Cambio Climático - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Ver también:

Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ Siete tendencias climáticas y energéticas a seguir en 2021 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari7-20201-lazaro-escribano-siete-tendencias-climaticas-y-energeticas-a-seguir-en-2021 2021-01-20T04:21:33Z

La pandemia y las políticas de recuperación verde seguirán marcando las principales tendencias climáticas y energéticas globales, con una previsible aceleración de las implicaciones geopolíticas de la transición energética.

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Resumen

Se apuntan siete tendencias en energía y clima a seguir en 2021 desde perspectivas que varían por políticas, sectores, regiones y países:

  1. La evolución de la pandemia y su impacto en energía y clima.
  2. El peso de la ciencia y la acción climática internacional.
  3. Los desafíos de los grandes emisores.
  4. El despliegue de una acción climática española ambiciosa.
  5. La recuperación gradual del mercado del petróleo.
  6. La consolidación de los cambios en los mercados de gas natural.
  7. La aceleración de la transición energética y de sus implicaciones geopolíticas.

Análisis

En 2021 se prolongará la incertidumbre energética y económica que marcan las perspectivas del año en energía y, quizá en menor medida, en clima. Hay consenso en que ambos, energía y clima, seguirán en el centro de la agenda global, europea y española. El presidente del International Crisis Group identifica 10 conflictos a seguir en 2021: de ellos, cinco tienen relación directa o indirecta con el petróleo y el gas (Yemen, Venezuela, Libia, Irán-EEUU y Rusia-Turquía), pero el único de alcance verdaderamente global incluido es el cambio climático.1 Se apunta un “nuevo orden inversor” que incluye, entre otros puntos, una preferencia por la sostenibilidad.2 Las medidas europeas de recuperación y el plan español tienen un fuerte componente verde,3 el presidente Biden quiere que EEUU lidere la transición energética y podría cooperar con América Latina en combatir el cambio climático; y China, Corea del Sur y Japón han anunciado compromisos ambiciosos de reducción de emisiones. Los siete vectores incluidos organizan unas conjeturas tentativas sobre las tendencias en energía y clima para 2021, aunque en el marco de plazos más largos. Abordan primero el previsible impacto de la pandemia en energía y clima para a continuación centrarse en la acción climática (multilateral, de los principales emisores y española), los mercados del petróleo y el gas, y las nuevas geopolíticas de la transición energética.

(1) Pandemia, energía y clima: entre la recuperación verde y una acción insuficiente

La pandemia causada por el SARS-COV-2 y las medidas tomadas por los gobiernos de casi todos los países del mundo para frenarla se espera que hayan reducido (temporalmente) las emisiones de gases de efecto invernadero entre un 4% y un 7% en 2020. Si bien la reducción en emisiones es una buena noticia para el clima, los análisis de crisis económicas como la causada por la crisis financiera de 2008 indican que, de no transformar el modelo productivo, las emisiones volverán a crecer a un ritmo incompatible con los objetivos acordados en el Acuerdo de París hace cinco años. La oportunidad más clara, y quizá la última, 4 para la transformación hacia un modelo de desarrollo de bajas emisiones que limite los peores impactos del cambio climático, viene dada por los planes de recuperación para hacer frente a la pandemia. Unos planes cuyas versiones finales e implementación veremos en 2021 y años posteriores. El grado en que los estímulos fiscales de los planes de recuperación post-COVID-19 ayuden a transformar la economía hacia una de emisiones netas nulas determinará, en parte, si podremos limitar el aumento medio de la temperatura global por debajo de los 2ºC.

Hasta finales de octubre de 2020, la cuantía estimada de los planes de recuperación ascendía a 12,7 billones de dólares en las economías del G20 (más España, Filipinas y Singapur), con 3,7 billones asignados a sectores con un impacto significativo en las emisiones de gases de efecto invernadero (energía, transporte, agricultura y residuos). Si bien los análisis cuantitativos y omnicomprensivos del impacto de los planes de estímulo no llegarán hasta después de su implementación, análisis preliminares (necesariamente parciales y más subjetivos) mostraban en abril de 2020 que el grado de alineamiento de los mismos con los objetivos climáticos era manifiestamente mejorable.5 Esta valoración se ha mantenido hasta finales de 2020, con paquetes de estímulo con un efecto neto negativo para el medio ambiente en 16 de las economías del G20 analizadas y dos de las tres economías analizadas no pertenecientes al G20. Según los análisis de octubre de 2020 de Vivid Economics, si bien se han comprometido 502.000 millones de dólares en forma de estímulos de recuperación “verde” (en las economías del G20 más España, Filipinas y Singapur) frente a 195.000 millones en estímulo fiscal que aumentarán la contaminación o destruirán hábitats, uno de los mayores riesgos de los actuales paquetes de estímulo para el medio ambiente estriba en las iniciativas que pueden revertir medidas legislativas o ejecutivas de protección ambiental. En 2021 habrá una mayor concreción en los paquetes de estímulo fiscal que, si considerasen el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, deberán ser más “verdes” que las propuestas actuales.

El sector energético también seguirá pendiente de la evolución de la pandemia y su impacto sobre la economía. En 2020, pese a la emergencia sanitaria, el sector mantuvo su actividad estratégica gracias a los esfuerzos de todos sus actores. La caída de la actividad económica, los confinamientos y otras restricciones a la movilidad supusieron una reducción acusada de la demanda y los precios.6 En 2021 el sector seguirá centrado en gestionar las consecuencias de la pandemia y su evolución a corto y medio plazo. Las previsiones de fuerte rebote en la economía mundial y la demanda de energía afrontan el riesgo de nuevas olas y ciclos de confinamientos y restricciones. Hay incertidumbre sobre el ritmo y efecto económico de la vacunación, pero también sobre cuánto tiempo y en qué medida perdurarán el teletrabajo o la reducción de viajes y desplazamientos. Hay consenso en que la pandemia ha acelerado la transición energética, y en 2021 deberían verse las primeras consecuencias.

(2) Ciencia y acción climática internacional

Las razones para “reverdecer” los paquetes de estímulo fiscal post-pandemia también se sustentan en los impactos físicos del cambio climático. El año 2020 fue el segundo más cálido desde que existen registros según la National Oceanographic and Atmospheric Administration (NOAA), a pesar del fenómeno de La Niña, que históricamente limita el aumento medio de la temperatura global cuando ocurre. En 2021 se espera, con la incertidumbre habitual, que siga siendo un año con un número significativo de acontecimientos meteorológicos extremos, si bien las temperaturas medias globales podrían ser algo menores que en 2020.

Figura 1. Algunas anomalías climáticas destacables en 2020
Figura 1. Algunas anomalías climáticas destacables en 2020
Fuente: NOAA (2020).

Entre abril y octubre de 2021 se publicará parte del sexto informe de evaluación del Panel Intergubernamental (IPCC) AR6 de los grupos de trabajo I (Bases científicas), II (mitigación) y III (impactos, adaptación y vulnerabilidad), dejando para 2022 la publicación del informe de síntesis del AR6. El informe de evaluación llegará así previsiblemente a tiempo para el balance global (global stocktake, GST) de 2023 del Acuerdo de París. Algunos análisis recientes apuntan a la posibilidad de aumentos de las temperaturas medias globales de hasta 5ºC para concentraciones de CO2 que dupliquen las de la era preindustrial (280 ppm), lo cual nos llevaría a un terreno desconocido en cuanto a los impactos sociales, económicos y ambientales. Las concentraciones de CO2 actuales del 409.8 ppm en media en 2019 son las más altas de los últimos 800.000 años.

Figura 2. Concentraciones de CO2 en la atmósfera a lo largo del tiempo
Figura 2. Concentraciones de CO2 en la atmósfera a lo largo del tiempo
Fuente: NOAA (2020).

En cuanto a la acción climática concertada a nivel global, entre el 1 y el 12 de noviembre de 2021 se celebrará (previsiblemente) la COP 26 en Glasgow, pospuesta un año por la pandemia. Esta cita climática internacional es la más importante desde 2015, cuando se adoptó el Acuerdo de París. La importancia de la COP 26 radica en que las Partes del Acuerdo de París habrán presentado la segunda versión de sus compromisos climáticos (llamados contribuciones determinadas a nivel nacional, o más frecuentemente Nationally Determined Contributions, NDCs), o habrán actualizado o vuelto a comunicar sus primeros NDC. Además, las Partes del Acuerdo de París habrán presentado sus estrategias de descarbonización a largo plazo, encaminadas a alcanzar las emisiones netas nulas en la segunda mitad de siglo.

Los retos de cara a 2021 en materia de negociaciones climáticas internacionales incluirán:

  • Aumentar el grado de ambición de los compromisos climáticos. Para cerrar la brecha entre emisiones y objetivos climáticos con los nuevos NDC, de las 59,1 GtCO2e emitidas en 20198 (incluyendo las provenientes de cambio en los usos de la tierra) deberán reducirse más de la mitad (hasta alcanzar las 25GtCO2e en 2030) si queremos seguir albergando alguna esperanza de limitar el aumento medio de las temperaturas globales a 1,5ºC con respecto a la era preindustrial. Hasta finales del año pasado, 127 países –que suponen el 63% de las emisiones mundiales– se habían comprometido a alcanzar emisiones netas nulas en el entorno de 2050. De cumplirse estos objetivos de neutralidad climática, el objetivo menos ambicioso del Acuerdo de París de limitar el aumento medio de las temperaturas bien por debajo de los 2ºC podría estar (casi) al alcance de la mano según Climate Action Tracker.
  • Terminar de negociar el libro de reglas de Katowice de implementación del Acuerdo de París. Esto supondrá, entre otros elementos, alcanzar un acuerdo en materia de mecanismos de mercado, también conocido como mecanismo de desarrollo sostenible (potencialmente similar al mecanismo de desarrollo limpio del Protocolo de Kioto) y no de mercado (por ejemplo, a través de ayuda al desarrollo para luchar contra el cambio climático) del artículo 6. Los objetivos de las negociaciones del artículo 6 serían: asegurar la integridad de estos mecanismos de forma que se evite la doble contabilidad a través del establecimiento de los ajustes contables correspondientes (corresponding adjustments); asegurar las reducciones efectivas de las emisiones (Overall Mitigation of Global Emissions, OMGE); acordar el porcentaje de ingresos del mecanismo de mercado que se destinará a la adaptación (share of proceeds); y, decidir sobre la continuidad de los permisos generados por el protocolo de Kioto (carryover).
  • Cerrar la brecha en materia de financiación climática internacional, cifrada en 21.100 millones de dólares en 2018 de los 100.000 millones anuales a partir de 2020, comprometidos ya en 2009 e incluidos en la decisión que acompaña al Acuerdo de París y a los que se refiere su artículo 9.
  • Que se avance en la alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos, incluyendo los provenientes de los planes de recuperación. Para ello, Japón lanzó, con el apoyo de la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) la plataforma Redesign 2020 en septiembre de 2020 en la que 73 países y numerosos actores no estatales describen iniciativas para una recuperación verde, con mayor o menor detalle. En el caso de los países europeos, las acciones descritas en la plataforma mencionada reflejan los compromisos de descarbonización de sus Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) que se deben ejecutar entre 2021 y 2030. No obstante, para fomentar de manera efectiva la alineación de los planes de recuperación post-COVID-19 con el Acuerdo de París y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, sería necesario según estudios académicos recientes que el Reino Unido, como presidencia de la COP 26, convierta la recuperación verde en un tema central de la cumbre. Además, sería necesario que se diseñe un sistema de gobernanza robusto para los planes de recuperación que ayude a discernir lo que son inversiones verdes de lo que no lo son.

(3) Desafíos considerables para los grandes emisores en 2021

Para los tres mayores emisores, China, EEUU y la UE, el año 2021 viene con una agenda de políticas y compromisos climáticos considerable. China anunció que alcanzará el pico en sus emisiones de dióxido de carbono (CO2) antes de 2030, reducirá la intensidad de sus emisiones de CO2 en más de un 65% también en 2030 con respecto a los niveles de 2005, aumentará el porcentaje de fuentes no fósiles en su consumo de energía primaria en el entorno del 25% en 2030, aumentará su volumen de existencias forestales en 6.000 millones de metros cúbicos en comparación con los niveles de 2005, contará con 1.200 GW de potencia eólica y solar instalada en 2030 y alcanzará la neutralidad en carbono antes de 2060. En 2021, China publicará (previsiblemente en marzo) su XIV Plan Quinquenal (2021-2025) en el que se espera una alineación con los anteriores compromisos en materia de energía y clima. Así, a lo largo de 2021 será clave observar los límites de emisiones que se podrían imponer para el sector eléctrico, los límites potenciales a las emisiones de CO2 para el conjunto de la economía, la capacidad instalada de carbón, el funcionamiento y desarrollo del mercado nacional de derechos de emisión (el mayor del mundo), y si se fomentará una descarbonización de los proyectos de la Franja y la Ruta (Belt and Road Initiative, BRI). Además, el Ministerio de Ecología y Medio Ambiente, por primera vez, elaborará un plan nacional específico para luchar contra el cambio climático en el marco del XIV Plan Quinquenal.

En EEUU se espera que la victoria de Joe Biden suponga un cambio de rumbo significativo en materia climática. A nivel internacional EEUU se reincorporará al Acuerdo de París un mes después de que Biden se convierta en presidente, si cumple su promesa electoral. Tras los dos defaults climáticos de EEUU (la no ratificación del protocolo de Kioto y la ratificación y posterior salida, temporal, del Acuerdo de París), el liderazgo climático de EEUU no parece que pueda restaurarse completamente, aunque la comunidad internacional recibirá con alivio su retorno a la acción climática concertada. A nivel nacional, se espera que Biden y Harris se embarquen en una recuperación verde e intenten revertir un buen número de las acciones de desregulación de la era Trump. Esto incluiría retomar y aumentar la ambición de sus compromisos en materia de reducción de emisiones (incluyendo los objetivos de que el 100% de la electricidad provenga de fuentes sin emisiones en 2035 y que EEUU alcance la neutralidad climática en 2050), aumentar la eficiencia energética, reforzar el papel de la ciencia en la toma de decisiones y aprobar un sustituto del Clear Power Plan de Obama, entre otros.

La UE acordó y comunicó en 2020 a la secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) su objetivo de aumentar los compromisos de reducción de emisiones. Dichos objetivos suponen reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030 en comparación con los niveles de 1990 (objetivo incluido en la actualización del NDC de la UE) y alcanzar la neutralidad climática en 2050, según reza la comunicación sobre la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo de la UE. A nivel interno, uno de los desarrollos más esperados en materia de política climática de la UE-27 en 2021 será la aprobación de la llamada “ley climática europea” que convertirá en legalmente vinculante el objetivo de alcanzar la neutralidad climática en 2050. Dicha “ley” también contemplará el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030, establecerá (previsiblemente) trayectorias de reducción de emisiones y (esperemos) que incluya una institución científica independiente. Ésta ayudaría a definir objetivos climáticos, apoyaría la evaluación paneuropea del progreso logrado, fortalecería la rendición de cuentas y reforzaría la legitimidad de la política climática.

Además, la UE llevará a cabo en el primer semestre de 2021 una revisión de los instrumentos de política climática con el fin de alinear el acervo comunitario con los objetivos climáticos acordados en 2020. La Comisión Europea presentará su propuesta legislativa sobre el ajuste de carbono en frontera (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) en el segundo trimestre de 2021 como parte del Pacto Verde Europeo. Asimismo, los Estados miembros presentarán sus planes definitivos de recuperación, transformación y resiliencia como muy tarde en abril de 2021. Estos planes tendrán un fuerte componente de descarbonización: tanto el instrumento de recuperación temporal, Next Generation EU, como el nuevo marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027, tienen como objetivo destinar el 30% del montante total 9 a la descarbonización del modelo de desarrollo como estrategia de crecimiento de la Unión.

(4) España y cambio climático en 2021: otro año de actividad frenética

Para España, 2020 fue un año de gran actividad climática. Entre otros, se envió a Bruselas la versión definitiva del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, se envió a las Cortes el Proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética (que previsiblemente se aprobará en 2021), se publicó la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo (ELP 2050) y un largo etcétera en el ámbito energético. Con una hoja de ruta hacia las emisiones netas nulas en 2050 y unos objetivos ambiciosos para 2030, el año que ahora comienza viene, además, con el propósito de adelantar los objetivos de descarbonización de España de 2025 a 2023, según el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (España Puede) presentado por el gobierno en octubre de 2020. España deberá seguir atenta a los fondos del programa NextGen EU y a facilitar su absorción con proyectos concretos y lo más consensuados posible con el propio sector y los gobiernos autonómicos y locales.10

Si bien las evaluaciones iniciales del plan español (y de las medidas de recuperación en términos más amplios) son positivas en términos de acción climática y de impacto económico potencial, quedan dudas por resolver. En primer lugar, el grado en el que España podrá ejecutar proyectos por las cuantías estimadas en el plan España Puede antes de 2026. En segundo lugar, la gobernanza de los fondos en un sistema descentralizado con capacidades asimétricas de gestión y absorción de fondos. En tercer lugar, cómo se estructurará la colaboración público-privada en un país con el 99,8% del tejido empresarial español formado por pymes. Cuarto, cómo se pueden usar (parte de) los fondos para alentar un modelo de emisiones netas nulas con una ciudadanía concernida por el cambio climático pero con voluntad de cambio en sus hábitos de consumo aún muy incipiente. Finalmente, habrá que gestionar el impacto que tendrán las reformas pendientes en el ámbito educativo, en el mercado laboral, en las pensiones, etc., en un contexto político polarizado. En clave de acción exterior, una política climática ambiciosa y una transición energética exitosa son dos vectores de proyección de poder blando que permiten alinear valores e intereses tanto en el plano multilateral como bilateral.11

(5) Una recuperación gradual del mercado del petróleo

El rebote en 2021 está descontado, pero como ocurre con la economía, todo depende de su magnitud. Según la AIE, la demanda de petróleo caerá en 2020 en 8,8 mbd, y en 2021 se recuperarían 5,7 mbd, ambas cifras récord. Las previsiones de precios para los primeros meses de 2021 mantienen los niveles de finales de 2020, en el rango de los 50 dólares para el Brent. La previsión de US EIA es de 49 dólares para el conjunto del año, aunque con tendencia al alza, y hay previsiones más optimistas que se acercan o incluso superan los 60 dólares para final de año (JP Morgan apunta a los 68 dólares), en línea con la tendencia al alza experimentada en sus primeras semanas. A cualquiera de esos niveles, la mayor parte de la industria tendría flujos de caja positivos y podría reducir su endeudamiento, en máximos después del colapso de 2020, especialmente el de los productores estadounidenses de shale oil. La mayor incertidumbre está en la demanda, que dependerá de la pandemia. El grueso de la recuperación en 2020 provino de China, mientras que en Europa la demanda del último trimestre cayó por la segunda ola. Olas sucesivas en 2021 y eventuales retrasos en la vacunación la mantendrían deprimida, algo interiorizado por la OPEP+ que previsiblemente mantendrá el acuerdo de finales de 2020 para aumentar la producción en apenas 0,5 mbd con revisiones mensuales en función de la evolución de la demanda.

De hecho, la OPEP+ comenzó 2021 con una reunión que acordó elevar la producción de petróleo, lo que amenazó con deprimir los precios y precipitó el anuncio por parte de Arabia Saudí de que recortaría voluntariamente un millón de barriles diarios adicionales en febrero y marzo por encima de su cuota actual, dejando que los demás miembros aumenten la producción. Aunque lo previsible es que las tensiones entre Arabia Saudí y Rusia tiendan a mantenerse ante las presiones rusas para aumentar la producción y relajar las cuotas de la OPEP+, una nueva guerra de precios parece descartable. Muchos analistas consideran que el apoyo a los precios por parte de la OPEC+ está permitiendo al petróleo no convencional estadounidense mantenerse en el mercado. En EEUU, la EIA espera que la producción caiga de 12,2 mbd en 2019 a 11,3 en 2020 para estabilizarse en 11,1 en 2021, pero si los precios se mantienen por encima de los 50 dólares podría aumentar. También se cuenta con que la producción de Libia siga llegando al mercado como en los últimos meses (más de 1 mbd). En cambio, las posibilidades de que 2021 vea el regreso de barriles iraníes parece reducida. Aunque la Administración Biden quisiera iniciar conversaciones para revertir las sanciones, no es probable que lo haga antes de las elecciones presidenciales de Irán en junio, por lo que su regreso al mercado (estimado en otro millón de barriles diarios) quedaría como pronto para 2022, pero sólo si el país cumpliese los compromisos del acuerdo nuclear (JCPA).

(6) Un año clave en la consolidación de las tendencias de cambio para el gas natural

El año 2020 fue el de consolidación del GNL estadounidense en Europa y en España. Durante varios meses, EEUU primero y Qatar después superaron a Argelia como primer suministrador de gas a España. Como puede verse en la Figura 3, con datos de CORES, las exportaciones argelinas de gas a España han pasado de superar el 50% en 2018 a caer por debajo del 23% en los primeros nueve meses de 2020. En cambio, EEUU pasó a suponer el 17%, siendo ya el segundo exportador a España por delante de Nigeria, Rusia y Qatar. La recuperación de la demanda europea y de los precios del GNL podrían dejar más espacio para los suministros argelinos en 2021, pero las importaciones españolas e italianas podrían mantenerse en mínimos si los contratos vinculados al petróleo siguen por encima del precio del GNL pese a las recientes renegociaciones. La entrada en funcionamiento del gasoducto Trans-Adriático (TAP), en el cual Enagás tiene un 16%, añade los suministros del Caspio. En 2020 los precios del gas se mantuvieron bajos, pero subieron con fuerza en diciembre por el contagio de las subidas en Asia en previsión de un invierno de bajas temperaturas. El mercado ibérico del gas (MIBGAS) se disparó en los primeros días del año por la conjunción del temporal la fuerte demanda asociada, pero también por restricciones de oferta. Por un lado, los altos precios asiáticos desviaron cargamentos de GNL destinados inicialmente a España, alguno de ellos con muy poca anticipación. Por otro, las exportaciones de Argelia, que ya había tenido problemas con una de sus terminales de gas en diciembre, se redujeron de nuevo por dificultades en el procesamiento del gas. Cuando las exportaciones argelinas se recuperaron, la tensión en los mercados se relajó.

Este episodio de pico de precios ejemplifica las tensiones entre dos estrategias de aprovisionamiento: suministros de precios relativamente más alto pero seguro, como el que ofrecen los contratos de gas argelinos a largo plazo e indexados al petróleo; y proveedores más flexibles como los del GNL estadounidense, que suelen ofrecer precios más bajos pero incrementos más bruscos, desviando incluso en el último momento cargamentos previstos en busca de mejores condiciones. Muestra también que, pese a su pérdida de peso como suministrador, el papel de Argelia seguirá siendo determinante, como ya pasó en la crisis del parón nuclear francés de 2017. El año 2021 será clave para Argelia, que necesita atraer inversiones para revertir el declive de su producción y ajustar sus precios a la realidad de los mercados. Su ministro de Energía reconocía recientemente que tanto los ingresos por exportaciones de hidrocarburos del país como los de la imposición petrolera han caído en 2020 más de un 30%. Si la tendencia no se revierte y las reservas de divisas siguen cayendo, el país podría asomarse a una crisis cambiaria a finales de año. Ante la falta de datos por parte de las autoridades argelinas, algunos economistas prevén que las reservas de divisas podrían caer a finales de 2021 hasta niveles que comprometerían poder cubrir las necesidades del país en 2022. La nueva ley de hidrocarburos de 2019 debería concretarse en 2021, cuando está prevista una nueva ronda de concesiones tras los fracasos de las últimas convocatorias.

Figura 3. Importaciones españolas de gas natural, 2004, 2018, 2019 y enero-septiembre 2020 (% sobre GWh)
Figura 3. Importaciones españolas de gas natural, 2004, 2018, 2019 y enero-septiembre 2020 (% sobre GWh)

En Europa, seguirá la pugna entre los suministros rusos y el GNL estadounidense, y deberá despejarse el futuro del gasoducto Nordstream2. EEUU ya ha ampliado las sanciones para 2021, pero los socios del proyecto esperan que culmine este mismo año. El gas del Mediterráneo Oriental seguirá instrumentalizándose políticamente, pero parece difícil que pueda entrar en competencia con los proveedores establecidos mencionados o nuevos entrantes como EEUU, especialmente si el contexto geopolítico sigue enrareciéndose y desbordándose sobre el Mediterráneo Occidental.12 En 2021 la atención seguirá puesta en las exportaciones estadounidenses de GNL, que acabaron 2020 en niveles récord y precios al alza, y que se pronostica que aumenten un 30% en 2021. Tras el pico de consumo en un invierno frio, que ha iniciado el año con precios altos del gas (y en consecuencia de la electricidad), todas estas fuentes de importación de gas en Europa se encontrarán con una demanda átona a medio plazo. Se espera que la demanda asiática de GNL se recupere rápidamente en 2021, como apuntan los precios récord alcanzados en las primeras semanas del año, sobre todo en Japón, pero también en Europa. La expansión de la capacidad de licuefacción global (un 3,5%) y la extensión de los contratos de GNL, más flexibles y no indexados al petróleo, mantendrán la opcionalidad de suministro de los compradores durante el próximo año. Pero, junto con los efectos de la pandemia, también mantendrá la volatilidad de los precios en niveles elevados y no pueden descartarse nuevos picos como los alcanzados en los primeros días del año.

(7) Aceleración de la transición energética y emergencia de sus geopolíticas

Las renovables seguirán dominando las nuevas adiciones de capacidad de generación, impulsadas por nuevos proyectos solares con paridad de red en China, un repunte en los de la India y los proyectos estadounidenses diferidos. Las energías renovables representarán la mayor parte de la nueva capacidad de generación de electricidad prevista en EEUU para 2021. En 2021 habrá también proyectos renovables retrasados por la pandemia y los precios seguirán cayendo. Hasta ahora Oriente Medio adjudica los proyectos solares a precios más bajos, pero en 2021 habrá subastas importantes en España y Chile, mercados establecidos que pueden inducir ofertas agresivas. 2021 deberá despejar también las dudas sobre las medidas aplicadas por López Obrador en México, que ha cancelado subastas de renovables, revisado contratos y otorgado acceso preferencial a la generación convencional. Aunque algunos de estos cambios están en revisión, han generado gran incertidumbre y una disminución de la inversión renovable cuyo contexto deberá aclararse en 2021.

