América Latina - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ El rompecabezas de la desigualdad social en Cuba de 1980 a 2010 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt5-2021-fuente-bailey-el-rompecabezas-de-la-desigualdad-social-en-cuba-de-1980-a-2010 2021-04-09T10:54:47Z

En la Cuba de hoy existen dos perspectivas claramente diferenciadas sobre el racismo y la desigualdad racial. Este análisis permite destacar las formas en que distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente sobre la desigualdad racial en un contexto dado.

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Resumen

En la Cuba de hoy existen dos perspectivas claramente diferenciadas sobre el racismo y la desigualdad racial. Por un lado, los funcionarios del gobierno argumentan que Cuba es un país racialmente igualitario y que, si bien aún subsisten vestigios de un racismo histórico, no hay discriminación sistemática. Por el otro, actores y organizaciones de movimientos sociales denuncian que el racismo y la discriminación son sistémicos y afectan a vastos sectores de la población afrocubana. Para llevar estas dos perspectivas al terreno del diálogo académico, nuestra estrategia de análisis ha sido examinar comparativamente ambas narrativas, así como las bases empíricas en las cuales se apoyan. Utilizando por primera vez de forma sistemática los datos arrojados por los censos cubanos de 1981, 2002 y 2012, así como diversas fuentes no censales, tanto cuantitativas como cualitativas, analizamos cómo ha evolucionado la desigualdad racial en Cuba en las últimas décadas. Nuestro análisis de los datos censales sugiere que la estratificación racial tiene poco impacto en áreas como la educación, la salud, algunas ocupaciones y las posiciones de liderazgo. Sin embargo, hemos hallado que un sector privado llamativamente racializado y en expansión está generando profundas brechas en los ingresos según el color de la piel, más allá del alcance de los datos censales oficiales. Nuestro análisis permite destacar las formas en que distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente sobre la desigualdad racial en un contexto dado. Más aún, también ponemos de relieve que pueden registrarse contradicciones significativas en las experiencias de vida de las personas en relación con el racismo y la desigualdad racial dentro del contexto de un mismo país.

Índice

Resumen – 2
(1) Introducción – 3
(2) Raza y revolución en Cuba – 5
(3) Desigualdad racial: los datos censales – 7
(4) El censo de 1981 – 9
(5) Los censos de 2002 y 2012 – 12
(6) Desigualdad racial: más allá de las estadísticas oficiales – 19
(7) Conclusiones – 24
Referencias – 27

(1) Introducción

Fue una sorpresa, incluso para quienes seguimos los acontecimientos culturales y políticos de Cuba: el 20 de noviembre de 2019, el Consejo de Ministros aprobó un “Programa nacional” contra el racismo y la discriminación racial. De acuerdo con el comunicado de prensa oficial, el objetivo del programa es “combatir y eliminar definitivamente los vestigios de racismo, prejuicios raciales y discriminación racial que subsisten en Cuba” (Díaz-Canel, 2019). Para implementar este programa, las autoridades prometieron crear una comisión gubernamental encabezada por el presidente de la República. El programa llama la atención porque las autoridades del gobierno han sido, en general, reacias a aceptar públicamente que el racismo o la discriminación constituyen un problema social en Cuba. Por ejemplo, un funcionario de alto rango, Rodolfo Reyes Rodríguez, al presentar un informe ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas, declaró que “en Cuba no hay discriminación racial institucionalizada ni estructural”. El funcionario atribuyó su conclusión a la “naturaleza mestiza” del pueblo cubano y al hecho de que el principio de igualdad está incorporado en todo el ordenamiento jurídico del país y en las políticas sociales de la revolución (Reyes Rodríguez, 2018; véase también Castro, 2003).

Las autoridades gubernamentales reconocen algunos de los efectos adversos del racismo en la vida y las oportunidades de las personas en la Cuba actual. Sin embargo, el discurso oficial suele restringir el alcance de esos efectos al terreno de lo que califica como “vestigios”, a errores aislados y a actitudes ancladas en un pasado muy lejano. Tal como lo ha expresado el mismo funcionario, “[a] pesar de que el país erradicó la discriminación racial institucionalizada y estructural… subsisten prejuicios raciales en la conducta y expresiones de algunas personas” (Reyes Rodríguez, 2018). Más aún, se ha postulado que el conflicto racial es una noción importada, una fabricación norteamericana que “pretende dividir a la sociedad cubana, trasladando a ella –o magnificando– conflictos inexistentes aquí, como lo relacionado con el tema racial” (Allard et al., 2011). Estos discursos tienen implicaciones inequívocas. Suponen que el racismo es algo arcaico, que es incompatible con la actual organización de la sociedad cubana y no puede ser producto de ella. Es más, dan a entender que esos “vestigios” o remanentes históricos pueden ser superados mediante unas pocas acciones por parte del Estado –como ahora sugiere el Programa nacional– dirigidas a erradicar los prejuicios y actitudes de este tipo en algunos individuos, en vez de apuntar a estructuras e instituciones enraizadas en la supremacía blanca.

Activistas, intelectuales y organizaciones afrocubanas rechazan estas caracterizaciones y hacen una evaluación radicalmente opuesta acerca del prejuicio, la discriminación y la desigualdad raciales en la Cuba contemporánea. De acuerdo con su posición, el racismo sigue vigente en una dimensión institucional importante de la vida cotidiana de Cuba, y señalan que numerosas evidencias respaldan su punto de vista. Por ejemplo, afirman que “[a]mplios sectores de la población afrocubana viven en una situación de marginalidad, como consecuencia de la estructura racializada de la sociedad y la economía” (Comité Ciudadanos por la Integración Racial –CIR–, 2018). Algunos destacados activistas describieron el informe oficial presentado ante el CERD como “lamentable” y “vergonzoso”. La Cofradía de la Negritud (CONEG), una de las organizaciones afrocubanas más antiguas de Cuba, preguntó en una carta abierta al presidente: “Si no hay discriminación y desigualdades raciales estructurales, cuyo enfrentamiento adecuado precisa de la elaboración de políticas del Estado, ¿para qué el presidente tiene que dar atención expresa a esta cuestión?” (CONEG, 2019; véase también Morales, 2018).

Aquí radica un dilema fundamental. Las organizaciones antirracistas alegan que los afrocubanos están en una posición de desventaja respecto de muchos factores socioeconómicos asociados a la movilidad ascendente, pero esta crítica no resulta congruente con los datos censales que respaldan la narrativa oficial sobre igualitarismo. Un censo nacional es una fuente de datos diseñada en el mundo entero para captar de manera única procesos nacionales, configurar políticas públicas y tener un cuadro oficial de la situación del país (Loveman, 2014). De hecho, la oficina de estadísticas oficiales de Cuba emitió un informe sobre desigualdad racial en el censo de 2012 en el que declaraba a modo de conclusión: “Con independencia que puedan presentarse vestigios de racismo y discriminación racial, los resultados generales del Censo no muestran diferenciales entre los grupos de personas según su color de piel que puedan ratificar de forma concreta que efectivamente esta problemática está presente cuantitativamente de forma crítica en la sociedad cubana actual” (Oficina Nacional de Estadísticas e Información –ONEI–, 2016, p. 62). Los actores y organizaciones de movimientos sociales, en cambio, denuncian una creciente desigualdad en sectores clave de la economía, en el mercado de trabajo y en los patrones habitacionales. Frente a los informes oficiales y los datos censales, plantean la urgente necesidad de pensar en aquellos “que padecen la desigualdad y la pobreza más allá de las estadísticas [oficiales]” (Abreu, 2019a).

¿Cómo evaluar estas visiones tan dispares sobre racismo y desigualdad en la Cuba contemporánea? Para abordar este dilema decidimos analizar distintas ventanas que nos abrían el censo y otras fuentes no censales de información sobre el tema de la desigualdad racial durante el período comprendido entre las décadas de 1980 y 2010. En cuanto al primer recurso, aprovechamos por primera vez un análisis original basado en los datos del censo de 2002 (IPUMS, 2002), la única muestra censal cubana que se encuentra a disposición de los investigadores. Asimismo, reconstruimos estimaciones clave sobre estratificación racial a partir de tablas de datos crudos y del análisis de los censos de 1981 y 2012 (INSIE, 1985; ONEI, 2016). Esta estrategia de investigación nos ha permitido trazar una comparación entre los indicadores de 1981 y 2012 y nuestros cálculos de 2002 para generar una perspectiva longitudinal sobre la estratificación racial en Cuba. Nuestro trabajo es el primero en medir de qué manera la desigualdad racial ha evolucionado en Cuba a lo largo de las últimas cuatro décadas, usando para ello estos tres puntos de datos censales. En cuanto a las fuentes de información por fuera de los censos, escuchamos las reclamaciones de los movimientos sociales y revisamos otras fuentes y análisis para abordar procesos de estratificación social por color de la piel que pueden no ser fácilmente medibles a través de los datos censales. Estas fuentes incluyen resultados de investigación publicados y otras fuentes no censales de información, tanto cuantitativa como cualitativa. También destacamos las voces y denuncias de activistas y organizaciones anitrracistas que, desde hace tiempo, constituyen fuentes importantes para las investigaciones académicas.

Por lo tanto, recurrimos a los datos censales, pero también miramos “más allá” de ellos, como solicita Abreu (2019a). En general, nuestras conclusiones, basadas en los censos respaldan muchos de los principios igualitarios que dominan el discurso oficial. Sin embargo, los hallazgos que presentamos basados en otros datos respaldan indiscutiblemente un discurso alternativo: existen estructuras sociales y económicas que generan y profundizan cada vez más las desigualdades raciales en la Cuba de hoy. La incorporación estratégica de otras fuentes de datos que contrastan y contradicen los datos aportados por los censos es una contribución específica de nuestro trabajo de investigación. Este enfoque nos permite intervenir en debates académicos sobre el complejo impacto de la Revolución cubana de 1959 sobre la estratificación racial. Específicamente, nuestro enfoque nos permite avanzar más allá de análisis anteriores, que se basaban primordialmente en el censo de 1981 para medir dicho impacto (Fuente, 2001). En términos más amplios, nuestro análisis destaca cómo distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente acerca de la desigualdad racial en un contexto dado, la necesidad de incluirlos en el análisis académico y la manera de hacerlo. Algunos de estos indicadores ilustran lo que el sociólogo Edward Telles (2004) ha descrito como las dimensiones horizontal y vertical de las relaciones raciales. También ponemos de relieve que pueden registrarse contradicciones significativas en las experiencias de vida de las personas en relación con el racismo y la desigualdad racial dentro del contexto de un mismo país, que van desde aquellas que reflejan éxitos loables, a las que ponen al descubierto fracasos insostenibles.

Alejandro de la Fuente
Afro-Latin American Research Institute, Harvard University.

Stanley R. Bailey
Departamento de Sociología, University of California, Irvine.

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<![CDATA[ Bolsonaro, navegando entre crisis: efecto Lula, COVID, reforma ministerial y fuerzas armadas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari44-2021-solano-fuccille-bolsonaro-navegando-entre-crisis-efecto-lula-covid-reforma-ministerial-y-fuerzas-armadas 2021-04-08T01:05:42Z

Este análisis aborda los últimos acontecimientos políticos de Brasil: el juicio por la parcialidad de Sergio Moro, la situación descontrolada de la pandemia, la reforma ministerial de Bolsonaro y su crisis con las fuerzas armadas.

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Tema

Este análisis aborda los últimos acontecimientos políticos de Brasil: el juicio por la parcialidad de Sergio Moro, la situación descontrolada de la pandemia, la reforma ministerial de Bolsonaro y su crisis con las fuerzas armadas.

Resumen

El gobierno Bolsonaro transita de crisis en crisis, aunque el presidente brasileño demuestra mucha más capacidad de supervivencia y adaptación de lo que se sospechaba. La nueva situación jurídica de Lula tras la anulación de sus condenas, récords diarios de muertos por el COVID-19 y el descontento del establishment económico hacían suponer que las bases del gobierno podrían temblar. Sin embargo, Bolsonaro sorprende una vez más respondiendo a la crisis con una reforma ministerial inesperada, rompiendo con los militares menos fieles y ministros incomodos y adoptando un discurso favorable a la vacunación. Bolsonaro se equilibra entre la radicalidad y la moderación, entre ceder al mercado y a la política tradicional y rodearse de sus más fieles escuderos. Un equilibrio difícil que, de momento, le está ayudando a sobrevivir.

Análisis

El efecto Lula

El 23 de marzo el Tribunal Supremo de Brasil señalaba que el ex juez Sergio Moro había sido parcial en los juicios contra Lula y anulaba todas las condenas en su contra en el ámbito de la Operación Lava Jato. Se aceptaba el habeas corpus de los abogados de Lula en base a las sospechas de parcialidad, supuestamente probadas por las conversaciones hackeadas entre Moro y los fiscales de la Lava Jato, publicadas por el periódico The Intercept. En un juicio ampliamente mediático los magistrados vertieron toda serie de acusaciones contra Moro: “no se combate el crimen cometiendo crímenes” llegó a decir el juez Gilmar Mendes. Para los tres jueces (de los cinco) que votaron contra Moro quedaba claro que “el tribunal de Curitiba” había violado el principio básico de la parcialidad.

La misma decisión judicial dejaba a Lula libre de todos los cargos, daba la razón a la retórica petista de la “persecución política”, otorgaba al ex presidente sus derechos políticos, y con ellos la posibilidad de ser candidato en las elecciones presidenciales de 2022 y enterraba la figura de Sergio Moro que, ahora, fuera de la judicatura y del Ministerio de Justicia, nada tiene que ver con el Moro que se presentaba como salvador de la patria en los años de efervescencia de la Operación Lava Jato. Aunque la decisión sólo atañe a las decisiones contra Lula, se abre un precedente para que los demás condenados en la causa de la Lava Jato también sean favorecidos por un habeas corpus, abriendo la posibilidad de la anulación de más condenas. En la práctica, la Operación Lava Jato –la mayor operación anticorrupción de Brasil y la responsable por las prisiones más mediática de la historia– está acabada.

La consecuencia directa de la decisión del Tribunal Supremo no se hizo esperar. Lula, ya posible candidato para 2022, se colocaba en su primer discurso como hombre inocente, como el único opositor posible a Bolsonaro, el gran defensor de la vacuna ante un presidente negacionista y el único capaz de unificar a un Brasil dividido y retomar la normalidad política y el crecimiento económico, como un Biden a la brasileña, restaurando la unidad estadounidense después del huracán Trump. Aunque en sus incesantes entrevistas como hombre libre, Lula insiste en que todavía no se puede confirmar que vaya a ser el candidato del petismo en 2022, en los días posteriores las encuestas echaban humo, probando la viabilidad del posible escenario de una segunda vuelta entre Lula y Bolsonaro. La encuesta de la prestigiosa XP/Ipespe apunta que en primera vuelta Bolsonaro tendría un 27% de la intención de voto y Lula un 25%. Ya en segunda vuelta, ambos empatan técnicamente con el 41% y el 40% respectivamente. Lo cierto es que la entrada de Lula en el escenario electoral de 2022 recoloca todas las piezas y hace que los demás adversarios pasen a un segundo plano.

El enfado del mercado

En paralelo al juicio de Moro hubo varios encuentros entre grandes empresarios y representantes del sector financiero con miembros de la cúpula del Congreso, principalmente del Centrão (grupo partidario heterogéneo que históricamente busca participar del gobierno por medio de la adhesión, permitiendo acceder a recursos públicos, legales e ilegales, que utilizan para enriquecerse y expandir su influencia política). El mercado pedía que los presidentes de la Cámara de los Diputados y el Senado, Arthur Lira y Rodrigo Pacheco, controlasen las acciones de Bolsonaro y exigía la dimisión de Ernesto Araujo y Ricardo Salles. Según los representantes de la iniciativa privada, Araujo obstaculizaba las importantísimas relaciones con China y la India y la política ambiental de Salles estaría colocando a Brasil como un paria internacional bloqueando posibles acuerdos, como el de Mercosur con la UE o una mayor proximidad con Biden.

Participaron de estos encuentros con los presidentes de la Cámara y el Senado diversos representantes de la elite económica y empresarial, como Luiz Carlos Trabuco (presidente del Banco Bradesco), André Esteves (senior partner del presidente del BGT Pactual), Abílio Diniz (presidente de la Brasil Foods, una de las mayores empresas de alimentación del mundo) y Flavio Rocha (propietario de la red de tiendas Riachuelo). Los dirigentes del Centrão también se reunieron con Milton Maluhy Filho (CEO del Banco Itaú), Octavio de Lazari Jr. (CEO del Banco Bradesco) y Roberto Sallouti (CEO del BGT Pactual), así como con otros miembros de la Febraban (Federación Brasileña de Bancos), de la Federação das Indústrias do estado de São Paulo (FIESP), como Rubens Menin (dueño de la constructora MRV y de la CNN Brasil). Lira y Pacheco también habían mantenido contacto con Sergio Rial (presidente de Santander Brasil) y con Luiz Antônio França (presidente de la Asociación Brasilera de Incorporadoras Inmobiliarias), que reúne a grandes constructoras.

Como resultado de estas conversaciones, 200 economistas y empresarios brasileños (entre ellos ex ministros de Economía y ex presidentes del Banco Central de Brasil) firmaban una carta abierta a Bolsonaro exigiendo un plan de vacunación nacional y de recuperación económica. Las grandes fortunas brasileñas están muy descontentas con el gobierno y también con la inoperancia del ministro de Economía, Paulo Guedes, y la imposibilidad de votar reformas cruciales como la administrativa o la tributaria que ya no están en la agenda inmediata. El mismo mercado que había apostado por Bolsonaro en 2018 se rebela contra él. El significado de esta carta lo resume bien Luis Stuhlberger (el mayor gestor de fondos de Brasil, gestor del Fondo Verde, de casi 10.000 millones de euros), en su entrevista al periódico Estadão. En ella, dice que había votado y confiado en Bolsonaro pero que la situación se hace insostenible. El problema, según el gestor del Fondo Verde, es que el mercado está convencido de que habrá un segundo turno entre Lula y Bolsonaro y está muy preocupado con esta posibilidad. Una tercera vía sería la mejor apuesta, pero, continua Stuhlberger, no hay unidad de nombres y la fragmentación de la derecha y centro-derecha hace muy difícil un nombre único competitivo. Así, el mercado busca controlar a Bolsonaro pero sin tensar demasiado la cuerda para no favorecer excesivamente a Lula.

Los más de 300.000 muertos

Brasil acumula cifras records de afectados por la pandemia, con más de casi 4.000 muertos y más de 100.000 contagios diarios a fines de marzo y principios de abril. Hace semanas que el negacionismo de Bolsonaro y su desastroso plan de vacunación nacional aparecía en las encuestas como uno de los elementos peor valorados de su gobierno. Horas después de saberse el resultado del juicio contra Moro, Bolsonaro aparecía en televisión nacional defendiendo la lucha contra la pandemia y proclamándose el gestor de la vacunación en Brasil, dejando a todos atónitos. Ni rastro del presidente que jamás se puso una mascarilla, que llamaba al COVID-19 gripezinha o que llegó a decir que la gente se quejaba demasiado por los muertos de la pandemia.

En respuesta a un Lula que dio su primer discurso con mascarilla y habló largo y tendido sobre la importancia de vacunarse y respetar las orientaciones de los médicos y la ciencia, Bolsonaro daba un mensaje claro: “no sólo Lula puede cuidar Brasil y administrar esta crisis, yo también”. El 15 de marzo Bolsonaro despidió a su polémico ministro de Salud, el general Pazuello, y colocó a un médico en su lugar, Marcelo Queiroga, que no es negacionista, pero es bolsonarista. Una jugada que define a la perfección la estrategia de Bolsonaro: quitarse de encima sus ministros polémicos, cuyas posiciones polarizantes le quitan votos y substituirlos por otros más moderados, que le eviten problemas, pero a los que también puede mantener bajo control. Polémicas que dan votos son bienvenidas, polémicas que quitan votos son prescindibles y el negacionismo pertenece a este segundo grupo. Queiroga apunta a que hará una gestión de la crisis sanitaria con menos sobresaltos que Pazuello pero no se enfrentará a Bolsonaro.

