América Latina - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ El crimen en América Latina: desorden, fragmentación y transnacionalidad ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari103-2021-uribe-crimen-en-america-latina-desorden-fragmentacion-transnacionalidad 2021-12-02T10:46:15Z

En América Latina el crimen organizado está estructurado, casi siempre, por grupos desorganizados, inestables y fragmentados, constituidos por múltiples redes y conexiones con organizaciones criminales regionales y en Europa. Por sus especificidades, estos grupos cada vez son más difíciles de rastrear y, sobre todo, de analizar.

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Tema

En América Latina el crimen organizado está estructurado, casi siempre, por grupos desorganizados, inestables y fragmentados, constituidos por múltiples redes y conexiones con organizaciones criminales regionales y en Europa. Por sus especificidades, estos grupos cada vez son más difíciles de rastrear y, sobre todo, de analizar.

Resumen

La palabra crimen organizado se usa habitualmente en medios de comunicación, agencias de seguridad y el mundo académico, para describir a grandes organizaciones que tienen una estructura vertical, un líder claramente identificado y la capacidad de monopolizar un mercado ilícito de bienes y personas. En la mayoría de los casos, sin embargo, la palabra crimen organizado no representa la realidad empírica de la mayoría de las organizaciones criminales en América Latina. En esta región, por el contrario, el crimen está constituido por grupos, casi siempre, desorganizados, fragmentados e inestables, que constituyen difusas redes que van desde México hasta Argentina.

Estas estructuras criminales, en ese sentido, generan nuevos desafíos conceptuales y analíticos. El término organizado, por un lado, no parece la manera más adecuada de llamar a estos grupos. Más bien, resulta más conveniente denominarlos crimen “desorganizado” o, al menos, acompañar la idea clásica de crimen organizado con otras nociones de estructuras criminales caracterizadas por su desorganización y volatilidad. La noción de desorganizado, por otro lado, implica un desafío analítico, ya que los marcos bajo los cuales se estudian las estructuras criminales, basados en la idea de líder y jerarquías, se tendrían que reevaluar o dotar de nuevos enfoques analíticos y metodológicos.

Al abordar conceptual y analíticamente estos cambios dentro de las estructuras criminales en América Latina, este análisis describe, además, el funcionamiento de estas estructuras en México, Colombia y la parte meridional de América del Sur (la triple-frontera, específicamente). Más concretamente, se analizan los denominados cárteles mexicanos, los grupos armados residuales y organizados (GAR y GAOS) colombianos y las organizaciones que trafican entre Paraguay, Argentina y Brasil. Centrados en la idea de crimen desorganizado, medios y agencias estatales eventualmente podrían entender bajo este concepto las estructuras criminales contemporáneas de una manera más completa y diversa. También, de igual forma, podrían comprender que los vínculos entre organizaciones criminales son transnacionales y locales, como ocurre en el caso de América Latina y Europa, para traficar cocaína y personas, casos que también se tratan aquí.

Análisis

Más de 2,5 millones homicidios se han cometido en América Latina desde el año 2000. Esto significa que el 33% de los homicidios del mundo ocurren en esta región cuya población sólo representa el 8% mundial. En su inmensa mayoría, las muertes son atribuibles al crimen organizado, que saca provecho de Estados relativamente débiles, democracias imperfectas, instituciones corruptas y economías informales con altas tasas de desigualdad y pobreza.

Este análisis tiene como objetivo definir qué es el crimen organizado, particularmente, cómo se compone y estructura en América Latina. La intención es, además, plantear un debate sobre definiciones, contrastar lo que describen medios, gobiernos y otras entendidas con la realidad de estas organizaciones. También se argumenta que el crimen en América Latina, ante todo, no es organizado; sin embargo, se usará el término a lo largo del texto como referente explicativo. Con este propósito, este análisis se divide en tres partes. En la primera se define y describe el crimen organizado. La segunda presenta un panorama de la realidad criminal en la región y, finalmente, la tercera analiza la transnacionalidad de estas estructuras criminales y sus vínculos con Europa, particularmente España e Italia.

Definiciones

Entre instituciones, medios de comunicación y políticos se confunde, o incluso se asemeja, el crimen organizado con cárteles, narcotraficantes y delincuencia común. ¿Qué es el crimen organizado? Para el sociólogo Federico Varese, reconocido experto en organizaciones criminales en Europa y EEUU, el crimen organizado está constituido por grupos que se benefician “de actividades ilegales por parte de una jerarquía organizada que muestra continuidad”. Una mayor claridad conceptual es necesaria para abordar este análisis. A continuación, se describen las tres características principales del crimen organizado, a partir de la propuesta teórica del sociólogo hispano-mexicano Fernando Escalante:

  1. Orden-organización. Igual que los carteles, se asume que el crimen organizado está compuesto por grupos y unidades estables, jerarquizadas y llenas de profesionales del crimen que sirven a un máximo líder. Es la misma idea que dominó, por varios años, la noción de cártel, específicamente de los cárteles colombianos. En estas estructuras criminales hay “capos”, “sicarios” y “lugartenientes”, que sirven organizadamente a un mismo propósito: el tráfico de bienes ilícitos.
  2. Carácter empresarial. Algunos grupos del crimen organizado, como los mexicanos y colombianos, son capaces de controlar una red de producción, comercialización y venta bajo los criterios de una empresa, derivada de una racionalidad y capacidad productiva. Estos controlan mercados y funcionan como una estructura burocrática y ejercen control territorial en amplias zonas de Centro América, Venezuela y Colombia, y proveen servicios públicos y justicia.
  3. Control territorial. El crimen organizado controla territorios por medio de la violencia contra las poblaciones locales y sus enemigos. Estos dos elementos, violencia y control territorial, llevan a que en América Latina los países adopten políticas para la recuperación del orden público, que buscan, por lo general, perseguir a estos grupos, presuntamente bien identificados en sus estructuras, organigramas y negocios.

La realidad empírica de México y Colombia, sin embargo, contrasta con lo descrito anteriormente. Indudablemente, el crimen organizado ejerce la violencia –no siempre, también hace alianzas que reducen la violencia–, controla territorios y tiene líderes establecidos, pero el ejercicio de cada uno de estos componentes en la mayoría de los casos es desorganizado, volátil y no uniforme. Algunos autores como Reuter proponen llamarlo crimen desorganizado. En general, los grupos criminales en América Latina suelen ser pequeños, inestables y, sobre todo, carecen de una organización de empresa criminal. Hay grandes nombres como el Cártel de Sinaloa en México o el Comando Vermelho en Brasil, pero no son tan claras las conexiones entre estos grupos con los distintos nodos en la cadena de producción, transporte, comercialización y venta de estupefacientes u otros bienes ilícitos. Parece haber, más bien, una subcontratación y división del trabajo.

Tampoco, de la misma manera, estas estructuras criminales parecen constituirse como una empresa capaz de emplear una enorme red criminal que se dedica a diferentes actividades criminales, desde el tráfico de drogas hasta el secuestro y el contrabando. Más bien, lo que se conoce como crimen organizado suele estar constituido por relaciones ocasionales basadas en lazos familiares y locales. En México, por ejemplo, durante los primeros cinco años de “guerra contra el narco” –durante el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012)– fueron detenidas 263 células dedicadas al secuestro, según la Secretaría de Seguridad de México. Lo que demuestra, precisamente, la multiplicidad de actores envueltos en el mundo criminal mexicano y que estos grupos que prestaban sus servicios no hacían parte de un mismo organigrama criminal.

Pero el crimen organizado es, ante todo, una categoría dominada por la fragmentación. Para los criminólogos Gallagher y Cunningham, esta condición se da cuando un grupo se desintegra o algunas de las facciones del mismo grupo se independiza. Ocurre lo primero en el momento en que el líder de la organización es asesinado o capturado, lo que provoca un aumento de la violencia entre las diferentes facciones que luchan por el poder dentro de la organización. Un ejemplo de fragmentación de este tipo se presentó tras la muerte de Arturo Beltrán Leyva, líder del cartel del Pacífico en México, que terminó dividiéndose en dos facciones y varios subgrupos en Sinaloa y Tijuana. Otra forma de fragmentación se da, por ejemplo, al buscar independencia. A mediados de los años 90 en Colombia, el denominado Cártel de Cali vio como un grupo liderado por algunos de sus ex miembros fundaba una nueva organización dedicada al tráfico de drogas llamado el Cártel del norte del Valle.

Por último, vale la pena resaltar que la fragmentación en el crimen organizado se deriva, también, por pérdida de reputación o por traición. El mejor ejemplo de ello fue la disputa entre los grupos del cartel de Sinaloa, cuyos líderes eran, de un lado, Joaquín “El Chapo” Guzmán y, del otro, los hermanos Beltrán Leyva. Estos grupos inicialmente constituían una “federación”, con un dominio importante del tráfico de estupefacientes y de los nodos que tenía la organización. Fragmentada la “federación” por la deslealtad de Guzmán, surgieron nuevos y violentos grupos bajo el dominio de los Beltrán Leyva, como el Cártel del Golfo y los Zetas, que sirvieron para enfrentar a Guzmán.

El crimen organizado se caracteriza por altos grados de fragmentación, flexibilidad, inestabilidad e incapacidad para dominar mercados. Resulta difícil, entonces, seguir llamándolo organizado. En consecuencia, parece conveniente, primero, entender que se trata de una red difusa de actores locales y regionales, que en su mayoría son difíciles de ser reconocidos y agrupados bajo los grandes nombres de cárteles y federaciones y, en consecuencia, también como crimen organizado.

Actividades criminales en América Latina

La dimensión del crimen organizado en América Latina, llámese organizado o desordenado, o las dos, es enorme y comparable con la presencia de grupos yihadistas que controlan vastos territorios en Oriente Medio y el África subsahariana. A pesar de la multiplicidad e inestabilidad de sus actores, el crimen organizado en Latinoamérica, que engloba múltiples, grandes, medianos y pequeños empresarios ilegales, no sólo produce rentas ilícitas, sino que también, dependiendo de sus capacidades y redes, ejerce control territorial, provee servicios públicos e imparte justicia, convirtiéndose en muchos casos en un sustituto, competidor o colaborador del Estado y las instituciones locales. Esta sección analiza las características empíricas del crimen organizado en México, Colombia (y su relación con Venezuela) y en algunos países meridionales de América del Sur, especialmente en la triple-frontera de Argentina, Brasil y Paraguay. La intención es describir sus actividades y estructuras, ver cómo funcionan sus redes, demostrar que, por medio de nodos, estos grupos se interconectan regional y localmente y mostrar que en muchos casos ejercen funciones propias del Estado.

Empezar por México resulta pertinente para el análisis, ya que sus estructuras criminales, las más poderosas de América Latina, están presentes en el 60% del territorio nacional. En 2019 México registró 28.074 homicidios por cada 100.000 habitantes; 34 muertes violentas menos que en 2018, cuando el país registró sus peores cifras: 36.685 muertes letales. ¿Esta disminución, muy leve en todo caso, es consecuencia de un reordenamiento del crimen organizado? El dominio de dos organizaciones a nivel nacional, el Cártel de Jalisco Nueva Generación (CJGN) y el Cártel del Pacífico (Sinaloa), explicaría eventualmente el descenso de la letalidad por las alianzas selladas y el control de nuevos territorios. Según datos de 2016, del Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia Organizada, en dos años el número de grupos denominados “cárteles” había disminuido de 47 a 35. Esta disminución se puede leer de dos formas: por la efectividad relativa de la política de “mano dura” empleada por el gobierno del entonces presidente Enrique Peña-Nieto o por un dominio y aniquilamiento de unos grupos sobre otros. Excluir una u otra explicación no es pertinente analíticamente; en cambio, combinar ambas, con su determinada importancia, parece mejor.

Jalisco Nueva Generación, por un lado, ha ampliado su presencia y opera en ocho estados mexicanos, entre ellos Guanajuato, Nayarit y Veracruz. Para tener el control territorial, ha disputado territorios y hecho alianzas, llevando a un aumento de la violencia y el homicidio. Este grupo, además, está constituido por una estructura jerárquica: tiene un mando central, liderado por Oseguerra Cervantes “El Mencho” y no depende de células delictivas, como otras organizaciones; la DEA y la CIA lo denominan el nuevo “Chapo”. En consecuencia, el cartel de Jalisco tiene una estructura organizada y aparentemente estable, diferente a la mayoría de las organizaciones en las que predominan órdenes horizontales.

El Cártel de Sinaloa, por otro lado, domina ese estado, así como Chihuahua, Baja California y Sonora. Con Jalisco, se ha convertido en la organización de mayor capacidad de expansión. Mientras estos dos grupos han aumentado su presencia en varios estados mexicanos, otros cárteles como el de Michoacán y los Caballeros Templarios pasaron de estar presente en más de cinco estados a quedar reducidos a sólo uno. Esto se debe a las intenciones expansivas de los otros cárteles y, probablemente, a las políticas de “mano dura” del gobierno mexicano. Especialmente, dos estados destacan por concentrar más disputas entre cárteles: Guerrero y Morelos, donde existen las tasas más altas de homicidios en México. En ellos, la atomización del crimen organizado, por la disputa entre los Cárteles de Jalisco, Michoacán y Beltrán Leyva, ha conllevado más violencia, fragmentación y, en fin, un desorden en las operaciones y comercialización de estupefacientes y una falta de conocimiento de los actores envueltos en las cadenas tráfico de drogas presentes en los dos últimos estados.

A diferencia de México, donde existe una mezcla entre concentración del crimen organizado y fragmentación, en Colombia prima la fragmentación y la inestabilidad. Este es un caso, para efectos de este análisis, ideal de crimen desorganizado. La eventual transición de la guerra a la paz tras las negociaciones entre el Estado y las Autodefensas Unidas de Colombia (2006) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC, 2016), ha llevado a que el país pase de un conflicto armado a una disputa que podría denominarse un conflicto de tipo cártel-Estado, cuyas características son la atomización de los grupos criminales, la falta de voluntad política y la volatilidad. El Clan del Golfo, los Caparros, los Rastrojos y los Urabeños controlan zonas rurales y urbanas, y se conforman de ex miembros de grupos paramilitares, que las autoridades denominan Grupos Armados Organizados (GAOS) y Grupos Armados Residuales (GAR). Estos se lucran del tráfico de drogas y la minería ilegal y disputan territorios en regiones como Urabá, Arauca, Chocó y Norte de Santander (en la frontera con Venezuela) con las nuevas disidencias de la guerrilla de las FARC, conformadas por el Frente 1, la Nueva Marquetalia, y con la guerrilla del Ejército de Liberación Nacional (ELN).

Principalmente, los GAOS, las disidencias de las FARC y el ELN se enfrentan entre sí, aunque esto no excluye que logren articular alianzas parciales. No está clara la forma cómo estas alianzas funcionan. Los análisis sobre violencia política, particularmente aquellos sobre la micro-dinámica de la guerra civil en territorios periféricos, podría ser la manera más adecuada para entenderlas. En el caso de Colombia, en la zona de el Urabá, Catatumbo y Arauca –en la frontera con Venezuela– y el sur del país (la Amazonía y la Orinoquía), el crimen organizado pacta tácitamente con otros actores criminales y el mismo Estado. En consecuencia, el crimen organizado fraccionado y desorganizado en Colombia está detrás del aumento de la violencia, los homicidios y la producción de cocaína en los últimos dos años.

En la triple-frontera entre Brasil, Paraguay y Argentina, particularmente, en las ciudades de Foz de Iguazú, Ciudad del Este y Puerto Iguazú, grupos criminales brasileños controlan el tráfico de drogas, la minería ilegal y el tráfico de armas. Al mando de las operaciones está el Primeiro Comando da Capital (PCC), un grupo criminal que nació en São Paulo, fundado por ex guerrilleros que operaban desde las cárceles de la ciudad en los años 80. El CPP se extiende por varias regiones de Brasil y lucha por ocupar territorios en zonas del estado de São Paulo, Rio de Janeiro y Minas Gerais con el Comando Vermelho. Estas dos organizaciones tienen una estructura vertical, jerarquizada y centrada en líderes. No es tan claro, de todos modos, hasta qué punto los mandos desde São Paulo tienen control suficiente y jerarquizado de, por ejemplo, lo que se trafica en la triple-frontera o si este tráfico está conectado con bandas criminales más pequeñas de Brasil, Argentina y Paraguay que prestan sus servicios.

Crimen organizado trasnacional

Mucho antes de las grandes organizaciones colombianas en los años 80, un marinero chileno, Ramón Urbina, fue capturado en 1939 en Nueva York y sentenciado por traficar con cocaína desde Chile a EEUU. El crimen organizado, pese a que Urbina representa un caso temprano de la presencia de las redes internacionales en el tráfico del alcaloide, hoy resulta mucho más veloz, globalizado e interconectado que en el pasado. En síntesis, es más transnacional. Las organizaciones criminales tienen más facilidad para negociar, traficar y dividir el tráfico de drogas y armas a nivel global. Estas interacciones se presentan tanto en América Latina como en Europa. La transnacionalidad del crimen organizado, por tanto, lo hace hoy mucho más hábil y rápido para actuar en diferentes regiones y expandir sus fronteras de acción.

El caso de “Fernandinho”, traficante de armas brasileño, es paradigmático. Capturado en 2001 por las fuerzas militares en Colombia, vendía armas rusas a la guerrilla colombiana de las FARC. Según Global Crime los envíos salían de la ciudad de Pedro Juan Caballero, en Paraguay, donde trabajaba con el libanés Fuad Jamil, miembro de Hezbolá, y se dirigían a la ciudad colombiana de Barrancomina, pasando por Bolivia y la Amazonía. Este caso ilustra la internacionalización del crimen y la cantidad de territorios que pueden estar envueltos para el tráfico, en este caso, de armas ilegales. De hecho, Hezbolá hoy tiene conexiones y presencia en Venezuela, donde presta servicios de seguridad a las fuerzas venezolanas y comparte conexiones con partes de las disidencias de las FARC y de las guerrillas del ELN, asentadas en Apure y Caracas.

La transnacionalidad del crimen organizado hace, además, que los vínculos con organizaciones europeas sean más rápidos, fáciles y fluidos. Traficantes de cocaína colombianos usan los puertos de los Países Bajos (Rotterdam y Amberes) para distribuir la cocaína en el resto de Europa, evitando las clásicas rutas de Galicia, fuertemente custodiadas. Italia y el Reino Unido son sus principales mercados (1.700 y 1.500 millones de euros, respectivamente). Al menos el 30% de las 3.600 organizaciones criminales de Europa hacen parte de las cadenas de distribución del alcaloide en el continente, según Europol. En este marco, la ‘Ndrangheta, el grupo criminal de origen italiano, es un actor ineludible del tráfico de cocaína: (1) tiene socios comerciales que han perdurado en el tiempo; (2) cuenta con experiencia en la gerencia y comercialización de envíos transatlánticos; y (3) saca provecho de la fuerte custodia de la frontera de EEUU, que implica más costes de distribución e invita a los traficantes a que envíen cargamentos a Europa, donde resulta más barato. A pesar de la importancia de la ‘Ndrangheta, las redes transnacionales están, por lo general, muy divididas y no sirven a una misma organización.

Conclusiones

El crimen organizado en América Latina no sólo está concentrado en México, Colombia y América Central, sino que hoy tiene presencia en la mayoría de los países de la región. Para entender las dinámicas de estos grupos criminales, este análisis desarticula la noción de crimen organizado, asumiendo que estas organizaciones en la mayoría de los casos son inestables, volátiles y fragmentadas y, por tanto, deben ser descritas, más que todo, como desorganizadas. Evidenciada esta condición de desorden, los análisis de agencias del Estado, medios de comunicación y mundo académico podrían partir de esta interpretación para comprender, analizar y perseguir las redes, nodos y mecanismos de acción de los grupos pequeños y medianos dedicados a la producción, tráfico y comercio de estupefacientes, armas y personas.

Este análisis, igualmente, tomó como ejemplo a las organizaciones criminales de México, Colombia y la triple-frontera para emplear el término de crimen desorganizado. A pesar de que las autoridades los denominan organizados, los grupos colombianos, como los GAOS y el GAR, tienen una estructura horizontal, carecen de líderes visibles y tienden, por su carácter fragmentado, a producir y traficar cocaína en diversos territorios y por diferentes vías. Esto ha tenido como consecuencia, por un lado, un aumento de la violencia y, por el otro, la atomización de más grupos locales y regionales que buscan controlar territorios y traficar bienes ilícitos. No se desconoce, sin embargo, que hay grupos criminales en México, como el Cártel del Pacífico y el Cártel de Jalisco Nueva Generación, con la capacidad de ejercer un control vertical de la operación criminal desde el tráfico hasta el ejercicio de la violencia. Pero en la mayoría del territorio mexicano existe la misma atomización que en Colombia, lo que explica en parte los altos niveles de homicidios y otros delitos.

Finalmente, el crimen organizado es transnacional e interconectado. Sin embargo, esto no significa que las redes criminales tengan un mando claro capaz de, por ejemplo, dirigir a los grupos de Europa y América Latina. Lo que se argumenta es que, por el contrario, cada vez hay más grupos medianos y pequeños con capacidad de traficar bienes ilícitos sin necesidad de pertenecer a una gran organización. Este tipo de grupos constituyen nuevos vínculos con grupos en Italia y los Balcanes, además de nuevas rutas para traficar cocaína en los Países Bajos, para transportar y comercializar cocaína por vías distintas a las tradicionales. Por supuesto que hay excepciones, como en el caso de la ‘Ndrangheta, que sigue controlando parte importante del tráfico de cocaína en Europa y tiene conexiones con diferentes grupos en América Latina. Pero hoy priman las organizaciones más pequeñas, temporales y horizontales que, como se concluye, son desorganizadas, en parte para lograr sus objetivos criminales.

Pablo Uribe Ruan
Analista y consultor, MPhil en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Oxford | @UribeRuan

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<![CDATA[ Por qué una Cumbre por la Democracia y los Derechos Humanos es una buena idea y por qué debe ser inclusiva ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-lopezaranda-por-que-cumbre-por-la-democracia-y-derechos-humanos-es-buena-idea-y-por-que-debe-ser-inclusiva 2021-11-24T11:03:58Z

En esta cumbre se aboradarán tres áreas principales: combatir la corrupción, defenderse del autoritarismo y el respeto de los derechos humanos.

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Los días 9 y 10 de diciembre (siendo el 10 de diciembre el día internacional de los Derechos Humanos) se celebrará una Cumbre virtual por la Democracia a iniciativa del presidente Joe Biden. En ella se establecerá una agenda para avanzar en tres áreas principales: abordar y combatir la corrupción, defenderse del autoritarismo y avanzar en el respeto de los derechos humanos. Los avances en el desarrollo de esta agenda deberán presentarse en una nueva Cumbre que se celebrará un año después de la inicial, esta vez con la participación presencial de los jefes de Estado y/o de Gobierno.

Como toda iniciativa política, ésta ha recibido varias críticas. En primer lugar, está la cuestión de los requisitos requeridos para participar en dicho proceso. ¿Debe circunscribirse a las “democracias plenas” o deben incluirse también las que no son tan perfectas? De hecho, se puede argumentar que una iniciativa de este tipo tiene sentido precisamente para ayudar a reforzar las democracias más débiles, no para crear un club de países occidentales y afines. Aun así, existe el peligro de que una definición demasiado flexible de las credenciales democráticas necesarias para participar disminuya la credibilidad del proceso, mientras que si es demasiado estrecha podría alienar a los aliados y socios excluidos, todos los cuales no son democracias o plenamente democráticos.

A esto se puede responder que es posible encontrar fórmulas flexibles que se adapten a las diversas situaciones, con el espíritu de aprovechar las realidades existentes, que a menudo se apartan de los modelos ideales. Un área, por ejemplo, en la que las mejoras marginales pueden reportar beneficios inmediatos es el refuerzo del Estado de derecho, que constituye una condición previa para el adecuado funcionamiento de cualquier democracia. También hay que tener en cuenta la voluntad de los gobiernos de participar en este proceso y, por tanto, de aceptar sus consecuencias. Dejémosles que sean ellos quienes asuman la carga de quedarse voluntariamente fuera de la sociedad de las democracias.

En segundo lugar, existe la acusación, procedente principalmente de sectores autoritarios, de que este ejercicio de promoción de la democracia es una nueva expresión, quizá más refinada, de la dominación política y cultural occidental, en la medida en que los criterios de evaluación de la “calidad democrática” corresponderían a estándares occidentales, y que los países no occidentales deberían poder apartarse de ese modelo por razones culturales o de desarrollo.

Este argumento es más insidioso, ya que constituye un elemento de una estrategia más amplia, que hemos visto en juego, por ejemplo, en el Consejo de Derechos Humanos, donde China, en años sucesivos, ha presentado enmiendas o resoluciones con un enfoque relativista de los derechos humanos, que lamentablemente han sido apoyadas a veces por varias democracias del “Sur Global”.  Esta estrategia debe ser contrarrestada, ya que tiene la intencionalidad y el potencial de deshacer los avances logrados desde el final de la Segunda Guerra Mundial para garantizar la universalidad de los derechos humanos y el importante aumento global durante ese período del número de regímenes democráticos, pese a cierta “recesión democrática” observada en los últimos años.

Sin embargo, para contrarrestar mejor este último argumento, hay que analizar por qué sigue siendo atractivo para un número no despreciable de países del “Sur Global”. Ciertamente, la idea de que los derechos humanos y el respeto de las normas democráticas no son un mero asunto interno, sino que la comunidad internacional tiene el derecho y, de hecho, el deber de levantar el velo y reaccionar ante las violaciones internas de los derechos fundamentales o ante los ataques contra la democracia, puede resultar irritante cuando se ve desde la perspectiva de quienes están dispuestos a invocar especificidades culturales o políticas para justificar tales acciones.

"(...) las organizaciones regionales, más que los países occidentales, desempeñan hoy en día un papel decisivo a la hora de hacer frente a los ataques contra la democracia en todo el mundo."

Pero hay que reconocer que los argumentos contra las “imposiciones occidentales” también tocan la fibra sensible de ciertas poblaciones en países en los que el recuerdo de la descolonización y el intervencionismo occidentales sigue vivo. Por esta razón, entre otras, las organizaciones regionales, más que los países occidentales, desempeñan hoy en día un papel decisivo a la hora de hacer frente a los ataques contra la democracia en todo el mundo. En África, un ejemplo de ello es el papel que desempeña actualmente la CEDEAO en relación con Malí y Guinea, pero se pueden citar otros de actuaciones de otras organizaciones regionales, como la IGAD o la SADC, por no mencionar la de la Unión Africana en el conjunto de África. Lo mismo puede decirse de otras organizaciones regionales en el resto del mundo: son conocedoras de las realidades y sensibilidades locales y no se percibe que impongan soluciones desde el exterior, por lo que deberían asociarse a cualquier agenda global para la democracia. El apoyo a la democracia en todo el mundo está también, en particular, en el ADN de la UE, pero no hay que olvidar el papel que desempeña en el espacio europeo una organización dedicada específicamente a la protección de los derechos humanos y la democracia, como es el Consejo de Europa.

En la misma línea inclusiva, para evitar que la promoción de la democracia se perciba como un ejercicio de establecimiento de una agenda vertical Norte-Sur, debe ser igualmente impulsada por las democracias del Sur. Por lo tanto, los países occidentales deberían estar dispuestos a compartir el liderazgo y el espacio político suficiente con los países de América Latina, África y Asia en una coalición interregional. Y, como la sociedad civil es un elemento esencial de cualquier sociedad democrática, tiene sentido que las organizaciones no gubernamentales de los países del Sur también formen parte del proceso junto a sus homólogos del Norte.

