy.
  • Tratamiento de datos y elaboración de gráficos: Alberto Rubio García.
  • Diseño del cuestionario, dirección del estudio, redacción del informe: Lara Lázaro Touza, Carmen González Enríquez y Gonzalo Escribano Francés.
  • Financiación: European Climate Foundation.

Resultados

Gráfico 1. El cambio climático es la mayor amenaza a la que se enfrenta el mundo (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano / www.realinstitutoelcano.org

Gráfico 2. Conciencia ambiental. Distribución entrevistados escala NEP de 1 a 5 puntos. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano / www.realinstitutoelcano.org

Gráfico 3. “El cambio climático existe” (%) y Gráfico 4. “Los humanos somos los principales responsables del cambio climático” (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 5. “Los humanos somos los principales responsables del cambio climático porque usamos carbón, petróleo y gas”. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 6. “Todavía no se notan los impactos del cambio climático”, según hábitat (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 7. “Todavía no se notan los impactos del cambio climático”, según ideología y escala NEP (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 8. “Los compromisos actuales de todos los países para luchar contra el cambio climático son suficientes para limitar sus peores impactos”. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 9. “Muy responsable” como causantes del cambio climático, según sexo (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 10. Opinión sobre la actuación de España en la lucha contra el cambio climático, según ideología (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 11. España debería dedicar parte del presupuesto para compensar los daños de olas de calor, sequía e incendios, según ingresos (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 12. Reparto del dinero (500€) entre diferentes opciones de compensación (en media). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 13. Disposición a pagar más en el impuesto de circulación, según estudios e ideología (%). Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 15 (a). Apoyo a elementos y procesos de una futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 15 (b). Apoyo a elementos y procesos de una futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Gráfico 15 (c). Apoyo a distintos elementos y procesos de una futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Fuente: Encuesta Los Españoles ante el cambio climático (2019), Real Instituto Elcano

Conclusiones

  • El cambio climático es la mayor amenaza para el mundo.
  • La conciencia ecológica de los españoles es semejante a la de otros países similares (desarrollados y occidentales).
  • Existe un conocimiento alto sobre el cambio climático:
    Su existencia, su origen antropogénico, que sus impactos son perceptibles, la insuficiencia de los compromisos actuales.
  • Los ciudadanos, sin embargo, son poco conscientes de su propia responsabilidad.
  • Los ciudadanos piensan que España no está haciendo lo suficiente en la lucha contra el cambio climático:
    a) Creen que España debería dedicar parte de sus presupuestos a compensar los efectos del cambio climático, especialmente en materia de aumento de la masa arbórea y protección contra incendios (entre las propuestas formuladas).
    b) Casi el 60% estaría dispuesta a pagar más para prevenir el cambio climático y sus efectos.
    De media, 46€ adicionales anualmente en el impuesto de circulación
  • Los españoles piensan que España debe tener una Ley de Cambio Climático y Transición Energética.
  • Para la futura ley los españoles apoyan los elementos clave de las leyes más ambiciosas:

          - El establecimiento de objetivos de reducción de emisiones sectoriales.
          - La neutralidad en carbono.
          - Un comité científico independiente de cambio climático.
          - Que los decisores tengan que seguir el mandato del comité científico independiente.
          - La realineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos.
          - La participación ciudadana en las decisiones sobre políticas climáticas.
          - La asignación de parte del presupuesto a la prevención y gestión del cambio climático.
          - La transición hacia fuentes de energía eléctrica renovables.
          - La reducción en el uso de vehículos con motores de combustión interna.

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<![CDATA[ La influencia de España en el ecosistema europeo de energía y clima ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari87-2019-escribano-lazaro-lledo-influencia-espana-ecosistema-europeo-energia-clima 2019-07-29T12:58:27Z

España debe aprovechar el nuevo Parlamento y la nueva Comisión para mantener y renovar su influencia en materia de energía y clima.

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Tema

España debe aprovechar el nuevo Parlamento y la nueva Comisión para mantener y renovar su influencia en materia de energía y clima.

Resumen

La agenda energética de la nueva Comisión y Parlamento europeos plantea numerosos y muy diversos retos para España, desde los imperativos de la transición energética a la integración de Argelia en el espacio energético europeo, pasando por la integración energética de España en Europa. En el caso de las políticas de energía y clima, España cuenta con una hoja de ruta clara  por parte del gobierno , con la ministra para la Transición Ecológica Teresa Ribera enviando a Bruselas un Plan Nacional Integrado de Energía y Clima-PNIEC que ha sido valorado como uno de los más ambiciosos de la UE. Además, el gobierno ha presentado anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y ha desarrollado una Estrategia de Transición Justa,1 que es ejemplo de buenas prácticas a nivel internacional.2 En abril de 2019 el gobierno presentó también una Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética y está trabajando en la estrategia de descarbonización a largo plazo.3 Las prioridades actuales del gobierno también parecen claras y centradas en el Green New Deal, uno de los mensajes clave de la campaña de los socialistas europeos. No obstante, de los análisis sobre la influencia de España en Bruselas, parece deducirse que hay margen para aumentar dicha influencia en determinadas parcelas del ecosistema de las políticas de energía y clima de la UE. El análisis se basa parcialmente en los resultados de un grupo de discusión con stakeholders del sector en la oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas y de consultas posteriores con diferentes actores energéticos, públicos y privados.

Análisis

En el primer análisis de esta serie dedicada a la influencia de España en Bruselas, sus autores apuntaban que “se requiere una estrategia de país que establezca prioridades claras sobre cómo gestionar la influencia nacional en las distintas áreas temáticas e instituciones relevantes de la UE”.4 Además de varias cuestiones relacionadas con los procesos, también se preguntaban Simón et al. en qué políticas concretas tiene España más influencia y, más importante, para qué quiere España influir, es decir, los objetivos y prioridades de dicha influencia.5 Respecto a los procesos relacionados con las políticas de energía y clima, poco puede añadirse a su conclusión de intentar aumentar el peso en el Consejo, los contactos con la Comisión, la cohesión de los europarlamentarios españoles y la presencia de la sociedad civil (ONG, asociaciones empresariales y profesionales, medios de comunicación y think-tanks). Uno de los elementos destacados es aumentar el peso de los europarlamentarios españoles en los comités relevantes del Parlamento Europeo (ITRE, ENVI, TRAN, ECON, entre otros) y su capacidad para liderar dosieres clave; por el contrario, su excesiva rotación es percibida como poco recomendable.

Todos esos elementos suman en la conformación de las tendencias de las políticas energética, climática y energética exterior europeas. Al igual que en otros sectores, algunos actores españoles del paisaje energético comunitario destacan que otros países parecen conocer mejor los procesos y que su participación en los mismos está más “sistematizada” y “tasada”. Además, en otros países parece haber un mayor consenso sobre “qué hacer juntos”. También se alude en algunos casos a la conveniencia de una mayor “coordinación”, siquiera “informal”, entre empresas. Respecto a la existencia de foros, existe un Círculo Energético Español de Bruselas (CEEB) que, bajo los auspicios de Enagás, trata de reproducir lo que otros Estados miembros venían haciendo desde hace tiempo, reuniendo periódicamente a representantes españoles del sector energético activos en Bruselas, tanto del sector privado como de las instituciones europeas y españolas. Su objetivo es crear una red de profesionales que intercambien información, identifiquen asuntos de interés común en perspectiva nacional y debatan posibles acciones conjuntas para promoverlos. Este foro podría usarse como punto de partida para intensificar la coordinación de los actores energéticos españoles en Bruselas en materia de energía y clima.

Según una destacada funcionaria española de la Comisión, España tiene la situación “perfecta” para liderar la transición energética, pero tiene que estar “más presente” en la escena europea, como lo están Francia y Alemania. Sin embargo, esta falta de presencia no se observa únicamente en el sector de energía y clima, siendo abordada dicha ausencia parcial desde una perspectiva más política y procedimental por otros análisis de esta serie. Por ejemplo, algunos actores energéticos destacan la necesidad de una mayor coordinación entre las administraciones españolas. De hecho, una de las recomendaciones frecuentes de los funcionarios españoles en Bruselas es la de “romper silos”, adoptar una visión global que aborde la complejidad del ecosistema de energía y clima: no se trata sólo de renovables y gas, sino de transporte, industria, sector financiero y telecomunicaciones.

En consecuencia, las páginas que siguen se centran en las prioridades más que en los procesos. Se destaca primero la existencia de una estrategia con prioridades claras, aunque con lagunas en la transmisión de las preferencias geográficas españolas a la política energética exterior. Es evidente que resulta difícil compensar la pérdida de un comisario de Energía y Clima, pero hay elementos para mantener e incluso aumentar la influencia, tanto general como sectorial. Así, el reciente nombramiento como alto representante de Política Exterior de la UE del actual ministro Josep Borrell, que conoce bien los dosieres energético y climático, así como el mediterráneo y el latinoamericano, puede ser una buena oportunidad para corregir esos vacíos. La segunda parte del análisis aborda las especificidades de un sector como el energético, que incluye intereses muy variados y en ocasiones contrapuestos, lo que obliga a identificar las preferencias compartidas para elevar su rango en el debate energético europeo. El último apartado concluye con las recomendaciones más destacadas del documento.

Estrategia y prioridades

En relación con la existencia (o inexistencia) de una estrategia y prioridades claras en materia de energía y clima, tanto la UE como España cuentan con planes energéticos a medio y largo plazo para alcanzar el objetivo compartido de la neutralidad en carbono en 2050. Aunque la UE y los Estados miembros cuentan con sendas de política (policy pathways) alternativas, todas ellas coinciden en el objetivo final.6 España cuenta con un borrador del plan energético a medio plazo, el PNIEC (2021-2030), que es, en términos generales, ambicioso en comparación con los borradores de los PNIEC de otros Estados miembros. De hecho, la evaluación de la Comisión Europea del PNIEC ha sido muy positiva. Dicha evaluación refuerza el potencial de liderazgo español en la UE. En este sentido, España ha demostrado capacidad de liderazgo al posibilitar el aumento de los objetivos de renovables y de eficiencia energética a 2030 tras su cambio de postura en 2018. Además, Alemania ha perdido parte de su fuelle climático, Francia se está recuperando de los “chalecos amarillos” y el Reino Unido puede ver su liderazgo climático mermado tras el Brexit.7 En el plano político, las prioridades actuales del gobierno español están alineadas con el Green New Deal de los socialistas europeos, como ha repetido el candidato Josep Borrell durante su campaña europea y ha sido explicitado en esta misma serie de análisis.8

Otros grandes partidos políticos españoles cuentan también con propuestas consistentes con los objetivos comunitarios en materia de energía y clima.9 Los funcionarios españoles de la Comisión destacan la importancia de contar con un consenso nacional en materia de clima y energía.10 Es más, la Comisión espera del gobierno español un impulso a la agenda renovable y climática europea,11 que podría consolidar el legado dejado por el comisario Arias Cañete.12 Los agentes empresariales son también conscientes de que tiene que haber una política nacional consensuada y coherente con la europea para “asentar” la influencia de España. Según algunos actores empresariales, esto sí sucede desde hace tiempo en algunos Estados miembros, que cuentan con una visión a largo plazo estable sobre la que cimentar sus posicionamientos en el Consejo y ante la Comisión y Parlamento. En una de las reuniones realizadas en el marco de este proyecto se planteó que “a Alemania no hace falta preguntarle qué opina, ya se sabe”. La claridad y ambición del posicionamiento de Teresa Ribera al frente del Ministerio para la Transición Ecológica parece hacer también innecesaria esa pregunta respecto a la actual política energética y climática española, independientemente de que a las diferentes empresas les pueda gustar más o menos.

Otro elemento positivo es el apoyo por parte de España a la consecución de una Unión de la Energía que incluya un mercado único a nivel europeo. Sin embargo, el objetivo de la Unión de la Energía de lograr un mercado energético donde la energía fluya libremente a través de las fronteras no se ha conseguido. La resistencia de Francia ha limitado y retrasado los logros conseguidos, pero la situación no es la misma en gas que en electricidad. En electricidad resulta especialmente urgente incrementar el nivel de interconexión actual para poder cumplir con los objetivos de renovables comprometidos a 2020 y 2030, dado que los niveles actuales de interconexión (en torno al 5%) están lejos del objetivo europeo del 10% de la potencia total instalada para 2020 y del 15% previsto para el año 2030.

Como se ha destacado en el plano económico, España se ha caracterizado por un impulso integrador, siempre bienvenido por la Comisión.13 Aunque en ocasiones se haya podido pecar de europeísmo ingenuo, en materia de energía no ha habido lugar para ambigüedades: una de las señas de identidad de la política energética europea de España ha sido históricamente su insistencia en reforzar las interconexiones de gas y electricidad para acabar con el aislamiento energético de la Península Ibérica. Aunque en ocasiones se haya obviado el hecho de que la política energética (y climática) europea va más allá de las interconexiones,14 sin ellas no se pueden alcanzar los objetivos europeos de energía y clima, pues una descarbonización eficiente en costes descansa sobre un mercado europeo integrado. Así, el PNIEC contempla un aumento de las exportaciones de electricidad españolas. A diferencia de lo referido para la influencia española en la política económica de la UE, en energía no parece hacer falta salir del “modo supervivencia”,15 al menos en lo que a política energética y climática se refiere. Sí resultan aplicables, en cambio, las recomendaciones genéricas en el ámbito económico sobre mejorar la coordinación y la comunicación.

El cambio climático y la transición hacia un modelo de desarrollo de menores emisiones van a plantear oportunidades y retos a sectores económicos clave en la relación de España con Europa, como son la agricultura y la automoción, entre otros. Por tanto, parece razonable pensar que entre las prioridades de España se incluya impulsar la adaptación al cambio climático en la UE y apoyar la creación de un Fondo para la Transición Justa. Sin embargo, un tema que sigue fuera de la agenda europea, sorprendentemente, es el análisis de los límites de la adaptación al cambio climático. Es decir, qué va a hacer la UE frente a los impactos a los que no vamos a poder adaptarnos y cuyos daños pueden no ser compensados por los actuales sistemas de seguros públicos y privados. España podría impulsar este tipo de análisis, basándose en su experiencia en materia de adaptación y, en particular, en el ámbito de la gestión de riadas, sequías y desarrollo de infraestructura verde.

Una cuestión diferente es la política energética exterior de la UE, dominada por el debate sobre Rusia y poco sensible a las preferencias españolas en el Norte de África.16 Así, mientras que proyectos como el Nord Stream 2 y la reducción de la dependencia de Rusia vienen protagonizando los debates europeos por el impacto que tienen en muchos Estados miembros y por sus implicaciones en las políticas de vecindad con Ucrania y en la diversificación de fuentes de suministro, parece que existe margen para que la relación de la Unión con los países del norte de África cobre un mayor protagonismo en la agenda europea. Hay un extendido consenso acerca de que España debe de seguir intensificando sus esfuerzos, tanto a nivel europeo como bilateral, para que Argelia se convierta en un socio preferente europeo. Incluso en el paisaje energético mediterráneo, donde las preferencias con Italia, Portugal, Francia o Grecia deberían ser más convergentes, España mantiene significativas ausencias. Basta comparar la presencia de representantes italianos en casi todas las instituciones energéticas pan-euromediterráneas, desde la asociación de reguladores (MedReg) a la de operadores de electricidad (Med-TSO). El secretario de energía y clima de la Unión por el Mediterráneo, con sede en Barcelona, es portugués, como lo fue su antecesora.