Reforma ministerial

El 30 de marzo el presidente sorprendía nuevamente con otra jugada de superviviente. Los periódicos se alarmaban anunciando dimisiones y reemplazos de ministros en lo que parecía una crisis ministerial sin precedentes en el gobierno. Pero lo cierto es que Bolsonaro jugaba una vez más sus cartas mirando su presente y su futuro en 2022. La primera víctima de la reforma ministerial fue Ernesto Araújo, el polémico ministro de Relaciones Exteriores que defendía posturas como “la amenaza globalista comunista mundial” o apodaba al COVID-19 de “comunavirus”. A Araújo le sustituyó un diplomático, Carlos Alberto Franco França, un desconocido que nunca había ocupado ningún cargo de relevancia pero que tiene fama de moderado y conciliador. França garantiza que no seguirá la línea más dura ideológica de Araújo pero que no romperá totalmente con el bolsonarismo en las relaciones exteriores de Brasil. Bolsonaro se deshace de un personaje incómodo, se quita presión de encima, contenta un poco al mercado, pero se garantiza continuar al mando de la agenda internacional.

Para contentar también al establishment político, a la vieja política tradicional de Brasil, Bolsonaro le ha otorgado la crucial Secretaría de Gobierno de la Presidencia a la desconocida diputada Flavia Arruda, en cuyo currículo político consta sólo un hecho fundamental, ser esposa del ex gobernador de Brasilia, José Roberto Arruda, preso por corrupción y uno de los grandes exponentes de la política tradicional brasileña más pragmática que se vende al mejor postor, el Centrão, el grupo político que representa a los presidentes de las dos cámaras. Bolsonaro también coloca a frente del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública al policía Anderson Torres, un hombre de su confianza. Este nombramiento cumple una doble tarea: aumentar su proximidad con las corporaciones policiales que en Brasil son políticamente muy importantes, potenciar el lobby de la llamada Bancada da Bala (de las fuerzas de seguridad pública que actúa en el Congreso) e intentar blindarse antes las acusaciones de corrupción que sobrevuelan sobre sus hijos. En resumen, la reforma cumple con el objetivo de satisfacer parcialmente las demandas del mercado y de la política tradicional y rodearse de gente fiel. ¿Se acuerdan de aquella legendaria frase de El Gatopardo, “cambiar todo para que nada cambie”? Exactamente eso.

Además de las instituciones políticas y económicas, Bolsonaro también intenta contentar a la población. Su base electoral, que según las encuestas permanece inalterable, es de un 30% de los brasileños. Si a estas alturas del juego esta permanece con Bolsonaro, se hace difícil pensar que pueda darle la espalda en algún momento. El prototipo del bolsonarista fiel es un hombre blanco, con escolarización y renta media-baja y evangélico. Garantizada esta base, Bolsonaro busca ahora asegurarse su tranquilidad institucional y reconquistar a sus votantes más moderados, los indecisos, los que están cansados de tanta inestabilidad.

Para eso, Bolsonaro se deshace de figuras histriónicas y polémicas que sólo le causaban problemas y no le traían votos, como el ministro de Relaciones Exteriores, pero mantiene a otras figuras histriónicas que le aseguran votos, como la pastora fundamentalista evangélica Damares Alves, ministra de Familia, Mujer y Derechos Humanos. Igualmente deja a Paulo Guedes en el cargo, porque a pesar de ineficaz e inoperante, garantiza una mínima estabilidad de cara al mercado y simboliza toda la retórica de la meritocracia que tantos puntos le da a Bolsonaro. Esto ocurre incluso en las periferias urbanas, donde el discurso del emprendedor es ampliamente defendido. Finalmente, el 16 de abril comienza de nuevo a pagarse el auxilio de emergencia, una ayuda de cerca de 60 euros mensuales que recibirán casi 46 millones de personas. Los más pobres son los más predispuestos a votar a Lula por el recuerdo de su figura paternalista y sus programas sociales. Con este auxilio Bolsonaro pretende arañarle al ex presidente millones de votos de los desheredados brasileños.

Los militares

Contentados parcialmente los mercados y los políticos, Bolsonaro avanza para rodearse de sus aliados más fieles y deshacerse de aquellos que no le prestan una fidelidad absoluta. Fue el caso del ex ministro de Defensa, el general de la reserva Fernando Azevedo e Silva, que, al intentar garantizar la no participación de las Fuerzas Armadas en aventuras autoritarias, fue “invitado a retirarse”. Paralelamente se retiró otro personaje que tuvo algunas divergencias con el presidente, el comandante del Ejército Brasileño, general Edson Pujol, junto con los comandantes de la Armada y del Ejército del Aire. Estos cambios generaron tensiones dentro de los cuarteles y también en el sistema político, generando la más grave crisis militar desde 1977, incluso durante el período de la dictadura militar (de 1964 a 1985).

Sin embargo, pese a estas diferencias, los militares siguen firmes en su apoyo a Bolsonaro. Son los únicos funcionarios federales que verán reajustados sus salarios en 2021 y unas de las poquísimas categorías beneficiadas con la reforma de las pensiones de 2019. En los presupuestos de este año, el 22% ha sido destinado al Ministerio de Defensa mientras otros Ministerios veían sus partidas presupuestarias recortadas. Tampoco se debe olvidar que, además de los generales que ejercen como ministros, hay más de 6.000 militares ocupados en cargos relacionados directa e indirectamente con la administración del Estado brasileño. En fin, las fuerzas armadas siguen en una situación envidiable, con estatus y conquistas económicas que otras categorías no han tenido, con todas las ventajas posibles sin tener demasiados inconvenientes. Por eso, al contrario de lo que algunos analistas especulan, un posible golpe de Estado con el apoyo de los militares no está en este momento en el radar de las fuerzas armadas.

Bolsonaro impuso el nombramiento del fiel general de la reserva Braga Netto para la cartera de Defensa (general que hasta entonces había estado al frente de la Casa Civil de la Presidencia de la República). Como nuevos comandantes militares, el presidente no puede nombrar a sus generales más próximos (porque estos nombramientos romperían la cadena de antigüedad), pero los designados tampoco le darán dolores de cabeza. En la Casa Civil de la Presidencia de la República, el importantísimo organismo que lidera la articulación del gobierno y donde se gestionan los nombramientos, ha sido designado el general de la reserva, Luiz Eduardo Ramos, hombre fidelísimo al presidente y que es amigo suyo desde la adolescencia en la Escuela Preparatoria de Cadetes del Ejército (EsPCEx).

En Brasil, la deficiencia del control civil democrático sobre los militares y la ausencia de una dirección política sobre ellos hace que las fuerzas armadas siempre sean objeto de deseo por todas las fuerzas políticas, incluyendo las de izquierda. Con ellas la relación es más tensa, aunque también acaban cediendo a muchas de las presiones de los uniformados. Como ejemplo se pueden citar las elecciones de 2018 cuando todos los candidatos a la presidencia que tenían números competitivos en las encuestas electorales se reunieron con el comandante del Ejército, el general Villas Bôas, en una audiencia privada para pasar su escrutinio. Villas Bôas quería cerciorarse de que sea quien fuera el que llegara al Planalto, las fuerzas armadas serían bien tratadas. Vale destacar aquí el protagonismo histórico del ejército brasileño sobre las otras dos fuerzas, protagonismo que deriva del golpe militar que instauró la República en el siglo XIX y se concreta en la presencia exclusiva de generales-presidentes del Ejército en el último ciclo autoritario y en el hecho de que, hoy en día, el Ejército de Tierra tenga el doble de efectivos que la suma de los del Ejército del Aire y de la Armada.

A pesar de que un observador externo pueda imaginar que existen diferentes corrientes en el interior de las fuerzas armadas, o pueda interpretar esta reciente crisis como la concreción de estas corrientes, en la práctica actúan de forma unificada, siguiendo la forma de un “partido militar”, como escribía Alan Rouquié. A pesar de este reciente episodio, los militares siguen unidos en su apoyo a Bolsonaro. Para reforzar esta percepción, el ejército brasileño publicaba el 2 de abril en sus redes sociales una foto mostrando, en actitud relajada y amigable, al nuevo comandante del ejército, general Paulo Sérgio Nogueira de Oliveira, junto a sus dos antecesores, los generales Pujol y Villas Bôas. Bajo la foto, la siguiente frase: “antigo, atual e futuro Comandante do Exército de Caxias: laços inquebrantáveis de respeito, camaradagem e lealdade. Exército Brasileiro: Braço Forte – Mão Amiga”. El mensaje de unidad queda muy claro. Por último, no se debe olvidar que esta unidad todavía es más fuerte en la base y jerarquía intermedia de la pirámide militar, donde Bolsonaro goza de un apoyo inquebrantable.

Conclusiones

El presidente brasileño está moviendo ficha, con una de cal y otra de arena, una de moderado y otra de radical, intentando agradar a todos. Es puro equilibrismo político, nada fácil y siempre al borde del abismo. Sin embargo, a aquellos que menospreciaban la capacidad de adaptación de Bolsonaro, diciendo que nunca ganaría las elecciones, que no aguantaría su primer año de mandato o que sufriría un impeachment a causa de la pandemia, hay que recordarles que el presidente sigue políticamente vivo, a pesar de los más de 300.000 muertos, a pesar del fin de la Operación Lava Jato o del enfado del mercado. Bolsonaro juega con un factor importantísimo a su favor, el antipetismo.

Mucha gente en Brasil daría lo que fuera porque el PT no volviera al poder y sobre todo porque Lula no recuperara la presidencia. Al mismo tiempo que Lula es la figura con mayor potencial de voto para 2022, también es la figura más rechazada. El imaginario colectivo lavajatista que hace del PT un partido corrupto y de Lula el jefe de la corrupción ha calado muy hondo, a pesar de las anulaciones de las sentencias en su contra. La ausencia de una tercera vía, de una derecha moderada electoralmente potente, fuera del binomio Bolsonaro-Lula es lo mejor que podría pasarle a Bolsonaro. Sin un nombre que capture el descontento de los votantes conservadores y de derecha, que jamás votarán al PT, el líder de extrema derecha continúa siendo la única opción. El gobernador de São Paulo, João Doria, del PSDB (el partido de la socialdemocracia brasileña), que está protagonizando la mayor campaña de vacunación de Brasil y es el mayor líder político actual que, además de Lula, se enfrenta a Bolsonaro, sería de forma natural esta figura de centro-derecha.

Sin embargo, Doria no consigue transformar sus aciertos en la gestión de la pandemia en votos, sobre todo entre los más pobres, que lo consideran representante de las familias tradicionales de la elite paulista y además afronta una enorme crisis interna en su partido que no le acepta como candidato único para 2022 y ha exigido primarias en octubre. En ellas se enfrentaría contra el otro posible candidato, el gobernador de Rio Grande do Sul, el joven Eduardo Leite, que llega con fuerza pero que aún es un desconocido en el escenario nacional brasileño. Ya se sabe, no existe vacío en política. Las ausencias siempre favorecen a alguien.

El pasado 31 de marzo fue divulgada una carta en favor de la democracia firmada por los seis posibles candidatos a la presidencia ubicados en la derecha y centro derecha: los tucanos (del PSDB) João Doria y Eduardo Leite, Ciro Gomes, el presentador Luciano Huck, João Amoedo (del liberal Partido Novo) y el ex ministro de Salud Henrique Mandetta. Esta carta conjunta ha sido interpretada como una señal de que se estaría gestando una posible candidatura única, pero de momento son sólo especulaciones.

El gobierno navega entre crisis, pero Bolsonaro demuestra mucha más capacidad de supervivencia de la que se pensaba inicialmente. Los próximos meses continuarán siendo cruciales para el gobierno ante los malos datos de la pandemia y el descontento de varios sectores. Bolsonaro deberá centrarse ante una situación delicada, pero tiene a su favor que en este momento la principal tarea de la política brasileña está sin resolver y es el nombre que represente finalmente la alternativa frente al escenario polarizante Lula-Bolsonaro.

Esther Solano
Universidad Federal de São Paulo, UNIFESP
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Alexandre Fuccille
Universidad Estatal Paulista, UNESP.

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<![CDATA[ La democracia latinoamericana tras un año de pandemia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari42-2021-malamud-nunez-democracia-latinoamericana-tras-un-ano-de-pandemia 2021-04-05T06:03:02Z

Este año de pandemia en América Latina ha desencadenado no sólo importantes cambios coyunturales, transformando dinámicas políticas e institucionales, sino que también ha profundizado la magnitud de los problemas estructurales que ya aquejaban a unos sistemas democráticos latinoamericanos, que dan nuevas y preocupantes señales de debilidad e incluso de crisis.

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Tema

Este año de pandemia en América Latina ha desencadenado no sólo importantes cambios coyunturales, transformando dinámicas políticas e institucionales, sino que también ha profundizado la magnitud de los problemas estructurales que ya aquejaban a unos sistemas democráticos latinoamericanos, que dan nuevas y preocupantes señales de debilidad e incluso de crisis.

Resumen

La pandemia ha agravado los problemas históricos –sociales, políticos y económicos– de América Latina y ha agudizado el deterioro de las democracias de la región. La creciente y renovada fragilidad de los sistemas democráticos latinoamericanos está vinculada, en primer lugar, a la ineficiencia de los aparatos administrativos para dar respuesta a demandas ciudadanas de larga data, así como al actual reto sanitario y económico-social derivado del COVID-19; y, en segundo lugar, la crisis de las democracias en Latinoamérica se relaciona con las dificultades de los sistemas políticos y partidistas para canalizar las reclamaciones de una sociedad crecientemente insatisfecha, polarizada y fragmentada, que a su vez es caldo de cultivo para la emergencia de renovados populismos y de liderazgos carismáticos, personalistas y autoritarios.

Análisis

El 26 de febrero de 2020 se dio a conocer oficialmente en Brasil el primer caso de SARS-CoV-2 en América Latina. Así comenzó un año que ha acelerado tendencias, la mayoría preexistentes, y ha agravado la magnitud de muchos de los déficit existentes, que han cobrado aún mayor relevancia y calado. Un año después, como era de prever, América Latina no sólo no ha salido fortalecida de estos embates, sino que también ha visto incrementadas sus debilidades en todos los ámbitos: desde el político-institucional al económico-social, pasando por la integración, que nuevamente ha mostrado sus grietas, limitaciones e ineficiencias.

América Latina es una de las regiones del mundo más afectadas por la pandemia, con cerca de 23 millones de contagiados y más de 600.000 muertos a mediados de marzo de 2021. Con poco más del 8% de la población del planeta, tiene casi el 20% de los contagiados y casi el 30% de los muertos del mundo. Además, el virus ha provocado una fuerte contracción económica, con una caída media del PIB regional del 7,7%, el cierre de casi 3 millones de empresas y un fuerte incremento del desempleo, que afecta sobre todo a jóvenes y mujeres. Las consecuencias sociales de esta crisis suponen un retroceso de 12 años en los niveles de pobreza y de 20 en la pobreza extrema. Si bien estas se habían incrementado entre 2014 y 2019, cuando la pobreza pasó de 162 millones a 187 millones y la extrema de 46 millones a 47 millones, en tan sólo un año de pandemia el número de pobres aumentó en 22 millones, tanto como en todo el lustro anterior.

El COVID-19 ha dejado en evidencia, y hecho aún más urgente sí cabe, la necesidad de acometer profundas reformas estructurales, que permitan afianzar la gobernabilidad de unos sistemas democráticos seriamente amenazados. El virus ha acelerado el deterioro político-institucional y aumentado la desconfianza de la ciudadanía con los políticos y las instituciones. No en vano, las últimas protestas tienen, cada vez más, un fuerte componente antielitista, con independencia del origen y la composición de estas elites. De ahí, que el principal objetivo de este Análisis sea poner de relieve los desequilibrios que está generando la pandemia en los sistemas políticos latinoamericanos, a la vez que identificar los desafíos y amenazas que se ciernen sobre las ya frágiles democracias regionales.

Pandemia y desafección democrática

El coronavirus ha afectado a múltiples aspectos de nuestra vida cotidiana, pero también las bases económicas y los fundamentos políticos, así como los equilibrios sociales de nuestras sociedades. Como no podía ser de otro modo, todo esto está afectando la convivencia, las instituciones republicanas y, en algunos casos, la propia esencia de la democracia. Y ocurre tanto a nivel mundial como latinoamericano. El asalto al Capitolio en Washington (6 de enero) y la suspensión de una sesión en la Cámara de Representantes (4 de marzo), si bien responden a problemas más profundos relativos al funcionamiento y crisis de las democracias liberales, también reflejan otras amenazas nacidas directamente de la pandemia, como el creciente cansancio social ante los confinamientos y otras medidas restrictivas de la movilidad.

Siendo un fenómeno global, el COVID-19 se ha cebado con particular celo en América Latina. Así, ha debilitado sus pilares económicos, afectando a unas sociedades que a fines de 2019, meses antes de la llegada del virus, venían mostrando desde hace tiempo claras señales de alarma de desafección democrática. El malestar ciudadano con el funcionamiento de las instituciones respondía a una creciente frustración de expectativas, que habían comenzado a acelerarse a partir del fin del súper ciclo de las materias primas. En esta ocasión, los Estados latinoamericanos, históricamente ineficientes para implementar políticas públicas, en general no contaron con las herramientas suficientes (financieras, materiales, sanitarias y humanas) para afrontar la pandemia.

La rápida expansión del virus obligó a los gobiernos latinoamericanos a replicar recetas importadas: estados de alarma y excepción, medidas de confinamiento y mayor presencia en las calles de las fuerzas armadas y de seguridad (policía). Estas políticas, sumadas al temor al contagio y a la necesidad de mantener distancias de seguridad mínimas provocaron el efecto no deseado de achatar la curva de las intensas protestas del último trimestre de 2019. La menor presencia de la movilización callejera fue un espejismo pues no suponía su desaparición, sino sólo un reacomodamiento transitorio. De hecho, debido a la fuerte repercusión social de la pandemia (aumento de la pobreza y la extrema pobreza, de la informalidad, de la deserción escolar o de la desnutrición infantil, etc.) la conflictividad ha resurgido entre finales de 2020 y el comienzo de 2021.

Mucha gente vivió todas estas medidas que tendían a limitar los movimientos como un avance autoritario sobre los derechos individuales, lo que agudizó la dicotomía entre garantizar el derecho a la vida y la plena vigencia de las libertades. Por supuesto que estas actitudes fueron mucho más amplificadas por aquellos sectores ubicados en la oposición que por los más próximos al gobierno, con independencia de su adscripción política-ideológica.

La pandemia ha hecho más evidentes las debilidades de los Estados y de las administraciones para atender la crisis sanitaria, provocando un incremento de la desafección con las instituciones democráticas. También se observa una peligrosa tendencia a apoyar soluciones populistas y personalismos carismáticos y demagógicos. La desconfianza hacia el Estado –tan propia de la cultura política latinoamericana– ha dado paso, tras la bonanza económica, a esta desafección, convertida en algunos casos en abierto rechazo al sistema.

El COVID-19 no ha creado un problema nuevo, sino que ha acelerado muchos de los previamente existentes. Tanto el Latinobarómetro como el Barómetro de las Américas, del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de Vanderbilt University vienen señalando desde hace más de una década cómo el respaldo a la democracia sigue cayendo. Según el LAPOP este ha pasado de casi el 70% en 2008 a menos del 58% desde 2015. Parece claro que el deficiente papel estatal durante la crisis sanitaria no contribuirá a elevar su aceptación. Los Estados latinoamericanos fueron incapaces, como en casi todo el mundo, de contener la expansión del virus. Pero en este caso, su mínima capacidad de planificación a medio y largo plazo y su poco músculo fiscal impidieron que se pusieran en marcha, salvo en Brasil y Perú, planes de ayuda consistentes para los sectores más vulnerables. Paraguay, que en la primera ola tuvo mucho éxito en su contención, ha sufrido recientemente fuertes movilizaciones que provocaron una crisis de gabinete por la mala gestión a la hora de adquirir las vacunas y garantizar el suministro de medicamentos a los hospitales. La ineficiencia se une a la corrupción y está detrás de lo que se perfila como una nueva oleada de protestas, como en Paraguay (marzo de 2021), Guatemala (fines de 2020) y Chile, donde se mezcla la desafección de los sectores urbanos capitalinos y la problemática indígena en la Araucanía.