No hay que olvidar tampoco el papel crucial que el sistema de las Naciones Unidas ha desempeñado y sigue desempeñando en la promoción de la agenda de protección y fomento de los derechos humanos y la democracia. Es cierto que algunas instituciones de la ONU han sido decepcionantes en este sentido. Es el caso del Consejo de Seguridad, que con demasiada frecuencia se ve impedido de tomar decisiones en estos ámbitos por los vetos de Rusia y China en nombre del principio de no injerencia en los asuntos internos, como por ejemplo en el caso de Myanmar. También lo es que el principio de universalidad propio de Naciones Unidas, es decir de participación de todos, incluidos los antagonistas, da lugar a debates difíciles, a situaciones paradójicas y a veces a retrocesos. Pero es necesario mantener una visión de conjunto y no desdeñar la importancia del entramado de los acuerdos internacionales alcanzados en el marco de la ONU, desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 hasta un número impresionante de Tratados y Protocolos sobre la materia, y la experiencia acumulada por los Órganos, Agencias y mecanismos como el Alto Comisionado para los Derechos Humanos, el Consejo de Derechos Humanos (antes Comisión de Derechos Humanos), los Procedimientos Especiales dentro de este Consejo, etc. y el papel de liderazgo del Secretario General de la ONU en este ámbito. En definitiva, el compromiso occidental con el multilateralismo implica que, en algún momento, cualquier iniciativa en el ámbito de los derechos humanos y la democracia debe alimentar el debate en los ámbitos pertinentes de Naciones Unidas, para tener un impacto más global y una mayor legitimidad internacional.

Por otro lado, para evitar que la iniciativa se perciba como un ejercicio unidireccional, los países occidentales deberían estar dispuestos a reconocer y explorar formas de remediar los defectos y escollos de sus propios sistemas democráticos, en particular su creciente polarización en un contexto de aumento de las desigualdades internas y de las políticas de identidad y el cambio tecnológico. Por lo tanto, una agenda global para la democracia puede ser también la ocasión para debatir cómo perfeccionar los mecanismos democráticos, actualizando las instituciones a las realidades contemporáneas, que son muy diferentes de las que prevalecían cuando nació el constitucionalismo democrático clásico. 

Una última objeción a esta iniciativa por la democracia sería presentarla simplemente como un elemento de una estrategia de contención más amplia contra China y Rusia. De hecho, la concepción de la política mundial como una nueva competición entre grandes potencias está ganando, sin duda alguna, terreno en Estados Unidos, pero también es una idea básica en China y Rusia, y corre el riesgo de convertirse en una profecía autocumplida. Sin embargo, en ausencia de esta iniciativa a favor de la democracia, el potencial de confrontación seguiría existiendo y una agenda para reforzar la democracia y los derechos humanos entre los países que desean adherirse a estos valores no debe confundirse con una estrategia de cambio de régimen dirigida a los que no lo hacen. Llevado a sus últimas consecuencias, descartar la promoción de la democracia por considerarla una herramienta dirigida contra China y Rusia llevaría a la absurda conclusión de que las democracias no deberían intentar reforzar sus propios valores por el riesgo de enemistarse con quienes no los comparten.

"(...) una agenda inclusiva para el reforzamiento de la democracia y los derechos humanos compartida por países de diferentes orígenes culturales y en diversos estadios de desarrollo es más bienvenida que nunca."

Para concluir, bajo la superficie del paradigma de la competencia entre grandes potencias, gana terreno en todo el mundo una visión del mundo que recuerda al ominoso Choque huntingtoniano de Civilizaciones, que considera que las diferentes culturas son congénitamente incapaces de compartir valores. Vuelven los valores asiáticos frente a los occidentales, pero también un recelo cada vez mayor entre Occidente y el mundo musulmán, alimentado por el terrorismo yihadista y el miedo a la migración, una tendencia en África a rechazar ciertos aspectos de la agenda de derechos humanos en nombre de la tradición y las especificidades culturales, etc. Aunque sólo sea para contrarrestar esta peligrosa visión del mundo, una agenda inclusiva para el reforzamiento de la democracia y los derechos humanos compartida por países de diferentes orígenes culturales y en diversos estadios de desarrollo es más bienvenida que nunca.

Ricardo López-Aranda
Diplomático y Distinguished Resident Fellow en el German Marshall Fund of the US | @RLAranda

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<![CDATA[ La crisis de la democracia en América Latina, 2019-2021 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari88-2021-malamud-nunez-la-crisis-de-la-democracia-en-america-latina-2019-2021 2021-10-28T02:35:58Z

La crisis de la democracia en el mundo actual no es un fenómeno exclusivamente europeo o estadounidense y su onda expansiva se extiende también en América Latina, como muestra lo que ocurre en América Central y el Caribe (El Salvador, Honduras, Nicaragua y Haití) y América del Sur (Venezuela, Bolivia y Brasil). El autoritarismo hoy se extiende por países tan disímiles como Rusia, China, Turquía y Filipinas.

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Tema

La crisis de la democracia en el mundo actual no es un fenómeno exclusivamente europeo o estadounidense y su onda expansiva se extiende también en América Latina, como muestra lo que ocurre en América Central y el Caribe (El Salvador, Honduras, Nicaragua y Haití) y América del Sur (Venezuela, Bolivia y Brasil). El autoritarismo hoy se extiende por países tan disímiles como Rusia, China, Turquía y Filipinas.

Resumen

Las democracias latinoamericanas, como la mayoría de las del mundo occidental, atraviesan una coyuntura de crisis profunda: instituciones ineficientes para canalizar las demandas ciudadanas, contexto económico de bajo crecimiento o estancamiento, empeoramiento de los equilibrios sociales y entorno internacional donde los regímenes o liderazgos autoritarios ganan terreno. Las democracias latinoamericanas afrontan el desafío de la aparición de nuevos actores y fuerzas políticas emergentes, desleales con el modelo democrático, que buscan cambiar por sistemas de corte autoritario, personalista, con poderes legislativos y judiciales sin autonomía para controlar al gobierno y con espacios cada vez más acotados para la oposición y la libertad de expresión.

Análisis

Las actuales democracias latinoamericanas, que iniciaron su andadura entre 1978 (Ecuador y República Dominicana) y 1990 (Chile), mostraron, al menos hasta el bienio 2019-2021, cierta capacidad para afrontar importantes retos sociales y económicos, mientras lograban consolidarse y perdurar en el tiempo. Las transiciones de dictadura a democracia iniciadas en plena “Década Perdida” (1982-1989) –coincidente con el cambio de matriz y modelo económico– transformó a toda la región (salvo Cuba) en democracias equiparables a los estándares internacionales, si bien lastradas por problemas estructurales, algunos de larga data y otros más recientes. Esas democracias, sin una alternativa sólida tras la debacle comunista y el descrédito de autoritarismos como los de los años 60 y 70, se fueron consolidando en los 90 (salvo en el Perú fujimorista), junto con un contexto internacional favorable.

Tuvieron el apoyo de ciertos actores democráticos importantes –EEUU, UE, especialmente España–, junto con otras nuevas democracias, desde la Europa del Este a parte del Lejano Oriente. Todo favoreció la consolidación de esos regímenes, pese a crisis coyunturales como la “Media Década Perdida” (1997-2002). El resultado, a diferencia de otros períodos similares en América Latina, tras la Segunda Guerra Mundial y desde finales de los 50 a inicios de los 60, fue que el sistema democrático perduró y se consolidó.

Con el nuevo siglo se acumularon los signos de debilidad del modelo democrático, con problemas estructurales no resueltos. El surgimiento de una nueva oleada populista, vinculada al “socialismo del siglo XXI”, y de regímenes hiper presidencialistas (Hugo Chávez en Venezuela) caracterizados como híbridos fue sintomático. Si bien estos mantenían las formalidades liberal-democráticas, en paralelo desarrollaban una legislación y una cultura política autoritarias que recortaban las libertades y el margen de acción opositor. La coyuntura económica de la “Década Dorada” (2003-2013) ayudó a asentar tanto a las democracias surgidas en los 80 como a los regímenes híbridos. Esa misma bonanza desincentivó y congeló iniciativas de reforma estructural socioeconómicas y de modernización y adaptación político-institucional.

La parálisis reformista y la ausencia de voluntad política para modernizar las estructuras nacidas 30 años atrás se prolongó pese a las señales de que las instituciones democráticas perdían frescura y vitalidad. Estas eran ineficaces para canalizar las demandas sociales. Las administraciones públicas no podían implementar políticas públicas efectivas, transparentes y no clientelares. Los partidos políticos sufrían una progresiva crisis de representatividad, mientras perdían contacto con la ciudadanía. La desconexión entre las sociedades latinoamericanas y el sistema democrático se tradujo en estallidos de frustración social: desde el “que se vayan todos” (Argentina, 2001), al movimiento de los “forajidos” (Ecuador, 2005), pasando por la “rebelión de los pingüinos” (Chile, 2011).

El bienestar económico ocultó la mayoría de los problemas históricos y difirió la aparición de otros nuevos hasta el final de la bonanza. Actualmente se han alternado años de bajo crecimiento, debajo del 3% (2014, 2015, 2016, 2018 y 2019), con otros de crisis (2017 y 2020), que han aflorado viejas y nuevas demandas sociales (pobreza y desigualdad) y políticas (administraciones ineficientes, poco transparentes y partidos escasamente representativos). El contexto económico negativo y la espiral de demandas sociales no atendidas provocaron en 2019 una oleada de protestas de alcance regional y nuevos episodios de frustración social, especialmente en las nuevas clases medias, sumamente vulnerables. Esto desbordó a los débiles sistemas democráticos, con aparatos estatales envejecidos y sistemas de partidos fragmentados. Esto dificulta la gobernabilidad, con parlamentos divididos, sin fuerzas sólidas y mayorías estables, y una alta polarización que dificulta los consensos. Es lo que algunos califican como fenómeno de “fatiga de las democracias” (Manuel Alcántara) o “democracias deprimidas” (Andrés Oppenheimer).

Las democracias latinoamericanas no canalizan las demandas ni encuentran soluciones a la creciente frustración social, mientras desarrollan alternativas políticas demagógicas y autoritarias, con modelos alejados, incluso contrarios, de los valores democráticos (respeto a la separación de poderes y al adversario y aceptación de los resultados). La deriva autoritaria no es patrimonio de ningún grupo concreto del espectro político o ideológico. Se da tanto en regímenes teóricamente de izquierdas (la Venezuela de Hugo Chávez y Nicolás Maduro o la Nicaragua de Daniel Ortega, desde 2018 y especialmente en 2021) como en países con mandatarios conservadores (Juan Orlando Hernández, Honduras). Sus estrategias buscan debilitar la institucionalidad democrática y potenciar la concentración del poder en torno a un liderazgo carismático. Sus protagonistas son tanto millennials procedentes de la izquierda (Nayib Bukele, El Salvador), como líderes de más edad (Jair Bolsonaro, 65 años, ex militar de extrema derecha).

En la mayoría de los países ha aparecido un conjunto de fuerzas a un extremo y otro de la escena política contrarias al modelo vigente desde los años 80. En Chile, el derechista Partido Republicano y la coalición de ultraizquierdista Lista del Pueblo. En Argentina los trotskistas y los libertarios de Javier Milei. En Perú un partido de ultraizquierda, Patria Libre, ha ganado las presidenciales en 2021, más por aglutinar el voto antifujimorista que por adhesión a su programa, mientras surgían fuerzas de derecha extrema como Renovación Popular de Rafael López Aliaga. Incluso en Costa Rica emergió en 2018 la figura de Fabrizio Alvarado, vinculada a lo más conservador de las iglesias evangélicas neopentecostales. Alvarado fue el candidato más votado en la primera vuelta y compitió en el balotaje, donde fue derrotado pese a reunir casi un 40% de los votos.

Los nuevos caudillismos buscan demoler las estructuras institucionales, limitando la capacidad de control de los otros contrapoderes –especialmente el judicial y el legislativo–. Su estrategia se expresa de diversas maneras: fortalecimiento de liderazgos caudillistas, ataque a los medios de comunicación y menosprecio creciente de instituciones como el Parlamento y la Justicia, garantes del equilibrio entre poderes y de la vigencia de los pesos y contrapesos. Sin ellos, la concentración de poder es imparable y el poder queda en manos de liderazgos políticos poco interesados en la democracia. A esto se suman otros mecanismos, cada vez más activos: subordinación de policías y militares a los objetivos gubernamentales y control de la información, especialmente en Internet y las redes sociales, para abortar las protestas de sectores no organizados ni alineados.

(1) La estrategia de demolición de la institucionalidad democrática

En el año y medio de pandemia se repitió la idea de que durante el COVID-19 no se generó nada nuevo, sino que se profundizaron problemas económico-sociales y político-institucionales preexistentes, mientras se aceleraban pulsiones previas (polarización y fragmentación). El renovado autoritarismo compromete a la democracia y sus instituciones. La pervivencia de problemas estructurales (avivados por la mala coyuntura económico-social y acelerados por la pandemia) y las estrategias de los nuevos actores políticos emergentes que han roto o se han alejado de los consensos político-institucionales tradicionales y de lealtad al sistema están erosionando progresivamente a las democracias latinoamericanas.

Este momento de crisis o fatiga es aprovechado por la nueva generación de liderazgos personalistas, carismáticos y autoritarios, conservadores en temas valóricos y algunos de ellos modernizantes, o aparentemente modernizantes, en economía. Esta estrategia supone el cambio del modelo institucional, con la consabida reelección presidencial, y limita el margen de acción de la oposición, reducida a un mero apéndice, cuando no relegada a la periferia o expulsada del sistema. La primera etapa en la demolición de la democracia es construir un poder centralizado e hiperpresidencialista en torno al caudillo-presidente. La estrategia tiene un precedente, más allá de las afinidades ideológicas, en la Venezuela chavista. Durante más de 20 años (1999-2021) se construyó un régimen que rompía con el pasado liberal-democrático de la IV República (la Constitución de 2000 consagró un cambio institucional que desembocó en la V República), creaba un presidencialismo fuertemente caudillista: reelección indefinida de Chávez (2009), cooptación de la justicia, control de los medios y drástica reducción del ámbito de acción de la oposición (2013-2016), para finalmente excluirla del juego político (2018-2021).

Eso está ocurriendo en Nicaragua, con Ortega desde 2007 y podría empezar a suceder en El Salvador con Bukele. Por el contrario, en Brasil y México (AMLO) el deterioro institucional no ha llegado tan lejos. Dada la fortaleza y tradición institucional brasileña, los amagos de Bolsonaro de seguir este camino se han quedado en gestos provocativos, acciones efectistas y frases malsonantes e insultos más que en transformaciones del sistema democrático hacia un modelo “bonapartista”, como buscaba con la movilización del 7 de septiembre. Más allá de sus intenciones (“golpistas” o electoralistas), Bolsonaro es un peligro para consolidar el sistema democrático, como señaló Fernando Henrique Cardoso: “No se puede negar… que el presidente tiene arrebatos que no son compatibles con el futuro democrático. No lo logrará, ni creo que tenga el objetivo de lograrlo, pero nos toca a nosotros... revivir en la memoria de los brasileños la necesidad de unirnos en defensa de la libertad y la democracia”.

Las democracias latinoamericanas afrontan renovadas amenazas nacidas del comportamiento desleal con la institucionalidad democrática y el pluralismo. Algunos de los nuevos actores políticos apuestan por la polarización en vez de por el diálogo y la concordia. En lugar de intentar solucionar pacíficamente los conflictos llevan la crispación al límite, mientras buscan medrar con el dolor colectivo utilizando demagógicamente el pasado (las fracturas históricas tras los períodos de dictaduras, guerras civiles y conflictos internos). Destaca el uso de un lenguaje belicista y soez, con conceptos destinados a construir un relato antidemocrático y antiliberal, impulsando políticas “sin complejos”, sumamente agresivas que incorporan terminología y simbología militares.

La demolición de la institucionalidad por estos nuevos liderazgos se apoya en dos pilares. Uno, la creación de un marco legal y constitucional que concentra poder en el presidente disminuye los contrapesos institucionales y pone a su disposición una gama de herramientas para reducir los ámbitos y los márgenes de acción de la oposición; y, dos, desde el poder se impulsan campañas de desprestigio para deslegitimar a los otros partidos como alternativa válida dentro del sistema.

(2) Creación de un nuevo marco legal y constitucional

El objetivo de los gobiernos populistas de la primera década del siglo XXI, ligados al “socialismo del siglo XXI”, era alcanzar el poder por la vía democrática para desde dentro cambiar la constitución (Venezuela, 2000, Ecuador, 2007 y Bolivia, 2009). Había que construir un entramado institucional a imagen y semejanza del líder, incluyendo la reelección. En el actual contexto, el cambio de modelo institucional a favor del oficialismo se ha cerrado en Nicaragua, con el conjunto de leyes aprobadas en 2020, que culminan el rumbo autoritario iniciado tres lustros atrás. El Salvador marcha por el mismo camino.

Daniel Ortega ha reforzado su personalismo desde 2007, convirtiéndolo en autoritario. Si bien se comprometió a impulsar reformas liberalizadoras y democratizadoras tras las protestas de 2018, no lo hizo. En su lugar, en 2020 aprobó un conjunto de leyes para implantar un marco legal/electoral favorable a sus intereses de cara a las elecciones presidenciales. En 2021 desencadenó la persecución y acoso de sus rivales: 19 han sido detenidos y otros muchos, como Sergio Ramírez, están en el exilio. Sus leyes dan sustento jurídico a la represión contra los opositores, comenzando por la Ley de Regulación de Agentes Extranjeros, conocida como “ley Putin”, que castiga a quien recibe dinero del exterior si no reporta sus ingresos y gastos a las autoridades. Obliga, tanto a organizaciones como a personas naturales que reciben esos fondos a registrarse como “agentes extranjeros” ante el Ministerio de Gobernación. Entre otras libertades públicas, la ley conculca los derechos políticos de participación. La Ley de Ciberdelitos, o “Ley Mordaza”, sanciona a cualquiera que tenga o comparta información considerada una amenaza por el gobierno. Se instauró la cadena perpetua para “crímenes de odio” y en diciembre de 2020 la Asamblea aprobó la Ley Guillotina, que da al oficialismo un amplio margen para apartar opositores de las elecciones, al excluir de los cargos de elección popular a quienes encabecen o financien un golpe de Estado, alteren el orden constitucional, o exijan o aplaudan sanciones internacionales, actos de los que el oficialismo acusa a la oposición.

En El Salvador, una vez que Bukele ratificó su hegemonía parlamentaria con mayoría absoluta (2021), se desplazó y dejó casi en la nada a las fuerzas tradicionales que gobernaron el país desde 1989. El presidente y su entorno han acometido una reforma constitucional para permitir su reelección y concentrar mayores competencias. Desde 2020, un equipo liderado por el vicepresidente Félix Ulloa ha impulsado la reforma. Es un proceso muy personalista, donde el presidente señala qué reformas impulsar y cuáles no. El anteproyecto propone modificar 216 de los 274 artículos de la Constitución de 1983. De este modo, se busca crear un modelo plebiscitario (referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato) y reforzar el poder presidencial, cuyo mandato pasa de cinco a seis años.

Esta estrategia de confrontación ha avanzado de tal forma que Jean Manes, la embajadora de EEUU en San Salvador (actualmente en funciones), denunció en rueda de prensa que Washington considera que El Salvador enfrenta un “declive de la democracia” que “daña la relación bilateral”, porque el gobierno de Bukele trata de “debilitar la independencia judicial, atacar y destruir a la oposición política, declarar enemigo cualquier voz y opinión diferente, crear un ambiente de miedo y una máquina de comunicación y propaganda del Estado y atacar u destruir los medio independencia, cerrar los espacios para la sociedad civil y utiliza las fuerzas de seguridad para intimidar a los opositores”.

(3) Campañas permanentes de desprestigio contra la oposición

El rechazo y repudio al “viejo régimen” es utilizado como carta blanca para cambiar el sistema político. Esto se ve en el proyecto de reforma constitucional de Bukele, en las arremetidas de Bolsonaro contra el poder judicial y en el sistema electoral y las leyes nicaragüenses para limitar el margen de acción opositor. La demolición de las instituciones se estructura también mediante campañas mediática y en las redes sociales buscando desprestigiar los liderazgos y partidos hegemónicos previos, ahora en la oposición. La lucha contra la corrupción se convierte no sólo en una forma de higienizar el sistema, sino también de erosionar y anular a los partidos opositores.

En El Salvador se ha enterrado el período 1989-2019 y a sus principales actores: la Alianza Republicana Nacionalista (Arena), en el poder entre 1989 y 2009, y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), entre 2009 y 2019. La corrupción se convierte en funcional para deslegitimar al adversario. Bukele aprovechó una operación de la fiscalía contra Arena, por un viejo caso de desvío de donaciones, para desplazar a los opositores fuera del sistema cuando dijo que su gobierno y los diputados elegidos bajo sus siglas, Nuevas Ideas y GANA, no negociarían con Arena, el FMLN, ni sus organizaciones “satélites”.

Bolsonaro ganó las elecciones de 2018 al canalizar el sentimiento antilulista y anti-PT y el rechazo a la corrupción petista (2002-2017). Llevó a su gabinete a Sergio Moro, el juez que dirigió las investigaciones sobre la corrupción. En la presidencia apartó a Moro y buscó el respaldo, desde 2020, de los partidos más vinculados al clientelismo tradicional, el Centrão. Bolsonaro redirigió su estrategia hacia la confrontación institucional con la Suprema Corte de Justicia y con el Tribunal Superior Electoral, especialmente con su presidente, Roberto Barroso, al que calificó de filho da puta. Bolsonaro, sin partido propio y en caída libre en las encuestas, está viendo como Lula da Silva, su principal rival, crece en intención de voto para las presidenciales de 2022. Por eso decidió “enfangar la cancha” con dudas sobre el sistema electoral y la urna electrónica, de acreditada solvencia desde hace 20 años, para poder alegar fraude ante un resultado electoral adverso. El pasado 8 de julio amenazó: “O hay elecciones limpias o no habrá elecciones” y dijo que entregará la banda presidencial “a quien gane con un voto verificable y confiable” en lo que se asemeja a una maniobra de sabor trumpiano. Oliver Stuenkel calificó los comentarios de Bolsonaro sobre las elecciones como una “estrategia para erosionar la confianza en el sistema electoral y facilitar una posible contestación de los resultados si no consigue vencer”.

Estos ejecutivos gobiernan agitando la polarización, que les es funcional, y la alimentan. Maduro, Bolsonaro, Bukele y Ortega, como antes Chávez, Correa y Morales, se ven favorecidos por la crispación, lo que limita la búsqueda de incentivos para alcanzar pactos o forjar alianzas con la oposición, vista como enemiga y no adversaria. Esta dinámica no se da sólo donde hay una deriva autoritaria, Venezuela y Nicaragua, también sucede en la Argentina de Alberto Fernández y Cristina Kirchner. Allí se conoce como “la grieta” a la división transversal que corta a la sociedad y la divide en kirchnerista y antikirchnerista (o macrista y antimacrista), dos bandos sin posibilidad ni voluntad de entendimiento. La grieta es alimentada por unos y otros. Cristina Kirchner, una figura odiada por la oposición, cuando era presidenta (2007-2015) y ahora como vicepresidente, utiliza, al modo de una nueva Evita, un discurso revanchista y pleno de resentimiento social. Retomando los viejos modelos del peronismo clásico, privilegia en sus mensajes la contraposición entre el pueblo (“soy una groncha (negra o vulgar) peronista”) y la elite ilustrada y “blanca”. Eso se desprendía de sus palabras sobre la actriz Esmeralda Mitre, a quien calificó como “una rubia que si este país fuera una monarquía ella sería no menos que duquesa”. Incluso una figura menos dada a la radicalidad y a la provocación en sus discursos, el presidente Fernández, habló durante la reciente campaña de las PASO de la existencia en Argentina de “dos modelos de país en pugna” e irreconciliables.

López Obrador despliega una estrategia similar al enmarcar la realidad política nacional en un contexto muy polarizado. Sus palabras, de rancio sabor decimonónico, se retrotraen al enfrentamiento liberal-conservador de las guerras civiles de 1829 a 1867. Pero el presidente se siente cómodo con esa dinámica. Como escribe Jorge Zepeda Patterson, poco crítico con AMLO, “el presidente ha convertido la confrontación verbal y el hostigamiento a sus adversarios reales o supuestos en el combustible que alimenta sus afanes y desvelos”. Si bien sus políticas públicas y sus estrategias políticas (cooptación de priistas y panistas) son más ortodoxas que sus expresiones verbales, contribuyen a crear un permanente estado de crispación y ahondan las divisiones.

Mientras, Bukele se presenta como un líder joven, millennial, moderno, eficiente y con ideas creativas. Cada vez que se siente cuestionado destila autoritarismo y un lenguaje belicista. Ocurrió cuando la Sala de lo Constitucional se opuso a algunas de sus medidas, y dijo: “¿Dictador? Los hubiera fusilado a todos, o algo así, si fuera de verdad un dictador. Salvás mil vidas a cambio de cinco”. O cuando el 15 de septiembre hubo movilizaciones en las calles en contra del bitcoin como forma de pago y Bukele aseguró no encabezar un gobierno represor, pero dejó en el aire la posibilidad de incrementar la represión en el futuro: “Nunca los hemos reprimido. Fueron a luchar contra una dictadura que no existe... Aquí no hay una dictadura, aquí hay una democracia. No hemos utilizado aún… porque no sé si algún día [la comunidad internacional] van a financiar tanto que vaya a ser necesario, espero que no… no hemos utilizado ni una sola lata de gas lacrimógeno, de las que muchos de ustedes en sus Gobiernos usan a diario”.

Esta estrategia se basa en crear un chivo expiatorio, un enemigo útil (“la casta política”), sobre el que descargar la frustración social con un lenguaje agresivo y de alta carga emocional. Líderes con estas características, como el ultraliberal Javier Milei, que reunió el 13,6% de los votos en las PASO de la ciudad de Buenos Aires, apelan a la polarización y niegan la existencia de acuerdos o consensos, no sólo con la izquierda y el kirchnerismo, sino con la oposición de centroderecha, el antikirchnerismo: “Yo no tengo ni que dialogar ni que acordar nada con inmorales porque mi planteo de la política es un planteo moral. No te voy a subir los impuestos, no voy a ir contra tu libertad, propiedad. Esto que parece tan básico, ni el socialismo de malos modales/kirchnerismo ni el socialismo cool, digamos, las palomas de Cambiemos, ninguno te lo puede asegurar. Todos han subido impuestos, han violado la propiedad y la libertad”.

El discurso belicista de Milei (“Lo primero que le voy a decir a la casta política de mierda, chorra, parasitaria e inútil es que jamás iré contra la propiedad privada”) es una constante de estos nuevos liderazgos, en la línea de Bolsonaro en 2018 (“En los últimos 20 años el PSDB y el PT hundieron a Brasil en una crisis más profunda ética, moral y económica”) o de López Obrador (“la corrupción se ha convertido en la principal función del poder político y el encubrimiento, la impunidad y la complicidad son el principal aglutinante de los grupos que se han sucedido en el ejercicio del gobierno, sean del PRI o sean del PAN, es lo que yo llamo la mafia del poder”).

(4) Cooptación del poder judicial

Para construir sin obstáculos un marco legal-constitucional favorable para los nuevos caudillos no sólo es necesario deslegitimar el adversario, convirtiéndolo en enemigo, sino también anulando la autonomía e independencia del poder judicial. Eso ocurrió en Venezuela al comienzo del chavismo, en Nicaragua la pasada década y ahora en El Salvador y Argentina. Venezuela comenzó una estrategia que le permitió a Chávez gobernar con un poder judicial sometido. En 2004, Chávez y sus aliados en la Asamblea Nacional incrementaron el número de jueces del Tribunal Supremo de 20 a 32. Además, el chavismo, que con mayoría simple en el legislativo podía renovar los tribunales, empezó a nombrar y destituir jueces. Es tal su control sobre el poder judicial que en 2021 la Misión Independiente de Determinación de los Hechos de las Naciones Unidas para evaluar sobre el terreno la situación de Venezuela concluyó que la justicia se ha transformado en una herramienta de represión gubernamental contra la oposición, y que jueces y fiscales participan activamente en detenciones arbitrarias. El informe apunta que “tiene motivos razonables para creer que en los casos analizados [los jueces] y fiscales en lugar de haber garantizado han denegado el goce de derechos a personas opositoras al Gobierno, por haber sufrido injerencia desde dentro de la jerarquía del Poder Judicial o del Ministerio Público”.