Además de presencia, también se echa en falta un relato mediterráneo (y en general exterior) más acorde con la estrategia nacional, que incluya un paquete comprensivo de buena gobernanza, desarrollo sostenible y cooperación energética y tecnológica.17 A modo de ejemplo, las tensiones geopolíticas que surgen en torno al gas del Mediterráneo Oriental18 deberían favorecer las opciones de diversificación gasista propuestas por España para Europa: más Gas Natural Licuado (GNL) y ofrecer a Argelia un horizonte claro para su gas que incite las reformas en el sector energético del país.19 La competencia entre España e Italia por convertirse en hubs gasistas del Mediterráneo debe mantener un campo de juego equilibrado: la propuesta de que la UE financie un gasoducto de más de 7.000 millones de euros y 2.000 km desde los campos de gas offshore de Chipre e Israel hasta Europa supondría falsear con subvenciones europeas la competencia gasista en el Mediterráneo. Sobre todo, si hay infraestructuras, gasoductos y plantas de GNL, ya operativas y con capacidad ociosa en España que no están lo suficientemente integradas con el resto del mercado interior. Desde la perspectiva europea, resulta más coherente promover las interconexiones y crear un mercado interior de la energía operativo.20 En palabras de un alto funcionario español, las interconexiones son una “condición habilitante” para alcanzar el mercado interior de la energía.

Un segundo elemento geográfico consistiría en intentar situar también a América Latina en el mapa europeo. Hay varias dimensiones interesantes, empezando por las importantes inversiones españolas y europeas en el sector energético latinoamericano. El potencial renovable y la influencia en la gobernanza climática de América Latina también suponen vectores convergentes con la política exterior europea. Por ejemplo, América Latina y la UE han sido determinantes para aumentar la ambición en el ámbito de los acuerdos climáticos internacionales. En el futuro, el binomio UE-LAC podría aumentar su peso específico en el proceso de gobernanza climática global,21 con un liderazgo necesariamente más distribuido, de materializarse el abandono del Acuerdo de París por parte de EEUU y en un contexto europeo con menos peso de Alemania, Francia y el Reino Unido como líderes de la acción climática. Para ello, España puede contribuir a modelar la cooperación UE-LAC dotando de un carácter estratégico instituciones de cooperación de carácter eminentemente técnico como la Red de Oficinas Iberoamericanas de Cambio Climático (RIOCC) o la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladoras de la Energía (ARIAE). Además, este tipo de redes y asociaciones podrían plantearse también en cooperación con los países del Norte de África, dada nuestra vulnerabilidad compartida en el ámbito climático.22

Por otro lado, el compromiso de España con la Agenda 2030 supone otra oportunidad para elevar su perfil en el debate europeo relativo a la paz y la seguridad, estando alineadas las visiones española y europea. Para España la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) tiene implicaciones en la construcción de una nueva arquitectura para la seguridad23 y la narrativa europea subraya la importancia del desarrollo sostenible y de la acción climática24 para el mantenimiento de la paz:

“En Europa la experiencia nos dice que la paz y la seguridad no se sustentan únicamente en acuerdos de paz y en presupuestos de defensa. La paz debe ser duradera, así como la seguridad debe ser duradera. Y, una paz duradera precisa de trabajos decentes, acceso a los recursos naturales y desarrollo sostenible. Una paz duradera y una seguridad duradera necesitan de acción climática y creo que ese es el mensaje hoy. Esto es también lo que acordamos cuando lanzamos los Objetivos de Desarrollo Sostenible” (traducido de Federica Mogherini, 2018).25

En suma, en materia de energía y clima España cuenta con una estrategia clara a medio plazo (2021-2030) plasmada en un PNIEC, bien acogido no sólo por la Comisión, sino también por la sociedad civil,26 y que marca prioridades claras en materia de política energética y climática. España cuenta además con el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética que establece el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono27 en 2050 y con una Estrategia de Transición Justa que tiene como objetivos principales acompañar a los territorios, sectores y personas cuyos empleos se verán afectados por la transición energética. Se trata por tanto de un espacio de política en el que España puede contribuir e incluso liderar, y aprovechar esa tracción para abordar las resistencias francesas al desarrollo de las interconexiones, necesarias para alcanzar una verdadera integración energética.

En materia de política energética exterior ha sido más complicado elevar las preferencias españolas en una agenda europea marcada por el debate sobre el Nord Stream 2 y Rusia. Pero las prioridades de España también están claras: garantizar la estabilidad y la sostenibilidad a largo plazo de una vecindad sur ampliada, y, en la medida de lo posible, proyectar sus preferencias latinoamericanas. El nombramiento del ministro Borrell como alto representante, buen conocedor de los retos y oportunidades de la transición energética y de las preferencias exteriores españolas, es una oportunidad para completar el potencial de liderazgo del Ministerio para la Transición Ecológica con una mayor presencia de los asuntos relacionados con clima y energía en la agenda exterior de la UE.

Elevar el rango de las preferencias compartidas

Además de las preferencias del gobierno, reveladas en numerosas leyes y planes energéticos recientes, resulta evidente que en el sector energético español coexisten intereses muy diferentes, todos ellos legítimos desde la perspectiva empresarial. Por fuentes primarias, hay empresas cuya actividad se centra en la cadena de valor del gas y el petróleo, mientras que otras tienen un mayor componente nuclear, renovable o siguen quemando carbón. Los operadores y gestores del sistema eléctrico y gasista, como REE y Enagás, tienen además como vocación natural aumentar las interconexiones energéticas, tanto con la UE como con terceros países. Algunas de ellas cuentan con una oficina de representación en Bruselas, y todas forman parte de asociaciones europeas encargadas de canalizar sus preferencias sectoriales, como Fuels Europe, la Asociación Internacional de Productores de Petróleo y Gas (IOGP, por sus siglas en inglés), Eurogas, Eurelectric, SolarPowerEurope, GIE, ENTSO-G, ENTSOE, Marcogaz, NGVA WindEurope, Foratom y ESTELA (termosolar), entre otras. Además, no se debe obviar la presencia de representantes españoles en los Consejos de Administración y puestos de responsabilidad de muchas de estas asociaciones, lo que representa un vector de influencia destacable. No obstante, resulta necesario completar este enfoque sectorial para trabajar en una estrategia de país basada en los intereses compartidos, que son más relevantes de lo que aparentan.

En lo que al desarrollo de una estrategia de país se refiere, es obvio que todos los actores españoles tenderán a beneficiarse de una mayor influencia de España en los procesos de decisión comunitarios, sea en el Consejo, la Comisión o el Parlamento Europeo, por las vías expuestas en otros análisis de esta serie.28 También se beneficiarán de cualquier impulso que refuerce la posición política del país, como se ha destacado tras el resultado de las recientes elecciones en España: “cuando el capital político es tan precario en casi todas las demás capitales, se acoge con satisfacción un caso en el que se mantiene a salvo la gobernabilidad, no triunfa la eurofobia y… se refuerza la capacidad de liderazgo político de su Gobierno a nivel nacional y europeo”.29 A esto se añade que España cuenta, como se argumenta en la sección anterior, con una política energética y climática plasmada en un plan detallado y sometido a supervisión europea.

El siguiente paso es buscar los intereses compartidos por el conjunto del sector energético, empezando por los consumidores. El primero de ellos, compartido también por el conjunto de la comunidad empresarial española, es la creación de un mercado energético único, basada en la integración de los mercados mediante interconexiones físicas, y reglas claras y comunes. La obligación de planificación conjunta de infraestructuras de gas y electricidad mejoraría la eficiencia y reduciría los costes del sistema energético en su conjunto. Por otro lado, no parece aceptable que empresas con participación pública compren empresas españolas y éstas no puedan adquirir empresas en otros Estados miembros,30 ni que se primen mega-infraestructuras gasistas o eléctricas con terceros países de dudosa viabilidad económica a expensas de las infraestructuras que aseguren la interconectividad de los propios mercados europeos (y resulten rentables). La competencia y la eficiencia deben venir de la apertura de los mercados, y en eso España contará con el apoyo de la Comisión. Quizá la ausencia del comisario Arias Cañete se note más en lo relativo a mejorar las interconexiones con Francia, por lo que no se debería desatender dicho vector de integración de mercados.

Otro elemento de convergencia está relacionado con el marco financiero plurianual 2021-2027. Fomentar la dimensión industrial y de I+D+i está en el interés de todo el sector energético español, sea en el campo de la reducción de emisiones, las baterías, las renovables, las redes inteligentes, la captura y secuestro de carbono, el hidrógeno o la digitalización, entre otros. El gobierno ha declarado su intención de dinamizar el sector industrial español, y el sector energético tiene oportunidades importantes en todos esos campos. Es importante que todas las empresas energéticas, cada una en su ámbito de actividad, puedan contribuir según sus posibilidades a ese Green New Deal promovido por el gobierno, como también se ha destacado en el documento de análisis de esta serie que aborda la dimensión económica de la influencia de España en la UE.31

En este sentido, uno de los expertos entrevistados abogaba por mantener un equilibrio entre “electrones y moléculas” en la dimensión industrial y de I+D+i, refiriéndose como ejemplo a la combinación de la electrificación con las ventajas del hidrógeno en términos de transporte y almacenamiento. Otros expertos, en cambio, ponen el foco en la electrificación de los usos finales y todos los aspectos asociados como elementos clave para descarbonizar la economía europea de forma efectiva y eficiente. La cuestión de las infraestructuras, incluyendo el aprovechamiento de las existentes en España, es otro elemento clave de cara a las nuevas perspectivas financieras. España también puede beneficiarse del Plan de Acción para financiar el Desarrollo Sostenible adoptado por la Comisión el pasado marzo y que va a atraer muchas inversiones al sector energético, especialmente a proyectos de menores emisiones de gases de efecto invernadero.

En el ámbito de la financiación climática internacional, es sabido que el cumplimiento de los compromisos de las Partes es fundamental para que los países en desarrollo puedan mitigar sus emisiones y adaptarse a los impactos del cambio climático. Así lo reconoce el Acuerdo de París al marcarse como objetivo la alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos. España y la UE han contribuido de manera significativa a la financiación climática internacional, desembolsando 20.000 millones de euros en 2017 provenientes de las arcas públicas. Esta cuantía supone más del 50% de la financiación climática pública a nivel global en la actualidad. España por su parte se comprometió a aportar 900 millones de euros32 al año a partir de 2020 a la financiación climática internacional. Su reputación y su capacidad de influencia en la UE se verán reforzadas en la medida en que cumpla con los compromisos de financiación climática adquiridos e impulse el desarrollo de una arquitectura para la financiación climática internacional efectiva en lo que a mitigación y a adaptación se refiere.

Por último, el sector energético español cuenta con unas preferencias geográficas consistentes con las del gobierno, derivadas de la situación geográfica de España y su triple vocación europea, atlántica y mediterránea. Para todas las empresas españolas resulta importante mantener la estabilidad en el Mediterráneo Occidental, pero para el sector energético es absolutamente prioritario. Además de las consideraciones económicas y de seguridad, la región es origen de importaciones de gas, petróleo y, en los últimos meses, también de electricidad (desde Marruecos, donde recientemente se ha puesto en marcha una central térmica de carbón de 1200 MW). Como han puesto de relieve los recientes intercambios al más alto nivel entre el Gobierno español y la Comisión, estas importaciones de electricidad generada con carbón en terceros países derivan en una desventaja competitiva para las empresas europeas, debido a las diferencias en la normativa medioambiental europea, más exigente (pues el ETS fija un coste al CO2 que en terceros países no existe). España y otros países del Este están solicitando actuaciones a la Comisión para mantener un campo de juego equilibrado en el mercado eléctrico.

En todo caso, en el Mediterráneo Occidental invierten y se abastecen las empresas para a su vez suministrar a los consumidores españoles, y por él discurren gasoductos y redes eléctricas impulsados por empresas españolas y que afrontan la competencia de proyectos respaldados por otros Estados miembros. Algo semejante ocurre con América Latina, no sólo por la presencia de intereses de las empresas energéticas españolas, sino por el papel de la región en la lucha contra el cambio climático. Las preferencias por ambas regiones, en consecuencia, son otro de los elementos ampliamente compartidos por el sector energético español, el gobierno y buena parte de la sociedad civil. Y, esperemos, ahora también en mayor medida por la acción exterior de la UE.

Conclusiones

Pueden proponerse tres grupos de conclusiones: uno sobre los procesos, otro sobre la estrategia y un tercero sobre las preferencias energéticas españolas. Respecto a la influencia en los procesos, las recomendaciones en materia de energía y clima comparten las conclusiones de los análisis precedentes: tratar de aumentar el peso en el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros, intensificar los contactos con la Comisión, y trabajar en la cohesión de los europarlamentarios españoles. Al igual que en otras áreas, algunos actores españoles apuntan que otros países parecen moverse mejor y de manera más coordinada y sistematizada. Parece necesario reforzar este aspecto tomando como base las iniciativas en curso como el ya mencionado Círculo Energético Español de Bruselas (CEEB) o la propia reflexión sobre la influencia de España en Bruselas impulsada desde Elcano.

En segundo lugar, en relación con la necesidad de una estrategia bien especificada con prioridades claras, España cuenta con un PNIEC bien acogido en Bruselas, detallado y que marca prioridades y objetivos claros y ambiciosos de política energética y climática. Se trata por tanto de un espacio de política en el que España puede aspirar a liderar, apoyada por un tejido empresarial sólido en el ámbito renovable, aprovechando esa tracción para impulsar otros elementos de su agenda, como las interconexiones con Francia. En este aspecto es importante aspirar a incrementar los niveles de interconexión con el resto de Europa y alcanzar un nivel de integración similar al que disfrutan los países del noroeste de Europa en beneficio de los consumidores españoles. La política energética exterior española también tiene claras sus prioridades mediterráneas y, en segundo término, latinoamericanas, pero no ha sido capaz de elevarlas a una agenda europea marcada por el debate sobre el gas ruso. Se considera la presencia al frente del Servicio Europeo de Acción Exterior de un español familiarizado con los asuntos energéticos y climáticos, además de con el Mediterráneo y América Latina, una oportunidad para cambiar la narrativa energética de la acción exterior europea.