La pandemia no sólo ha acelerado las cuestiones institucionales, sino que también ha profundizado otros problemas políticos que también dañan la institucionalidad democrática. A los fallos de gestión, con Chile como la principal excepción regional (en marzo de 2021 era el país que en términos relativos más rápido vacunaba del mundo), se unieron varios escándalos (vacunagates o vacunación VIP en Argentina, Chile o Perú), cuando dirigentes políticos o sus amigos y familiares se vacunaron anticipadamente sin atender a los turnos establecidos ni cumplir con los requisitos demandados. Sin embargo, en Venezuela de forma pública se anunció que junto al personal de salud y a las personas vulnerables los restantes sectores prioritarios serían las autoridades gubernamentales y dirigentes políticos ofcialistas, los diputados y los cuerpos de seguridad.

Evidentemente, estos hechos contribuyen a profundizar la distancia entre la ciudadanía y las elites políticas apegadas a sus privilegios y a utilizar el clientelismo, el favoritismo y la corrupción para sostenerse en el poder. La cascada de dimisiones (del ministro de Salud argentino y varios ministros peruanos) no sirvió para calmar la desconfianza ciudadana con las instituciones, o al menos hacia quienes las dirigen. De ahí que en estos momentos sean muchos los gobiernos empeñados en hacerse con grandes lotes de vacunas, con independencia de su origen, para poder vacunar cuanto antes a un sector de la población lo más amplio posible. Por supuesto que la urgencia por dotarse de vacunas es directamente proporcional a la proximidad de las elecciones.

La polarización, el fenómeno que define de forma creciente la vida política latinoamericana, deteriora la convivencia y la institucionalidad. La polarización actual reúne un conjunto de características diferentes a la tradicional y hasta sana polarización electoral y divide a las sociedades en dos partes, o incluso en múltiples facciones. Cada facción tiene su propia visión del país, no sólo diferente sino también incompatible con la otra, impidiendo alcanzar los mínimos consensos políticos. La crispación polarizante excede a los períodos electorales y se prolonga más allá. En Argentina, la famosa “grieta” fractura al país y la sociedad –incluidas familias– en dos bandos irreconciliables (kirchneristas y antikirchneristas) pero, de una forma u otra, se reproduce en casi toda la región. En Bolivia, el revanchismo político se vincula a movimientos pendulares: la persecución contra Evo Morales en 2019-2020 fue seguida por otra similar contra el gabinete de Jeanine Añez, acusada de “terrorismo” y posteriormente detenida.

En algunos países latinoamericanos la pandemia provocó dos impactos iniciales. Por un lado, tímidos, aunque transitorios, intentos de potenciar las respuestas públicas mediante el diálogo entre gobierno y oposición. En Argentina, el presidente kirchnerista Alberto Fernández comparecía ante la ciudadanía, en los meses iniciales de la expansión del virus, arropado por un cercano aliado político, el gobernador de la provincia de Buenos Aires Axel Kicillof y también por Horacio Rodríguez Larreta, jefe del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y uno de los principales líderes antikirchneristas. Sin embargo, estas imágenes de consenso fueron breves y terminaron desplazadas por la crispación y la utilización política de la crisis sanitaria. A finales de 2020 ese consenso había muerto y fue sustituido por la guerra institucional entre la Casa Rosada y el gobierno porteño. En Chile, la tentación de aprovechar la coyuntura para impulsar un impeachment al presidente Piñera la barajó parte de la oposición durante 2020. Esta opción se concretó en Perú, desencadenando la caída de Martín Vizcarra (noviembre de 2020) y una crisis institucional que, en medio de fuertes protestas y movilizaciones, provocó la seguidilla de tres presidentes en menos de un mes.

La coyuntura aceleró la debilidad de los parlamentos. Primero por la concentración de poder en torno a la figura presidencial, pero también por la situación de emergencia y al hilo de una creciente personalización de la política. En segundo lugar, los congresos y asambleas tuvieron problemas para funcionar por la disminución o la congelación de la actividad parlamentaria, con la consiguiente pérdida de la capacidad de control sobre el Poder Ejecutivo. En ciertos casos, la alternativa fue introducir sesiones virtuales o semivirtuales. Y tercero, la fragmentación de algunos parlamentos (las elecciones peruanas de 2020 o las guatemaltecas de 2019 son buenos ejemplos) los acaba condenando a la parálisis.

Pero no sólo la fragmentación y la parálisis legislativa merman la legitimidad de las instituciones. Las elecciones de carácter plebiscitario son otro fenómeno igual de dañino para la institucionalidad democrática. Esto ocurrió en México en 2018 y en El Salvador en febrero de 2021. En ellas, una sola fuerza alcanza una hegemonía de tal magnitud que la oposición queda muy debilitada –casi pulverizada– y con poca capacidad de control sobre el ejecutivo. El salvadoreño Nayib Bukele conquistó el respaldo de más de tres cuartos de la Asamblea, entre diputados de su partido y otros aliados. En países como Guatemala la cooptación resuelve los problemas producidos por la fragmentación y, al final, alianzas de intereses que van más allá de la política coinciden para conformar organismos favorables al presidente y a sus nuevos y circunstanciales aliados.

Otro factor que arroja dudas sobre la solidez de la institucionalidad democrática en América Latina es el protagonismo militar en el combate contra la pandemia (funciones sanitarias, reparto de alimentos, control de la seguridad, etc.). Este fenómeno llevó a analistas y observadores a hablar de una creciente militarización de los sistemas políticos que ya venía incrementándose desde los años 90 para combatir el aumento de la criminalidad ante el desbordamiento de las fuerzas policiales. Esta posición sostiene incluso que “los militares nunca se fueron de América Latina” y apelaba a recuerdos poco halagüeños de las décadas de 1960 a 1980 y de la “doctrina de la seguridad nacional”.

Sin embargo, el papel actual de las fuerzas armadas es muy diferente al que ejercieron hace medio siglo por dos razones. En primer lugar, los ejércitos actuales no poseen el músculo financiero de antaño, al recibir, salvo excepciones, una menor parte del presupuesto nacional. Segundo, por la falta de una estrategia política que legitime ante la sociedad y el gobierno semejante injerencia. El papel protagonista que han jugado en los cuatro últimos lustros algunos ejércitos ha respondido no a una decisión institucional de las propias fuerzas armadas sino al papel que le han concedido algunos presidentes que pusieron a los militares a su servicio, bajo el paraguas de un mayor compromiso social del ejército con el proyecto nacionalista, a veces presentado como revolucionario (Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Ecuador o incluso Argentina con Cristina Kirchner). No se trata del mismo proceso de los 60 y 70, cuando la institución militar se hizo cargo de la conducción del Estado amparada en planteamientos como “la doctrina de seguridad nacional”. En la actual coyuntura son determinados mandatarios quienes, ante la debilidad de las instituciones, buscan consolidar su poder apoyados en una de las pocas instituciones –las fuerzas armadas– que cuentan con un aparato con alcance y presencia en todo el territorio.1

La debilidad de los Estados, por su escaso músculo financiero para poner en marcha planes de ayuda para los sectores más afectados por la pandemia, y de las administraciones para gestionar la crisis ha favorecido la emergencia de liderazgos personalistas. Los nuevos caudillos transmiten un mensaje más anti-elite que antisistema. En el contexto de la pandemia han emergido algunos “COVID-populistas”, como López Obrador, Bolsonaro, Ortega y Bukele. Pese a sus distintas tendencias ideológicas, todos mostraron un cierto desprecio ante la pandemia y, en algunos casos, actitudes negacionistas. En determinados países, como Brasil (permiso de llevar armas), Nicaragua y El Salvador la pandemia aceleró pulsiones autoritarias ya presentes. En este sentido sobresalió Bukele, que en febrero de 2020 fue a la Asamblea acompañado de militares y policías para presionar a los legisladores en respaldo de sus iniciativas. En El Salvador la lucha contra el virus permitió reforzar medidas, leyes e instancias antidemocráticas, en línea con lo que ocurre en otras partes del mundo, como en la Hungría de Viktor Orbán.

Los COVID-populismos son un ejemplo del nuevo tiempo existente en la región. Es la cuarta ola populista. La primera, el “populismo clásico”, tuvo lugar en las décadas de 1930 a 1950 y fue protagonizado por Juan Domingo Perón y Getulio Vargas, entre otros. La segunda (populismo “neoliberal”) fue encarnada por Carlos Menem y Alberto Fujimori en los años 90. Y la tercera, el neopopulismo bolivariano de Hugo Chávez, entre 1999 y 2013. Esta cuarta ola viene marcada por figuras ajenas a los partidos tradicionales o que han roto con estas fuerzas. Fue el caso del hondureño Salvador Nasralla en 2017 o del guatemalteco Jimmy Morales en 2015 y, más recientemente, de López Obrador, Bolsonaro y Bukele.

Suelen ser líderes de movimientos personalistas, como Bolsonaro y López Obrador. Este último, ex priista y ex perredista, creó Morena, su actual partido, a su imagen y semejanza. Tienen un mensaje polarizador y demagógico, crítico con el sistema político y de partidos. López Obrador, sin hacer ninguna distinción, calificaba de “mafia del poder” a todos sus rivales. Sus propuestas son de corte autoritario. El chileno José Antonio Kast, que tuvo un 7,9% de los votos en las últimas elecciones, reivindica el legado de Augusto Pinochet. El “partido” uruguayo Cabildo Abierto, del ex general Guido Manini Ríos, levanta la bandera del orden. Bolsonaro ensalza repetidamente desde los años 90 al régimen militar (“el error de la dictadura fue torturar y no matar”) y la mano dura (“los policías que no matan no son policías”). No desarrollan planteamientos políticos elaborados sino que su principal –y a veces único– argumento es el combate contra la corrupción y la clase política tradicional. El guatemalteco Morales alcanzó la presidencia con un solo mensaje “ni corrupto, ni ladrón”, lo que decía más del deterioro de la clase política del país que de sus propias virtudes. López Obrador asegura que atacando la corrupción se acabarán los restantes problemas de México.

Son líderes oportunistas, habitualmente sin partidos ni cuadros políticos sólidos y sin un programa estructurado. Suelen apoyarse en fuerzas políticas marginales: Bolsonaro encabezó el insignificante Partido Social Liberal (PSL) y Bukele creó de la nada Nuevas Ideas. Apoyados en su carisma y en mensajes sencillos, explotan el resentimiento social y la frustración de expectativas para canalizar la desafección con la política y los políticos. Ofrecen explicaciones maniqueas y soluciones simples para conflictos complejos y su discurso, poco sofisticado para llegar mejor a todos los sectores sociales, es un compendio de propuestas simplistas. Son, como Trump, políticamente incorrectos (hasta soeces en algunos casos) porque se atreven a verbalizar lo que una parte de la población piensa, pero que hasta ahora ningún político decía abiertamente. Si Trump lanzaba sin ambages frases machistas y xenófobas, Bolsonaro señala que las mujeres deben “ganar menos porque se quedan embarazadas” y el peruano Rafael López Aliaga reivindica en 2021 valores tradicionales y ultracatólicos.

El nuevo populismo, vacío de contenido ideológico, se apoya en mensajes y acciones nacionalistas y en apelar a los sentimientos (demonización del adversario y construcción de un enemigo que encarna, como diría el peronismo clásico, “la antipatria”). Bukele, tras ganar las legislativas de febrero de 2021, convocó a un diálogo nacional del que excluyó a las viejas formaciones políticas (FMLN y Arena) que, pese a estar muy disminuidas, representan todavía a una cuarta parte de la población. No sólo impulsan el proteccionismo, cuestionando la seguridad jurídica y desincentivando la inversión extranjera (la legislación energética de López Obrador), sino que también obstaculizan la integración regional. La crisis sanitaria ha mostrado cómo cada país ha ido por su lado al negociar la compra de vacunas y otros productos de protección individual. Al no haber desarrollado una estrategia global y coordinada, América Latina evoluciona de forma heterogénea y diferente ante la vacunación. Mientras Chile había vacunado en marzo en torno al 30% de la población y Costa Rica a más del 4%, Guatemala sólo había inoculado al 0,13%.

El aspecto político en el que más se notó los efectos de la pandemia sobre la democracia fue en el terreno electoral, tanto en lo relativo a la celebración de elecciones y su participación, como a la organización y realización de campañas y la mecánica de votación. En 2020 se postergaron varios comicios en América Latina: en algunos casos hubo motivaciones de conveniencia política y en otros sanitarias, como en las presidenciales bolivianas (pospuestas en dos ocasiones) y dominicanas, del plebiscito chileno y de varios comicios locales (Brasil, Chile y Paraguay).

Figura 1. Elecciones pospuestas en 2020 por la pandemia

País

Tipo de elección

Fecha inicial

Fecha final

Uruguay

Municipales

10/V

27/IX

Bolivia

Presidenciales

3/V
6/IX

18/X

México

Locales (Coahuila e Hidalgo)

7/VII

18/X

Chile

Plebiscito

26/IV

25/X

Brasil

Municipales

4/X

15/XI

Paraguay

Municipales

8/XI

10/X

Fuente: elaboración propia.

Existen rumores sobre una posible postergación de las elecciones legislativas de Argentina y México, donde el voto de castigo podría perjudicar a unos gobiernos de un desempeño bastante mediocre contra la pandemia. La sola idea de posponer la elección por ventajismo electoral, aunque aduciendo motivaciones sanitarias, no deja de ser profundamente antidemocrática.

Una constante omnipresente en cualquier discusión electoral es garantizar la seguridad de los votantes y las autoridades electorales, junto al voto de los ciudadanos contagiados por el virus. El SARS-CoV-2 se ha convertido en un potente factor desincentivador del sufragio, al punto que ha aumentado la preocupación por la participación electoral. Desde un punto de vista técnico, las principales cuestiones son la organización de las colas para votar, la circulación en los lugares de votación, la ampliación de la jornada electoral (bien en horas o bien en días), la emisión del voto (por correo, voto anticipado, voto telemático), etc. De todas formas, la elevada abstención registrada en las legislativas venezolanas o salvadoreñas está más relacionada con circunstancia políticas coyunturales (la no participación de la oposición en Venezuela) o responde a la cultura política nacional (El Salvador). En las presidenciales de Ecuador, por el contrario, votó más del 80% del censo.

Sin embargo, la cuestión sigue siendo cómo afectará la pandemia al intenso ciclo electoral 2021-2024, cuando todos los países de la región, salvo Bolivia (que lo hizo a fines de 2020) y Cuba (dado su particular sistema político), elijan o reelijan a sus presidentes. Junto a las presidenciales, habrá numerosas elecciones parlamentarias, locales y regionales, a la vez que diversos plebiscitos y referéndums.

Figura 2. Elecciones presidenciales latinoamericanas, 2021-2024

Año

País

2021

Ecuador, Perú, Nicaragua, Chile y Honduras

2022

Costa Rica, Colombia y Brasil

2023

Guatemala, Argentina y Paraguay

2024

México, El Salvador, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela

Fuente: elaboración propia.

Como en años anteriores, primará el voto de castigo a los oficialismos, Pero, en esta ocasión, estará determinado por la gestión de la pandemia, su coste humano y económico y la velocidad y transparencia de la vacunación. Si bien, cuanto más nos alejemos de 2021 y 2022, el castigo ciudadano podría ser menos contundente, dependiendo de la fecha en que la pesadilla comience a quedar atrás y de la velocidad de la recuperación económica. El voto de castigo afectará a todos los gobiernos, independientemente de su color político, complicando el propósito de parte de la izquierda regional, la autoproclamada “progresista”, de recuperar el poder. Obviamente, allí donde las reglas de juego electoral se subordinan a la continuidad del gobierno en el poder (Venezuela y Nicaragua) será complicada la alternancia.

Resultados como el de las elecciones locales bolivianas de este mes de marzo demuestran lo anterior: el MAS –que arrasó en las presidenciales de octubre de 2020 superando en primera vuelta el 55% de los votos y aventajando en casi el 30% al principal líder opositor– si bien ha conquistado la mayoría de las gobernaciones y de los municipios rurales ha visto reducido su poder en la mayoría de las principales ciudades bolivianas (La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba), que serán gobernadas en el próximo lustro, por líderes opositores. La contestación a la hegemonía de Evo Morales y del MAS ha provocado el surgimiento de nuevos liderazgos con perfiles muy diferentes, que van desde la derecha extrema (Luis Fernando Camacho en Santa Cruz) a ex masistas (Eva Copa, mujer, joven y aimara). Copa se impuso en la simbólica ciudad de El Alto. Es probable que tras el presente ciclo se mantenga la fragmentación y la heterogeneidad regional.

La institucionalidad democrática se ha visto positivamente afectada (con mayor participación e involucramiento político) y negativamente por la creciente importancia de las redes sociales. La desaceleración económica y el deterioro social alimentan un creciente malestar encauzado a través de las redes sociales, convertidas en caldo de cultivo para la agitación social y la polarización política. En las protestas de 2019 se comprobó cómo las redes permitían legítimamente amplificar la protesta (Colombia) o, no tanto, coordinar acciones violentas (Chile). En Colombia, la Policía Nacional logró establecer la relación entre los actos vandálicos de 2019 y 2020 con hechos similares ocurridos en Chile, en octubre de 2019. Un grupo especial de inteligencia estableció que al menos 10 colombianos e igual número de chilenos han estado en contacto para compartir experiencias y hacer más virulentas las jornadas de protesta en las que los bienes estatales y los uniformados son blanco de ataques.

Las redes sociales, que se han convertido en el principal vehículo para la demagogia (Bukele) o los mensajes negacionistas respecto al virus (Bolsonaro), también permiten gobernar de otra manera. Es el caso de Bukele y de López Obrador, que parecen estar modernizando los viejos usos del populismo tradicional, basado en el desprecio a las instituciones y en el contacto directo con las masas, que ahora se hace vía WhatsApp, Twitter o Facebook. Una investigación del diario salvadoreño Prensa Gráfica señala que con Bukele la neutralidad institucional ha desaparecido y que Twitter se han transformado en una herramienta partidista. La cuenta de Bukele fue, durante la emergencia del COVID-19, “la principal fuente de información institucional pública”, con constantes actualizaciones del desarrollo de la pandemia, pero también con noticias de alto contenido polémico y proselitista, que acentuaban las diferencias entre su gobierno y la oposición, especialmente la Asamblea Legislativa.

De ahí la importancia de evaluar el papel de las redes sociales y las campañas de desinformación. Para ello es necesario desarrollar una agenda legislativa equilibrada que refuerce la estabilidad y la gobernabilidad ante las fake news, sin dañar el derecho a la libre expresión y las libertades ciudadanas. Como señalara Antoni Gutiérrez-Rubí, las redes se han transformado en caldo de cultivo para las movilizaciones en tanto canalizadoras de la fatiga pandémica. Gracias a la generalización de las nuevas tecnologías se ha reforzado la comunicación entre los diversos grupos involucrados y se ha incrementado la capacidad de presionar y desafiar a las fuerzas de seguridad. La “tecnopolítica” articula “protestas líquidas”, sin liderazgos claros y sin una única reivindicación, lo que dificulta la negociación. Si bien legislar sobre las fake news puede convertirse en una peligrosa herramienta en manos de gobiernos autoritarios como forma de recortar libertades, no es menos cierto que las propias redes –e incluso gobiernos extranjeros– convierten las noticias falsas en caballos de Troya capaces de alterar, cuando no dañar, la gobernabilidad democrática.