Con algunas excepciones, se espera que la lucha contra el cambio climático y la recuperación verde impulsen el ritmo de la transición y, con ella, la emergencia de las geopolíticas de la transformación energética que implica. La llegada de una geopolítica de electro-Estados sigue pareciendo prematura,13 pero en 2021 pueden empezar a verse las primeras consecuencias y posicionamientos ante las transformaciones energéticas en curso. Por ejemplo, en Europa 2021 será el último año en que el BEI pueda financiar infraestructuras fósiles. Como se ha apuntado, también conoceremos la propuesta de mecanismo de Ajuste de Carbono en Frontera de la Comisión. Ambos elementos ejemplifican el alineamiento de las políticas europeas con el Pacto Verde, y afectan a elementos clave de la acción exterior europea como las infraestructuras o los acuerdos comerciales. En 2020 se vieron las primeras tensiones comerciales con la oposición francesa al acuerdo de asociación Mercosur-UE por la falta de respeto de Brasil al Acuerdo de París por la destrucción del Amazonas. Estas dificultades esperan poder ser superadas bajo presidencia portuguesa en la primera mitad del año, pues algunos Estados miembros consideran que dicha oposición busca beneficiar a los agricultores franceses más que al clima.

La geopolítica de la descarbonización también parece emerger con fuerza. En Europa, el precio de los derechos de emisión comenzó 2021 en máximos históricos, el doble del precio registrado tras el hundimiento de marzo por la pandemia, pero por debajo de las estimaciones sobre su coste social y la alineación con el Pacto Verde tenderá previsiblemente a elevarlo. La mera propuesta de un mecanismo de ajuste de carbono en frontera puede propiciar nuevas tensiones comerciales y acusaciones de proteccionismo por parte de los socios europeos a medio plazo. La propuesta de asociar mecanismos de precios de carbono locales, o en su defecto ajustes de carbono, a los acuerdos de asociación vigentes puede preservar su viabilidad ante la OMC, pero es complicada de aplicar y no resulta muy atractiva para los asociados, presentes ni futuros.14 En el campo energético, las señales de emergencia de la geopolítica de la descarbonización también abundan, algunas de ellas dotadas de bastante simbolismo. Noruega implantará un nuevo impuesto a las emisiones de CO2 muy elevado, y el Banco de Inglaterra acaba de advertir a banca y empresas que se preparen para que los precios del carbono se tripliquen a más de 100 dólares/Tm en 2030. Total se ha retirado del influyente lobby petrolero estadounidense American Petroleum Institute por desacuerdos con su discurso climático y otras petroleras europeas podrían imitarla. Pero quizá lo que mejor ilustra los tiempos que vienen es la decisión francesa de bloquear la importación de GNL estadounidense producido con altas emisiones de CO2.

Aunque en 2021 el foco de la geopolítica de la energía seguirá puesto en el gas y el petróleo, se empezarán a apreciar los riesgos a medio plazo de la transición para la seguridad energética. En los años de transición surgen, entre otros, dos riesgos mayores. El primero consiste en que la reducción de la inversión en exploración y producción de petróleo, que previsiblemente continuará en 2021, derive en dificultades para abastecer a la demanda a medio plazo. Su correlato geopolítico es el riesgo de que las economías de varios países productores de gas, y sobre todo petróleo, experimenten dificultades que se traduzcan en una inestabilidad geopolítica creciente. La aceleración de la transición también entraña sus propios riesgos, sobre todo el impacto en sus potenciales perdedores, incluyendo países geopolíticamente importantes para España, como Argelia, Venezuela o Nigeria,15 pero también el conjunto de América Latina y el Mediterráneo.16 Cada vez más, no obstante, la atención al gas y al petróleo deberá compartirse con los minerales de transición, como cobre, cobalto o litio, cuyo reciente aumento de precios puede prolongarse en un súper ciclo en 2021. El hidrógeno seguirá siendo la tecnología de moda, con proyectos en marcha en que España y otros actores podrán empezar a contrastar su potencial. Aunque los análisis geopolíticos del hidrógeno han proliferado,17 algunas mega-propuestas como un Desertec 2 basado en esta tecnología deberían recordar los excesos, en parte geopolíticos, de su predecesor.18 La geopolítica de la transición no lo es sólo de las renovables, sino también de sus interacciones dinámicas con el gas y el petróleo al que pretenden sustituir, así como de las implicaciones estratégicas de los minerales de transición o el hidrógeno. De hecho, estos últimos empiezan a replicar las pautas de control de recursos, tecnologías y cadenas de valor de los hidrocarburos, tendencia que también podría afirmarse en 2021. En suma, la aceleración de la transición energética nos acerca a las nuevas geopolíticas y geo-economías de los mercados de carbono, las renovables transfronterizas, los minerales de transición o la gestión de sus ganadores y perdedores potenciales.

Conclusiones

El año 2021 está llamado a ser clave y no exento de dificultades en la transición hacia un modelo de desarrollo climáticamente neutro. Los vientos de cola incluyen una largamente esperada realineación de los grandes emisores tanto en el ámbito de las negociaciones climáticas internacionales como en sus políticas nacionales y de recuperación. Los vientos de proa incluyen una situación económica compleja derivada de la pandemia, con recuperaciones asimétricas y necesidades a corto plazo que pueden ir en detrimento de la transformación del modelo de desarrollo. La situación altamente polarizada en EEUU o algunos países europeos tampoco facilitará las transformaciones profundas que demanda la ciencia. Con todo, la apuesta por un modelo de emisiones netas nulas parece irreversible, y resulta especialmente clara en España marcando una agenda climática ambiciosa.

En el plano energético, los mercados del petróleo apuntan a una recuperación moderada, pero en un contexto de incertidumbre sobre la demanda, tensiones en la OPEP+ (hasta ahora controladas) y volatilidad en los mercados. En cambio, los mercados de gas natural presentan mejores perspectivas para el año, que parece igualmente marcado por la volatilidad y la evolución de las exportaciones de GNL de EEUU y, en Europa, por su competencia con los proveedores tradicionales europeos como Rusia, Argelia y Azerbaiyán. Parece haber también consenso en que la transición energética puede acelerarse, mostrando los primeros atisbos de una nueva geopolítica que abarca los mercados de carbono, las renovables, los minerales estratégicos o tecnologías emergentes como la del hidrógeno.

Para cada una de las siete tendencias identificadas, nuestras principales conjeturas para 2021 pueden resumirse como sigue:

  1. Las políticas climáticas y el sector energético seguirán pendientes de la evolución de la pandemia, así como de la naturaleza definitiva de los planes de estímulo y su contenido de recuperación verde.
  2. Seguirá aumentando el peso de la ciencia en la acción climática internacional, que afronta un año clave para alcanzar compromisos ambiciosos.
  3. Se espera la alineación de los grandes emisores, China, UE y EEUU, en las negociaciones climáticas internacionales y en sus políticas climáticas, energéticas y de recuperación verde.
  4. 2021 será otro año de actividad frenética para España en políticas climáticas.
  5. Se espera una recuperación gradual del mercado del petróleo, aunque no exenta de riesgos por la incertidumbre sobre la evolución de la demanda.
  6. Se prevé que se consoliden las tendencias de cambio en los mercados de gas natural, incluyendo una mayor volatilidad de precios, siendo un año importante para Argelia, el GNL estadounidense en Europa, el Nordstream 2 y el Mediterráneo oriental.
  7. La aceleración de la transición energética puede hacer que en 2021 emerjan de manera tangible sus primeras manifestaciones geopolíticas y geo-económicas, así como los primeros ganadores y perdedores en áreas como la descarbonización, los minerales de transición, el hidrógeno o la electrificación.

Lara Lázaro
Investigadora principal, Programa de Energía y Clima, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático, Real Instituto Elcano
| @g_escribano


1 Robert Malley (2020), “10 Conflicts to watch in 2021”, Foreign Policy, 29/XII/2020.

3 Lara Lázaro y Gonzalo Escribano (2020), “Desde España para Europa: propuestas para una recuperación verde a la crisis del COVID-19”, Comentario Elcano, nº 17/2020, Real Instituto Elcano, 18/V/2020.

4 Según indica el informe especial del IPCC sobre los impactos de un aumento medio de las temperaturas globales de 1,5ºC por encima de las temperaturas medias globales preindustriales. Véase también C. Figueres y T. Rivett-Carnac (2020), The Future we Choose. Surviving the Climate Crisis, Alfred A. Knopf, Nueva York.

5 Sólo un 4% de los paquetes de estímulo fiscal del G20 (que en abril de 2020 ascendían a 7,3 billones de dólares) se consideraban “verdes”, otro 4% “marrones” y el resto “incoloros”. Como referencia, tras la crisis financiera de 2008, el 16% de la cuantía de los paquetes de estímulo se consideró “verde” en las economías del G20 y la región de Asia Pacífico según E. Barbier (2010), “Toward a global green recovery: the G20 and the Asia-Pacific region”, The Asia-Pacific Journal, vol. 8-28, nº 2, pp. 1-10.

6 Gonzalo Escribano y Lara Lázaro (2020), “Energía, clima y coronavirus”, ARI nº 31/2020, Real Instituto Elcano, 27/III/2020.

7 Según la National Oceanographic and Atmospheric Administration (NOAA) la concentración de CO2 en la atmosfera en 2019 fue de 409,8 partes por millón (ppm).

8 Que, ceteris paribus, nos lleva a un aumento de temperaturas del entorno de 3,2ºC en media a nivel global si se implementan los compromisos incondicionales. Este aumento se reduciría en 0,2ºC si se implementan los compromisos condicionales. No obstante, el informe de la brecha de emisiones del PNUMA (2020) indica que es escenario de políticas previo a la pandemia indicaba que las temperaturas medias globales podían subir en 3,5ºC en media a nivel global a finales de siglo.

9 Y el 37% en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que supone el 90% de los fondos del Next Generation EU.

10 Lara Lázaro, Gonzalo Escribano y Federico Steinberg (2020), “El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España: desafíos claves para su implementación”, Blog Post IDDRI, 1/XII/2020.

11 Gonzalo Escribano, Lara Lázaro y Naomi Moreno (2021), “Gobernanza climática y multilateralismo: escenarios, actores y papel de España”, Comentario Elcano, nº 3/2021, Real Instituto Elcano, 07/I/2021.

12 Michaël Tanchum (2020), “Libya, energy, and the Mediterranean’s new ‘Great Game’”, ARI nº 110/2020, Real Instituto Elcano, 23/IX/2020.

13 Jason Bordoff (2020), “Everything you think about the geopolitics of climate change is wrong”, Foreign Policy, 5/X0/2020.

14 Roman Stöllinger 2020), “Getting serious about the European Green Deal with a carbon border tax”, The Vienna Institute for International Economic Studies, Policy Notes and Reports, nº 39, August.

15 Indra Overland, Morgan Bazilian, Talgat Ilimbek Uulu, Roman Vakulchuk y Kirsten Westphal (2019), “The GeGaLo index: geopolitical gains and losses after energy transition”, Energy Strategy Reviews, nº 26, 100406.

16 Véase, por ejemplo, Rim Berahab (2020), “Global trends in the energy sector and their implication on energy security in NATO’s southern neighbourhood”, ARI nº 103/2020, Real Instituto Elcano, 8/IX/2020; Gonzalo Escribano (2020), “Energía y COVID-19 en América Latina: un impacto heterogéneo por sectores y países”, ARI nº 55/2020, Real Instituto Elcano, 27/IV/2020; y Gonzalo Escribano y Lara Lázaro (2020), “Balancing geopolitics with Green Deal recovery: in search of a comprehensive Euro-Mediterranean energy script”, ARI nº 95/2020, Real Instituto Elcano, 15/VII/2020.

17 Thijs van de Graaf, Indra Overland, Daniel Scholten y Kirsten Westphal (2020), “The new oil? The geopolitics and international governance of hydrogen”, Energy Research & Social Science, nº 70, 101667; y F. Pflugmann y N. De Blasio (2020), “The geopolitics of renewable hydrogen in low-carbon energy markets”, Geopolitics, History, and International Relations, vol. 12, nº 1, pp. 9-44.

18 Luigi Carafa y Gonzalo Escribano (2017), “Renewable energy in the Mena countries: why did the desertect approach failed?”, en Robert E. Looney (ed.), Handbook of Transitions to Energy and Climate Security, Routledge, Oxon, pp. 66-78.

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<![CDATA[ Gobernanza climática y multilateralismo: escenarios, actores y papel de España ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-escribano-lazaro-moreno-gobernanza-climatica-y+multilateralismo-escenarios-actores-y-papel-de-espana 2021-01-07T05:49:21Z

El futuro de la agenda de descarbonización global tras la pandemia dependerá de la combinación adoptada de multilateralismo y políticas climáticas, y del papel de los actores implicados.

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La crisis del coronavirus ha puesto de relieve, una vez más, las bondades y deficiencias del multilateralismo1 de cara a diseñar las sendas de recuperación económica. Las decisiones políticas y económicas sobre cooperación multilateral y clima serán decisivas para dar forma al mundo post-COVID. El futuro de la agenda de descarbonización global tras la pandemia dependerá de la combinación adoptada de multilateralismo y políticas climáticas, y del papel de los actores implicados, entre los que cabe destacar el de España.

Escenarios

“El futuro de la agenda de descarbonización global tras la pandemia dependerá de la combinación adoptada de multilateralismo y políticas climáticas, y del papel de los actores implicados”.

Tal vez la forma más directa de evaluar las carencias y virtudes del multilateralismo y la gobernanza climática sea abordar escenarios alternativos y sus posibles consecuencias. En primer lugar, un escenario unilateral que obvie el cambio climático y priorice una recuperación basada en el statu quo. Este escenario podría conducir a corto plazo a una recuperación económica rápida a expensas de una transformación sustancial del modelo económico y de la cooperación internacional, pudiendo acabar implicando a medio plazo una mayor inestabilidad económica. El segundo escenario sería un mundo multilateral que posterga abordar el riesgo climático y en el que la cooperación internacional se centra en una recuperación rápida, como ocurrió en la crisis de 2008, cuando apenas el 16% de los estímulos económicos se destinaron a inversiones verdes, lo que puede revelarse igualmente insostenible a medio y largo plazo.

Un tercer escenario de unilateralismo climático obviaría la necesaria cooperación internacional para alcanzar una transición justa entre países. En él se impondrían ajustes de carbono en frontera sin contemplar alternativas, las pulsiones proteccionistas se disfrazarían de valores ambientales y la relocalización de las cadenas de valor sólo atendería a razones nacionales. Se asentaría una narrativa, heredada del régimen fósil, de independencia energética basada en las energías renovables que sustituiría la dependencia del gas y el petróleo por la del acceso a recursos renovables, minerales estratégicos, tecnologías y/o infraestructuras. En este tercer escenario, se securitizarían las respuestas ante el cambio climático y se perderían los beneficios de la interdependencia que sustentan la idea de una paz liberal.

El cuarto escenario contempla un mundo de pactos verdes interdependientes, en vez de una colección unilateral y desarticulada de pactos verdes individuales: el Pacto Verde de la UE, el Green New Deal por el que apuesta la Administración de Biden y Harris para EEUU, o el nuevo plan de infraestructuras de China. En este escenario surgirían nuevas oportunidades derivadas de una concienciación por parte de la comunidad internacional de los riesgos que entrañan crisis globales como la del coronavirus, al menos entre sus principales actores. Si el senado estadounidense permitiera al presidente Biden aplicar su programa y sumarse a los objetivos de descarbonización anunciados por la UE, Japón o Corea del Sur, entre otros, más de tres cuartas partes de la economía mundial estaría apostando por la neutralidad del carbono entre 2050 y 2060. Bajo este cuarto escenario, dicho conjunto de esfuerzos se basaría en un multilateralismo climático articulado en un “Pacto de Pactos Verdes”, sobre el cual podría coordinarse una agenda global para afrontar la adaptación y mitigación del cambio climático promoviendo el desarrollo sostenible, la protección de la biodiversidad, el despliegue internacional de las inversiones verdes y la descarbonización del sistema energético global. Ese “Pacto de Pactos” podría, por ejemplo, crear mecanismos de mercado interconectados de carbono para evitar la imposición unilateral de ajustes de carbono en frontera, o aumentar la financiación climática para cumplir con los compromisos en materia de descarbonización.

Actores

“En materia de clima, todos somos actores en nuestro comportamiento cotidiano (…). Los ciudadanos revelamos nuestras preferencias de maneras diversas: votando, a través de nuestros patrones de consumo, ocio y transporte”.

En materia de clima, todos somos actores en nuestro comportamiento cotidiano. La gobernanza climática es en esencia policéntrica, ofreciendo un espacio de actuación muy proclive al comportamiento individual y a los movimientos de base y asociativos. Los ciudadanos revelamos nuestras preferencias de maneras diversas: votando, a través de nuestros patrones de consumo, ocio y transporte. Encuestas recientes muestran la fuerte concienciación ecológica de los ciudadanos españoles, similar a la de los países que nos rodean y una mayor preocupación por el cambio climático. Sin embargo, preguntados por sus acciones, éstas se revelan insuficientes en la lucha contra el cambio climático. Aunque reciclamos y nos preocupa la eficiencia, no queremos pagar impuestos ambientales altos ni asumir cambios drásticos en nuestro comportamiento; y ni pensamos en preguntar por los riesgos climáticos de nuestros ahorros e inversiones. Parece faltar una narrativa más atractiva, respaldada por una mayor participación ciudadana y contrastada por el conocimiento científico. Hay mecanismos para ello, como las asambleas ciudadanas sobre cambio climático del Reino Unido, Irlanda, Francia o Suecia; o el comité científico del Reino Unido para el cambio climático. Ambos están contemplados en la declaración de emergencia climática de España y en el proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética respectivamente, y podrían ayudar a reducir la politización del debate sobre la transición energética y el riesgo de polarización consiguiente en un tema clave en que la sociedad española muestra un amplio consenso.

Las empresas son, tras los consumidores, el actor clave a través de sus estrategias empresariales, y muchas de ellas ya están apostando por la sostenibilidad, la economía circular y la neutralidad en carbono. Grandes inversores institucionales también empiezan a valorar el riesgo financiero de origen climático y reducen su exposición a sectores afectados por el cambio climático o por las políticas para remediarlo. Las grandes compañías energéticas europeas ya han iniciado su tránsito hacia modelos descarbonizados y basados en la electrificación y el hidrógeno verde. Las redes empresariales son fundamentales para que el aprovechamiento de las oportunidades de la transición y la compensación por sus costes (que los hay) no queden limitadas a las grandes empresas y puedan llegar al conjunto del tejido productivo.

Las ciudades y las políticas que aplican son otro actor esencial. En Europa ya hay muchas ciudades con restricciones a la circulación y varias de ellas ya han anunciado la prohibición de los motores de combustión interna: Oslo la primera en 2024, y Roma, París o Ámsterdam para 2030. Hasta los Ángeles, meca del automóvil, tiene la intención de restringir el tráfico de vehículos de combustión interna al 80% en 2035 y en 2030 habrá zonas libres de combustibles fósiles, mientras que San Francisco va a prohibir el uso residencial del gas natural y el conjunto de California anuncia medidas drásticas. Así, por encima de las ciudades, completan el escalón nacional las regiones y los gobiernos centrales, a los que en la UE se superponen las políticas europeas.

Todos estos actores están conectados, de una manera u otra y en menor o mayor medida, por redes globales. Para ello cuentan con el entramado policéntrico de actores públicos y privados que conforma el complejo régimen internacional de energía y clima. Por un lado, los organismos multilaterales directa o indirectamente involucrados en coordinar las políticas energéticas, climáticas y ambientales en Naciones Unidas (como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático –UNFCCC o el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático –IPCC), la Agencia Internacional de la Energía de la OCDE o la Agencia Internacional de Energías Renovables –IRENA. En el ámbito privado el sector energético cuenta con el Consejo Mundial de la Energía –WEC y una tupida red global de asociaciones industriales y profesionales, y lo mismo ocurre con las redes de la sociedad civil mediante ONG, circuitos académicos y otras asociaciones supranacionales. También hay que considerar esquemas de multi-actores (multi-stakeholders), como la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas dedicada a mejorar la gobernanza de los recursos naturales. Y una serie de estándares supranacionales y procedimientos que reducen los costes de transacción en muchos ámbitos de la operativa empresarial, política y profesional: ambientales, legales, contables, industriales, administrativas etc…

El papel de España

Una política climática ambiciosa y una transición energética exitosa son dos vectores de proyección de poder blando claros para España, permitiendo alinear valores e intereses y cuadrar el círculo del realismo liberal. Valores como el compromiso en la lucha contra el cambio climático o la pérdida de biodiversidad, el desarrollo y la seguridad humanos, o el apego al multilateralismo. De hecho, España está presente en todos los niveles del entramado policéntrico mencionado, en algunos casos como fundador (caso de IRENA), en otros como actor importante (por ejemplo, en las negociaciones climáticas con la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático, o aportando científicos al IPCC) y en las negociaciones climáticas internacionales en el seno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ofreciéndose a ser anfitrión de la COP 25 tras la imposibilidad de celebrar la cumbre anual del clima en Chile en 2019. También lo están las empresas energéticas españolas, muchas de ellas ocupando posiciones de liderazgo en sus respectivos sectores, y con ambiciosos planes de neutralidad carbónica como muestran decisiones recientes de empresas como Repsol, Cepsa o Naturgy, precedidas por un movimiento exitoso de otras como Iberdrola, Endesa y Acciona. Finalmente, hay que valorar las ventajas comparativas naturales que España ofrece para el desarrollo de las energías renovables o del hidrógeno.

“Una política climática ambiciosa y una transición energética exitosa son dos vectores de proyección de poder blando claros para España, permitiendo alinear valores e intereses y cuadrar el círculo del realismo liberal”.

El papel de España debiera consistir en impulsar de manera múltiple la lucha contra el cambio climático y una transición energética justa: convenciendo a sus ciudadanos y liderando con el ejemplo a través de la UE. España acaba de presentar un plan de recuperación, transformación y resiliencia que bien desarrollado y ejecutado podría acelerar su contribución a los objetivos de neutralidad climática de la UE, mientras se promueve la recuperación económica. España puede facilitar también alianzas con grandes emisores como China y EEUU, así como en el plano regional y bilateral. España tiene ventajas comparativas regionales tanto en el Mediterráneo como en América Latina, bilateralmente y a través de su presencia en la Unión para el Mediterráneo –UpM o en instituciones iberoamericanas como la RIOCC. En suma, permeando todos los resortes de la acción exterior, desde la cooperación al desarrollo a la política exterior, y de la actividad científica a la empresarial. Pero el compromiso, para ser consistente, debe culminar en el plano multilateral.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano y profesor titular de Política Económica en el Departamento de Economía Aplicada de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
| @g_escribano

Lara Lázaro
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora de Teoría Económica en el Centro de Enseñanza Superior Cardenal Cisneros (adscrito a la Universidad Complutense de Madrid)
| @lazarotouza

Naomi Moreno
Ayudante de investigación en prácticas del Real Instituto Elcano.


1 Presentación en la mesa redonda “La ayuda y el sistema multilateral en la era post-COVID-19”, del seminario “Una nueva narrativa para la ayuda al desarrollo”, coordinado por Iliana Olivié y coorganizado por la Fundación Ramón Areces y el Real Instituto Elcano, 30/XI/2020-1/XII/2020.
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<![CDATA[ El mundo tras la tormenta: como un caracol dentro de su concha… ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt22-2020-lamodeespinosa-el-mundo-tras-la-tormenta-como-un-caracol-dentro-de-su-concha 2020-11-20T01:00:06Z

Este documento de trabajo trata de abordar un análisis transversal de los efectos de la pandemia, antes de intentar territorializar esos efectos en un análisis geopolítico, todo ello desde la perspectiva de las consecuencias y enseñanzas de la pandemia.

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Índice

(1) Un comentario inicial: desprevenidos pero avisados – 3

(2) Solidaridad global frente a vulnerabilidad – 5

(3) Como un caracol en su concha: la familia y el Estado – 6

(4) Con cuatro consecuencias en el medio plazo – 9
(4.1) Crisis económica – 10
(4.2) Digitalización – 10
(4.3) Desglobalización limitada – 11
(4.4) Desigualdad y pobreza – 14

(5) Y una poderosa aceleración geopolítica – 16

A finales del año 2019 apareció en Wuhan, una inmensa ciudad china hasta entonces casi desconocida en Europa (pero de más de 10 millones de habitantes y donde se habían instalado 300 de las mayores empresas del mundo), un nuevo virus de la familia de los coronavirus, bautizado como COVID-19 , que pronto se extendió por toda China, después por Asia, y llegó a Europa a comienzos de 2020, para saltar posteriormente a América y África. Cuando escribo estas líneas no ha terminado su expansión futura, que dependerá de dos variables: encontrar medicación adecuada y/o la vacuna, que pueden retrasarse meses.

Nada nuevo. Ha habido muchas zoonosis en el pasado, y habrá otras en el futuro.

En todo caso, un millón y medio de muertes sobre unos 7.000 millones de habitantes del planeta. Para poder comparar, la gripe española de 1918 causó unas 50 millones de muertes y anualmente mueren en el mundo más de 17 millones de personas por enfermedades cardiovasculares, 9 millones de cáncer, casi 4 millones de enfermedades respiratorias y 1,5 millones a causa de accidentes de tráfico.

Este documento de trabajo trata de abordar, primero, un análisis transversal de los efectos de la pandemia –un análisis institucional–, antes de intentar territorializar esos efectos en un análisis geopolítico, todo ello desde la perspectiva de las consecuencias y enseñanzas de la pandemia.

(1) Un comentario inicial: desprevenidos pero avisados

Para comenzar hay que destacar que se trata de una experiencia nueva que el mundo no había sufrido desde la gran gripe llamada “española”, experiencia que ha succionado sociedad tras sociedad como un agujero negro, y que no sabemos bien ni cuándo nos liberará ni en qué condiciones lo hará. Miles de millones de personas encerradas en sus casas, calles vacías, universidades, escuelas, teatros, calles y aeropuertos desérticos, como en una pesadilla distópica. Una catástrofe sanitaria que ha obligado a un confinamiento y paralización total durante semanas (la “Gran Pausa”) y que trae consigo una crisis económica global nunca vista, con caídas del PIB superiores al 10%, que sin duda será seguida después por otra crisis social e, inevitablemente, política, de un alcance actualmente difícil de prever. Condiciones, pues, en las que es no ya difícil, sino inútil, hacer previsiones de futuro y menos un pronóstico o una terapia; incertidumbre radical o incertidumbre “knightiana” (identificada en 1921 por Frank H. Knight)1 la llaman los economistas.