En Nicaragua, Ortega ha logrado controlar al poder judicial tras un largo proceso de cooptación iniciado en 2000, cuando firmó con Arnoldo Alemán “El Pacto” que permitió el control bipartidista –otorgando cuotas de representación según su peso político– de las tres instituciones clave del Estado: la Oficina del Contralor General de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Supremo Electoral.

En Honduras, en 2012, cuando el actual presidente Juan Orlando Hernández presidía el Congreso Nacional, el legislativo destituyó a cuatro de los cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Esa misma Sala, falló en 2015 a favor de la reelección presidencial, permitiendo a Hernández presentarse nuevamente y ser reelegido en 2017. Desde muchos ámbitos de la academia y la judicatura se denunció que esa destitución suponía un acto arbitrario e ilegal por carecer el Congreso de competencias y de poderes.

En esta década, el poder judicial salvadoreño parece sufrir un proceso de cooptación por el ejecutivo. Nada más conquistar la mayoría absoluta en la Asamblea (elecciones de febrero de 2021), el legislativo, en manos de Nuevas Ideas, el partido bukelista, destituyó a los magistrados titulares y suplentes de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema y al fiscal general. La nueva Sala Constitucional, integrada por jueces designados por el partido gobernante, ordenó en septiembre de 2021 al Tribunal Supremo Electoral que permita al presidente participar en las elecciones de 2024 para un segundo mandato, lo cual no está contemplado en la Constitución, que impide la reelección inmediata.

Posteriormente, la bancada oficialista, y algunos aliados como GANA, el PDC y el PCN, eligieron a los siete nuevos miembros propietarios del Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ). Si primero se escogió a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y después se obligó a salir a un tercio de los jueces mayores de 60 años o quienes hayan completado 30 años de ejercicio, finalmente el control del CNJ permite controlar el organismo que eleva las ternas para la elección de los nuevos jueces. Como recuerda José Miguel Vivanco, director de la División de las Américas de Human Rights Watch, “el 1 de mayo, los legisladores destituyeron y reemplazaron a cinco jueces de alto rango y al fiscal general. Esto ocurrió el primer día que Bukele contó con el control de la Asamblea. Y fue apenas el comienzo. Posteriormente, la Asamblea designó a cinco nuevos jueces, violando el proceso establecido en la Constitución y en el reglamento de la propia Asamblea. La Asamblea ya ha nombrado 10 jueces de la Corte Suprema, a pesar de que la legislación salvadoreña establece que cada nueva asamblea debe nombrar solo a 5 de los 15 jueces de este alto tribunal. El 31 de agosto, la Asamblea también aprobó reformas de ley que permiten cesar de sus funciones a jueces y fiscales mayores de 60 años. Las reformas –que replica estrategias similares adoptadas anteriormente en Hungría y Polonia– permitirían que una estimada tercera parte de los jueces del país sean removidos de inmediato. Pero la Corte Suprema, que Bukele ahora controla, podrá autorizar que algunos jueces mayores de 60 permanezcan en su cargo, por razones de ‘necesidad’ o ‘especialidad’. Es predecible que esta facultad se use para premiar a jueces leales al gobierno”.

(5) El renovado papel político de las Fuerzas Armadas

Estos nuevos liderazgos, sin base partidaria consolidada, buscan apoyos en otros organismos e instituciones. Una de las más importantes, por su nivel de organización y amplia capilaridad y presencia, son las Fuerzas Armadas, que no sólo están siendo utilizadas para funciones clásicas como las de la seguridad ciudadana, sino que en países como Brasil y El Salvador están cumpliendo otro papel más político.

La tentación “militarista” ya estaba presente en el régimen de Fujimori en Perú en los 90 y en el de Chávez una década después y se ha repetido en fenómenos políticos más recientes (Bolsonaro y Bukele). El brasileño, ex militar (capitán de la reserva del Ejército), sin partido propio (está enfrentado con el que acudió a las elecciones de 2018), sin una base legislativa consolidada, ha visto en las Fuerzas Armadas un aliado y una plataforma de apoyo. El número de militares ocupando cargos civiles en el Gobierno brasileño se duplicó desde que asumió como presidente en enero de 2019, pasando de 2.765 en 2018 a 6.157 en 2020. El total de militares activos y de la reserva en cargos civiles fue calculado por el Tribunal de Cuentas de la Unión. Según este organismo, si en 2019, en el primer año de Bolsonaro, había 3.515 militares en el Gobierno, su número creció un 75,2 %, hasta los 6.157 en el segundo. Respecto a 2018, último año del presidente Michel Temer, el incremento fue del 122,7%. Casi la mitad del gabinete ministerial de Bolsonaro está ocupado por militares.

Las Fuerzas Armadas han sido utilizadas por Bolsonaro en el juego político como herramienta en su estrategia de presión o amedrentamiento contra los opositores y los contrapoderes. Bolsonaro aspiraba a que el Congreso cambiara las urnas electrónicas por el voto impreso de cara a las elecciones de 2022. Para forzar la resistencia del legislativo al proyecto, en agosto sacó decenas de carros de combate en Brasilia, rodeando edificios oficiales del Congreso. La maniobra fue contemplada por la mayoría de políticos de la oposición y hasta por aliados del Gobierno como una intimidación al poder judicial y a los diputados, que ese mismo día votaban la propuesta del Gobierno.

Bukele ha emprendido un camino paralelo, al convertirse en un aliado del ejército. Impulsó la duplicación de los efectivos de las Fuerzas Armadas: de los 20.232 actuales a 40.000 el próximo lustro, para que apoyen a la Policía Nacional Civil (PNC) y se incorporen a tareas de seguridad, especialmente contra las maras (pandillas). Asimismo, en sus discursos patrioteros, Bukele llama a la unidad nacional ante la teórica existencia de un “enemigo interno”. Trata de ganarse a los miliares, impidiendo el desbloqueo de los archivos relacionados con la matanza de El Mozote (1981), donde fueron asesinados más de 1.000 campesinos.

Las Fuerzas Armadas han sido utilizadas también por Bukele para intimidar a los adversarios. En especial, como en Brasil, contra las instituciones, que ejercen de contrapeso y límite al poder presidencial. Un ejemplo de esa estrategia se produjo a principios de 2020 cuando la Asamblea Nacional, donde la oposición al bukelismo contaba con mayoría, se opuso a aprobar un préstamo de 109 millones de dólares para financiar su plan contra las pandillas. Bukele irrumpió en el Parlamento escoltado por militares y policías armados con fusiles de asalto para exigir a los diputados la aprobación del préstamo. Tras sentarse en la silla del presidente de la Cámara y orar, simuló el comienzo de una sesión plenaria. Posteriormente, ante sus seguidores, utilizó un en tono amenazante contra el legislativo: “Si quisiéramos apretar el botón, solo apretamos el botón”. Bukele admitió, más de un mes después de lo sucedido, que se trató de “una forma de presión” contra la Asamblea.

(6) El acoso a los medios de comunicación

Sometido el poder legislativo, amedrentada la oposición, cooptado el poder judicial, con la Fuerzas Armadas y cuerpos policiales controlados, el último escenario en el que los liderazgos autoritarios despliegan su estrategia de demolición de la institucionalidad y la cultura democrática es el control de la opinión pública y el acoso a los medios de comunicación. Los ejemplos de ese acoso ya conocidos en Venezuela (cierre de RCTV en 2007), Ecuador (aprobación en 2013 de la Ley Orgánica de Medios, muy restrictiva con la libertad de expresión), e incluso en Argentina (pelea de Cristina Kirchner con el Grupo Clarín), se dan ahora en Nicaragua y El Salvador.

En los dos años de gobierno de Bukele ha habido una práctica de acoso al periodismo, como denunció el secretario general de la OEA, Luis Almagro, cuando aseguró que el ejecutivo salvadoreño buscaba “silenciar las voces críticas”. El ejemplo más notable ha sido la expulsión del país del editor del periódico digital El Faro, el mexicano Daniel Lizárraga, a quien se le revocó su permiso de estancia de tres meses en el país. Más lejos ha ido el gobierno de Ortega respecto al diario La Prensa –un referente en la lucha contra las dictaduras nicaragüenses desde los años 20 y en especial desde los tiempos de Somoza– cuya sede central fue ocupada, su gerente general, Juan Lorenzo Holmann, detenido y congeladas sus cuentas bancarias, obligando a este medio a despedir al 60% de su plantilla.

Perú no ha llegado a esos extremos, pero el partido Perú Libre (marxista, leninista y mariateguista) por el que se presentó el actual mandatario, Pedro Castillo, promueve un proyecto sobre libertad de expresión que busca declarar de necesidad pública e interés nacional “la justa y equitativa distribución del espectro electromagnético y radioeléctrico en radio, televisión y otros medios, y la transmisión en el territorio nacional”. La propuesta considera que los medios son “un servicio público de competencia de la nación”, cuya idoneidad debe ser “protegida y promovida por el Estado”. En casos de emergencia, sostiene, el Estado puede dictar medidas de obligatorio cumplimiento para los operadores, e incluso asumir el control total de determinadas actividades. El Consejo Directivo del Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) considera que la propuesta constituye una amenaza directa a la libertad de expresión.

Conclusiones

Las democracias latinoamericanas llegaron “fatigadas” a 2020 y están saliendo de la pandemia no sólo debilitadas sino también acosadas. A la herencia de problemas estructurales, socioeconómicos y político-institucionales no resueltos, se ha unido un contexto económico desfavorable (pérdida del PIB per cápita desde 2014) y una coyuntura internacional adversa para las democracias con ascenso de autoritarismos como los de Turquía o Rusia o de liderazgos que cuestionan las instituciones como el de Trump. Todo ello ha facilitado la presencia en América Latina de liderazgos políticos desleales con la institucionalidad democrática, que proponen alternativas autoritarias: de concentración de poder, con presidentes-caudillos, recorte del margen de acción de la oposición y desequilibro de la balanza de poder a favor del ejecutivo en detrimento del legislativo y el judicial.

El autoritarismo está avanzando en buena parte del continente, lo que se traduce en varios fenómenos de erosión democrática tanto en gobiernos de derecha como de izquierda. Hombres fuertes, caudillos, que someten el poder judicial y el legislativo, cooptan a las fuerzas armadas y policiales, persiguen a la oposición por delitos de opinión y restringen la libertad de expresión.

El autoritarismo avanza en el continente por varias razones. En primer lugar, por la histórica y progresiva desafección de los ciudadanos latinoamericanos con las instituciones, los políticos y los partidos. Esto se ha acelerado gracias a la parálisis económica (2014-2019) y a los efectos económico-sociales de la pandemia (2020), junto con un profundo sentimiento antielitista. El fenómeno se refuerza ante el hecho de que el desencanto con el funcionamiento de la democracia ha hecho crecer las preferencias por regímenes autoritarios. En casi todos los países, las principales encuestas de opinión pública, como el Latinobarómetro de 2018 o el Barómetro de las Américas de 2019, evidenciaban, desde antes de la pandemia, una caída en la confianza hacia la democracia y sus instituciones.

El último Latinobarómetro, publicado en 2021, confirma algunas de estas tendencias: el apoyo a la democracia sigue sin alcanzar el 50% de la población y, si bien no ha continuado el deterioro ya que se ha recuperado levemente, ha sido casi testimonial (un punto porcentual). En 2020, pese a la pandemia, se detuvo la caída en el apoyo a la democracia que venía registrándose en la última década: entre 2010 y 2018 ese respaldo se redujo del 63% al 48%, para subir en 2020 al 49%. La preferencia por un modelo no autoritario no ha aumentado: viene disminuyendo muy lentamente desde que se registrara su punto más alto en 2001, un 19%, y ahora se sitúa en el 13%. Más preocupante es la indiferencia hacia el régimen democrático (27%), que alimenta a los nuevos autoritarismos. Casi un tercio de la población no se inclina por ningún tipo de régimen lo que lleva a pensar que su posicionamiento frente a la política es meramente pragmático, instrumental y posibilista, ajeno a principios o valores cívicos y de ciudadanía republicana y democrática.

Si bien el apoyo a una dictadura militar se mantiene estable desde 2018 en el 13%, el respaldo a un “gobierno no democrático” aumentó tres puntos porcentuales –del 49% al 51% en 2020–. Más de la mitad de la población estaría dispuesta a aceptar condiciones no democráticas para solucionar sus problemas, una cifra que en El Salvador llega al 63% y explicaría el “fenómeno Bukele”. Como apunta el Latinobarómetro, “América Latina estaba pasando y continúa en un período de altos niveles de crítica a la forma como existe y se desempeña la democracia, sin que la pandemia haya mutado esas coordenadas. La indiferencia al tipo de régimen nos dice que los ciudadanos se han alejado de la política, la democracia, declarando que les da lo mismo. Esta indiferencia es parte sustantiva de la decepción por el bajo nivel, el mal funcionamiento, de la democracia en cada país”.

Las redes sociales cumplen un papel de altavoz y de amplificación de la crispación y polarización y han convertido a la política más en un campo de batalla, donde priman los símiles y términos bélicos, que en un mecanismo de resolución pacífica de los conflictos. La polarización en los extremos del espectro político se ha transformado en caldo de cultivo para la expansión del autoritarismo.

Finalmente, y como consecuencia de esta coyuntura y de la crisis de los partidos políticos, la ciudadanía busca otras alternativas para solucionar sus demandas (corrupción, problemas económicos y de seguridad ciudadana). Unas alternativas no sólo ajenas sino contrarias al sistema institucional que, a diferencia de otras crisis, han ganado fuerza y legitimidad “de hecho” entre la ciudadanía. Alternativas que juegan dentro del sistema institucional pero que persiguen acabar con las estructuras legales y constitucionales y proponen un modelo autoritario, una especie de “régimen plebiscitario” centralizado en la figura de un mandatario con alta acumulación de poder (un modelo hiper presidencialista) y un recorte de competencia y margen de acción para los contrapoderes institucionales, las oposiciones y la opinión pública.

Más que nunca, la región entra en un período en el que se va a poner en juego la fortaleza de sus instituciones democráticas, que si bien, en líneas generales, presentan falencias históricas y estructurales, son más sólidas en países como México, Brasil, Colombia o Chile que en Guatemala, El Salvador o Perú.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real instituto Elcano | 
@CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | 
@RNCASTELLANO

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<![CDATA[ México: híper presidencialismo sin partido hegemónico ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari86-2021-murayama-mexico-hiper-presidencialismo-si-partido-hegemonico 2021-10-21T02:24:47Z

México experimenta un fenómeno de alta concentración de poder en el presidente López Obrador. Pero, como se demostró en las elecciones de 2021, la ciudadanía vota en mayor número por opciones políticas de oposición. Es una paradoja en la que se juega el futuro de la democracia mexicana.

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Tema

México experimenta un fenómeno de alta concentración de poder en el presidente López Obrador. Pero, como se demostró en las elecciones de 2021, la ciudadanía vota en mayor número por opciones políticas de oposición. Es una paradoja en la que se juega el futuro de la democracia mexicana.

Resumen

En junio de 2021 México renovó su Cámara de Diputados y fueron electos 30 congresos locales y los alcaldes de 30 entidades federativas, así como 15 gubernaturas. El presidente Andrés Manuel López Obrador, a través de una coalición electoral, se hizo con la mayoría de la Cámara y ganó 12 de las 15 gubernaturas. De esta forma consolida su liderazgo y su partido se confirma como la primera fuerza política para continuar con un programa de gobierno que introduce profundos cambios en el diseño constitucional, el funcionamiento de las instituciones y los equilibrios de poder en México.

No obstante, la mayoría del gobierno y sus aliados en la Cámara de Diputados no se explica directamente por una votación ciudadana mayoritariamente a su favor, sino por la distorsión del sistema de representación y de traducción de votos populares en escaños. De manera relevante, los resultados de los comicios de 2021 permiten identificar que México no vive, como en el pasado, bajo la sombra de un partido hegemónico. Así lo muestran dos instrumentos usuales en la ciencia política: (1) el número efectivo de partidos (con respecto a la votación y a los asientos parlamentarios); y (2) el índice de proporcionalidad de Gallagher.

Análisis

Introducción

En junio de 2021 México renovó totalmente la Cámara de Diputados y tuvo también elecciones en las 32 entidades federativas (estados) que componen la república, donde se eligieron 30 congresos locales, las alcaldías de 30 estados y 15 gubernaturas. Fueron las “elecciones intermedias” del mandato de Andrés Manuel López Obrador, quien llegó al poder en 2018 identificado como el primer candidato de izquierda en alcanzar la presidencia.

López Obrador es el primer gobernante desde 1997 que cuenta con una mayoría parlamentaria en ambas Cámaras del Congreso de la Unión. En los primeros tres años de su gobierno ha llevado a cabo importantes cambios que afectan el diseño constitucional, el funcionamiento de las instituciones y los equilibrios de poder. Por ejemplo, decidió interrumpir la principal obra de infraestructura en décadas –el aeropuerto que se construía en Texcoco–, lo que provocó una drástica caída en la confianza del sector privado, optó en seguida por revertir reformas constitucionales en materia de apertura a la inversión privada en energía o de evaluación de la calidad educativa, mientras impulsó cambios legales para militarizar las tareas de seguridad pública. La figura de un mandatario fuerte, sin contrapesos, recuerda a los presidentes todopoderosos de la larga época de partido hegemónico que predominó durante buena parte del siglo XX bajo el régimen del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el que, por cierto, López Obrador se formó como político.

No obstante, la sociedad mexicana poco tiene que ver con la de hace 50 años. El sistema político vivió en las últimas tres décadas del siglo XX una transición democrática que permitió asegurar la limpieza en los procesos electorales y, a partir de ello, edificar un sistema plural de partidos que ha dado tres alternancias en la presidencia en las cuatro elecciones realizadas desde 2000. Los resultados de los comicios de 2021 permiten identificar que México no vive, como en el pasado, bajo la sombra de un partido hegemónico y que el número real de partidos y su representación en el Congreso muestran una persistente pluralidad política que no puede ser conjurada. Así, México experimenta, por un lado, un fenómeno de alta concentración de poder en el presidente, pero, por el otro, la ciudadanía vota más por opciones políticas de oposición. Es una paradoja en la que se juega el futuro de la democracia mexicana.

La voz de las urnas

Antes de analizar los resultados de las elecciones de 2021, es preciso un apunte acerca de cómo López Obrador se hizo de la mayoría de las Cámaras a partir de 2018.

En un país presidencialista no sólo en el diseño legal de su régimen político sino en su cultura política como lo es México, el triunfo de López Obrador en 2018 con 30 millones de votos a su favor, que significaron el 53% de los sufragios, hizo pensar que ese apoyo también se había producido en la votación parlamentaria, sobre todo porque la coalición ganadora (encabezada por el partido Morena en alianza con los partidos del Trabajo –originariamente de ideología maoista– y Encuentro Social –derecha conservadora en temas como el aborto–) logró obtener la mayoría de los legisladores en ambas Cámaras. Sin embargo, los estudiosos del sistema político mexicano prácticamente no repararon en que esa mayoría de asientos se construyó por deficiencias normativas en la manera de traducir votos en escaños y por estrategias políticas que permitieron vulnerar los límites que la Constitución mexicana impone a la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados.1

Figura 1. Votación y composición del Congreso mexicano en 2018
  Votos a diputados (1) % Votos a senadores %
Coalición Morena 24.538.267 45,9 24.746.578 46,5
Oposiciones 28.947.059 54,1 28.459.965 53,5
Total 53.485.326 100,0 53.206.543 100,0
  Diputaciones % Senadurías %
Coalición Morena 308 61,6 69 53,9
Oposiciones 192 38,4 59 46,1
Total 500 100,0 128 100,0
(1) Votación Nacional Emitida, que resta los votos nulos, los de candidatos independientes y los de partidos que no conservan su registro al no alcanzar al menos el 3% de la votación total. Fuente: elaboración propia con datos del INE.

Como muestra la Figura 1, los partidos que respaldaron a López Obrador no lograron en 2018 la mayoría del voto popular a la Cámara de Diputados ni al Senado y, no obstante, consiguieron la mayoría de asientos en ambas durante la LXIV legislatura que concluyó en agosto de 2021. La mayoría de votos populares se convirtió en minoría legislativa y viceversa, los partidos que tuvieron menos de la mitad de los sufragios en las urnas acabaron contando con más de la mitad de los asientos en las dos Cámaras del parlamento mexicano.

En 2021 no se renovó el Senado, porque la Constitución prevé que se elija cada seis años coincidiendo con la votación a la presidencia de la república, mientras que la Cámara de Diputados se renueva cada trienio.

La Cámara de Diputados la integran 500 legisladores, de los que 300 se eligen en distritos uninominales de mayoría relativa (el candidato más votado obtiene la diputación) y 200 de representación proporcional en cinco circunscripciones de 40 diputaciones cada una (los partidos que logren a nivel nacional el 3% de los votos conservan su registro y, en consecuencia, participan en la distribución de la representación proporcional).

Diez partidos políticos nacionales compitieron en las elecciones mexicanas de 2021. La oficialista Morena formó una coalición parcial –no presentó las mismas candidaturas en los 300 distritos– con los partidos del Trabajo y Verde Ecologista –que entre 2006 y 2018 se había coaligado con el PRI–. También hubo otra coalición parcial sin precedentes entre los tres partidos que protagonizaron la transición a la democracia en México: el PRI, el Partido Acción Nacional (PAN) y el de la Revolución Democrática (PRD). De forma individual se presentó Movimiento Ciudadano –que en 2018 había hecho coalición con el PAN y el PRD– y tres nuevos partidos, que obtuvieron su registro en 2020 y tuvieron que competir en solitario porque así lo dispone la ley: Partido Encuentro Solidario (PES), Fuerza Social por México (FXM) y Redes Sociales Progresistas (RSP).

Las alianzas políticas en México se explican básicamente por la voluntad pragmática de obtener la mayor cantidad de triunfos posibles y no por afinidades programáticas o ideológicas.

En 2021 se emitieron a nivel nacional 47,4 millones de votos válidos, sin contar los nulos y por candidatos no registrados (véase la Figura 2). El partido más votado fue Morena, con 16,76 millones de votos, el 35,3% del apoyo ciudadano, lo que le coloca como la principal fuerza política del país con la preferencia de un poco más de un tercio de los electores. Sin embargo, se trata de un apoyo muy distante del que, todavía en los años 90 del siglo pasado, obtenía el PRI cuando se erosionaba su carácter de partido hegemónico.2

Figura 2. Votación válida emitida a Diputados, 2021
Partido Votos %
PAN 8.967.785 18,9
PRI 8.715.191 18,4
PRD 1.792.348 3,8
PT 1.594.635 3,4
PVEM 2.670.677 5,6
MC 3.449.804 7,3
Morena 16.756.189 35,3
PES 1.352.388 2,9
RSP 868.444 1,8
FXM 1.216.780 2,6
Independientes 44.311 0,1
Total 47.428.552 100,0

Tomando en cuenta los votos del Partido Verde (2,67 millones, el 5,6% del total) y del Trabajo (1,59 millones de sufragios, 3,4%), que formaron una coalición electoral parcial con Morena, el bloque político gubernamental alcanzó 21 millones de votos válidos, el 44,3% del respaldo popular.

Los cuatro partidos de oposición que conservan su registro (PAN, PRI, PRD y MC) en conjunto lograron 22,9 millones de votos (el 48,3%), es decir, 1,9 millones de sufragios ciudadanos más que la coalición del gobierno.

Las tres opciones que compitieron por vez primera (Encuentro Solidario, Redes Sociales Progresistas y Fuerza por México) no alcanzaron el 3% de la votación para permanecer como partidos políticos nacionales. En consecuencia, como no habrá nuevos partidos hasta 2026 porque la legislación mexicana permite la creación de partidos sólo en el ciclo que se abre tras una elección de presidente, solo siete partidos protagonizarán en 2024 la elección presidencial y la renovación de ambas Cámaras del Congreso de la Unión.

Distorsión entre votos y escaños en 2021

A partir de la elección de 2021 el presidente López Obrador podrá mantener la mayoría en la Cámara de Diputados si los partidos que formaron su coalición permanecen unidos, pues como se desprende de los datos de la Figura 3, en conjunto obtuvieron 278 diputaciones (198 de Morena, 43 del PVEM y 37 del PT), el 55,6% del total. El gobierno de López Obrador quedó lejos de la mayoría calificada de dos terceras partes (333 asientos) de la Cámara de Diputados, requeridos para hacer cambios constitucionales o, por ejemplo, para designar los consejeros del Instituto Nacional Electoral.

Figura 3. Diputaciones por partido en la Cámara de Diputados, 2021
  Mayoría relativa Representación proporcional Total %
PAN 73 41 114 22,8
PRI 30 40 70 14,0
PRD 7 8 15 3,0
PT 30 7 37 7,4
PVEM 31 12 43 8,6
MC 7 16 23 4,6
Morena 122 76 198 39,6
Total 300 200 500 100,0

No debe pasar desapercibido que la mayoría parlamentaria del gobierno no es fruto de una mayoría en el voto popular. Las oposiciones tendrán 222 diputados, aunque con más sufragios ciudadanos que los partidos que respaldan al presidente.

Esta peculiar situación –que la minoría de votos se vuelva mayoría de escaños y que la mayoría de sufragios acabe siendo minoría parlamentaria– se explica por tres razones fundamentales. Una, la existencia de un sistema mixto de integración de la Cámara con 300 diputados de mayoría relativa (en cada distrito el partido o coalición más votado se lleva el 100% de la representación, anulando así la expresión de las minorías, lo que siempre implica sobre- y subrepresentación). Dos, los 200 diputados de representación proporcional no se asignan para corregir la distorsión de la mayoría relativa. Y, tres, la figura de las coaliciones en la legislación electoral mexicana permite asignar triunfos de mayoría relativa a partidos que no necesariamente son los más votados en cada distrito.

Esto último implica la existencia de una suerte de “partidos nodriza” para disfrazar triunfos uninominales del partido A (el más votado) como victorias de B (el socio menor de la coalición). El partido mayoritario de una coalición puede aprovechar a sus aliados para sumar triunfos distritales sin que sean contabilizados al partido que en efecto recibió la mayor cantidad de votos, no a la hora de asignar curules de representación proporcional, sino al que establece ex ante a través de un convenio de coalición. El rédito de esta jugada es que como el partido A aparenta tener menos triunfos distritales podrá recibir más diputados plurinominales. La Figura 4 muestra el caso concreto de esta operación en 2021.

Figura 4. Triunfos por coalición en mayoría relativa y partidos más votados, 2021
Coalición Juntos Hacemos Historia
Partido Distritos en que fue más votado Asignación a Morena Asignación a PT Asignación a PVEM
Morena 115 58 30 27
PVEM 3 0 0 3
PT 0 0 0 0
Total 118 distritos ganados 58 30 30
Coalición Va por México
Partido Distritos en que fue más votado Asignación a PAN Asignación a PRD Asignación a PRI
PAN 38 31 3 4
PRD 2 1 1 0
PRI 25 7 3 15
Total 65 distritos ganado 39 7 19
Fuente: Elaboración propia a partir del sistema de cómputos distritales del INE

La coalición Juntos Hacemos Historia (Morena, PT y PVEM) participó con los mismos candidatos en 183 de los 300 distritos electorales uninominales y triunfó en 118. Morena fue el partido más votado en 115 y el PVEM sólo en tres. No obstante, por el convenio de coalición se le atribuyen los triunfos a 30 candidatos del PT, a pesar de que no ganó un solo distrito ni fue el más votado de la coalición en ningún distrito electoral. Son 30 triunfos trasladados de Morena al PT por acuerdo previo entre ellos, no por voluntad de los electores. Asimismo, el PVEM recibió la constancia de 27 triunfos de mayoría relativa en distritos donde en realidad el partido más votado fue Morena. Así que Morena obtuvo 58 triunfos que sí se le reconocen directamente y otros 57 que trasladó a sus dos socios minoritarios.