Finalmente, la defensa de los intereses energéticos españoles exige una mayor altura de miras que la mera defensa de los legítimos intereses empresariales mediante las correspondientes asociaciones sectoriales. Es necesario completar ese enfoque sectorial para trabajar en una estrategia de país basada en los intereses compartidos, que son más relevantes de lo que aparentan. Es el caso de la influencia en los procesos y las instituciones, así como del impulso político: todos los actores españoles tienden a beneficiarse de ambos. Pero hay otras preferencias compartidas que pueden aglutinar al sector mediante un paquete energético que incluya los cinco vectores destacados en el texto, y que pueden resumirse como sigue:

  1. La creación de un mercado energético único, basado en la integración de los mercados mediante interconexiones físicas y reglas claras comunes.
  2. Primar la dinamización del sector industrial energético y el I+D+i en energía y sostenibilidad en el marco financiero plurianual 2021-2027 con el objetivo de aprovechar las oportunidades económicas del cambio de modelo de desarrollo 33 y limitar la exposición al riesgo climático derivado de la transición hacia la neutralidad en carbono, en un contexto de aceleración de la transición debido a las bajadas esperadas en el coste de las renovables 34 y a las declaraciones de ‘emergencia climática’ a nivel político. 35
  3. Apoyar el análisis de los riesgos físicos y de transición del cambio climático y posibles respuestas a los mismos, así como el análisis de las oportunidades de negocio de la descarbonización.
  4. El cumplimiento de los compromisos en materia de financiación climática internacional y el desarrollo de una arquitectura robusta y efectiva para dicha financiación, y poder así seguir ejerciendo un liderazgo climático mediante el ejemplo y la construcción de alianzas.
  5. Unas preferencias geográficas consistentes entre Gobierno y empresas con una prioridad clara por un Norte de África ampliado y con mayor profundidad estratégica (Sahel y Golfo de Guinea), y una América Latina en transición energética.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano
| @g_escribano

Lara Lázaro
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza

Elisa Lledó
Coordinadora Ejecutiva, Oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas
| @ECLledo


1 Además de la iniciativa legislativa del gobierno (Ministerio para la Transición Ecológica (2019), Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, hay iniciativas legislativas presentadas por el Partido Popular y por Unidas Podemos (Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (2019), Proposición de Ley de Cambio Climático y Transición Energética; Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (2018), Proposición de Ley sobre Cambio Climático y Transición Energética.

2 UN (2019), “Deputy Secretary-General, praising Spain, Germany for just Coal-to-Renewable Energy Transition Plan, stresses need to address social impact of economic restructuring”. De hecho, España lidera, junto con Perú, una de las áreas de acción (el conocido como track 2 de motores sociales y políticos) de la semana de acción climática (Climate Action Week) que organiza el secretario general de Naciones Unidas, Antonio Guterres en septiembre de 2019. El track 2 se centrará en los aspectos de transición justa y salud de la transformación hacia sociedades neutras en carbono. Los resultados esperados del track 2 incluyen que al menos 50 Partes del Acuerdo de París incluyan la transición justa en sus próximos compromisos determinados a nivel nacional (NDC) y asegurar el cumplimiento de los estándares de calidad del aire establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Véase E. Kosolapova (2019), Climate Action Summit coalitions outline expected outcomes under each of nine tracks, IISD, 7/V/2019.

4 L. Simón, I. Molina y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019.

5 Ibid.

6 Véase al respecto J. Lilliestam, R. Thonig, L. Späth, N. Caldés, Y. Lechón, P. del Río, C. Kiefer, G. Escribano y L. Lázaro Touza (2019), “Policy pathways for the energy transition in Europe and selected European countries”, Deliverable 7.2 MUSTEC project, Deliverable 1 SCCER JA IDEA, ETH Zürich, Zürich.

7 C. Burns, J. Gravey, A. Jordan y A. Zito (2019), “De-Europeanising or disengaging? EU environmental policy and Brexit”, Environmental Politics, vol. 28, nº 2, pp. 271-292, DOI 10.1080/09644016.2019.1549774.

8 Véase la reflexión de José Manuel Albares, secretario general de Asuntos Internacionales de Presidencia del Gobierno (2019), “España da seguridad a Europa”, Real Instituto Elcano, 24/IV/2019, destacando el papel del New Green Deal y de la I+D+i para la industria española.

9 N. Caldés, G. Escribano, L. Lázaro, Y. Lechón, C. Kiefer, P. del Río, R. Thonig y J. Lilliestam (2019, “Policy pathways for Spain’s energy transition”, ARI nº 63/2019, Real Instituto Elcano, 4/VI/2019.

10 En este sentido, Pedro Sánchez ha anunciado que en la XIII legislatura impulsará un pacto de Estado por la transición ecológica.

11 Véase A. Barreira (2018), “Spain to lead the energy transition in Europe?”, Euractive, 3/VII/2018.

13 F. Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019.

14 A este respecto, un representante empresarial apuntó que en lo referido a las interconexiones gasistas “no valen todas las interconexiones y no a cualquier precio”, destacando que en esta materia el Ministerio de Transición Ecológica y la autoridad de competencia, la CNMC, “no siempre están alineados” y recordando la negativa de la CNMC a aprobar el proyecto STEP con Francia por falta de interés comercial por parte de los operadores.

15 Steinberg (2019), op. cit.

16 Resultando clara la prioridad otorgada por España a un Norte de África ampliado y con mayor profundidad estratégica (Sahel y Golfo de Guinea).

17 G. Escribano (2015), “Towards a Mediterranean Energy Community: no roadmap without a narrative”, en Rubino, Otzurk, Lenzi y Costa (eds.), Regulation and Investments in Energy Markets. Solutions for the Mediterranean, Academic Press, Elsevier.

18 M. Tanchum (2019), “Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental”, Comentario Elcano nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 12/VI/2019.

19 G. Escribano (2018), “Elección presidencial y reforma energética se citan en Argelia”, ARI nº 117/2018, Real Instituto Elcano, 26/X/2018.

20 En G. Escribano (2019), “Algunas citas con la energía en la agenda global española de 2019”, ARI nº 11/2019, Real Instituto Elcano, 29/I/2019, véase la sección “Más competencia entre hubs que cooperación energética en el Mediterráneo”.

21 G. Edwards y L. Lázaro Touza (2016), “Spanish investors can capitalize on the low-carbon transition in Latin America”, ARI 33/2016, Real Instituto Elcano, 25/IV/2016.

22 L. Lázaro Touza y E. López-Gunn (2014), “Climate change diplomacy in Spain’s future foreign policy”, SFS (EEE), nº 18/2014, Real Instituto Elcano, 9/VI/2014.

23 L. Lázaro Touza (en prensa), “La preservación del medio amiente en marco de la Agenda 2030”, en Departamento de Seguridad Nacional, La Agenda 2030 y los ODS: nueva arquitectura para la seguridad, Gobierno de España, Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad.

24 L. Lázaro Touza y L. Gómez de Ágreda (2019), “Integrating climate change action into EU security policy”, en E. Conde Pérez, Z. Yaneva y M. Scopetelli (eds.), Routledge Handbook on EU Security Law and Policy, Routledge, Londres.

25 F. Mogherini (2018), “Mogherini at the high-level event ‘Climate, peace and security: the time for action’”, European External Action Service, 22/VI/2018.

26 Ecologic y Climact han elaborado un ranking de PNIEC que sitúa a España en el  número 1. No obstante, España obtiene 52 puntos sobre 100. La evaluación de los PNIEC de la CE se hizo pública a mediados de junio de 2019 con muy buenos resultados para España.

27 El anteproyecto de Ley pone como objetivo la reducción del 90% de las emisiones en 2050 en comparación con las emisiones de 1990 y el 10% restante de absorción por parte de sumideros.

28 Véase, además de los ya citados: M. Fernández Díez (2019), “Ganar influencia en la UE: propuestas operativas para la Administración”, ARI nº 55/2019, Real Instituto Elcano, 20/V/2019; e I. Toygür y C. Carnicero Urabayen (2019),“El peso de España en el Parlamento Europeo: panorama histórico y predicciones para el nuevo ciclo político”, ARI nº 45/2019, Real Instituto Elcano, 6/V/2019.

29 Véase I. Molina (2019), “El (positivo) impacto de las elecciones generales sobre la influencia española en la UE”, ARI nº 48/2019, Real Instituto Elcano, 10/V/2019, que concluye que España tiene ahora potencial para aspirar a ser el tercer país más influyente en el Consejo Europeo, el cuarto en el Consejo (Italia sería más poderosa en el Consejo de Ministros, pero España lo sería más el Consejo Europeo), el segundo entre los tres grandes grupos del Parlamento Europeo, el primero de la socialdemocracia y el tercero entre los países del Sur.

30 Uno de los expertos entrevistados recordaba que en Portugal “el Estado ha acogido con entusiasmo el capital chino que le negaban las empresas europeas”. En relación con este punto, puede recordarse igualmente que Marruecos y Portugal propusieron, con financiación china, tender la tercera interconexión eléctrica con la Península Ibérica si España no la acometía.

31 Steinberg (2019), op. cit.

34 International Renewable Energy Agency (IRENA) (2016), “The power to change. Solar and wind cost reduction potential to 2025”.

35 C. Farand (2019), “Four countries have declared climate emergencies, yet give billions to fossil fuels”, Climate Home News, 24/VI/2019.

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<![CDATA[ Cambio climático: ¿qué podemos esperar en 2019? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari15-2019-lazaro-touza-cambio-climatico-que-podemos-esperar-en-2019 2019-02-05T04:10:05Z

Se analizan los eventos clave esperados en 2019 en el ámbito del cambio climático a nivel internacional, de la UE y de España.

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Tema

El presente texto analiza brevemente los eventos clave esperados en 2019 en el ámbito del cambio climático a nivel internacional, de la UE y de España.

Resumen

El año 2019 tiene visos de ser un año más cálido, en media, que 2018, lo cual refuerza la llamada a la acción climática decidida y urgente del último informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC). Hay asuntos pendientes de una complejidad significativa en el ámbito de las negociaciones climáticas internacionales en materia de mecanismos de mercado, aumento de la ambición y financiación, entre otros.

De los grandes emisores se espera la continuidad en sus acciones. Esto implica que EEUU y Brasil seguirán alejándose previsiblemente de los objetivos establecidos en el Acuerdo de París, haciendo más difícil y costoso el cumplimiento de dichos objetivos para el resto de las Partes del acuerdo. En la UE algunos de los temas clave serán: las elecciones al Parlamento Europeo de mayo, los avances en la estrategia de descarbonización a largo plazo, la revisión de los Planes Integrados de Energía y Clima (PNIEC) de los Estados miembros, el previsible acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y los trabajos relativos a la estrategia para que el sistema financiero europeo respalde la agenda climática y de desarrollo sostenible de la UE. Se esperan también avances en las reglas de funcionamiento del mercado eléctrico y en los trílogos para establecer objetivos de reducción de emisiones de vehículos pesados. Por último, en España se espera la publicación del borrador de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, la presentación del PNIEC y de la Estrategia de Transición Justa. Además, se avanzará en la estrategia de descarbonización de la economía a 2050.

Una mirada a 2018

En 2018 indicamos que se esperaban avances en el desarrollo de las reglas de aplicación del Acuerdo de París y en la evaluación del avance hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial. La adopción del “Paquete de Katowice” en 2018 durante la COP 24 confirma dicho avance, si bien quedan asuntos pendientes en 2019, como por ejemplo la determinación del funcionamiento de los mecanismos de mercado del Acuerdo de París. También se llevó a cabo el diálogo facilitador1 (Diálogo de Talanoa) a lo largo de 2018, aunque no se ha logrado una reacción significativa en cuanto al aumento de la ambición de las Partes, para desesperación de científicos y de la sociedad civil presente en la cumbre del clima de Katowice a finales de 2018.

Se afirmaba también en nuestro documento de 2018 que la UE impulsaría la Unión de la Energía, previsiblemente con un aumento de la ambición. Tras el acuerdo alcanzado en junio entre el Parlamento Europeo y el Consejo se aprobaba un aumento en sus objetivos de renovables y de eficiencia energética. Así, para 2030 la UE se comprometía a alcanzar un 32% de penetración de renovables en el consumo final de energía bruta (objetivo vinculante). Además, se establecía un objetivo indicativo de eficiencia energética, comprometiéndose a una mejora del 32,5% en 2030 con respecto al escenario de consumo tendencial. En diciembre de 2018 el Parlamento, la Comisión y el Consejo alcanzaban un acuerdo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de uno de los sectores clave, el del transporte. En 2025 los vehículos nuevos deberán emitir un 15% menos y en 2030 un 37,5% menos que en 2021.

En España se esperaba que en 2018 se hiciese público el primer borrador de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Si bien la presentación de dicho borrador no ha sido pública, los principales elementos del borrador de la ley fueron presentados a finales de 2018.

En el documento de 2017, donde analizábamos la retirada de Trump del Acuerdo de París, se advertía que era necesario analizar las implicaciones para los trabajadores de la transición hacia una economía de bajas emisiones. No obstante, no vimos venir los conflictos sociales de 2018 iniciados al calor del anuncio del aumento en los impuestos a los carburantes en Francia, programado para el 1 de enero de 2019 y suspendido tras las primeras protestas por Emmanuel Macron. En nuestro documento de 2018 no incidimos en la posibilidad de que las políticas de transición ecológica, la fractura social derivada de la crisis (y de las medidas de política económica para atajarla), unidos a la percepción de injusticia derivada de la eliminación del impuesto a las grandes fortunas, pudieran generar un movimiento en Francia (y más tarde en otros países) como el de los “chalecos amarillos”.

Análisis

Acción climática en el ámbito internacional

La ciencia del clima advierte que 2019 podría ser un año con temperaturas más altas que 2018, siguiendo la estela del último cuarto de siglo en el que encontramos 20 de los 22 años con temperaturas medias más altas desde que hay registros. Dicho aumento en la temperatura media estaría influenciado por el fenómeno (débil en 2019) de “El Niño”, aunque sin llegar a alcanzar los niveles de 2016. De manera recurrente, en períodos que oscilan entre dos y siete años, se produce un aumento de las temperaturas del agua en la zona del pacífico ecuatorial conocido como “El Niño” (El Niño Southern Oscilation o ENSO). Las consecuencias más significativas son un cambio en los patrones de precipitaciones y de temperaturas que pueden afectar a zonas geográficas alejadas del lugar de origen del aumento en las temperaturas oceánicas. Según la organización Meteorológica Mundial (World Meteorological Organization, WMO) en 2019 se puede esperar un aumento de la temperatura de la superficie del océano entre 0,8 y 1,2 grados centígrados, afectando a la producción agrícola, a la seguridad alimentaria y a la gestión de los recursos hídricos, entre otros.