Pero es importante señalar que en absoluto se trata de un evento inesperado. Al contrario, y por ello, Nassim Taleb considera que el COVID-19 no es un cisne negro, porque era previsible.2 Epidemiólogos y expertos en sanidad pública, organismos internacionales como la OMS, think tanks y analistas de la globalización, y todas las estrategias de seguridad nacional de los países, advertían de la pandemia como un riesgo sistémico global, a la par con el cambio climático. Así, por ejemplo, la española Estrategia de Seguridad Nacional (de 2017) señalaba entre los desafíos a tratar “la inestabilidad económica, la vulnerabilidad energética, los movimientos migratorios, las emergencias y catástrofes, las epidemias y pandemias y el cambio climático”. Y añadía acertadamente:

“España, un país que recibe más de 75 millones de turistas al año, con puertos y aeropuertos que se cuentan entre los de mayor tráfico del mundo, un clima que favorece cada vez más la extensión de vectores de enfermedades, con una población envejecida y una situación geopolítica polarizada, no está exenta de amenazas y desafíos asociadas a enfermedades infecciosas, tanto naturales como intencionadas.”

Como es evidente ahora, un análisis más que acertado y preciso. Y esta es la primera enseñanza de la pandemia del COVID-19: que se menosprecia a los expertos. Se sabía y se esperaba, pero no nos preparamos pues no planificamos, ni para el largo plazo (como el cambio climático) ni para lo poco probable (aunque seguro) como son como las zoonosis.3

Como ocurre con el cambio climático, se hace pues imprescindible generar, en el marco de la OMS, un sistema internacional de vigilancia y control más sensible que el actual, que disponga de un stock de material sanitario y/o de una red actualizada de proveedores que pueda activarse a corto plazo. La siguiente pandemia no debería coger desprevenida a la humanidad.

¿Qué consecuencias puede tener esta pandemia? A pesar de las enormes dificultades, debemos intentar otear el futuro (o al menos el presente) y algo sensato sí se puede decir. Y, como siempre, tenemos dos escuelas sobre las consecuencias de la pandemia.

Para algunos, nada será igual tras la pandemia (por ejemplo, J. Gray y H. Kissinger), que se percibe como un game changer radical. Otros, más escépticos o prudentes, aseguran que se trata más bien de un acelerador de tendencias ya existentes, un catalizador (por ejemplo, Richard Haas y Josep Borrell). Parece que las dos cosas al tiempo: un acelerador de tendencias ya existentes, pero que nos lleva a un mundo en buena parte nuevo. Es cierto que la historia tiene una fuerte dependencia de senda, y nadie puede librarse de la mochila de su pasado, ni los individuos ni las sociedades. Pero el cambio salta de la cantidad a la calidad, y la prolongación de la pandemia está haciendo aflorar escenarios nuevos por mucho que lleven décadas gestándose.

Y puede –es una hipótesis, sólo algo más que una conjetura– que a la larga los efectos de la pandemia sean mayores en el ámbito micro, de la vida cotidiana, que en el macro, en la vida de los Estados y los países. Pues efectivamente –como veremos– tanto el teletrabajo como la digitalización en general están cambiando hábitos y rutinas cotidianas, desde el modo de consumir o disfrutar del ocio a las culturas empresariales, los modos de hacer negocios o de relacionarse, los viajes y los transportes urbanos, las pautas residenciales, la educación en todos sus niveles e incluso en la mayor informalidad en el vestir. En qué medida estos nuevos hábitos persistirán cuando acabe la pandemia es hoy discutible, pero no parece irrazonable sospechar que muchos han llegado para quedarse, y se están arraigando con profundidad.

Pero nos interesa hoy más lo que está ocurriendo en el ámbito macro, y aquí la continuidad se manifiesta de entrada en que las consecuencias del COVID-19 se solapan sobre las consecuencias aun no resueltas de la Gran Recesión de 2008. Como ha escrito Roubini,

“Después de la crisis financiera de 2007-09, los desequilibrios y los riesgos que prevalecen en la economía mundial se vieron exacerbados por errores de política… los gobiernos en su mayoría patearon la lata en el futuro, creando importantes riesgos a la baja que hicieron inevitable otra crisis. Y ahora que ha llegado, los riesgos son cada vez más agudos.”4

Es decir, si esta crisis es tan determinante es porque, en realidad, no habíamos superado aún la anterior y, más en concreto, el alto endeudamiento que generó. Volveremos sobre esto, pero conviene no olvidar que esta crisis sanitaria viene a reforzar la crisis económica de 2008 de la que el mundo (al menos muchos países, y sin duda España) no se había recobrado aún.

(Descargar PDF para leer todo el documento)

Emilio Lamo de Espinosa
Catedrático emérito de Sociología (UCM) y presidente del Real Instituto Elcano | @PresidenteRIE


1 Frank H. Knight (1921), Risk, Uncertainty and Profit, Houghton Mifflin Company, Boston y Nueva York.

2 “El cisne blanco del coronavirus era previsible”, entrevista a N. Taleb, en Bloomberg, 31/III/2020.

3 Ya en 2019, en el blog que mantenían Gary Becker y Richard Posner, se discutieron los riesgos y las consecuencias económicas de una posible pandemia global. Puede verse en https://www.becker-posner-blog.com/2009/05/the-economics-of-the-flu-epidemic--posner.html.

4 Nouriel Roubini (2020), The Coming Greater Depression of the 2020s, Project Syndicate, 28/IV/2020.

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<![CDATA[ El diseño de un mecanismo consultivo de expertos independientes en el marco de la Ley Europea del Clima: ¿cuáles son las opciones? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/averchenkova-lazaro-el-diseno-de-mecanismo-consultivo-de-expertos-independientes-en-marco-de-ley-europea-del-clima 2020-09-08T02:58:57Z

El Parlamento Europeo y el Consejo están debatiendo actualmente el proyecto de Ley Europea del Clima. Este informe analiza el debate sobre la necesidad y el diseño de un mecanismo consultivo de expertos independientes en el marco de la Ley Europea del Clima, basado en las experiencias previas con la implementación de las legislaciones nacionales sobre cambio climático.

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Versión original en inglés: The design of an independent expert advisory mechanism under the European Climate Law: what are the options?

Leer el informe completo (PDF) en la web del Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment de la London School of Economics.

Resumen de los mensajes clave

La necesidad de un mecanismo consultivo de expertos independientes

Los mecanismos u órganos consultivos de expertos independientes sobre el cambio climático son esenciales para aumentar la legitimidad y la rendición de cuentas del proceso de formulación de políticas, y ayudar a fortalecer la confianza y el apoyo político a la acción climática. Esto es necesario para que la transición a la “neutralidad climática” (emisiones netas cero de gases de efecto invernadero) en Europa tenga éxito: debe haber un compromiso político y un apoyo público tanto para los objetivos como para las políticas necesarias para lograrla, en toda la Unión Europea (UE).

El uso de asesoramiento de expertos independientes a través de mecanismos u organismos especializados en la UE no es nuevo. Se han creado órganos consultivos a nivel de la UE para asesorar sobre medio ambiente, regulación energética, política social, transición a las “mejores tecnologías disponibles” para reducir las emisiones, derechos humanos, financiación sostenible y estabilidad financiera, entre otros.

La mayoría de las leyes nacionales sobre el cambio climático en Europa establecen o asignan responsabilidades a un órgano consultivo de expertos independientes que, en general, tiene por objetivo reforzar la credibilidad y la legitimidad de las políticas sobre el cambio climático. La UE podría inspirarse y aprender de las innovaciones y la experiencia en materia de gobernanza a nivel nacional. Es probable que los beneficios para la gobernanza producidos por dichos órganos también sean especialmente importantes para la formulación de políticas sobre el clima de la UE, habida cuenta de los problemas persistentes de la Unión para garantizar la rendición de cuentas directa a los ciudadanos y la legitimidad ante ellos.

Es evidente la necesidad de un mecanismo consultivo de expertos independientes sobre el cambio climático a nivel europeo que permita un examen científico independiente de los objetivos y propuestas de políticas, examinar la aplicación de la Ley Europea del Clima, y ofrecer una perspectiva paneuropea sobre el progreso y la coherencia de las políticas.

Un mecanismo consultivo de expertos independientes sobre el cambio climático aumentaría la credibilidad de los análisis y las propuestas de política preparados por la Comisión Europea, en lugar de socavar o duplicar el mandato de la Comisión. Al proporcionar un examen y asesoramiento independiente, altamente cualificado y no politizado, el mecanismo independiente reforzaría la aceptación política de las propuestas de la Comisión, la legitimidad general y la aceptación pública de la transición de la UE a la neutralidad climática.

El mandato de un mecanismo consultivo europeo sobre el cambio climático sería complementario al del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC); no se solaparía con el Grupo ni lo socavaría. El mandato del IPCC consiste en determinar el estado del conocimiento sobre el cambio climático, identificando las esferas de acuerdo en la comunidad científica y los temas que deben investigarse más a fondo. El IPCC no presta asesoramiento sobre objetivos específicos y propuestas de políticas, ni evalúa los progresos en la aplicación de políticas en una geografía determinada.

Si no se establece un mecanismo de asesoramiento independiente y creíble en la UE, el proceso de aplicación de la legislación quedaría expuesto a una presión política adicional. Se crearía un mayor margen para cuestionar la validez analítica y la legitimidad de los supuestos y las opciones de política propuestas. Los países que actualmente carecen de un órgano consultivo sobre el cambio climático a nivel nacional seguirían estando en desventaja.

Composición de los miembros del mecanismo consultivo

La composición de cualquier mecanismo asesor independiente influye considerablemente en la probabilidad de que tenga una influencia normativa sustancial. Los órganos eficaces están compuestos por expertos destacados que son reconocidos como autoridades en sus respectivos campos a nivel internacional, que abarcan ámbitos como la ciencia del clima, la economía, las ciencias del comportamiento y conocimientos en sectores relevantes.

Es poco probable que un órgano con un número muy elevado de miembros sea eficaz y consiga proponer un cambio sustancial de política, como han demostrado varios autores1.

Los miembros seleccionados deben gozar de la confianza de la mayoría de las partes interesadas, entre ellas la Comisión Europea, el Parlamento, el Consejo, la sociedad civil, los expertos en política comercial y climática, y los encargados de adoptar decisiones en los Estados miembros. Esto puede lograrse exigiendo un alto nivel de independencia y experiencia, y la selección mediante un proceso transparente y competitivo, evitando aquella basada en la afiliación a un determinado grupo o institución interesados.

El modelo preferible para el diseño del mecanismo consultivo independiente es un órgano autónomo permanente, integrado por expertos técnicos independientes que presten servicios durante un período determinado (por ejemplo, de cuatro a cinco años), seleccionados mediante un proceso transparente, competitivo y abierto.

Una red informal de expertos nacionales o una fuente ad hoc de información de expertos por parte de la Comisión no cumplirían los criterios clave para que el mecanismo de asesoramiento independiente sobre el cambio climático sea eficaz.

Un órgano europeo compuesto por representantes designados provenientes de los órganos de expertos nacionales plantea problemas para garantizar la independencia y una variedad de conocimientos técnicos. Limita los conocimientos técnicos y geográficos a los que ya están presentes en los órganos consultivos nacionales sobre el cambio climático (por ejemplo, limitando los conocimientos especializados de Europa oriental y meridional, y en las esferas temáticas que han surgido recientemente).

Si se incorporase la responsabilidad de coordinar el intercambio de información con los órganos nacionales en el mandato del órgano europeo, podría lograrse una mayor participación de los expertos nacionales ya presentes en los órganos nacionales.

Fortalecimiento del mandato y la rendición de cuentas

Una supervisión parlamentaria exhaustiva aumenta aún más la prominencia y la eficacia del asesoramiento de expertos independientes, y refuerza la responsabilidad de los encargados de la formulación de políticas en lo que respecta a su aplicación.

La experiencia reciente del grupo de expertos técnicos sobre financiación sostenible puede servir de base para el debate sobre el órgano consultivo. Dicho grupo está ayudando a la Comisión a elaborar la taxonomía de la UE sobre la financiación sostenible, una norma de bonos verdes y metodologías para los criterios de referencia (benchmarks) climáticos; y sobre la divulgación de información relacionada con el clima.

Recomendaciones

La Ley Europea del Clima debe incluir disposiciones para un órgano asesor independiente y permanente de expertos sobre el cambio climático, en lugar de mecanismos informales para recabar aportaciones de expertos:

  • La Ley debe especificar el tipo de institución del órgano, su mandato y la forma en que se compondría y financiaría para garantizar la independencia y para asegurar la calidad del conocimiento experto.
  • También debería determinar la responsabilidad del órgano ante la Comisión Europea, el Parlamento, el Consejo y los Estados miembros, así como sus relaciones con ellos. Pueden determinarse otros detalles operacionales mediante actos delegados.

El mandato del órgano consultivo europeo de expertos independientes sobre el cambio climático debería incluir la evaluación independiente de:

  • Las propuestas de la Comisión sobre las trayectorias de las emisiones para lograr la neutralidad climática (emisiones netas-cero) (artículo 3 de la propuesta de la Comisión); y/o las propuestas sobre el nivel del presupuesto de carbono (la propuesta del Comité de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria).
  • Los supuestos y modelos que sirven de base para el desarrollo de las políticas sobre cambio climático.
  • La coherencia de las políticas propuestas por la Comisión (artículo 4 de la propuesta) con los objetivos de neutralidad climática y adaptación.
  • Las medidas nacionales (artículo 6 de la propuesta de la Comisión).
  • Los informes sobre el progreso de la UE en la aplicación de medidas de mitigación y adaptación (artículo 5 de la propuesta de la Comisión), y la preparación de recomendaciones sobre la forma de abordar las lagunas existentes.

El objetivo principal de los exámenes independientes debería ser asegurar la alineación de las propuestas con los últimos hallazgos científicos y con los objetivos acordados, aumentando su credibilidad y su aceptación política.

Definición de criterios de progreso:

  • Sería útil que el órgano definiera criterios o indicadores para evaluar los progresos de la aplicación para apoyar la labor de la Comisión y de los Estados miembros.

Facilitar la interacción de las partes interesadas (stakeholders):

  • El órgano podría ayudar a la Comisión a facilitar la interacción con los stakeholders y con los órganos consultivos nacionales, y a integrar sus aportaciones en el proceso de formulación de políticas.
  • La Ley Europea del Clima debería encargar al órgano consultivo de expertos la elaboración de una propuesta sobre la forma en que participaría con los stakeholders, incluidos los órganos consultivos nacionales sobre el cambio climático, los diálogos sobre la energía y el clima, y, en el futuro, con el Pacto Europeo por el Clima.

Realizar análisis y evaluaciones independientes de los progresos realizados:

  • Un mandato más amplio podría incluir que el órgano consultivo realizara sus propios análisis independientes y que presentara propuestas a la Comisión sobre las trayectorias de reducción de las emisiones o los presupuestos de carbono y las políticas subyacentes, y/o que elaborara sus propias evaluaciones de los progresos logrados.
  • Esto podría reforzar aún más la legitimidad y el compromiso político de la política climática de la UE. Sin embargo, requeriría una mayor dotación de recursos y una clara delimitación de las obligaciones para evitar la duplicación.

Independencia, experiencia y autonomía:

  • El diseño del órgano debería garantizar la independencia de los expertos individuales y de la institución en su conjunto respecto de las influencias políticas y las presiones de grupos de interés, lo cual puede lograrse mediante la selección de expertos a través de un proceso transparente y competitivo.
  • Estos expertos independientes deberían poseer un alto nivel de conocimientos técnicos en las disciplinas fundamentales de la política sobre el cambio climático, incluidas la ciencia del clima, la economía, las ciencias sociales y del comportamiento, y los conocimientos sectoriales pertinentes.
  • La selección de los expertos sobre la base de una convocatoria abierta podría delegarse en un comité externo, integrado por representantes de los órganos consultivos nacionales sobre el cambio climático o de los gobiernos de los Estados miembros (los primeros garantizarían una mayor independencia de la política) y de la Comisión.
  • Esto último podría ayudar a atender las demandas de participación de los Estados miembros formuladas por los proponentes del modelo basado en la designación nacional.
  • Sin embargo, sería importante asegurar que no se comprometa la independencia política de los expertos y del órgano consultivo en su conjunto.
  • El acuerdo de financiación del órgano consultivo no debe poner en peligro la independencia del órgano, y se debe asegurar por ley que dicho órgano cuenta con financiación suficiente para hacer su trabajo.
  • El mecanismo debe tener la autonomía necesaria para determinar su propio programa de trabajo (de conformidad con su mandato estatutario), y para administrar su presupuesto de manera independiente.

Permanencia y tamaño:

  • El diseño de un mecanismo consultivo europeo debería garantizar la permanencia institucional.
  • El tamaño del órgano debería ser lo suficientemente pequeño como para asegurar un funcionamiento eficaz y estar en consonancia con las experiencias nacionales de los Estados miembros, donde los órganos varían de cinco a 15 miembros.

Secretaría e independencia presupuestaria/administrativa:

  • El órgano se beneficiaría del apoyo de una secretaría, que podría establecerse específicamente para este fin o ser acogida por una de las instituciones existentes, como la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA).
  • Si la AEMA u otra institución existente acoge la secretaría, se deberían establecer disposiciones claras para preservar la independencia presupuestaria y administrativa del órgano consultivo independiente y su secretaría.
  • La secretaría debería ser una unidad autónoma de reciente creación, financiada con cargo a un presupuesto específico para el órgano consultivo independiente y orientada por el propio órgano, en vez de incluirse en el programa de trabajo existente de otra institución.

Requisitos para la Comisión Europea, el Parlamento y el Consejo:

  • La Ley Europea del Clima debe introducir un requisito estatutario para que la Comisión Europea responda de manera formal a las recomendaciones formuladas por el órgano de expertos, a fin de garantizar que sus recomendaciones se toman en consideración y se les otorgue la relevancia adecuada.
  • El Parlamento y el Consejo de la UE deben introducir en la Ley la supervisión parlamentaria mediante el requisito de que los informes sobre los progresos realizados y otros elementos clave de asesoramiento del mecanismo consultivo independiente sobre el cambio climático, se presenten al Parlamento y/o al Consejo para que estos órganos los examinen y respondan a sus recomendaciones.

Alina Averchenkova
Investigadora, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment de la London School of Economics | @averchenkova

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal, Programa de Energía y Clima, Real Instituto Elcano | @lazarotouza

Leer el informe completo (PDF) en la web del Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment de la London School of Economics.


1 Por ejemplo, véase Tsebelis, G. (2002), Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton, NJ: Princeton University Press; Marier, P. (2009), “The power of institutionalized learning: the uses and practices of commissions to generate policy change”, Journal of European Public Policy, 16:8: 1204-1223.

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<![CDATA[ Acuerdo climático Europa-China: construyendo el éxito de la crucial cumbre de Glasgow ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt18-2020-olabe-acuerdo-climatico-europa-china-construyendo-exito-de-crucial-cumbre-de-glasgow 2020-09-03T01:42:25Z

La respuesta a la crisis climática no ha estado hasta el momento ni remotamente planteada en unas coordenadas equivalentes de gravedad y movilización de recursos. Este documento de trabajo argumenta la necesidad un acuerdo climático ambicioso entre Europa y China como el elemento clave sobre el que erigir una respuesta renovada de la comunidad internacional.

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Versión en inglés: The EU-China climate agreement: building success at the crucial Glasgow summit.

Índice

(1) Introducción – 2
(2) Impactos de la crisis climática en China – 7
(3) La responsabilidad de China en las emisiones globales – 9
(4) China tras el Acuerdo de París – 12
(5) EEUU y China – 16
(6) Europa y China – 17
(7) El punto de inflexión de la UE – 19
(8) El acuerdo climático Europa-China – 20
(9) Conclusiones – 22

(1) Introducción

Los gobiernos de todo el mundo han reaccionado ante la pandemia del COVID-19 confinando a 4.000 millones de personas y, en consecuencia, la economía ha conocido la mayor contracción desde la Gran Depresión que precedió a la Segunda Guerra Mundial. Los gobiernos han movilizado del orden de 9 billones de dólares1 para la recuperación económica (Agencia Internacional de la Energía,2 2020).

Es obvio que la respuesta a la crisis climática no ha estado hasta el momento ni remotamente planteada en unas coordenadas equivalentes de gravedad y movilización de recursos. Ante una crisis sistémica que se manifiesta en el corto, medio y largo plazo como es la derivada de la desestabilización del sistema climático y la degradación de la biosfera, estamos peor preparados. La respuesta a dicha desestabilización se abre paso a duras penas. Treinta años después del primer informe de síntesis del Panel Intergubernamental de Expertos para el Cambio Climático (IPCC) presentado en 1990, la situación es mucho peor que entonces. La crisis climática se puede ir de las manos adentrándose en un territorio letal para la humanidad (escenario HotHouse o “Tierra Invernadero”, Steffen et al., 2018).3 Dada la imprevisibilidad de las elecciones presidenciales norteamericanas, un acuerdo climático ambicioso entre Europa y China es el elemento clave sobre el que erigir una respuesta renovada de la comunidad internacional.

Este documento de trabajo argumenta la necesidad de dicho acuerdo. Dadas las actuales circunstancias internacionales, se presenta como la palanca más creíble con la que activar al resto de la comunidad internacional para lograr el éxito de la cumbre de Glasgow en noviembre de 2021, manteniendo la vitalidad y credibilidad del Acuerdo de París. La COP26 de Glasgow está llamada a ser la más importante desde 2015. En los 5+1 años transcurridos desde entonces, los mensajes de la ciencia del clima han adquirido un tono muy alarmante. Hablamos ya de emergencia climática. Y tras la experiencia dramática del COVID-19 la palabra ha adquirido unas connotaciones precisas.

Este documento reconoce de manera explícita las numerosas dificultades existentes en importantes ámbitos de la actual relación de la UE con China, pero el mensaje que trata de posicionar es sencillo y directo: no hay nada más urgente e importante en estos momentos en la agenda internacional de la UE que lograr un aumento de la ambición climática de la comunidad internacional, en especial la de China, ya que representa la cuarta parte de las emisiones globales de gases de efecto invernadero.

El IPCC en su informe especial sobre los 1,5ºC ha planteado la necesidad de que, para el año 2030, se haya retirado al menos la cuarta parte de las emisiones globales actuales.4 Esa ambición ha de cristalizar en Glasgow. La emergencia climática en la que nos hemos adentrado exige que de la cumbre escocesa salgamos con la esperanza de que seremos capaces de reconducirla.

Además, el contexto económico generado por la crisis del COVID-19, así como los riesgos financieros que están emergiendo en el sistema energético como consecuencia del cambio climático y la transición energética, inciden en esa prioridad. Respecto al contexto económico, la referencia fundamental es el informe Sustainable Recovery presentado por la Agencia Internacional de la Energía en colaboración con el Fondo Monetario Internacional en junio de 2020. Tras caracterizar la situación como el mayor shock económico desde los años 30 del siglo XX, ambas agencias calculan que alrededor de 300 millones de personas han perdido el empleo en el primer semestre de 2020 y estiman una contracción del PIB global este año en torno al 6%. Las ondas expansivas de semejante shock han afectado de manera sistémica a toda la economía, incluyendo al sector energético en el que se espera una caída de las inversiones en las tecnologías fósiles del 20%.

Como respuesta a esa contracción, la Agencia Internacional de la Energía y el Fondo Monetario Internacional han presentado el denominado Plan de Recuperación Sostenible que habría de llevarse a cabo en los próximos tres años, 2021-2023, en torno a seis ejes centrales: electricidad, transporte, edificios, industria, combustibles y tecnologías emergentes. El plan precisa la movilización adicional de un 1 billón de dólares al año y, según las estimaciones de la AIE, se generarían o preservarían 9 millones de puestos de trabajo. Lo que es aún más decisivo en el contexto de este documento, la Agencia Internacional de la Energía afirma que con la aplicación de las medidas del plan, se habrá alcanzado en 2019 el pico de las emisiones mundiales de CO2 y estas entrarían en una trayectoria de declive estructural.

El plan incluye, en primer lugar, medidas para impulsar tecnologías renovables maduras como la solar y eólica y acelerar la expansión de las redes de transporte y distribución de electricidad. En segundo lugar, desplegar la movilidad sin emisiones, tanto a través de vehículos eléctricos como del transporte ferroviario. En tercer lugar, mejorar de manera sistemática la eficiencia de la edificación construida. En cuarto lugar, mejorar la eficiencia de la industria de manufacturación, textil y alimentación. En quinto lugar, avanzar hacia la producción y el uso de combustibles más limpios. Finalmente, impulsar la innovación en áreas como el uso del hidrógeno, baterías, captura y uso del carbón, etc.

Por su parte, los riesgos del sistema financiero han sido analizados de forma integrada por Carbon Tracker5 (2020). En su informe argumenta que la transición energética está teniendo ya un impacto disruptivo en el sistema energético fósil con profundas consecuencias potenciales para la estabilidad de los mercados financieros (y la geopolítica internacional), dado el valor de los activos implicados. Carbon Tracker calcula que las acciones del sector fósil en manos de los mercados financieros internacionales alcanzan los 18 billones de dólares (la cuarta parte del total) y el de los bonos, los 8 billones de dólares (la mitad del total).

El riesgo del sistema financiero se produce como consecuencia de su exposición a un sistema fósil impactado por las fuerzas de mercado desencadenadas por la irrupción de unas tecnologías renovables cada vez más competitivas y eficientes, así como por las políticas climáticas públicas cada vez más avanzadas (en especial en el continente europeo). Como consecuencia de esa dinámica, un subsector tras otro del sistema fósil está alcanzando su pico de demanda, lo que se traduce en una tendencia estructural hacia precios cada vez menores, caída de beneficios y aparición de activos varados.6 El impacto económico provocado por la pandemia del COVID-19, con su incidencia especialmente severa en el transporte y la movilidad globales (petróleo) ha agravado las tendencias subyacentes. A modo de ejemplo, la multinacional BP tras anunciar pérdidas de 7000 millones de dólares en el segundo trimestre de 2020 y reducir a la mitad su dividendo por primera vez en 10 años, ha anunciado que en el marco de su estrategia hacia cero emisiones netas en 2050 va a reducir la producción de oil & gas en un 40% en el año 2030, y que va a poner en marcha una migración hacia las renovables.

Carbon Tracker estima que la diferencia de valor del sistema fósil según lo calculan los Estados con grandes reservas de petróleo y gas (en menor medida carbón) y según se desprende de un escenario coherente con los objetivos del Acuerdo de París en el que la mayor parte de esos activos de petróleo, gas y carbón quedarían (varados) sin explotar, es de 100 billones de dólares (según datos del Banco Mundial, el PIB global en 2019 fue de 87,7 billones de dólares).7 Es una cifra colosal que refleja la importancia de llevar a cabo una transición energética ordenada y prudente. En consecuencia, desde las autoridades reguladoras y supervisoras del sistema financiero se viene demandando con creciente apremio a los agentes del sistema que analicen su exposición y consiguiente riesgo y que se preparen de manera progresiva para una transición imparable, evitando que la denominada “burbuja del carbón” pueda estallar de manera abrupta provocando daños sistémicos.