Lo anterior también explica importantes distorsiones en la representación, como que el PVEM terminara obteniendo por ambas vías, mayoría relativa y representación proporcional, 43 diputados. Esto es, 20 legisladores más que Movimiento Ciudadano a pesar de que este último obtuvo 779.000 votos más que el Partido Verde. La distorsión se muestra también en el caso del PT que, siendo el partido con menos apoyo ciudadano de los que llegan a la Cámara, obtiene 39 diputados, más que el MC (23) y el PRD (15), con un caudal mayor de voto ciudadano.

Este fenómeno de los partidos “nodriza” ocurrió también en menor medida en el caso de la coalición Va por México (PAN, PRI y PRD), que ganó en conjunto 65 distritos. El PAN fue el más votado en 38, pero trasladó tres al PRD y cuatro al PRI. El PRD obtuvo la mayor votación de los coaligados en dos distritos, pero los candidatos registrados correspondieron al PAN y al PRI. El PRI fue el más votado de la coalición en 25 distritos, de los que trasladó siete al PAN y tres al PRD (véase la Figura 4).

Figura 5. Sub y sobre representación en la Cámara de Diputados
  % de votos (A) % de escaños (B) Diferencia (A-B)
PAN 20,4 22,6 2,2
PRI 19,8 14,2 -5,6
PRD 4,1 3,0 -1,1
PT 3,6 7,4 3,8
PVEM 6,1 8,6 2,5
MC 7,8 4,6 -3,2
Morena 38,1 39,6 1,5
Total 100,0 100,0 0,0

Las elecciones locales en 2021

En las 15 gubernaturas en disputa en 2021, Morena se hizo con el triunfo en 11 (Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Zacatecas), y su aliado el PVEM en San Luis Potosí. El PAN conservó Chihuahua y Querétaro, mientras que Movimiento Ciudadano ganó Nuevo León.

En la renovación de los 30 Congresos locales, Morena logró hacerse con la mayoría absoluta en 18 estados. En 11 la mayoría la tendrán distintas coaliciones formadas por partidos de oposición y en un caso hay empate entre los partidos del gobierno federal y sus competidores. Puede decirse, en suma, que el ganador de las elecciones fue Morena, pues de las 15 gubernaturas en juego sólo gobernaba en una entidad –Baja California–, que mantuvo, y ganó por vez primera 10 estados más en donde fueron derrotados el PAN, el PRI y el PRD.

Conclusiones

Sin embargo, no hay partido hegemónico

Con lo antes expuesto, conviene preguntar si los resultados de 2021 y la integración de la Cámara de Diputados hablan de un sistema de partidos en México más o menos competitivo que en el pasado. Valga para ello emplear dos instrumentos usuales en ciencia política: (1) el número efectivo de partidos (con respecto a la votación y a los asientos parlamentarios); y (2) el índice de proporcionalidad de Gallagher.3

Figura 6. Índice de Gallagher y número efectivo de partidos para la Cámara de los Diputados, 1998-2021
Figura 6. Índice de Gallagher y número efectivo de partidos para la Cámara de los Diputados, 1998-2021
Fuente: el autor.

La Figura 6 permite obtener dos conclusiones notables. Por un lado, con base en el número efectivo de partidos en términos de votos y de representación, se aprecia la existencia de un sistema político de mayor pluralismo que el existente en los años 90 y en la primera década del siglo. Los votantes no están configurando un sistema de partido hegemónico ni incluso uno de tipo bipartidista. Si bien la dispersión del voto no llegó al máximo nivel registrado en 2015, la evidencia constata un arraigado pluralismo político en la sociedad mexicana. La votación identifica un índice de 4,81 partidos y el de representación incluye a 4,1 partidos, un número superior al registrado durante la transición democrática entre 1977 y 1997.

La segunda conclusión relevante es que en 2021 disminuyó el índice de Gallagher, que muestra la distorsión entre votos y escaños. Si bien sigue siendo muy alta (7,21), es menor que la registrada en otras cinco integraciones de la Cámara de Diputados (1991, 2006, 2012, 2015 y 2018).

Para lograr que el pluralismo político, la característica electoral más marcada de la sociedad mexicana, se exprese sin alteraciones artificiales en el órgano de la representación popular por excelencia, la Cámara de Diputados, serían necesarias reformas desde el Legislativo para permitir que la vía plurinominal corrija la distorsión de la mayoría relativa y para evitar la artimaña de los partidos nodriza. Si se “escuchara” la voz del pueblo, o mejor dicho de la pluralidad del pueblo, emitida en las urnas, habría que avanzar precisamente hacia una mejor representación de la diversidad política, en lugar de castigarla y desvanecerla mediante reformas para disminuir o, peor, eliminar los legisladores plurinominales como propuso el presidente López Obrador tras los comicios de 2021.

México tuvo en 2021, en medio de la pandemia del COVID-19, una elección democrática que permitió, una vez más, la renovación pacífica del poder y de la representación popular. Quizá es la mejor noticia para la sociedad tras años de una anormalidad alimentada por la combinación de crisis en materia de salud, de economía y de inseguridad. El mandato de las urnas, al no conceder a ninguna fuerza o coalición la mayoría calificada en la Cámara y con ello la posibilidad de reformar la Carta Magna, es justamente un voto de apoyo al sistema constitucional vigente, incluida en él la división de poderes, el federalismo y la existencia de organismos autónomos como el INE y el Banco de México.

México vive así entre un presidente con pretensión de reconcentración de poder y un persistente pluralismo que, sin embargo, no se traduce de manera fiel en los espacios formales de representación política. La manera en que esta tensión se resuelva en el corto y mediano plazo determinará si México continúa siendo una democracia en esta era de resurgimiento de diversos autoritarismos.

Ciro Murayama
Economista y consejero del Instituto Nacional Electoral (INE) de México | @CiroMurayamaINE


1Nota al pie de página

2 Para una explicación más amplia de la distorsión de la representación en la Cámara de Diputados de México en 2018, véase Ciro Murayama (2019), “La toma del Congreso por Morena”, Nexosnº499, julio.

3 En la elección de 1991 el PRI obtuvo el 58,5% de los votos, y en la de 1994 el 48,58%. Véase Enciclopedia Parlamentaria de México, serie IV, vol. III, tomo 2, “Legislación y estadísticas electorales. 1814-1997”.

4 La explicación de la metodología de cálculo puede verse en el nº 50 de Configuraciones, Ciro Murayama, “Tres décadas de integración parlamentaria: la pluralidad irreversible”. Agradezco el apoyo de Martín Gou en el cálculo de esta serie.

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La integración latinoamericana, tras una larga fase de decadencia, ha intentado un último esfuerzo de relanzamiento en la última Cumbre de la CELAC, celebrada en Ciudad de México. Pese al liderazgo que buscaba asumir el presidente López Obrador, sus esfuerzos se han saldado con un balance negativo.

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Tema

La integración latinoamericana, tras una larga fase de decadencia, ha intentado un último esfuerzo de relanzamiento en la última Cumbre de la CELAC, celebrada en Ciudad de México. Pese al liderazgo que buscaba asumir el presidente López Obrador, sus esfuerzos se han saldado con un balance negativo.

Resumen

La VI Cumbre de la CELAC, celebrada el pasado mes de septiembre en Ciudad de México, dejó cambios más aparentes que reales en torno a la integración latinoamericana. Desde comienzos de 2020 México ostenta la presidencia pro tempore de la organización y el presidente Andrés Manuel López Obrador aprovechó su condición de anfitrión para potenciar su papel de líder regional, apoyado en el proclamado regreso de México a América Latina.

Pese al liderazgo que buscaba asumir, los esfuerzos de López Obrador se han saldado con un balance negativo. El viejo proceso integracionista ha recaído en los vicios de siempre: los habituales excesos de retórica y nacionalismo y la ausencia de un liderazgo claro. En esta ocasión, la ausencia de Brasil ha sido determinante, pese al manto de silencio tejido en torno a su incomparecencia. Desde esta perspectiva, uno de los puntos que ha signado el fracaso de la Cumbre es la imposibilidad de construir una hoja de ruta que pese a todas las dificultades imperantes permitiera relanzar la unidad regional y la cooperación intergubernamental.

En su discurso inaugural, López Obrador planteó un proyecto excesivamente ambicioso al animar a que la región marche hacia una especie de UE. Pero en la declaración final, la cumbre caminó por senderos ya muy trillados y desembocó en lugares comunes trufados de voluntarismo y generalidades, lejos del diseño de una agenda pragmática y realista que fortalezca la integración regional.

Análisis

La VI Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) se celebró en Ciudad de México bajo la presidencia pro tempore del país anfitrión. El balance del encuentro ha estado marcado por la presencia de numerosas continuidades y algunos, muy pocos, cambios respecto a la dinámica y la liturgia de las numerosas citas regionales teóricamente centradas en la integración regional, sus implicaciones y efectos.

La CELAC, nacida en 2010-2011 a instancias de Brasil, por un lado, y México, por el otro, ha sufrido, como otros procesos recientes de integración (Unasur), graves dificultades. Su realidad ha quedado muy lejos de las expectativas surgidas en el momento de su creación. Entre las diversas razones que explican esta deriva está la desaparición de Hugo Chávez, uno de sus principales impulsores y animadores, y la retirada de Lula da Silva del gobierno de su país, las divergencias entre sus miembros a partir básicamente del impacto de la crisis venezolana y la parálisis económica que vive la región desde 2014. De hecho, la CELAC cumplió un papel reducido y periférico durante la crisis de la pandemia, pese a haber sido una coyuntura propicia para demostrar su vocación de aglutinar y coordinar a la región frente a un reto común.

La cumbre mostró, como gran novedad, un inusual protagonismo de México en los temas latinoamericanos. Desde este punto de vista, el país que albergó la cumbre ha ido más allá de su condición de anfitrión, tratando de proyectar su liderazgo a escala regional. Sin embargo, ha revestido su estrategia con planteamientos poco realistas y muy voluntaristas (como plantear replicar en Latinoamérica el modelo de la UE) y excesivamente ideologizados (ha primado la presencia y protagonismo de determinados presidentes –Nicolás Maduro y Miguel Díaz-Canel– como compañeros de viaje de su proyecto), sin poder diseñar una hoja de ruta clara y un camino concreto por el que seguir.

(1) México, a la búsqueda de liderazgo regional

En la historia de la integración regional varios países han tratado de impulsarla, asumiendo el liderazgo del proceso. Fue el caso de Argentina, a mediados del siglo XX, y de la Venezuela de Chávez, aupada en la bonanza petrolera y en el carisma del líder. Sin embargo, la progresiva crisis argentina desde los años 50 y el final de la bonanza de la Venezuela chavista hundieron ambos proyectos de liderazgo en América Latina. Por su lado, las dos grandes potencias regionales han carecido de vocación latinoamericanista, bien por haber vivido de espaldas a la región (México) o porque, cuando han podido asumir un papel protagonista, han visto a su entorno latinoamericano como secundario respecto a sus ambiciones globales (Brasil). Lula privilegiaba otros escenarios como el G-20 y los BRICS. Tras una segunda década del siglo XXI de ausencia de un claro liderazgo latinoamericano, México parece querer aspirar ahora a esa posición. Efectivamente, entre las principales novedades de esta cumbre de CELAC está el papel de México y el deseo de la administración de López Obrador de asumir un mayor protagonismo regional. México ha vivido tradicionalmente de espaldas a la región –más allá de su preocupación por América Central y, en menor, por el Caribe–, volcado comercial, diplomática y políticamente hacia EEUU, adonde van más del 80% de sus exportaciones y con quien comparte una amplia frontera además de problemas y diferendos comunes (seguridad, energía, agua y migraciones).

El aislacionismo mexicano hacia la región ha tenido en la “Doctrina Estrada” una base teórica en materia de relaciones exteriores. La “Doctrina”, elaborada por un canciller mexicano en los años 30, defiende la no intervención, o no injerencia, en los asuntos internos de terceros países. En la reunión de CELAC, López Obrador dejó claro que su gobierno sigue imbuido e influido por los lineamientos de Estrada, que tanto definieron la política exterior mexicana en tiempos del PRI (1929-2000). La tradición sigue vigente, como evidenció el presidente mexicano al plantear las tres condiciones irrenunciables de su política exterior: “La no intervención, la autodeterminación de los pueblos y la cooperación para el desarrollo y que ningún Gobierno se arrogue la facultad a someter a otro país bajo ningún motivo, causa o pretexto, o la utilización de dinero, propaganda sanciones económicas diplomáticas o el uso de la fuerza”.

El aislacionismo mexicano se fue quebrando desde los años 90. México colideró con España la creación de las Cumbres iberoamericanas, impulsó el Plan Puebla-Panamá a comienzos del siglo XXI y fue uno de los integrantes de la Alianza del Pacífico y de la CELAC. Sin embargo, su política exterior ha seguido girando en torno al vínculo con Washington (de Vicente Fox a Enrique Peña Nieto) y a la apuesta por privilegiar los asuntos internos (López Obrador). De hecho, el actual presidente se inclinó, desde su llegada al gobierno en 2018, por enfatizar el frente interno (“La mejor política exterior es una buena política interior”). Y salvo una visita a Washington para entrevistarse con Donald Trump, López Obrador no ha viajado al exterior.

Sin embargo, el presidente mexicano sí ha desplegado una creciente vocación latinoamericana, como mostró su apoyo a la formación del llamado Grupo de Puebla, el organismo que con el rótulo de progresista debería reemplazar al ALBA. Así, desplegó una mayor cercanía con determinados gobiernos “progresistas”, como evidencia el trato otorgado al derrocado Evo Morales en 2019, siguiendo una añeja tradición mexicana de respaldo a “gobiernos revolucionarios” o de izquierdas (de Sandino a Fidel Castro, pasando por los republicanos españoles y el guatemalteco Jacobo Arbenz). Esa vocación regional se ha plasmado en acoger el proceso de diálogo político entre el gobierno de Venezuela y la oposición o en aliarse con Argentina para producir vacunas contra el COVID-19, e incluso exportarlas a la región, una iniciativa finalmente frustrada. El último ejemplo es la voluntad de reimpulsar la CELAC como foro alternativo a la Organización de Estados Americanos (OEA).

Desde que México asumió la presidencia pro tempore de CELAC, en enero de 2020, su principal objetivo fue reactivar un organismo que subsistía apenas a la profunda crisis que paralizaba su labor. La tarea recayó en el canciller Marcelo Ebrard, quien diseñó una agenda de 14 puntos para su relanzamiento. En el documento destacaba la lucha contra la corrupción, el fortalecimiento de la cooperación internacional y aeronáutica, la gestión integral de los desastres y el uso sostenible de los recursos oceánicos, así como impulsar una Acción Turística Común. El último punto (“inicio de un proceso de reflexión sobre la gobernabilidad del mecanismo”), pese a su ambigüedad e inconcreción, era el más estratégico para el futuro de la CELAC y explica por qué el nuevo diseño del organismo ha estado en el centro de los debates en la cita del pasado mes de septiembre.

De este modo, la cumbre de la CELAC se convirtió en una apuesta de Estado del ejecutivo mexicano que, pese a los esfuerzos diplomáticos de México y de su presidente, no pudo lograr que Brasil se reintegrara a un foro que abandonó en 2020, ya con Bolsonaro como presidente, debido a la parálisis que atravesaba la institución y al impacto negativo que la crisis venezolana tenía en ella. Al final, sólo acudieron a la cita en Ciudad de México 17 de los 33 mandatarios, con ausencias tan destacadas como las de Argentina, Chile y Colombia.

Pese a los esfuerzos del canciller Marcelo Ebrard y de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SER), que abogaban por una aproximación al tema mucho más pragmática, la apuesta latinoamericanista de López Obrador se ha desplegado con una visión y unos lineamientos muy ideologizados. Se ha privilegiado un discurso poco integrador y polarizante basado en el antiimperialismo, sesgado hacia Cuba, Venezuela y Bolivia. En la celebración del “grito de independencia”, que tuvo como invitado de honor al presidente cubano y sirvió de antesala a la cumbre, el discurso de López Obrador fue un alegato a favor de la Cuba castrista, de su capacidad de sobrevivir a las presiones externas, sin mencionar el régimen de partido único, la ausencia de pluralismo y libertades, así como la represión existentes: “El día de hoy recordamos esa gran gesta histórica y la celebramos con la participación del presidente de la República de Cuba, Miguel Díaz-Canel, quien representa a un pueblo que ha sabido, como pocos en el mundo, defender con dignidad su derecho a vivir libre e independiente, sin permitir la injerencia en sus asuntos internos de ninguna potencia extranjera”.

Más allá de las buenas intenciones de la diplomacia mexicana por fortalecer a la CELAC, el protagonismo que López Obrador, teóricamente el mayor interesado en el éxito de la cumbre, quiso dar a Cuba restó posibilidades de éxito a la reunión. López Obrador dijo que “por su lucha en defensa de la soberanía de su país, el pueblo de Cuba merece el premio de la dignidad y esa isla debe ser considerada como la nueva Numancia por su ejemplo de resistencia. Y pienso que por esa misma razón debiera ser declarada patrimonio de la humanidad”.

La invitación a Díaz-Canel, la presencia de Maduro y la condena de bloqueos desvelaron que el proyecto de AMLO para reflotar la integración regional contenía un marcado sesgo político e ideológico, un obstáculo para que la CELAC se convierta en pivote de la integración.

López Obrador hizo una cerrada defensa de Cuba y Venezuela mientras callaba ante otras dictaduras y autoritarismos emergentes, como Nicaragua, rompiendo el hilo de continuidad respecto a la propia posición mexicana del pasado junio, cuando México llamó a consultas a su embajador en Managua, ante los abusos del régimen de Daniel Ortega. Entonces López Obrador afirmó que si bien su país no se inmiscuye en asuntos internos de otras naciones, consideraba que dentro de los pilares de la política exterior mexicana estaba la defensa de los Derechos Humanos: “sobre eso sí podemos opinar de manera muy respetuosa. Consideramos que se deben garantizar las libertades y que no debe haber represión”.

López Obrador ha tropezado con la misma piedra con la que se topaban los intentos integracionistas anteriores, recayendo en los tópicos de siempre: soberanía, patria grande e incluso el sueño de Bolívar, a quien tomó de modelo y definió como “un vivo ejemplo de cómo una buena formación humanista puede sobreponerse a la indiferencia o a la comodidad de quienes provienen de cuna fina”, comparándolo con dos “próceres” de la independencia mexicana como el cura Hidalgo y José María Morelos: “La lucha por la integridad de los pueblos de nuestra América sigue siendo un bello ideal. No ha sido fácil volver realidad ese hermoso propósito. Sus obstáculos principales han sido el movimiento conservador de las naciones de América, las rupturas en las filas del movimiento liberal y el predominio de Estados Unidos en el continente… La consigna de América para los americanos terminó de desintegrar a los pueblos de nuestro continente y destruir lo edificado por Bolívar”.

El “culto a Bolívar” permea el proyecto de revitalización de la CELAC, que no sólo busca construir una nueva OEA, sin EEUU ni Canadá, sino también erigir una especie de nueva Comunidad Económica como la europea de hace medio siglo. En un esfuerzo más voluntarista que pragmático, el presidente de México, al inaugurar la Cumbre llamó a “construir en el continente americano algo parecido a lo que fue la comunidad económica que dio origen a la actual Unión Europea”. Señaló que este ideal sería posible si se llega a acuerdos sobre tres cuestiones básicas: no intervención y autodeterminación de los pueblos, cooperación para el desarrollo y ayuda mutua para combatir la desigualdad y la discriminación. En cuanto a lo económico y comercial, propuso la firma de un acuerdo entre los países de la región con EEUU y Canadá, y fortalecer así el mercado continental.

Las expectativas generadas por AMLO, con su sesgo populista, quedaron en objetivos más limitados al final de la cumbre, tal como explicó el canciller Marcelo Ebrard, posible candidato a suceder a López Obrador en 2024. Al final todo se redujo a un compromiso por fortalecer la CELAC, avanzando en metas comunes, tratando de superar las discrepancias presentes en la Cumbre y que vienen marcando a la región desde finales de los años 90. Incluso la presidencia mexicana fue incapaz de asegurar la sucesión en la presidencia pro tempore, que de acuerdo con lo negociado debía ir a manos de Alberto Fernández, el presidente argentino.

Sobre el asunto medular, el futuro de la OEA, Ebrard señaló que no hubo definiciones, pues el tema no figuraba en el Orden del Día: “(La posible sustitución de la OEA) no era el objetivo de la reunión de hoy. El objetivo de la reunión de hoy es que la CELAC sea el principal instrumento de cooperación en América Latina y el Caribe”. La idea es también alcanzar un entendimiento distinto con EEUU. “En el tema de la OEA, lo estamos trabajando varios países... Vamos a presentar en su momento qué es lo que pensamos y cómo se debe cambiar, pero ese es el efecto, la causa es tener un entendimiento diferente con Estados Unidos y Canadá”.

En la Declaración Final, de 44 puntos y 13 páginas, no hubo ni siquiera una mención a la OEA. En ellos se vuelve sobre lugares comunes y posiciones políticas y geopolíticas generalistas, muchas repetidas de forma reiterada, como el apoyo a la argentinidad de las Islas Malvinas (o Falkland). En la Declaración destaca el “compromiso con la unidad e integración política, económica, social y cultural, y la decisión de continuar trabajando conjuntamente para hacer frente a la crisis sanitaria, social, económica y ambiental, ocasionada por la pandemia del COVID-19, el cambio climático, desastres naturales y la degradación de la biodiversidad del planeta, entre otros”. En esa línea de escasa concreción la declaración repasa los tópicos de cada cumbre, desde la construcción de un orden internacional más justo, la defensa de la democracia y la consolidación de América Latina y el Caribe como Zona de Paz, pasando por el apoyo a la educación, la juventud, la igualdad de género, el respeto a los derechos de los pueblos indígenas u originarios y afrodescendientes, y las personas migrantes, hasta acabar aspirando a la erradicación de la pobreza o el acceso a una mayor financiación por medio de los Derechos Especiales de Giro (DEG). Muchas aspiraciones voluntaristas pero ninguna hoja de ruta concreta.

(2) Retórica y nacionalismo alimentan la “grieta” de la integración latinoamericana

Una razón por las que la integración latinoamericana no ha avanzado en más de medio siglo es que se ha solido perder en los meandros de sus excesos retóricos y nacionalistas. Una retórica y un nacionalismo que en cumbres como la última de la CELAC han incidido sobre la polarización regional, que viene creciendo desde hace más de dos décadas.

La heterogeneidad latinoamericana, que se remonta a su propia historia, convive ahora con profundas divergencias políticas e ideológicas que se han vuelto a hacer presentes en esta cumbre, confirmando que la polarización presente en cada país latinoamericano, la palabra “grieta” (división) en el lenguaje político argentino, tiene su correlato regional. De hecho, el poder de convocatoria de López Obrador se vio gravemente comprometido por cuestiones ideológicas. Los dos principales representantes de las diferentes derechas regionales no estuvieron en la Cumbre: ni Jair Bolsonaro (Brasil abandonó la CELAC en 2020) ni Iván Duque (contrario a la presencia de Venezuela en la cumbre), y tampoco Sebastián Piñera. Brasil no estuvo representado por ningún miembro del gobierno, mientras que Colombia y Chile sí acudieron, aunque con un rango de representación que denotaba un cierto alejamiento respecto a la cita. Por Colombia acudió la ministra de Transporte, Ángela María Orozco, y por Chile el subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales, Rodrigo Yáñez.

A comienzos de 2020, Brasil suspendió su participación en la CELAC. El entonces canciller Ernesto Araújo consideró que la institución “no tenía resultados en la defensa de la democracia” y que concedía “protagonismo a regímenes no democráticos como los de Venezuela, Cuba, Nicaragua”. El presidente Duque, que tenía previsto viajar a México, finalmente no acudió al negarse a aceptar la petición de la presidencia pro tempore (el gobierno de López Obrador) de incluir en la declaración final la petición de eliminar las sanciones económicas contra Venezuela. Duque no creyó que se pudiera “aflojar en ninguno de los mecanismos de presión, porque claramente estamos ante una dictadura que... es oprobiosa, es destructiva”. De todas formas, la negativa de Duque influyó en el documento final, que no incluyó la petición de anular las sanciones.

Sin la presencia de esos líderes de la derecha regional, el uruguayo Luis Lacalle Pou y el paraguayo Mario Abdo Benítez se alzaron como los principales críticos a la estrategia de López Obrador de convertir la cita en un foro de apoyo y respaldo a Venezuela (Nicolás Maduro viajó de forma sorpresiva y a última hora, pues hacía más de un año que no salía de su país) y a Cuba. Estos cuatro mandatarios mostraron la “grieta” regional y protagonizaron un duro cruce en el que los presidentes de Uruguay y Paraguay cuestionaron la legitimidad democrática de Maduro.

El primero en criticar su presencia en la cumbre fue Abdo Benítez, quien advirtió que su gobierno no cambió su postura sobre Venezuela y sigue reconociendo a Guaidó: “Mi presencia… en ningún sentido ni circunstancia representa un reconocimiento al gobierno del señor Nicolás Maduro. No hay ningún cambio de mi gobierno y creo es de caballeros decirlo de frente”. Por su lado, Lacalle afirmó que participar en la cumbre no significaba ser “complaciente” con países (como Venezuela y Nicaragua) donde “no hay una democracia plena”. Maduro aparentó un tono conciliador (“Debemos pasar la página del divisionismo que se insertó en América Latina, del acoso a la revolución bolivariana y ahora del acoso incesante a la revolución cubana y a la nicaragüense”), aunque calificó de “provocación” ambos discursos.

Estas divergencias, que cruzan transversalmente la región, son de gran calado e impiden el avance de ningún proyecto integracionista. Los gobiernos autoritarios no tienen ningún incentivo para entrar en una organización que los fiscalice o recorte su autonomía y margen de acción para continuar reprimiendo a la oposición y controlar el poder. Por su parte, los gobiernos de derecha se sienten incompatibles con compartir espacios y foros comunes con los regímenes “autoritarios”. Esta circunstancia subyacía en el cruce entre los presidentes de Cuba y de Uruguay. El cubano acusó al uruguayo de adoptar un “paquetazo neoliberal” en su país. La respuesta de Lacalle subrayó que “en mi país por suerte la oposición tiene resortes democráticos para quejarse. Esa es la gran diferencia con el régimen cubano”.

Conclusiones

La cumbre de la CELAC ha vuelto a mostrar que los procesos de integración latinoamericanos siguen lastrados por dos excesos –retórica y nacionalismo– y un déficit, la falta de liderazgo. Esos obstáculos no han sido removidos por López Obrador pese a su intento de liderar la reanimación del proceso integracionista a través de la CELAC. Sin embargo, ha actuado no como un líder integrador, contemporizador y abarcador sino como alguien que toma partido y se posiciona a favor de Venezuela y Cuba, en contra de EEUU y no enfatiza que la democracia y el respeto a los Derechos Humanos son la columna vertebral de la integración. En la foto de familia de la cumbre, López Obrador apareció flanqueado por Maduro y Díaz-Canel, todo un símbolo de la importancia que concedió el gobierno de México a estos dos dirigentes. Impulsar un proceso de integración en alianza con las dictaduras, los autoritarismos y las autocracias es un contrasentido, ya que esos regímenes se apoyan en la represión y el nacionalismo extremo y excluyente, incompatible con un proceso de integración.