Parálisis reformista y nuevo pacto social

La institucionalidad democrática se ha deteriorado por la falta de respuestas eficientes de los aparatos del Estado y los sistemas políticos y partidistas ante los problemas de la ciudadanía y su incapacidad para canalizar sus demandas. La crisis actual ha agravado los problemas socioeconómicos que venían lastrando a la región desde 2013 y, además, ha reducido el margen de acción gubernamental para impulsar la agenda de reformas estructurales. Los países latinoamericanos siguen atrapados en una parálisis reformista prolongada por más de casi dos lustros: la desafección ciudadana en 2019, la pandemia de 2020 y el renacido malestar popular en 2021 han desincentivado y hecho aún más difícil poner en marcha cualquier tipo de transformación. La fragmentación política y la polarización complicó la gobernabilidad y la forja de consensos para impulsar las reformas estructurales. Además, el intenso ciclo electoral (2017-2019) dificultó la puesta en marcha de proyectos consensuados, lo que podría repetirse en la actual coyuntura (2021-2024). Algunos gobiernos que trataron de poner en marcha planes de reforma, como el de Mauricio Macri, naufragaron por su timidez (2015-2017) o por la demora de los cambios (2017-2019).

La paralización de las reformas y el deterioro económico-social desembocó en las protestas de 2019, símbolo del malestar ciudadano y la desafección hacia unas elites cada vez más autistas y unas administraciones incapaces de recuperar la senda del crecimiento económico. En 2020, ante los confinamientos y otras medidas adoptadas, la pandemia detuvo las protestas y llevó a los gobiernos a atender la doble crisis sanitaria y económica, mientras posponían nuevas reformas. Hoy, quien más lejos ha ido en implementar una agenda reformista es Lacalle Pou, en Uruguay, pero la pandemia ha ralentizado sus proyectos, teniendo en cuenta que su gobierno asumió en marzo de 2020, cuando comenzaba a expandirse el virus por América Latina.

En 2021 se han reiniciado las movilizaciones sociales y las protestas, como se vio a fines de 2020 en Guatemala. El malestar va en aumento por las consecuencias sociales de la pandemia. El deterioro social es un caldo de cultivo para posibles nuevos estallidos. Michelle Bachelet, alta comisionada de la ONU para Derechos Humanos, alertó que “el desarrollo de la crisis socioeconómica y humanitaria… corre el riesgo de agravar aún más este descontento y podría desencadenar una nueva ola de disturbios sociales”. Los últimos sucesos en la región parecen darle la razón. El empeoramiento de la situación económica, el deterioro de las expectativas y unos gobiernos con bajos índices de aprobación, que llegan desgastados y con escaso margen de acción al final de sus mandatos, explican los estallidos de violencia y protestas en Haití, Chile (en la Araucanía y también en Santiago), en Paraguay (descontento ante la mala gestión pública) y en algunas provincias argentinas, como Formosa.

La polarización política no ayuda, mientras la política regional gira en torno a liderazgos y propuestas polarizantes, que se dirimen entre cada una de ellas y su respectivo opuesto, como ocurre con el kirchnerismo en Argentina, el masismo en Bolivia, el correísmo en Ecuador, el chavismo en Venezuela, el bolsonarismo en Brasil, con López Obrador en México y Bukele en El Salvador. En esta coyuntura descrita no hay que perder de vista las circunstancias particulares de cada gobierno, teniendo en cuenta que unos apuran la recta final de su gestión (Lenín Moreno en Ecuador, Iván Duque en Colombia y Juan Orlando Hernández en Honduras); otros están pendientes del calendario electoral a corto (2021: El Salvador, Perú, Chile, Argentina y México) y a medio plazo (2022: Brasil) y finalmente están los que no tienen respaldo suficiente (Guatemala y Costa Rica) o son renuentes a las reformas (Bolivia, Nicaragua y Venezuela), aunque se perciben ciertos síntomas en materia económica en Venezuela y en Cuba con la unificación monetaria.

Conclusiones

La pandemia ha puesto al descubierto las debilidades estructurales de América Latina (institucionales, administrativas, políticas, económico-comerciales y sociales) y ha acelerado procesos previos. También ha reforzado la idea de afrontar el futuro post-pandemia no como una vuelta a la “vieja normalidad”, sino como una posibilidad para construir nuevos marcos institucionales, políticos, económicos y sociales, en lo que algunos llaman un “nuevo pacto social”.

Las democracias latinoamericanas, que han demostrado capacidad de resiliencia desde los años 80 superando momentos críticos como la “Década Perdida” y el final de la bonanza económica desde 2013, atraviesan ahora el momento más delicado y complejo desde hace 40 años. Han entrado “fatigadas” a la tercera década del siglo XXI, como ha señalado reiteradamente Manuel Alcántara, y tras la pandemia emergen no sólo más debilitadas sino también desafiadas por la emergencia de una alternativa iliberal (personalista, autoritaria y ajena a la institucionalidad liberal-democrática).

Esa alternativa surge, se nutre y avanza porque los sistemas democráticos y las elites que los conducen (o se aprovechan de ellos) han dado reiteradas señales de no ser capaces de articular soluciones para los problemas de la ciudadanía (inseguridad ciudadana, acceso a los servicios, desempleo, pobreza y desigualdad de oportunidades) ni de canalizar las expectativas en cuanto a mejora social, individual e intergeneracional. La polarización, la crispación y la fragmentación políticas que atenazan a las democracias en América Latina han profundizado la parálisis de los gobiernos e impedido poner en marcha reformas estructurales para potenciar el músculo fiscal de las administraciones, palanca para diseñar políticas públicas más eficaces y eficientes y responder a las expectativas de la población.

Los sistemas democráticos latinoamericanos no sólo sufren un proceso de desgaste y creciente desafección ciudadana, sino que tampoco han logrado evolucionar al compás del cambio social, económico y tecnológico. La elite política luce desconectada de la realidad social pues continúa apelando a políticas clientelares, al tacticismo político-partidista y a la corrupción para gestionar lo público. Unas estrategias que la separan de unas clases medias heterogéneas y amenazadas que buscan respuestas rápidas a sus acuciantes e inmediatos problemas socioeconómicos y de representación política.

La alternativa iliberal, que encarnan desde la izquierda y la derecha figuras como Bukele, Bolsonaro, López Obrador, José Antonio Kast y Rafael López Aliaga, promete soluciones sin demoras y comunicación directa por encima y al margen de una institucionalidad liberal-democrática que conlleva procesos más complejos, de búsqueda de consensos, largos y, en ocasiones, difíciles de comprender en toda su dimensión. La propuesta antiliberal construye un universo de nuevas identidades colectivas basadas en la creación de adversarios fácilmente definidos (la clase política denominada tradicional) retroalimentando la vigente crispación polarizante y, a la vez, apelando a los sentimientos y a la frustración de expectativas para ganar apoyo.

Por primera vez desde los años 60, las democracias latinoamericanas tienen ante sí un modelo alternativo. Ya no son las dictaduras militares basadas en la doctrina de la seguridad nacional, sino que ahora son regímenes iliberales (autoritarios y ajenos a la institucionalidad republicana). Que la región se deslice hacia un lado o permanezca dentro de los parámetros democráticos dependerá de dos circunstancias. En primer lugar, de la fortaleza de las propias instituciones, que son mucho más sólidas en países como Brasil y México que en El Salvador o Guatemala. Y, en segundo lugar, su sobrevivencia estará vinculada a la capacidad de los Estados y de los sistemas políticos y de sus elites por cambiar, adaptarse a los nuevos tiempos y modernizarse: los Estados, abandonando los vicios del pasado (clientelismo y corrupción) y apostando por construir administraciones eficaces y eficientes capaces de impulsar políticas públicas de largo plazo apoyadas en sólidas alianzas público-privadas y en la garantía del respeto a la seguridad jurídica; y los sistemas políticos y partidistas, mejorando su capacidad para representar a la ciudadanía y canalizar las demandas.

Es muy probable que todos estos problemas continúen agravándose cuando la pandemia comience a quedar atrás y la resaca deje a la vista sus catastróficos efectos sociales, económicos y, también, individuales. Entonces emergerá la necesidad de articular un nuevo contrato social que permita gestionar mejor la reconstrucción y elaborar nuevos marcos legales, políticos e institucionales que propicien la cohesión social y fortalezcan la institucionalidad democrática. Es necesario incrementar el vínculo entre la ciudadanía y el Estado. Para ello, las elites deben dar respuesta a las demandas de la gente a fin de evitar que la pérdida de legitimidad, expresada en una creciente desafección ciudadana, ponga en riesgo la continuidad y estabilidad del sistema. Pero para que esto sea viable es necesario una cierta previsión, dejando de lado la improvisación, las viejas peleas y dicotomías (público vs privado, por ejemplo) y la creciente crispación polarizante, tan propias de América Latina. Para ello, el concurso de las elites, de todas las elites (económicas, políticas, sociales, culturales, deportivas, nuevas y viejas), será más necesar

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @ RNCASTELLANO


1 Prueba de estas opiniones contrapuestas se ven en los ARI recientemente publicados de Román Ortiz y Rut Diamint: Román Ortiz (2020), “¿El regreso de los generales?: relaciones civiles-militares en América Latina en tiempos de pandemia”, ARI nº 135/2020, Real Instituto Elcano, 1/XII/2020, ; y Rut Diamint (2021), “Predilecciones autoritarias: el papel de los militares en América Latina”, ARI, Real Instituto Elcano.

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<![CDATA[ Predilecciones autoritarias: el papel de los militares en América Latina ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari37-diamint-predilecciones-autoritarias-papel-de-militares-en-america-latina 2021-03-24T10:10:21Z

En 2020, América Latina ha visto como en el centro de las medidas contra el COVID-19 los gobiernos recurrieron a las fuerzas armadas para resolver el problema. Este análisis advierte sobre el autoritarismo y la militarización que supone su inclusión en la vida pública.

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Tema

Durante todo 2020, América Latina ha visto como en el centro de las medidas contra el COVID-19 los gobiernos recurrieron a las fuerzas armadas para resolver el problema. Este análisis advierte sobre el autoritarismo y la militarización que supone su inclusión en la vida pública.

Resumen

En un contexto de debilitamiento de las democracias en el mundo, en América Latina, que no alcanzó el grado de construcción republicana genuina, se produce un empoderamiento de las fuerzas armadas. Los militares han sido destinados a combatir la inseguridad, a convertirse en un pseudo partido político y, en este último año, en ocuparse de sostener la salud pública. Ante la evidencia de que el COVID-19 ha traído numerosos cambios, la oficialidad viene legitimando su presencia en los espacios públicos ciudadanos. ¿Es esta una remilitarización de la política? ¿Es este proceso un avance del autoritarismo en la región? En este marco, el empoderamiento de las fuerzas armadas se vuelve peligroso y complejo. Una retórica guerrera, represiva y punitiva se expande en varios países de la región, donde el virus se identifica como un enemigo político y militar. Ante todo ello, la sociedad atemorizada acepta, atemperada, la cesión de sus derechos.

Análisis

Democracia y ficciones

La democracia tiene pocos años en América Latina. El proceso de transición comenzó en 1979 en Ecuador, pero sólo en 1990 fue mayoritario el número de democracias.1 Treinta años en términos de historia política es un breve período. La remoción de los legados autoritarios fue extremadamente compleja y, en la mayoría de los casos, insuficiente. Por ello, la herencia de una tradición política autoritaria permea las imperfectas democracias de América Latina. Aún más, se podría sostener que en América Latina no se alcanzó una genuina democracia, salvo en muy contados casos.

La región cuenta con numerosas ficciones democráticas. Parlamentos que funcionan como anexos del Ejecutivo, abriendo las puertas y cubriendo la apropiación de recursos económicos para fines políticos, constituciones a medida de los gobernantes de turno, procesos revolucionarios que esparcieron planes económicos y sociales pero no crearon trabajos legítimos, estigmatización de grupos vulnerables y diferentes, y manipulación de los partidos políticos. La democracia supuestamente no se afirma, debido a las graves desigualdades socioeconómicas, una cultura política acostumbrada al ejercicio de la violencia y la impunidad, y una brecha entre ciudadanos que no se sienten parte de una misma comunidad.

Mientras que en tiempos de las transiciones a la democracia el control civil y el castigo ante la impunidad eran dos requisitos insoslayables de la construcción republicana, en las últimas décadas se observó un decaimiento de los principios de la democracia liberal. Varios presidentes una vez en el gobierno, olvidaron el mandato institucional y, para permanecer en el poder, recurrieron a los militares.

No alcanza con que las elecciones sean una rutina. Enseñó Guillermo O’Donnell que la democracia en la región se vio caracterizada por la delegación o concentración de poder versus una representación asentada en las legislaturas y la aceptación de la diversidad política. La tesis de la irreversibilidad del progreso democrático queda cuestionada, ya no por los tradicionales golpes militares, sino por la utilización de las fuerzas armadas como recurso político. En consecuencia, se produjo una ampliación de funciones de los uniformados. Los militares acataron el mandato del poder ejecutivo, pero no lo hicieron en función de cumplir con las instituciones y normas del Estado, sino obedeciendo los deseos de un jefe de Estado o de un partido político.

Se utilizaron militares para combatir la inseguridad, decisión poco racional desde la perspectiva del gasto público, pues desvía la finalidad de la fuerza, cuyos objetivos son anular la capacidad de acción de una fuerza similar contra el Estado. Ello es muy diferente de la finalidad de las policías, cuyo requerimiento es imponer la ley. Asimismo, pasaron a convertirse en un pseudo partido político, sosteniendo presidentes cuestionados por su legalidad y arbitrariedad. En ambos casos, se produjo un daño colateral en varias naciones de la región: los abusos contra los derechos humanos. Además, sus resultados no son eficaces, pues los militares no están preparados para prevenir el crimen y en las dictaduras evidenciaron su incompetencia para manejar la política.

Otro ejemplo de esta ampliación de funciones es ubicar a las fuerzas armadas en el sostén de la salud pública. Se recurre nuevamente a la noción de salvadores de la patria que en el pasado en varios países llevó a sangrientas dictaduras. Se recupera un ethos militarista: la eficiencia, la disciplina, la jerarquización, la organización y las restricciones. En este panorama desolador y caótico, las fuerzas armadas otra vez son el resguardo moral.

Sabemos que el concepto de seguridad ha evolucionado desde una lógica de disuasión nuclear a una visión más amplia y, por eso, menos determinada. Las amenazas globales identificadas por la mayoría de las naciones comprenden actualmente al terrorismo y los grupos armados no estatales, la ciberseguridad que elude las lógicas geográficas, el impacto de migraciones masivas, los efectos del cambio climático, las pandemias y los tráficos ilegales que incluyen el narcotráfico. Todas estas amenazas ponen en cuestión el papel tradicional de los militares que ha sido enfrentar a una o varias fuerzas armadas nacionales, para aniquilar la capacidad de destrucción de un enemigo sobre el propio territorio, o para neutralizar las agresiones de una fuerza a los valores y forma de vida de una sociedad. En un mundo cada vez más violentado por conflictos no militares se pone en cuestión la oportuna división entre la seguridad externa e interna. Esta ampliación afecta directamente a los valores e instituciones democráticas. Todas estas amenazas, además, tienen la particularidad de que sólo pueden ser neutralizadas en conjunto con otros países. O sea, son transnacionales. Todas ellas, también, tienen la cualidad de debilitar las nociones de control civil democrático de las armas. Finalmente, estas acciones ponen en cuestión el papel y la preparación militar.

Militares y pandemia

Es innegable que el COVID-19 trajo numerosos cambios. Los equipos de salud pública y privada se vieron desbordados en un trabajo continuo e incierto, sin retribuciones estatales suplementarias. La economía se paralizó o se redujo, mientras el confinamiento inmovilizaba a numerosos trabajadores. Pese a la existencia de instituciones multilaterales globales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS), los países eligieron estrategias individuales y aisladas de la comunidad internacional. Muchos gobiernos impusieron restricciones a la libertad individual en favor de evitar contagios masivos. En la mayoría de los países se recurrió a las fuerzas armadas, que patrullaban ciudades y fronteras, se encargaban del transporte, organizaban ollas populares, vacunaban, fabricaban mascarillas o ejercían vigilancia en las casas y las calles.

Es un regreso casi triunfal de la oficialidad a los espacios públicos ciudadanos. ¿Es esta una remilitarización de la política? En ese marco, precario, el empoderamiento de las fuerzas armadas se vuelve peligroso y complejo. La vulneración de la legalidad, la no discriminación y la falta de respeto a los derechos humanos tienen consecuencias en la consolidación de un modelo democrático. Por cierto, las fuerzas armadas tienen una innegable capacidad de organizar una operación logística en tiempo récord. Pero son más eficientes los estudiantes de medicina para vacunar que un soldado. Los organismos de la sociedad civil, que día a día suplen las carencias del Estado, conocen mejor como satisfacer las necesidades de la población con carencias, más que un grupo de sargentos.

Se parte de la idea de que no se trata de un regreso de los militares a desempeñar tareas que no son específicamente militares, pues nunca se retiraron efectivamente de la escena política. Resignaron espacios, es cierto. Pero en la medida que pudieron recuperar cierto protagonismo lo hicieron sin dudar: ¡primero la patria! Traducido a su formación cuartelar, esto significa primero la institución de las fuerzas armadas, columna vertebral de la nación. Su mentalidad está forjada por la idea de aprender a obedecer, así como a mandar. En definitiva, los presidentes generalmente elegidos por un período, o dos, mientras que las fuerzas armadas siguen estando, son más permanentes y están al resguardo de –sostienen– los valores patrióticos.

¿Que obtienen a cambio las fuerzas armadas? Reconocimiento, cuotas de poder, restitución de legitimidad y recursos, todo ello en un juego peligroso que vuelve a desinstitucionalizar a las entidades armadas. Lo realizan acompañadas por un discurso de disciplina, valores y respeto que identifica el esfuerzo estatal de proveer salud pública en términos de guerra.

Esto no es una originalidad latinoamericana. El presidente de Francia, Emmanuel Macron, se expresó en la misma dirección el 16 de marzo de 2020: “Estamos en guerra, sí en una guerra sanitaria. No luchamos ni contra un ejército ni contra otra nación, pero el enemigo está aquí, invisible, esquivo y avanzando. Y eso requiere nuestra movilización general. Estamos en guerra”.

Pedro Sánchez, presidente del Gobierno español, no se quedó atrás: “Esos números reflejan también la magnitud del desafío ante el que nos estamos enfrentando. La fuerza del enemigo que nos ha invadido, su enorme peligro. Desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, nunca la Humanidad se había enfrentado a un enemigo tan letal para la salud y tan pernicioso para nuestra vida económica y la social… La potencia destructiva del virus no distingue territorios ni colores políticos. No elige las ciudades, tampoco elige los países por el color político de su gobierno. Estamos inmersos en una guerra total que nos incumbe a todos”.

El primer ministro del Reino Unido, Boris Johnson, estableció un “plan de batalla” para contener el avance del virus. EEUU, Polonia y Hungría también recurrieron a la simbología de la guerra para legitimar las acciones de control sobre la población ante el COVID-19. Joseph Borrell, alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, citado en un interesante artículo del diario Le Monde del 23 de junio de 2020, lo dijo en otro lenguaje: “La salud es una cuestión de seguridad”. Las referencias simbólicas y el tratamiento discursivo de la pandemia refuerzan las metáforas guerreras, de violencia y de sumisión.

De todas formas, hay una amplia diferencia de los efectos que esta retórica tiene en Europa con nuestra región. La intervención socio-política de los militares en Europa no pone en riesgo los principios democráticos. El respeto a las instituciones y la división de poderes está internalizado y además están resguardados por los principios de la UE.