Al mismo tiempo, la UE aspira a que los ingentes recursos económicos movilizados8 para la recuperación post-COVID se encuentren alineados con el Acuerdo Verde Europeo, lo que significa una apuesta por la eficiencia y las energías renovables. Concretamente, que sean coherentes con los objetivos de descarbonización a 2030 que, previsiblemente, se situarán en la horquilla de reducción del 50%-55% sobre 1990, en lugar del 40% actual. Todo ello, con el objetivo estratégico a largo plazo de alcanzar la neutralidad climática del continente en 2050.

Por lo tanto, la UE se encuentra en un momento en el que confluyen varias macro tendencias con elementos coyunturales críticos. Así, por un lado, la aceleración de la crisis climática y la demanda urgente de la ciencia del clima de acelerar los objetivos de descarbonización al objeto de que sigan siendo viables los objetivos del Acuerdo de París. Por otro lado, la necesidad de reducir la exposición al riesgo del sistema financiero europeo e internacional. Al mismo tiempo, una coyuntura dominada por el acuerdo del Consejo Europeo de inyectar 1,8 billones de euros a la economía, con los que se quiere modernizar el tejido productivo e industrial comunitario.

En ese marco de referencia, el acuerdo climático entre Europa y China se presenta como una pieza clave para lograr que la COP26 en Glasgow en noviembre de 2021 sea un éxito, es decir, que las propuestas de mitigación presentadas a la cumbre por los diferentes países permitan reducir para 2030 la trayectoria de las emisiones en, al menos, un 25% del total de las actuales.

Previsiblemente, hasta el año 2025 no tendrá lugar otra cumbre climática al más alto nivel político (con presencia de los jefes de Estado y de Gobierno de la mayor parte de la comunidad internacional). En consecuencia, de no lograrse ese resultado positivo la trayectoria de las emisiones de la década 2021-2030 quedaría seriamente comprometida al apenas existir margen de maniobra para modificarla en la cumbre que se celebrará en 2025, dado el lapso temporal que existe entre el momento en que se adoptan las decisiones y su traducción práctica sobre el terreno. Y el tiempo para reconducir la emergencia climática se agota…

Este documento de trabajo presenta, en primer lugar, una síntesis de los principales impactos que la crisis del clima va a suponer para la República Popular China, según estudios llevados a cabo por científicos de ese país. Pone, asimismo, números detallados a la responsabilidad de China en las emisiones de gases de efecto invernadero. Así, el país asiático ha sido, con el 21,5% del total acumulado entre 1990 y 2019, el mayor emisor de CO2 desde que el Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático emitió su primer informe de síntesis. En la actualidad (datos de 2018) emite el 25% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero.

El documento reflexiona, a continuación, sobre el contexto geopolítico creado por la estrategia de contención hacia China que ha puesto en marcha la actual Administración de EEUU. Analiza, después, los diferentes hitos y documentos que han centrado la relación entre la UE y China en los últimos años. Tras destacar el punto de inflexión que ha protagonizado la UE en su ambición climática (avanzar hacia un continente climáticamente neutro en 2050), el documento finaliza argumentando las bases mínimas que la UE habría de demandar a China sobre mitigación de emisiones en el marco de un acuerdo amplio y comprehensivo entre ambas potencias.

Este último aspecto es especialmente relevante dada la actual confrontación entre narrativas que se ha producido alrededor de la “salida verde” de la crisis post COVID-19. Así, desde algunos laboratorios de ideas tanto chinos como europeos se viene argumentando que lo más importante en este momento no es insistir en objetivos concretos de mitigación en el horizonte 2030, sino incidir en la recuperación económica, la creación de empleo y que haya una apuesta por las tecnologías renovables.9

Sin embargo, ese enfoque no es suficiente para responder a la emergencia climática. La UE ha de evitar adherirse a esa narrativa que oculta tras una niebla evanescente los compromisos concretos. No es suficiente defender un difuso “carácter verde” de la recuperación económica post-COVID. A la cumbre de Glasgow se ha de llegar con objetivos precisos para 2030, así como con compromisos de descarbonización a largo plazo.


Antxon Olabe Egaña
Economista ambiental y ensayista, autor del libro Crisis climática-ambiental. La hora de la responsabilidad (Galaxia Gutenberg, 2016) y asesor sobre cambio climático y transición energética en el Gabinete de la vicepresidenta y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico del Gobierno de España.


1 Billones, millones de millones.

2 Agencia Internacional de la Energía (2020), Sustainable Recovery.

5 Carbon Tracker (2020), Decline and fall. The size and vulnerability of the fossil fuel system.

6 La demanda agregada total de combustibles fósiles en los países de la OCDE alcanzó su pico en el año 2005; la de la generación de electricidad con combustibles fósiles en Europa se alcanzó en 2006; la demanda mundial de carbón conoció su cénit en 2013; las inversiones E&P en 2014; la demanda de vehículos de combustión interna en 2017; la generación eléctrica global con combustibles fósiles llegó a su pico en 2018; y posiblemente el pico de la demanda agregada de combustibles fósiles a nivel mundial se ha producido en 2019 (Carbon Tracker, 2020, op. cit.).

8 Hay que destacar la importancia que ha tenido para la UE y para España la histórica cumbre del Consejo Europeo celebrada en julio de 2020. Sus resultados económico-financieros han sido considerados los más importantes desde la aprobación de la moneda única. La UE ya había provisto 420.000 millones de euros para financiar en el otoño de 2020 las medidas de choque más urgentes contra la recesión provocada por la pandemia del COVID-19. En la mencionada cumbre se aprobó la financiación adicional de 750.000 millones de euros (390.000 millones en subvenciones y 360.000 millones en préstamos) con cargo a una emisión de bonos realizada por la Comisión Europea. El 90% se destinará al Fondo para la Recuperación y la Resiliencia (FRR). El 70% del dinero se repartirá entre 2021 y 2022, mientras que el 30% restante se entregará en 2023. A todo ello hay que añadir el presupuesto de la UE 2021-2027 de 1,074 billones de euros. El 30% se destinará a la respuesta a la emergencia climática. Destacar, asimismo, que entre las posibles medidas previstas por el Consejo para el pago de la deuda generada por esa emisión comunitaria de bonos están desde los impuestos a los plásticos de un solo uso hasta los ajustes sobre el carbono en frontera, pasando por la ampliación del sistema de compra venta de permisos de emisión al transporte internacional por avión y por barco.

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<![CDATA[ Desde España para Europa: propuestas para una recuperación verde a la crisis del COVID-19 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-lazaro-escribano-desde-espana-para-europa-propuestas-recuperacion-verde-crisis-covid-19 2020-05-18T01:48:29Z

Cabe plantearse qué tipo de propuestas podría aportar España para contribuir simultáneamente a su recuperación económica y al Pacto Verde Europeo.

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En los próximos días se anunciará el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 de la UE, en el que se espera un papel muy importante para las estrategias de recuperación verde y el reforzamiento del Pacto Verde Europeo. España es uno de los países que ha demandado esa dimensión verde de las propuestas de recuperación desde un contexto difícil por la situación sanitaria, social y económica del país, pero más favorable desde la perspectiva de la política energética y climática española. Los objetivos de España en materia de descarbonización son de los más ambiciosos de la UE si se tiene en cuenta el esfuerzo que debe hacer España desde 2017 hasta 2030.

“España es uno de los países que ha demandado esa dimensión verde de las propuestas de recuperación desde un contexto difícil por la situación sanitaria, social y económica del país, pero más favorable desde la perspectiva de la política energética y climática española”.

Así se refleja en el Plan Nacional Integrado Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, el documento de base que debe guiar las decisiones de inversión para la transformación del modelo económico de España hasta 2030. Su objetivo es avanzar en la descarbonización y para ello hace especial énfasis en el ámbito energético, ya que es el sector que genera las tres cuartas partes de las emisiones. La inversión requerida por el PNIEC es de 241.412 millones de euros desde 2021 hasta 2030, el 80% de la cual provendría del sector privado. Algunas de las medidas clave del plan son:

  • La transformación del sector eléctrico para que en 2030 el 74% de la electricidad y el 42% de la energía final provenga de fuentes renovables. El objetivo es alcanzar 161GW de potencia renovable instalada en 2030: 50GW de energía eólica, 39GW de solar fotovoltaica, 16GW de hidráulica, 9,5GW de bombeo y 7GW de solar termoeléctrica, si bien el PNIEC indica que la distribución por tecnologías dependerá de los costes relativos, entre otros.
  • La renovación de edificios (envolvente térmica de 1,2 millones de edificios y calefacción y ACS de 300.000 edificios al año hasta 2030), aunque hay problemas por solventar, pues nunca hemos sido capaces de llevar a cabo una renovación a semejante escala y hay que buscar fórmulas aceptables para financiarla.
  • Respecto al transporte, el objetivo es alcanzar 5 millones de vehículos eléctricos en 2030. Aunque la bajada en el coste de las baterías hace esperar la paridad en el precio de compra de los vehículos con motor de combustión interna y los vehículos eléctricos entre 2023 y 2024, estas cifras pueden resultar optimistas y hay que contar con la aprobación de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética para poner en marcha la red de recarga en todo el territorio.

En este doble contexto español de dificultades económicas y claras oportunidades de salida verde de la crisis, cabe plantearse qué tipo de propuestas podría aportar España para contribuir simultáneamente a su recuperación económica y al Pacto Verde Europeo. Según un análisis recientemente publicado por Hepburn et al. (2020), en el que se analizan 700 políticas de estímulo propuestas o adoptadas desde 2008 y se presentan los resultados de una encuesta a 231 expertos que trabajan en bancos centrales y ministerios de finanzas, se destaca que entre las medidas que generan un mayor impacto positivo para el clima y mayor efecto multiplicador a largo plazo se incluyen: la inversión en energías renovables y en infraestructuras limpias, la inversión en I+D+i (en general y enfocada a la descarbonización) y la inversión en educación.

Figura 1. Impacto en la economía y en el clima de distintas políticas de estímulo
Figura 1. Impacto en la economía y en el clima de distintas políticas de estímulo
Fuente: Hepburn et al. (2020).

Además, la opinión pública española es claramente favorable a esas medidas. Según el último Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE), la lucha contra el cambio climático es la primera prioridad en materia de política exterior para los españoles, la mayoría de los cuales piensa que estamos ante una emergencia climática (61%) o en una situación grave en relación con el cambio climático (31%). De hecho, en relación con las partidas presupuestarias que deben incrementarse en el próximo presupuesto europeo 2021-2027, los españoles revelan su prioridad por invertir más en ciencia y tecnología, y en energías renovables, seguidas por la política agraria y el apoyo a las regiones menos desarrolladas de la UE.

Figura 2. Preferencias para el presupuesto europeo
Preferencias para el presupuesto europeo. Áreas en las que la UE debe invertir más. 41ª Oleada BRIE, abril 2020
Fuente: Real Instituto Elcano (2020), p. 19.

En paralelo, una parte significativa de la comunidad empresarial, a través del Grupo Español de Crecimiento Verde, que representa casi la mitad del IBEX-35, apoya firmemente una estrategia de salida verde a la crisis del COVID-19 en una declaración publicada recientemente. Los partidos políticos, por su parte, con la única excepción de VOX, tienden a estar razonablemente alineados (para los estándares políticos españoles) respecto a la necesidad de promover una salida verde a la crisis del coronavirus. Al igual que los partidos de coalición del gobierno, el Partido Popular y Ciudadanos firmaron la Alianza Europea para la Recuperación Verde promovida por Pascal Canfin, presidente de la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento Europeo.

En consecuencia, parece oportuno que España plantee propuestas ambiciosas de recuperación verde para Europa, que incluirían los siguientes elementos:

  1. Sería necesario contar con los análisis que permitan priorizar las inversiones propuestas en el PNIEC incorporando los nuevos datos económicos post-COVID-19 y utilizando dicho plan como una herramienta clave de la recuperación económica alineada con nuestros compromisos climáticos. Sería necesario establecer un diálogo con el sector privado para determinar si ese 80% de inversión contemplado en el PNIEC sigue siendo factible en el nuevo contexto de la crisis del COVID-19, o si incluso pudiera aumentarse por parte de algunos sectores y empresas. También sería importante proporcionar un marco regulatorio adecuado para el despliegue de las renovables, incluyendo las subastas por tecnologías (Mora et al., 2017).
  2. Debe asegurarse una salida verde a la crisis de suerte que las inversiones se centren en aquellos sectores con mayor potencial de creación de empleo a corto plazo, con mayor impacto en la reducción de emisiones y con mayor efecto multiplicador a largo plazo. Para ayudar a alinear las inversiones con los objetivos climáticos el Grupo de Expertos Técnicos en Finanzas Sostenibles (TEG) de la Comisión Europea ha desarrollado tres herramientas entre 2018 y 2020 con el fin de ayudar a guiar las inversiones tanto de gobiernos como del sector privado, y que pueden servir de guía en la salida del COVID-19: la Taxonomía Sostenible, el estándar de Bonos Verdes y los índices de referencia de Transición Climática y Alineados con París. Según la literatura académica y nuestro PNIEC, esto supondría apostar por invertir en el despliegue de renovables, con la priorización que indiquen los nuevos análisis del PNIEC, si los hubiera. También supondría implementar los objetivos de mejora de la eficiencia energética en edificios, impulsando el sector de la construcción sostenible.
  3. Debería trabajarse para consolidar la electrificación del transporte en el nuevo contexto. También debe apostarse por establecer zonas de bajas emisiones en las ciudades que mejoren la calidad del aire, que aporta importantes co-beneficios para la salud de los ciudadanos, además de contribuir a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (medida que cuenta, además, con un fuerte apoyo ciudadano, como se observa en la Figura 3). Ello requeriría nuevas medidas de movilidad sostenible, incluyendo mejores infraestructuras de transporte público, el fomento de nuevos modelos de movilidad urbana, como el despliegue de flotas sostenibles para el transporte individual compartido, la peatonalización y más carriles bici.
     
    Figura 3. Apoyo ciudadano a las restricciones al tráfico en el centro de las ciudades
    Grado de apoyo a la restricción al tráfico en el centro de las ciudades. Escala 0-10.41ª Oleada BRIE, abril 2020
    Fuente: Real instituto Elcano (2020), p. 27.

  4. Deberían establecerse criterios claros relativos a la condicionalidad de las ayudas que eventualmente puedan recibir los sectores y empresas intensivos en emisiones: transporte pesado, aviación, refino, química, acero, fertilizantes, cemento y cal, cerámica, papel, vidrio y metales no ferrosos, entre otros. Estos sectores deberían presentar planes de descarbonización con el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono en 2050. Deberían además indicar objetivos intermedios de descarbonización a 2030 y 2040. El progreso en la consecución de estos objetivos debería ser evaluado periódicamente. Si los objetivos de descarbonización no se cumplieran se podría plantear que la financiación se recuperase vía participaciones en las empresas (Hepburn et al., 2020).
  5. Finalmente, los resultados del proyecto H2020 MUSTEC (Market Uptake of Solar Termal Electricity through Cooperation), en el que participa el Real Instituto Elcano , indican que España se convertiría en el mayor exportador de electricidad de origen renovable de la UE si se cumplen todos planes de descarbonización de manera cooperativa entre Estados miembros. Para poder exportar esa electricidad, según las modelizaciones preliminares manejadas en el proyecto, necesitamos aumentar nuestra capacidad de interconexión hasta cerca de 25GW en 2030 y a 40GW a mediados de siglo. Esto supone multiplicar varias veces nuestra capacidad de interconexión actual con Francia. Sería necesario contar con la financiación suficiente para asegurar estas interconexiones si España aspira a exportar electricidad renovable en base a sus ventajas comparativas naturales y empresariales (estáticas y dinámicas), y contribuir así a la recuperación económica de la UE y a cumplir con sus objetivos de energía y clima.

Lara Lázaro
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora de Teoría Económica en el Centro de Enseñanza Superior Cardenal Cisneros (adscrito a la Universidad Complutense de Madrid) | @lazarotouza

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano y profesor titular de Política Económica en el Departamento de Economía Aplicada de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) | @g_escribano

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<![CDATA[ Energía, clima y coronavirus ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari31-2020-escribano-lazarotouza-energia-clima-y-coronavirus 2020-03-27T03:07:19Z

La pandemia de COVID-19 ha alterado radicalmente las expectativas energéticas, tanto económicas como geopolíticas. La gobernanza climática también se ha visto afectada en un año clave para elevar la ambición.

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Tema

La pandemia de COVID-19 ha alterado radicalmente las expectativas energéticas, tanto económicas como geopolíticas. La gobernanza climática también se ha visto afectada en un año clave para elevar la ambición.

Resumen

Este documento analiza el impacto de la crisis del coronavirus en la geopolítica del gas y el petróleo, en la evolución del Pacto Verde Europeo y en la gobernanza climática, concluyendo que, si bien la prioridad de gobiernos y ciudadanos es sin duda la lucha contra el coronavirus, el radical cambio del contexto a corto plazo no debe distraer a la política energética y climática de sus retos a medio y largo plazo.

Análisis

La irrupción del coronavirus ha transformado por completo el escenario global, y la energía y el clima no son una excepción. En pocas ocasiones los analistas tuvimos que rectificar tanto en tan poco tiempo. Uno de los problemas para los análisis de las ciencias sociales en este contexto, salvo los de las disciplinas relacionadas con la salud pública, es que no hay todavía literatura académica disponible para orientar las reflexiones de los decisores públicos ni de los think-tanks, que empiezan a responder al reto de manera necesariamente reactiva.

Se ha apuntado que la crisis del coronavirus nos ha situado “en una situación de incertidumbre radical, que además puede alargarse en el tiempo”.1 En cierta medida, este análisis puede entenderse como una enmienda a la casi totalidad de las conjeturas sobre la posible evolución de 2020 realizadas a principios de año.2 Casi, pues si bien el panorama a corto plazo ha mutado al ritmo del virus, los retos de la transición energética y la lucha contra el cambio climático permanecen inalterables. Este documento analiza el posible impacto de la crisis del coronavirus sobre la geopolítica y la geo-economía del petróleo y el gas, la transición energética y el Pacto Verde Europeo, y la gobernanza climática, concluyendo con unas reflexiones necesariamente preliminares de política energética y climática.

Petróleo y gas: la guerra de precios del coronavirus3

Quizá la mutación más radical de expectativas energéticas se haya producido en el mercado del petróleo. Las previsiones de precios para 2020 de la US Energy Information Administration (US EIA) en enero eran de una media anual de 65 dólares por barril de Brent, el crudo de referencia en Europa;4 el 11 de marzo había caído a 43 dólares de media anual y 37 dólares para el segundo trimestre.5 Tras el asesinato de Soleimani y el consiguiente aumento de las tensiones entre EEUU e Irán, los analistas subieron sus previsiones de precios (Morgan Stanley de 60 a 65 dólares, Citibank de 56 a 61 dólares) o las mantuvieron en ese entorno de los 65 dólares (JP Morgan). En marzo, Goldman Sachs emitía una nota advirtiendo que la guerra de precios podría llevarlos al entorno de los 20 dólares.

El deterioro en las previsiones de demanda de petróleo por el coronavirus ha sido igualmente significativo: en enero, la Agencia Internacional de la Energía (AIE) preveía un aumento de 1,2 millones de barriles diarios (mbd) para 2020; en marzo, un descenso anual de 90.000 barriles diarios, que apenas unas semanas después ya se ha quedado muy corto por la extensión del COVID-19 y la consiguiente paralización de la actividad económica global. Según el Oil Market Report de marzo de la AIE, la demanda de petróleo de China caería en el primer trimestre de 2020 en 1,8 mbd, y la demanda global en 2,5 mbd.6 Estas cifras han quedado rápidamente desfasadas: el 20 de marzo las estimaciones apuntaban a una caída de la demanda global de petróleo de 20 mbd (20% del total) por el agravamiento de la crisis del coronavirus, haciendo que la guerra de precios entre Rusia y Arabia Saudí pase a un segundo plano.7

Sin embargo, la evolución de esa guerra de precios es fundamental para forjar las expectativas de los mercados. Éstos pasaron de descontar una prolongación del acuerdo de la OPEP+ y de la alianza subyacente entre Rusia y Arabia Saudí para mantener los precios a ajustarse a una guerra de precios sin cuartel que los ha hundido en pocos días. El Brent se mantuvo en el último año en el rango de los 60-70 dólares y se acercó a su franja más alta a comienzos de 2020 tras la escalada entre EEUU e Irán. Pocos días después, el precio empezó a bajar conforme el coronavirus se extendía por China, donde el descenso de la actividad económica, consumo e importaciones de petróleo se transmitió con rapidez a los mercados mundiales.

Pero lo peor estaba por venir. El 5 y el 6 de marzo se desarrollaba una reunión de la OPEP+ en la que se esperaba una decisión del cártel ampliado para prolongar e incluso ampliar los recortes de producción. El 6 de marzo el ministro ruso de Energía, Alexander Novak, declaró al término de la reunión que a partir del 1 de abril Rusia dejaría de aplicar los recortes acordados. Arabia Saudí sólo tardó un día en reaccionar, rebajando abruptamente los precios del crudo intermedio de Saudi Aramco: por si había alguna duda, la rebaja en sus crudos medios más demandados fue mayor en el principal y más lucrativo mercado ruso, Europa, donde la rebaja alcanzó los 8 dólares por barril, por 7 dólares para EEUU y 6 dólares para Asia.

El 9 de marzo, los mercados abrieron con caídas en el entorno del 30% hasta los 34 dólares/barril. El mayor colapso en los precios del crudo desde el final de la Guerra del Golfo de 1991, unas primas de riesgo disparadas en los bonos de los países petroleros y miles de millones de euros perdidos en las cotizaciones de las compañías petroleras no amilanaron a rusos ni a saudíes. Ese mismo día, Rusia respondía a las rebajas de Saudi Aramco declarando que defendería su cuota de mercado y anunciando la intención de Rosneft de aumentar su producción en 300.000 barriles diarios en apenas una o dos semanas a partir del 1 de abril.

Al día siguiente, los saudíes veían la apuesta anunciando un aumento de producción adicional idéntico, hasta sumar 12,3 mbd el 1 de abril, por encima de su capacidad de producción gracias al recurso a inventarios y, previsiblemente, la sobreexplotación de algunos yacimientos. Y, poco después, la subían hasta prepararse para llevar su capacidad de producción (aunque no la producción misma) hasta los 13 mbd. Desde entonces, los precios han seguido cayendo con rebotes esporádicos para situarse en los 28 dólares en el momento de escribir estas líneas (20 de marzo, véase la Figura 1).

Figura 1. Evolución de los futuros del barril de crudo Brent a 20/III/2020 (CO1:COM)
Figura 1. Evolución de los futuros del barril de crudo Brent a 20/III/2020 (CO1:COM). Fuente: Bloomberg,Energy Markets, 20/III/2020

La decisión rusa de abandonar el acuerdo sorprendió a los analistas y a los demás participantes en la OPEP+, y muy especialmente al nuevo ministro saudí del Petróleo, el príncipe Abdulaziz bin Salman, un hijo del rey Salman curtido por décadas en la OPEP. El complejo petrolero ruso llevaba meses quejándose de los recortes de producción, que retrasaban sus planes de inversión en nuevos proyectos. Sobre todo, los recortes contaban con la oposición frontal del todopoderoso Igor Sechin, CEO de Rosneft y aliado clave de Putin, con el que presuntamente comparte un pasado en la KGB. Cabeza del clan siloviki del Kremlin, formado por nacionalistas de línea dura procedentes del aparato militar y de inteligencia, Sechin siempre ha defendido un sector energético estatal fuerte, oponiendo el dominio energético ruso al propuesto por la Administración Trump. También se le considera el inspirador de la narrativa según la cual EEUU usa las sanciones a Irán y Venezuela para conquistar cuota de mercado a sus expensas.8

Sin embargo, hasta ese 6 de marzo, Rusia se había limitado a adoptar maniobras dilatorias, como retrasar reuniones o impedir su adelanto, dudar de la necesidad de recortes adicionales y, en todo caso, mostrar su preferencia por recortes adicionales mucho menores a los propuestos por Arabia Saudí. Nadie esperaba una salida tan abrupta del acuerdo de la OPEP+, que durante más de tres años ha mantenido los precios del petróleo en rangos razonables para todos sus integrantes. Aunque siempre ha habido dudas sobre la estrategia de salida del acuerdo y cómo abandonar los recortes sin afectar demasiado a los precios, parecía darse un consenso respecto a la necesidad de proceder a una voladura controlada escogiendo el momento adecuado, cuidando las formas y sin dañar las expectativas.

Lo que más sorprendió a los mercados fue que Rusia tomase su decisión en el momento más inoportuno posible por el colapso de la demanda causado por el coronavirus, de manera unilateral y desconsiderada para con los saudíes, y haciendo saltar por los aires las expectativas de una recomposición futura de la OPEP+. Hasta ahora, todos los esfuerzos de mediación entre rusos y saudíes realizados por miembros de la OPEP han fracasado.9 La reunión del comité técnico de la OPEP+ que supervisa la evolución del mercado y el cumplimiento de las cuotas, prevista para el 18 de marzo, fue cancelada después de que Arabia Saudí avisara de que no participaría ni por teleconferencia ni presencialmente.10

Entre las razones de Putin para volar la OPEP+ puede estar su impacto esperado sobre los frackers estadounidenses. El Kremlin parece haber llegado a la conclusión de que es el momento de devolver a EEUU las sanciones a su sector energético por la anexión de Crimea, al gasoducto Nord Stream 2 y las más recientes a Rosneft por su ayuda a PDVSA a eludir las sanciones a Venezuela. El movimiento ruso se produce en un momento difícil para los frackers estadounidenses, muchos de los cuales afrontan dificultades de financiación y a los que un período prolongado de precios bajos del crudo puede abocar a la quiebra.

La reacción saudí parece conjugar la necesidad de responder con firmeza a la estrategia rusa con la misma oportunidad de doblegar al fracking estadounidense. El reto principal reside en la lucha por la cuota de mercado en los mercados asiáticos. Europa ha apostado por la diversificación de las importaciones energéticas rusas y por la transición energética y la descarbonización, obligando a Rusia a buscar nuevos mercados. EEUU no sólo es autosuficiente y apenas importa ya petróleo, sino que ha empezado a exportarlo a Asia, y de hecho China se ha comprometido a importar volúmenes crecientes de crudo como parte de sus acuerdos con la Administración Trump para evitar una guerra comercial.