Como señaló el ecuatoriano Guillermo Lasso, la UE, que López Obrador toma como modelo para la CELAC, nunca fue “un club ideológico” y estuvo basado en valores democráticos (“Todo nuestro pasado común no servirá de nada si no tenemos un futuro común. Y ese futuro común sólo se construye a través de la libertad de nuestros ciudadanos, para abrir nuevos mercados, para comerciar, soñar y crecer juntos, en una plena democracia, en libertad”) y “su integración fue primero económica y luego política, no trabajaron de arriba hacia abajo, sino de abajo hacia arriba, primero los ciudadanos, después los gobiernos”.

López Obrador no sólo careció del necesario liderazgo integrador sino también, al no poseer una agenda concreta y una hoja de ruta clara, encubrió sus carencias apelando al más rancio nacionalismo latinoamericano, y con el pretexto de defender la soberanía nacional (“es tiempo de sustituir la política de bloqueos y de malos tratos por la opción de respetarnos, caminar juntos y asociarnos por el bien de América, sin vulnerar nuestras soberanías”) dejó vía libre para la violación de las libertades y los Derechos Humanos.

López Obrador, finalmente, encubrió el exceso de nacionalismo y su limitado liderazgo con propuestas poco compatibles con la realidad, envueltas en un lenguaje florido, de un claro sentimentalismo patriotero y con evocaciones históricas maniqueas: Cuba es la “nueva Numancia” y Bolívar un santo laico. Como el minotauro, América Latina vuelve a estar confinada en su laberinto, en un período marcado por la división y la fragmentación. Los grandes excesos de retórica y nacionalismo y el déficit de liderazgo marcan los límites de un proceso de integración sin salida a la vista. ¿Dónde está la vía de escape? Para unos en reemplazar a la vetusta OEA por otra instancia similar sin EEUU ni Canadá, aunque según López Obrador habría que recrear el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas), enterrada en 2005 en Mar del Plata por Chávez, Kirchner y Lula.

Para otros, en reeditar la UE, adaptándola a las particularidades locales. Pero esta propuesta disgusta profundamente a Maduro, que propone mirar más detenidamente a las instituciones africanas y asiáticas. Hasta ahora la integración latinoamericana se ha caracterizado por su permanente huida hacia delante, con la constante creación y recreación de instituciones. Desde esta perspectiva, el intento mexicano de reflotar la CELAC sintoniza perfectamente con la tradición. Pero, en esa fuga contante nadie se ha puesto a pensar en cómo salvar lo poco bueno que vale la pena preservar, como la cláusula democrática.

Desde la tan repetida perspectiva de que lo que está en juego es reforzar el proceso de integración regional, ¿qué es lo que se podría o se debería haber hecho en un contexto de tanta fragmentación, como el que actualmente caracteriza a América Latina? Quizá comenzar por sumar a Brasil y seguir por definir lo que se quiere integrar: ¿América del Sur, América Latina o la suma de América Latina y el Caribe? Desde la lógica de los puros intereses nacionales, la gran pregunta, más allá de lo políticamente correcto, es qué aporta el Caribe a una América Latina integrada. Una cosa es que participe en un foro político, y para ello ya existe la OEA, y otra que participe en un esquema de integración relativamente exitoso. La respuesta no es sencilla y exige informes y estudios que van mucho más allá del omnímodo saber presidencial.

En lugar de los mencionados 44 puntos de la Declaración Final hubiera sido más eficaz redactar una especie de hoja de ruta con los pasos concretos a dar para avanzar en la integración, con la definición de objetivos y valores para profundizar el proceso. Sin embargo, se insiste en seguir construyendo la casa desde el tejado.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real instituto Elcano |
@CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares |
@RNCASTELLANO

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<![CDATA[ De oportunidades y otros demonios en la reforma monetaria cubana ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari71-2021-vidal-de-oportunidades-y-otros-demonios-en-la-reforma-monetaria-cubana 2021-07-27T11:36:56Z

Impulsada por la devaluación del peso, Cuba avanza hacia un modelo de economía mixta, al menos en términos de empleo.

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Tema

Impulsada por la devaluación del peso, Cuba avanza hacia un modelo de economía mixta, al menos en términos de empleo.

Resumen

Son varios los demonios que acechan el éxito de la reforma monetaria cubana. La aceleración de la inflación, el estrafalario déficit fiscal y la sobreexposición del sistema bancario son algunos a los que habrá que afrontar con adecuadas estrategias de política económica. Es importante que se logren materializar las diferentes oportunidades que aparecen tras la devaluación del peso cubano, pues para eso se tomó la decisión aun en el peor momento que atraviesa la economía cubana tras la desaparición de la Unión Soviética. Las oportunidades que se generan con la reforma monetaria están asociadas sobre todo a dos tipos de impacto: un cambio de incentivos económicos y un shock de transparencia.

Análisis

Entre enero y abril del presente año, el Banco Central de Cuba ya había retirado el 80% de los pesos convertibles (CUC) en poder del público. En junio se completó la sustitución para que el peso cubano quedara como única moneda nacional en circulación, después de 25 años de coexistencia entre los dos signos monetarios. Para poder instrumentar tal sustitución, el Banco Central devaluó en enero 24 veces la tasa de cambio oficial del peso cubano. Después de estos pasos, la economía comenzará a operar desde el segundo semestre de este año con un sistema monetario y cambiario mejor organizado y transparente, aunque con varios temas pendientes por resolver.

Dado que el inicio de la reforma monetaria ha coincidido con el impacto de la pandemia y con una situación económica y financiera en extremo delicada, algunos de los objetivos de la devaluación no se alcanzarán de inmediato. Pocos dólares están entrando a la economía y eso ha impedido que el peso cubano se reinstaure con plena convertibilidad. El control de cambio y los mecanismos discrecionales para manejar las pocas divisas disponibles siguen en pie. Mientras el Banco Central unifica las tasas de cambio oficiales en 24 pesos por dólar, en el mercado paralelo se ha depreciado hasta alrededor de 60 pesos por dólar. Para lidiar con las escaseces de la crisis, el gobierno ha venido dolarizando algunos mercados. Por tanto, por ahora, la reforma monetaria no llega a cumplimentar la anhelada unificación monetaria total de la economía.

La crisis de balanza de pagos y la profunda recesión también han amplificado las disrupciones e inestabilidades, que en algún grado eran previsibles como consecuencia de la drástica devaluación del peso, pero han superado lo calculado teóricamente. En la práctica, la inflación ha sobrepasado las estimaciones oficiales y es probable que supere el 500% este año, con un déficit fiscal que se ubica por encima del 20% del PIB y con los bancos quedando con una alta exposición al expandir el crédito para amortiguar los impactos en el sector empresarial estatal y para financiar el hueco fiscal. Sin un mercado competitivo, el ajuste de los precios relativos tras la devaluación ha resultado mucho más enredado de lo previsto. En medio de una aguda escasez de insumos y financiación, le resulta mucho más difícil al sector empresarial ajustarse y reaccionar a los nuevos vectores de precio. En estas circunstancias, la elasticidad de la oferta al cambio de precios relativos se reduce, al menos en el corto plazo.

La reforma monetaria se puso en marcha después de un escalamiento sin precedentes en las sanciones del gobierno estadounidense, con unas cuentas externas que no se han recuperado de los efectos de la crisis venezolana, y sin disponerse de financiación o ayudas desde las instituciones financieras multilaterales. No sólo no ha entrado capital fresco para apoyar las reformas, sino que debido a que el valor de las exportaciones ha caído durante seis años consecutivos, el gobierno, las empresas y los bancos estatales han debido suspender una gran parte del servicio de sus deudas internacionales. Afortunadamente, el acuerdo de 2015 con el Club de París pudo enmendarse y se le concedió un plazo adicional al gobierno cubano para ponerse al día con sus compromisos financieros.

Por la agudización de las sanciones estadounidenses, los bancos cubanos han tenido más dificultades para depositar en el mercado financiero internacional los dólares en efectivo que tienen en sus bóvedas. En una controvertida medida, el Banco Central decretó que a partir del 21 de junio de 2021 las instituciones financieras cubanas no recibirían más dólares en efectivo, aunque se mantienen sin cambio las operaciones electrónicas en dólares a través de cuentas bancarias, transferencias, tarjetas y otros instrumentos de pago. La decisión ha añadido incertidumbre y desconfianza sobre la gestión de la política monetaria, pues desde 2019 el gobierno venía promoviendo la dolarización y en 2020 había eliminado el gravamen del 10% sobre las operaciones en dólares en efectivo, el cual se había instrumentado desde 2004 justamente para incentivar la entrada de euros y otras divisas en vez de dólares. Preocupa además el coste de la medida para el envío de remesas y las dificultades que puede generar para el funcionamiento del sector turístico.

Algunos de estos acontecimientos que han manchado la popularidad y eficacia de la reforma monetaria tienen un componente transitorio. A partir de la esperada efectividad de las vacunas cubanas y de la mayor llegada de turistas, las tensiones financieras deberían ceder algo de terreno a finales de 2021 y comienzos de 2022. Las reformas estructurales que ya ha anunciado el gobierno y un mejor escenario internacional postpandemia deberían permitir consolidar la recuperación. Si además se produce algún tipo de mejora en las relaciones con la Administración Biden, ello podría impulsar, al menos, nuevos viajes y remesas. Pero lo más importante es que se logren materializar las diferentes oportunidades que aparecen tras la devaluación del peso cubano, pues para eso se tomó la decisión de emprender la reforma monetaria aun en el peor momento que atraviesa la economía tras la desaparición de la Unión Soviética.

Las oportunidades que se generan con la reforma monetaria están asociadas sobre todo a dos tipos de impacto: un cambio de incentivos económicos y un shock de transparencia.

Oportunidades a partir del cambio en los incentivos económicos

Dado que se espera un traspaso incompleto de la tasa de cambio a los precios (una inflación menor que la devaluación), la reforma monetaria produce un cambio de precios relativos que incentiva a las empresas a exportar, y a producir bienes y servicios para el mercado doméstico que sustituyan importaciones. La nueva tasa de cambio real le proporciona a una parte del sector transable una ganancia en competitividad-precio frente a los mercados internacionales y las importaciones.

Para la mayoría de los exportadores -y las empresas que producen para mercados dolarizados domésticos como la Zona Especial de Desarrollo Mariel- se produce un incremento inmediato de sus márgenes de utilidad en pesos. Una regulación complementaria ya vigente y que sirve para potenciar este incentivo ha sido eliminar los topes a los montos de salarios que pueden pagar las empresas estatales a partir de la distribución de sus utilidades. El hecho de que el aumento de los márgenes de utilidades en pesos pueda reflejarse en una mejora salarial de trabajadores y directivos produce unos incentivos a la eficiencia y al incremento de los volúmenes exportados anteriormente inexistente.

Toda la inversión extranjera presente y potencial tiene como atractivo los menores costes laborales en dólares. Dado el traspaso incompleto de la devaluación a la inflación (depreciación real de la moneda), tanto las empresas como los trabajadores de proyectos con inversión extranjera, en promedio, se beneficiarían con la devaluación. Un efecto colateral positivo de la unificación cambiaria es que las agencias empleadoras estatales ya no pueden usar el diferencial cambiario para apropiarse de una proporción de los salarios pagados en dólares por los inversionistas extranjeros.

Una vez que el sector productivo nacional responda a la devaluación -algo que se potencia con la autorización de las pymes privadas-, las empresas extranjeras podrían también encontrar mayores opciones de proveedores de bienes y servicios en el mercado interno a precios competitivos. La integración de la inversión extranjera con los productores locales se facilita con la desaparición del CUC y el restablecimiento del peso para la mayoría de las operaciones interiores. No obstante, es fundamental que, con la recuperación de la economía y de la balanza de pagos, el banco central logre garantizar la convertibilidad del peso. De poco sirve tener mayores márgenes de utilidad en pesos si luego no se pueden repatriar estos montos.

Si bien no se espera un aumento del salario real promedio en el sector estatal, debido a la magnitud de la inflación estimada, sí se puede esperar un incremento del salario real de los trabajadores en las empresas beneficiadas por la devaluación. Ello será más visible en la medida que se recupera la economía del efecto de la pandemia. El aumento de los salarios reales en determinados sectores genera un mayor incentivo de la población en edad de trabajar para participar formalmente en el aparato productivo, cuestión fundamental en una demografía marcada por la emigración y el envejecimiento.

Este cambio de incentivos a favor del trabajo implicaría un aumento de la tasa de participación laboral que beneficiaría el potencial de crecimiento de la economía. Una mayor formalización del mercado laboral serviría también para aumentar la recaudación tributaria y las contribuciones a la seguridad social, favoreciendo en el mediano plazo las cuentas públicas.

El crecimiento económico de largo plazo también se puede ver beneficiado por el aumento de la productividad. La devaluación real de la moneda implica que los precios y salarios van a reflejar mejor la escasez relativa de recursos y de factores productivos (capital y trabajo) y darán mejores señales sobre los sectores y proyectos de inversión con mejores perspectivas. Habría mejor información para tomar decisiones eficientes. Los escasos insumos importados, la limitada financiación externa, las insuficientes inversiones y la envejecida fuerza laboral tendrán más probabilidades de emplearse en los sectores con mayor productividad.

Es cierto que todos estos efectos potenciales estarán mediados por la ausencia de mercados competitivos, los sinsentidos de la planificación centralizada y las restricciones externas asociadas a la permanencia de las sanciones estadounidenses. Sin embargo, dado que el punto de partida es un sistema monetario y de precios que ha permanecido atrofiado por más de tres décadas, la relocalización del capital y de la fuerza de trabajo que se debe producir hacia los sectores y empresas más competitivas y eficientes, aunque sea incompleta, podría producir temporalmente unas ganancias de productividad no despreciables.

Oportunidades a partir del shock de transparencia

La devaluación real de la tasa de cambio, los cambios en los salarios y la salida del CUC implica un gran reinicio para las operaciones de la mayoría de las empresas estatales y con capital mixto, y tiene implicaciones para el funcionamiento de cooperativas, negocios privados y los hogares. Se trata de una de las mayores devaluaciones en la historia de tipos de cambio múltiples en América Latina.

Debido a las distorsiones del anterior sistema monetario, los diferentes actores económicos llevaban tres décadas midiendo erróneamente gran parte de los hechos económicos, sobrevalorando o subvalorando costes de producción, salarios, retornos y riesgos financieros, deudas y activos financieros. Se minimizó el valor de muchas buenas decisiones económicas y se ocultó el coste de un montón de malas decisiones y reformas pospuestas.

Con la devaluación del peso en enero se ganó mucho en la transparencia contable y financiera de todo el sistema económico. Ya se conocía su disfuncionalidad promedio, pero con las actuales correcciones de precios, subsidios y salarios se pueden ubicar mejor los principales focos de ineficiencia y los principales cuellos de botella. La reforma monetaria deja más al descubierto el coste de posponer las necesarias reformas estructurales.

Desde este año se pueden comenzar a visualizar mejor las empresas que efectivamente son competitivas y cuánto implica seguir subsidiando las empresas que no lo son. Las cuentas del presupuesto del Estado van a ir cambiando con el nuevo tejido monetario, lo que facilita tener una conversación más informada sobre el uso de los recursos públicos. Se gana en transparencia y en el ejercicio de rendición de cuentas del presupuesto del Estado.

Varios grupos empresariales estatales están plagados de empresas zombis, que han funcionado por décadas con unos niveles de eficiencia y competitividad que no ameritan su presencia en el sistema productivo. La devaluación de la tasa de cambio oficial revela la rentabilidad negativa de muchas empresas y subsectores completos de la economía que han sufrido una continuada descapitalización y obsolescencia tecnológica de su infraestructura, equipos y maquinarias, que difícilmente les permitirá competir en el nuevo entorno monetario.

El gobierno cubano ya informó que 500 empresas estatales entrarían en pérdida este año, alrededor de un tercio del total. El gobierno ya había definido un fondo de alrededor de 18.000 millones de pesos para subsidiar este impacto inicial. El déficit fiscal se ha venido ampliando para sostener éstos y otros subsidios a los precios de los consumidores. Los bancos también han activado facilidades crediticias al sistema empresarial estatal -también a empresas con capital mixto- para permitir su adaptación al nuevo entorno monetario, y para cubrir los descalces de monedas en sus balances. Pero estas soluciones no son sostenibles.

El gobierno cubano necesita encontrar una solución duradera a las ineficiencias y desbalances que saca a la luz la reforma monetaria. La expansión del déficit fiscal y del crédito bancario ayudan a mitigar los impactos de corto plazo, a ganar tiempo, pero no pueden permanecer desequilibrados indefinidamente. Las soluciones definitivas inevitablemente pasan por una reestructuración del sector empresarial estatal, el cierre o reconversión gradual de las empresas que no son rentables y el apoyo a los sectores más competitivos.

Claramente, ello no puede hacerse de la noche a la mañana, por el efecto adverso que tendría en el PIB y en el empleo. Se debe mantener la gobernanza del proceso y establecer la secuencia de las políticas que permitan minimizar los riesgos. Una pieza central en esta secuencia, ya definida por el gobierno, es la mayor apertura a los trabajadores por cuenta propia, a las pymes privadas y a las cooperativas no agropecuarias, de tal forma que se generen los empleos que hacen posible el redimensionamiento del sector estatal.

La información es un shock de transparencia impulsado por la magnitud del ajuste de la tasa de cambio, de los precios y los salarios, y ello presiona para que se tomen mejores decisiones tanto a nivel de las empresas y los hogares, como a nivel de la política pública. Se trata de un punto de no retorno debido a que no se puede volver a revaluar la tasa de cambio. La reforma monetaria no es reversible, después de la devaluación hay sólo dos caminos posibles: o se avanza en serio en las reformas estructurales y la apertura, o la economía terminaría en un proceso hiperinflacionario seguido de medidas de austeridad con un coste social y político de difícil asimilación.

Conclusiones

Varios demonios acechan el éxito de la reforma monetaria cubana. La aceleración de la inflación, el estrafalario déficit fiscal y la sobreexposición del sistema bancario son algunos a los que habrá que afrontar con estrategias adecuadas de política económica. Es probable que la economía cubana ya esté tocando fondo y que se consolide una recuperación desde finales de este año, pero ello dependerá de la efectividad de las vacunas nacionales y de la evolución de la demanda turística internacional. La Administración Biden por ahora no da señales de querer cambiar la política de su antecesor.

Con la mejora de la coyuntura macroeconómica se facilita la gestión de las políticas públicas y se apuntala la convertibilidad de la moneda cubana. Si con la mayor entrada de dólares por el turismo y la reactivación de la economía real no se garantiza la convertibilidad del peso, deberá valorarse una nueva devaluación del tipo de cambio oficial. El control de la inflación y la garantía de plena convertibilidad del peso son la vía para detener la dolarización de la economía. La dolarización no puede volver a ser la solución transitoria, segmentada e inequitativa que se use para superar la crisis. No se puede regresar a los años 90. La dolarización cancela las ventajas que se buscan con la reforma monetaria.

La reforma monetaria ya empieza a evidenciar su utilidad. El consejo de ministros aprobó a inicios de junio la apertura del trabajo por cuenta propia a más de 2.000 tipos de actividades, la legalización de las pymes y la expansión de las cooperativas no agropecuarias. También reconoció la necesidad de redimensionar el sector estatal. Con estos anuncios queda claro que Cuba avanza a un modelo de economía mixta, al menos en términos de empleo. Las familias participarán mucho más en el sector productivo a partir de iniciativas propias. Hoy en día el sector estatal es responsable de alrededor del 70% del empleo y el no estatal del 30%. Con la apertura aprobada, en unos pocos años la proporción del sector no estatal seguramente sobrepasará el 50% de la ocupación.

En cuanto a su peso en el PIB, el sector no estatal nacional quedará por un tiempo muy lejos de tener una participación destacada, dado que se abre la economía a empresas privadas de escala pequeña y media, con restricciones para la acumulación y con limitaciones para enrolarse en determinadas actividades profesionales. El sector empresarial estatal y con capital extranjero seguirá dominando la generación de valor agregado, pero dentro de un tejido productivo más diverso y un entorno monetario más amigable con la productividad y la eficiencia económica.

Pavel Vidal Alejandro
Economista cubano, Universidad Javeriana Cali

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<![CDATA[ América Latina post COVID-19: riesgos y oportunidades del nuevo ciclo económico ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari65-2021-blanco-america-latina-post-covid-19-riesgos-y-oportunidades-nuevo-ciclo-economico 2021-07-08T12:22:32Z

El presente análisis profundiza en los factores que están posibilitado la recuperación económica de América Latina, así como en los riesgos y oportunidades en el escenario post COVID-19.

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Tema

El presente análisis profundiza en los factores que están posibilitado la recuperación económica de América Latina, así como en los riesgos y oportunidades en el escenario post COVID-19.

Resumen

Los factores que condujeron a la economía latinoamericana a la crisis del COVID-19 (la demanda de economía mundial, el precio de las materias primas, los mercados financieros y las remesas) se han recuperado desde la segunda mitad de 2020, a excepción del turismo. Así, en 2021 se retornará al crecimiento de la actividad económica, y en 2023 o 2024 el producto volverá a los niveles prepandemia. Sin embargo, esta salida económica en U ha dejado daños estructurales que amenazan al crecimiento potencial regional, como la pesada carga de la deuda, el incremento de la desigualdad y las tensiones sociales. En este contexto, es más acuciante que nunca volver a la agenda reformista tantas veces postergada para posibilitar un crecimiento vigoroso y más justo. Además, el período post pandemia también ofrece oportunidades y nuevos impulsos al crecimiento de la región, como son un nuevo ciclo de materias primas, el auge del emprendimiento y la transición hacia una economía verde.

Analisis

La salida de la crisis del COVID-19, rebotando desde mínimos

América Latina ha sido una de las regiones del mundo con mayor impacto negativo de la pandemia, únicamente superada por la India. A nivel sanitario ha registrado el 34% de los casos y el 28% de las muertes, con el 8,4% de la población. La informalidad de los mercados laborales, la imposibilidad de practicar el distanciamiento social y la masificación de las favelas brasileñas o de las “villa miseria” argentinas, así como la tardía y titubeante reacción inicial de algunos líderes regionales (a ambos lados del espectro político), resultaron determinantes para disparar los contagios y el número de muertes.

En lo que respecta a la economía, la pérdida de PIB fue del 7% según el FMI (abril de 2021), la mayor desde la independencia y una pérdida equivalente a siete años de crecimiento económico, o al PIB de dos Argentinas. Es un shock que pasará a los libros de historia junto a otras grandes crisis regionales, como la de la deuda de los 80 o la de los emergentes de 2001, por la profundidad de su impacto. El golpe pandémico destruyó 3,7 millones de empresas, dejó 22 millones de nuevos pobres y llevó el desempleo hasta el 10,7% de la población (el 18% con igual tasa de participación en el mercado laboral).

Un análisis escrito un año atrás señalaba que el golpe económico sería profundo pero transitorio. En este sentido, en el tercer y cuarto trimestre de 2020 comenzó a apreciarse una mejora de las variables macroeconómicas, fundamentada en la reversión de aquellos factores que habían arrastrado a la región a la crisis económica. Hubo una rápida recuperación de la actividad económica mundial, del precio de numerosas materias primas, de los mercados financieros y de las remesas, y únicamente el turismo no había recuperado los nivelespre pandémicos.

En primer lugar, por lo que respecta a la recuperación de la economía mundial, la actividad económica, pese a haber registrado una caída del 3,3% en 2020, ya se venía acelerando en la segunda mitad del año, y se estima que avance un 6% en 2021. Las tres principales economías con las que interacciona la región registrarán bien una aceleración del crecimiento, como China (que pasará del +2,2% al +8,4%), bien un fuerte rebote desde mínimos, como EEUU (del -3,5% al +6,4%), y la UE (del -6,1% al +4,4%). La recuperación de sus grandes socios económicos está posibilitando la recuperación de las exportaciones latinoamericanas, el retorno de las inversiones a la región y la mejora de la confianza empresarial.

El segundo factor es la recuperación de los precios de las materias primas. En octubre, todos los productos básicos, salvo los de la energía, estaban en niveles prepandemia. El buen comportamiento de los minerales y productos agrícolas está impactando positivamente en Chile, Perú, Bolivia y Argentina, mientras que el petróleo y otros productos energéticos, cuyos precios evolucionan con menor fuerza, están teniendo un mayor impacto en México, Colombia o Ecuador (véase la Figura 1). En todo caso, la llegada de ese maná, que es la entrada masiva de recursos procedente de materias primas, entraña un doble riesgo: el impulso a una nueva oleada dereprimarización de la estructura económica y empresarial, y la postergación de la agenda de reformas pendientes, al tener el poder político menos incentivos para acometerlas.

Figura 1. Evolución índices materias primas, 2018-junio 2021

Evolución índices materias primas, 2018-junio 2021

Fuente: FMI; índice en base 100 (2016).

En tercer lugar, es destacable la rápida vuelta del capital a la región después del sudden stop (la masiva y repentina retirada de capital por pérdida de confianza y mayor percepción de riesgo) de primavera de 2020. Esta vez los capitales regresaron rápidamente, facilitando las emisiones de deuda, como muestra la caída de los diferenciales que marca el EMBI (Emerging Markets Bonds Index, indicador de referencia de bonos de JPMorgan) para la deuda pública latinoamericana. Incluso, en medio de la pandemia, Perú emitió por primera vez un bono a 100 años (llegando a una demanda de 11 veces el monto ofertado) y México un bono vinculado a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el primero del mundo, y CEMEX y Petrobras colocaron bonos por 1.500 y 1.000 millones de dólares, respectivamente. El regreso de los capitales y la apertura de mercados es una gran noticia para la región, por su elevada dependencia de los flujos de capital desde el exterior, y aunque estuvo apoyada en una abundancia de liquidez en los mercados, es llamativo que se produjo de forma muy rápida, en sólo unos meses. Esto contrasta con otras crisis graves, como la de deuda de los 80, en la que los mercados y el capital tardaron ocho años en retornar a la región, o la de Lehman Brothers cuando se tardaron dos.

En cuarto lugar, destacan las remesas, un componente clave en la llegada de capitales hacia América Latina, y en particular a los países centroamericanos del triángulo Norte (Honduras, El Salvador y Guatemala), junto con México, que concentra un tercio de total. Las remesas, en torno a 100.000 millones de dólares anuales, mostraron una importante resiliencia, con un avance en 2020 del 6,5%, debido en gran parte a que los cheques del gobierno Trump fueron remitidos por los emigrantes mexicanos en Texas o California a sus familias. Además, es previsible que los paquetes de estímulo de la nueva Administración Biden continúen impulsando al alza el envío de remesas hacia el sur.

Desafortunadamente, el quinto factor, el turismo, es el que, en el segundo trimestre de 2021, aún no había logrado recuperarse, dadas las restricciones sanitarias y los cierres de fronteras. El turismo tiene un peso enorme en algunos países caribeños, llegando a superar el 50% del PIB, pero también es importante para grandes economías, como la mexicana, para quien supone el 20% del PIB. Según la Asociación Latinoamericana y del Caribe de Transporte Aéreo (ALTA), la región perdió 250 millones de pasajeros aéreos en 2020, un desplome del 60% respecto al año anterior. Muestra de las dificultades del sector es la quiebra anunciada por LATAM y Avianca, las dos mayores aerolíneas del continente, aquejadas de una elevada deuda, pero también de un desplome de la facturación como resultado de las restricciones a la movilidad.