En el ámbito de las negociaciones climáticas internacionales, la adopción del “Paquete de Katowice” (o libro de reglas del Acuerdo de París) en la COP 24 a finales de 2018 pone en marcha un conjunto de normas de funcionamiento del mismo. Dichas normas, aplicables a todos los países, pero flexibles para aquellos países en desarrollo que necesiten más tiempo o ayuda para cumplirlas, ha constituido un hito político y técnico. En tiempo récord, y cumpliendo con el objetivo que se dio la comunidad internacional en la COP 22, se ha cerrado (o casi) el Programa de Trabajo del Acuerdo de París (Paris Agreement Work Programme, PAWP). Tenemos reglas comunes de evaluación de esfuerzos y compromisos. Dichas reglas nos proporcionarán (de aplicarse con rigor) una imagen fiel de la acción climática que se recoge en las contribuciones determinadas a nivel nacional (Nationally Determined Contributions, NDC). El libro de reglas de París también incluye acuerdos sobre cómo se revisará la ambición al alza o cómo se implementará el acuerdo.

Sin embargo, no todas las reglas de implementación del Acuerdo de París se han cerrado en 2018. En 2019 se ha de seguir trabajando, entre otras, en las reglas de funcionamiento de los enfoques cooperativos que implican el uso de resultados de mitigación de transferencia internacional (Internationally Transferred Mitigation Outcomes o ITMO) del artículo 6.2 del Acuerdo de París, que incluye implícitamente los mercados de carbono. Los mecanismos de flexibilidad del artículo 6 son esenciales para poder aumentar la cooperación, la eficiencia y (esperemos) la ambición de las Partes. Pero para asegurar la integridad del Acuerdo de París es necesario seguir trabajando para que los mercados de emisiones eviten la doble contabilidad en las reducciones de emisiones. La COP 25 que finalmente se celebrará en Chile tras la renuncia de Brasil, tratará de finalizar las reglas de funcionamiento de los mecanismos de mercado de suerte que se preserve la integridad ambiental de los mismos.

Además del Paquete de Katowice, de la COP 24 se esperaba la conclusión de la fase política del Diálogo de Talanoa. Dicho diálogo facilitador tenía como objetivos: (1) analizar dónde estamos en comparación con los objetivos del Acuerdo de París de limitar el aumento medio de las temperaturas muy por debajo de los 2ºC, y de hacer esfuerzos para limitar dicho aumento a 1,5ºC; (2) plantear la pregunta de dónde queremos llegar a través de la acción climática; y (3) también plantear la cuestión de cómo llegar a los objetivos climáticos acordados de manera consensuada.

Si bien el proceso emprendido con el Diálogo de Talanoa ha sido considerado como un éxito en cuanto a la participación de actores estatales y no estatales, la decepción de la sociedad civil ha sido mayúscula al constatarse que desde el proceso de negociaciones climáticas internacionales no se actuaba decididamente en respuesta a la llamada de los científicos a la acción urgente. La ciencia del clima no logra, por el momento, movilizar la acción política necesaria para limitar las peores consecuencias del cambio climático. Esta falta de capital político es parcialmente debida al bloqueo de EEUU, Arabia Saudí, Rusia y Kuwait al reconocimiento del informe del IPCC sobre los impactos de un mundo 1,5ºC más cálido como aportación significativa al Diálogo de Talanoa. La desafección ciudadana con los procesos de negociaciones (climáticas) internacionales puede acentuarse en 2019 si no se responde de manera decidida a la información científica.

Por otro lado, es importante también tener en cuenta que tanto los impactos del cambio climático y la acción climática insuficiente, como las políticas de transición que se perciban como injustas por ciertos sectores de la población pueden seguir provocando en 2019 malestar, como ya ocurrió en 2018. En el caso de los “chalecos amarillos”, si bien fueron los impuestos sobre los carburantes los que prendieron la mecha del movimiento de protesta, se ha afirmado también que las consecuencias de la crisis económica y de las medidas de política económica para atajarla, junto con la eliminación del impuesto a las grandes fortunas y la percepción de un reparto no equitativo de los impuestos fueron el motor de las mismas. Así, en 2019 se podría esperar que iniciativas como la Declaración de Silesia sobre la Solidaridad y la Transición Justa (Solidarity and Just Transition Silesia Declaration),2 los contratos de transición ecológica 3 o las Estrategias de Transición Justa se multipliquen.

El año 2019 que acaba de comenzar traerá también novedades en el ámbito de financiación climática, un tema fundamental y siempre polémico en el proceso de las negociaciones climáticas internacionales. Por ejemplo, 2018 ha sido complicado para el Fondo Verde para el Clima (Green Climate Fund, GCF), quedando varios frentes abiertos. El GCF encara 2019 con menos fondos de los comprometidos al retirarse EEUU del Acuerdo de París y paralizar sus aportaciones. En 2018 se han producido disputas entre países desarrollados y países en desarrollo sobre qué proyectos financiar. Además, el director ejecutivo del GCF, Howard Bamsey, dimitió tras la poco fructífera reunión de julio en Songdo (Corea del Sur). En este contexto, en 2019 se producirá una reposición de las aportaciones al Fondo Verde para el Clima como uno de los instrumentos clave para acelerar la acción climática. Tras dos reuniones consultivas en abril y en agosto de 2019, se celebrará una conferencia en octubre de 2019 en la que se anunciarán los compromisos de las Partes para la reposición del GCF.

En la COP 25 se debatirá cómo se pueden financiar las pérdidas y los daños (aquellos impactos a los que no se adaptan o no se pueden adaptar los países) a los que hace referencia el Mecanismo de Varsovia de Pérdidas y Daños (Warsaw International Mechanism on Loss and Damage o WIM) y que se recogen en el artículo 8 del Acuerdo de París. Es necesario recordar que, a petición de EEUU, la inclusión de pérdidas y daños en el Acuerdo de París, esencial para los países en desarrollo, no supone la aceptación de responsabilidad por los daños causados ni la obligación de compensar dichos daños por parte de los grandes emisores.

Un tercer elemento del proceso de negociaciones climáticas internacionales es la acción de actores no estatales.4 Para aumentar la ambición a nivel internacional, el secretario general de Naciones Unidas, Antonio Guterres, ha convocado en septiembre de 2019 a los líderes políticos, del sector privado y de la sociedad civil para que anuncien compromisos ambiciosos de reducción de las emisiones. La Cumbre sobre el Clima de septiembre de 2019 se centrará en la transición energética e industrial, la fiscalidad verde, la financiación climática, las soluciones basadas en la naturaleza, la acción climática de regiones y ciudades, y el aumento de la resiliencia.

Antonio Guterres emergía de la COP 24 como una de las voces impulsoras de la ambición climática, consciente de que en 2020 las Partes deben presentar una nueva ronda de compromisos determinados a nivel nacional (NDC), y consciente también de que las acciones y los compromisos actuales de actores estatales y no estatales son insuficientes para cumplir con el Acuerdo de París. La Figura 1 ilustra la hoja de ruta hacia la cumbre del clima convocada por Antonio Guterres.

Figura 1. Hoja de Ruta de la Cumbre del Clima 2019 convocada por Antonio Guterres
Figura 1. Hoja de Ruta de la Cumbre del Clima 2019 convocada por Antonio Guterres

La UE y España: acción climática en 2019

Descendiendo al ámbito europeo, a pesar de que 2019 se presenta como un año convulso para la UE, con el Brexit en el horizonte, se podría esperar un aumento de la ambición europea en la siguiente ronda de presentación de los compromisos climáticos determinados a nivel nacional. Este aumento de la ambición sería cuasi automático dados los objetivos que acordó la UE en junio de 2018 de alcanzar una penetración de energías renovables del 32% y un aumento de la eficiencia energética del 32,5% (con respecto al escenario tendencial) en 2030. Así, el comisario Miguel Arias Cañete confirmaba a mediados de 2018 que la UE podría aumentar su ambición climática, alcanzando una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de más del 45% en 2030, frente al actual compromiso de deducir nuestras emisiones en un 40% en 2030, con respecto a los niveles de emisiones de 1990.

En noviembre de 2018 la UE presentó su visión para una economía “próspera, moderna, competitiva y neutral en carbono” en 2050. Los Estados miembros responderán a dicha estrategia en la primera mitad de 2019. Se espera que las reacciones de los Estados miembros sirvan para la adopción de una estrategia europea de descarbonización que responda a la invitación de la decisión que acompaña al Acuerdo de París para que las Partes comuniquen a la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) su estrategia de desarrollo de bajas emisiones para mediados de siglo, que deben estar alineadas con los objetivos del Acuerdo de París.

En otoño de 2019 se espera también un acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual de la UE (Multianual Financial Framework 2021-2027). El porcentaje del próximo presupuesto europeo dedicado a la lucha contra el cambio climático aumentará (al menos) del 20% actual al 25%. La propuesta de la Comisión Europea abogaba por destinar el 25% del presupuesto europeo a la lucha contra el cambio climático y el Parlamento por un 30%, mientras que las asociaciones ecologistas pedían un 40%. La propuesta de la Comisión hacía hincapié en que la Política Agraria Común (PAC) pusiera mayor énfasis en acciones medioambientales y de protección del clima. La propuesta de la Comisión destina 5.400 millones de euros al programa LIFE5 para financiar proyectos ambientales y climáticos. La propuesta de la Comisión incide también en apoyar el desarrollo sostenible a través de la política de cohesión, en seguir avanzando en los programas de investigación y desarrollo para la transición hacia un modelo de desarrollo bajo en emisiones y en usar el nuevo instrumento financiero de la UE (InvestEU) para movilizar capital hacia inversiones sostenibles.

También en el ámbito de la financiación se esperan avances en 2019 en el marco del Plan de Acción para financiar el Desarrollo Sostenible de la UE. Así, antes de que acabe el año podríamos ver una clasificación (taxonomía) de proyectos sostenibles, esencial para la asignación más efectiva del capital si queremos limitar los riesgos materiales derivados del cambio climático. Estrechamente relacionados con la taxonomía se esperan: el desarrollo de etiquetas verdes para los productos financieros; más claridad sobre requerimientos de capital asimétricos para proyectos más o menos sostenibles (por ejemplo, el debate del green supporting factor frente al brown penalising factor); y la modificación de las obligaciones de información no financiera.

A lo largo del presente año Europa avanzará también en las reglas sobre el funcionamiento del mercado eléctrico tras el acuerdo provisional alcanzado a finales de 2018. En 2019 se trabajará en la Directiva sobre la electricidad, que pretende avanzar en los derechos de los consumidores aumentando su participación como prosumers (productores además de consumidores de energía eléctrica), fomentando la gestión activa de su demanda eléctrica, asegurando el acceso a la información de sus consumos y a herramientas de comparación de precios. La intención era que esta Directiva avanzase en la liberalización del mercado, reduciendo las distorsiones, aumentando la competitividad y bajando los precios, al tiempo que se protege a los consumidores más vulnerables (a través de precios regulados aplicados por el Estado). No obstante, parece que tras surgir el movimiento de los “chalecos amarillos” en Francia, la liberalización de precios podría tardar en llegar porque en el país galo existe la percepción de que los precios fijados protegen a los consumidores vulnerables de aumentos abusivos de precios por parte de los operadores eléctricos.

Por otra parte, en 2019 se trabajará en las reglas de funcionamiento del mercado interno de la electricidad. Los dos elementos esenciales del reglamento son: el establecimiento de las reglas para los mecanismos de capacidad,6 de suerte que se respeten tanto las inversiones realizadas como los objetivos de descarbonización; y la creación de centros regionales de coordinación para los gestores de redes.

Tras el establecimiento de nuevos objetivos en lo que se refiere a reducciones de emisiones por parte de los turismos y furgonetas,7 en 2019 comienzan también los trílogos para el establecimiento de los objetivos de reducción de emisiones para vehículos pesados que representan el 6% de las emisiones de gases de efecto invernadero y el 25% de las emisiones del sector del transporte. Los objetivos de reducción de emisiones son similares a los de las furgonetas. Así, se espera que los vehículos pesados reduzcan en media sus emisiones en un 15% en 2025 y en un 30% en 2030 en comparación con los niveles de emisiones de 2019. Estos objetivos se revisarán en 2022 y aquellas empresas que no cumplan con los objetivos de reducción de emisiones se enfrentarán, previsiblemente, a sanciones.

En 2019 España podría, por fin, aprobar la esperada Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Una ley marco cuyo objetivo a 2030 previsiblemente será la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% con respecto a los niveles de 1990. El objetivo a 2050 será alcanzar la neutralidad en carbono, es decir, que las emisiones de gases de efecto invernadero se compensen con absorciones de estas, contando para ello con un aumento significativo de los sumideros, por ejemplo, a través del aumento de la masa forestal.

El Plan Nacional Integrado Energía y Clima (PNIEC) de España se presentará en 2019 ante la Comisión Europea para su comentario posterior, debiendo elaborar el gobierno un PNIEC definitivo antes de fin de año. Dicho plan propondrá medidas concretas en materia de clima y energía para el período 2021-2030. En España se espera que la aprobación de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, la implementación del PNIEC supongan la descarbonización casi total del sector eléctrico a mediados de siglo, aumentando significativamente la penetración de las renovables para 2030. Además, el gobierno ha expresado su intención de añadir entre 50.000MW y 60.000MW adicionales de potencia renovable instalada en España en 2030. Por otra parte, en 2019 también es previsible que España presente una Estrategia de Transición Justa, parcialmente inspirada en la iniciativa francesa de los contratos de transición ecológica. Por último, España trabajará a lo largo de 2019 en su estrategia de descarbonización a largo plazo.

Conclusión

En el ámbito climático 2019 será, con toda probabilidad, el año clave en el aumento de la ambición, con una carga de trabajo técnico significativo. Serán necesarias decisiones políticas con altura de miras para cerrar los elementos que han quedado pendientes. El año que comienza podría ser también el de la eclosión de las estrategias de transición justa y del continuismo en las acciones tanto de los actuales líderes climáticos, incluyendo la UE y China, como de los actuales rezagados EEUU y Brasil.

Algunos de los principales hitos con impacto directo a corto plazo en la acción climática en Europa son las elecciones al Parlamento Europeo de mayo, un posible acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual de la UE (Multianual Financial Framework 2021-2017) y los avances en el Plan de Acción para Financiar el Desarrollo Sostenible de la Comisión. En 2019 se avanzará en las reglas sobre el funcionamiento del mercado eléctrico. En 2019 comienzan asimismo los trílogos 8 para el establecimiento de los objetivos de reducción de emisiones de camiones y autobuses. En España las elecciones regionales y locales, la adopción de estrategias de descarbonización a largo plazo (2050), la presentación del borrador de legislación climática marco y la presentación de los Planes Integrados de Energía y Clima (PNIEC) serán los caballos de batalla en un contexto político complejo. Por último, es de esperar que, tras un 2018 agitado en Francia (y posteriormente en Bélgica) por las movilizaciones de los “chalecos amarillos”, tanto la preocupación ciudadana por el cambio climático como la necesidad de que las políticas de transición ecológica sean justas estén más presentes en las políticas de energía y clima de los Estados miembros.