Hasta la irrupción del coronavirus, Asia era el principal vector de crecimiento de la demanda de petróleo y el principal mercado de Arabia Saudí, absorbiendo más del 70% de sus exportaciones de crudo, mientras que Europa sólo representa algo más del 10% y EEUU apenas un 3%. En consecuencia, Asia es el principal mercado en disputa entre saudíes, rusos y frackers estadounidenses, y el único con un potencial cierto de crecimiento en el medio y largo plazo. Pero la demanda asiática se está viendo muy afectada por el coronavirus, por lo que tanto Rusia como los saudíes parecen haber llegado a la conclusión de que la única forma de mantenerla es bajando precios y conquistando cuota de mercado a expensas de sus competidores.11

La mayoría de los analistas ven en el gambito ruso y el contra-gambito saudí un desastre anunciado, pues un jugador experimentado de ajedrez no suele sacrificar piezas como la OPEP+ mientras está en un jaque como el que supone el coronavirus. Otros recurren a la figura del juego del cobarde, que en teoría de juegos modeliza el comportamiento de dos conductores que pugnan por ver quién aguanta más al volante antes de arrojarse por un acantilado. En principio, Rusia podría ganar el desafío, pues su presupuesto se equilibra con precios del barril en el entorno de los 50 dólares, mientras que Arabia Saudí necesita más de 80 dólares. Pero ambos corren el riesgo de enganchar una trabilla cualquiera de la chaqueta y acabar precipitándose al abismo. Quizá el símil más adecuado es el de Fatih Birol, director de la Agencia Internacional de la Energía, según el cual rusos y saudíes se están jugando la cuota de mercado a la ruleta rusa.

Sobre este telón de fondo de descomposición del acuerdo que gestionaba (mal que bien y siquiera parcialmente) la oferta global de petróleo, la crisis de demanda se ha agravado por la paralización económica, los cierres de fronteras y los confinamientos. Todos los productores de petróleo sufrirán la caída de precios, pero sin duda unos más que otros. Y lo mismo sucede con los productores de gas, que también se encuentra en niveles de precios mínimos. El colapso de la demanda ha reactivado los esfuerzos por recuperar algún tipo de acuerdo entre productores, con EEUU convertido en el más inesperado de los postulantes a sumarse a una versión (re)ampliada de la OPEP+.

Precisamente en EEUU la crisis del COVID-19 ya ha causado un fuerte descenso en la actividad de exploración y producción de los frackers, ya acosados por las presiones financieras antes del hundimiento del mercado y con costes de producción muy por encima de los precios actuales. Según algunos analistas, deberían recortar sus costes en un 40% para mantener la neutralidad del flujo de caja (cash flow neutrality) a 35 dólares por barril (el barril WTI de referencia en EEUU cotizaba el 19 de marzo a unos 22 dólares).12 Es cierto que en 2014 y 2015 redujeron costes y ganaron en competitividad, pero a los precios actuales EEUU podría perder casi 1 mbd de producción en un año.

La Administración Trump ha reaccionado con compras masivas de petróleo para aumentar hasta su capacidad máxima las reservas estratégicas del país, en concreto, 77 millones de barriles de crudo American-made.13 En paralelo, los productores de Texas han solicitado al regulador estatal, la Texas Railroad Commission, que obligue a los productores a recortar la producción para sostener los precios, y pedido una acción concertada con Rusia y Arabia Saudí.14 Aunque las posibilidades de que esta OPEP++ salga adelante son mínimas, no deja de ilustrar lo desesperado de la situación que afrontan los productores estadounidenses. En un solo día, el 9 de marzo, 40 empresas energéticas estadounidenses perdieron más del 30% de su valor en bolsa, y algunas petroleras independientes perdieron más del 60%, y las cotizaciones han seguido cayendo desde entonces.

La peor parte, no obstante, recaerá probablemente sobre aquellos países productores de gas y petróleo que distan mucho de contar con las reservas de divisas de Rusia, Arabia Saudí y otras monarquías del Golfo Arábigo, o la fortaleza económica de EEUU. Muchos de ellos, como Argelia, Irak, Irán, Libia, Nigeria y Venezuela, se encuentran en una situación sociopolítica muy complicada y requieren de precios por encima de los 100 dólares por barril para poder equilibrar sus presupuestos. En Argelia, por ejemplo, el sector del gas y petróleo aporta alrededor del 30% del PIB y supone casi el 60% de los ingresos fiscales. En Venezuela, el petróleo también aporta el 60% de los ingresos fiscales, en Nigeria el 70% y en Irak el 90%.

Figura 2. Ingresos netos en países productores seleccionados, 2019-2020 (2020 a US$30/barril), en millardos de US$
Figura 2. Ingresos netos en países productores seleccionados, 2019-2020 (2020 a US$30/barril), en millardos de US$. Fuente: AIE, “Energy market turmoil deepens challenges for many major oil and gas exporters”, 16/III/2020

La AIE ha modelizado el impacto de los cambios en las condiciones del mercado del petróleo (caída de la demanda, aumento de la oferta y un precio medio para 2020 de 30 dólares por barril) sobre los productores, y los resultados son devastadores: los ingresos por gas y petróleo de algunos productores clave podrían caer entre el 50% y el 85% en 2020 respecto al año anterior, lo que representaría el nivel de ingresos más bajo en más de dos décadas. La Figura 2 recoge las simulaciones para algunos productores clave, que afrontan pérdidas de ingresos sustanciales: 65 millardos de dólares para Irak, 29 para Nigeria, 14 para Argelia y Omán, 19 para Angola, 8 para Azerbaiyán y 4 para Ecuador.

Respecto al gas, el desplome de los precios y de la demanda por el parón de la actividad económica promete agudizar la competencia entre los suministradores tradicionales de Europa y el Gas Natural Licuado estadounidense (que en 2019 ya fue el tercer suministrador de España tras Argelia y Nigeria). Además, pone en cuestión los ingresos futuros de los productores mediterráneos y la racionalidad económica de seguir exacerbando la competencia gasista en el Mediterráneo Oriental. A los precios actuales del gas, parece difícil justificar las nuevas grandes inversiones requeridas para su extracción y transporte.15

En suma, el impacto del acelerado colapso de la demanda de petróleo (y en menor medida del gas) causado por el coronavirus ha sido amplificado por la guerra de precios entre Rusia y Arabia Saudí, hundiendo los precios del petróleo y del gas. El efecto combinado no sólo ha sacudido las cotizaciones del sector energético, sino también las primas de riesgo de los países productores, incrementando sustancialmente los riesgos de inestabilidad en muchos de ellos, especialmente en aquellos que ya estaban en situación de debilidad económica y bajo la presión de un malestar sociopolítico creciente. En la situación de incertidumbre radical en que nos encontramos y hasta que la crisis sanitaria quede controlada, el choque de demanda seguirá determinando la dinámica de los mercados del gas y el petróleo, y con ella la evolución económica y política de los países productores.

Transición energética y Pacto Verde Europeo contra el coronavirus

Otro de los riesgos más citados de la pandemia de COVID-19 para el sector energético es su impacto sobre las renovables y, en consecuencia, sobre el ritmo de la transición energética. La caída de los precios del gas y el petróleo podría hacer perder competitividad-precio a las energías renovables, y desincentivar la inversión en las mismas. La evolución del precio de los derechos de emisión del CO2 en la UE es la ilustración más gráfica de este desincentivo. La Figura 3 muestra cómo el precio de los derechos se ha hundido en el último mes, pasando de 25,54 a 16,31 euros entre el 20 de febrero y el 19 de marzo de este año, lo que sin duda supone un fuerte desincentivo a la reducción de emisiones, especialmente si la reducción en el precio del CO2 se mantiene en el tiempo.

Figura 3. Evolución del precio de los derechos de emisión en la UE, últimos 12 meses (a 19/III/2020, €/EUA)
Figura 3. Evolución del precio de los derechos de emisión en la UE, últimos 12 meses (a 19/III/2020, €/EUA) Fuente: EMBER, Carbon Price viewer

Además de la distorsión de incentivos económicos, la propia crisis sanitaria y económica esperada puede distraer a los gobiernos, en cuyas agendas será complicado priorizar cualquier otro tema, generándose retrasos administrativos y políticos, además de una mayor competencia por captar partidas del presupuesto. Así, en Alemania, por ejemplo, la crisis del coronavirus ya ha generado un retraso de las decisiones relacionadas con el despliegue de energías renovables necesario para cumplir sus compromisos.16 A nivel global, el comportamiento de los mercados de capitales en lo relativo a la financiación de inversiones en energías renovables será una de las variables a observar de cerca para poder comprender el impacto de la pandemia en la transición ecológica. A ello se une la posible ralentización (o disrupción), en principio temporal, de la cadena de suministro global de las renovables.17

Las empresas, por su parte, pueden retrasar las decisiones de mitigación y adaptación al cambio climático, aun cuando su exposición al riesgo en esta materia se mantenga en esencia inalterado. Los consumidores también pueden alterar sus preferencias en respuesta a la crisis, primando las consideraciones economicistas a corto plazo sobre las consideraciones ambientales, limitando por ejemplo las inversiones en eficiencia energética o la adquisición de vehículos eléctricos, especialmente si la caída en el PIB y el aumento en el desempleo son pronunciados y/o prolongados en el tiempo.18

Sin embargo, y de manera tal vez contraintuitiva, la caída de precios de los combustibles fósiles y unas respuestas de política económica y energética adecuadas a la crisis del coronavirus pueden favorecer la transición energética y a los sectores de la economía verde en su conjunto.19 Sobre todo porque, como muestran las encuestas, la sostenibilidad y los valores ecológicos están cada vez más y mejor asentados en Europa20 (y en España).21 Esas actitudes ambientales pueden moderar en parte el atractivo que ofrecen unos precios más bajos de los combustibles fósiles para buena parte de los consumidores y limitan el espacio de las políticas energéticas gubernamentales y de las empresas, primando los denominados criterios ESG (Environmental, Social and Governance).22

Por otro lado, la caída de precios del gas y el petróleo, si se acompaña de una sana política de competencia que haga que se repercuta en los precios a los consumidores, supone una gran oportunidad para eliminar los subsidios o aumentar los impuestos a los combustibles fósiles sin elevar los precios finales. Se evitaría así desatar la ira de los ciudadanos afectados, como ha ocurrido en los últimos meses en Ecuador, Irán, Brasil y Francia, entre otros países. Según la AIE, los subsidios a los combustibles fósiles han continuado aumentado en los últimos años hasta alcanzar los 400.000 millones de dólares en 2018, y el 40% de ellos se destinan a abaratar los productos del petróleo, no siempre de la forma más eficiente ni progresiva.23

Además, a diferencia de guerras de precios precedentes, la industria renovable está bien consolidada, ha atraído a inversores grandes y pequeños, y cuenta con el favor del sector financiero. Por el contrario, las inversiones fósiles han perdido atractivo, corren el riesgo de convertirse en activos varados y se ven sometidas a taxonomías restrictivas que dificultan su financiación.24 La realidad del mercado energético ha mutado, y ahora la mejor estrategia de inversión ante la bajada de los precios del petróleo y el gas ya no es reducir la exposición a renovables, sino precisamente aumentarla.25 Eso es justo lo que están haciendo muchas compañías petroleras europeas en los últimos meses. De hecho, el hundimiento de los precios del petróleo y el gas ha aumentado la percepción de riesgo del sector para los inversores, que pueden preferir la estabilidad que ofrecen unas tecnologías renovables adecuadamente reguladas.26 Así, como en otros sectores económicos, el mayor riesgo para las renovables estribaría en el daño que sufra la economía, y no en la variación adversa de los precios relativos.27

La especificidad de la crisis del coronavirus debe también ser tenida en cuenta. Hasta ahora, una caída en los precios de los combustibles suponía un aumento en la demanda por parte de los consumidores. Sin embargo, en el momento actual una parte creciente de la población mundial está confinada en sus hogares, muchas fronteras se han cerrado, y la situación sanitaria ha hecho que el apetito por los viajes haya desaparecido. La caída de los precios de los combustibles no va a incentivar los viajes en automóvil, barco ni avión a corto plazo, y está por ver cómo puede evolucionar la pandemia en los próximos meses y hasta qué punto puede cambiar las actitudes y formas de vida de las sociedades afectadas. La generalización del teletrabajo, por ejemplo, puede persistir más allá de la emergencia sanitaria y fomentar nuevos modelos empresariales y de movilidad, tanto domésticos como internacionales.28 Este es un cambio que, de producirse, ayudaría a reducir las emisiones de uno de los sectores que más contribuyen a las emisiones de gases de efecto invernadero, como muestra la Figura 4, y que son más difíciles de descarbonizar.

Figura 4. Emisiones de gases de efecto invernadero UE-28 por sectores 1990 y en 2017 (en % del total)
Figura 4. Emisiones de gases de efecto invernadero UE-28 por sectores 1990 y en 2017 (en % del total). Fuente: Eurostat, 2019, p. 4

Sin embargo, comportamientos tan arraigados como el uso del vehículo privado son complejos de modificar, siendo imprescindible no sólo cambios en la planificación urbana, cambios en los usos y costumbres en las empresas y empleados, la disponibilidad de medios de transporte públicos y de bajas emisiones, sino también cambios educativos y culturales que requerirán tiempo.29 Además, factores como el llamado face-to-face (F2F) buzz, analizados hace más de tres lustros por Storper y Venables,30 entre otros, pueden limitar el alcance de las medidas de distanciamiento, una vez pase la crisis.

Lo que sí puede acelerarse, sin embargo, es la electrificación de la movilidad. El petróleo barato supone, en principio, una amenaza para el coche eléctrico. No obstante, sus ventas cada vez tienen más que ver con regulaciones que no van a desaparecer y que, en Europa, China o California, fijan un máximo de emisiones del parque producido por la industria automovilística, o incluso fechas límite de venta de vehículos con motor de combustión interna cada vez más extendidos y cercanos en el tiempo. Tampoco se va a revertir la caída de precios de las baterías, por lo que una vez que el coche eléctrico alcance la paridad de precios de venta, alrededor de 2023 según estimaciones de Bloomberg New Energy Finance,31 será más competitivo, independientemente del precio de los combustibles fósiles: el precio de las baterías, no el del petróleo, será entonces el vector determinante. Por otro lado, no parece probable que las enormes inversiones en la electrificación de su oferta realizadas por la industria automovilística vayan a cambiar por las oscilaciones temporales del precio del petróleo. La apuesta de la industria es a largo plazo y la electrificación de la movilidad parece imparable.

El caso del coche eléctrico muestra la relevancia de las políticas públicas, que deben no sólo mantenerse sino intensificarse. La clave del impacto del coronavirus sobre la transición energética está en las políticas para contrarrestar sus efectos, económicos y sociales. Es bien conocida la recomendación de Rahm Emanuel, asesor del presidente Obama, sobre la importancia de no desaprovechar una buena crisis. Se refería tanto a las crisis del petróleo de los años 70 como a la gran recesión, apuntando que en ambas había que aprovechar la ocasión para impulsar nuevos modelos económicos, en especial energéticos, que no estuviesen basados en el petróleo barato. En esa línea se ha argumentado que la actual crisis ofrece la oportunidad para modelar un capitalismo diferente, aprovechando el mayor papel del Estado para condicionar el apoyo público a los sectores que lo soliciten a su reconversión a la economía verde y la descarbonización.32

En el mismo sentido se ha manifestado el director de la AIE, Fatih Birol, para quien “las energías limpias deben estar en el corazón de los planes de estímulo económico” de los gobiernos. A diferencia de otros posibles estímulos, los progresos en tecnologías energéticas bajas en carbono, infraestructuras para su integración y eficiencia energética no sólo no tendrán efectos temporales, sino que pueden marcar la diferencia en el medio y largo plazo.33 De hecho, una de las lecciones de la crisis debería ser la importancia de alcanzar un desarrollo sostenible.34 Pero, además de los estímulos, también pueden instrumentarse medidas fiscales: al igual que la caída de los precios del petróleo y el gas permiten reducir los subsidios a los combustibles fósiles, la caída de los precios del CO2 ofrece una oportunidad para gravar las emisiones. Dada la actual situación de limitada movilidad, podría hacerse también en el sector transporte sin penalizar demasiado a los consumidores.35

De ahí la importancia de mantener la transición energética en las agendas políticas. En EEUU, la Administración Trump ha reaccionado en sentido diametralmente opuesto, activando las políticas para rescatar al fracking ya descritas. Sin embargo, en el debate de candidatos demócratas del 15 de marzo pasado tanto Sanders como Biden apostaron por la transición energética y plantearon limitaciones al fracking, más estrictas en el caso de Sanders. China es otro foco de preocupación, si la senda escogida para su recuperación económica consiste en aprovechar los bajos precios de gas y petróleo para impulsar sectores intensivos en hidrocarburos y emisiones.36

La UE debería ser capaz de hacer las cosas de otra forma. El Pacto Verde Europeo ofrece un destino ideal para los estímulos económicos y debería mantener la prioridad en su asignación. Algunos Estados miembros se han precipitado a exigir a la Comisión Europea que se olvide del Pacto Verde y se concentre en combatir al coronavirus,37 sin darse cuenta de que precisamente aquél puede ser uno de los mecanismos más efectivos, a corto y medio plazo, para contrarrestar los efectos económicos de éste. Los Estados miembros opuestos al Pacto Verde no deberían poder conseguir su paralización con la falsa excusa del coronavirus. En cambio, los países mediterráneos de la UE, que se encuentran entre los más afectados, sí que pueden beneficiarse de una aceleración de la transición energética, lo que a su vez redundaría en una mayor contribución por su parte a alcanzar la neutralidad climática europea en 2050.

Así, lejos de constituir una rémora para la transición energética y un revés para el Pacto Verde Europeo, la crisis del coronavirus ofrece una oportunidad para profundizar en ambos. Acelerar la transición energética con un impulso adicional al Pacto Verde es una de las medidas de estímulo más claras que se puedan adoptar. Sus efectos positivos no sólo se notarán a corto plazo, sino también en el futuro. Si hay Estados miembros en la UE que no quieren avanzar en la descarbonización y no creen en esta estrategia de recuperación económica, basta con que renuncien a los estímulos europeos adoptados en la lucha contra el COVID-19 y que pueden canalizarse a través del Pacto Verde Europeo.

Clima y pandemia

Retomando la reflexión inicial sobre las previsiones para 2020 en materia de clima,38 es preciso resaltar que con la pandemia de COVID-19 se acentúan las dificultades en el proceso de gobernanza climática global y se hace más necesario que nunca, si cabe, escuchar a la ciencia. Tanto la pandemia causada por el coronavirus como la emergencia climática son crónicas de crisis anunciadas, y los paralelismos comienzan a resaltarse en círculos académicos. Si bien tienen plazos de “incubación” muy distintos, días o semanas en el caso del coronavirus y siglos en el caso del cambio climático, ambas crisis ilustran el problema del crecimiento (de los contagios y de las emisiones) frente a unos medios (sanitarios o planetarios) limitados.39 Además, su resolución pasa inexorablemente por seguir las recomendaciones científicas, a las que estamos haciendo caso tarde en el caso del coronavirus y que hemos ignorado en gran medida respecto al cambio climático.

En 2007 Chen et al.40 ya indicaban que los hábitos de consumo de especies exóticas eran una “bomba de relojería” que podía provocar una pandemia y que debíamos estar preparados. En 2020, el análisis de riesgos el Foro Económico Mundial situaba las enfermedades infecciosas como el décimo riesgo a nivel global en términos de impacto, subrayando que ningún país del mundo estaba bien preparado para enfrentarse a una pandemia como la que estamos sufriendo. Parece claro que la ventana de la prevención se ha cerrado y que la respuesta, que debiera ser global y simultánea, se está forjando en un momento de individualismo diacrónico.

Figura 5. Mapa de riesgos globales, 2020
Figura 5. Mapa de riesgos globales, 2020. Fuente: Foro Económico Mundial (2020)

La ciencia del clima, por su parte, lleva informando sobre las causas, las consecuencias y las políticas para limitar los peores impactos del cambio climático al menos desde que en 1988 se creara el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, (IPCC en su acrónimo inglés). Sabemos, gracias al quinto informe del IPCC que el cambio climático está ocurriendo, que hay un componente antropogénico claro y que tanto los ecosistemas como nuestras sociedades están sufriendo los impactos del cambio del clima. Sabemos, además, que la acción global para frenar el cambio climático es claramente insuficiente para evitar sus impactos más severos.

Así, a principios de marzo de 2020 la Organización Meteorológica Mundial indicaba que las concentraciones de gases de efecto invernadero alcanzaron niveles récord en 2019 (con el CO2, por ejemplo, en 407,8 ppm). Indicaba también que desde la Revolución Industrial la temperatura media global ha aumentado en 1,1ºC (+/-0,1ºC), que la última década ha sido la más cálida desde que existen registros, y que el nivel medio global del mar es el más alto desde que existen registros de altimetría precisos.41 Por último, si bien 2019 fue un año de menos incendios en EEUU (a excepción de California y Alaska), hubo países y regiones que sufrieron incendios de duración e impactos muy significativos, como Australia, Brasil (Amazonas), Rusia (Siberia) e Indonesia. Si bien estos datos son más recientes que los aportados a principios de año, el mensaje sigue siendo el mismo: las emisiones y sus impactos siguen aumentando mientras ignoramos las advertencias de la ciencia.

En relación con el impacto del coronavirus en el cambio climático y en la contaminación del aire, la revista Nature publicaba recientemente un artículo en el que se indicaba que las medidas para parar la pandemia han reducido temporalmente las emisiones de gases de efecto invernadero y la contaminación del aire,42 que debilita el sistema respiratorio que ataca el coronavirus. No obstante, la reanudación de la actividad productiva y la potencial vuelta a los patrones de consumo pre-coronavirus limitarán previsiblemente este respiro temporal al clima.

Respecto a los efectos de la pandemia de COVID-19 y de las medidas de distanciamiento social sobre las respuestas al cambio climático, destacan las siguientes: el impacto sobre el proceso de negociaciones climáticas preparatorias y durante la COP 26 de Glasgow, así como el impacto sobre la cumbre de biodiversidad (COP 15) de Kunming, China; y el impacto en el desarrollo de las herramientas de implementación del Acuerdo de París, es decir, en la legislación climática. En el análisis sobre lo que podía esperarse de 2020, en el ámbito climático43 se destacaba que éste es un año para el compromiso y la ambición. La labor de la diplomacia climática y el impulso político resultan clave. Las Contribuciones Determinadas a nivel Nacional (Nationally Determined Contributions, NDCs) deben ser más ambiciosas que las presentadas en 2015 y las estrategias a largo plazo que nos comprometimos a presentar en 2020 deben conducirnos hacia la neutralidad climática.

Como no podía ser de otra manera, la pandemia causada por el coronavirus acapara la atención de los gobiernos. En Italia, que este año está al frente de la pre-COP, la situación es dramática y monopoliza la agenda política. En el Reino Unido, la anterior presidenta de la COP, Claire Perry O’Neill, fue relevada de manera fulminante y su sustituto, Alok Sharma, tenía todavía pendiente a principios de marzo la organización de las acciones y de la agenda para la cita climática más importante desde París.44 Además, las restricciones a los viajes internacionales limitan necesariamente dicha labor diplomática. Aunque parte de esta labor diplomática se está llevando a cabo a distancia, la presión de las distancias cortas que permiten las citas presenciales se diluye en los encuentros telemáticos.

Por otro lado, la retirada anunciada de Trump del Acuerdo de París proporcionaba una oportunidad singular a China para hacerse, al menos en parte, con un liderazgo climático que se encuentra fragmentado. La pandemia de COVID-19 limitará probablemente el apetito de liderazgo chino debido a la lenta recuperación tras la crisis del coronavirus, con una tasa de crecimiento del PIB en 2020 que, aun siendo positiva, no se espera que alcance el objetivo del 6.5% incluido en su XIII Plan Quinquenal. Adicionalmente, un buen número de reuniones preparatorias para la COP 15 sobre biodiversidad que se celebra en China se han pospuesto45 y la COP 26 de Glasgow podría correr la misma suerte.46 El coronavirus también trae malas noticias para las negociaciones ambientales internacionales en 2020.

La UE, por su parte, envió a principios de marzo a la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) la comunicación sobre su estrategia de descarbonización a largo plazo. Según ésta, la UE se compromete a alcanzar la neutralidad climática en cumplimiento de los compromisos del Acuerdo de París.47 Además, la Comisión Europea presentó, también a principios de marzo, su propuesta para la llamada Ley climática europea48 como elemento esencial del Pacto Verde Europeo. Si queremos atender al mandato de la ciencia hay un elemento esencial que requiere atención urgente. A pesar de la insistencia por parte de la Comisión relativa a su independencia al proponer legislación basándose en la ciencia, su actual propuesta adolece de uno de los elementos clave de la arquitectura institucional para asegurar una regulación climática robusta: no incluye un comité científico independiente que proponga objetivos de reducción de emisiones de manera regular, que presente sus resultados al Parlamento y al Consejo, que evalúe el progreso logrado y al cual responda la Comisión.

Aunque en el artículo 7 la propuesta de la Comisión indica que basará sus evaluaciones en la mejor información científica disponible, incluyendo los informes del IPCC, se podría argumentar que no hay una institución verdaderamente independiente que cumpla las funciones de un comité de cambio climático. Tampoco requiere que los Estados miembros dispongan de dicho comité, aun cuando muchos países han desarrollado esta institución o están pensando hacerlo.49 Este requerimiento podría anclar la ciencia en el corazón de su política climática. Además, el artículo 7 indica que la CE basará sus evaluaciones en la información proveniente de otras fuentes (la Agencia Ambiental Europea, las estadísticas europeas u otra información proporcionada por los Estados miembros) sin que se determine cómo se articulará la coordinación entre instituciones para el análisis de dicha información. Esta es una debilidad sustancial de la propuesta de la llamada Ley climática europea. Si algo nos enseña la crisis del coronavirus es que cuando estamos enfrentándonos a los límites de un sistema, no escuchar a la ciencia y guiarnos por el dictamen de la realpolitik puede tener consecuencias muy dolorosas.