La recuperación de los factores mencionados está posibilitando un rebote y salida en U de la economía latinoamericana para 2021, y una recuperación de niveles de producto prepandemia para 2023 o 2024, según el consenso existente entre organismos internacionales y analistas privados. Estas estimaciones estarían sujetas a una elevada incertidumbre, que depende fundamentalmente de la velocidad y el alcance del proceso de vacunación, así como, en menor medida, de la aparición de nuevas cepas resistentes a las vacunas. Además, la recuperación no está exenta de riesgos macroeconómicos adicionales, en particular una posible reversión de la política monetaria acomodaticia en EEUU, en un entorno de creciente inflación, lo que podría presionar a los capitales a salir nuevamente de la región. Este hecho se produciría además en un momento de pérdida de calificación crediticia en algunas economías, como resultado del deterioro de las finanzas públicas. En mayo de 2021 S&P bajó la calificación de Colombia a BB+, quitándole el grado de inversión tras la retirada de la reforma tributaria.

Un único análisis común para todos los países latinoamericanos sería en exceso simplista y no permitiría ver una realidad mucho más heterogénea, ya que la crisis se ha manifestado de forma desigual. La salida se producirá a varias velocidades en los diferentes países, dependiendo de distintos factores, como el tamaño y la capacidad de los paquetes fiscales para reducir el impacto sobre empresas y familias, la estructura productiva según esté más o menos sesgada hacia sectores contacto-intensivos, o el grado de apertura que permita que la recuperación de las variables mencionadas apoye una recuperación más temprana. Entre las mayores economías regionales, la que más crecerá en 2021 será Perú (+8,5%), precisamente la que más cayó en 2020 (-11,1%), seguida de Chile (+6,2% desde -5,8% en 2020), Argentina (+5,8% desde -10%), Colombia (+5,1% desde -6,8%), México (+5% desde -8,2%) y Brasil (+3,6% desde -4%) (véase la Figura 2). Según un estudio reciente de la OCDE, Chile retornará a los niveles de producto prepandemia en 2021, Colombia y Brasil en 2022 y México en 2023, mientras que Argentina tendrá que esperar hasta 2026.

Figura 2. Crecimiento del PIB en las principales economías latinoamericanas, 2018-2024

Crecimiento del PIB en las principales economías latinoamericanas, 2018-2024

Fuente: FMI, abril de 2021.

Daños estructurales y secuelas económicas

Pese a la previsible recuperación a corto plazo de la economía latinoamericana, habrá aspectos de la crisis que perdurarán en el tiempo y daños estructurales de naturaleza diversa que podrían tener un impacto negativo, y que se suman a sus debilidades endémicas, perjudicando el crecimiento potencial. En este sentido, hay al menos tres factores destacables: el aumento de la deuda pública, el incremento de la pobreza y la desigualdad, y, relacionado con el anterior, la acentuación de las tensiones sociales.

Respecto de la deuda pública, cabe recordar que la política fiscal, en particular el gasto público, ha sido una herramienta clave para responder a la crisis. Se han visto esfuerzos fiscales contundentes en toda la región (aunque inferiores a las que se han producido en EEUU o la UE) por el 8,5% del PIB, materializados en paquetes de medidas que han buscado reforzar los sistemas de salud pública y canalizar recursos a través de subsidios y transferencias a familias y empresas. Por ejemplo, en Perú se pusieron en marcha ayudas como el Bono Yo Me Quedo En Casa, el Bono Independiente o el Bono Rural.

El déficit generado ha llevado la deuda pública latinoamericana hasta el 79,3% del PIB, aunque de forma muy variable desde el nivel del 89,7% sobre el PIB brasileño al 34,5% chileno (véase la Figura 3). El aumento de la deuda pública conlleva un cargo previsible a presupuestos futuros que se convertirá en una de las grandes secuelas de esta crisis. Supondrá bien un incremento de la presión fiscal a unas familias y empresas todavía muy debilitadas, lo que podría frenar el crecimiento, bien la emisión de nueva deuda, lo que a su vez resulta problemático dados los elevados niveles alcanzados en el período post pandemia.

Figura 3. Deuda pública como % del PIB para economías seleccionadas, 2019-2021

Deuda pública como % del PIB para economías seleccionadas, 2019-2021

Fuente: Banco Mundial.

En segundo lugar, se ha producido un importante incremento de la desigualdad. Las estimaciones de la CEPAL apuntan a un aumento de la pobreza del 30,5% en 2019 al 33,7% en 2020, y a un aumento en pobreza extrema del 11,3% al 12,5%. Existe además una importante preocupación por el aumento del hambre en la región. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) estima un incremento del 269% en el número de personas que afrontan una inseguridad alimentaria severa. Pero no a todos les ha ido igual durante la pandemia. Si tomamos la lista Forbes, de la lista anual de 2020 (publicada en marzo de 2020, justo cuando comenzaba la pandemia) había un total de 76 multimillonarios en la región con un patrimonio neto de 284.000 millones de dólares, y un año más tarde, estos números habrían crecido a 105, con 448.000 millones de patrimonio (véase la Figura 4).

La pandemia ha impactado de forma significativa en la desigualdad socioeconómica tras su caída de forma continuada entre 2002 y 2014, produciéndose una reversión de los avances conquistados durante el anterior súper ciclode materias primas. Habrá una recuperación del empleo que acompañe a la actividad económica, pero podría no volverse al punto de partida de principios de 2020. Esta nueva desigualdad podría perpetuarse como consecuencia del proceso de reconfiguración empresarial y sectorial acelerado durante la pandemia, que perjudica principalmente a trabajadores menos cualificados e informales, así como a aquellos sin habilidades digitales. Además, como recuerda el Banco Mundial, millones de personas han pasado al desempleo, incrementándose su descualificación, y los cierres de colegios y la menor dotación educativa y días de clases perdidos también tendrán un impacto de largo plazo.

Figura 4. Indicadores de pobreza en América Latina, 2020-2021

Indicadores de pobreza en América Latina, 2020-2021

Fuente: CEPAL para pobreza y pobreza severa y United Nations World Food Programme para inseguridad alimentaria, cuyo indicador se define como población que en los próximos meses no sabe cómo va a conseguir alimentos.

En tercer lugar, las tensiones sociales, que antes del COVID-19 eran muy importantes, tenderán a acentuarse como resultado de una mayor pobreza, desigualdad y falta de oportunidades. La pandemia ha llegado en un contexto de crisis de las democracias latinoamericanas, dada la incapacidad de los aparatos administrativos de responder a las demandas de sociedades cada vez más fragmentadas y polarizadas. A esto se sumó la pandemia, respecto a la cual cabe recordar trabajos del FMI que han mostrado que tras crisis severas la agitación social se desencadena no de manera inmediata, sino una vez superado el episodio. Será importante vigilar el coste social con el que se salga de la crisis, porque los ciudadanos latinoamericanos ya tenían incorporado un elevado nivel de reivindicaciones antes de la pandemia, como evidenciaban las masivas protestas en las calles de Santiago de Chile a lo largo de 2019.

Evitando una nueva década perdida: agenda de reformas y nuevas oportunidades

En el análisis de la situación actual resulta fundamental que los árboles no impidan ver el bosque. El bosque es una economía latinoamericana con un crecimiento anémico ante la ausencia de reformas muchas veces postergadas, o, si se han adoptado, que han avanzado de modo insuficiente. Antes de la pandemia América Latina no iba bien, y no convergía bajo ningún indicador con las regiones del mundo más avanzadas. El crecimiento comprendido desde 2014 a 2019 fue del 0,2% (0,9% si se excluye el desastre venezolano), siendo el peor quinquenio desde la Segunda Guerra Mundial. Hay excepciones como Chile, Bolivia y Uruguay, pero en general cabe hablar de un período económico pre COVID-19 decepcionante en términos de crecimiento. Si a ese débil crecimiento desde 2014 proyectamos las estimaciones que no prevén una recuperación del producto latinoamericano a niveles prepandemia hasta 2023 o 2024, estaríamos hablando de una nueva década perdida en términos de crecimiento, renta y bienestar (véase la Figura 5).

Figura 5. Crecimiento del PIB en América Latina por quinquenios, 1961-2019

Crecimiento del PIB en las principales economías latinoamericanas, 2018-2024

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial.

¿Cómo se puede evitar una nueva década perdida? Por un lado, hace falta volver a la agenda de reformas que centraban el debate regional en 2019. La incapacidad de converger en crecimiento con las economías avanzadas ha sido ampliamente analizada y puede observarse desde distintas perspectivas, acabando todas ellas en la conclusión de la ausencia de reformas o la falta de ambición e impacto de las que se han implementado.

Una perspectiva útil para analizar el bajo crecimiento regional es la productividad. Si se analizan los determinantes del crecimiento de América Latina, se observa que este ha venido de la mano de la acumulación de los dos factores de producción, capital (inversión en activos físicos) y trabajo (incorporación de mano de obra al mercado laboral), pero que la productividad ha evolucionado de forma negativa, sin apoyar el crecimiento sino dificultándolo. La evolución de la productividad, único factor que generaba crecimiento a largo plazo, sintetiza los problemas económicos regionales que impactan en el crecimiento. La baja productividad determina la capacidad de crecer de América Latina y de sus habitantes en incrementar su renta y bienestar.

Detrás de la baja productividad hay una serie de obstáculos estructurales, como la dependencia del desempeño económico de los ciclos de precios de las materias primas, el reducido gasto público en infraestructuras, la baja calidad institucional, los escasos rendimientos del gasto público en educación y la escasa integración regional. No es objeto de este trabajo profundizar en las reformas necesarias, ampliamente analizadas, pero este análisis sería incompleto si no se indicase la necesidad imperiosa de reimpulsarlas. En definitiva, es necesario retornar a la agenda de reformas, tantas veces postergadas, para salir de la crisis actual con unos mejores fundamentales, que permitan incrementar el crecimiento potencial en este nuevo ciclo económico.

Al margen de las necesarias reformas, lo novedoso en el período post pandemia es que América Latina podría contar con nuevos vientos de cola que supongan un importante empuje no sólo en la superación de la crisis, sino que también contribuyan con su transformación económica y empresarial. Se trataría de las oportunidades derivadas de un nuevo ciclo de materias primas, del auge del emprendimiento y la innovación, y de la sostenibilidad referida a la transición hacia una economía verde. En primer lugar, la recuperación de la economía mundial, especialmente el retorno de China a tasas de crecimiento elevadas, generará una nueva oleada de ingresos, que, pese a no ser del volumen del anterior súper ciclo, no debe ser minusvalorada. Una China creciendo al 8% o 9% demanda materias primas a la región e impulsa la entrada de capital de manera masiva, vía de las exportaciones. Los objetivos de Pekín, establecidos en el 14º plan quinquenal (2021-2025), impulsarán la demanda de materias primas. Su apuesta por el vehículo eléctrico seguirá presionando el precio del litio, para fabricar baterías. La apuesta por las energías renovables continuará presionando al alza el precio del cobre, para fabricar placas solares.

En segundo lugar, el auge de la digitalización y el emprendimiento es una de las mejores y más esperanzadoras noticias que han sucedido en la región recientemente. En 2020, en plena pandemia, América Latina recibió por segundo año consecutivo 4.000 millones de dólares de inversión en venture capital (inversión en compañías tecnológicas en etapas tempranas), con cerca de 500 operaciones, un récord para la región (véase la Figura 6). Al margen del papel del BID, actuando como fondeador de vehículos, la mayoría de esta inversión procede del capital privado internacional que, atraído por el elevado talento tecnológico y las atractivas valoraciones de las compañías, está capitalizando numerosas start-ups, permitiendo su transición hacia grandes compañías. Softbank, el mayor fondo de tecnología mundial, con 100.000 activos bajo gestión, tiene un fondo para América Latina. Está apostando fuerte y ha invertido en numerosas compañías tecnológicas de la región.

Un reciente estudio del Banco Mundial señalaba que ya existen 36 unicornios (empresas jóvenes tecnológicas con una valoración superior a los 1.000 millones de dólares) en América Latina, y otro informe del BID indicaba que existen más de 1.000 tecnolatinas con una valoración de mercado superior a los 226.000 millones de dólares. Con el auge de la digitalización y el emprendimiento existe una enorme oportunidad de profundización financiera y bancarización y de educación online (dos sectores con mayor actividad emprendedora), y muchas de las brechas de la región pueden comenzar a cerrarse. Por ejemplo, una compañía SaaS puede atender a su proveedor español desde Buenos Aires o un estudiante de Bolivia puede realizar un Massive Open Online Course (MOOC) en Harvard.

Figura 6. Inversión en tecnología y número de operaciones en América Latina, 2011-2020.

Inversión en tecnología y número de operaciones en América Latina, 2011-2020

Fuente: Latin America Venture Capital Association (LAVCA).

En tercer lugar, en los próximos años se incrementarán la importancia de la sostenibilidad y de las prácticas sostenibles en el ámbito empresarial, tanto por la mayor regulación e impulso de los gobiernos, como por la mayor demanda de productos y servicios sostenibles por los consumidores. América Latina tiene un importante papel que jugar, al albergar un 40% de la biodiversidad mundial y un 50% de los bosques tropicales o por ser el principal exportador de alimentos. En sectores como la agricultura ecológica, el ecoturismo, las energías renovables, el transporte público y la movilidad eléctrica y la gestión de residuos existe un gran margen de desarrollo. Un trabajo reciente del BID y la OIT indica que la adaptación de la economía latinoamericana y sus tejidos empresariales a las cero emisiones podría generar hasta 15 millones de empleos netos hasta 2030. Las oportunidades se materializarían no sólo en el impulso del gasto público para una transición energética por parte de gobiernos y organismos multilaterales, sino también con una mayor llegada de fondos internacionales crecientemente interesados en la cumplimentación de los criterios Environmental, Sustainability and Governance (ESG). Además, no debe olvidarse que existen oportunidades derivadas del incremento de capacidades de internacionalización empresarial por la vía de la incorporación de prácticas sostenibles. A este respecto cabe destacar que la región cuenta con compañías en la vanguardia de los estándares internacionales, como la brasileña Natura, que utiliza para la fabricación de cosméticos insumos del Amazonas y ha eliminado los plásticos de sus tiendas en todo el mundo.

Conclusiones

La crisis del COVID-19 parece superada en términos de crecimiento económico, y América Latina volverá a tasas positivas en 2021, aunque el vigor de la recuperación y el nivel de producto previo a la crisis será desigual. Más allá de la superación de la crisis, existen daños estructurales que podrían suponer una losa para el crecimiento en los próximos años, destacando el peso de la deuda pública, así como el impacto de la desigualdad y un incremento de las tensiones sociales.

En este complejo escenario, la región vuelve a enfrentarse a la necesidad de impulsar la agenda reformista, postergada durante 2020 y buena parte de 2021, con reformas necesarias tanto para una mejor y más rápida salida de la crisis, como para evitar una década perdida en términos de crecimiento (2014-2024). De la vuelta a las reformas dependerá también el incremento en la productividad y de la capacidad potencial de crecimiento de sus economías, fundamental no sólo en la mejora de los estándares de vida de la población latinoamericana, sino también para hacer frente a los mencionados daños estructurales post pandemia. Un crecimiento económico más elevado implica una deuda pública relativamente menor, así como reducir los niveles de pobreza y desigualdad, y, por tanto, rebajar la tensión social existente.

Además, resulta muy importante que la región pueda aprovechar al máximo las oportunidades derivadas de la coyuntura actual, que abren una vía para el optimismo, en particular en lo relativo a un nuevo ciclo de materias primas, aunque más corto y menos intenso que el anterior, así como al auge del emprendimiento, las start-ups y la inversión tecnológica, y la transición energética hacia una economía más verde y sostenible.

Adrián Blanco Estévez
Doctor en Economía por la Universidad de Santiago y máster en Políticas Públicas por la Universidad de Georgetown | @adrianblanco78

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<![CDATA[ Claves y tendencias al comienzo del nuevo ciclo electoral latinoamericano (2021-2024) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari61-2021-malamud-nunez-claves-y-tendencias-comienzo-nuevo-ciclo-electoral-latinoamericano-2021-2024 2021-06-23T01:25:38Z

La segunda vuelta de las elecciones peruanas, las legislativas de México y la segunda vuelta de las locales chilenas han cerrado el inicio del nuevo ciclo electoral de América Latina (2021-2024), cuando todos los países de la región, salvo Cuba y Bolivia renovarán/ratificarán sus gobiernos y legislativos. Este primer semestre anticipa gran parte de las tendencias que marcarán la coyuntura político-institucional y electoral del trienio.

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Tema

La segunda vuelta de las elecciones peruanas, las legislativas de México y la segunda vuelta de las locales chilenas han cerrado el inicio del nuevo ciclo electoral de América Latina (2021-2024), cuando todos los países de la región, salvo Cuba y Bolivia renovarán/ratificarán sus gobiernos y legislativos. Este primer semestre anticipa gran parte de las tendencias que marcarán la coyuntura político-institucional y electoral del trienio.

Resumen

Las elecciones realizadas en América Latina en el primer semestre de 2021, bajo los estragos socioeconómicos y sanitarios de la segunda oleada del COVID-19 y un lento proceso de vacunación, se han caracterizado por su heterogeneidad (geográfica y de la naturaleza de las citas ante las urnas) y un generalizado voto de castigo a los oficialismos con algunas excepciones (El Salvador y, en menor medida, México). Estos fenómenos conviven con una progresiva fragmentación social y política, junto con la falta de consensos básicos sobre el futuro de cada país. Mientras tanto, se han producido diversos fenómenos de interés, como el respaldo plebiscitario a algún presidente, como Bukele, con derivas autoritarias (El Salvador y, sobre todo, Nicaragua).

Análisis

Introducción

El primer semestre de 2021 es una coyuntura adecuada para realizar un balance preliminar de las elecciones ocurridas en América Latina. Estos comicios se desarrollan en medio de la pandemia y muestran cuál es el estado de la región, su clima político y las principales tendencias electorales presentes y futuras, tanto a corto como a medio plazo.

En América Latina, 2021 es un parteaguas en muchos sentidos. Desde el punto de vista económico-social, es el momento de la recuperación tras la debacle de 2020 y de la reconstrucción de las economías regionales, para modernizarlas y adecuarlas a la revolución tecnológica. Desde una perspectiva política-institucional, es una encrucijada que pone a prueba la fortaleza de sus democracias, acosadas por el malestar ciudadano ante unos Estados ineficientes y unos sistemas partidarios que no canalizan adecuadamente sus demandas, al estar cada vez más lejos de las inquietudes de la población.

Emergen, además, ejemplos de carácter autoritario (Nicaragua), poco respetuosos con los fundamentos de la democracia (El Salvador) o donde la demagogia y el populismo, de izquierda o derecha (Argentina kirchnerista, México de López Obrador o Brasil de Bolsonaro), surgen como respuesta a la crisis. En otros países, las protestas ponen en jaque y paralizan los sistemas políticos (Colombia) o abren inéditas experiencias de cambio institucional con una gran incertidumbre. En Chile, con unas elecciones presidenciales y parlamentarias a la vista, las diferentes fuerzas políticas no parecen, a priori, muy inclinadas a alcanzar acuerdos en medio de una alta fragmentación política y la ausencia de consensos que impiden avanzar en una agenda común.

Otros países, como Ecuador y Perú, están en vísperas de fuertes oscilaciones políticas y económicas. Ecuador ha visto el fin de la hegemonía correísta (2007-2017) con un gobierno de centroderecha encabezado por Guillermo Lasso, tras el mandato de Lenín Moreno (heredero de Rafael Correa, aunque rompió con su herencia). En Perú, tras cinco años de crisis institucional (2016-2021), con cuatro presidentes y dos congresos, se debió acudir a la segunda vuelta para elegir al nuevo presidente entre los dos extremos: la derecha fujimorista frente a la izquierda extrema de Pedro Castillo. Ambos representan dos visiones de país radicalmente diferentes, enfrentadas y, sobre todo, incompatibles.

A la hora de analizar lo ocurrido en este semestre es necesario abordar las elecciones teniendo en cuenta diversos factores.

(1) La diversidad geográfica y la naturaleza de las elecciones

Desde el punto de vista geográfico y de la naturaleza de las elecciones, lo primero a destacar es la heterogeneidad electoral. Geográficamente ha predominado la región andina (con cuatro comicios más un añadido centroamericano, junto a México y Haití). Desde la naturaleza de las consultas, dos comicios (Ecuador y Perú) han sido presidenciales, si bien incluían la elección de un órgano legislativo, uno constituyente (Chile), tres locales (Bolivia, Chile y México) y dos legislativos (El Salvador y México).

Figura 1. Tipos de elecciones durante el primer semestre de 2021
  Número de elecciones Siete
  Diversidad geográfica

4 en países andinos

(Bolivia, Ecuador, Chile y Perú)

1 en Centroamérica (El Salvador)

1 en Norteamérica: México

1 en el Caribe (Haití)

  Diversidad de la naturaleza de los comicios

Presidenciales y legislativas (Ecuador y Perú)

Legislativas (El Salvador y México)

Constituyentes (Chile)

Locales (Bolivia, Chile y México)

Fuente: elaboración propia.

(2) Elecciones en medio de la pandemia

Desde marzo de 2020 el COVID-19 ha condicionado el marco económico, social, político y electoral de América Latina. Si el año pasado fueron aplazadas, entre otras, las elecciones en República Dominicana y Chile, en 2021 la pandemia provocó nuevos retrasos. El inicio del año coincidió con el agravamiento de la segunda oleada de contagios, incluso en países como Chile con la vacunación muy avanzada. Eso obligó a posponer un mes las elecciones para la Convención Constituyente, ya que en marzo tuvo lugar el peor pico de contagio tras las vacaciones estivales: la cita fue trasladada desde el 10/11 de abril, al 15/16 de mayo. Incluso se alteró la forma de votación. Por primera vez en su historia, Chile celebró elecciones en dos días consecutivos para evitar posibles aglomeraciones. La alta abstención en la consulta constituyente, además de por la desmovilización de parte del electorado, que no se sintió concernido ni animado a votar, podría estar relacionada con el miedo al contagio. En la segunda vuelta de las regionales chilenas, en pleno pico de contagios, votó menos del 20% del electorado convocado. En México, sin embargo, el índice de votación superó el 52%, un buen nivel para sus parámetros.

Perú celebró la primera vuelta de las presidenciales en el pico de la segunda ola. La pandemia condicionó otras citas, como la prevista en Argentina para el segundo semestre. En mayo pasado, Argentina regresó al confinamiento ante el empeoramiento de los contagios y la saturación hospitalaria. Teóricamente, debido a la mala situación sanitaria, la Cámara de Diputados, controlada por el oficialismo, postergó las elecciones Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) del 8 de agosto al 12 de septiembre y las elecciones parlamentarias del 24 de octubre al 14 de noviembre. Sin embargo, muchos piensan que el retraso se debe a la mala situación económica y a la demora en la vacunación, que pueden pasarle factura al oficialismo. Esta vez se deben elegir 127 diputados y 24 senadores y un mal resultado de los candidatos kirchneristas comprometería aún más el final del gobierno de Alberto Fernández.

En Haití la crisis política vivida de forma acentuada en febrero, junto con los efectos de la pandemia, condujeron al Gobierno a anunciar el aplazamiento al 27 de junio del referéndum para votar la nueva Constitución, impulsada por el presidente Jovenel Moïse. Es un retraso de casi dos meses respecto al 25 de abril, la fecha inicialmente prevista.

(3) El voto de castigo a los oficialismos

El castigo a los oficialismos ha sido la nota dominante en todas estas citas electorales, con una clara excepción (las legislativas de El Salvador) y otra más matizable (las legislativas mexicanas).

(3.1) El Salvador, la elección legislativa plebiscitaria de Bukele

Su contexto particular explica por qué no ha habido voto de castigo. Nayib Bukele, en el poder desde 2019, ha gobernado estos dos años de forma eficaz, logrando disminuir la violencia de las maras y respondiendo con presteza frente a la pandemia e incluso consiguiendo vacunas por encima de lo que pudieron adquirir otros países de la zona.

Su estilo de gestión se ha basado en gobernar como si aún estuviera en la oposición. Con campañas bien diseñadas en redes sociales, como Tik Tok o Twitter, y abundante utilización del marketing electoral, ha construido un relato de gobierno, populista y demagógico, acusando permanentemente a los dos partidos que gobernaron desde 1989 (el derechista Arena y la ex guerrilla del FMLN) de los problemas del país. Las elecciones legislativas de febrero fueron planteadas como un plebiscito sobre su figura. Bukele mantiene un 90% de popularidad, al encarnar lo nuevo frente a las viejas alternativas y en la más típica tradición populista ha construido la dicotomía pueblo frente a elite/antipueblo.

Esta situación, siguiendo su deseo, desembocó en un resultado plebiscitario. Bukele obtuvo 56 diputados, de 84, a los que añadió cinco más de Gana, un partido aliado. Arena se quedó en 14 y el FMLN en cuatro. Su partido, Nuevas Ideas, se impuso en todas las cabeceras departamentales (13 de 14) y en los municipios del Área Metropolitana de San Salvador (12 de 14). Estos resultados le permitieron avanzar en el control de otras instituciones. En mayo, la nueva Asamblea Legislativa, dominada por Nuevas Ideas y sus aliados Gana, PCN y PDC, destituyó a los magistrados de la Sala de lo Constitucional y al fiscal general de la República, una medida de dudosa y cuestionada validez constitucional, que Bukele legitimó apelando al mandato directo de la ciudadanía recibido en las elecciones legislativas: “El pueblo no nos mandó a negociar. Se van. Todos”.

(3.2) Victoria amarga de López Obrador

México acudió el domingo 6 de junio a las urnas en unas elecciones legislativas de medio término que se realizan a la mitad del mandato de cada presidente. Fue una cita de gran importancia, ya que desde 1997 sirve para evaluar y a menudo castigar al mandatario en ejercicio y convierte la segunda mitad de su mandato en un período de más compleja gobernabilidad. Asimismo, se eligieron 15 de los 32 gobernadores y el 80% de los alcaldes.

Estas elecciones tuvieron una importancia añadida, ya que el partido del presidente (MORENA) y sus aliados parlamentarios buscaban la mayoría cualificada para continuar con el proceso de reformas que lidera López Obrador, la llamada IV Transformación (4T). Es un proyecto de amplias repercusiones sociales, económicas y político-institucionales, que incluso podría afectar la relación con EEUU. Las elecciones legislativas eran la llave para que su gobierno pusiera plenamente en marcha la 4T, de la que entre 2018 y 2021 sólo se han visto esbozos: mayor intervencionismo estatal, reafirmación nacionalista y la aspiración de cambiar los fundamentos institucionales.

En las elecciones legislativas y locales de México, el partido oficialista MORENA ha sido el más votado y el que más poder local acumuló. Sin embargo, ha quedado muy lejos de sus grandes objetivos. El partido de López Obrador, que aspiraba a tener mayoría absoluta (más de 250 diputados) y con sus aliados mayoría suficiente para reformar la constitución (334), no ha alcanzado semejantes cifras. MORENA habría pasado de tener por sí misma mayoría absoluta (253) a perder más de 50 diputados y ahora depende de socios volátiles y poco confiables, como el Partido Verde Ecologista, para aprobar los presupuestos, así como otras leyes secundarias. Si bien incrementó su poder territorial, al ganar 11 de las 15 gobernaciones en juego, no es menos cierto que ha perdido bastiones clave por su potencia económica y poblacional, como Nuevo León.

Además, resultó debilitado por resultados como los de Ciudad de México, donde la oposición conquistó nueve de las 16 alcaldías (antes tenía cinco). Este triunfo agridulce es lo que hay detrás de la reflexión post electoral de López Obrador: “Se tiene que trabajar más con la gente”. La gran popularidad de López Obrador (más del 60% de respaldo tras casi un trienio en el poder, en un país que ha pasado crisis económicas y sanitarias) no fue suficiente para que MORENA en solitario obtuviera la mayoría absoluta. Tampoco tendrá mayoría cualificada y deberá lidiar con una oposición con importantes cuotas de poder local.