En cambio, nuestros países funcionan como ficciones democráticas más que plenas repúblicas. La división de poderes es doblegada continuamente y las operaciones políticas socavan tanto a los otros poderes estatales como a los mecanismos de control institucional. Se naturaliza la violencia estatal y se consiente que los militares sean un enclave autoritario permanente en las sociedades latinoamericanas. Esa naturalización de la violencia estatal tapa las deficiencias de las políticas públicas.

Está claro que Chile, Uruguay y Costa Rica se destacan del resto de los países de la región por su alto desarrollo democrático. Sin embargo, en países que tienen una institucionalidad asentada y respetada, los militares tuvieron un papel preponderante. El presidente chileno, Sebastián Piñera, alertó en octubre de 2019, ante las manifestaciones ciudadanas, que el país estaba en guerra. El jefe de la Defensa Nacional de Chile, el general Javier Iturriaga, declaró al día siguiente que él no está en guerra con nadie. Hay dos interpretaciones sobre este hecho. Una que lo considera un freno a la militarización aclamada por el presidente; otro razonamiento, que resulta más preocupante, es que un jefe militar desautoriza a su comandante supremo, el presidente Piñera.

Una región desarticulada

En el gobierno de Jair Bolsonaro los militares han sido favorecidos, contando actualmente con 10 ministros militares de un total de 20 y, además, más de 100 militares ocupan puestos de segundo y tercer nivel jerárquico. Los intereses militares están blindados. Ante la virulencia del virus que afecta al país, Bolsonaro ha minimizado los riesgos de la pandemia: “¿Que si algunos morirán por el virus? Sí, morirán. Algunos porque ya tenían alguna deficiencia preexistente; otros, porque les pillará desprevenidos. Lo lamento. Mi madre, que tiene 92 años, si coge algo creo que nos deja. Pero no podemos crear todo ese clima que hay por ahí. Perjudica a la economía”.

En marzo de 2019 el gobierno de Bolivia dispuso el “Estado de alarma en todo el territorio nacional debido a la pandemia del Covid-19”. Por medio del mismo se suspendieron actividades laborales y actos públicos. Las fuerzas armadas quedaron como las responsables de controlar el acatamiento de las medidas. Ante la reacción ciudadana por estos controles, el jefe de las Fuerzas Armadas, el general Sergio Orellana, dijo que han detectado la presencia de “grupos de personas con armamento” y que eso es terrorismo, justificando la violencia aplicada.

Lilian Bobea, en una publicación de FESCOL, argumenta que en República Dominicana, en medio de la reafirmación de una relación Estado-sociedad de carácter clientelar y patrimonial, en la cual los militares han sido juez y parte, se intensificaron las funciones militares en los ámbitos de la gestión militar de riesgos y desastres naturales, la gestión de la cooperación internacional, la seguridad pública, la protección ambiental, el control fronterizo y la securitización sanitaria.

Las fuerzas armadas de Honduras, en un video oficial publicado en junio de 2020, muestran a un conjunto de soldados, y uno de ellos dice: “Por tu seguridad y la de tu familia: ¡quédate en casa!”, armado con un fusil de asalto.

Ante el virus, el presidente colombiano Iván Duque aumentó el despliegue de 87.000 militares y extendió el servicio militar obligatorio durante tres meses más. Ejército y policía patrullan las calles, los mercados y las fronteras.

El presidente salvadoreño Nayib Bukele ha avanzado sobre la separación de poderes, que produce una intensificación de la militarización de la esfera pública. El 8 de abril de 2020 la Corte Suprema del país dictaminó que las violaciones del toque de queda no justifican detenciones arbitrarias por parte de la policía y el ejército, pero el presidente Bukele afirmó que no cumplirá con la decisión del máximo tribunal.

Venezuela es un caso peculiar, en el cual las fuerzas armadas mantienen una relación ambigua con el gobierno, con una abierta partidización de la elite militar a favor del régimen. El gobierno de Venezuela etiqueta a quienes puedan haber estado en contacto con el coronavirus como “bioterroristas”. El presidente Maduro no afronta una emergencia sanitaria, sino que el virus se identifica como un enemigo político y militar.

En México numerosas facultades del gobierno civil, incluyendo la seguridad pública, se han trasladado a las fuerzas armadas. Resulta contradictorio que los fracasos de los militares para controlar el narcotráfico no sean tenidos en cuenta al desplegarlos ahora para la lucha contra el COVID-19.

Ante todos estos movimientos de carácter represivo o de vigilancia, ¿realmente genera tranquilidad ver uniformados en los barrios marginales? No parece que puedan dar soluciones mejores que los equipos de medicina. Tampoco parecen ser más eficientes en elaborar y repartir comida que los numerosos comedores populares que suelen abastecer con o sin pandemia a las poblaciones con carencias. No tienen mayor legitimidad los militares para hacer cumplir las restricciones de circulación y transporte. En todo caso, pueden provocar más miedo.

La ausencia ciudadana

Es sugestivo que, mayormente, los ciudadanos ignoren las consecuencias de estas nuevas funciones militares. Antes, en tiempos de dictadura, una ciudadanía reclamaba a sus gobiernos rendición de cuentas para evitar el uso arbitrario del poder. Frente a abusos sistemáticos cometidos por los militares se crearon numerosas asociaciones de la sociedad civil que defendían los derechos sociales, políticos y humanos. Actualmente, varias de estas organizaciones han modificado sus intereses y no demandan ni interpelan al poder. Se han visto numerosas manifestaciones por el carácter represivo y el aumento de la presencia de militares en los asuntos públicos, pero son mayormente ciudadanos auto-convocados.

Así es que ante la pandemia se ha pasado de una ciudadanía temerosa de los uniformados a una que aplaude emocionada a los militares como salvadores de la patria. Esta ampliación de funciones es una realidad que se viene dando desde hace ya dos décadas. El acatamiento ciudadano es contrario a las demandas de control sobre el gobierno. Ya no se incita al escrutinio de agencias, ni se investigan funcionarios. El miedo supera a las auditorías.

Un ciudadano es apresado por no usar mascarilla en la calle. Otro habitante es detenido por traspasar límites provinciales (¿aduanas internas?). Es incierto poner un límite entre el cuidado de la salud de la población y los excesos arbitrarios sobre las leyes. Aún más, gran parte de la aplicación de las normas impuestas por el Poder Ejecutivo quedan en manos de la institución castrense. Los militares se entrenan para combatir enemigos, no para rivalizar contra sus propios ciudadanos. El uso de la fuerza no es gradual, ni ordenado por ley. Lo más probable es que cuando un militar confronta a un ciudadano despliegue las estrategias que aprendió para salir victorioso en una guerra.

Por otra parte, esta militarización conlleva visiones más punitivas que permean a una comunidad. En extremo, el nombrado caso de Maduro en Venezuela que tilda a los enfermos de bioterroristas. Otro ejemplo nefasto es la represión y confinamiento que el gobernador de la provincia de Formosa lleva adelante en Argentina.

La militarización de las calles, los toques de queda, la intromisión en datos personales, la delación entre vecinos, los paliativos ofrecidos por soldados y la regulación de la vida privada en función de proteger la salud de la población, admite ante una ciudadanía atemorizada la cesión de sus derechos y la aceptación de una imposición punitiva.

Mientras tanto, nos acostumbramos a que se tipifique el delito de “atentado contra la salud pública”, que se hacinen a decenas de ciudadanos en centros de detención, por no haber respetado la cuarentena, o que arbitrariamente se establezca un toque de queda. Entonces, se naturaliza la intimidación y la sociedad se acostumbra a un umbral de violencia más alto. El uso de la fuerza sobrepasa límites tras el argumento de primar la salud de la población. Los ciudadanos no temen esa cesión de espacios de poder y control. La ampliación del poder militar reduce la capacidad civil para supervisarlo. En democracias débiles, pendulares, anómicas, todo conduce a un impulso autoritario.

Conclusiones

Coincido con Adam Isacson quien advierte, en una publicación de WOLA del 20 de julio de 2020: “Cuando termine la pandemia, los líderes civiles no solo tendrán que lidiar con las secuelas de las bajas masivas y las economías en desintegración, sino también con el envío de un ejército empoderado de regreso al cuartel”.

Los militares han sumado protagonismo sin ruido. Ya no retumban las botas en las casas presidenciales. Ya no desfilan los tanques por las avenidas de la ciudad. Ya no imponen una sociabilidad marcial. Pero detrás de muchos presidentes, como puede constatarse en fotos publicadas en los medios de prensa en octubre de 2019, los uniformes otorgan legitimidad ante los cuestionamientos de los habitantes. Ahora, con la prevención del virus, es como si la gente considerase el nuevo statu quo una consecuencia natural e inevitable de la pandemia.

La fragilidad democrática suele ser una estrategia política. Se moviliza a la población con una retórica en la cual las normas están ausentes. Carencias en la gestión democrática dependen en mayor medida del sistema de partidos políticos, de la capacidad de influencia de la sociedad civil y de las características del liderazgo político. Un defectuoso control civil democrático de las fuerzas armadas contribuye, en tiempos de pandemia, a incrementar las carencias democráticas. El dilema que se presenta es difícil de resolver: ¿aceptamos una creciente militarización o aceptamos que un Estado deficiente no aporte los recursos para prevenir el virus? Posiblemente no haya solución. No obstante, es primordial que la ciudadanía sea consciente de los riesgos que acarrea, en democracias ficcionales, el empoderamiento de los militares.

Rut Diamint
Investigadora principal de CONICET y profesora en la Universidad Torcuato Di Tella, en Buenos Aires


1 Entre 1989 y 1990 hubo elecciones en Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay.

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<![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Ver también:

Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ Vacunas sin integración y geopolítica en América Latina ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari21-2021-malamud-nunez-vacunas-sin-integracion-y-geopolitica-en-america-latina 2021-02-18T12:27:03Z

Los países de América Latina se acercan al pico de la segunda oleada de la pandemia mientras se desarrolla la vacunación, tardía, lenta, desigual y heterogénea. Al no existir ninguna coordinación regional, cada país afronta en solitario la pugna geopolítica mundial por las vacunas.

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Tema

Los países de América Latina se acercan al pico de la segunda oleada de la pandemia mientras se desarrolla la vacunación, tardía, lenta, desigual y heterogénea. Al no existir ninguna coordinación regional, cada país afronta en solitario la pugna geopolítica mundial por las vacunas.

Resumen

Los países de América Latina han comenzado a vacunarse contra el COVID-19 con nuevas muestras de desunión y fragmentación. La integración ha tenido un papel marginal, sin existir un proceso regional o subregional de compra coordinada de vacunas. Tampoco se ha apostado por una validación conjunta de su uso. La marginalidad de la región es más llamativa al darse en plena pugna mundial entre las grandes potencias, tradicionales y emergentes, por ganar influencia internacional y acumular soft power, proporcionando vacunas a los países con dificultades de acceso o cuya demanda está sin cubrir.

Análisis

Los países de América Latina ya han entrado en el segundo capítulo de este nuevo tiempo marcado por la pandemia y sus efectos sobre la gobernabilidad, la viabilidad económica y la estabilidad social. Si entre marzo y diciembre de 2019 transcurrió la primera ola (y una segunda en Europa), desde fines del año pasado y lo que llevamos de 2021, América Latina –en medio de su segunda etapa- afronta la vacunación, como un elemento clave en su búsqueda por recuperar la “normalidad”.

En 2020 los países latinoamericanos mostraron falta de coordinación ante la expansión del virus, con respuestas unilaterales y diferentes. Esta situación se ha repetido con la vacunación. La nota dominante ha sido el bilateralismo, en lugar de una respuesta coordinada y multilateral. Esto genera muchas diferencias a la hora de adquirir las vacunas y comenzar a aplicarlas, un proceso aún en ciernes. Frente a la pugna geopolítica entre EEUU, la UE, el Reino Unido, China y Rusia por ganar influencia y “poder blando”, la región es un mero espectador, con escaso margen de acción. Ante este fenómeno, la división profundiza la debilidad de América Latina y disminuye su capacidad de negociación internacional.

Cuatro características definen la coyuntura latinoamericana: (1) el papel secundario de los organismos de integración para coordinar las negociaciones con los laboratorios farmacéuticos o aquellos gobiernos que han desarrollado vacunas (China y Rusia); (2) la incidencia regional de la pugna geopolítica; (3) la politización de la vacunación; y (4) la heterogeneidad de las estrategias nacionales.

(1) Bilateralismo y ausencia de los organismos de integración

La negociación y adquisición de la vacuna ha vuelto a incidir sobre los límites y déficit de la integración regional. Tanto los organismos de carácter continental (CELAC y ALBA) como los subregionales (Unasur, Prosur, Mercosur y Alianza del Pacífico) han tenido un papel menor y periférico. Tampoco han sabido coordinar una respuesta conjunta para facilitar su acceso al fármaco y conducir las negociaciones con las farmacéuticas. Este fracaso ha provocado amargas reflexiones entre algunos dirigentes. El argentino Alberto Fernández, en su reciente visita a Chile, dijo que “a veces pienso que si hubiésemos estado más juntos y más unidos, seguramente podríamos haber sobrellevado mejor las cosas”.

Incluso en la última reunión virtual del Grupo de Puebla se llamó a la integración regional para combatir a la pandemia. Pero en vez de avanzar en torno a medidas concretas, los participantes mantienen las afirmaciones retóricas de siempre. Dado que en dicho Grupo están representados políticos que actualmente tienen altas responsabilidades de gobierno (Argentina, Bolivia y México) o las tuvieron hasta hace poco tiempo (Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay), el resultado del llamamiento es poco esperanzador.

El papel periférico de los organismos supranacionales ha conducido a la mayoría de gobiernos latinoamericanos a poner en marcha una estrategia mixta para comprar vacunas, bien adquiriéndolas por su cuenta, mediante negociaciones directas con las farmacéuticas o ciertos gobiernos, o bien entrando en el programa COVAX (Fondo de Acceso Global para Vacunas COVID-19). La mayoría de los países de la región depende para completar sus necesidades sanitarias del COVAX, una propuesta impulsada por la ONU, bajo el paraguas de la OMS, que inicialmente contó con el apoyo de actores públicos, como la UE, y privados, como la Fundación Bill y Melinda Gates. Posteriormente se unió China, que veía mayores obstáculos que ventajas en seguir fuera, y EEUU tras la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca. De momento, la gran ausente es la Rusia de Vladimir Putin.

El programa COVAX, que sólo garantiza entre el 10% y el 20% de las necesidades de cada país, no comenzará a distribuir vacunas hasta finales de marzo o comienzos de abril y, por ahora, en cantidades limitadas, dada la escasa disponibilidad de viales en los laboratorios. En el segundo semestre llegarán la mayoría de las dosis aseguradas para 2021, sobre todo para las naciones de menores recursos (como Guatemala, Haití u Honduras). Hasta este momento, por las grandes dificultades de oferta, COVAX ha funcionado de forma más lenta de lo esperado e inicialmente se calculó que las primeras partidas se entregarían en mayo o junio.

Dado que los países de ingresos altos y, en menor medida, medios, han comprado directamente grandes cantidades de dosis (actuales y futuras) a los proveedores, quedan pocas disponibles para COVAX, que necesita administrar 2.000 millones de dosis hasta fines de 2021 de modo de alcanzar su objetivo. Esta situación provocó malestar en algunos gobiernos. El ministro de Salud paraguayo, Julio Mazzoleni, se quejó de que su país fue de los primeros en suscribir el acuerdo y adelantar dinero y que su esfuerzo no fue recompensado. Por eso, dijo, “lamentamos profundamente el retraso”. Finalmente, COVAX notificó a los países latinoamericanos que comenzarían a recibir la vacuna de AstraZeneca a partir de la segunda mitad de febrero y en el segundo trimestre de 2021.

Los mecanismos de integración regional han estado al margen del ingreso al COVAX. Ni siquiera los países con menores recursos han activado sus instituciones para planificar alguna respuesta coordinada. Es el caso de América Central y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Cada uno de sus seis países inició negociaciones separadas con COVAX Facility. Han comenzado a negociar directamente con las farmacéuticas y para adquirir sistemas especiales de refrigeración para su almacenamiento. La falta de respuestas centralizadas y coordinadas la muestra el Partido Nacional de Honduras (oficialista) que pidió al SICA poner en marcha los “mecanismos” necesarios para comprar la vacuna para los países centroamericanos.

La única iniciativa de coordinación latinoamericana que prosperó fue la impulsada en agosto por México y Argentina, junto con la Fundación Slim, para fabricar y distribuir la vacuna de la Universidad de Oxford-AstraZeneca, de modo de ponerla a disposición de los países de CELAC. Tras su aprobación en Argentina (diciembre) y México (enero), laboratorios de ambos países se encargarán de producir 250 millones de dosis para América Latina. Las fabricará el argentino mAbxience y envasará el mexicano Liomont. A mediados de enero, México recibió un millón de dosis de AstraZeneca provenientes de Argentina, y se prevé su envasado para fines de marzo.

(2) América Latina en la pugna geopolítica de la vacuna

América Latina se ha visto inmersa en la pugna geopolítica por la búsqueda de la vacuna y también en su producción, comercialización y distribución. Esto afecta a laboratorios chinos (Sinovac, CanSinoBIO y Sinopharm) y rusos (Gamaleya y VECTOR) frente a los de EEUU y la UE (Moderna, Pfizer, AstraZeneca, Janssen (Johnson & Johnson y Novavax). China y Rusia han visto aquí una herramienta para ganar influencia y prestigio internacional (soft power) al abastecer a países de escasos recursos financieros y dificultades para acceder a los viales. Han diseñado planes para poner sus vacunas a disposición de naciones de renta baja y media a través de préstamos para financiar la operación. Según la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, Pekín propuso U$1.000 millones en préstamos a países con serias dificultades para vacunar.

Rusia, cuya vacuna no ha contado con el necesario respaldo científico a sus ensayos clínicos hasta el mes de febrero, cuando recibió el aval de The Lancet, ha logrado que la Sputnik V se produzca en Brasil. Argentina comenzó a vacunar con ella en diciembre. Bolivia, que ya ha aprobado su utilización, tiene un contrato para recibir 5,2 millones de dosis en marzo. Sin embargo, dados los ritmos actuales de producción de las fábricas rusas, esa cifra será difícil de alcanzar y la entrega está siendo muy limitada.

Prueba del importante papel que Rusia asigna a su vacuna es que Sputnik, una de las principales usinas mundiales de propaganda rusa, se centra en mostrar los “éxitos” de su producto frente a los problemas ajenos. Su página web en español, pensada para penetrar e influir en América Latina, contaba cómo “en agosto pasado, los gobiernos de México y Argentina anunciaron orgullosos que en sus tierras se producirían las dosis para la región de la vacuna desarrollada por el laboratorio AstraZeneca y la británica Universidad de Oxford. Sin embargo, la primera vacuna que le llegó a los ciudadanos argentinos fue la Sputnik V, fabricada por Rusia a un volumen de 3,5 millones de dosis al mes. En total Argentina se comprometió a adquirir 20 millones de dosis de la vacuna Sputnik V de las cuáles ya llegaron 300.000 y [próximamente] arribará el segundo lote de 300.000”. Sin embargo, y pese al exitismo de la propaganda rusa, a Argentina habían llegado a principios de febrero solo 880.000 dosis, cuando para finales de enero se contaba con que habría recibido 5.000.000 de dosis.

Pese a estas dificultades, la capacidad de influencia de China y Rusia se ha incrementado debido a la compra masiva de EEUU y los gobiernos europeos, que han dejado desprovistos a los países de ingresos bajos y medios. El secretario ejecutivo adjunto de la Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL), Mario Cimoli, denunció el acaparamiento de vacunas por los países más ricos. Según sus cálculos, “EEUU llega a cubrir la población en un 199%; la Unión Europea, en un 199% y Canadá, alcanza el 532% y de una producción de 6,5 billones de dosis de la vacuna, Latinoamérica tiene por contrato sólo acceso a un 11% y África a un 4 %”.