En España, la declaración del estado de alarma también centra la atención y la acción del Gobierno. Se han paralizado procesos como el de información pública del Estudio Ambiental Estratégico del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030.50 Es posible que se retrasen además la adopción de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, así como la presentación de la Estrategia a Largo Plazo para una Economía Española Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050. En concordancia con lo ya apuntado, es necesario reiterar la necesidad de dotar a España de un comité científico independiente. Siguiendo las mejores prácticas, por ejemplo del Reino Unido, dicho comité propondría objetivos intermedios de reducción de emisiones entre 2030 y 2050, evaluaría la evolución de los objetivos de mitigación, adaptación, y financiación, y asistiría a las Comunidades Autónomas en el desarrollo y evaluación de su planes de acción frente al cambio climático. Dicho comité científico podría mejorar el proceso de toma de decisiones del gobierno actual (y de los futuros), requiriendo respuestas motivadas a los informes de evaluación, proporcionando consistencia a las políticas gubernamentales, ayudando a avanzar en la integración de la política ambiental o mainstreaming, y ayudando a mejorar la transparencia y la legitimidad de las decisiones. Todo ello podría contribuir a elevar el debate público, respondiendo a la emergencia climática desde el conocimiento revisado por pares.51

Conclusiones

Aunque resulta complicado elaborar conclusiones y recomendaciones claras en el período de incertidumbre radical en que nos encontramos, pueden plantearse las siguientes.

Respecto al mercado del petróleo, y en menor medida del gas, el impacto del rápido colapso de la demanda causado por el coronavirus se ha visto amplificado por la guerra de precios entre Rusia y Arabia Saudí. La abrupta caída de los precios del crudo ha sacudido las cotizaciones del sector y las primas de riesgo de los países productores, aumentando el riesgo de inestabilidad sociopolítica en aquellos que se encuentran en una situación más difícil, como Angola, Argelia, Ecuador, Irak, Irán, Libia, Nigeria y Venezuela, entre otros. Hasta que la crisis sanitaria quede controlada, el choque de demanda seguirá determinando la dinámica de los mercados del gas y el petróleo, y con ella la evolución económica y política de los países productores.

En relación con el impacto de la pandemia de COVID-19 sobre la transición energética y el Pacto Verde Europeo, se concluye que, lejos de constituir un revés, ofrece una oportunidad para intensificar los esfuerzos en ambos ámbitos. Una de las medidas de estímulo económico más claras que se puedan adoptar hoy en Europa es acelerar la transición energética con un impulso adicional al Pacto Verde. Sus efectos positivos sobre la actividad pueden hacerse sentir a corto plazo, pero también prolongarse en el futuro con un cambio del modelo energético europeo. Aquellos Estados miembros de la UE que no quieran participar en esta estrategia económica contra los efectos del coronavirus pueden sencillamente renunciar a los estímulos canalizados a través del Pacto Verde.

Finalmente, el coronavirus ha irrumpido en el proceso de gobernanza climática en un momento crítico. La ciencia llama a aumentar la ambición, pero la atención política estará centrada a corto plazo en luchar contra la pandemia. Además, se pierde el face-to-face buzz de la diplomacia climática en 2020 y se retrasan citas importantes. Sin embargo, esta menor visibilidad del clima en la agenda política podría usarse para robustecer la legislación climática, de la UE y España, incluyendo comités científicos de cambio climático a los que tengan que someterse los gobiernos. Las reducciones temporales en las emisiones de gases de efecto invernadero y en la contaminación del aire no deben hacernos pensar que solucionaremos el cambio climático sin cambiar nuestro modelo de desarrollo y forma de vida. Si seguimos ignorando las advertencias de la ciencia del clima, como hemos ignorado hasta la fecha las de prepararnos para una pandemia, lo haremos poniendo en peligro nuestro bienestar y desarrollo, así como los de generaciones venideras.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano y profesor titular de Política Económica en el Departamento de Economía Aplicada de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) | @g_escribano

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora de Teoría Económica en el Colegio Universitario Cardenal Cisneros (adscrito a la Universidad Complutense de Madrid) | @lazarotouza


1 Federico Steinberg (2020), “Liderzago y cooperación ante la incertidumbre radical”, 19/III/2020.

2 Gonzalo Escribano (2020), “Conjeturas energéticas para 2020: geopolíticas del petróleo, el gas y el Pacto Verde Europeo”, ARI, nº 7/2020, Real Instituto Elcano, 27/I/2020; Lara Lázaro Touza (2020), “Cambio climático 2020: ciencia, tras el maratón COP 25, el Pacto Verde Europeo y legislación climática en España”, ARI, nº 14/2020, Real Instituto Elcano, 24/II/2020.

3 La primera parte de este epígrafe, dedicada a la guerra de precios del petróleo, actualiza y desarrolla el post “El coronavirus pone fin al idilio petrolero entre Rusia y Arabia Saudí con una guerra de precios”, Blog Elcano, 10/III/2020, y el artículo para Expansión, “Perdedores, ganadores y daños del pulso petrolero Rusia-Arabia Saudí”, 12/III/2020.

4 US EIA (2020), “Short-term energy outlook”, 14/I/2020.

US EIA (2020), “Short-term energy outlook”, 11/III/2020.

7 Bloomberg (2020), “Oil demand catastrophe is making the price war a sideshow”, 20/III/2020.

8 Amy M. Jaffey Gabriela Hasaj (2020), “Oil price war: is US shale the first to blink?”, Blog Post, Council on Foreign Relations, 19/III/2020.

10 Tsvetana Paraskova (2020), “OPEC+ scraps meeting as oil war heats up”, Oilprice.com, 16/III/2020.

11 Jason Bordoff (2020), “Why this oil crash is different”, Foreign Policy, 9/III/2020.

14 Wall Street Journal (2020), “US considers intervention in Saudi-Russia oil standoff”, 19/III/2020.

15 Haaretz (2020), “Israel needs to let go of the natural gas fantasy”, 12/III/2020.

16 Roy Manuell (2020), “Clean energy transition will take coronavirus hit”, ICIS VIEW, 18/III/2020.

17 J. Temple (2020), “Why the coronavirus outbreak is terrible news for climate change”, MIT Technology Review, 9/III/2020.

18 Nótese que es prematuro en este momento anticipar el impacto sobre el crecimiento y el empleo de la crisis del coronavirus. En España, las primeras estimaciones del Banco de España podrían estar disponibles en abril. En relación con el impacto sobre el coche eléctrico, véase L. Millán Lombrana, J. Shankleman y A. Rathi (2020), “An economic crash will slow down the electric vehicle revolution… but not for long”, Bloomberg Green, 17/III/2020.

19 E. Ontiveros (2020), “Píldora de actualidad COVID19 – El impacto del COVID19 en la economía mundial y en la economía española”, Analistas Financieros Internacionales, 19/III/2020.

20 EC (2019), “Special eurobarometer 490”, Climate Change; W. Poortinga et al. (2018), “European Attitudes to Climate Change and Energy: Topline Results from Round 8 of the European Social Survey”, ESS.

21 Lara Lázaro Touza, Carmen González Enríquez y Gonzalo Escribano (2019), “Los españoles ante el cambio climático”, encuesta del Real Instituto Elcano, 24/IX/2019.

22 Doug Morrow y Kaili Ma (2020), “Coronavirus, oil prices and ESG: three takeaways for investors”, Sustainalytics, 12/III/2020.

23 Wataru Matsumura y Zakia Adam (2019), “Fossil fuel consumption subsidies bounced back strongly in 2018”, IEA Commentary, 13/VI/2019.

24 EU Technical Expert Group on Sustainable Finance (2020), “Taxonomy: final report of the Technical Expert Group on Sustainable Finance”, marzo.

25 Daniel Cohan (2020), “Coronavirus crisis opens new paths toward clean energy”, The Hill, 15/III/2020.

26 David Vetter (2020), “How coronavirus makes the case for renewable energy”, Forbes, 13/III/2020.

27 Karl-Erik Stromsta (2020), “For wind and solar sectors, biggest coronavirus risk may be a damaged economy”, GTM, 15/III/2020.

28 Maria Demertzis, André Sapir, Simone Tagliapietra y Guntram B. Wolf (2020), “An effective economic response to the coronavirus in Europe”, Bruegel Policy Contribution, nº 6, marzo.

29 N. Cass y J. Faulconbridge (2016), Commuting practices: new insights into modal shift from theories of social practice, Transport Policy, nº 45, pp. 1-14.

30 M. Storper y A.J. Venables (2004), “Buzz: face-to-face contact and the urban economy”, Journal of Economic Geography, vol. 4, nº 4, pp. 351-370.

32 Mariana Mazzucato (2020), “The COVID-19 crisis is a chance to do capitalism differently”, The Guardian, 18/III/2020.

33 Fatih Birol (2020), “Put clean energy at the heart of stimulus plans to counter the coronavirus crisis”, IEA Commentary, 14/III/2020.

34 Nathalie Tocci (2020), “International order and the European project in times of COVID19”, IAI Commentaries, 20/III/2020.

35 Brad Plumer y Henry Fountain (2020), “Coronavirus and climate change”, The New York Times, 11/III/2020.

36 Michal Meidan (2020), “Geopolitical shifts and China’s energy policy priorities”, OIES Comment, marzo.

Euractiv (2020), “Czech PM urges EU to ditch Green Deal amid virus”, 17/III/2020.

38 Lara Lázaro Touza (2020), “Cambio climático 2020: ciencia, tras el maratón COP 25, el Pacto Verde Europeo y legislación climática en España”, ARI, nº 14/2020, Real Instituto Elcano, 24/II/2020.

39 B. Gardnier (2020), Coronavirus holds key lessons on how to fight climate change, Yale Environment360, 23/III/2020.

40 V.C.C. Cheng, Susanna K.P. Lau, Patrick C.Y. Woo y Kwok Yung Yuen (2007), “Severe acute respiratory syndrome coronavirus as an agent of emerging and reemerging infection”, Clinical Microbiology Review, vol. 20, nº 4 0893-8512, pp. 660-694.

42 Callaway et al. (2020), “The coronavirus pandemic in five powerful charts”, Nature, 19/III/2020.

43 L. Lázaro Touza (2020), “Cambio climático 2020: ciencia, tras el maratón COP 25, el Pacto Verde Europeo y legislación climática en España”, ARI, nº 14/2020, Real Instituto Elcano, 24/II/2020.

44 F. Harvey (2020), “Vital Cop26 climate talks could be derailed by coronavirus”, The Guardian, 2/III/2020.

45 Convention on Biological Diversity (2020), Process and meetings.

46 J. Pickard, C. Giles y C. Hodgson (2020), “Travel clampdown threatens Glasgow climate summit”, Financial Times, 18/III/2020.

48 EC (2020), “Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing the framework for achieving climate neutrality and amending Regulation (EU) 2018/1999 (European Climate Law)”, COM(2020) 80 final, 2020/0036 (COD). Hay que tener en cuenta que está abierto el proceso de consulta pública para dicha Ley, que finaliza el 1/V/2020.

49 M. Duwe (2020), “Climate laws in Europe. Good practices in net-zero management”, Ecologic, febrero.

51 S. Fankhauser, A. Averchenkova y J. Finnegan (2018), “10 years of the UK Climate Change Act”, Grantham Research Institute, London School of Economics and Political Science.

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¿Cuáles son los principales avances que se pueden esperar en materia de acción climática global, en la UE y en España en 2020?

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Tema1

El presente análisis revisa los principales avances que se pueden esperar en materia de acción climática global, en la UE y en España, en 2020.

Resumen

Partiendo de los últimos informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), el presente documento analiza los principales resultados de la COP 25 y los asuntos pendientes en las negociaciones climáticas internacionales. En el ámbito de la ciencia del clima y su impacto en las negociaciones internacionales, los temas que se volverán a abordar en 2020 incluyen el trinomio océanos-criosfera-clima y el binomio tierra-clima. Se tratarán de cerrar, de nuevo, las reglas de funcionamiento del artículo 6 del Acuerdo de París. Se volverá a discutir la acción pre-2020 y la financiación climática internacional, así como el papel de los actores no gubernamentales en la consecución de los objetivos climáticos. En 2020 se presentarán (o se volverán a comunicar) los compromisos determinados a nivel nacional (Nationally Determined Contributons, NDCs) para luchar contra el cambio climático y las estrategias de descarbonización a largo plazo. Todos los elementos anteriores indican que para lograr avances significativos en 2020 será crucial la labor de la diplomacia climática en un contexto geopolítico adverso de liderazgo climático fragmentado.

La UE, con su Pacto Verde Europeo, la adopción de una Ley Climática Europea, la amenaza del uso de un ajuste fiscal en frontera al carbono (Carbon Border Tax) y un (esperado) aumento de la ambición a 2030, aspira a seguir liderando mediante el ejemplo la acción climática. Ese liderazgo será necesariamente más distribuido que en la era Obama-Xi, y necesitará de más alianzas en un contexto en el que grandes emisores (China, EEUU, la India, Rusia y Brasil) bien no han indicado de manera clara su intención de aumentar la ambición de sus compromisos, bien han obstaculizado el avance en las negociaciones y de la ambición climática. En España, tras la declaración de emergencia climática y la presentación del borrador actualizado del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) en enero de 2020, se espera la adopción de una Ley de Cambio Climático y Transición Energética anunciada hace un lustro y la presentación de la estrategia de descarbonización a largo plazo.

Análisis

Ciencia

Cada año que pasa la ciencia del clima es más clara. En la decisión 1/CP.21 de la COP 21 de París, el IPCC elaboraría tres informes especiales, publicados entre 2018 y 2019, que seguirán estando en el centro del debate sobre la acción climática en 2020. En 2018 el informe del IPCC del 1,5ºC nos indicaba que el aumento medio global de la temperatura desde la Revolución Industrial había alcanzado 1ºC y que dicho aumento llegaría a 1,5ºC a mediados de siglo. En 2019 se publicaban dos informes especiales del IPCC que ahondaban en la urgencia de actuar para limitar los impactos del cambio climático: el informe sobre los océanos y la criosfera 2 y el informe sobre cambio climático y tierra. En la COP 25 en Madrid, se acordó que en junio de 2020 se llevarían a cabo sendos diálogos sobre océanos, criosfera y clima y sobre tierra y clima en la reunión entre COP (conocida como intersesional) de Bonn para aumentar las acciones de mitigación y adaptación. Además, 39 países se comprometieron a incluir los océanos en sus compromisos climáticos (Nationally Determined Contributions, NDCs) en 2020. La importancia del diálogo sobre océanos, criosfera y tierra en el seno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se deriva de los principales mensajes y advertencias de los informes especiales del IPCC.

Así, el informe sobre océanos y criosfera advertía de la reducción en la capa de hielo y nieve, de la disminución en la capa de hielo ártico, del deshielo de los glaciares y del aumento de la temperatura del permafrost. Indicaba también que se ha observado un aumento acelerado de la temperatura del océano, especialmente desde 1993, y un cambio en el rango geográfico de algunas especies y en el comportamiento de las mismas. Se han duplicado los episodios de olas de calor marinas desde 1982. Ha habido un aumento en la acidificación de los océanos y se ha reducido el oxígeno en el mar. El nivel del mar ha aumentado y seguirá haciéndolo –entre 44cm y 98cm a finales de siglo, dependiendo del escenario de calentamiento analizado–, afectando a 2.800 millones de personas que viven en la costa o a menos de 10m sobre el nivel del mar.

Los impactos para la población de la reducción de la criosfera incluyen una variación (asimétrica, dependiendo de la zona) en la seguridad alimentaria e hídrica, impactos para la salud, las infraestructuras, la reducción potencial en la generación de energía hidráulica, aumentos en los eventos meteorológicos extremos e impactos para el turismo y para la ‘economía azul.3 En el Atlántico, los cambios en la criosfera y en los océanos afectan al sector pesquero, a los servicios ecosistémicos y a la capacidad de almacenamiento de carbono. Para las regiones de alta montaña en Europa (Pirineos y Alpes) la pérdida de hielo y nieve supone impactos para el turismo y para las infraestructuras. Sin olvidar lo tentativo de las cifras de costes, por las incertidumbre relativas a los impactos y a las acciones de adaptación, el IPCC indica que el coste de la inacción en los océanos y en la criosfera podría ascender a 428.000 millones de dólares al año a mediados de siglo y a 1.97 billones al año a finales de siglo.

Analizando la relación entre la tierra y el cambio climático, el informe especial del IPCC recuerda que la acción en este ámbito es fundamental ya que la agricultura, la silvicultura y otros usos de la tierra suponen el 23% de las emisiones antropogénicas netas de gases de efecto invernadero. Además, el aumento medio de las temperaturas en la superficie terrestre duplica la media global (aquella observada conjuntamente en los océanos y la tierra). Los impactos del cambio climático en la superficie terrestre resultan en: un aumento de los eventos meteorológicos extremos; olas de calor más frecuentes e intensas; más sequías, con especial prevalencia en la región Mediterránea; mayor incidencia de lluvias torrenciales; aumentos en el riesgo de incendios, especialmente en América, sur de África, región Mediterránea y Asia Central; e incremento de los procesos de desertificación, con mayor intensidad en Asia y en África, afectando potencialmente a la seguridad alimentaria de ciertas regiones y a los precios de los alimentos.

Los informes especiales del IPCC reconocen que todos estos impactos afectan de manera desproporcionada a la población más vulnerable: mujeres, niños, personas mayores y personas con menos recursos. El informe especial sobre cambio climático y tierra resalta también dos de las preocupaciones más citadas en la literatura académica en el ámbito de la seguridad y el cambio climático: las migraciones y los conflictos. En este sentido, el informe reitera que el cambio climático puede contribuir al aumento de las migraciones (internas y transfronterizas) por causas ambientales, resaltando no obstante que hay multitud de factores que contribuyen a las mismas. Además, se indica que los impactos del cambio climático también pueden ser uno de los factores que contribuyan a desencadenar o agravar los conflictos, aunque el grado de confianza en estas afirmaciones es bajo y el debate académico sigue abierto en este tema. Se necesitan más estudios empíricos y mejores modelos que ayuden a comprender mejor la relación entre cambio climático, migraciones y conflictos.

En lo relativo a las acciones en el ámbito terrestre para mitigar y adaptarnos al cambio climático de manera inmediata, destacan la conservación de humedales, manglares y bosques, entre otros. Las opciones de aforestación4 y reforestación,5 entre otras, ofrecen beneficios a más largo plazo y deben ser planificadas teniendo en cuenta el entorno natural y socioeconómico. Además, la capacidad de almacenar CO2 a través de la aforestación y reforestación puede verse alterada en el futuro y su uso generalizado a escala global podría exacerbar procesos de degradación de la tierra y afectar negativamente a la producción de alimentos. En cuanto a esto último, el informe del IPCC destaca que en la actualidad entre un cuarto y un tercio de todos los alimentos producidos son desperdiciados. La gestión y la gobernanza aparecen como elementos clave en el nexo tierra-clima.

A modo de evaluación periódica sobre los efectos de la (in)acción climática, a finales de 2019 el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) publicaba la 10ª entrega de su informe sobre la brecha entre las emisiones de gases de efecto invernadero y los objetivos climáticos. Una vez más se indicaba claramente que para cumplir con los objetivos del Acuerdo de París hay que cambiar la tendencia de las emisiones de gases de efecto invernadero de manera acelerada e irreversible si queremos limitar los peores impactos del cambio antropogénico del clima. El año que acaba de comenzar será clave en este empeño ya que en 2020 las Partes del Acuerdo de París deben presentar una nueva ronda de NDC, así como sus estrategias de descarbonización a largo plazo.

Los compromisos de reducción de emisiones que deben presentarse (o re-comunicarse) en 2020 tienen que llevarnos desde las 55,3 GtCO2e en 2018 a una horquilla entre 25 GtCO2e y 41 GtCO2e en 2030 para limitar el aumento medio de temperaturas a 1,5ºC o 2ºC, respectivamente. Es necesario recordar que los actuales compromisos de reducción nos abocan a un aumento medio de temperaturas a nivel global de 3,2ºC, muy por encima de los objetivos del Acuerdo de París. Además, entre mediados de siglo y el último cuarto de siglo debemos alcanzar la neutralidad climática, tal y como afirma el Acuerdo de París y en línea con los objetivos de la nueva Comisión Europea, expresados en el Pacto Verde Europeo (European Green Deal).

Alcanzar los objetivos climáticos no será una tarea sencilla. Nunca antes se ha dado un vuelco al modelo económico y de comportamiento de tal magnitud en un espacio tan corto de tiempo. No obstante, las oportunidades económicas de la transición son suficientemente significativas para que, por ejemplo, Lord Stern defina la transición hipocarbónica como la “historia de crecimiento inclusivo del siglo XXI”. Más recientemente, Pascal Lamy llamaba a poner la acción climática en el corazón de la estrategia industrial del futuro para asegurar la competitividad de la UE. Por último, la apuesta de China por las energías renovables, la eficiencia energética y el vehículo eléctrico como industrias emergentes estratégicas (Strategic Emerging Industries, SEI) es indicativa de las oportunidades de la transición hacia un modelo de desarrollo descarbonizado.

La COP 25 y lo que podemos esperar de las negociaciones climáticas internacionales en 2020

Las conclusiones del Consejo de la UE del 4 de octubre resumían las prioridades de la UE en lo relativo a la COP 25. Dichas prioridades se incluyen en la Figura 1 a continuación:

Figura 1. Prioridades de la UE en la COP 25
1 Completar las reglas de implementación del artículo 6 del Acuerdo de París, que regirán la cooperación voluntaria entre países, para alcanzar los objetivos climáticos bien a través de mecanismos de mercado, bien a través de mecanismos no de mercado (préstamos, fomento de capacidades, etc.).
2 Completar la segunda revisión del Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños.
3 Completar la revisión del Programa de Trabajo de Lima sobre Género.
4 Avanzar el trabajo técnico bajo el Marco Mejorado de Transparencia.

Vistas las prioridades de negociación europeas, esta “cumbre entre grandes COP”,6 la COP 25, estaba llamada a ser una reunión técnica de cierre (poco probable) de las reglas de implementación del Acuerdo de París y de difícil comunicación a la ciudadanía: una ciudanía preocupada por el cambio climático, que demanda un aumento de la ambición climática urgente y que se siente frustrada con la falta de progreso de las negociaciones y de las acciones para combatir el cambio climático. La desconexión entre una cumbre técnica y una ciudadanía demandando acción urgente hacía previsible una desilusión social y mediática casi garantizada antes incluso de comenzar la COP 25. A ello se unió que los objetivos técnicos tampoco se cumplieron en su mayoría.

En la COP 25 no se logró acordar las reglas de implementación del artículo 6. Los temas pendientes para la COP 26 con respecto al artículo 6 son: (1) la contabilidad de los intercambios de emisiones entre países y los ajustes (corresponding adjustments) que han de hacerse para que las reducciones de emisiones sólo se contabilicen en un país, evitando así la doble contabilidad; (2) la adicionalidad de las reducciones de emisiones (Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE) de forma que la mitigación derivada de la cooperación voluntaria entre países sea adicional a la que se hubiera producido sin la cooperación; (3) el porcentaje de los ingresos (share of proceeds) del mecanismo de mercado del artículo 6 que se canalizaría hacia el Fondo de Adaptación para ayudar a los países en desarrollo a cumplir con sus compromisos climáticos; (4) decidir si los créditos generados a través de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto podrán usarse en el marco del mecanismo de cooperación voluntaria del artículo 6 del Acuerdo de París (Carryover); y (5) la inclusión de referencias explícitas al respeto de los Derechos Humanos en el artículo 6.

No obstante, es importante señalar que en las semanas y meses previos a la COP 25 los negociadores eran conscientes de la baja probabilidad de cerrar definitivamente los elementos pendientes del libro de reglas del Acuerdo de París. Es más, para la UE así como para los países vulnerables y parte de la sociedad civil era preferible que no hubiera un acuerdo sobre el artículo 6 si las reglas de implementación no aseguraban la integridad ambiental del Acuerdo de París. Un mal acuerdo sobre el artículo 6 hubiera sido peor que la ausencia (temporal) del mismo.

La importancia del artículo 6 del Acuerdo de París radica en que más de la mitad de los compromisos climáticos de las Partes (NDC) contemplan el uso de mecanismos de mercado para alcanzar sus objetivos. Es más, hay estudios que indican que el uso de los mecanismos de mercado, siempre que las reglas del artículo 6 sean robustas, podrían suponer ahorros en las acciones de mitigación de hasta 250.000 millones de dólares al año hasta 2030 y podrían suponer un aumento de la mitigación de 5GtCO2e.

Si bien la UE no contempla el uso de este mecanismo de flexibilidad en el cumplimiento de sus compromisos, y tiene su propio sistema de comercio de emisiones, es de esperar que, como líder direccional, apoye sin ambages un artículo 6 alineado con los objetivos del Acuerdo de París, que sea íntegro ambientalmente, que evite la doble contabilidad y que tenga en cuenta criterios de justicia y equidad. En este sentido, y a instancias de Costa Rica, se desarrollaron a finales de 2019 los Principios de San José, firmados por 32 países,7 como guía para el desarrollo del artículo 6 y que servirán previsiblemente de referencia en las negociaciones de la COP 26 en 2020 (véase la Figura 2).

Figura 2. Principios de San José para la Ambición y la Integridad de los Mercados de Carbono Internacionales
  • Asegurar la integridad ambiental y facilitar la máxima ambición en el ámbito de la mitigación.
  • Proporcionar una reducción en las emisiones globales, más allá de los enfoques de suma cero (compensatorios) para ayudar a acelerar la reducción de emisiones a nivel global.
  • Prohibir el uso de créditos generados con anterioridad a 2020, bajo el mecanismo de flexibilidad del Protocolo de Kioto, en la consecución del Acuerdo de París y de otros objetivos internacionales.
  • Evitar la doble contabilidad y asegurarse que el uso de mecanismos de mercado para el cumplimiento de los objetivos climáticos internacionales está sujeto a ajustes correspondientes.
  • Evitar la fijación (lock-in) de niveles de emisiones, tecnologías o prácticas intensivas en CO2 que sean incompatibles con la consecución del objetivo de limitación del aumento medio de la temperatura del Acuerdo de París.
  • Aplicar las metodologías de asignación y de referencia que apoyen la consecución nacional de los NDC y que ayuden a conseguir el objetivo a largo plazo de limitación de la temperatura del Acuerdo de París.
  • Usar la equivalencia en términos de emisiones de CO2 (CO2e) para las emisiones y las absorciones en la contabilidad (y en los informes), aplicando los principios de transparencia, precisión, consistencia, comparabilidad y completitud.
  • Utilizar sistemas e infraestructuras accesibles para recolectar, hacer seguimiento y compartir la información necesaria para una contabilidad transparente y robusta.
  • Asegurar la existencia de incentivos para el avance y apoyar a todas las Partes en su empeño de establecer objetivos de reducción de emisiones para el conjunto de la economía.
  • Contribuir a la disponibilidad de recursos financieros predecibles y cuantificables para los países en desarrollo que son especialmente vulnerables a los efectos del cambio climático con el objetivo de que puedan sufragar los costes de la adaptación.
  • Reconocer la importancia del fomento de capacidades para hacer posible la mayor participación posible de las Partes en el artículo 6.