Hasta ahora, López Obrador ha logrado sacar adelante iniciativas de corte intervencionista y nacionalista: las reformas a la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de Hidrocarburos, que priorizan las actividades de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Petróleos Mexicanos (Pemex). Estas han disparado las peticiones de amparo por las empresas extranjeras afectadas. El protagonismo público se ha concretado en el impulso a ciertos proyectos de infraestructura, como el Tren Maya, el aeropuerto Felipe Ángeles y la refinería de Dos Bocas.

En las restantes elecciones latinoamericanas del semestre ha existido un generalizado voto de castigo a los oficialismos.

(3.3) Bolivia, el castigo al evismo

En los comicios de gobernadores y alcaldes de marzo y abril, Bolivia fue un ejemplo inesperado de votación que penaliza al incumbente: la dividida oposición al MAS conquistó seis de los nueve departamentos. Para el gobierno de Luis Arce, los comicios locales eran la posibilidad de ratificar su hegemonía tras las presidenciales de 2020. En la primera vuelta tuvieron más del 55% del voto y superaron al segundo en casi 30 puntos. Pero, seis meses después, el MAS, si bien mantuvo el control del 70% de los municipios –sobre todo rurales–, sólo conquistó dos de las 10 capitales y vio como mermaba el apoyo indígena. En la emblemática localidad de El Alto, ciudad de inmigrantes y vecina a La Paz, se impuso la agrupación Jallalla de Eva Copa, que lideró una escisión contraria a Evo Morales.

La explicación de estos resultados contradictorios (triunfo arrollador en octubre y pérdida de importantes cuotas de poder local en abril) responde al diferente contexto de ambas elecciones. El electorado masista había visto con cierto distanciamiento la caída de Evo Morales en octubre de 2019 sin defender a un líder en desgaste desde 2016. Sin embargo, en noviembre de 2020 el mismo electorado se movilizó por una fórmula presidencial escogida por Morales: Luis Arce y David Choquehuanca. Fue una reacción de los sectores indígenas y rurales ante la presidenta interina y candidata, Jeanine Añez, que representaba un retroceso de los avances (socioeconómicos e identitarios) impulsados por Morales.

El electorado masista votó no tanto por el retorno de Evo, sino por el regreso del MAS y las políticas públicas proindígenas asociadas a su hegemonía. Fue una convergencia puntual, impulsada por el “voto del miedo” a la victoria de la derecha (tanto la de Áñez como la de Fernando Camacho, de Santa Cruz). Despejado este peligro, retornaron las diferencias entre el aparato (que encabeza Morales) y las bases, con nuevos líderes, como Eva Copa, que no aceptan el rígido control caudillista de Morales y su entorno. Eso explica que escisiones del MAS, que sigue siendo el único partido presente en todo el país frente a la fragmentación opositora, hayan logrado captar el voto que antaño respaldaba a Morales y ahora no parece dispuesto a regresar al redil.

(3.4) Ecuador, el ocaso de una época

Ecuador votó no sólo contra el gobierno de Lenin Moreno (2017-2021), sino también castigó el liderazgo caudillista de Rafael Correa. Penalizó la labor de Moreno, marcada por la crisis económica, los recortes y la mala gestión durante la pandemia (su candidata, Ximena Peña, apenas superó el 1,5%). Y, sobre todo, contra la hegemonía y liderazgo de Correa, quien desde el exilio apoyaba a Andrés Arauz. Pese a ser el más votado en la primera vuelta (32,7%), no consiguió atraer ni el voto indígena ni el de la izquierda moderada. Se quedó en el 47,6%, a cuatro puntos del actual presidente, Guillermo Lasso.

Las políticas autoritarias de la década correísta le fueron restando apoyos, sobre todo de los grupos indígenas enfrentados al “extractivismo” defendido por Correa y contrario a las propuestas medioambientalista de partidos como Pachakutik, que canaliza gran parte del voto indígena. El correísmo también ha vivido el alejamiento de la izquierda moderada, dada su deriva autoritaria. En la segunda vuelta, los indígenas se inclinaron por el voto nulo (que pasó de un millón a más de 1.700.000) mientras la izquierda moderada optaba por el mal menor (Lasso). Esto explica por qué el nuevo presidente, que sólo obtuvo el 19,7% en primera vuelta, sumara el 52,3% en el balotaje.

(3.5) Chile, el fin de un modelo

Chile también votó contra el gobierno y contra el modelo institucional y de partidos políticos, vigente desde el final de la dictadura (1988-1990). Los comicios para la Asamblea Constituyente mostraron la desafección, o al menos falta de implicación, de una parte considerable de la población (votó menos del 45%) en la elaboración de un nuevo marco constitucional. Resulta paradójico que la apertura del proceso constituyente fuera la respuesta de la clase política para encauzar el malestar social y la desafección que desembocaron en el estallido social de octubre de 2019.

La cita ha debilitado a las dos grandes coaliciones que han gobernado Chile en las últimas tres décadas y que han sido capaces de reunir las más diversas sensibilidades: la ex Concertación (desde democratacristianos a socialistas) y la vieja Alianza (con liberales, conservadores y antiguos pinochetistas). El modelo ha llegado a su fin, al menos en el corto plazo. Habrá que ver lo que ocurra en las próximas legislativas y presidenciales, tras 30 años de hegemonía concertacionista (1990-2010) y de alternancia entre ambas coaliciones (2010-2022). El centroderecha, que buscaba sumar un tercio de los asientos para conseguir mayor poder de negociación e influencia en la Constituyente, sólo obtuvo 37 escaños. Los antiguos concertacionistas (Lista Apruebo) acabaron terceros, por detrás de la lista de la izquierda (Lista Apruebo Dignidad) con el Partido Comunista y la coalición del Frente Amplio.

El espectro político se fraccionó en cinco fuerzas, dos de derecha y tres de izquierda. Subsisten debilitadas, pero con importantes cuotas de poder local, las dos coaliciones históricas (la Alianza y la Unidad Constituyente –ex concertacionistas–) que han visto nacer fuerzas en sus extremos: el Partido Republicano y la nueva izquierda (el Frente Amplio/Partido Comunista) y la ultraizquierda (Lista del Pueblo). El triunfo de las izquierdas en la Constituyente es más aparente que real. Han sido los únicos que obtuvieron más de un tercio –69 constituyentes– con la suma del Frente Amplio (15), Partido Comunista (7), Lista del Pueblo (27), Frente Regionalista Verde Social (4), Igualdad (1) e independientes cercanos (4).

Además, la izquierda obtuvo un buen resultado en las elecciones locales al conquistar la municipalidad de Santiago centro, donde el derechista Felipe Alessandri fue derrotado por escasos votos por la candidata comunista Irací Hassler. El partido Revolución Democrática (RD), de Giorgio Jackson, obtuvo alcaldías importantes (Valdivia, Ñuñoa, Viña del Mar y Maipú, entre otras). De todas formas, el centro izquierda tradicional sigue teniendo solidez y arraigo, como quedó en evidencia en la segunda vuelta de la elección de gobernadores del 13 de junio: la Unidad Constituyente se impuso en la capital (la Región Metropolitana) y en otras siete de las 13 gobernaciones en juego. Sobre todo, destacó el triunfo capitalino de Claudio Orrego, un demócratacristiano apoyado por los socialistas, sobre el Frente Amplio que refuerza las opciones del centro izquierda frente a la izquierda de cara a la segunda vuelta de las presidenciales. El voto de castigo al oficialismo se ha traducido en que, de las 16 gobernaciones, el centroderecha sólo gobernará en la Araucanía, frente a las 10 que domina el centro izquierda, tres los independientes y dos la izquierda.

Son tres fuerzas disímiles, con grandes diferencias ideológicas y de estrategia que ni siquiera se pusieron de acuerdo en iniciar negociaciones para llevar un candidato común a las presidenciales de finales de 2021. La preponderancia de las izquierdas en la Convención Constituyente se basa en la incomparecencia de la derecha, pues la mayoría del voto abstencionista pertenece a ese sector político. El éxito de los candidatos independientes (conquistaron 65 de los 155 escaños) introduce elementos de elevada incertidumbre por las dificultades de articulación y coordinación y por ver cómo traducirán su gran representación en peso e influencia real (la mayoría está en el espacio de la izquierda), sin quedar diluida por su heterogeneidad y fragmentación.

Como señala Andrés Velasco, los resultados de la constituyente muestran un giro a la izquierda que no se traduce exactamente en una rebelión contra el “modelo económico neoliberal”, ya que “los votantes rechazaron no sólo a las elites política y empresarial, sino también a todas las otras elites tradicionales: académica, sindical, mediática, y de las ONG. La buena noticia es que la convención se asemeja al país. La mitad de sus miembros son mujeres, y los pueblos indígenas constituyen un bloque importante… Si las instituciones políticas chilenas sufrían de un déficit de legitimidad, la nueva constitución redactada por una convención como la recién elegida debería cerrar de modo inapelable aquella brecha. La mala noticia es que los 155 constituyentes tendrán que dejar de lado todo lo que representan si han de hacer su trabajo bien… esos mismos constituyentes ahora tienen que crear instituciones que permitan negociar, pactar y también transar… existe una revolución de expectativas frente a este proceso de cambio constitucional el cual difícilmente estará a la altura de tales expectativas… Además, la fragmentación del voto… adelanta serios problemas de gobernabilidad”.

(3.6) Perú, el cóctel perverso (polarización y fragmentación)

Perú, como ocurre desde la caída de Fujimori, ha votado nuevamente por el cambio. Entre 2006 y 2021 nunca ganó el partido en el poder. La segunda vuelta fue entre el fujimorismo, que desde el colapso del régimen de Fujimori actuó como oposición, no sólo a los gobiernos de turno sino también al régimen antifujimorista nacido en 2001. El otro candidato, Pedro Castillo, encarnaba la crítica al sistema político y al modelo económico (“neoliberal”) nacido en los 90 y mantenido en sus líneas esenciales por los presidentes que desde entonces han estado en el poder. En la segunda vuelta, el 6 de junio, se enfrentaron dos modelos antitéticos y sin posibilidad de entendimiento, en medio de una fuerte fragmentación que impide garantizar la gobernabilidad. A la falta de experiencia de Castillo y su endeblez ideológica, se une la carencia de cuadros de gobierno, compensado, sólo en parte, tras su alianza con la líder de la izquierda moderada, Verónika Mendoza.

La incertidumbre es la peor herencia de la pugna entre Castillo y Keiko Fujimori. No sólo por el resultado (el país se dividió casi exactamente al 50%), sino también por las dudas sobre la capacidad de Castillo para garantizar la gobernabilidad. Sin ella no hay seguridad jurídica ni espacio para impulsar reformas estructurales, que requieren amplios consensos, para sacar al país del bajo crecimiento y escaso desarrollo social. No es incertidumbre coyuntural sino estructural y de medio plazo, que prolonga un problema mayor que ningún gobierno en la última década ha sabido enfrentar: la adecuación de la economía y la estructura social a los retos de la IV Revolución Industrial.

Perú debió elegir entre dos figuras que polarizan el país en los extremos. Dos liderazgos incapaces de ofrecer consensos sino rupturas traumáticas, cuando los retos futuros requieren políticas de Estado, de largo plazo y consensuadas. Sin embargo, tales consensos están lejos de alcanzarse cuando Castillo aspira a hacer tabla rasa con la herencia anterior, a la que califica de “neoliberal”, y llega bajo las siglas de un partido (Patria Libre) que se declara marxista (“decirse de izquierda cuando no nos reconocernos marxistas, leninistas o mariateguistas, es simplemente obrar en favor de la derecha con decoro de la más alta hipocresía”) y que aspira a convocar una Asamblea Constituyente para transformar el modelo institucional y económico.

La polarización en los extremos va de la mano de una gran fragmentación, tanto en la elección presidencial, con 18 candidatos, como en el Parlamento, con 10 bancadas. Los candidatos que disputaron el balotaje, más que concentrar voto favorable reunieron voto prestado, negativo y anti-voto al canalizar el rechazo hacia el rival más que el respaldo propio. Señalaba Martín Tanaka, en El Comercio, que “al final del cómputo oficial, tenemos que Pedro Castillo ganó la primera vuelta con apenas el 18,9% de los votos válidos, y Keiko Fujimori entró a la segunda con apenas el 13,4%. La suma de ambos, 32,3%, está muy por debajo de la suma de los votos de los contendientes a segunda vuelta de elecciones pasadas: 60,8% en 2016, 55,2% en 2011, 54,9% de 2006 y 62,2% de 2001. Con los votos que obtuvo, Pedro Castillo habría quedado cuarto en 2001 y 2006, y tercero en 2011 y 2016”.

Con la mayoría de la población votando más por el rechazo al otro que por la adhesión al candidato propio, es probable que se repitan en Perú los ejemplos chileno (2019), peruano (2020) y colombiano (2021) y que la calle –cada vez más empoderada– aumente su protagonismo. El antifujimorismo se movilizó durante la campaña para el balotaje (hubiera ido a más en un hipotético gobierno de Keiko Fujimori). Los intentos de Castillo de cambiar el marco constitucional e institucional a través de una Asamblea Constituyente pueden provocar la ruptura de los consensos que han sostenido al país desde 2000-2001. La calle se ha convertido en un poder fáctico y ha demostrado, desde 2019, tener una creciente capacidad de veto: en Chile, para variar la agenda de gobierno y desencadenar un proceso constituyente; en Perú, para derribar un gobierno espurio como el de Manuel Merino; y en Colombia, para tumbar una reforma fiscal y mantener más de un mes paralizado parte del país. Un futuro gobierno de Castillo va a tener a la calle en contra, al menos en Lima, donde el ganador sólo obtuvo el 35% de los votos en el balotaje, con las instituciones debilitadas (partidos, Congreso, poder judicial y presidencia).

A la endeblez de los respaldos sociales de los dos candidatos se une la fragilidad de la base de apoyo parlamentario, que debilita la gobernabilidad y el impulso a las reformas. Castillo (con 37 escaños de 130) no tiene una bancada fuerte y cohesionada que garantice la gobernabilidad y la marcha armoniosa de los poderes Legislativo y Ejecutivo. Además, afronta serios problemas para forjar una mayoría y encontrar aliados que garanticen la gobernabilidad. Esta coyuntura lleva a no descartar una no imposible crisis institucional permanente en un país que viene de un quinquenio (2016-2021) convulso: cuatro presidentes (Pedro Pablo Kuczynski, Martín Vizcarra, Manuel Merino y Francisco Sagasti), dos renuncias (Kuczynski en 2018 y Merino en 2020), un referéndum para impulsar una reforma institucional (2018) y la disolución anticipada del Congreso (2019) que dio paso a nuevas elecciones legislativas (2020). Si la dicotomía fujimorismo-antifujimorismo congeló al país desde 2016, ahora se observa el peso paralizante de la fragmentación, presente desde 2020, que condicionará al nuevo gobierno.

(4) Previsiones para la segunda mitad del año

Todos estos procesos de la primera mitad del año adelantan algunas tendencias de lo que puede pasar en las próximas elecciones en Argentina (legislativas de medio término), Nicaragua, Honduras y Chile (presidenciales).

Primero, no es posible hablar de “giros” uniformes hacia un lado u otro. Incluso el “voto de castigo” tiene importantes excepciones en gobiernos que han transformado su gestión en una permanente crítica al pasado y plantean cada cita electoral como un plebiscito entre los viejos partidos y las fuerzas emergentes (México o El Salvador). En Chile, el voto de castigo lo podría encauzar Daniel Jadue (candidato a presidente del Partido Comunista, que estuvo excluido de la transición y la alternancia en el poder al menos hasta 2014). Una hipotética segunda vuelta entre Jadue y Joaquín Lavín (centroderecha) se transformaría en la encarnación del duelo entre el modelo que ha prevalecido desde 1990 y la alternativa rupturista. Pero todavía, sin las candidaturas definidas, queda mucho camino por recorrer.

En Honduras, la aspiración continuista de Juan Orlando Hernández se centra en lograr que el candidato de su partido (el Nacional, conservador), Nasry Afura, gane las elecciones de noviembre frente a la emergencia de otras figuras rupturistas. Bien desde la izquierda (la esposa del Manuel Zelaya, Xiomara Castro) o desde el populismo (Salvador Nasralla, con un lenguaje que recuerda a Bukele y un estilo de liderazgo caudillista, providencialista y personalista). Desde mediados de la década pasada, Nasralla lideraba el Partido Anticorrupción y desde 2020 el Partido Salvador de Honduras.

Segundo, las tendencias autoritarias de la primera mitad del año tendrán un escenario privilegiado en Nicaragua. El régimen neosomocista creó en 2020 un marco legal/electoral favorable a sus intereses ante las elecciones presidenciales. En 2021 desencadenó la persecución y el acoso de sus rivales. En 2020 el gobierno de Ortega/Murillo, tras 15 años en el poder, aprobó un conjunto de leyes que dan sustento jurídico a la represión contra los opositores, comenzando por la Ley de Regulación de Agentes Extranjeros, conocida como “ley Putin”, que castiga a quien recibe dinero del exterior si no reporta sus ingresos y gastos a las autoridades. Obliga, tanto a organizaciones como a personas naturales que reciben esos fondos a registrarse como “agentes extranjeros” ante el Ministerio de Gobernación (Migob). La ley conculca los derechos políticos de participación, entre otras libertades públicas. También están la Ley de Ciberdelitos, conocida como “Ley Mordaza”, que sanciona a cualquier persona que tenga o comparta información considerada una amenaza por el gobierno. Se creó la figura de la cadena perpetua por “crímenes de odio” y en diciembre de 2020 la Asamblea aprobó la Ley Guillotina, que da al oficialismo un amplio margen para apartar opositores de las elecciones, al excluir de los cargos de elección popular a quienes encabecen o financien un golpe de Estado, alteren el orden constitucional, o exijan o aplaudan sanciones internacionales, actos de los que el oficialismo acusa a la oposición.

Con esa estructura legal represiva, el régimen ha pasado a acosar, arrinconar y dejar sin margen de opción a una oposición con fuertes divisiones internas. Ha bloqueado la candidatura presidencial de Cristiana Chamorro mediante una supuesta acusación de “lavado de dinero” para impedir la participación política de la que fuera directora de la extinta Fundación Violeta Barrios. También el régimen detuvo al precandidato presidencial Arturo Cruz Sequeira, quien supuestamente infringió la Ley de Defensa de los Derechos del Pueblo, la “ley guillotina”.

Conclusiones

Las elecciones en México –legislativas–, en Perú –segunda vuelta de las presidenciales– y las locales en Chile han cerrado el primer semestre de elecciones en América Latina. Estas citas se enmarcan dentro del actual momento electoral y de renovación de cargos (en cuatro años habrá elecciones en todos los países salvo Bolivia) y dentro del “estado de ánimo” propio de la mayoría de los países latinoamericanos.

Los comicios se producen en medio de una coyuntura que afecta los resultados y, sobre todo, las tendencias predominantes. La histórica y persistente desafección ciudadana hacia partidos y administraciones se ha visto acrecentada por la mala gestión de la pandemia por los gobiernos y por la crisis económica vinculada a la enfermedad que han acelerado la frustración de expectativas, sobre todo de unas clases medias emergentes y heterogéneas que han visto deteriorarse su calidad de vida y sus perspectivas de mejora personal e intergeneracional.

Ese sentimiento de rechazo a gobiernos, partidos e instituciones se traduce en un generalizado voto de castigo a los oficialismos, canalizado por candidatos rupturistas que critican no sólo a los gobiernos de turno sino a los sistemas que han dado soporte a las democracias latinoamericanas desde los años 80. En 2018 López Obrador abanderó la llamada IV Transformación para romper con los fundamentos económicos e institucionales del país elaborados en los 80 y 90; Bolsonaro trataba de acabar con el modelo vigente desde 1994; más recientemente, Bukele ha significado una ruptura con el modelo que definió al país desde 1989, como la Convención Constituyente aspira a cambiar de arriba abajo el modelo chileno que centroderecha y centroizquierda gestionaron desde 1990.

En este contexto hay que entender las últimas elecciones. En Perú el electorado se ha polarizado ante el balotaje, como es normal cuando sólo hay dos candidatos. Pero, la polarización se ha dado en los extremos y hubo que escoger entre un candidato en la izquierda más extrema (Pedro Castillo representaba a un partido autodeclarado marxista-leninista) y una candidata (Keiko Fujimori) que históricamente se ha movido dentro en la derecha –no el centroderecha–. Al final, el sentimiento antifujimorista y antikeikista, en un país partido casi por la mitad, ha sido levemente mayoritario y ha llevado a la presidencia a Castillo, que deberá afrontar una compleja coyuntura.

Tiene el rechazo de una parte importante de la población y de regiones clave, como Lima. Tampoco cuenta con una base legislativa suficiente. Pese a ser la minoría más importante, Perú Libre tiene escasa representación y poca capacidad de construir liderazgos. Su estrategia rupturista, con convocatoria de una Asamblea Constituyente, no encuentra respaldo suficiente. El riesgo es, por lo tanto, que el país quede atrapado bien en la parálisis por la pugna entre legislativo y ejecutivo, bien en la ingobernabilidad, lo cual acrecienta el riesgo de un nuevo quinquenio perdido. De modo que, aunque sea difícil, no se debe descartar la presentación de una moción de vacancia por “incapacidad moral manifiesta”.

México es otra prueba de que los liderazgos caudillistas y rupturistas también tienen un estrecho margen de acción y de que el voto de castigo puede volverse contra ellos. El partido de López Obrador –MORENA– que aspiraba a tener mayoría absoluta (más de 250 diputados) y con sus aliados mayoría suficiente para reformar la constitución (334) se ha quedado lejos de esas cifras. Más dependiente de aliados volubles y con la oposición controlando bastiones económicos y políticos se reduce la posibilidad de impulsar un cambio en el modelo institucional. Garantizar la gobernabilidad se ha vuelto más complejo para el presidente, ya que a la pérdida de margen de acción propio se une la dificultad para alcanzar acuerdos de Estado con la oposición. Estilos polarizantes, como el de López Obrador y de otros líderes regionales, obstaculizan la posibilidad de alcanzar acuerdos inter partidarios y con los agentes sociales para impulsar reformas estructurales.

Así pues, más que hacia un nuevo giro hacia la izquierda o la derecha, la actual dinámica política latinoamericana viene determinada por la incertidumbre, la fragmentación y la polarización en los extremos.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @ RNCASTELLANO

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<![CDATA[ Gobiernos, gobernabilidad y pandemia en América Latina ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari57-2021-malamud-nunez-gobiernos-gobernabilidad-y-pandemia-en-america-latina 2021-06-08T04:36:13Z

La gobernabilidad en América Latina ha sido otra víctima de la pandemia, que no sólo ha desencadenado una profunda crisis económica con un notable incremento de la pobreza y la desigualdad, sino también ha situado la recuperación de la estabilidad político-institucional como uno de los principales desafíos que debe afrontar la región a corto plazo.

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Tema

La gobernabilidad en América Latina ha sido otra víctima de la pandemia, que no sólo ha desencadenado una profunda crisis económica con un notable incremento de la pobreza y la desigualdad, sino también ha situado la recuperación de la estabilidad político-institucional como uno de los principales desafíos que debe afrontar la región a corto plazo.

Resumen

Los problemas de gobernabilidad que el COVID-19 ha agudizado en los países de América Latina explican dos de los fenómenos político-sociales que están marcando la actual dinámica política regional. En primer lugar, el persistente voto de castigo a los oficialismos (ningún gobierno ha ganado las elecciones presidenciales desde 2019); y, segundo, el retorno de las protestas sociales y políticas, que ya se habían vivido de forma intensa a finales de 2019, y que ahora regresan con más fuerza a causa de los déficit acumulados y no resueltos en el último bienio, y agravados durante la pandemia.

Análisis

La pandemia ha tenido efectos especialmente graves en América Latina y ha acelerado y profundizado problemas preexistentes (de amplio recorrido histórico) y de carácter estructural. De esta manera, el coronavirus ha convertido el bajo crecimiento económico arrastrado desde 2013 en la mayor crisis desde que se tienen datos –mayor que la de los años 30 y la “década perdida”–. El COVID-19 ha transformado el deterioro social del periodo 2017-2019 en un retroceso de décadas en cuanto a reducción de la pobreza y la desigualdad. Finalmente, ha acelerado una serie de procesos políticos que no sólo han profundizado la desafección y el malestar de la ciudadanía hacia las instituciones, sino también han deteriorado la gobernabilidad, como muestran las nuevas movilizaciones sociales, que no son sino una continuidad de las ocurridas hace dos años.

En esta nueva oleada de protestas tienen especial protagonismo las generaciones más recientes, con presencia de los hijos de las últimamente ascendidas y más vulnerables clases medias, surgidas durante la etapa de bonanza de las materias primas (2003-2013). Estas protestas surgen por las mismas causas que las anteriores, aunque agravadas por el deterioro social y económico producido por la pandemia y el desgaste político-institucional de los diferentes gobiernos, producto de la mala gestión ante la expansión del virus y también de su fracaso para negociar la obtención de vacunas.

La pandemia ha puesto sobre la mesa la necesidad de impulsar una agenda de cambio y transformación estructural para alcanzar un crecimiento económico sólido (por encima del 4,5%-5%), continuado (durante más de un lustro) y sostenible social y medioambientalmente. Sin él, los países de América Latina tendrán dificultades para canalizar las crecientes demandas sociales, asegurar la estabilidad político-institucional y vincularse a las grandes tendencias económicas mundiales. Lograr ese cambio estructural supone una condición sine qua non: una sólida y consolidada gobernabilidad que genere un ambiente propicio y aporte seguridad jurídica para estimular inversiones y atraer capital extranjero.

Sin embargo, la gobernabilidad se ha convertido en un bien escaso en la actual coyuntura, cuando los gobiernos arrastran una doble debilidad. Primero, debilidad política al no contar con la mayoría parlamentaria o con el respaldo legislativo suficiente y encontrar dificultades para alcanzar amplios consensos debido a la alta fragmentación y a la polarización en los extremos del espectro ideológico. Segundo, la debilidad social por la creciente desafección ciudadana que alimenta a las movilizaciones y protestas. Son estas las que acaban conduciendo al fracaso a las distintas iniciativas gubernamentales y paralizando los proyectos de reforma que se buscan impulsar.Los gobiernos aparecen desgastados, políticamente débiles y con escaso margen de acción. Carecen de recursos financieros y fiscales para afrontar las demandas de la población y los déficit sociales y económicos, a los que se añaden ahora los problemas provocados por las crisis sanitaria y económica.

(1) Gobiernos desgastados y con reducido nivel de apoyo

En la actual coyuntura, los gobiernos, desde el propio acto electoral de donde nace su legitimidad, parten no sólo con bajos niveles de respaldo ciudadano, sino que congregan apoyos volátiles y condicionados. Estos se van desgastando a gran velocidad prácticamente a partir del mismo momento en que inician su gestión, al carecer de capacidad política y fiscal para canalizar demandas y encontrar soluciones viables.

Algunos de los candidatos triunfadores llegan al poder con escaso respaldo popular y tras ganar en la segunda vuelta de un modo más holgado; y resultan victoriosos más por representar un mal menor y liderar una coalición negativa que por la capacidad de atracción de su proyecto. Son casos como el del guatemalteco Alejandro Giammattei, quien obtuvo en primera vuelta sólo el 12% de los votos, el de Guillermo Lasso en Ecuador, con el 19% en primera vuelta, y en Perú donde el respaldo que recibieron los dos candidatos que disputaron la segunda vuelta, Pedro Castillo y Keiko Fujimori, no superó en cada caso el 20%.