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza


1 Al constatarse en el proceso de negociaciones climáticas internacionales la insuficiencia de los compromisos y de las acciones climáticas, surge en 2015 en el marco del Acuerdo de París la idea de establecer una conversación entre las Partes del acuerdo y los actores no estatales para aumentar la ambición. En la COP 23 de Bonn, bajo presidencia de Fiyi, este intercambio pasó a denominarse Diálogo de Talanoa.

2 La Declaración de Silesia sobre la Solidaridad y la Transición Justa, firmada por más de 50 países, sostiene que el cambio climático es uno de los principales retos a los que se enfrenta la humanidad. La Declaración de Silesia reconoce asimismo que para enfrentarnos a dicho reto es imprescindible un cambio en el modelo de desarrollo. En la Declaración se afirma también que para hacer posible el cambio de modelo es imprescindible implementar políticas que tengan en cuenta los efectos de la transición sobre el empleo, con el fin de proteger a los trabajadores y a las personas más vulnerables. La Declaración de Silesia llama al establecimiento del diálogo social para el desarrollo de los compromisos determinados a nivel nacional, tanto en el ámbito de la mitigación como en el de la adaptación. La Declaración de Silesia reconoce las tareas pendientes, incluyendo la necesidad de intercambiar experiencias en lo que a transición justa se refiere, o la necesidad de alinear la agenda de descarbonización con la Agenda 2030, entre otros.

3 Los Contratos de transición ecológica (CTE) de Francia se definen como un instrumento de implementación del “Plan Clima” del gobierno francés para la descarbonización de la economía a nivel local. Los CTE se basan en un proceso de análisis y consulta con agentes sociales locales de tres meses de duración para la identificación de proyectos de educación, inversión local, etc. que acompañen a la población en su transformación hipocarbónica. La duración estimada de los contratos es de tres años y se espera que tengan un impacto de 30 años. Uno de los CET firmados recientemente es el de Haute Côte D’Or.

4 Los actores no estatales incluyen gobiernos subnacionales, regionales, locales, sector privado y sociedad civil. Véase K. Bäckstrand et al. (2017), “Non-state actors in global climate governance: from Copenhagen to Paris and beyond”, Environmental Politics, vol. 26, nº 4, pp. 561-579, DOI 10.1080/09644016.2017.1327485. La inclusión de dichos actores en el proceso de negociaciones climáticas internacionales lleva a una creciente interacción entre actores estatales (las Partes) y no estatales. Este “multilateralismo híbrido” o “multilateralismo inclusivo” nace originariamente en 1992 en la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, en la que se adoptó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). No obstante, no es hasta 2014 en la COP 20 cuando emerge de manera irreversible la Agenda de Acción Global como instrumento de inclusión de los actores no estatales. Se empieza en ese momento a recoger de manera más sistemática los compromisos climáticos de actores no estatales en el portal NAZCA (Non-State Actor Zone on Climate Action, ahora renombrado como Global Climate Action Portal). Una agenda que, desde la COP 22, se enmarca en la Alianza de Marrakech para la Acción Global, publicando un anuario de la acción de los actores no estatales desde 2017.

5 LIFE es el instrumento financiero de la UE para la protección del medio ambiente y el clima. Según la propuesta de la Comisión Europea, su financiación aumentará en €2.000 millones en los próximos presupuestos para el periodo 2021-2017, desde los €3.400 millones del presupuesto actual (2014-2020) Vea: web de LIFE.

6 Los mecanismos de capacidad que son pagos de los gobiernos de los Estados miembros a operadores eléctricos para asegurar el suministro eléctrico.

7 Los turismos de nueva matriculación deberán reducir (en media) sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 15% en 2025 y en un 37,5% en 2030 en comparación con los niveles de emisiones de 2021. Las furgonetas deberán reducir sus emisiones en un 15% en 2025 y en un 31% en 2030. Además, se establecen cláusulas de revisión de estos objetivos y se mejora la medición de las emisiones tras el escándalo del dieselgate.

8 Los trílogos son las reuniones entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento para facilitar el proceso de legislación.

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<![CDATA[ Tres razones para ser ambiciosos en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-lazaro-3-razones-ley-cambio-climatico-transicion-energetica 2018-04-24T06:08:27Z

La ratificación del Acuerdo de París por parte de España, las oportunidades que ofrece una transición energética gradual y ordenada, y la demanda ciudadana son tres razones de peso para aprobar un texto ambicioso alineado con nuestros compromisos climáticos.

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Ver también versión en inglés: Three reasons to be ambitious with the Climate Change and Energy Transition Law

La ratificación del Acuerdo de París por parte de España –habiéndose comprometido el gobierno a desarrollar una Ley de Cambio Climático y Transición Energética–, las oportunidades que ofrece una transición energética gradual y ordenada, y la demanda ciudadana, son tres razones de peso para aprobar un texto ambicioso alineado con nuestros compromisos climáticos internacionales.

(1) Compromiso internacional y litigación por inacción

Desde 1994 las iniciativas legislativas y ejecutivas adoptadas a nivel mundial en materia de cambio climático se han multiplicado por 20.1 En la actualidad contamos con más de 1.300 legislaciones a nivel mundial que muestran una preocupación creciente por los efectos del cambio climático. El Acuerdo de París implicará (previsiblemente) un aumento de la legislación climática internacional. Esto es así porque hay países que se comprometieron en París a aprobar leyes climáticas. Desde los años 90 del siglo pasado ha habido también un aumento significativo en los casos de litigación climática a nivel mundial, y se espera que las mejoras en la ciencia de la atribución2,3 puedan suponer un aumento de la misma. La inacción climática podría llevar a los tribunales a empresas y a gobiernos que no se alineen con los objetivos del Acuerdo de París.4

 ¿Cómo afecta lo anterior a España? A principios de 2017 España ratificó el Acuerdo de París. Un acuerdo que tiene como objetivos limitar el aumento de las temperaturas medias globales muy por debajo de 2ºC en relación con la era preindustrial, y hacer esfuerzos para limitar dicho aumento a 1,5ºC. Un acuerdo que, además, se propone lograr emisiones netas de carbono cero en la segunda mitad de siglo. Es decir, lograr un equilibrio entre las emisiones y la absorción de las mismas.

El cumplimiento de nuestro compromiso climático internacional supondrá alinear con el Acuerdo de París la esperada Ley de Cambio Climático y Transición Energética que España se comprometió a aprobar antes del fin de la presente legislatura. Así, el objetivo de limitación de las temperaturas medias globales y el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono deberían estar en las leyes que, como la española, se están desarrollando o actualizando. Otros países ya están incluyendo el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono en sus legislaciones marco de cambio climático. Buen ejemplo de ello es Suecia, el primer país que ha incluido el objetivo de ser neutral en carbono en 2045. Otros países que ya han incluido el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono (net zero carbon) son Francia, Islandia y Nueva Zelanda.

Por otro lado, el Acuerdo de París exhorta a los países a tomar acción de acuerdo con la mejor información científica disponible. El Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC en sus siglas en inglés) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), entre otras instituciones, proporcionan información para el desarrollo de las negociaciones climáticas internacionales. Además, desde hace más de una década vienen operando a nivel nacional instituciones científicas independientes que asesoran a los gobiernos en sus objetivos de descarbonización. Por ejemplo, el Comité de Cambio Climático del Reino Unido propone objetivos de reducción de emisiones al gobierno,5 informa sobre el progreso en el cumplimiento de los objetivos, analiza los riesgos derivados del cambio climático y propone estrategias de adaptación. Los instrumentos de cumplimiento de dichos objetivos se determinan a nivel político.

Si bien España no tiene una generalizada tradición en el desarrollo de este tipo de instituciones independientes, la creación en España de un comité similar al Comité de Cambio Climático del Reino Unido (con dotación presupuestaria suficiente para llevar a cabo su tarea y al que el gobierno esté obligado a responder), sería de utilidad en la formulación de estrategias de descarbonización alineadas con la ciencia y que minimicen la politización de los objetivos de descarbonización.

(2) Oportunidades de la acción y riesgos en la inacción

Decían Joseph Stiglitz y Nicholas Stern cuando presentaban el informe del Panel de Alto Nivel sobre los Precios del Carbono que la economía del siglo XXI será una economía hipocarbónica, más dinámica e innovadora. Invitaban, por tanto, a plantearnos el lugar que queremos ocupar en esta economía y los riesgos de quedarnos atrás en la sexta ola de innovación.6 Una ola que se caracteriza por ser la de la sostenibilidad, la eficiencia en el uso de los recursos, la biomimetización en el diseño de bienes y servicios (para lograr implementar un modelo de desarrollo basado en la economía circular), y el desarrollo de las energías renovables, entre otros.

Más que un acuerdo climático, el Acuerdo de París, la legislación climática que lo desarrolle y, en general, la transición hacia una economía de menores emisiones son los elementos de un cambio de modelo económico sin precedentes desde la Revolución Industrial… si actuamos con decisión y celeridad.7 Un cambio que beneficiará a los países y empresas con menos exposición al riesgo de carbono y que gestionen la transición hipocarbónica de manera gradual y ordenada.

En España, un número elevado de empresas, reconocen las oportunidades de la transición hacia una economía hipocarbónica. En un manifiesto publicado recientemente, 32 de las empresas8 pertenecientes al Grupo Español de Crecimiento Verde (GECV) piden al gobierno que apruebe sin dilación una Ley de Cambio Climático y Transición Energética ambiciosa. Piden una fiscalidad que observe el principio del que contamina paga, al tiempo que se eliminan gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles. Piden asimismo objetivos de descarbonización a 2030 y 2050 que proporcionen certidumbre a los inversores y que estén alineados con el Acuerdo de París. Reclaman un órgano independiente, que podría asemejarse al Comité de Cambio Climático del Reino Unido, para garantizar el cumplimiento de los compromisos climáticos. Además, las empresas firmantes piden una alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos, estableciendo medidas de transparencia relativas a la exposición al riesgo de carbono del sector privado.

Tanto la adopción de las recomendaciones Task Force on Climate-related Financial Disclosures, TCFD,9 como la adaptación al contexto económico español del artículo 173 de la ley francesa para la transición energética en la futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética, facilitarían la reorientación de los flujos financieros hacia inversiones bajas en carbono. El recientemente publicado Plan de Acción de la Comisión Europea para una economía más ecológica y más limpia va en este mismo sentido. Con el cuádruple objetivo de reorientar los flujos de capital hacia inversiones sostenibles, integrar la sostenibilidad en la gestión de riesgos, aumentar la transparencia y fomentar las decisiones a largo plazo, la comisión se plantea llevar a cabo diversas acciones, como por ejemplo: (a) desarrollar una taxonomía de activos y proyectos sostenibles; (b) elaborar etiquetas de productos financieros verdes; (c) clarificar las obligaciones de los inversores y de los gestores de activos; y (d) incorporar las consideraciones relativas a la sostenibilidad de los proyectos en los requisitos prudenciales. Para ello, se está considerando el uso de factores de apoyo verde (Green Supporting Factor) o el uso de factores de penalización (Brown Penalising Factor), entre otros.

(3) La demanda ciudadana

Por último, y quizá de relevancia política en las elecciones municipales, autonómicas y europeas de 2019, la preocupación por el cambio climático cotiza al alza, siendo percibido a nivel mundial, europeo y español, como una de las mayores amenazas para el mundo. Además, tal como revela el análisis del Real Instituto Elcano (2017), el cambio climático es la segunda prioridad en materia de política exterior para alemanes, franceses y estadounidenses, tras combatir el terrorismo internacional. Para los encuestados españoles, el cambio climático es la primera prioridad en materia de política exterior, sobrepasando la lucha contra el terrorismo yihadista (Real Instituto Elcano, 2018).10

Los tres gráficos que se muestran a continuación ilustran el desglose de las prioridades de política exterior de los españoles entre noviembre de 2015, justo antes de la COP21 de París y noviembre de 2017 (Figura 1), para distintos tramos de edad en 2017 (Figura 2) y distintas ideologías en 2017 (Figura 3).

Figura 1. Evolución de las prioridades de política exterior para los españoles (2015-2017). Valores de 0 a 10. Índice ponderado.
Fuente: Barómetro del Real Instituto Elcano, 39ª oleada (2018, p. 15).

Como se observa en la Figura 1, el cambio climático como prioridad en materia de política exterior crece en relevancia para los españoles de manera continuada entre 2015 y 2017, un año especialmente negativo en lo relativo a eventos climáticos extremos.

Figura 2. Prioridades de política exterior para los españoles por grupos de edad (2017). Valores de 0 a 10. Índice ponderado.
Fuente: Barómetro del Real Instituto Elcano, 39ª oleada (2018, p. 17).

La Figura 2 indica que para todos los grupos de edad la lucha contra el cambio climático es la primera prioridad en materia de política exterior, salvo para el grupo de encuestados de 30 a 44 años, para el cual combatir el cambio climático es la segunda prioridad tras combatir el terrorismo yihadista.

Figura 3. Prioridades de política exterior para los españoles por ideología (2017). Valores de 0 a 10. Índice ponderado.
Fuente: Barómetro del Real Instituto Elcano, 39ª oleada (2018, p. 19).

Los datos de la Figura 3 indican que tanto para los votantes de centro como para los votantes de izquierda, la lucha contra el cambio climático es la primera prioridad en materia de política exterior. Para los votantes de derecha luchar contra el cambio climático es la tercera prioridad en materia de política exterior.11 En resumen, la ciudadanía está muy concernida con el cambio climático como amenaza global y demanda que la política exterior se ocupe del cambio climático de manera prioritaria.

Así pues, para ser un socio creíble, que cumple con los compromisos adquiridos en la escena climática internacional, que aprovecha las oportunidades que ofrece la economía hipocarbónica, que da respuesta a la preocupación empresarial y ciudadana por el cambio climático, y a la demanda de priorizar la lucha contra el cambio climático en nuestra política exterior, debemos aprobar cuanto antes la anunciada Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Una ley que debe estar alineada con el Acuerdo de París. Ni más, ni menos.

Lara Lázaro
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza


1 A. Averchenkova, S. Fankhauser y M. Nachmany (2018), Trends in Climate Legislation, Edward Elgar, Cheltenham.

2 La ciencia de la atribución es aquella que analiza la variación en la probabilidad y en la gravedad de los fenómenos meteorológicos debido al cambio climático de origen antropogénico, asignándole un grado de confianza estadística. Véase S. Marjanac, L. Patton y J. Thornton (2017), “Acts of God, human influence and litigation’, Nature Geoscience, nº 10, pp. 616-619.

3 National Academy of Sciences, Engineering and Medicine (2016), “Attribution of Extreme Weather Events in the Context of Climate Change”, Committee on Extreme Weather Events and Climate Change Attribution Board on Atmospheric Sciences and Climate, Division on Earth and Life Studies.

4 H. Covington, J. Thorton y C. Hepburn (2016), “Shareholders must vote for climate-change mitigation”, Nature, nº 530, p. 156.

5 Los presupuestos quinquenales de carbono son aprobados con mucha antelación para evitar el cortoplacismo que dicta el ciclo político.