Con respecto al resto de prioridades de la UE, en la COP 25 sí se llevó a cabo la segunda revisión del Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños. Además, se creó un grupo de expertos para mejorar la respuesta ante pérdidas y daños. No obstante, quedaron sin resolver las cuestiones de la financiación de las pérdidas y los daños y la compensación. También se completó la revisión del Programa de Trabajo de Lima sobre Género y se adoptó el Programa Quinquenal de Trabajo sobre Género y su Plan de Acción de Género (PAG). Los ejes de actuación fundamentales del PAG son:

  • Mejora de capacidades, gestión del conocimiento y comunicación a través, entre otros, de la integración de las cuestiones de género en la política climática.
  • Equilibrio de género, participación y liderazgo, que persigue una participación equitativa de las mujeres en el proceso de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC).
  • Coherencia. El objetivo es que tanto la CMNUCC como otras instituciones de las Naciones Unidas integren el género en su trabajo.
  • Implementación con perspectiva de género y medios de implementación. “Asegurar el respeto, la promoción y la consideración de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres en la CMNUCC y en el Acuerdo de París”.
  • Mejorar la monitorización y la provisión de información.

En cuanto a los avances en materia de transparencia, la COP 25 también debía haber cerrado los requerimientos para la provisión de información y un horizonte temporal homogéneo para los compromisos climáticos (NDC) que permitiese un análisis comparado efectivo de los compromisos y del progreso de las Partes. Pero estas negociaciones también pasan a 2020, atendiendo a la Regla 16 del proceso de negociaciones climáticas, que indica que los asuntos no resueltos pasan a la agenda de negociaciones de la siguiente reunión.

La financiación climática internacional, otro de los temas más complejos y con más transcendencia en las negociaciones, sigue avanzando a un ritmo limitado, y será con toda probabilidad objeto de intenso debate en la COP 26. La OCDE publicaba a finales de 2019 que la financiación climática internacional (pública y privada) de países desarrollados a países en desarrollo ascendía a 71.200 millones de dólares en 2017, lejos todavía de los 100.000 millones de dólares al año a partir de 2020 comprometidos inicialmente en el Acuerdo de Copenhague en 2009 y más tarde en el Acuerdo de París.

Por último, a lo largo de la segunda mitad de 2019 y durante la COP vimos que 700 empresas se comprometieron a adoptar objetivos climáticos alineados con los objetivos marcados por la ciencia (Science-Based Targets, SBTs), 177 empresas se comprometieron con el objetivo de contribuir a limitar el aumento medio de las temperaturas globales a 1,5ºC y casi 500 inversores con 34 billones de dólares de activos gestionados pedían que los gobiernos aumentasen la ambición de sus NDC. Es una tendencia que podría continuar en el 2020, si atendemos a las preocupaciones tanto de la ciudadanía como de los líderes empresariales a nivel global, cuyas opiniones recoge el Foro Económico Mundial en una encuesta anual desde 2007. De hecho, en enero de 2020 vimos como, por primera vez en el informe sobre los riesgos globales, los cinco riesgos más probables en un horizonte temporal de 10 años son ambientales8 (eventos meteorológicos extremos, inacción climática, desastres naturales, pérdidas de biodiversidad y desastres ambientales de origen antropogénico). También en el análisis de los riesgos con mayor impacto figuran en primer lugar la inacción en la lucha contra el cambio climático, con la pérdida de biodiversidad en tercer lugar y los eventos meteorológicos extremos en cuarto lugar (véase la Figura 3).

Figura 3. Principales riesgos globales
Figura 3. Principales riesgos globales. Fuente: WEF (2020), 1.

¿Ambición climática? Esperando a 2020

A pesar de la decisión de la COP “Chile Madrid Tiempo de Actuar”, con llamamientos a la ambición y a las decisiones basadas en la ciencia, es reseñable la desconexión entre la demanda de la ciencia y de la sociedad civil para aumentar la acción climática y el proceso de negociaciones, que por otra parte no tenía previsto un aumento de la ambición dentro del proceso formal de las negociaciones en la COP 25.

No obstante, según la herramienta de seguimiento de Climate Watch (NDC tracker), 108 países que suponen algo más del 15% de las emisiones mundiales, han indicado su intención de aumentar la ambición de su NDC en 2020 (véase la Figura 4). Además, 37 países han indicado que actualizarán su NDC en 2020. El problema es que ninguno de los grandes emisores (China, la India, Rusia y EEUU) han indicado que aumentarán su ambición en 2020. La UE y el Reino Unido (que ostenta la presidencia de la COP 26) sí actualizarán, previsiblemente, sus compromisos.

Por lo tanto, en 2020 la labor en materia de diplomacia climática podría incluir la necesidad de reforzar las alianzas por la ambición climática en un contexto de liderazgo climático fragmentado. Especialmente importante en este sentido será la relación entre China y la UE9, como primer y tercer mayores emisores respectivamente. Así, el apoyo diplomático de la UE a China en la COP 15 de Biodiversidad, en la que se revisará el plan estratégico 2011-2020 y se debatirá sobre el marco global de protección de la biodiversidad post 2020, es visto por China como uno de los elementos que pueden fomentar un aumento de la ambición en su próximo NDC de cara a la COP 26 de Glasgow sobre cambio climático. En este sentido, y en el marco de la COP 15 de Biodiversidad, la UE presentará en 2020 una nueva Estrategia para la Biodiversidad 2030.

Figura 4. Países que revisarán su NDC en 2020
Figura 4. Países que revisarán su NDC en 2020. Fuente: ClimateWatch (NDC Tracker)

Europa presentó a finales de diciembre de 2019 la nueva estrategia de desarrollo, el Pacto Verde Europeo (European Green Deal), cuyo objetivo principal es convertir a la UE en la primera economía neutra en carbono a mediados de siglo10 y desacoplar el crecimiento económico del uso de recursos. En 2020 (y 2021) se desarrollarán los elementos esenciales para la puesta en marcha del Pacto Verde Europeo. Además, se espera que en 2020 la UE presente un compromiso climático (NDC) más ambicioso de reducción de emisiones a 203011 y una Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo (Long-Term Strategy, LTS) ante la secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

El Pacto Verde Europeo, como estrategia de desarrollo, aspira a convertirse en un nuevo contrato social, y se sustenta, entre otros, en una preocupación significativa y creciente por el cambio climático12 por parte de la ciudadanía. Para que el objetivo de que la neutralidad climática sea legalmente vinculante, se espera la adopción en el primer trimestre de 2020 de una Ley marco de Cambio Climático para la UE. Una ley que esperamos incorpore muchos de los elementos a considerar en la elaboración de leyes climáticas alineadas con París. Además de incorporar el objetivo de neutralidad climática en 2050, sería importante considerar los siguientes elementos en la redacción de las leyes climáticas, entre otros: (1) objetivos sectoriales e intermedios (2030, 2040) alineados con la neutralidad climática a mediados de siglo; (2) un comité científico asesor de cambio climático verdaderamente independiente que plantee objetivos periódicos de reducción de emisiones (por ejemplo, a través de presupuestos de carbono revisables y crecientemente ambiciosos en base a criterios científicos), evaluando dicho comité el progreso logrado y asesorando a los Estados miembros sobre sus objetivos de descarbonización; (3) la ley climática europea podría considerar un requerimiento a los inversores, gestores de activos y bancos para que informasen sobre su exposición al riesgo climático (riesgos físicos y de transición), en concordancia con el Plan de Acción de la Comisión Europea para una economía más verde y limpia, que ayudase a limitar la inversión en activos varados; (4) también sería necesario el establecimiento de un plan de abandono de los subsidios a los combustibles fósiles, que son contrarios a la internalización del coste del cambio climático; (5) además, la ley podría requerir la evaluación periódica de riesgos climáticos para la UE en su conjunto que incluyese el análisis de los límites de la adaptación a los impactos del cambio climático; y (6) un mecanismo efectivo de consulta ciudadana para fomentar la co-creación y aceptación de las políticas de descarbonización.

Para dotar de coherencia al objetivo de neutralidad climática, en 2020 la Comisión se plantea como uno de los objetivos del Pacto Verde Europeo la integración de la política climática (Climate Policy Integration o climate mainstreaming) –que requerirá una coordinación institucional significativa–, la revisión de algunos de los instrumentos de política climática (por ejemplo, la extensión y modificación del Mercado Europeo de Emisiones, European Emission Trading System, o EU ETS) o el desarrollo de una nueva estrategia industrial basada en los principios de la economía circular. Otro de los elementos clave es el desarrollo de las herramientas necesarias para asegurar una transición que atienda a los sectores (y trabajadores) que sufrirán la transición hacia un modelo de desarrollo hipocarbónico con mayor dureza. Por otro lado, reconociendo la importancia de desarrollar un modelo de desarrollo hipocarbónico con el apoyo activo o pasivo de todos los agentes sociales, se plantea un instrumento análogo a la Agenda de Acción Climática Global (Global Climate Action Agenda) en lo referente a la inclusión de los actores no estatales (sociedad civil, las ciudades y las comunidades) pero que se centra en actividades de información, difusión de mejores prácticas, participación y capacitación13 a través de un Pacto Climático Europeo (European Climate Pact).

En relación con la posibilidad de que la UE use un ajuste fiscal en frontera al carbono (Carbon Border Tax),14 es interesante señalar que China, en su comunicación del Ministerio de Ecología y Medio Ambiente de noviembre de 2019 sobre sus políticas y acciones para enfrentarse al cambio climático, indicaba que este tipo de mecanismos pueden minar la acción climática de las Partes. Un aviso a navegantes para la presidenta von der Leyen, que se refleja en que el análisis para este mecanismo previsiblemente esté disponible a finales de 2020 o en 2021 , tras la presentación de la nueva ronda de NDC.

Como último pilar de Pacto Verde Europeo, von der Leyen incluía en sus directrices políticas de 2019 el objetivo de alinear, al menos parcialmente, los flujos financieros con los objetivos climáticos, en concordancia con el Acuerdo de París. Así, afirmaba que el siguiente presupuesto europeo debía apoyar decididamente la innovación y la investigación, prometía una Estrategia para la Financiación Verde y un Plan de Inversión para una Europa Sostenible (European Green Deal Investment Plan, EGDIP, también llamado Sustainable Europe Investment Plan, SEIP), de 1 billón de euros en la próxima década. Dicho plan será financiado en algo más del 50% por el presupuesto europeo (503.000 millones de euros) y con fondos provenientes del Mercado Europeo de Emisiones (25.000 millones de euros). El resto de la financiación provendrá del Mecanismo de Transición Justa (100.000 millones de euros), de InvestEU (279.000 millones de euros), y de cofinanciación de los fondos estructurales (114.000 millones de euros). Institucionalmente, la nueva presidenta de la Comisión proponía que parte del Banco Europeo de Inversiones (BEI) asumiese la función de ser el Banco Climático Europeo. El BEI, de hecho, anunciaba en noviembre de 2019 que dejaría de financiar inversiones en combustibles fósiles, incluyendo el gas, a finales de 2021.

Figura 5. Fuentes de financiación del Plan de Inversión para una Europa Sostenible
Figura 5. Fuentes de financiación del Plan de Inversión para una Europa Sostenible. Fuente: Comisión Europea (2020).

En 2020 España, tras la reciente declaración de emergencia climática, verá en los primeros 100 días de gobierno, entre otros: (1) la tramitación parlamentaria del anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética que, al igual que la Ley marco de Cambio Climático de la UE incluirá el objetivo de alcanzar la neutralidad climática a más tardar a mediados de siglo; (2) la presentación del Segundo Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático; y (3) el establecimiento de una Asamblea Ciudadana del Cambio Climático, similar a la que ya existe en Francia, entre otros países, para asegurar la participación de los españoles en el proceso de transición energética y para fomentar la aceptación social de la transición energética. Se desarrollarán Convenios de Transición Justa y se establecerá un diálogo con la industria.

Además, al igual que ocurre en el Pacto Verde Europeo, España se plantea como objetivo la integración de las consideraciones climáticas en el resto de políticas. Tal y como se ha propuesto recientemente por un grupo de think-tanks durante la COP 25, España se plantea como objetivo integrar los recursos naturales en la contabilidad nacional para una medición más precisa de nuestro crecimiento económico que descuente el uso de los recursos (las pérdidas de capital natural).

Con el objetivo en mente de alinear los flujos financieros con los objetivos climáticos, España plantea la adaptación del sector financiero al modelo de desarrollo neutro en carbono. También se plantea una reforma fiscal ambiental que estaría alineada con los llamamientos de la OCDE a España para que aumente sus impuestos ambientales y que es apoyada por el mundo académico y por una parte importante de las empresas más ambiciosas en materia de acción climática en España.

Como responsable de más de un cuarto de las emisiones de España, el sector del transporte verá una Ley de Movilidad Sostenible y Financiación del Transporte Público. Dados los co-beneficios de la reducción de las emisiones de los vehículos en términos de mejora en la salud de los ciudadanos, España se plantea el establecimiento de medidas para que los municipios de más de 50.000 habitantes tengan zonas de bajas emisiones.

Previa a la declaración de emergencia climática, la agenda de España para 2020 en este ámbito incluía la presentación de la versión definitiva del Plan Nacional Integrado Energía y Clima, que se produjo en enero de 2020 y la publicación de la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo.

Por último, en cuanto a la preocupación por el cambio climático de los actores no estatales, 2020 será con una alta probabilidad, un año de movilización de la sociedad civil igual o mayor que en 2019. Esto se debe a que 2020 es el año en el que se espera la nueva ronda de compromisos climáticos (NDC). Estos segundos NDC constituyen una de las últimas oportunidades en el proceso de negociaciones climáticas internacionales para alinear los compromisos de las Partes con las recomendaciones de la ciencia del clima para limitar el aumento medio de la temperatura global a 1,5ºC o bien por debajo de 2ºC, dado el presupuesto de carbono restante y los horizontes de cumplimiento de los NDC.

Conclusiones

La COP 25 ha permitido a España demostrar el espíritu de cooperación y solidaridad que se necesita en la provisión de un bien público global. Con menos de dos meses de antelación para el inicio de la cumbre, España se ofreció a acogerla y a colaborar con la presidencia chilena para el éxito de la misma.

Si bien los resultados han sido calificados como “tibios”, “insuficientes” o incluso “decepcionantes” por diversos actores, la valoración de la COP 25 puede ser menos negativa a largo plazo si el resultado de la COP 26, o en siguientes reuniones, lleva a unas reglas robustas, íntegras y socialmente justas para el artículo 6. Cerrar en falso el libro de reglas poniendo en peligro la integridad ambiental del Acuerdo de París, hubiera sido un fracaso aún mayor. Hay precedentes de este cambio en la valoración de los resultados de una cumbre climática. En la COP 15 de Copenhague se valoró como un fracaso de la diplomacia climática internacional la falta de un acuerdo para sustituir al Protocolo de Kioto. Y, sin embargo, muchos de los elementos que se esbozaron en el Acuerdo de Copenhague, y otros que se desarrollaron entre Copenhague y París (COP 21), formaron parte del Acuerdo de París que se valoró, en general, como un éxito diplomático.

Más allá del cierre del libro de reglas del Acuerdo de París, 2020 debe ser el año de la ambición con mayúsculas. A nivel internacional se espera una nueva ronda de NDC, así como la presentación de las estrategias de descarbonización a largo plazo de las Partes del Acuerdo de París. El aumento en la ambición de los grandes emisores será clave para cerrar la creciente brecha entre los compromisos y los objetivos climáticos. Algunos de los elementos a observar en 2020 incluyen: las elecciones en EEUU, el NDC de China y su borrador del XIV Plan Quinquenal, el desarrollo del Pacto Verde Europeo, el aumento en los compromisos climáticos de la UE y los desarrollos de leyes de cambio climático y transición energética. La labor de la diplomacia europea como líder direccional y generador de alianzas por la ambición, y el apoyo a China en la COP 15 sobre biodiversidad, podrían ayudar a aumentar la ambición climática en la nueva ronda de compromisos internacionales.

Esperemos que la ambición llegue y se materialice a tiempo. La inacción continuada puede resultar en una creciente desconexión entre los gobiernos y la sociedad que mine la credibilidad y la legitimidad de las negociaciones climáticas internacionales.

Lara Lázaro Touza
Investigadora principal, Real Instituto Elcano | @lazarotouza


1 La autora agradece a Gonzalo Escribano y a Miguel Muñoz los comentarios a una versión anterior del ARI.

2 Según el IPCC la criosfera son “los componentes del sistema tierra sobre la tierra, debajo de ella y en la superficie del océano que están congelados”.

3 La economía azul son aquellas actividades de producción, distribución y consumo derivadas del mar. Aporta 2.5 billones de dólares anuales al PIB global y supone cientos de miles de puestos de trabajo.

4 La aforestación según el IPCC es la plantación del bosques en terrenos que no han tenido bosques previamente.

5 La reforestación según el IPCC implica la plantación de bosques en terrenos donde previamente había habido bosque pero dichos bosques habían sido transformados para otros usos.

6 La COP 24 de Katowice tenía como objetivo la adopción de las reglas de implementación del Acuerdo de París (y en la COP 26 se esperan los nuevos compromisos climáticos (NDCs) y las estrategias de descarbonización a largo plazo.

7 Costa Rica, Suecia, Suiza, Belice, Colombia, Paraguay, Perú, Islas Marshall, Vanuatu, Luxemburgo, Islas Cook, Alemania, Dinamarca, Austria, Granada, Estonia, Nueva Zelanda, España, Irlanda, Letonia, Países Bajos, Noruega, Eslovenia, Bélgica, Fiyi, Portugal, Francia, Reino Unido, Italia, Finlandia, Trinidad y Tobago, y Tuvalu.

8 El informe de riesgos globales del Foro Económico Mundial define dichos riesgos como “un evento o condición incierta que si ocurriese, podría causar un impacto negativo para varios países o industrias en los próximos 10 años”. Véase el apéndice metodológico del informe para más información.

9 Cuyos avances en materia climática, entre otros, serán visibles (previsiblemente) en la cumbre UE-China programada para septiembre de 2020 en Leipzig, Alemania.

10 Con Polonia quedando al margen del objetivo de lograr la neutralidad climática en 2050, por el momento, argumentando su dependencia del carbón.

11 Se espera que dicho objetivo suponga una reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de al menos el 50% en 2030 (frente al 40% actual) con respecto a los niveles de emisiones de 1990, pudiendo llegar a una reducción del 55% con respecto a 1990.

12 Según el Eurobarómetro sobre cambio climático publicado por la Comisión Europea en 2019, el 79% de los ciudadanos encuestados en la UE piensan que el cambio climático es un problema muy grave y más del 90% apoyan el establecimiento de objetivos de reducción de emisiones encaminadas a alcanzar la neutralidad en carbono a mediados de siglo. Como viene observándose en anteriores eurobarómetros, en España la preocupación por el cambio climático como problema “muy grave” es mayor que en la media de la UE.

13 Los compromisos a nivel global de los actores no estatales se recogen en la plataforma NAZCA (Non-State Actor Zone on Climate Action, también llamado Global Climate Action).

14 Nótese que la forma definitiva del potencial mecanismo de ajuste fiscal en frontera al carbono está por definir debido a las cuestiones todavía por resolver relativas a la compatibilidad de dicho mecanismo con las reglas de la OMC, al apoyo de los agentes sociales y al temor a una guerra comercial con EEUU y China.

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<![CDATA[ Conjeturas energéticas para 2020: geopolíticas del petróleo, el gas y el Pacto Verde Europeo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari7-2020-escribano-conjeturas-energeticas-para-2020-geopoliticas-petroleo-gas-y-pacto-verde-europeo 2020-01-27T02:11:06Z

¿Qué se puede conjeturar acerca del sector energético para 2020 en clave europea y española?

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Tema

¿Qué se puede conjeturar acerca del sector energético para 2020 en clave europea y española?

Resumen

El año 2020 estará marcado por el impacto sobre los precios del petróleo de la escalada entre EEUU e Irán, aunque también se prevén novedades importantes en la producción de gas y petróleo no convencional de EEUU, el comienzo de la producción de petróleo en Guyana, la política energética argelina, el futuro petrolero de Libia y el del gas del Mediterráneo Oriental. Pero pese a la proliferación de expectativas sobre los productores de gas y petróleo, en Europa el año vendrá marcado por el desarrollo del Pacto Verde Europeo y su plena integración, por primera vez, en la agenda geopolítica europea.

Análisis

La geopolítica de la energía promete un año 2020 repleto de incertidumbres y con numerosos focos de interés que mantendrán la atención de los mercados. Como viene ocurriendo en los últimos años, el ámbito energético concentra una parte importante de las preocupaciones globales. De los 10 conflictos a seguir en 2020 identificados por el International Crisis Group, la mitad tienen componentes y/o implicaciones energéticas: Yemen, Libia, EEUU - Irán - Golfo Pérsico, Venezuela y Ucrania.1 Eurasia Group selecciona 11 riesgos principales, de los cuales cinco tienen una dimensión energética directa: el cambio climático, el crescendo chií, y la inestabilidad política en América Latina, Turquía y la mayoría de los países incluidos en lo que denomina el nuevo “eje del mal” (Irán, Venezuela, Siria y Corea del Norte).2

A más largo plazo, el panorama de riesgos parece concentrarse en el impacto del cambio climático . Por primera vez, el Global Risks Report 2020 del World Economic Forum está dominado por el cambio climático. Las cinco primeras posiciones de su listado de riesgos a largo plazo están ocupadas por los eventos meteorológicos extremos, el fracaso de la acción climática, los desastres naturales, la pérdida de biodiversidad y los desastres ambientales. Entre los riesgos a corto plazo, el informe cita las olas de calor extremo, la destrucción de los ecosistemas, los incendios descontrolados y el impacto de la contaminación sobre la salud.3 Dado que la creciente relevancia del cambio climático requiere de un análisis diferenciado, este ARI se centra sobre las tendencias previsibles en materia de geopolítica de la energía.

El principal elemento de tensión será sin duda el recorrido de la escalada entre EEUU e Irán, y cómo afectará a los precios del petróleo y los equilibrios geopolíticos. Pero 2020 tiene otras citas importantes como la evolución de la producción de gas y petróleo no convencional en EEUU, la incorporación de Guyana al reducido grupo de grandes productores mundiales de petróleo, la evolución de la política energética argelina, el futuro petrolero de Libia y, cada vez más relacionado con éste, el del gas del Mediterráneo Oriental. Finalmente, en perspectiva europea, el elemento clave consistirá en el recorrido que finalmente tenga el Pacto Verde Europeo y sus implicaciones geopolíticas, con lo que la transición energética entrará por primera vez en la agenda exterior de la UE al mismo nivel que las preocupaciones relativas al régimen fósil.

Geopolítica y precios del petróleo

Como en años anteriores , nuestra conjetura de precios para 2020 sigue las previsiones de la US Energy Information Administration (US EIA), que acaban de ser revisadas al alza un 7% para el Brent, situándose en una media anual de 65 dólares por barril.4 Tras el aumento de las tensiones entre EEUU e Irán, algunos analistas han subido moderadamente sus previsiones, caso de Morgan Stanley (de 60 a 65 dólares) o Citibank (de 56 a 61), mientras que JP Morgan la ha mantenido en los 64,5. Evidentemente, los efectos sobre los precios dependerán en buena medida de la evolución de las tensiones en el Golfo Pérsico, pero nuestra conjetura es que, salvo que se produzca una espiral de represalias que afecte directamente y de manera significativa a los suministros de la región, los precios se mantendrán en el intervalo de 60 y 80 dólares por barril que vienen tanteando en los últimos dos años, replicando a corto plazo la volatilidad de los acontecimientos geopolíticos.5

Aunque una crisis EEUU-Irán que lleve a una subida de los precios por encima de dicho rango no puede descartarse, los escenarios más extremos parecen, por el momento, relativamente poco probables.6 Por consideraciones estratégicas y económicas, el cierre del estrecho de Ormuz no parece estar en el interés de Irán. Estratégicamente alienaría a China, uno de sus escasos clientes, y desencadenaría una respuesta militar fulminante por parte de EEUU. Por otro lado, la degradada situación económica de Irán, que ha perdido un 9,5% del PIB en 2019, no le permite poner en riesgo sus menguadas exportaciones petroleras, única fuente de ingresos que le queda. Además, la reacción de otros actores podría compensar una perturbación temporal grave en el suministro. La Agencia Internacional de la Energía podría liberar reservas estratégicas y la OPEP+ (la OPEP junto a otros productores, básicamente Rusia) reducir el recorte de 1,7 millones de barriles diarios acordado a finales de 2019.

Pero quizá el elemento principal para la tranquilidad consista en que los mercados ya descuentan una prima de riesgo geopolítico sustancial.7 En consecuencia, sólo parecen dispuestos a cotizar crisis mayores que se traduzcan en pérdidas de producción o interrupciones de suministro sustanciales, como ocurrió el pasado septiembre con los ataques a las instalaciones petroleras saudíes . Al igual que entonces, los precios subieron con fuerza tras el asesinato de Soleimani y los posteriores ataques iraníes a bases iraquíes, para volver a caer cuando se comprobó que las infraestructuras y los corredores energéticos no se verían afectados. Además de una crisis mayor que afecte a los suministros de Oriente Medio, el riesgo latente es que una crisis más o menos controlada en el Golfo coincida con algún acontecimiento inesperado en otros productores. En ese caso, los grandes suministradores de Oriente Medio, en especial Arabia Saudí, no serían capaces de compensar las eventuales pérdidas de suministro y los mercados probablemente reaccionarían con fuertes subidas al alza. Por eso es importante seguir la evolución de los acontecimientos en otros países, tanto para ponderar riesgos adicionales como posibles vías de compensación.

Los dos principales elementos de equilibrio del mercado son Rusia y EEUU. El compromiso de Rusia con los recortes acordados en el seno de la OPEP+ lleva tiempo debilitándose, pues sus nuevos proyectos petroleros y las estrategias de sus compañías parecen cada vez más incompatibles con las cuotas asignadas.8 Parece previsible que Rusia vaya saliendo gradualmente del acuerdo de recorte de producción alcanzado, ya con cierta dificultad, por la OPEP+. En caso de que los precios se dispararan por el tensionamiento de la oferta, la presión de las compañías rusas para incumplir sus cuotas aumentaría en paralelo a los precios. El segundo vector de reequilibrio del mercado es la producción de petróleo no convencional de EEUU . La subida de precios prevista por la US EIA conlleva un aumento de casi el 1% en sus previsiones de producción para EEUU frente a las previsiones previas, alcanzando los 13,3 millones de barriles diarios (mbd) en 2020 (1,1 mbd más que en 2019) y retrasando la moderación en el crecimiento de la producción a 2021 (13,7 mbd).9 Es decir, cualquier subida de precios supondría una respuesta a corto plazo por parte de los productores estadounidenses de petróleo no convencional.