Es frecuente que los candidatos que pasan a segunda vuelta, como ocurrió con Giammattei y Lasso, pero también con Castillo y Fujimori, acaben encarnando una coalición negativa más que liderar un proyecto con personalidad propia capaz de congregar a la mayoría de la población. A su vez, Giammattei canalizó en segunda vuelta el rechazo a Sandra Torres, su rival en el balotaje, y Lasso reunió el voto anticorreista y, sobre todo, también se benefició de la abstención de todos aquellos que en la primera vuelta habían respaldado al candidato indigenista Yaku Pérez (19,3%), muy alejados ideológicamente de Lasso, pero contrarios al candidato de Rafael Correa.

Ese escaso apoyo inicial –en primera vuelta– y posterior sufragio condicionado y puntual –en el balotaje– provoca que en poco tiempo el respaldo electoral coyuntural se transforme en rechazo a la gestión del nuevo gobierno. Rápidamente emergen grandes dificultades (escaso apoyo parlamentario y reducido margen fiscal) para atender los reclamos heterogéneos de los sectores que confluyeron circunstancialmente en la segunda vuelta. La popularidad presidencial, lastrada por la mala gestión de la pandemia, suele estar en mínimos. El chileno Sebastián Piñera, en abril de 2021, alcanzó un 70% de rechazo a su gestión y se convirtió en el político peor valorado en su país según el Centro de Estudios Públicos (CEP), con sólo un 11% de menciones positivas.

Toda esta situación, que se ha ido complicando cada vez más a lo largo de 2020, ha desembocado bien en un constante voto de castigo a los oficialismos, bien en un renacimiento de la oleada de protestas de 2019, que están volviendo a extenderse por toda la región. La protesta se ha visto agravada por el deterioro económico-social, la fatiga pandémica y el desgaste de unos gobiernos que en su mayoría han fracasado en su lucha por contener la expansión del virus. Muchos de ellos –salvo Chile y Uruguay– también fallaron en la obtención de vacunas suficientes como para inmunizar a una parte importante de su población.

Ernesto Zedillo y Mauricio Cárdenas apuntan a que el fracaso de las administraciones públicas latinoamericanas ha sido el principal responsable de que la región haya acabado como la más afectada sanitaria y económicamente por el virus en todo el mundo: “El desastre latinoamericano no se puede atribuir de ninguna manera a las condiciones en las que la pandemia encontró el estado de nuestras economías o de nuestros sistemas de salud. Otros países con economías más pobres y una infraestructura de salud más modesta han hecho un trabajo mucho mejor en la protección del bienestar de sus poblaciones y sus economías. En consecuencia, la explicación de por qué nuestros países tienen la dudosa distinción de estar entre los más golpeados por la pandemia, debe referirse a las malas estrategias y políticas de gobiernos incompetentes que han fallado miserablemente a sus ciudadanos”.

En lo que se refiere al voto de castigo a los oficialismos, en ninguna de las nueve elecciones presidenciales celebradas desde 2019 ha ganado el candidato o partido incumbente. Incluso, en estos procesos se ha visto como han acabado largas hegemonías políticas, como la del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) que gobernaba desde 2004, la del Frente Amplio (FA) en Uruguay desde 2005, la del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el poder en El Salvador desde 2009 y la del correísmo en Ecuador, que había ganado todos los comicios desde 2007.

Figura 1. Derrotas de los oficialismos en comicios presidenciales latinoamericanos (2019-2021)
País Año Triunfo
Argentina 2019 Opositor (victoria kirchnerista sobre el presidente Mauricio Macri, en el poder desde 2015).
Uruguay 2019 Opositor (derrota del Frente Amplio, en el poder desde 2005, frente a una coalición de centroderecha encabezada por Luis Lacalle Pou).
Panamá 2019 Opositor (victoria del principal partido de la oposición, el PRD de Laurentino Cortizo, sobre la oficialista CD en el poder desde 2014).
Guatemala 2019 Opositor (victoria del opositor Alejandro Giammattei).
El Salvador 2019 Opositor (victoria de Nayib Bukele tras 10 años en el poder del FMLN).
Bolivia 2020 Opositor (victoria electoral del MAS, desalojado del poder en 2019, y derrota de las diversas opciones antimasistas una de las cuales –la de Jeanine Áñez– ocupaba la presidencia).
República Dominicana 2020 Opositor (derrota del PLD, en el poder desde 2004 y triunfo de un nuevo partido encabezado por Luis Abinader).
Ecuador 2021 Opositor (Guillermo Lasso acabó con 13 años de victorias electorales del correísmo).
Perú 2021 Opositor (los dos candidatos que pasaron a segunda vuelta, Pedro Castillo y Keiko Fujimori, provienen de partidos de la oposición).
Fuente: elaboración propia.

(2) La doble debilidad (política y social) de los gobiernos

La mayoría de gobiernos de la región ven limitada y constreñida su capacidad de gestión y su iniciativa política por una doble debilidad que reduce su margen de acción, así como su capacidad de impulsar una agenda legislativa propia. En primer lugar, sufren una marcada debilidad política, producida por el hecho de no contar con mayoría parlamentaria propia o con el respaldo legislativo suficiente para poder legislar en función de sus intereses, a la vez que afrontan dificultades para alcanzar los consensos necesarios debido a la alta fragmentación partidista y a la polarización que se produce en los extremos del espectro ideológico.

Esa debilidad ha impedido, desde hace casi 20 años, poner en marcha una reforma fiscal en Costa Rica o ha paralizado las reformas en Perú desde 2016. En este último país, entre 2016 y 2020, la parálisis se produjo a causa de la pugna entre los diferentes ejecutivos y un Congreso en manos de la oposición fujimorista, que contaba con mayoría absoluta y desplegó una estrategia abiertamente obstruccionista. Desde 2020 la parálisis ha sido causada por la extrema fragmentación de la nueva cámara legislativa. Otros gobiernos, como el de Argentina, padecen fuertes tensiones internas entre sus diversas sensibilidades (el peronismo que encarna el presidente Alberto Fernández frente al kirchnerismo que lidera la vicepresidenta Cristina Fernández), lo cual acaba paralizando o, al menos, dificultando, la labor gubernamental y lanzando sombras de duda sobre la gobernabilidad y la viabilidad para afrontar el pago de su deuda y el control de sus cuentas internas.

La contracara de este proceso la encarnan aquellos gobiernos que cuentan con un amplio apoyo social, legislativo y político, como Nayib Bukele en El Salvador o Andrés Manuel López Obrador (AMLO) en México. López Obrador y Bukele obtuvieron victorias plebiscitarias (superando el 50% de los votos en primera vuelta) y mayorías absolutas en los legislativos. Sin embargo, esas mayorías, en vez de servir para profundizar la gobernabilidad y desplegar una agenda de reformas estructurales, son utilizadas para socavar la institucionalidad democrática. Ambos mandatarios ven en el entramado institucional, en la división de poderes y en el sistema de pesos y contrapesos propios de cualquier sistema democrático un obstáculo para sus proyectos y, por eso, desarrollan una dinámica de enfrentamiento con aquellos poderes que no controlan (sobre todo el Judicial y el Electoral), provocando constantes tensiones y roces institucionales (México) o forzando el marco legal y constitucional con el riesgo de desencadenar una crisis institucional de consecuencias imprevisibles. En El Salvador, la Asamblea, dominada por los seguidores de Bukele, forzando la Constitución, destituyó a comienzos de mayo de 2021 a los cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional y al fiscal general, para designar a figuras cercanas al propio presidente.

En segundo lugar, la otra debilidad que maniata a los gobiernos regionales es de tipo social. Las administraciones se ven lastradas por la creciente desafección ciudadana (superpuesta a un importante sentimiento anti elitista y anti establishment) que alimenta las distintas movilizaciones y protestas que están teniendo lugar, las cuales acaban paralizando o llevando al fracaso a las diversas iniciativas gubernamentales de contenidos reformistas.

Como se viene apuntando, ya desde 2019 han naufragado las distintas iniciativas reformistas implementadas por algunos gobiernos. Esto ocurre no sólo por carecer de apoyos legislativos, sino también por las movilizaciones sociales que han provocado la retirada de sus proyectos: casos de Chile, Colombia y Ecuador en 2019, Perú y Guatemala –donde la protesta contra la corrupción fue el principal detonante de las movilizaciones– en 2020, y en 2021 en Colombia. La calle acaba marcando el derrotero y la agenda de los gobiernos: las movilizaciones en Chile de octubre de 2019 dieron paso a la reforma constitucional que ahora se pone en marcha y que no estaba en la agenda del gobierno de Sebastián Piñera.

Estas protestas han dejado tocados a los gobiernos, sin posibilidad ninguna de impulsar su propia agenda y con un reducido margen de acción. Como apunta Kenneth Bunker para el caso chileno, “el gobierno hace rato pasó a ser un gobierno administrativo. Incluso yo diría que el gobierno de Piñera pasó a ser irrelevante después del estallido social, no tiene mucho sentido que el gobierno aspire a retomar la iniciativa o controlar la agenda. A diez meses del cambio de mando, lo central es asegurar un mínimo de gobernabilidad”. De forma similar, la oleada de movilizaciones hundió en 2019 el segundo proyecto de reforma fiscal de Iván Duque y el paquete de subida de impuestos de Lenín Moreno en Ecuador.

La pandemia, debido a los confinamientos y las restricciones, acható la curva de la protesta y paralizó aquella primera oleada de movilizaciones. La fatiga frente a los efectos del virus ha provocado ciertas mutaciones en la forma de protestar y de evidenciar el desánimo y la frustración imperantes, lo que ha provocado un resurgimiento de las manifestaciones de descontento a fines de 2020 y en 2021. En 2020 las protestas en Guatemala obligaron al Congreso a dar marcha atrás en la aprobación de los presupuestos, cuyo polémico tratamiento parlamentario originó una multitudinaria manifestación –con incendio incluido de un parte del Congreso–. La respuesta ciudadana en Perú provocó la renuncia del presidente interino Manuel Merino tras sólo una semana en el cargo. En mayo de 2021 se reanudaron las movilizaciones en Colombia, que vivió fenómenos similares en 2019 y 2020. Las protestas y disturbios han conducido al presidente Duque a retirar la reforma tributaria con la que buscaba reducir el elevado déficit público.

Duque vio como se hundía su proyecto, con escaso apoyo político (dos fuerzas opositoras que podían haberlo respaldado –el Partido Liberal y Cambio Radical– le retiraron su respaldo en el Parlamento) y carente de respaldo popular. En una encuesta de Invamer, el 80% de los encuestados desaprobaba la reforma presentada y en otra medición de Cifras y Conceptos el rechazo aumentaba al 82%. La debilidad del gobierno de Duque, que ha afectado su capacidad para garantizar la gobernabilidad del país, ha sido triple. Al problema de no contar con mayoría suficiente en el Congreso se le ha unido una clara falta de pedagogía y de oportunidad políticas a la hora de presentar los proyectos de reforma (lo que explica en parte la contundente respuesta social). El contexto elegido para impulsar esta iniciativa no era muy propicio dado el intenso clima preelectoral que vive Colombia. En este contexto, los partidos y sus dirigentes ya están pensando y posicionándose de cara a las elecciones legislativas y presidenciales de 2022. Por eso son muy remisos a apoyar a un gobierno que está de salida y a concederle una victoria al uribismo, y a sus fuertes aspiraciones de retener la presidencia.

La nueva oleada de protestas supone un reinicio de las manifestaciones vividas en 2019 y 2020, si bien en una peor coyuntura, dadas las consecuencias económicas y sociales de la pandemia. La caída del 6,8% del PIB, la existencia de casi 4 millones más de pobres y la llegada de más de un millón y medio de inmigrantes venezolanos, muchos de ellos en condición irregular, han incrementado las demandas sociales acumuladas, exacerbado el malestar ciudadano y la desafección hacia los partidos, la clase política y un aparato del Estado ineficiente. En todos estos estallidos hay otros elementos comunes, como el protagonismo juvenil, que conformó la columna vertebral de las protestas en Perú en 2020, lo cual se repite ahora en Colombia. El desempleo juvenil (que ronda el 25% en el caso colombiano) y el sentimiento de exclusión ante un panorama laboral donde escasean las oportunidades explica la escasa conexión con el mundo de la política y la baja confianza en las instituciones democráticas.

El gobierno de Guillermo Lasso en Ecuador es un ejemplo de este triple problema de gobernabilidad (escaso apoyo político, legislativo y social, y ausencia de suficientes recursos financieros) que afecta a una buena parte América Latina. En primer lugar, Lasso con sólo el 19% de los votos en la primera vuelta asumió el pasado 24 de mayo tras haber ganado con el 52%, pero sabiendo que el 47% que votó en contra y apoyando a Andrés Arauz lo hizo por un modelo de país radicalmente diferente. Su triunfo se debió no tanto a haber congregado el respaldo mayoritario en torno a su programa, sino a conformar una coalición negativa (de votos anti-correistas) y a la abstención del voto indigenista que, alejado ideológicamente de Lasso, no sufragó por Arauz por sus desavenencias históricas con el expresidente Correa.

En segundo lugar, Lasso afronta su gobierno con gran debilidad y falta de apoyos legislativos. A priori contaba con 12 diputados y 18 aliados del Partido Social Cristiano (PSC), en total 30 en una cámara de 130. Pero, como se verá, las cosas están cambiando. Por su parte, el correísmo, la principal fuerza opositora, es la primera minoría (49 diputados) y Pachakutik la segunda (27). La búsqueda de gobernabilidad ya ha causado, aún antes de asumir el nuevo gobierno, la primera crisis política, y provoca serias dudas sobre la posibilidad de que las fuerzas partidarias sean capaces de alcanzar entre si acuerdos duraderos capaces de preservar la estabilidad y de poner en marcha las reformas más urgentes. Las diferentes estrategias del PSC y de Lasso para conseguir mayor base de apoyo legislativa ya ha provocado que el PSC haya anunciado su ruptura con el nuevo gobierno.

Finamente, Lasso asumió el gobierno con un estrecho margen de acción financiero y económico que limita sus alternativas. Ecuador, cuya economía ha caído un 7,8% en 2020, necesitará captar deuda externa por unos 5.000 millones de dólares adicionales para este ejercicio, según calcula el FMI, y otros 2.600 millones de endeudamiento interno para cerrar un año con un déficit fiscal que podría alcanzar los 6.000 millones de dólares. La brecha entre ingresos y gastos que arrastra el país desde 2014 ha elevado el endeudamiento a 63.000 millones, un 63% de su PIB.

Conclusiones

La volatilidad que padece América Latina, unida a la alta fragmentación y a la fuerte polarización en los extremos del espectro político desemboca en la elevada incertidumbre que lastra la gobernabilidad de sus países. La dificultad para formar gobiernos con una amplia base social y un sólido respaldo legislativo les impide poner en marcha sus agendas de reformas estructurales, que terminan descarrilando por su debilidad original (Perú, desde 2016, y Guatemala), la resistencia social expresada a través de movilizaciones (Colombia, 2019 y 2021, y Chile, desde 2019) o las divisiones internas dentro del gobierno (Argentina, 2021).

Este panorama crea un contexto de baja o débil gobernabilidad, que muestra la incapacidad para impulsar una agenda legislativa propia. Así, decrece la confianza en gobiernos e instituciones, lo que se convierte en la antesala para que la inversión local no se active y la internacional no llegue. De hecho, la parálisis económica de la región desde 2013 unida a la inestabilidad política ha provocado que la Inversión Extranjera Directa (IED) lleve años bajando. En 2019, antes de la pandemia, América Latina y el Caribe recibieron 160.721 millones de dólares de IED, un 7,8% menos que en 2018. La caída se agudizó en 2020: como consecuencia de la crisis derivada del COVID-19 se produjo una disminución de entre un 45% y un 55%.

El principal reto de la región es crecer de forma sólida y a largo plazo para, desde esa expansión económica, reducir los desequilibrios sociales y medioambientales mientras se transforma y moderniza la matriz productiva. Ese objetivo –abordar grandes cambios estructurales y diseñar de ese nuevo pacto social– resulta inviable sin estabilidad política, gobernabilidad institucional y consensos inter partidarios, así como entre los principales agentes sociales, comenzando por el compromiso de las elites. A corto plazo se abre una ventana de oportunidad para la región: tras el final de la pandemia el previsible boom económico –mundial y latinoamericano– que va a suceder a la crisis de 2020 otorga mayor margen de maniobra a unos gobiernos hasta ahora limitados y acosados por el malestar social y la insuficiencia de recursos. En un contexto de fuerte crecimiento (por encima del 4% en América Latina y en torno al 6% en el resto del mundo) las presiones sociales probablemente puedan disminuir y los ejecutivos podrán contar con más recursos para atender las demandas y empezar a planear y diseñar reformas estructurales destinadas a modernizar sus economías.

Es una ventana de oportunidad, de cuya duración no hay certezas, que no podrá ser aprovechada en toda su extensión sin la construcción de amplios acuerdos y consensos que garanticen la gobernabilidad y la continuidad de las políticas de Estado. En la actual coyuntura de la economía mundial, los binomios gobernabilidad/estabilidad y crecimiento/desarrollo económico son, más que nunca, elementos no sólo interrelacionados sino también retroalimentados.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @ RNCASTELLANO

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<![CDATA[ El rompecabezas de la desigualdad social en Cuba de 1980 a 2010 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt5-2021-fuente-bailey-el-rompecabezas-de-la-desigualdad-social-en-cuba-de-1980-a-2010 2021-04-09T10:54:47Z

En la Cuba de hoy existen dos perspectivas claramente diferenciadas sobre el racismo y la desigualdad racial. Este análisis permite destacar las formas en que distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente sobre la desigualdad racial en un contexto dado.

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Resumen

En la Cuba de hoy existen dos perspectivas claramente diferenciadas sobre el racismo y la desigualdad racial. Por un lado, los funcionarios del gobierno argumentan que Cuba es un país racialmente igualitario y que, si bien aún subsisten vestigios de un racismo histórico, no hay discriminación sistemática. Por el otro, actores y organizaciones de movimientos sociales denuncian que el racismo y la discriminación son sistémicos y afectan a vastos sectores de la población afrocubana. Para llevar estas dos perspectivas al terreno del diálogo académico, nuestra estrategia de análisis ha sido examinar comparativamente ambas narrativas, así como las bases empíricas en las cuales se apoyan. Utilizando por primera vez de forma sistemática los datos arrojados por los censos cubanos de 1981, 2002 y 2012, así como diversas fuentes no censales, tanto cuantitativas como cualitativas, analizamos cómo ha evolucionado la desigualdad racial en Cuba en las últimas décadas. Nuestro análisis de los datos censales sugiere que la estratificación racial tiene poco impacto en áreas como la educación, la salud, algunas ocupaciones y las posiciones de liderazgo. Sin embargo, hemos hallado que un sector privado llamativamente racializado y en expansión está generando profundas brechas en los ingresos según el color de la piel, más allá del alcance de los datos censales oficiales. Nuestro análisis permite destacar las formas en que distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente sobre la desigualdad racial en un contexto dado. Más aún, también ponemos de relieve que pueden registrarse contradicciones significativas en las experiencias de vida de las personas en relación con el racismo y la desigualdad racial dentro del contexto de un mismo país.

Índice

Resumen – 2
(1) Introducción – 3
(2) Raza y revolución en Cuba – 5
(3) Desigualdad racial: los datos censales – 7
(4) El censo de 1981 – 9
(5) Los censos de 2002 y 2012 – 12
(6) Desigualdad racial: más allá de las estadísticas oficiales – 19
(7) Conclusiones – 24
Referencias – 27

(1) Introducción

Fue una sorpresa, incluso para quienes seguimos los acontecimientos culturales y políticos de Cuba: el 20 de noviembre de 2019, el Consejo de Ministros aprobó un “Programa nacional” contra el racismo y la discriminación racial. De acuerdo con el comunicado de prensa oficial, el objetivo del programa es “combatir y eliminar definitivamente los vestigios de racismo, prejuicios raciales y discriminación racial que subsisten en Cuba” (Díaz-Canel, 2019). Para implementar este programa, las autoridades prometieron crear una comisión gubernamental encabezada por el presidente de la República. El programa llama la atención porque las autoridades del gobierno han sido, en general, reacias a aceptar públicamente que el racismo o la discriminación constituyen un problema social en Cuba. Por ejemplo, un funcionario de alto rango, Rodolfo Reyes Rodríguez, al presentar un informe ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas, declaró que “en Cuba no hay discriminación racial institucionalizada ni estructural”. El funcionario atribuyó su conclusión a la “naturaleza mestiza” del pueblo cubano y al hecho de que el principio de igualdad está incorporado en todo el ordenamiento jurídico del país y en las políticas sociales de la revolución (Reyes Rodríguez, 2018; véase también Castro, 2003).

Las autoridades gubernamentales reconocen algunos de los efectos adversos del racismo en la vida y las oportunidades de las personas en la Cuba actual. Sin embargo, el discurso oficial suele restringir el alcance de esos efectos al terreno de lo que califica como “vestigios”, a errores aislados y a actitudes ancladas en un pasado muy lejano. Tal como lo ha expresado el mismo funcionario, “[a] pesar de que el país erradicó la discriminación racial institucionalizada y estructural… subsisten prejuicios raciales en la conducta y expresiones de algunas personas” (Reyes Rodríguez, 2018). Más aún, se ha postulado que el conflicto racial es una noción importada, una fabricación norteamericana que “pretende dividir a la sociedad cubana, trasladando a ella –o magnificando– conflictos inexistentes aquí, como lo relacionado con el tema racial” (Allard et al., 2011). Estos discursos tienen implicaciones inequívocas. Suponen que el racismo es algo arcaico, que es incompatible con la actual organización de la sociedad cubana y no puede ser producto de ella. Es más, dan a entender que esos “vestigios” o remanentes históricos pueden ser superados mediante unas pocas acciones por parte del Estado –como ahora sugiere el Programa nacional– dirigidas a erradicar los prejuicios y actitudes de este tipo en algunos individuos, en vez de apuntar a estructuras e instituciones enraizadas en la supremacía blanca.

Activistas, intelectuales y organizaciones afrocubanas rechazan estas caracterizaciones y hacen una evaluación radicalmente opuesta acerca del prejuicio, la discriminación y la desigualdad raciales en la Cuba contemporánea. De acuerdo con su posición, el racismo sigue vigente en una dimensión institucional importante de la vida cotidiana de Cuba, y señalan que numerosas evidencias respaldan su punto de vista. Por ejemplo, afirman que “[a]mplios sectores de la población afrocubana viven en una situación de marginalidad, como consecuencia de la estructura racializada de la sociedad y la economía” (Comité Ciudadanos por la Integración Racial –CIR–, 2018). Algunos destacados activistas describieron el informe oficial presentado ante el CERD como “lamentable” y “vergonzoso”. La Cofradía de la Negritud (CONEG), una de las organizaciones afrocubanas más antiguas de Cuba, preguntó en una carta abierta al presidente: “Si no hay discriminación y desigualdades raciales estructurales, cuyo enfrentamiento adecuado precisa de la elaboración de políticas del Estado, ¿para qué el presidente tiene que dar atención expresa a esta cuestión?” (CONEG, 2019; véase también Morales, 2018).

Aquí radica un dilema fundamental. Las organizaciones antirracistas alegan que los afrocubanos están en una posición de desventaja respecto de muchos factores socioeconómicos asociados a la movilidad ascendente, pero esta crítica no resulta congruente con los datos censales que respaldan la narrativa oficial sobre igualitarismo. Un censo nacional es una fuente de datos diseñada en el mundo entero para captar de manera única procesos nacionales, configurar políticas públicas y tener un cuadro oficial de la situación del país (Loveman, 2014). De hecho, la oficina de estadísticas oficiales de Cuba emitió un informe sobre desigualdad racial en el censo de 2012 en el que declaraba a modo de conclusión: “Con independencia que puedan presentarse vestigios de racismo y discriminación racial, los resultados generales del Censo no muestran diferenciales entre los grupos de personas según su color de piel que puedan ratificar de forma concreta que efectivamente esta problemática está presente cuantitativamente de forma crítica en la sociedad cubana actual” (Oficina Nacional de Estadísticas e Información –ONEI–, 2016, p. 62). Los actores y organizaciones de movimientos sociales, en cambio, denuncian una creciente desigualdad en sectores clave de la economía, en el mercado de trabajo y en los patrones habitacionales. Frente a los informes oficiales y los datos censales, plantean la urgente necesidad de pensar en aquellos “que padecen la desigualdad y la pobreza más allá de las estadísticas [oficiales]” (Abreu, 2019a).

¿Cómo evaluar estas visiones tan dispares sobre racismo y desigualdad en la Cuba contemporánea? Para abordar este dilema decidimos analizar distintas ventanas que nos abrían el censo y otras fuentes no censales de información sobre el tema de la desigualdad racial durante el período comprendido entre las décadas de 1980 y 2010. En cuanto al primer recurso, aprovechamos por primera vez un análisis original basado en los datos del censo de 2002 (IPUMS, 2002), la única muestra censal cubana que se encuentra a disposición de los investigadores. Asimismo, reconstruimos estimaciones clave sobre estratificación racial a partir de tablas de datos crudos y del análisis de los censos de 1981 y 2012 (INSIE, 1985; ONEI, 2016). Esta estrategia de investigación nos ha permitido trazar una comparación entre los indicadores de 1981 y 2012 y nuestros cálculos de 2002 para generar una perspectiva longitudinal sobre la estratificación racial en Cuba. Nuestro trabajo es el primero en medir de qué manera la desigualdad racial ha evolucionado en Cuba a lo largo de las últimas cuatro décadas, usando para ello estos tres puntos de datos censales. En cuanto a las fuentes de información por fuera de los censos, escuchamos las reclamaciones de los movimientos sociales y revisamos otras fuentes y análisis para abordar procesos de estratificación social por color de la piel que pueden no ser fácilmente medibles a través de los datos censales. Estas fuentes incluyen resultados de investigación publicados y otras fuentes no censales de información, tanto cuantitativa como cualitativa. También destacamos las voces y denuncias de activistas y organizaciones anitrracistas que, desde hace tiempo, constituyen fuentes importantes para las investigaciones académicas.

Por lo tanto, recurrimos a los datos censales, pero también miramos “más allá” de ellos, como solicita Abreu (2019a). En general, nuestras conclusiones, basadas en los censos respaldan muchos de los principios igualitarios que dominan el discurso oficial. Sin embargo, los hallazgos que presentamos basados en otros datos respaldan indiscutiblemente un discurso alternativo: existen estructuras sociales y económicas que generan y profundizan cada vez más las desigualdades raciales en la Cuba de hoy. La incorporación estratégica de otras fuentes de datos que contrastan y contradicen los datos aportados por los censos es una contribución específica de nuestro trabajo de investigación. Este enfoque nos permite intervenir en debates académicos sobre el complejo impacto de la Revolución cubana de 1959 sobre la estratificación racial. Específicamente, nuestro enfoque nos permite avanzar más allá de análisis anteriores, que se basaban primordialmente en el censo de 1981 para medir dicho impacto (Fuente, 2001). En términos más amplios, nuestro análisis destaca cómo distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente acerca de la desigualdad racial en un contexto dado, la necesidad de incluirlos en el análisis académico y la manera de hacerlo. Algunos de estos indicadores ilustran lo que el sociólogo Edward Telles (2004) ha descrito como las dimensiones horizontal y vertical de las relaciones raciales. También ponemos de relieve que pueden registrarse contradicciones significativas en las experiencias de vida de las personas en relación con el racismo y la desigualdad racial dentro del contexto de un mismo país, que van desde aquellas que reflejan éxitos loables, a las que ponen al descubierto fracasos insostenibles.

Alejandro de la Fuente
Afro-Latin American Research Institute, Harvard University.

Stanley R. Bailey
Departamento de Sociología, University of California, Irvine.

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