Ante esto, China ha decidido convertirse en el gran suministrador mundial para los países con menores opciones de compra. El presidente Xi puso a las vacunas en el centro de su estrategia internacional al considerarlas un “bien de utilidad pública mundial”, y las pondrá a disposición de quienes las soliciten. China, con tres vacunas en desarrollo, de los laboratorios Sinopharm, CanSinoBIO y Sinovac, ha intensificado el suministro al exterior. Ante la carencia y retrasos de vacunas, Brasil comenzó a repartir seis millones de dosis de Sinovac, fabricadas por el paulista Instituto Butantan, encargado de producir y distribuir al resto de América Latina. Por su parte, el Instituto de Salud Pública de Chile aprobó el uso de la misma vacuna. Argentina está negociando la entrega de 15 millones de dosis con Sinopharm y Perú acordó comprar 38 millones de dosis del mismo laboratorio.

Existen ciertos paralelismos entre el posicionamiento internacional de algunos países y su apuesta por ciertas vacunas, básicamente en función de una mayor sintonía política o de alianzas preexistentes. Venezuela, Nicaragua, Bolivia y Argentina están más cerca de China y Rusia, lo que explicaría su opción por sus vacunas. Pero, no todas estas elecciones se vinculan al alineamiento ideológico, sino a la urgencia para solucionar los retrasos de Pfizer, las limitaciones de COVAX y el elevado precio de otras. Chile, gobernado por una coalición de centro derecha, adquirió dosis de Sinovac y São Paulo, en manos de un partido de centro derecha, fue el primer estado brasileño en aplicar la CoronaVac.

A la hora de valorar la adquisición de la vacuna no debe considerarse solo el precio por dosis sino el de todo el proceso de vacunación (distribución y aplicación). Como ha señalado Jacob Mardell, del think-tank alemán Merics: “La distribución de vacunas va a seguir el mapa de las desigualdades globales”. Mientras los países más ricos se han nutrido de las vacunas occidentales, China se está concentrando en abastecer a América Latina, África y el sureste asiático, gracias a su capacidad manufacturera y a la probable competitividad en su precio. Mientras el relato de la llamada “cooperación sur-sur” siga teniendo adeptos, las opciones de China en América Latina se mantendrán elevadas, aunque los riesgos pueden ser altos, como en las primeras fases de la pandemia y el fracaso de la llamada “diplomacia de la mascarilla”, con envíos de mascarillas, equipos de protección individual y respiradores deficientes.

(3) La politización interna de los procesos de vacunación

La adquisición de vacunas y la elección de por cuál inclinarse ha desatado discrepancias y polémicas en varios países, evidenciando la fragmentación, polarización y ausencia de consenso en materia de políticas públicas en buena parte de la región. La división no sólo es regional, sino también se da en el interior de los países.

En Brasil las vacunas se han convertido en un arma política y electoral con vistas a las presidenciales de 2022. Ha desatado un choque institucional entre el gobierno de São Paulo, encabezado por el gobernador João Doria (PSDB, centroderecha), y el presidente Bolsonaro, que han pasado de ser aliados a rivales políticos de cara a 2022, y han contaminado la vacunación.

Frente a las dilaciones y a las políticas negacionistas de Bolsonaro, Doria intentó acelerar la vacunación en su estado y acusó al presidente de bloquear su iniciativa a través de la Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), el organismo encargado de aprobar las vacunas, lo que había paralizado el proceso. La decisión fue transmitida por Bolsonaro como una victoria política: “Muerte, invalidez, anomalía... esta es la vacuna que Doria quería obligar a los paulistas a tomar. El presidente dijo que la vacuna jamás podría ser obligatoria. Otra que gana Jair Bolsonaro”, declaró en Facebook. Toda esta situación suponía finalizar una gestión caracterizada por el apoyo a las campañas para desacreditar la efectividad de la vacunación (“Algunos dicen que estoy dando un pésimo ejemplo. ¡Idiota, yo ya tuve el virus! Yo ya tengo anticuerpos, ¿para qué vacunarme otra vez?, y otra cosa que quede bien clara: Pfizer lo deja bien claro en el contrato; ‘Nosotros no nos responsabilizamos por cualquier efecto colateral, si te conviertes en un caimán es tu problema, j*d*r’.”).

A sus posturas negacionistas ha unido la volatilidad de sus opiniones. Durante meses lideró una campaña contra la vacuna china como una forma de desacreditar a Doria quien, junto al Instituto Butantan, gestionó su importación y transferencia de tecnología. Bolsonaro, que también se opuso a la vacunación obligatoria hasta que el Tribunal Supremo decretó su obligatoriedad, la calificó de forma despectiva como la “vacuna china de João Doria”. Sin embargo, en enero dio un giro a su postura al afirmar que el antígeno desarrollado por Sinovac y el Instituto Butantan es la “vacuna de Brasil” y “no de ningún gobernador”.

En México, la polémica gira en torno al plan de vacunación del gobierno federal, rechazado por un grupo de gobernadores de la oposición. Tras una larga polémica, López Obrador anunció que los estados, si así lo desean, podrán comprar directamente aquellas aprobadas por el Gobierno –Pfizer y AstraZeneca–. Esta decisión contradice la línea seguida por el presidente y el subsecretario de Salud, Hugo López-Gatell, quien coordina a escala nacional la lucha contra la pandemia y apuesta por políticas centralizadas. A esto se une que en pleno inicio de la vacunación dimitió Miriam Veras Godoy, directora general del Centro Nacional para la Salud de la Infancia y de la Adolescencia, de la secretaría de Salud, que participó en el diseño de esquema de vacunación contra el COVID-19 en México.

Casos similares de politización se han dado en Colombia, donde se acusó al gobierno de haber pagado más por la vacuna de AstraZeneca que otros países, como EEUU. Esto llevó al presidente Duque a pedir que no se utilice el proceso como una “herramienta de ataque político coyuntural”. Esta polémica se unía a otra anterior, causada por la decisión del ejecutivo de excluir a los emigrados venezolanos de la vacunación. Ante el debate interno, la mala imagen internacional y las acusaciones externas (Maduro comparó a Duque con Hitler), el gobierno hizo un llamado a la comunidad internacional para recibir ayuda, atender a los emigrados venezolanos y vacunarlos.

En Argentina la elección de la vacuna rusa también provocó una fuerte polémica en el país. Primero, por haberse inclinado por el producto de un gobierno autoritario y no haber conseguido despertar la suficiente confianza entre los laboratorio europeos o estadounidenses. Además, hay dudas sobre su efectividad, después de que Vladimir Putin dijera que no estaba lista para los mayores de 60 años.

(4) Heterogeneidad de los planes de vacunación

La atomización de América Latina ha provocado una gran diversidad en los acuerdos alcanzados y con qué laboratorios. El ritmo de negociación ha sido diferente, al igual que el comienzo de la vacunación, mientras la UE la empezó coordinadamente el 27 de diciembre.

En América Latina la vacunación se caracteriza por su mayor lentitud (pocos países habían comenzado en enero) y heterogeneidad. Mientras a mediados de ese mes algunos llevaban un mes vacunando (México, Chile, Costa Rica y Argentina), para las mismas fechas otros aún no habían firmado ningún acuerdo con algún laboratorio (Uruguay, Paraguay y Guatemala) o empezaban a hacerlo en la segunda mitad del mes (Brasil y Panamá).

Figura 1. Inicio de la vacunación

País

Fecha

México

24 diciembre
12 de enero (inicio vacunación masiva)

Chile

24 de diciembre

Costa Rica

24 de diciembre

Argentina

29 de diciembre

Brasil

20 de enero

Panamá

20 de enero

Bolivia

29 de enero
Vacunación masiva arranca en marzo

Perú

Prevista para el 10 de febrero

Colombia

Prevista para el 20 de febrero

Fuente: los autores.

Las dos grandes potencias regionales, Brasil y México, han seguido estrategias y acuerdos diferentes. México empezó vacunando con Pfizer-BioNTech, pero los retrasos en el suministro las han llevado a compensar la reducción con otras, como Sputnik V, CanSinoBIO y AstraZeneca. Brasil ha mantenido una estrategia diferenciada, incluso con sus socios de Mercosur, especialmente Argentina. Brasil aprobó el uso de emergencia de las vacunas Sinovac y AstraZeneca-Oxford. Si bien inicialmente Avinsa rechazó autorizar la vacuna rusa, porque los documentos no reunían “requisitos mínimos de presentación y análisis, y las cuestiones relacionadas con las buenas prácticas de fabricación”, las nuevas presiones predicen una situación diferente. Mientras tanto, Argentina comenzó en diciembre la vacunación contra el COVID-19 sólo con la Sputnik V, aunque con resultados menores a los inicialmente previstos.

Las diferencias entre socios también se dieron en otras zonas. América Central, con uno de los procesos de integración regionales más antiguos –en la década de los 60–, ha dado muestras de heterogeneidad y falta de coordinación para impulsar la vacunación. Algunos países centroamericanos han sido de los primeros en vacunar (Costa Rica) en América Latina, mientras otros, como Guatemala, a mediados de enero aún no habían comenzado a negociar con las farmacéuticas. La mayoría de estos países, de escasos recursos, ha optado por el COVAX.

Guatemala acumula un gran retraso. A mediados de enero no había permitido importar ninguna vacuna, pero se aseguró las dosis necesarias para inmunizar a 3,3 millones de guatemaltecos (el 20% de la población). Honduras tiene “garantizado el acceso a la vacuna” para el 20% de la población mediante la COVAX Facility, y otro 20% con una compra con “fondos rotatorios” de la OPS, y representa más de ocho millones de dosis. En Nicaragua el secretismo es total, aunque probablemente la elegida sea la Sputnik V. Costa Rica y Panamá han negociado más rápidamente para crear una bolsa diversificada de vacunas. Costa Rica empezó a vacunar el 24 de diciembre (Pfizer-BioNTech) y Panamá el 20 de enero.

Cuba es un caso aparte, pues ha visto en la vacuna una herramienta para reconstruir su mermado prestigio internacional. Está impulsando ensayos clínicos de la Soberana 02, el proyecto más avanzado de los cuatro en experimentación. En enero suscribió un acuerdo con el Instituto Pasteur de Irán para trabajar juntos en los ensayos clínicos de la Soberana 02.

Más allá de Cuba, con un futuro aún por definir, América Latina ha vuelto a evidenciar graves déficit en ciencia y tecnología. La mayor parte de la investigación primaria que ha permitido alcanzar las vacunas ya desarrolladas, o a punto de comercializarse, no se ha realizado en la región. Otra cosa son los ensayos para determinar su viabilidad, o la posibilidad de que bien la vacuna o bien los viales se fabriquen en ellos. Pero estos no son aportes fundamentales. De todos modos, las pruebas desarrolladas en cada país condicionaron en buena medida las negociaciones posteriores, aunque no se trató de hechos determinantes.

En los Andes, mientras Perú se inclinaba por la vacuna china de Sinopharm, Bolivia, como Argentina y Venezuela, lo hizo por la rusa, aunque también ha adquirido cinco millones de dosis de AstraZeneca. Por el contrario, Ecuador ha cerrado acuerdos con AstraZeneca y Pfizer además de las vacunas que recibirá de COVAX y está negociando con Johnson & Johnson, Novavax y Sinovac.

En la negociación con los laboratorios occidentales no sólo contó la iniciativa gubernamental, sino también la confianza que inspiraba cada gobierno, en relación a su solvencia, capacidad de endeudamiento y la seguridad jurídica. En este sentido, por ejemplo, las garantías (confianza) que ofrecen Argentina y Chile son muy diferentes. Chile cerró acuerdos para vacunar a toda su población (18 millones de habitantes) a mediados de 2021. Inició la vacunación el 24 de diciembre con la de Pfizer-BioNTech, y comprometió otros 2.000.000 de dosis de Sinovac. También firmó contratos con AstraZeneca-Oxford y Janssen. Argentina no pudo acordar con los laboratorios occidentales y su margen de acción final se redujo a adquirir la vacuna rusa.

Figura 2. Acuerdos de países latinoamericanos con laboratorios

País

Acuerdos

México

Empezó la vacunación con Pfizer-BioNTech
Aprobó el uso de AstraZeneca-Oxford, Sputnik V y CanSinoBIO
Miembro de COVAX

Guatemala

Miembro de COVAX
En negociaciones con farmacéuticas

El Salvador

Autorizada AstraZeneca
Miembro de COVAX

Honduras

Miembro de COVAX

Nicaragua

En negociaciones con laboratorios
Miembro de COVAX

Costa Rica

Ha comprado 3 millones a Pfizer
Acuerdo con COVAX para vacunar a 1 millón de personas y con AstraZeneca para 500.000 más

Panamá

U$56 millones para comprar 5,5 millones de vacunas: 3 millones de Pfizer; 1.092.000 de AstraZeneca; 300.000 de Johnson y Johnson; y 1.112.410 de COVAX

República Dominicana

Cuenta con una cartera mixta: 10 millones de dosis con AstraZeneca; 8 millones con Pfizer-BioNTech; y 2 millones con COVAX

Cuba

Fase de ensayos clínicos de la Soberana 02, la más avanzada de sus cuatro potenciales vacunas, que realiza el Instituto Finlay de Vacunas (IFV) en cooperación con Irán
Desarrolla las vacunas Soberana 01, Mambisa y Abdala.

Colombia

Tiene pactadas la adquisición de vacunas para 10 millones de personas, o 20 millones de dosis a través de COVAX
Preacuerdos para adquirir vacunas directamente a Pfizer para 5 millones de personas; Oxford/AstraZeneca para otros 5 millones; Janssen, con 9 millones de dosis; 10 millones de dosis de la vacuna de Moderna para 5 millones de colombianos; y 2,5 millones de Sinovac para 1,25 millones.

Venezuela

Acuerdo con el Fondo Ruso de Inversión Directa (RDIF), para suministro y producción en Venezuela de la Sputnik V

Ecuador

Ha adquirido: 4 millones de AstraZeneca; 2 millones de Pfizer y 4 millones de COVAXX de United Biomedical
COVAX por GAVI, un total de 8 millones
En negociación con Johnson & Johnson, Novavax y Sinovac

Brasil

Aprobó el uso de emergencia de Sinovac y AstraZeneca
CoronaVac, de Sinovac, producida en São Paulo por el Instituto Butantan, es la única disponible actualmente en el país

Perú

28,5 millones de dosis de la vacuna del laboratorio Sinopharm
Tiene previsto adquirir la AstraZeneca

Bolivia

Recibirá 3,6 millones de la iniciativa COVAX
Acuerdo con el Fondo Ruso de Inversión Directa (RDIF), para el suministro y producción en Venezuela de la vacuna Sputnik V. Ya ha recibido el primer lote
Se encuentra negociando con Pfizer, Moderna, Sinovac, Sinopharm y AstraZeneca

Chile

Inició la vacunación el 24 de diciembre con Pfizer-BioNTech
2 millones de dosis de Sinovac llegaron el 29 de enero
También ha firmado acuerdos con Oxford/AstraZeneca y Janssen

Paraguay

Tiene previsto adquirir 4,2 millones de dosis a través de COVAX
Acuerdos con tres farmacéuticas

Uruguay

El presidente Lacalle Pou, anunció que su gobierno finalmente eligió la Pfizer/BioNTech y la Sinovac

Argentina

En diciembre inició la vacunación con la Sputnik V
También aplicará la AstraZeneca

Fuente: los autores.

La tentación de abastecerse con la Sputnik V o la CoronaVac, de Sinovac, es grande. Especialmente frente a otras opciones, como las de la Universidad de Oxford –AstraZeneca (Reino Unido), Pfizer-BioNTech (EEUU y Alemania) y Moderna (EEUU)–, sobre todo por los retrasos en la producción, la escasez de insumos, que incluso está afectando a la vacunación, y al acceso a las vacunas en la UE. México, una de las naciones del mundo que menos dosis ha administrado por 100.000 habitantes, ha optado por un entendimiento con Rusia y recibirá 24 millones de dosis de Sputnik V, tras una gestión de López Obrador con Putin para romper el atasco que padece su país.

A medio plazo, el producto de la Universidad de Oxford y AstraZeneca probablemente será el de mayor impacto en América Latina, tanto por su bajo precio en comparación a sus rivales como por la facilidad para transportarlo. AstraZeneca tiene la ventaja de ser poco costosa (alrededor de US$3 por dosis). Además, es fácil de almacenar: puede conservarse a la temperatura de una nevera, es decir, entre -2ºC y -8ºC, a diferencia de las vacunas de Moderna y de Pfizer-BioNTech, que sólo pueden ser almacenadas a largo plazo a temperaturas muy bajas (-20ºC la primera y -70ºC la segunda).

Figura 3. Precios de la vacuna

Vacuna

Precio estimado por dosis

AstraZeneca

En torno a US$3

CanSinoBIO

U$4

Sputnik V (Gamaleya)

En torno a U$10

Janssen (Johnson & Johnson)

En torno a U$10

Pfizer-BioNTech

En torno a U$20

Moderna

En torno a U$25

CoronaVac (Sinovac)

En torno a U$30

Sinopharm

En torno a US$72

Fuente: los autores.

Conclusiones

Los problemas históricos de América Latina (falta de inversión en capital humano y físico y capacidad de impulsar políticas públicas coordinadas a escala regional) han salido a relucir en la vacunación, como ocurrió en 2020, cuando el reto fue contener la pandemia. El momento político-institucional (fragmentación y alta polarización política en la mayoría de los países) también entorpece el diseño de ese tipo de respuestas coordinadas dentro de cada país, al haber desatado pugnas políticas en torno a los planes de vacunación. El intenso calendario electoral ha convertido la búsqueda de la vacuna y la logística de la vacunación en una cruenta lucha política entre gobiernos y oposiciones. Brasil y México son sólo dos ejemplos de cómo el poder central se enfrenta a los poderes locales y regionales, en una disputa que intentan rentabilizar los oficialismos, que esperan, de ese modo, no ser penalizados con el voto de castigo por su deficiente gestión de la crisis.

Esta debilidad estructural latinoamericana ha corrido en paralelo con un modelo y unos organismos de integración regional que han vuelto a demostrar su ineficacia e incapacidad de resolver los problemas concretos: una integración que, en los hechos, no existe más allá de palabras huecas e instituciones vacías de competencias reales; y una situación acentuada por unos gobiernos incapaces de posponer sus intereses inmediatos y sus prejuicios políticos e ideológicos respecto a los vecinos, lo cual no ha hecho más que agravar unos problemas visualizados prácticamente como irresolubles. La gran conclusión es que ninguna de las múltiples instituciones regionales o subregionales, ninguna, ha sabido estar a la altura de una crisis tan brutal.

A corto plazo el reto principal pasa no sólo por adquirir un número suficiente y lo antes posible de vacunas para inmunizar a la población sino por hacerlo de forma transparente y eficiente. Sin embargo, dadas las debilidades existentes, el inicio de la vacunación ha sido tardío (algunos países ni siquiera han comenzado), limitado y desigual.

Al mismo tiempo, existen algunos problemas transversales, presentes en mayor o menor medida según los países considerados. Uno es la falta de confianza ciudadana en un proceso que se ha visto reforzado por el oscurantismo de sus gobiernos. Esa falta de transparencia redundará en la vacunación anticipada de personas no pertenecientes a los grupos de riesgo prioritarios pero que intentarán beneficiarse de su posición, riqueza o poder. Una falta de transparencia que, de darse, puede deteriorar aún más la confianza de la ciudadanía hacía unos Estados históricamente ineficaces e ineficientes que han profundizado esas falencias y generado aún mayor desafección durante la pandemia.

Además, esos Estados con graves problema de funcionamiento se enfrentan a los retos derivados de los déficit crónicos de infraestructura incrementados ahora por la compleja logística del aprovisionamiento y de la vacunación: una difícil orografía, largas distancias y malas comunicaciones. Una parte importante del continente se encuentra en zonas tropicales o subtropicales, lo que dificulta aún más la distribución de un fármaco, que en algunas de sus variantes hace necesario condiciones de refrigeración especiales (la vacuna de Pfizer requiere de frigoríficos que permitan conservarla a -70ºC). Países importantes como México han admitido que carecen de la necesaria red de ultracongelación. A esto se agrega, en muchos casos, la necesidad de impartir dos dosis por persona, lo que retrasará sin duda todo el proceso.