La propia OPEP prevé que 2020 traiga noticias positivas en términos de una mayor producción en Noruega, México y Guyana.10 La gran novedad de 2020 será, probablemente, los 120,000 barriles diarios que Exxon espera producir en Guyana, a los que pueden seguir otros 200.000 a partir de 2022 y nuevos barriles de otros proyectos en curso, entre los que se incluye uno de Repsol.11 El descubrimiento ha despertado el apetito por explorar en la vecina Surinam, aunque también los recelos acerca de la actitud de Venezuela, que mantiene demandas territoriales sobre dos terceras partes del territorio de Guyana, incluyendo la Zona Económica Exclusiva en que se encuentran los yacimientos offshore de Exxon. No obstante, no parece que Venezuela esté en condiciones de desafiar los intereses estadounidenses en Guyana, y aún menos los chinos, representados por la participación de CNOOC en los campos operados por Exxon.

Por ello, la principal incertidumbre sobre la evolución de la producción petrolera de Guyana está en el marco institucional (contratos, licencias, política energética y medidas de transparencia) con que se dote el país tras las elecciones previstas para marzo de este año. Por el momento, Guyana ha intentado escapar de la maldición de los recursos con tres medidas: (1) solicitando la adhesión a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés); (2) la creación de un fondo petrolero; y (3) la adopción de una estrategia de desarrollo sostenible a financiar por los ingresos petroleros que permita paliar los problemas medioambientales del país y generar la actividad económica y el empleo que el sector petrolero no puede inducir directamente.12 La relevancia de Guyana, por tanto, no radica tanto en la cantidad de barriles que aporte sino en la esperanza de que pueda constituir una ruptura con la maldición de los recursos que hasta la fecha ha supuesto el descubrimiento de petróleo en los países en desarrollo.

Pero la escena internacional no sólo promete aumentos de producción. Quizá la mayor incógnita, como viene sucediendo desde hace años, esté en Libia, convertida en escenario de confrontación de potencias extranjeras.13 Los acontecimientos vienen acelerándose en el país tras el acuerdo alcanzado con Turquía sobre la delimitación de sus respectivas Zonas Económicas Exclusivas, el fracaso del alto el fuego mediado por Rusia y los modestos resultados alcanzados en la Conferencia de Berlín convocada por la diplomacia alemana a principios de año. A mediados de enero algunas tribus amenazaron con cerrar las instalaciones petroleras en protesta por el pago de dinero libio a mercenarios sirios, en los días previos a la conferencia de Berlín convocada por Alemania la producción petrolera libia había caído a la mitad, y tras la misma se ha ampliado el cierre de instalaciones. En 2020 se verá si Haftar consigue hacerse no sólo con el control de la mayor parte de campos petroleros, sino también con el de la compañía petrolera libia y el banco central del país y, por tanto, con la totalidad de los recursos del país.14 Sin embargo, como muestra de que los mercados ya descuentan estos incidentes geopolíticos, la pérdida de la producción libia, que en 2011 desató una fuerte subida de precios obligando a la Agencia Internacional de la Energía a liberar reservas estratégicas, esta vez apenas supuso un leve incremento de los precios revertido en pocas horas.

Tensiones gasistas en el Mediterráneo

En clave española, el foco de la geopolítica del gas recae en la evolución de la política energética de Argelia durante 2020. Políticamente, 2019 quedó marcado por la retirada de Bouteflika y la elección de un nuevo presidente en unas elecciones pospuestas y contestadas que no han conseguido acabar con las protestas de la población. Desde la perspectiva energética, además de las incertidumbres económicas y sociales propias de una situación política difícil , los dos acontecimientos clave fueron la destitución del presidente de Sonatrach, la compañía nacional de hidrocarburos, y la aprobación de la muy esperada nueva Ley de Hidrocarburos.

Antes de ser cesado en abril entre acusaciones de corrupción, Abdelmoumen Ould Kaddour había iniciado una reforma de Sonatrach , encauzó los conflictos con las compañías internacionales y presionó para reducir la burocratización de los procesos en el sector energético y la adopción de una política energética más abierta. Su objetivo era atraer la inversión necesaria para evitar un declive de la producción gasista del país en los próximos años, despolitizando la política energética argelina y la propia Sonatrach. Su salida fue interpretada como una mala noticia por las compañías internacionales, preocupadas por un retorno a la parálisis y la deriva nacionalista de la política energética del país. En ausencia de un gobierno fuerte legitimado para adoptar medidas impopulares de reforma energética, parecía imponerse el escenario de “continuidad deteriorada” descrito en el documento del año pasado.15 Quizá el peor resultado de la patrimonialización de los recursos energéticos por parte de las elites argelinas es que han contaminado cualquier esfuerzo para la necesaria reforma del sector, que tiende a ser interpretado por la población como una renovación de la estrategia de captura de rentas de los últimos años.

Especialmente complicada en un contexto de inestabilidad política e interinidad gubernamental parecía la aprobación de la nueva Ley de Hidrocarburos, que llevaba en ciernes varios años bajo un contexto mucho más propicio. Sin embargo, el pasado noviembre, un mes antes de la elección como nuevo presidente de Abdelmadjid Tebboune, el parlamento la aprobó aceleradamente en medio de protestas tanto por parte de los seguidores del hirak (el movimiento popular de protesta argelino) como de la antigua cúpula de Sonatrach. Ambos criticaron la aprobación de una legislación fundamental para el país sin apenas debate, público ni parlamentario, por un gobierno y un parlamento carentes de legitimidad, inmediatamente antes de las elecciones presidenciales. El Ministerio de Energía (cuyo titular no ha cambiado en el gobierno Tebboune) y la propia Sonatrach respondieron que era urgente afrontar la drástica reducción del interés de las compañías internacionales por asociarse con Sonatrach en un contexto de “oferta abundante, bajos precios y la introducción de las renovables”, que ha hecho que las exportaciones por gasoducto hacia Europa caigan en 2019 cerca de un 40%.16

La legislación fue publicada a principios de enero y su aplicación marcará la política energética argelina en 2020. Pese a las protestas populares por abrir supuestamente la puerta a una mayor influencia de las compañías extranjeras, en realidad la nueva ley da pasos bastante moderados. Las compañías internacionales vienen demandando desde hace años tres cosas: (1) la posibilidad de controlar los proyectos energéticos con participaciones mayoritarias (la denominada regla 49/51); (2) una mejora de las condiciones fiscales; y (3) la agilización y desburocratización de los proyectos y su contexto institucional. De esos tres puntos, la nueva ley sólo reduce la fiscalidad, se mantiene la regla 49/51, y la agilización de procesos y flexibilización de contratos para afrontar la competencia en los mercados europeos se mantienen como una declaración de intenciones cuya efectividad se verá en 2020. Los precedentes no son prometedores: en los últimos meses, tanto la nueva cúpula de Sonatrach como del Ministerio de Energía mantuvieron su defensa de los contratos de gas take-or-pay ligados al precio del petróleo.17 Para 2020, salvo que se produzca un cambio sustancial en la política energética argelina que desafíe tanto al statu quo como a las presiones populares, lo previsible es que la liberalización del sector avance lentamente y se mantenga el escenario de “continuidad deteriorada”, con el consiguiente perjuicio para la producción y las exportaciones de gas de que depende la economía del país.

A la inestabilidad interna se suma el deterioro de la situación de la vecina Libia. En los últimos meses de 2019, la evolución del conflicto libio ha quedado ligada a las incertidumbres sobre el gas del Mediterráneo Oriental, cuya evolución no sólo no está contribuyendo a pacificar la región, sino que está intensificando las tensiones geopolíticas pre-existentes.18 El memorando de entendimiento firmado a finales de 2019 entre Turquía y Libia para demarcar sus zonas marítimas ignora la presencia de Creta y las concesiones chipriotas marca un punto de inflexión en la agresividad turca en la región, y ha sido fuertemente contestado en Atenas, Nicosia y El Cairo. El acoso por parte de Turquía a los buques dedicados a la exploración de gas en los bloques concedidos por Chipre y la exploración ilegal de buques turcos en la demarcación chipriota ha supuesto un duro enfrentamiento con la UE. En el Consejo Europeo de diciembre pasado, Chipre y Grecia pidieron el amparo de la UE, y en las conclusiones se especificó que dicho acuerdo es una amenaza para la estabilidad regional, infringe los derechos de ambos países y contraviene la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.19

Por otro lado, el Foro del Gas del Mediterráneo Oriental (East Med Gas Forum: Egipto, Chipre, Grecia, Israel, Italia, Jordania y Palestina) ha seguido avanzando. En su tercera reunión de principios de 2020 acordó convertirse en una organización internacional basada en El Cairo, en la que Francia ha pedido formar parte y EEUU ha solicitado ser observador. La reunión coincidió con el inicio de las exportaciones de gas de Israel a Egipto, que podrían ser re-exportadas desde las plantas de licuefacción egipcias que han permanecido ociosas estos últimos años con un alto coste para sus propietarios (entre los que está Naturgy, que tiene una participación con ENI en la planta de Damietta).

Se consolida así el aislamiento de Turquía, al que se suma el acuerdo entre Grecia, Israel y Chipre para construir el gasoducto del Mediterráneo Oriental (EastMed pipeline) hasta Grecia pasando por Creta y conectando con la red europea de gasoductos. Se trataría de un gasoducto submarino de casi 2.000km con un coste superior a los 7.000 millones de euros desde los campos de gas offshore de Chipre e Israel hasta Europa, cuya decisión final de inversión (FID) está prevista tomarse antes de 2022. La viabilidad y racionalidad económica del proyecto es muy discutible, teniendo en cuenta la reciente inauguración del TurkStream y la inevitable construcción del controvertido Nord Stream 2.20

A ello se suma el bajo nivel de precios del gas, que en el caso de EEUU han iniciado 2020 en mínimos de 20 años, y la complementariedad de la próxima entrada en funcionamiento de las nuevas plantas de licuefacción estadounidenses y la importante capacidad ociosa de las plantas de regasificación europeas, el grueso de las cuales se encuentra en España. Según la US EIA, la producción de gas natural estadounidense alcanzó un nuevo record en 2019, que volverá a ser superado en 2020 antes de declinar muy ligeramente en 2021, por lo que sus previsiones apuntan a nuevas bajadas de precio en 2020 antes de repuntar levemente en 2021.21 Así, parece difícil que los recursos de gas del Mediterráneo Oriental, caros de extraer y sometidos a incertidumbres geopolíticas crecientes, sean capaces de competir con el gas barato exportado por Rusia y EEUU.

La lógica económica apunta a una vocación regional para el gas del Mediterráneo Oriental , como mucho ser exportado a Europa y otros destinos como Asia desde Egipto por las plantas de licuefacción existentes. El EastMed parece inviable sin apoyo financiero de la UE, el cual resultaría inconsistente con el Acuerdo de París y el objetivo europeo de alcanzar la neutralidad en carbono para 2050. La decisión del pasado noviembre del Banco Europeo de Inversiones de terminar con la financiación de programas de energías fósiles para finales de 2021 ensombrece el futuro de esta infraestructura. 22 En paralelo, el gobierno del Líbano, sometido a una creciente contestación popular, ha pospuesto la fecha límite para participar en la segunda ronda de licencias de exploración de sus recursos gasistas costeros, tras conceder en la primera dos bloques a un consorcio formado por Total, ENI y la rusa Novatek.

La geopolítica del Pacto Verde Europeo

La nueva Comisión ha apostado con fuerza por el Pacto Verde Europeo (European Green Deal), que deberá concretarse en 2020. Además de sus consecuencias energéticas, medioambientales y económicas , el Pacto ha comenzado a mostrar sus implicaciones geopolíticas incluso antes de materializarse. Por ejemplo, la ya mencionada decisión del BEI de dejar de financiar infraestructuras fósiles supone un cambio radical en una escena europea dominada hasta ahora por la geopolítica de los gasoductos y otras infraestructuras petroleras y gasistas: aunque éstas seguirán suponiendo un foco de atención inevitable, la financiación europea dejará de serlo. La Comisión y los gobiernos europeos tienen que plantearse cuáles son esas implicaciones y cómo adaptar su visión de la geopolítica de la energía a las nuevas realidades si no quieren permanecer anclados en una concepción obsoleta e inconsistente con el objetivo de neutralidad climática para 2050.23

La presidencia alemana de la UE de la segunda mitad de 2020 plantea llevar a cabo una reflexión sobre la geopolítica de la transición energética en Europa, lo que supondrá su puesta de largo en la visión estratégica europea. La geopolítica de la transición energética lleva años atrayendo la atención de la comunidad académica y los think tanks, y en 2020 por fin entrará también en la agenda política. Debe distinguirse, además, con claridad de la geopolítica del cambio climático, centrada en los impactos de éste y sus efectos. A efectos expositivos, puede diferenciarse entre las implicaciones de la transición energética europea sobre los actores tradicionales del régimen energético fósil, y las que tiene el despliegue en Europa de las energías renovables.

Europa se encuentra entre los importadores de petróleo que se verán más beneficiados geopolíticamente, junto con China y Japón, pues verán reducida su dependencia energética y cuentan con las empresas y tecnologías que protagonizan la transición energética.24 Respecto al impacto geopolítico de la transición energética europea, Argelia, Rusia, Libia y Egipto se encuentran entre los productores más expuestos.25 Los índices que identifican los perdedores y ganadores geopolíticos de la transición energética recogen entre los ganadores a varios países europeos (incluyendo España), pero también Marruecos, Argentina o Brasil; y perdedores como Argelia, Nigeria, Venezuela, Rusia y los países del Golfo Pérsico.26

Uno de los elementos novedosos es la geopolítica de los precios del carbono. España lo experimentó el año pasado cuando empezó a importar electricidad generada con carbón desde Marruecos. Dado que dicha generación se ve afectada por el precio del carbono fijado por el ETS europeo, España se quejó a la Comisión para recibir protección, ligando este problema al debate más amplio de los ajustes en frontera al precio del carbono (border carbon tax adjustments), un tema controvertido y difícil que no sólo afecta al sector energético. Hay desarrollos que pueden verse muy afectados, como el EuroAsia Interconnector, que pretende conectar Europa con Chipre, y eventualmente Israel, para importar electricidad que puede estar generada con renovables pero que probablemente fuera con el gas del Mediterráneo Oriental; y, en general, las importaciones de electricidad europeas de países que no impongan un precio al carbono. En 2020 deberá clarificarse el debate sobre los ajustes en frontera y la UE tendrá que empezar a decantarse por un arancel al carbono, un impuesto sobre el carbono añadido, o un esquema de subsidios a las empresas que empleen tecnologías limpias.27

También quedó pendiente de la COP25 celebrada en Madrid el cierre del mecanismo de cooperación voluntaria del artículo 6 del Acuerdo de París en materia de emisiones de carbono, que deberá ser abordado en la COP26 de Glasgow. El artículo 6 permite a las partes reducir los costes de cumplir sus compromisos de reducción de emisiones de CO2 tanto mediante el uso de mecanismos de mercado como a través del uso de mecanismos no de mercado. El uso generalizado de los primeros podría contribuir a alcanzar un precio global del carbono. La cooperación internacional para alcanzar esos compromisos podría ahorrar hasta 250.000 millones de dólares anuales en 2030, que invertidos en una reducción más ambiciosa podría facilitar una mitigación adicional cercana a 5 gigatoneladas de CO2.

Un segundo vector consiste en cómo será la geopolítica de una UE en transición energética, primero, y descarbonizada, después. Por ejemplo, en 2020 comenzarán las negociaciones para asignar los fondos europeos de transición justa, en el que España deberá negociar con cuidado para evitar que los países del Este copen las ayudas, y algo semejante ocurrirá con la financiación del Pacto Verde. Pero también hay otras cuestiones en ciernes relevantes para España, como el futuro de las interconexiones eléctricas, clave para reducir el coste de la transición.28 Y habrá que definir si la UE sigue la narrativa de la generación distribuida y la autosuficiencia energética basada en las renovables, la de una comunidad de red compuesta por la integración de sistemas centralizados en toda la UE y algunos de sus vecinos (como Marruecos o Noruega), u opta por un sistema híbrido que combine generación distribuida y centralizada.29 En este campo también será necesario abordar las nuevas vulnerabilidades que puede suponer la transición energética en materia de minerales estratégicos y tecnologías, frecuentemente exageradas.30 Finalmente, la UE deberá reflexionar acerca de la dimensión de política exterior de su Pacto Verde, y en cómo desarrollar una narrativa que permita convertir su modelo de transición energética y de lucha contra el cambio climático en un elemento de proyección de poder blando, empezando por su vecindad para luego extenderlo a nivel global.31

En todo caso, parece claro que 2020 será el año de la integración de la transición energética en la agenda geopolítica europea, tanto en sus aspectos interiores como exteriores. El resultado será una geopolítica de la energía más compleja, en la que se superpondrán muchos temas interrelacionados: el futuro de los suministradores de hidrocarburos, alguno de los cuales tienen una gran relevancia geopolítica para Europa (Rusia, Norte de África y Golfo Pérsico) y España (Argelia, Nigeria y América Latina); el potencial de otros países para acompañar a Europa en dicha transición y suministrarle las tecnologías y los minerales estratégicos que requiere (China, EEUU, Norte de África y América Latina); la geopolítica de la gobernanza del cambio climático y del precio del carbono; y, finalmente y en clave intra-europea, pero no por ello más sencillo ni menos importante, los equilibrios internos en el seno de la UE para redistribuir sus beneficios y sus costes.

Conclusiones

Un año más, el sector energético concentra una parte importante de las preocupaciones estratégicas globales, europeas y españolas. Muchos de los puntos calientes de la agenda internacional tienen implicaciones energéticas, sea en términos de países y regiones (Argelia, EEUU, Guyana, Libia, Irán, Irak, Turquía, Ucrania, Venezuela; Pacto Verde Europeo, Golfo Pérsico, Norte de África y América Latina) o por temáticas (transición energética, cambio climático, crescendo chií e inestabilidad política en productores clave). Este ARI agrupa sus conjeturas para 2020 en tres ejes: (1) la geopolítica de los precios del petróleo; (2) el aumento de las tensiones gasistas en el Mediterráneo; y (3) la nueva geopolítica de la transición energética y el Pacto Verde Europeo.

Respecto a la geopolítica de los precios del petróleo, nuestro horizonte de precios para 2020 sigue las previsiones de la US EIA, que sitúan la media anual del Brent en 65 dólares por barril y están alineadas con el grueso de analistas. Evidentemente, la evolución de los precios dependerá de las tensiones en el Golfo Pérsico, en especial entre EEUU e Irán. La volatilidad de los mercados irá en paralelo a la volatilidad geopolítica de la región, pero nuestra conjetura es que en ausencia de una espiral de represalias que afecte significativamente a los suministros de Oriente Medio, los precios se mantendrán en el rango de 60-80 dólares de los últimos dos años. Los dos principales vectores de equilibrio del mercado serán el menguante compromiso de Rusia con los recortes de la OPEP+ y el aumento continuado de la producción de petróleo no convencional de EEUU. Se esperan buenas noticias procedentes de Guyana y otros productores como Noruega y México, y aunque seguirán pesando los riesgos en Libia y Venezuela éstos parecen ya descontados por los mercados.

Argelia y el Mediterráneo Oriental centrarán el foco europeo en materia de gas natural, una vez que los nuevos gasoductos rusos se han convertido en un hecho consumado (el TurkStream ha sido inaugurado y la entrada en funcionamiento del Nord Stream2 se revela inevitable). La situación política argelina hace que los esfuerzos del nuevo presidente para avanzar en la reforma del sector energético y la efectividad de la esperada nueva Ley de Hidrocarburos tengan resultados inciertos. En ausencia de reformas políticas de calado que doten de legitimidad a las necesarias reformas energéticas, se mantiene el escenario central de “continuidad deteriorada” que entraña un declive a medio plazo de la producción de gas del país con el consiguiente riesgo para su economía y su estabilidad política. La situación de tensión en el Mediterráneo Oriental por la explotación de sus recursos de gas se ha deteriorado fuertemente en los últimos meses, extendiéndose a Libia, y abriéndose paso en la agenda de la política exterior de la UE, que tendrá que tomar decisiones difíciles durante 2020 para contener la agresividad turca.

Finalmente, en 2020 deberá concretarse el contenido del Pacto Verde Europeo y sus implicaciones geopolíticas comenzarán a dejarse sentir con fuerza y a integrarse en la política energética exterior de la UE y de sus Estados miembros para hacerlas consistentes con el objetivo de neutralidad climática para 2050. La reflexión propuesta por la presidencia alemana de la UE de la segunda mitad de 2020 sobre la geopolítica de la transición energética supondrá su puesta de largo en la visión estratégica europea. Tras una década atrayendo la atención académica y de los think tanks, 2020 parece el año en que la geopolítica de la transición energética integrará plenamente las agendas europeas e internacionales de los policy-makers.

Entre los asuntos que entrarán con fuerza estará la geopolítica de los precios del carbono, desde los ajustes del precio del carbono en frontera (aranceles carbono, impuestos sobre el carbón añadido y apoyo a tecnologías limpias) a la cooperación global en materia de comercio de emisiones en la próxima COP26 de Glasgow . Otro de los temas a abordar será cómo afrontar las nuevas vulnerabilidades en materia de minerales estratégicos y tecnologías, así como la manera de recurrir a la transición energética europea como elemento de proyección de poder blando. El resultado será un mapa geopolítico de la energía más complejo, formado por interrelaciones crecientes entre el futuro de los suministradores europeos de energías fósiles, el potencial de otros países para acompañar a Europa en dicha transición y suministrarle las tecnologías y minerales estratégicos que requiere, la gobernanza del cambio climático y del precio del carbono y, finalmente, los equilibrios intra-europeos en el seno de la UE para redistribuir los beneficios y los costes de la neutralidad en carbono a 2050.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano | @g_escribano


1 R. Malley (2019), “10 conflicts to watch in 2020”, International Crisis Group, Commentary, 27/XII/2019.

2 I. Bremmer y C. Kupchan (2019), Top Risks 2020 Report, Eurasia Group.

3 WEF (2020), Global Risks Report 2020, enero.

4 US EIA (2020), “Short-term energy outlook”, 14/I/2020.

6 Energy Intelligence (2020), “Iran: gloves off after Soleimani killing”, Memo, 6/I/2020.

7 S. Toy (2020), “Oil traders lose faith in geopolitical rallies,”, The Wall Street Journal, 8/I/2020.

8 La OPEP+ acordó a finales de 2019 prolongar y extender la magnitud de sus recortes de producción.

9 US EIA (2020), op. cit.

10 OPEC (2020), “Monthly oil market report January 2020”, 14/I/2020.

11 H. Vella (2019), “Offshore Guyana: no longer frontier country?”, Offshore Technology, 21/XI/2019.

12 EITI (2020), “Guyana”, 9/I/2020; y A. Holland (2018), “Guyana: building sustainable security”, ASP Report, octubre.

13 F. Wehrey y J. Harchaoui (2020), “How to stop Libya’s collapse: countering warlords, foreign meddlers, and economic malaise”, Foreign Affairs, enero/febrero, 7/I/2020.

14 G. Escribano (2019), “Europa debe evitar que Haftar controle el petróleo de Libia y su Banco Central”, Blog Elcano, 9/V/2019. Véase también el artículo del presidente de la compañía petrolera nacional libia, Mustafa Samalla (2019), “Only a cease-fire will protect Libya’s oil”, Bloomberg, 8/V/2019.

15 G. Escribano (2019), “Algunas citas con la energía en la agenda global española de 2019”, ARI, nº 11/2019, Real Instituto Elcano, 29/I/2019.

16 E. Byrne (2020), “Tentative reform moves could boost Sonatrach”, Petroleum Economist, 13/I/2020.

17 Se trata de contratos muy rígidos que indexan los precios del gas a los del petróleo y que exigen el pago de las cantidades contratadas aunque no haya demanda para las mismas, expulsando el gas argelino del mercado europeo ante las nuevas condiciones de un mercado de Gas Natural Licuado más flexible y de precios bajos.

18 M. Tanchum (2019), “Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental”, Comentario Elcano, nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 12/VI/2019; y A. Rubin y E. Eiran 82019), “Regional maritime security in the eastern Mediterranean: expectations and reality”, International Affairs, vol. 95, nº 5, 4/IX/2019.

19 S. Michalopoulos (2019), “Greece seeks EU’s diplomatic shield against Turkey at Council”, EURACTIV.com, 11/XII/2019.

20 G. Escribano, L. Lázaro y E. Lledó (2019), “La influencia de España en el ecosistema europeo de energía y clima”, ARI, nº 87/2019, Real Instituto Elcano, 29/VII/2019.

21 US EIA (2020), op. cit.

22 Banco Europeo de Inversiones (2019), EIB Energy Lending Policy. Supporting the Energy Transformation, 14/XI/2019.

23 G. Escribano, L. Lázaro, Y. Lechón, C. Oltra y R. Sala (2019), “Geopolitical context for CSP in Europe”, MUSTEC Report.

24 T. Van de Graaf (2018), “Battling for a shrinking market: oil producers, the renewables revolution, and the risk of stranded assets”, en D. Scholten (ed.), The Geopolitics of Renewables, Springer, pp. 97-121.

25 T. Sweijs, M. de Ridder, S. de Jong, W. Oosterveld, E. Frinking, W. Auping et al. (2014), “Time to wake up: the geopolitics of Eu 2030 climate and energy policies”, The Hague Centre for Strategic Studies.

26 I. Overland, M. Bazilian, T. Ilimbek, R. Vakulchuk y K. Westphal (2019), “The GeGaLo index: geopolitical gains and losses after energy transition”, Energy Strategy Reviews, nº 26, noviembre.

27 G. Claeys, S. Tagliapietra y G. Zachmann (2019), “How to make the European Green Deal work”, Bruegel Policy Contribution, n˚13, noviembre.

28 Sobre las implicaciones del Pacto Verde Europeo para España y la influencia española en el ecosistema energético europeo véase Escribano, Lázaro et al. (2019), op. cit.

29 Escribano, Lázaro y Lledó (2019), op. cit.

30 Escribano, Lázaro et al. (2019), op. cit.

31 Escribano, G. (2019), “La energía como vector de cooperación y desarrollo sostenible en el Mediterráneo”, Revista de Occidente, nº 461, pp. 23-33.

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