6 S. Nair y H. Paulose (2013), “Emergence of green business models: the case of algae biofuel for aviation”, Energy Policy, http://dx.doi.org/10.1016/j.enpol.2013.10.034i.

7 Téngase en cuenta que el presupuesto de carbono (que son las toneladas de gases de efecto invernadero que se pueden emitir para cumplir con los objetivos climáticos) para limitar el aumento medio de la temperatura global a 1,5ºC con respecto a la era preindustrial oscila entre las 490GtCO2 y las 640GtCO2. Un presupuesto que se agotaría en menos de 20 años si los niveles de emisión fuesen los de 2015, según el primer borrador del resumen para decisores políticos del informe especial del IPCC sobre los impactos de un aumento de las temperaturas de 1,5ºC.

8 Las 32 empresas firmantes del manifiesto son: ABERTIS, ACCIONA, ASOCIACIÓN FORESTAL DE SORIA, BANKIA, BBVA, CLIMATE STRATEGY, CONTAZARA, ECOACSA, ECOALF, ECOEMBRES, ECOTERRAE, ENDESA, EULEN, FERROVIAL, FRATERNIDAD-MUPRESPA, IBERDROLA, IKEA, INCLAM, INECO, LAFARGEHOLCIM, LOGISTA, MAPFRE, NH HOTEL GROUP, OHL, REE, SICASOFT SOLUTIONS, SIEMENS GAMESA, SINCE02, SUST4IN, TEIMAS, TELEFÓNICA y WILLIS TOWERS WATSON.

9 Que es el grupo de trabajo sobre comunicación financiera y cambio climático del Consejo de Estabilidad Financiera del G20.

10 Téngase en cuenta, sin embargo, que históricamente las preocupaciones ambientales aparecen en el barómetro del CIS con poca relevancia. Una de las razones de esta aparente discrepancia entre los datos del CIS y de los análisis de Pew (Poushter y Manevich, 2017), de la Comisión Europea (Eurobarómetro) y del Real instituto Elcano es que las encuestas citadas preguntan sobre “amenazas para el mundo” (Eurobarómetro), “amenazas para el país del entrevistado” (Pew), o “prioridades en materia de política exterior” (Real Instituto Elcano). El CIS, sin embargo, pregunta por los “tres principales problemas para España en la actualidad”, entre los cuales destacan el paro, la corrupción, los políticos y la sanidad, entre otros.

11 Tras combatir el terrorismo yihadista y combatir el autodenominado Estado Islámico.

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<![CDATA[ Cambio climático en 2018: de la gobernanza climática global post Trump a España ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari22-2018-lazarotouza-cambio-climatico-2018-de-gobernanza-climatica-global-post-trump-espana 2018-02-19T06:07:15Z

¿Cuáles son los desarrollos previsibles en la acción climática a nivel global, en la UE-28 y en España en 2018?

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Ver también versión en inglés: Climate change in 2018: from post-Trump global climate governance to Spain

Tema

¿Cuáles son los desarrollos previsibles en la acción climática a nivel global, en la UE-28 y en España en 2018?

Resumen

En 2018 se prevén avances en el desarrollo de las reglas de aplicación del Acuerdo de París y en la evaluación del avance hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación a la era preindustrial. La UE impulsará la Unión de la Energía, previsiblemente con un aumento de la ambición en sus objetivos de renovables y de eficiencia energética para 2030, entre otros. España presentará el primer borrador de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.

Análisis

Gobernanza climática global en 2018

El año 2018 va a ser clave en lo que a la gobernanza climática global se refiere. A lo largo de este año se va a llevar a cabo el Diálogo de Talanoa, la primera evaluación formal por parte de la comunidad internacional del avance hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial. La importancia de esta evaluación, y de los informes y aportaciones que la nutran,1 radica en que la nueva ronda de compromisos de reducción de las emisiones, a presentar en 2020 por las Partes del Acuerdo de París, se verán influenciados por el resultado del Diálogo de Talanoa.

Además, 2018 es la fecha límite acordada para diseñar las reglas de implementación del Acuerdo de París. Unas reglas que han de guiar la transición hacia una economía de menores emisiones, asegurando que se cumpla el objetivo del Acuerdo de París, sin dejar a nadie atrás. En este sentido, los textos de negociación resultantes de la Cumbre del Clima de Bonn (COP23), bajo la presidencia de Fiyi y celebrada en 2017, son textos técnicos que incluyen las posturas de todas las Partes. En 2018 habrá que reducir los textos de negociación y, por tanto, las opciones dentro de dichos textos, para llegar a reglas de implementación consensuadas por las Partes. Es esta una tarea ingente que necesitará una reunión de los negociadores adicional a las programadas habitualmente para poder aprobar las mencionadas reglas de funcionamiento de París en la COP24 de Katowice, Polonia, a finales de 2018.

Trump año II

Tras anunciar la intención de retirar a EEUU del Acuerdo de París y con el inicio del desmantelamiento de la política federal en materia energética y climática de la era Obama, parece probable que Trump continúe su giro aislacionista y negacionista a lo largo de 2018. Esto es así debido a que ni el consenso científico existente en materia climática ni los eventos extremos padecidos en 2017, que han costado a EEUU la friolera de 306.000 millones de dólares, ni la consideración por parte del Departamento de Defensa –hasta diciembre de 2017– del cambio climático como una amenaza para la seguridad nacional,2 o la preocupación de la ciudadanía por este fenómeno, han hecho reflexionar a Trump en 2017.

Es más, a finales de 2017 y principios de 2018 el Departamento de Interior de EEUU derogaba la regulación relativa a la fracturación hidráulica en terreno público, revisaba la regulación en materia de seguridad en las prospecciones offshore y proponía permitir la exploración de petróleo en la práctica totalidad de las aguas costeras de EEUU. Para el nexo energía-clima, además de las acciones ya en curso, quizá los desarrollos más relevantes en 2018 a nivel federal sean el reemplazo del Plan de Energía Limpia (Clean Power Plan), la revisión de la regulación sobre agua y la celebración de un debate sobre el cambio climático que Scott Pruitt presenta como “necesario y centrado en las necesidades del presente, evitando así la especulación sobre lo que ocurrirá en el futuro”. Un debate que se plantea de espaldas al consenso científico y político que hicieron posible el Acuerdo de París.

La reacción de los estados, las empresas y la ciudadanía norteamericanos previsiblemente paliará en 2018 el repliegue en materia de política climática de Trump, como así ha ocurrido en 2017. También cabe esperar un aumento en las iniciativas de desinversión del sector de los combustibles fósiles y un aumento de la litigación climática, como muestran las acciones emprendidas en 2018 por el alcalde de Nueva York, Bill de Blasio, o la propuesta de los concejales del ayuntamiento de Los Ángeles Mike Bonin y Paul Koretz para que las compañías petroleras compensen los daños derivados de los impactos de eventos meteorológicos extremos, exacerbados por el cambio climático.

Europa

En 2018 la UE tomará decisiones muy relevantes en el proceso de transición hacia un modelo de desarrollo hipocarbónico. En este sentido, el programa de trabajo de la Comisión para 2018 incluye, entre otros, completar la Unión de la Energía. Así, en la primera mitad del año se esperan los trílogos (trilogues) de la Directiva de Energías Renovables, de la Gobernanza de la Unión de la Energía, de la Directiva de Eficiencia Energética y del diseño del Mercado Eléctrico. Con textos todavía en evolución y posiciones de los Estados miembros encontradas, se espera que las negociaciones en 2018 sean intensas. Algunas de las decisiones más relevantes que se esperan en 2018 son: la relativa al establecimiento de un presupuesto de carbono para la descarbonización de la economía en 2050, la decisión sobre la aceptación del aumento del objetivo de renovables al 35% en 2030 y la decisión sobre el aumento del objetivo de eficiencia energética al 35% en 2030. Además, en 2018 los Estados miembros de la UE tendrán que presentar sus Planes Integrados de Energía y Clima con un horizonte 2030 que, según la comisión, deben ser ambiciosos y coherentes para proporcionar estabilidad regulatoria y así fomentar la inversión en una economía de menores emisiones.

En lo relativo a los dos instrumentos estrella de la política climática europea, 2017 se cerraba por un lado con la conclusión del sexto trílogo para la reforma del mercado europeo de emisiones, (European Emission Trading System, EU ETS)3 y con una propuesta provisional relativa a la Regulación para el Reparto de Esfuerzos (Effort Sharing Regulation, ESR) para reducir las emisiones de los sectores difusos. El 17 de enero de 2018 los representantes permanentes del Consejo de la UE aprobaron el acuerdo provisional alcanzado por la presidencia estonia y por el Parlamento Europeo en diciembre del 2017 relativo al ESR. Dicho acuerdo incluye objetivos de reducción de emisiones vinculantes entre 2021 y 2030 para los sectores difusos (como el sector comercial, residencial y de transportes), no incluidos en el EU ETS.

El Parlamento Europeo se perfila, como de costumbre, como un actor (generalmente) ambicioso en materia climática frente a los Estados miembros más reticentes a avanzar en la senda de la transición energética. En lo relativo al liderazgo climático de los Estados miembros quizá se pueda esperar que Angela Merkel recupere parte de la credibilidad perdida tras el anuncio del posible incumplimiento de los objetivos climáticos de su país en 2020 y tras un discurso en la COP23 en el que resonaron más la dependencia alemana del carbón y los costes sociales de la transición que los objetivos de descarbonización.

Esta recuperación del liderazgo climático alemán podría sustentarse en los esfuerzos continuados de Angela Merkel en el seno del G20 para limitar el impacto de las acciones de Trump y en la previsible formación de un gobierno de coalición entre la CDU/CSU y el SPD, si dicha coalición impulsa objetivos climáticos y de transición energética ambiciosos. Aunque parece claro que Alemania no alcanzará el objetivo de reducir sus emisiones en un 40% en 2020 en relación con sus niveles de emisiones de 1990, el acuerdo de gobierno entre la CDU/CSU de Angela Merkel y el SPD de Martin Schulz mantiene el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030 en comparación con las emisiones de 1990. Además, se han comprometido a desarrollar una ley en 2019 para el cumplimiento de los objetivos climáticos sectoriales. Una ley ambiciosa debería incluir objetivos a 2050 alineados con el objetivo del Acuerdo de París.

Emmanuel Macron, por su parte, ha emergido como un icono de la Europa que quiere liderar la lucha contra el cambio climático en 2017 y se espera que en 2018 su liderazgo climático se refuerce. En 2017 Macron puso en marcha un programa de financiación para científicos del clima, haciendo un llamamiento para que los científicos norteamericanos fuesen a Francia, ha asegurado que el IPCC dispondrá de toda la financiación necesaria para el desempeño de su labor, y ha conmemorado el segundo aniversario de la adopción del Acuerdo de París con un encuentro de alto nivel (One Planet Summit), centrado en una de las piezas clave de la transición energética, la financiación climática. Es más, a principios de febrero de 2018 el ministro de Asuntos Exteriores Jean-Baptiste Lemoyne indicaba que EEUU y la UE no tendrían acuerdo comercial si Trump efectivamente retiraba a EEUU del Acuerdo de París, elevando el tono del debate.

España y la Ley de Cambio Climático y Transición Energética

En 2017 España comenzó a trabajar en el desarrollo de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, en cumplimiento del compromiso de Mariano Rajoy. Se celebraron las jornadas de expertos para reflexionar sobre los elementos básicos que debe contener la ley, se puso en marcha la primera consulta pública sobre dicha ley, se estableció un comité de expertos para elaborar escenarios para la transición energética y se comenzaron a analizar las contribuciones de la sociedad a la consulta pública organizada por la Oficina Española de Cambio Climático. En 2018 se publicará previsiblemente el primer borrador de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, y a este borrador seguirían informes a varias instituciones, una segunda consulta pública y el trámite parlamentario para la aprobación de la ley.

Aunque es pronto para especular sobre el contenido, parece probable que será una ley marco, con objetivos para 2030 y 2050. Se espera de esta ley que contemple la creación de instituciones similares al Comité de Cambio Climático del Reino Unido, con un comité compuesto por científicos del clima y economistas especializados en el análisis económico del cambio climático que, basándose en un análisis de escenarios, asesoran sobre los objetivos de reducción de emisiones y los presupuestos de carbono. Además, se espera que la Ley de Cambio Climático y Transición Energética plantee un artículo similar al 173 de la ley de transición energética francesa para el crecimiento verde, gracias al cual se haría explícita la exposición al riesgo climático del sector privado y se proporcionaría información sobre las acciones para adaptarse a un escenario de calentamiento de menos de 2ºC.

Además, sería importante que la ley incorporara disposiciones claras para el cumplimiento de los compromisos de financiación climática internacional adquiridos por el gobierno. Para ello sería deseable que la Ley de Cambio Climático y Transición Energética incluyera la obligación de planificar las contribuciones españolas a dicha financiación climática internacional por lo menos a cinco años vista, quizá coincidiendo con las evaluaciones quinquenales previstas en el Acuerdo de París. Como es sabido, Rajoy se comprometió en la Cumbre de París (COP21) a que dicha financiación alcanzase 900 millones de euros anuales a partir de 2020, un compromiso que ha reiterado en la Cumbre un Planeta (One Planet Summit), organizada por Emmanuel Macron a finales de 2017. Por otra parte, y respetando la Ley de Presupuestos Generales del Estado, sería necesario asegurar la aprobación y el desembolso efectivo de las cantidades de financiación climática internacional comprometidas.

Asimismo, la inclusión en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética de disposiciones para que sólo se contabilice como financiación climática internacional aquella dedicada a proyectos que se demuestre ayudan a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y a adaptarse a las consecuencias del cambio climático, ayudaría a proyectar a España como un socio comprometido con la transición energética y riguroso tanto en sus análisis como en sus acciones. Internamente, la inclusión de criterios climáticos en el proceso de contratación pública y en las subvenciones otorgadas por la administración, servirían para enviar señales claras al mercado sobre la demanda de bienes y servicios de bajas emisiones.4

En lo que a instrumentos de financiación climática internacional se refiere, las contribuciones españolas tanto al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility, GEF), como al Fondo Verde para el Clima (Green Climate Fund, GCF), entre otros, se ven limitadas en la actualidad por elementos teóricamente subsanables. En el GCF, por ejemplo, dada la limitación en el pipeline de proyectos climáticos, y la restricción de que puedan presentar proyectos susceptibles de recibir financiación sólo aquellas entidades acreditadas, se necesitaría una acreditación acelerada de instituciones españolas para así poder aportar soluciones de mitigación y adaptación que cuenten con el respaldo español.

Echando la vista atrás: ¿qué dijimos en 2017?