La vacunación también supone un reto sobre el papel de América Latina en el tablero geopolítico mundial y como pueden quedar situados sus países en el nuevo orden internacional en gestación. En política internacional nada es gratis y nadie regala nada. Muchos países deberán endeudarse y no sólo para pagar los créditos con los que comprar las vacunas. En Argentina se ha sabido que Rusia instalará una estación satelital y Ecuador aún está lastrado por los préstamos chinos garantizados con su petróleo. Por eso, cuánto más claro y transparente sea el proceso de adquisición de las vacunas, menos riesgos y compromisos futuros habrá que asumir. El problema no es que se busquen soluciones alternativas ante las dificultades de aprovisionamiento de una vacuna u otra, el problema es que las negociaciones no sean transparentes y alberguen agendas ocultas. Si bien la urgencia sanitaria exige remedios urgentes y drásticos, si no se actúa con tino habrá hipotecas futuras que serán sencillamente impagables.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real InstitutoElcano 
| @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares
| @ RNCASTELLANO

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<![CDATA[ La unificación monetaria y cambiaria en Cuba: normas, efectos, obstáculos y perspectivas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt2-2021-mesa-unificacion-monetaria-y-cambiaria-en-cuba-normas-efectos-obstaculos-y-perspectivas 2021-02-05T11:58:33Z

El Documento de Trabajo analiza las normas legales, los efectos potenciales, los obstáculos, el momento y las perspectivas de la unificación monetaria-cambiaria decretada en Cuba el 1 de enero de 2021.

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Índice

Resumen – 3
Introducción – 3
(1) Análisis de las normas legales de la unificación – 4
(1.1) Tasa de cambio – 5
(1.2) Subsidios a las empresas estatales – 7
(1.3) Ajuste de salarios – 8
(1.4) Ajuste de pensiones y prestaciones de asistencia social – 9
(1.5) Incremento de precios – 10
(1.6) Impuestos – 12
(2) Efectos potenciales – 12
(2.1) Inflación – 12
(2.2) Desempleo – 17
(2.3) Poder adquisitivo de la población – 19
(2.4) Necesidad de expandir el sector no estatal, especialmente el privado – 20
(2.5) Reemplazo de subsidios de precios por subsidios a personas vulnerables – 22
(2.6) ¿Habrá dolarización de la economía? – 24
(2.7) Efectos positivos a mediano y largo plazo – 25
(3) Obstáculos a la unificación – 26
(4) ¿Por qué ahora? – 28
(5) Perspectivas – 29
Agradecimientos – 31
Bibliografía – 32

Resumen

Desde 1994 Cuba ha tenido dos monedas: el peso nacional (CUP) y el “peso convertible” (CUC). Ninguna de las dos se negocia en el mercado internacional y el valor del CUC es fijado unilateralmente por el gobierno. Esta dualidad genera distorsiones adversas. Después de una década de discusión y anuncios fallidos, se decretó el inicio de la unificación monetaria-cambiaria el 1 de enero de 2021. Este Documento de Trabajo analiza: (1) las normas legales; (2) los efectos potenciales; (3) los obstáculos; (4) el momento; y (5) las perspectivas de la unificación. Se basa en series estadísticas económico-sociales completas del período 1989-2020, legislación, explicaciones de los altos dirigentes, ensayos de académicos cubanos y extranjeros y medios de comunicación.

Introducción

Hay un consenso excepcional entre los economistas, dentro y fuera de Cuba, de que la “dualidad monetaria” (peso nacional, CUP, y peso convertible, CUC) causa efectos negativos que deben ser eliminados con la unificación monetaria y cambiaria para fomentar el crecimiento económico. La doble moneda fue introducida por Fidel Castro en 1994, como una de las medidas para afrontar la crisis del decenio de 1990 (“Período Especial en Tiempos de Paz”) tras la desaparición de la Unión Soviética. En su peor momento, el dólar llegó a cambiarse por 150 pesos cubanos y forzó la creación del CUC para controlar la devaluación del peso (Rodríguez, 2020). Además, Castro introdujo el dólar como moneda de curso legal hasta que lo eliminó en 2004. Ninguna de las dos monedas se transa en el mercado mundial. Su valor lo fija unilateralmente el gobierno.

Hay varias tasas de cambio: en el sector estatal empresarial, el CUP se cambia a la par con el CUC (1 CUP = 1 CUC = US$1), pero para la población la tasa de cambio es 1 CUC = 24 CUP. Además, hay otra tasa en la Zona Especial de Desarrollo del Mariel, 1 CUC = 10 CUP. La dualidad monetaria y las diversas tasas de cambio, unidas a la reintroducción parcial del dólar en 2019, provoca efectos negativos. Entre otros, distorsiona los precios, incentiva las importaciones y desincentiva las exportaciones, segmenta a la población pagada en CUP pero debe que comprar muchos bienes y servicios en CUC, y baja la productividad laboral en las empresas estatales, las cuales reciben costosos subsidios fiscales cuando sufren pérdidas.

El debate sobre la unificación monetaria y cambiaria comenzó en 2011, cuando el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC) aprobó los “Lineamientos” para un nuevo modelo económico (“actualización”), que incluía un avance hacia la unificación. El VII Congreso (2016) decidió concluir dicho proceso. Desde 2018 Cuba sufre otra crisis económica, la peor desde la década de 1990, causada por un factor interno y tres externos. El interno es el modelo de planificación central, con predominio de las ineficientes empresas estatales sobre el mercado y el sector privado (un modelo fracasado en todo el mundo incluyendo Cuba ).1 Los tres factores externos son la crisis de Venezuela –el principal socio comercial y subsidiador de la economía cubana, que ha reducido sustancialmente el comercio, compra de servicios médicos e inversión–, las sanciones impuestas por Donald Trump entre 2017 y 2020, y la pandemia .

El gobierno cubano promulgó en 2014 las normas para implementar la unificación monetaria: el “Día Cero” (Resoluciones/2014). Raúl Castro la anunció para 2017 y para 2019, pero esto no ocurrió. En 2020 las más altas autoridades cubanas (el presidente, el ministro de Economía y Planificación, el encargado de la implementación de los Lineamientos) informaron que se consumaría la unificación monetaria y cambiaria, que el CUC desaparecería y el CUP sería la moneda unificada pero devaluada. Sin embargo, esto tampoco ocurrió. Finalmente, el 1 de enero de 2021 comenzó el proceso de unificación, llamado “Ordenamiento Monetario”.

Este Documento de Trabajo analiza las normas de la unificación, identifica los obstáculos, evalúa sus efectos a corto, medio y largo plazo, intenta contestar la interrogante de por qué ahora, en medio de otra crisis, y explora sus perspectivas. Se basa en una colección estadística de indicadores económicos y sociales de 1989 (en vísperas de la crisis de los 90) y de 2007 a 2019 (cuando se introdujeron reformas estructurales que no dieron el fruto esperado). Además, se examina la legislación, las explicaciones de las autoridades cubanas, la literatura académica más reciente y los medios de comunicación oficiales e independientes.2

Carmelo Mesa-Lago
Catedrático de Servicio Distinguido Emérito de Economía y Estudios Latinoamericanos, Universidad de Pittsburgh


1 Las reformas estructurales de Raúl Castro en 2007-2018, no cambiaron substancialmente el modelo de planificación central ni impidieron la caída del PIB. En 2020, el ministro de Economía ratificó que “se mantendrá la planificación centralizada… la capacidad de tomar a nivel central las principales decisiones económicas”, pero agregó que buscaban mecanismos para descentralizar la asignación de recursos (Falcón y otros, 2020b).

2 Debido a que la unificación monetaria ha estado en debate por 10 años, hay una extensa literatura dentro y fuera de Cuba imposible de resumir. Entre los principales ensayos: Monreal, 2017, 2018a, 2018b, 2019a, 2020a, 2020b; Pérez, 2017, 2018, 2019, 2020; Infante, 2018; Marquetti, 2018; Triana, 2018; Nova, 2019; Benavides, Carranza y Monreal, 2020; Pérez Villanueva, 2020a, 2020b, 2020c; Torres, 2020. Fuera de Cuba: De la Torre e Ize, 2014; Vidal, 2014, 2020; Di Bella y Romeu, 2017; Hernández -Catá, 2017; Di Bella et al, 2018; Linde, 2028; Luis, 2018, 2020a, 2020b; De Miranda, 2020; Morales, 2020; y varios números de Cuba Standard, 2018-2020.

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<![CDATA[ Una América Latina fragmentada y polarizada afronta un intenso ciclo electoral (2021-2024) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari8-2021-malamud-nunez-america-latina-fragmentada-y-polarizada-afronta-intenso-ciclo-electoral-2021-2024 2021-01-21T04:11:31Z

América Latina comienza en 2021, y hasta 2024, un nuevo e intenso período electoral, en el que todos los países, salvo Bolivia y Cuba, renovarán o reelegirán presidentes, en un contexto de elevada polarización y fragmentación política, incertidumbre económica y una pesada herencia social producto de la crisis económica generada por la pandemia.

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Tema

América Latina comienza en 2021, y hasta 2024, un nuevo e intenso período electoral, en el que todos los países, salvo Bolivia y Cuba, renovarán o reelegirán presidentes, en un contexto de elevada polarización y fragmentación política, incertidumbre económica y una pesada herencia social producto de la crisis económica generada por la pandemia.

Resumen

Sin haber superado completamente la primera ola de la pandemia y a la espera de observar la magnitud de la segunda, América Latina comienza la década de 2021-2030 marcada por la incertidumbre. Incertidumbre política, debido al alto número de elecciones (17 presidenciales) del próximo cuatrienio; y económica, por la necesidad de superar el golpe del COVID-19, que sumió a la región en su peor crisis económica, obligándola a cambiar la matriz productiva. Asimismo, también hay una crisis social que dejará unos 30 millones más de pobres.

Análisis

Los países de América Latina inician esta nueva década muy debilitados, tanto en el ámbito político-institucional (Manuel Alcántara habla de “democracias fatigadas”) como en el económico, con una recesión prevista en torno al 8%-9% en 2020. A ello se une el agravamiento de desequilibrios y déficit sociales históricos, que lastran aún más una rápida salida de la crisis y dificultan la estabilidad.

La pandemia ha supuesto un shock económico y sistémico sin precedentes, que también ha acelerado problemas estructurales prexistentes: debilidad institucional, ineficiencia de las administraciones públicas para implementar políticas sectoriales y desarrollar una gestión eficaz, y crisis de representatividad que afecta desde hace tiempo a los partidos políticos. Paralelamente se observa el ascenso de personalismos caudillistas (dos ejemplos significativos son Jair Bolsonaro y Nayib Bukele) y una creciente desafección ciudadana expresada en la oleada de protestas de 2019, reaparecida al final de 2020. Todo ello junto a unas frustradas expectativas de mejora socio-económica e intergeneracional. La economía no crece por encima del 5% desde hace una década y la pobreza y la extrema pobreza se incrementan de forma moderada desde 2018 y de manera abrupta en 2020.

En períodos anteriores, aunque de una manera más aparente que real y con muchas matizaciones, América Latina parecía afectada por fenómenos “comunes” para toda la región o transversales. Así, conocimos el “giro a la izquierda” de la primera década del siglo XXI, el “giro a la derecha” de mediados del decenio anterior e incluso el “voto de castigo a los oficialismos” del último trienio electoral (2017/2019). Pero, en el actual contexto de múltiples crisis, la incertidumbre y la heterogeneidad se erigen como notas dominantes del panorama político-electoral, tanto en el corto (2021) como en el medio (2022-2024).

Comienza en 2021 un nuevo ciclo electoral de alcance regional como el de 2017-2019. En estos años habrá 17 elecciones presidenciales (véase la Figura I). A fines de 2024 se renovarán o reelegirán por sufragio universal directo todos los presidentes, salvo Bolivia, que lo hará en 2025 y Cuba. En 2021 habrá 14 comicios diferentes: cinco generales –presidenciales y legislativas– (en Chile, Nicaragua, Ecuador y Perú puede haber además segunda vuelta). Asimismo, tendrán lugar tres elecciones legislativas, cinco municipales/regionales y una, en Chile, para implementar un profundo cambio institucional (véase la Figura 2).

Figura 1. Elecciones presidenciales latinoamericanas, 2021-2024
Año País
2021 Ecuador, Perú, Nicaragua, Chile y Honduras
2022 Costa Rica, Colombia y Brasil
2023 Guatemala, Argentina y Paraguay
2024 México, El Salvador, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela
Fuente: elaboración propia.

 

Figura 2. Elecciones en América Latina en 2021
Tipo de elección País
Presidenciales

Ecuador (7/II)*
Perú (11/IV)*
Nicaragua (7/XI)*
Chile (21/XI)*
Honduras (28/XI)

Legislativas

El Salvador (28/II)
México (6/VI)
Argentina (24/X)

Convención Constituyente Chile (11/IV)
Municipales/Regionales

El Salvador (28/II)
Bolivia (7/III)
Chile (11/IV)
México (6/VI)**
Paraguay (10/X)
Venezuela (previstas: fines 2021)

* Fecha de la primera vuelta.
** Solo en algunos estados.
Fuente: elaboración propia.

Esta suma de elecciones permitirá radiografiar el momento institucional, político y socioeconómico de la región. En medio de una profunda crisis económica y social y con el reto de cambiar el modelo productivo, de desarrollo y energético, el entorno político-electoral está marcado por la polarización y la fragmentación. Un “síndrome de casa dividida” en la que la polarización extrema y la fragmentación se erigen como los principales obstáculos para construir un marco de convivencia basado en amplios consensos. Esto reduce el margen de acción de los nuevos gobiernos para impulsar reformas estructurales y garantizar la estabilidad y la gobernabilidad.

Polarización y fragmentación en Ecuador y Perú

La alta polarización lleva a las diferentes fuerzas políticas a defender programas incompatibles, que, de hecho, excluyen al adversario. La polarización será una de las principales características de las elecciones de este año, como ya lo fue en Bolivia o EEUU. Una reflexión de Pierre Rossanvallon sobre EEUU es extrapolable a América Latina, allí donde existe una fractura o “grieta” que divide a la ciudadanía en dos bandos: “La franja del electorado de Trump ya no hace sociedad común con los demás. Y esa ha sido la gran novedad…: descubrir un país dividido en dos bandos irreconciliables mientras la esencia misma de la democracia consiste en pensar que existe una base común que permite hablar de esas diferencias, negociar, acordar”.

Los comicios de Ecuador, cuya campaña electoral arrancó el 31 de diciembre pasado, son un ejemplo de fractura polarizante, también de fragmentación, al igual que en Perú. En Ecuador, el eje divisor es correísmo vs anticorreísmo. El correísmo, como le ocurriera al MAS en Bolivia, no puede presentar a su líder (el exmandatario Rafael Correa) como candidato, ya que, tras huir a Bélgica en 2017, en 2020 fue condenado a ocho años de prisión por cohecho.

Su apuesta para recuperar poder e influencia ha variado. En un primer momento intentó repetir la experiencia argentina de 2019 y ser vicepresidente como Cristina Fernández. Pero, tras ser condenado, su ejemplo fue Bolivia. Evo Morales tampoco pudo ser candidato, pero el Movimiento al Socialismo (MAS) apoyó a Luis Arce, ex ministro de Evo y la propuesta del expresidente. Así, reconquistó la hegemonía perdida al canalizar el voto de rechazo al gobierno interino (Jeanine Áñez) y a los candidatos que cuestionaban los logros sociales e identitarios de Morales (2006-2019). De forma similar, el correísmo busca encauzar el rechazo a la gestión de Lenín Moreno (2017-2021), que ocupó la presidencia como heredero de Correa y acabó rompiendo con él (“traicionándolo” según los correístas) y desmantelando parte de la obra de su gobierno (2007-2017). La Unión por la Esperanza –correísta– lleva como candidato al ex ministro de Correa, Andrés Arauz, que promete regresar a la bonanza de la década pasada, en lugar de continuar con el ajuste actual. Arauz espera repetir la experiencia boliviana. Defiende que “más importante” que el retorno de “la persona” es el retorno de las políticas “del Gobierno de Correa, su gestión, su obra, las transformaciones en materia de educación, salud e infraestructura. La posibilidad de tener una planificación a futuro y que pueda reflejarse en oportunidades para las familias ecuatorianas”.

En esa dinámica polarizante, la contracara del correísmo es el anticorreísmo que encarna Guillermo Lasso, del centroderechista Movimiento Creando Oportunidades (CREO), quien busca acabar con el legado anterior: “Estoy preparando un proyecto de ley… urgente… para contener las piedras angulares del correísmo. Derogaré la ley de comunicación; la ley de educación superior, para devolver la libertad a la universidad; las reformas a la ley de tránsito, para terminar con aquellos artículos persecutorios contra los transportistas. Tenemos que lograr la libertad… [derogando las] leyes persecutorias del correísmo”. Lasso, que ha logrado el respaldo de una fuerza histórica del centro-derecha –el Partido Social Cristiano– que lleva gobernando 18 años Guayaquil, se perfila como el más competitivo frente a Arauz y el único capaz de encauzar el voto anticorreísta. Fue candidato en 2013 y en 2017, cuando acabó derrotado en segunda vuelta, (obtuvo un 28% en la primera), por Moreno, entonces candidato correísta.

A la polarización se une la fragmentación, con 16 candidatos a la presidencia que podrían ser 17 si prosperara la de Álvaro Noboa (derecha), pendiente de la aprobación de su candidatura por el Tribunal Contencioso Electoral. Las encuestas apuntan a una segunda vuelta (como en 2017), ya que nadie obtendría más de un tercio de los votos. Lasso encabeza las encuestas: según CEDATOS estaría algo por encima del 26%, seguido por Andrés Arauz, con el 20%. Tercero sería el representante de Pachakutik (el movimiento indígena), Yaku Pérez, con el 13%.

La fragmentación no es privativa de Ecuador. Se da también en Perú, que viene de un quinquenio (2016-2021) convulso: cuatro presidentes (Pedro Pablo Kuczynski, Martín Vizcarra, Manuel Merino y Francisco Sagasti), dos renuncias (Kuczynski en 2018 y Merino en 2020), un referéndum para impulsar una reforma institucional (2018), una disolución anticipada del Congreso (2019) que dio paso a nuevas elecciones legislativas (2020). Como apunta Fernando Tuesta Soldevila, el cuarto intento de vacancia en los últimos tres años que acabó con Vizcarra fue “una demostración de la fragilidad de nuestra institución presidencial, pues si de presunciones de corrupción se tratara, muchos presidentes hubieran sido vacados. Sin ir muy lejos, los de este siglo: Alejandro Toledo, Alan García, Ollanta Humala. No ocurrió, porque simple y llanamente los opositores no tenían los votos”.

Perú, que ha vivido desde 2000 en medio de recurrentes crisis políticas, avanza un escalón y se sitúa en una crisis institucional. Pero, en esta oportunidad, no podrá evitar que los problemas políticos afecten su imagen ni a su modelo económico, que ha sido triplemente golpeado: la pandemia (en 2020 el PIB decrecerá un 13%), la corrupción (todos los presidentes desde 2001 están detenidos, investigados o huidos e incluso Alan García se suicidó) y la ineficiencia histórica del Estado. En los meses de mayor virulencia de la pandemia, Perú llegó a tener el mayor índice de mortalidad del mundo.