Como se anticipaba en el documento sobre las perspectivas en materia de energía y clima anterior, en 2017 se ha afianzado el apoyo de la comunidad internacional al Acuerdo de París con ratificaciones del mismo por países como Siria y Nicaragua, aislando a EEUU de la transición energética hacia una economía de menores emisiones. El proceso de gobernanza climática internacional ha impulsado, además, el desarrollo de las reglas del Acuerdo de París y de la primera evaluación del progreso hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial (el Diálogo de Talanoa). No se ha producido, sin embargo, la firma del acuerdo para el establecimiento de una Hoja de Ruta para el Comercio Sostenible de Electricidad entre Marruecos y la UE, anunciado en la COP22 y que se esperaba en la COP23.

Las expectativas relativas al impacto de Trump en la política climática federal e internacional se han cumplido. Trump ha anunciado su intención de retirar a EEUU del Acuerdo de París tan pronto como sea posible y ha comenzado el desmantelamiento de la política climática federal. Frente al aislacionismo de Trump, diversos actores no estatales estadounidenses han reaccionado redoblando sus compromisos climáticos y comprometiéndose con el objetivo del Acuerdo de París, en línea con lo que se esperaba que ocurriera. Además, en nuestro documento del año pasado se planteaba una potencial ralentización de la transición energética debido al efecto Trump. Aunque es prematuro llegar a conclusiones relativas al mencionado retraso en la transición energética, los datos de inversión en energías renovables de 2017, de costes de las renovables y los datos de reducción en el coste de las baterías parecen indicar que la transición sigue en marcha a buen ritmo; un despliegue de energías renovables no obstante insuficiente para limitar una interferencia peligrosa con el sistema climático.

En lo relativo a la política climática de la UE y el Brexit, 2017 no ha despejado las dudas que se planteaban sobre la ambición y la capacidad de negociación de la UE-27. Si bien es cierto que hay propuestas más ambiciosas en materia de energías renovables y de eficiencia en la UE de las que había en 2017, dichas propuestas no son todo lo ambiciosas que reclaman algunos actores. En este contexto, son cada vez más las voces que piden un liderazgo climático europeo compartido entre los Estados miembros, con el apoyo de China,5 entre otros. Como se esperaba, en 2017 la UE ha continuado trabajando en los dosieres de la reforma del mercado europeo de emisiones (EU ETS), de la Regulación del Reparto de Esfuerzos (ESR) y en el dosier de Uso de la Tierra, Cambio en el Uso de la Tierra y Silvicultura (más conocido por sus siglas en inglés, LULUCF).

Finalmente, en 2017 se esperaba de España el inicio de los trabajos para el desarrollo de la Ley de Cambio climático y Transición Energética que efectivamente comenzaron el año pasado. Quedan pendientes, sin embargo, al igual que ocurría el año pasado, la reforma fiscal verde, la coordinación e integración de la política climática (y ambiental) en otras políticas, y el impulso al cambio climático en la política exterior. En este sentido, es de interés resaltar que en el último Barómetro del Real Instituto Elcano los españoles encuestados opinan que luchar contra el cambio climático debería ser la primera prioridad de la política exterior española,6 una razón de peso para cumplir con nuestros compromisos internacionales y liderar, en la medida de nuestras posibilidades, la lucha contra el cambio climático en la UE.

Conclusiones

El año que comienza será clave en la lucha contra el cambio climático. La evaluación del progreso colectivo hacia el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC –que se materializará en el Diálogo de Talanoa–, y la esperada finalización del diseño de reglas de funcionamiento del Acuerdo de París (implementing guidelines), serán lo más destacado en el proceso de gobernanza climática global.

La UE llegará a la COP24 con avances en lo que a la Unión de la Energía se refiere. La reforma del ETS, avances en la ESR y objetivos de renovables y eficiencia energética a 2030, entre otros, previsiblemente más ambiciosos que los actuales, darían credibilidad a la posición de líder mediante el ejemplo y mediador que la UE ha cultivado históricamente. Sin embargo, las incógnitas sobre el Brexit o las dudas relativas al liderazgo alemán en materia climática pueden empañar el desempeño climático europeo en 2018.

España, por su parte, presentará (previsiblemente) el borrador de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Una ley que de ser suficientemente ambiciosa y omnicomprensiva podría proporcionar la hoja de ruta hacia un modelo de desarrollo hipocarbónico que limite la exposición a los riesgos físicos, de transición y de litigación de empresas, instituciones públicas y de la sociedad española. Para ello será imprescindible dotarnos de una ley que establezca objetivos a largo plazo basados en criterios científicos.

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza


1 Al Diálogo de Talanoa contribuirán informes como el del IPCC sobre los impactos de un mundo 1.5ºC más cálido y las sendas para limitar el aumento medio de las temperaturas a ese grado y medio.

2 A mediados de diciembre de 2017, sin embargo, Trump eliminó el cambio climático de la Estrategia de Seguridad Nacional e indicó que la independencia energética es clave en la seguridad del país.

3 Esta reforma tiene por objetivo acabar con la sobreoferta estructural de permisos de emisión de gases de efecto invernadero, véase L. Gallego Garnacho (2018), “Desde los inicios del comercio de derechos de emisión hasta hoy”, Documento de Trabajo, nº 2/2018, Real Instituto Elcano.

4 En este sentido es interesante la reciente creación de una Comisión Interministerial para la incorporación de criterios ecológicos en la contratación pública por parte del Consejo de Ministros.

5 No obstante, a pesar del liderazgo climático chino en lo que a inversiones renovables se refiere, no se ha producido un relevo claro en el liderazgo climático el seno de las negociaciones climáticas internacionales.

6 Téngase en cuenta que el cambio climático había sido la segunda prioridad en materia de política exterior española entre 2011 y 2016, tras la lucha contra el terrorismo yihadista, y que en 2017 es el primer año en el que el cambio climático sobrepasa al terrorismo yihadista como prioridad para la política exterior española.

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<![CDATA[ Desde los inicios del comercio de derechos de emisión hasta hoy ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt2-2018-gallegogarnacho-desde-inicios-comercio-derechos-emision-hasta-hoy 2018-02-02T12:54:06Z

El conjunto de la UE viene cumpliendo hasta el momento con los objetivos de reducción de emisiones a los que se compromete. Sin embargo, la rentabilidad de la inversión en tecnologías bajas en carbono queda condicionada, en gran medida, por el precio en el mercado de carbono.

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Índice

Introducción – 2
El comercio de derechos de emisión en la UE – 2
La primera fase del ETS – 4
Segunda fase del ETS – 5
La tercera fase del ETS – 7
Revisión del ETS para la cuarta fase – 16
Conclusiones – 30

Introducción

El comercio de derechos de emisión es un instrumento de mercado que pretende promover incentivos a la reducción eficiente de las emisiones de sus participantes. Para ello, se fija un límite máximo de emisiones permitidas o cap (de ahí su denominación de sistema cap and trade), para un determinado período de tiempo. Cada instalación o participante debe entregar permisos o derechos de emisión en una cantidad equivalente a sus emisiones. Es decir, un derecho de emisión equivale a una tonelada de CO2. La distribución de estos derechos de emisión puede realizarse de varias maneras, entregándose de forma gratuita a las instalaciones o mediante un proceso de subasta, donde las instalaciones necesitan comprar los derechos en el mercado. De esta manera, se establece un incentivo para reducir emisiones, que para el primer caso sería beneficiarse de la venta de los derechos de emisión sobrantes y para el segundo caso reducir el coste económico de la compra de dichos derechos. Las instalaciones tendrían en sus manos la decisión de invertir en nuevas tecnologías o procesos que les permitan minimizar sus emisiones o seguir accediendo al mercado para comprar los derechos de emisión que necesitan.

Conclusiones

El engranaje del sistema de comercio de derechos de emisión es cuanto menos complejo debido a que cada sector y cada país busca, en cualquier caso, la menor afección económica o la mayor rentabilidad posible de la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Tras más de 12 años de ETS las emisiones a nivel nacional se han reducido y España se sitúa por debajo de la media en cuanto a las emisiones per cápita de la UE. El conjunto de la UE viene cumpliendo hasta el momento con los objetivos de reducción a los que se compromete. Sin embargo, la rentabilidad de la inversión en tecnologías bajas en carbono queda condicionada, en gran medida, por el precio en el mercado de carbono.

Por otro lado, la industria que compite en mercados globales seguirá estando en riesgo de fuga de carbono mientras otras economías no realicen esfuerzos comparables a los de la UE. La fuga de inversiones es, además, algo de lo que las empresas industriales ya empiezan a hablar y que podría amenazar a los países más industrializados.

En definitiva, un juego de números para intentar disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero que amenazan nuestro planeta.

Laura Gallego Garnacho
Responsable de Cambio Climático e Industria en Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE)

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<![CDATA[ Trump y el cambio climático: acciones y reacciones, ¿iguales, opuestas e insuficientes? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari4-2018-lazaro-trump-cambio-climatico-acciones-reacciones-iguales-opuestas-insuficientes 2018-01-17T08:58:03Z

El primer año de la presidencia de Donald Trump ha sido negativo en materia climática. Se necesita mayor ambición para cerrar la brecha entre los objetivos climáticos y las acciones de mitigación determinadas a nivel nacional.

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Tema

El primer año de la presidencia de Donald Trump ha sido negativo en materia climática. Internamente América ha dado los primeros pasos para desmantelar las iniciativas climáticas del presidente Obama. En el ámbito internacional EEUU anunciaba su retirada del Acuerdo de París tan pronto como sea posible. La comunidad internacional ha reaccionado apoyando firmemente el Acuerdo de París. Sin embargo, se necesita mayor ambición para cerrar la brecha entre los objetivos climáticos y las acciones de mitigación determinadas a nivel nacional.

Resumen

El segundo default (incumplimiento)1 climático de EEUU, con el anuncio de Trump de retirarse del Acuerdo de París tan pronto como sea posible, y el inicio del desmantelamiento de la política climática federal de la era Obama, no hacen sino exacerbar la insuficiencia de la acción climática preexistente a nivel global.

Las reacciones dentro de EEUU a las iniciativas climáticas de Trump no se han hecho esperar. Hay un buen número de estados, ciudades, empresas y organizaciones sociales norteamericanas que han anunciado que redoblarán sus esfuerzos y compromisos climáticos, alineándose con el objetivo del Acuerdo de París. Se puede esperar, además, un aumento en la litigación climática y en los movimientos de desinversión. Muestra de ello es la iniciativa de Bill de Blasio que anuncia desinversiones de empresas relacionadas con el sector de los combustibles fósiles y demandas a la industria petrolera.

La comunidad internacional, por su parte, ha cerrado filas en torno al Acuerdo de París. La reducción en el coste de las energías renovables, la experiencia creciente con los impactos del cambio climático, los co-impactos en la salud de las actividades más intensivas en emisiones, el apoyo ciudadano a la acción climática y el capital político invertido en alcanzar el Acuerdo de París, han ayudado (por el momento) a evitar el efecto dominó que el anuncio de la retirada de EEUU del Acuerdo de París podía haber tenido. No obstante, el cumplimiento de los compromisos actuales y un aumento significativo de la ambición son imprescindibles para cerrar la brecha entre nuestros compromisos determinados a nivel nacional (Nationally Determined Contributions, NDC) y el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial.

Análisis

Trump en acción, el resto en reacción

Tras jurar el cargo, Donald Trump anunciaba su estrategia energética (America First Energy Plan) y aprobaba su orden ejecutiva para promocionar la independencia energética y el crecimiento económico (Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth). Dichas acciones están alineadas con su mantra electoral de usar todas las fuentes energéticas, especialmente si son de origen nacional, independientemente de sus emisiones de gases de efecto invernadero. Los objetivos fundamentales de la nueva estrategia son proporcionar seguridad energética, entendida como el acceso a la energía a precios asequibles, y crear empleo. Se abandonan, por tanto, los objetivos climáticos y los objetivos en materia de energías limpias de la política energética de la era Obama.2

En el marco de su nuevo plan energético, Trump resaltaba la necesidad de revisar la regulación potencialmente “innecesaria” como el Plan de Energía Limpia (Clean Power Plan). Una revisión que previsiblemente se demorará en el tiempo ya que, al estar aprobado el plan, la revisión tiene que seguir el mismo procedimiento administrativo que la adopción del mismo. A pesar de las demoras, a efectos prácticos el examen de la legislación “innecesaria” supone poder “suspender, revisar o rescindir” la regulación que pueda afectar a la producción de energía, haciendo especial hincapié en aquella que afecta a la producción de petróleo, gas, carbón y energía nuclear. Además, Trump anunciaba su intención de eliminar las iniciativas climáticas de la era Obama como el Plan de Acción Climática (Climate Action Plan).

En el terreno ambiental, la orden ejecutiva de Trump sobre independencia energética y crecimiento económico indica que la política norteamericana tiene como objetivo proporcionar aire limpio y agua limpia, siempre que las acciones ambientales supongan beneficios netos y siempre que se basen en el mejor conocimiento científico y económico disponible. No se menciona, sin embargo, la necesidad de integrar la política energética y la ambiental para la protección de la salud o del medio ambiente. En este sentido, es interesante resaltar, por ejemplo, la anulación por parte del Congreso de la legislación relativa a la prohibición de verter residuos procedentes de la minería del carbón en las aguas cercanas a las explotaciones mineras, o la suspensión temporal por parte del Departamento de Gestión del Territorio (Bureau of Land Management) de la legislación relativa a las fugas y la quema de metano, con un alto potencial de calentamiento global.

En lo concerniente al mandato de basar las decisiones climáticas en el conocimiento científico y económico disponible, ni las declaraciones del presidente, ni las acciones emprendidas en el primer año de Trump al frente de EEUU parecen tener en cuenta dicho conocimiento. Al infame mensaje en Twitter de Trump afirmando que el cambio climático era un invento de los chinos para perjudicar los intereses norteamericanos, han seguido otros, como su reciente tuit pidiendo “un poco de cambio climático” para combatir el frío; ambos son indicativos del grado de desconocimiento y falta de respeto hacia la ciencia del clima. Además, nada más llegar a la Casa Blanca Trump limita la interacción de los científicos de la EPA con la sociedad, imponiendo la revisión de las publicaciones por parte de la administración, e indicando que términos como “cambio climático” es mejor obviarlos en favor de otros como eventos extremos.

El año 2017 ha batido un nuevo récord en lo referente a los costes de eventos meteorológicos y climáticos extremos. El Centro Nacional de Información Ambiental (National Center for Environmental Information, NCEI) informaba de que a lo largo del año 2017 EEUU ha sufrido 16 eventos extremos con un coste total de 306.000 millones de dólares, el más alto de la historia. Además, en el cuarto informe sobre el estado del arte del cambio climático (Global Change Research Program Climate Science Special Report)3 afirma, en línea con el Quinto Informe del IPCC, que el cambio climático es inequívoco y que es fundamentalmente de origen antropogénico en lo que se refiere al calentamiento observado desde la segunda mitad del siglo XX.4

Mapa 1. Mayores desastres meteorológicos y climáticos en EEUU en 2017

Fuente: NOAA (2017).

La deriva post-factual de la Administración Trump en relación con el cambio climático, a pesar de la información anterior, ha suscitado preocupación entre científicos y líderes políticos a nivel nacional e internacional, generando un movimiento de protesta en contra de las acciones del actual presidente de EEUU. Líderes como Emanuel Macron han asegurado, en clara referencia a lo que algunos han llamado “la guerra contra la ciencia de Trump”, que Francia daría la bienvenida a los científicos del clima, entre otros, poniendo en marcha un programa de becas de investigación. Durante la COP23 Macron además afirmaba que al IPCC no le iba a faltar “ni un euro de financiación” para continuar con la labor de resumir el estado del arte en lo concerniente al cambio climático y sus impactos.

En cuanto a los presupuestos americanos, a principios de 2017 la oficina del presidente publica su plan presupuestario America First, a Blueprint to Make America Great Againen el que se propone un recorte significativo en el presupuesto para la investigación,5 con el objetivo de eliminar la financiación federal para proyectos cuyos resultados estén cercanos a la comercialización. El sector privado, se argumenta, está mejor equipado para proyectos cercanos a la fase de comercialización. El presupuesto propone asimismo la eliminación de los programas de climatización (Weatherization Assistance Program), que favorecen a las familias con menos recursos, y el programa energético (State Energy Program).

También se propone en el plan presupuestario de Trump una reducción de un 31% en el presupuesto de la Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency, EPA), una reducción de 3.200 personas de su plantilla y una reorientación hacia la protección de la calidad del aire y del agua, eliminando el cambio climático de sus objetivos. El mencionado recorte presupuestario y de personal es el mayor propuesto en la historia de la EPA, una institución de referencia a nivel internacional en materia de protección ambiental y de publicación de información sobre el cambio climático. No obstante, el Congreso mostró en la segunda mitad de 2017 su rechazo a los severos recortes a la EPA propuestos por la Administración Trump. Otras instituciones clave en la recopilación y análisis de datos climáticos que han visto sus presupuestos mermados en la propuesta presupuestaria de Trump incluyen la NASA, con una reorientación de sus objetivos hacia la exploración del espacio, el Ministerio de Agricultura, la Agencia de Investigación Geológica y la Administración Nacional para el Océano y la Atmósfera (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA), esta última con un recorte propuesto del 16%.6 El presupuesto de 2017 propone, asimismo, eliminar la financiación del Plan de Energía Limpia (Clean Power Plan) y la financiación para los programas climáticos internacionales, incluyendo aquellos centrados en la investigación y los partenariados con objetivos climáticos.

El 1 de junio de 2017, y tras meses de incertidumbre e intenso debate en la Casa Blanca sobre la retirada de EEUU del Acuerdo de París, Trump anunciaba su intención de retirarse del mismo, atendiendo al artículo 28 del mencionado acuerdo. El anuncio de retirada se justificaba (erróneamente) en términos económicos, de impacto climático del acuerdo y, siguiendo la deriva neo-jacksoniana7 de Trump, en términos de pérdida de soberanía. El abandono del Acuerdo de París suponía una victoria para Stephen Bannon, Scott Pruitt8 y otros, sobre Rex Tillerson, Ivanka Trump, Jared Kushner y el general Mattis, que habían pedido a Trump que permaneciese en el Acuerdo de París, aunque sólo fuera para poder influir en el desarrollo del mismo.

En agosto de 2017 se publicaba la carta en la que EEUU informaba a Naciones Unidas de su intención de retirarse del Acuerdo de París tan pronto como fuera posible. Esto ocurrirá tres años después de la entrada en vigor del Acuerdo de París y un año después del depósito de la notificación de retirada, es decir, tras las siguientes elecciones presidenciales norteamericanas.

El liderazgo en la diplomacia climática ejercido por la Administración Obama se desvanece con Trump, abriéndose una ventana de oportunidad para que otros asuman este liderazgo. Un liderazgo que se espera sea más compartido, incorpore activamente a más actores y anime a una mayor apropiación del objetivo de limitar una interferencia peligrosa con el sistema climático por parte de la sociedad. Así, en EEUU un número significativo de gobernadores, alcaldes, empresas y ciudadanos reaccionan en contra de la deriva negacionista y aislacionista de Trump, comprometiéndose con el cumplimiento del Acuerdo de París. Muestra de ello son el pabellón alternativo estadounidense de la COP23 de Bonn y los compromisos adquiridos por actores no estatales a lo largo de 2017.9 Como se comentaba al comienzo de esta exposición, otro ejemplo de acción climática en el ámbito de la litigación y de la desinversión a nivel local lo acaba de proporcionar el alcalde de Nueva York Bill de Blasio. Debido a los daños en infraestructuras originados por eventos climáticos extremos como Sandy en 2012, de Blasio anunciaba a comienzos de 2018 que demandará a cinco petroleras (BP, Chevron, ConocoPhillips, ExxonMobil y Shell) para recuperar el dinero invertido en infraestructuras y en medidas de resiliencia. Además, anuncia una desinversión de 5.000 millones de dólares de cinco fondos de pensiones de la ciudad que tienen su dinero invertido en empresas del sector petrolero. Parece, pues, que la acción climática se vuelve más local y que la Administración Trump se enfrentará a una sociedad más beligerante con sus políticas.

Tras la elección de Trump como presidente de EEUU, la comunidad internacional indicaba que el Acuerdo de París es irreversible, subrayando más adelante que este acuerdo climático no puede ser renegociado a petición de un solo país. A nivel individual destacan las acciones de Angela Merkel en la última cumbre del G20 para mantener a países como Arabia Saudí y Rusia en el Acuerdo de París, si bien su liderazgo climático se ha visto mermado al reconocer que Alemania incumplirá sus objetivos climáticos en 2020. También ha sido notoria la determinación de Macron a lo largo de 2017 para actuar como contrapeso de Trump en la escena climática internacional. Quizá las iniciativas más reseñables del líder galo en 2017 has sido aquellas relativas al aumento de financiación climática, incluyendo la organización del One Planet Summiten el segundo aniversario del Acuerdo de París. Parece, por tanto, que hay vida en la diplomacia climática después de Trump. En el ámbito de las inversiones en energías renovables, China y la India han seguido mostrando su liderazgo de facto en 2017, aunque el liderazgo en materia de diplomacia climática de ambos países ha sido más discreto.10 Así pues, las acciones de Trump y las reacciones del resto del mundo podrían verse como opuestas, si bien juzgar la igualdad en la magnitud de las mismas es aventurado por el momento.

Conclusión

Acciones insuficientes y evaluaciones futuras

Las fisuras que deja EEUU en la acción climática global, tanto en materia de financiación climática como en materia de mitigación tras el primer año de Donald Trump en la presidencia norteamericana tendrán que ser cubiertas por otros países si se quiere proporcionar un clima estable. El segundo default climático de EEUU, que se materializaba en el anuncio de la intención de abandonar el Acuerdo de París, aumenta los costes del cumplimiento del objetivo de limitar una interferencia antropogénica peligrosa con el sistema climático para el resto de países que han ratificado el acuerdo.

Aun en el caso de que países como Alemania, China, Francia y la India, entre otros, suplan los compromisos de EEUU, y suponiendo también que todos los compromisos climáticos actuales se cumplan, sólo se tendría encima de la mesa una tercera parte de la acción climática11 necesaria para cumplir con el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a menos de 2ºC en relación con la era preindustrial. Así, Trump no ha hecho más que acentuar una insuficiencia estructural en la acción climática global, ya que la implementación de los actuales compromisos determinados a nivel nacional (NDC) implicaría un aumento medio de las temperaturas medias globales de entre 2,2ºC y 3,4ºC (con una media de aumento igual a 2,7ºC) en relación a la era preindustrial.

Siendo optimistas se podría pensar que el abandono estadounidense de la acción climática puede servir como revulsivo tanto en EEUU como en otros países. La prueba de fuego de este optimismo vendrá en 2020 y 2023, cuando los países presenten sus nuevos compromisos y se evalúe el progreso hacia el objetivo de estabilización de las temperaturas.

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @lazarotouza


1 Siendo el primer default climático la no ratificación del Protocolo de Kioto por parte de EEUU en 2001.

2 S. Vakhshouri (2017), “The America First Energy Plan. Renewing the Confidence of American Energy Producers”, The Atlantic Council Global Energy Center, último acceso: 15/I/2018.

3 En el mencionado informe se afirma que el período actual es el más cálido en la historia de la civilización moderna y que es extremadamente probable que la influencia del hombre sea la causa fundamental del cambio climático en la segunda mitad del siglo XX.

4 Con una probabilidad externadamente elevada.

5 Y.-X. Zangh (2017), “The withdrawal of the US from the Paris Agreement an its impacts on global climate change governance”, Advances in Climate Change Research, nº 8, pp. 213-219.

6 Recorte que alcanzaría el 32% de las actividades de I+D para el estudio de la meteorología y el clima de la Administración Nacional para el Océano y la Atmósfera (NOAA). Véase: Trump Budget Cuts NOAA by 16%, Slashes Research Funding Even Deeper.

7 W.R. Meade (2000), “The Jacksonian tradition and American Foreign Policy”, The National Interest, Winter 1999/2000, nº 58, pp. 5-29.

8 H. Zhang et al. (2017), “US withdrawal from the Paris Agreement: Reasons, impacts, and China’s response”, Advances in Climate Change Research, vol. 8, nº 4, pp. 220-225

9 Luke Kemp (2017), “US-proofing the Paris Climate Agreement”, Climate Policy, vol. 17, nº 1, pp. 86-101.

10 Aunque el discurso de Xi Jinping en el Foro Económico Mundial de Davos en 2017 levantó expectativas positivas sobre el potencial liderazgo de China en la gobernanza climática global. Véase el texto completo del discurso.

11 UNEP (2017), “The Emissions Gap Report 2017”, United Nations Environment Programme (UNEP), Nairobi.

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<![CDATA[ Hacia un nuevo orden mundial de la energía ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt12-2017-olabe-gonzalezeguino-ribera-hacia-nuevo-orden-mundial-energia 2017-11-08T03:15:09Z

Alrededor del 70% de las reservas de combustibles fósiles del mundo deberá quedar en el subsuelo sin explotar a fin de no sobrepasar el aumento de temperatura en 2ºC. Por suerte, en el ámbito de la generación eléctrica la transición energética ya ha comenzado.

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Índice

(1) Introducción – 2
(2) París, punto de partida – 3
(3) La retirada del carbón ya ha comenzado – 12
(4) El previsible declive de la demanda de petróleo – 14
(5) Eficiencia, renovables y movilidad eléctrica: el corazón del nuevo sistema – 17
(6) Conclusiones – 21
Referencias – 24

(1) Introducción

La Revolución Industrial, iniciada en Inglaterra a finales del siglo XVIII, marcó un antes y un después en el devenir de la humanidad. El acceso a las ingentes cantidades de energía acumuladas en el subsuelo de la Tierra en forma de carbón, petróleo y gas permitió llevar el desarrollo económico, de Europa y EEUU primero y de parte del resto del mundo después, a un nuevo estadio. El acceso a las energías fósiles hizo posible un crecimiento demográfico y económico sostenido de manera que, en la actualidad, la población es 10 veces mayor (7.400 millones en 2016) y el tamaño de la economía es varios cientos de veces mayor que el de entonces (96 billones de dólares en 2016).

Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial y a medida que el transporte motorizado transformaba de forma radical la movilidad de personas y mercancías, incluyendo la fisonomía de ciudades y áreas metropolitanas, el petróleo se convirtió en mucho más que una commodity que se intercambiaba en los mercados de materias primas. Era también la sustancia sobre la que giraba una parte fundamental de la geopolítica mundial. El acceso a las reservas de Oriente Medio y la protección de los pasos estratégicos y los corredores marítimos para su transporte han marcado la política internacional y, junto a las sacudidas económicas de los periódicos shocks, han desencadenado guerras de ocupación, golpes de Estado y revueltas sociales. En países como Rusia, Arabia Saudí, Irán, Irak, Venezuela, Nigeria y Angola la extracción y la venta de petróleo constituyen la columna vertebral de su economía. Su comercio global (WTO, 2015) sobrepasa los 700.000 millones de dólares al año y es sólo superado por la venta de vehículos (movidos a su vez por derivados del petróleo). En definitiva, el carbón, el petróleo y el gas han vertebrado el orden mundial de la energía a lo largo de los últimos 250 años y suponen todavía el 80% de la energía primaria del mix global.

Ahora bien, aunque el acceso a las energías fósiles ha contribuido a mejorar de forma notable la calidad de vida de las personas en la mayoría de lugares del mundo, su reverso ha sido la alteración del clima como resultado de las emisiones de gases de efecto invernadero. El cambio climático se ha convertido de hecho en uno de los problemas cruciales de la agenda internacional. Cuando 150 jefes de Estado y de gobierno impulsaron el Acuerdo de París en diciembre de 2015, expresaron la voluntad política de las naciones de evitar que el ascenso de la temperatura de la superficie de la Tierra sobrepase los 2ºC (y que preferiblemente se mantenga en torno a 1,5ºC). Con esa decisión los responsables políticos generaron un punto de inflexión, un game changer, en el futuro del sistema energético. Menos de dos años después, las ondas expansivas del Acuerdo de Paris en el ámbito de la energía comienzan a vislumbrarse con claridad.

En este documento de trabajo exploramos las implicaciones que tiene para los sectores del carbón y el petróleo-gas la decisión de la comunidad internacional de cumplir con los mencionados objetivos climáticos, según se desprende entre otros trabajos recientes del estudio presentado de forma conjunta por la Agencia Internacional de la Energía (IEA, por sus siglas en inglés) y por la Agencia Internacional de las Energías Renovables (IRENA, por sus siglas en inglés) al Grupo de los Veinte (G-20) en julio de 2017. En primer lugar, se analiza su incidencia en las reservas de combustibles fósiles actualmente en manos de corporaciones públicas y privadas. Tal y como se explica en el apartado correspondiente, se estima que alrededor del 70% de las mismas deberá quedar en el subsuelo sin explotar a fin de no sobrepasar el aumento de temperatura en 2ºC. Se analiza, asimismo, el impacto esperado en la evolución de la demanda de los diversos combustibles fósiles, en especial el carbón y el petróleo, como consecuencia de las políticas climáticas nacionales derivadas del Acuerdo. Se estudia también el actual ascenso de las energías renovables y la movilidad eléctrica, argumentando que en el ámbito de la generación eléctrica la transición energética ya ha comenzado. El trabajo finaliza con un apartado de conclusiones.

Antxon Olabe
Economista ambiental y ensayista, autor de “Crisis climática-ambiental. La hora de la responsabilidad”
, Galaxia Gutenberg, 2016

Mikel González-Eguino
Basque Center for Climate Change (BC3) y Universidad del País Vasco (UPV/EHU)

Teresa Ribera
Directora del Institut du development durable et des relations internationales (Iddri), París
| @Teresaribera

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