Si la dicotomía fujimorismo frente a antifujimorismo paralizó al país desde 2016, ahora se observa una marcada fragmentación, presente en 2020 y que continuará en 2021. En octubre se presentaron más de 30 precandidaturas presidenciales para 22 partidos, confirmando la progresiva y cada vez más acelerada tendencia a la fragmentación en un país que posee, junto a Guatemala, un “no sistema de partidos”. Existe una alta volatilidad, como muestra el recurrente nacimiento y desaparición de partidos, con nula continuidad. Finalmente, han sido 22 las candidaturas presidenciales que se han confirmado, de las cuales, hasta el momento, cuatro han sido excluidas. El problema ha aumentado desde que el APRA (que ganó en 1985 y 2006) entró en decadencia (2011) y perdió a su líder (Alan García). En las legislativas de 2020 los dos partidos más votados, Acción Popular (AP) y Frente Popular Agrícola del Perú (FREPAP) reunieron menos del 20% de los escaños. Mientras en 2006 siete fuerzas se repartieron los escaños y entre 2011 y 2016 fueron seis, en 2020 hubo 10 agrupaciones con diputados.

La crisis institucional de noviembre (tres presidentes en una semana) puede tener consecuencias electorales en abril. Ha llevado a la presidencia a Francisco Sagasti, del Partido Morado –centro–, organización que presenta a su líder, Julio Guzmán, como presidenciable. Sin embargo, la gestión de Sagasti supone un arma de doble filo para los morados. Su papel como elemento democratizador y de defensa de los intereses colectivos frente a la primacía de los intereses particulares del Congreso puede rendir frutos y situar a Guzmán con una cierta ventaja. Sagasti, como Valentín Paniagua en 2000-2001, otro presidente interino muy valorado, reúne unas características (intelectual, íntegro, antepone el interés nacional al propio y capaz de actos de humildad, como pedir perdón por la represión) que podrían reforzar las opciones del Partido Morado. Sin embargo, los problemas que afronta Sagasti en la gestión contra la pandemia y la compra de vacunas, así como por la oleada de protestas contra la ley agraria que se han saldado con cuatro muertos y decenas de heridos ha llevado a los morados a distanciarse del gobierno para no ver mermadas sus opciones electorales ante su desgaste.

No se puede descartar que la desafección con una desgastada clase política, acosada por la corrupción, facilite la emergencia de fuerzas populistas, como la ultranacionalista Unión por el Perú de Antauro Humala, o de movimientos que defienden la “mano dura” (Daniel Urresti) o “teóricos outsiders” como el exfutbolista George Forsyth. La última encuesta sitúa a Guzmán como uno de los favoritos para pasar a la segunda vuelta frente a quien encabeza los sondeos desde hace meses, el ex alcalde de La Victoria, Forsyth. Según Ipsos Perú, los mejor posicionados son Forsyth, con un 18% (siete puntos menos que en agosto), y Guzmán, 8%, seguidos por la izquierdista Verónika Mendoza y Keiko Fujimori, ambas con 7%, y Daniel Urresti, 6%. Cualquiera sea el futuro presidente carecerá de margen de acción, sin mayoría en el Parlamento, y deberá lidiar con un Congreso muy fraccionado y una población movilizada y empoderada tras ver como la presión de la calle acabó con un presidente (Merino).

Elecciones de fin de época en Chile y Honduras

Durante el bienio 2021-2022 Chile acudirá a las urnas en múltiples ocasiones: primera y, seguramente, segunda vuelta de las presidenciales, comicios locales, elección para la Convención Constituyente y plebiscito para aprobar la nueva Constitución. Todo dentro del proceso de reforma constitucional iniciado por un gobierno que desde 2019 ha ido perdiendo margen de maniobra. El presidente Piñera tendrá, debido al calendario electoral, menos herramientas frente al Congreso que, a diferencia que el Ejecutivo, ha cobrado mayor protagonismo. Se decía, y hoy más, que Chile es, de facto, una república parlamentaria más que presidencialista. Habrá qué ver qué pasa con la nueva Constitución.

Chile afronta un fin de época tanto electoral como institucional. Electoralmente, porque si en 2010 terminó la época de la Concertación (1990-2010), en 2022 finalizará el período de gobiernos alternos Bachelet-Piñera, prolongada desde 2006. El centro-derecha tradicional afronta dos retos. El primero, la emergencia a su derecha del Partido Republicano de José Antonio Kast, que en 2017 sumó el 20%. El segundo, la falta de cohesión dentro de la coalición Chile Vamos. En la Unión Demócrata Independiente (UDI) despuntan como presidenciables Joaquín Lavín, alcalde de Las Condes, y Evelyn Matthei. Lavín encarna un discurso pragmático y heterodoxo frente al mensaje más tradicional de Matthei. Pese a su adscripción partidaria, Lavín se ha proclamado “socialdemócrata” y ha respaldado el “Apruebo” en el plebiscito para cambiar la constitución. Ambos tendrán el hándicap de ser herederos del desgastado gobierno Piñera (cuya aprobación ronda el 13%) y no representar ningún tipo de renovación (Lavín fue candidato presidencial en 1999 y Matthei en 2013).

A la histórica rivalidad entre Renovación Nacional (RN) y la UDI, se une una convivencia más compleja con nuevos socios, de aspiraciones renovadoras, como Evolución Política (Evópoli) y el Partido Regionalista Independiente (PRI), y la emergencia de otros potenciales candidatos, sobre todo en el entorno de RN, como el independiente Sebastián Sichel (expresidente del BancoEstado) y Mario Desbordes (ex ministro de Defensa con Piñera).

En las izquierdas también hay una amplia dispersión. La antigua Concertación (ahora Unidad Constituyente) carece de fuertes liderazgos. En 2013 debió apelar a Bachelet para recuperar el gobierno. En esta ocasión, todo indica que contará con ex ministros de la coalición, como Heraldo Muñoz y Francisco Vidal, Álvaro Elizalde o José Miguel Insulza, entre otros que apenas despegan en las encuestas. El bacheletismo –y la propia expresidenta– impulsan a la socialista Paula Narváez, ministra de la Secretaría de Gobierno y jefa de Gabinete de Bachelet (2014-2018). La vieja familia concertacionista ha visto surgir otras alternativas más a su izquierda. Ahí destaca el alcalde de Recoleta, Daniel Jadue, del Partido Comunista, que posee la mayor intención de voto. Jadue atrae a una parte considerable de la nueva izquierda, el Frente Amplio (FA), más inclinado a ir coaligado con los comunistas que a presentarse de forma independiente. Esto ha provocado fuertes tensiones internas.

Tanto Jadue como otro referente del FA, Beatriz Sánchez (candidata presidencial en 2017), afrontan la aparición de nuevos liderazgos en un bloque lastrado por fracturas internas. El FA ha visto como varias fuerzas se desprendían del tronco común, como el Partido Humanista con Patricia Jiles. La diputada lleva meses marcado la agenda del gobierno y, sobre todo, del Congreso, con su campaña para realizar un segundo retiro de un 10% de los fondos de pensiones y atender la emergencia económica de la pandemia.

Chile cambiará su modelo institucional eligiendo en abril una Convención Constituyente y poniendo fin a la constitución de 1980, aprobada durante la dictadura de Pinochet. La labor constituyente será larga –hasta 2022– y, de momento, sin grandes consensos entre las fuerzas políticas. En el Chile de las tres erres, “resistencia, refundación y reforma”, hay tres grandes tendencias: (1) la que se resiste al cambio (el 22% votó “No Apruebo” en el plebiscito); (2) la que apuesta por la refundación total del modelo (la nueva –FA– y la vieja izquierda –Partido Comunista–); y (3) la del grupo mayoritario (los reformistas), presentes en todo el espectro político, de derecha a izquierda, que también votó “Apruebo”.

Hay dos posibles escenarios. Por un lado, ya que en el heterogéneo grupo reformista tampoco existe consenso (hay muchos “apruebo” dentro del “apruebo”), los sectores reformistas de izquierda podrían buscar apoyos entre los grupos más refundacionales, mientras los reformistas de derecha tenderían a acercarse a los resistentes. Por el otro, si bien existe el riesgo de que nazca una constitución escorada a uno u otro lado, la necesidad de dos tercios para aprobar el nuevo texto lleva a pensar que la histórica tradición pactista chilena tenga más opciones de triunfo que la tendencia reciente hacia la polarización. Sin embargo, hasta que el voto popular no defina la composición de la Convención, nos seguiremos moviendo en el plano de las especulaciones, especialmente en lo referente a la conformación de alianzas.

La Convención tiene nueve meses, prorrogables una sola vez otros tres, para redactar la Constitución, cuyo contenido final requerirá una mayoría de dos tercios. Como señala Paulina Astroza, es “una cantidad que algunos consideran demasiado alta, al otorgar a un tercio de los constituyentes el poder de veto. Para otros, esta mayoría presionará por acuerdos entre las fuerzas políticas para no dejar estos temas fuera de la Constitución. Esta exigencia hace pensar que el texto acordado responderá a un consenso alejado de los extremos políticos. Probablemente mantendrá un sistema de libre mercado, complementado con mayor protección social y un modelo más redistributivo (para luchar contra la desigualdad en todas sus dimensiones) que respete la propiedad e iniciativa privadas”. Por ahora todo indica que el bloque de la derecha concurrirá unido a las constituyentes, mientras la izquierda no parece capaz de presentar una lista única pese a las intensas negociaciones de las últimas semanas.

El cambio institucional tendrá lugar en plena crisis de gobernabilidad, como evidenciaron las protestas de octubre de 2019, y de liderazgo, como muestra el gobierno de Piñera en su último período (2019-2020). El Ejecutivo no sólo ha visto como se hundía su agenda de reformas, con la que llegó en 2018 al gobierno, sino que también ha comprobado que el Congreso asumía las reformas y marcaba la agenda (por ejemplo, aprobando la retirada del 10% de los fondos de pensiones).

En Honduras también habrá unos comicios de fin de época. Se abre un nuevo tiempo, ya que Juan Orlando Hernández (2013-2021), que en 2017 forzó la Constitución para conseguir que las autoridades judiciales y electorales permitieran su reelección, no repetirá en el cargo. Las elecciones de 2017 y los problemas del recuento de votos desencadenaron una crisis institucional aún no superada: la elite política no pudo introducir cambios modernizadores y democratizantes, al frustrarse la reforma de la ley electoral. El país, polarizado desde la caída de Manuel Zelaya en 2009, se fracturó aún más. Pero, antes de las elecciones habrá un proceso de internas, el 14 de marzo, en el que las tres principales fuerzas (el oficialista Partido Nacional, el Liberal y Libertad y Refundación –Libre–) deben escoger sus candidatos. En los liberales destaca la figura del excandidato Luis Zelaya Medrano, en el oficialismo sobresalen el presidente del Congreso, Mauricio Oliva Herrera, y el alcalde capitalino Nasry “Tito” Asfura. En Libre, la ex primera dama Xiomara Castro de Zelaya se perfila como favorita. En el resultado final influirá el fracaso del gobierno en su combate contra la pandemia (con más de 123.000 casos y 3.000 muertos) y en reducir los daños materiales y humanos tras el paso catastrófico de los huracanes Eta e Iota (más de 100 muertos, 3.400.000 millones de afectados y 242 carreteras destruidas en 16 de los 19 departamentos).

El caso nicaragüense

Las elecciones de 2021 serán una prueba de fuego para uno de los mayores regímenes autoritarios de la región, aunque hay una gran incertidumbre tanto en el oficialismo como en la oposición. En el orteguismo, tras superar la oleada de protestas político-sociales de 2018, la duda es si Daniel Ortega concurrirá a la reelección, dado su, al parecer, delicado estado de salud. En la heterogénea oposición, la incógnita es si participará en los comicios y, si lo hace, unida o no en un solo frente.

Pese a sus achaques y contadas salidas, probablemente Ortega repetirá como candidato, en un contexto en el que su entorno familiar (Rosario Murillo, su esposa y vicepresidenta) y político (los grupos orteguistas que controlan el sandinismo) van teniendo un papel más relevante. El dominio del aparato estatal y del entramado legal arroja serias dudas sobre la transparencia de un proceso que no destaca por su equidad.

La Coalición Nacional, que aglutina a los principales movimientos civiles y partidos opositores, sostiene que no hay condiciones para celebrar elecciones “libres, justas, transparentes y observadas”. Acusa al régimen de utilizar la fuerza policial para impedir la organización de la oposición, que ha propuesto, como requisito básico para disputar las elecciones, la liberación de todos los presos políticos (el régimen excarceló a más de 1.000 antes de Navidad), el retorno de los “100.000 exiliados” y el respeto de los derechos humanos y las libertades.

Aunque Ortega se comprometió a impulsar reformas liberalizadoras y democratizadoras en 2018, 2019 y 2020, la Asamblea Nacional, de mayoría sandinista, no sólo no las ha acometido, sino que ha aprobado varias leyes que el Centro Nicaragüense de Derechos Humanos (Cenidh) ha calificado de “represivas”. Una da potestad al gobierno a arrestar a cualquier ciudadano cuyos actos u opiniones se consideren una amenaza. Otra introduce la cadena perpetua para “crímenes de odio”. A estas reformas se suma a la Ley de Regulación de los Agentes Extranjeros, conocida como “Ley Putin”, que, para la oposición, criminaliza la financiación recibida por asociaciones, empresas o gobiernos extranjeros. La oposición sufre esta espiral autoritaria junto con problemas internos que obstaculizan su unidad de cara a los comicios. La Alianza Cívica por la Justicia y la Democracia, liderada por el sector empresarial, se separó en octubre de la Coalición Nacional.

Elecciones no presidenciales con mucho en juego

En 2021 habrá diversas elecciones legislativas y locales de peso, que pueden condicionar el accionar de algunos ejecutivos. En Argentina, El Salvador y México los comicios legislativos son vistos por los oficialismos como una herramienta para reforzar y relegitimar a unos gobiernos con serias dificultades, como el de Alberto Fernández. El gobierno kirchnerista legisla con la intención de mantener el apoyo de sus bases con iniciativas de corte progresista, de manera de contrarrestar las malas noticias económicas (inflación y abrupta caída del PIB, del -11,5%) y de lucha contra la pandemia (Argentina acumula más de siete meses de medidas de confinamiento sin lograr bajar el número de contagiados).

Entre las medidas que intentan reconciliar al kirchnerismo con su base electoral destaca la aprobación por la Cámara de Diputados de un impuesto a las grandes fortunas, impulsado por Máximo Kirchner, hijo de la vicepresidenta y potencial candidato presidencial en 2023, y de una ley del fuego para proteger el ecosistema. En diciembre se aprobó la ley para despenalizar el aborto, pese a la oposición del papa Bergoglio. Estas leyes son una forma de unificar a la familia kirchnerista (la tensiones entre el presidente y su vicepresidenta son constantes y condicionan la agenda gubernamental). Buscan minimizar el repunte de la inflación, el ajuste y la eliminación de los gastos asociados a la lucha contra el COVID-19, que ya han afectado a las pensiones y al apoyo a los sectores más vulnerables.

En México y El Salvador, la victoria en las legislativas supondría para López Obrador y Bukele legitimidad para impulsar cambios políticos e institucionales. López Obrador quiere profundizar la IV Transformación, de la que hasta ahora sólo se han visto esbozos. Prueba de lo mucho que hay en juego es que dos rivales históricos como el PRI y el PAN, que desde 1939 han encarnado maneras divergentes de entender México, han decidido concurrir unidos para evitar la victoria y la consolidación de la hegemonía de López Obrador y su partido MORENA. Bukele aspira a conseguir en las legislativas de febrero que su partido Nuevas Ideas, presidido por su primo, obtenga la mayoría parlamentaria, desplazando así a las históricas fuerzas hegemónicas: el derechista Arena y el izquierdista FMLN. Con esa nueva mayoría (hoy lo apoyan sólo 10 diputados, que ni siquiera son de su partido) podría cambiar la estructura constitucional del país.

Algunos comicios locales tienen una gran importancia, como en Bolivia. El MAS tratará de ratificar su victoria de las presidenciales (donde ganó con el 55% de los votos y por más de 25 puntos respecto al segundo), reforzando su poder local, especialmente en las grandes ciudades (las urbes medias y zonas rurales son mayoritariamente masistas), demostrando su capacidad de incrementar su presencia en los tradicionales bastiones opositores, como el departamento de Santa Cruz. Evo Morales aspira a ganar en al menos siete de los nueve departamentos y en 300 de los 339 municipios de Bolivia para “blindar” el gobierno de Luis Arce. Sobre todo, buscará el triunfo en La Paz y en El Alto, su enorme “ciudad satélite”. Además, la elección de candidatos para estos comicios ha mostrado los nuevos límites a los que se enfrenta el liderazgo del expresidente quien ha visto como en algunas localidades las bases de su partido se resistían a ratificar a sus candidatos e incluso conseguían que prosperasen otras figuras ajenas a los designios del anterior mandatario.

Conclusiones

América Latina entra en la tercera década del siglo XXI bajo el signo de la incertidumbre política y económica y teniendo que lidiar con una compleja situación social y sanitaria producto de la pandemia.

Las diferentes elecciones de 2021, y las que se sucedan entre 2022 y 2024, estarán condicionadas por la coyuntura económica y social. La región dejó 2020 con la mayor caída del PIB de su historia (entre el -8% y el -9%) y aunque 2021 se presenta más halagüeño (incremento del 4%) esa subida apenas compensará tamaña retracción, con una caída muy heterogénea, más pronunciada en algunos países, como Perú (-13%), y más moderada en otros, como Uruguay (-3,5%).

Esta situación aumentará la polarización y la fragmentación políticas, alimentada por el malestar ciudadano (desafección con la democracia y desconfianza). La CEPAL calcula que unos 20,8 millones de personas de los estratos bajos no pobres caerían en la pobreza no extrema y 2,5 millones de personas de los estratos medios-bajos quedarían en situación de pobreza. El golpe que recibirá la clase media (la vulnerable cayendo de nuevo en la pobreza y el resto entrando en un período de incertidumbre y pérdida de calidad de vida y expectativas) tendrá consecuencias políticas directas. Por ejemplo, propiciando el regreso de las protestas (adormecidas durante el confinamiento), como en Chile y, sobre todo, en Perú y Guatemala. Contribuirá, igualmente, a incrementar la polarización (kirchnerismo frente a antikirchnerismo y correísmo frente a anticorreísmo) y la fragmentación políticas.

La mayoría de los países latinoamericanos vive bajo el síndrome de la “casa dividida”. En cada elección se ponen en juego programas (y en Bolivia, cosmovisiones) distintos e, incluso, incompatibles. Este escenario es un caldo de cultivo que incentiva a ciertos movimientos y partidos a la utilización de mensajes populistas, cargados de demagogia, dirigidos a captar los instintos más primarios de una población –en especial la clase media– con expectativas frustradas y un progresivo malestar. Este fenómeno se agrava por la inexistencia de fuertes contrapesos institucionales, Estados débiles y sistemas de partidos desestructurados, sin credibilidad y baja legitimidad que abren paso a outsiders y líderes autoritarios que proponen utopías regresivas o exaltan un sentimiento ultranacionalista basado en la identidad.

Los recientes sucesos en Perú y Guatemala son un aviso para navegantes. El fracaso del Estado a la hora de proteger a su población ante la pandemia y sus consecuencias socioeconómicas, asociado a una clase política que actúa de espaldas a los intereses ciudadanos (mirando más por sus privilegios que por el interés general), incentivan las protestas masivas que pueden terminar en estallidos sociales incontrolados y crisis de gobernabilidad.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @RNCASTELLANO

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<![CDATA[ Elecciones municipales en Brasil: Bolsonaro pierde por el centro-derecha y el PT es desafiado por la izquierda ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari6-2021-solano-elecciones-municipales-en-brasil-bolsonaro-pierde-pt-desafiado 2021-01-19T02:06:54Z

Este análisis aborda las elecciones municipales en Brasil y las consecuencias de la pandemia a nivel sanitario y económico y cómo estos factores pueden afectar al gobierno Bolsonaro y la carrera presidencial de 2022.

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Tema

Este análisis aborda las elecciones municipales en Brasil y las consecuencias de la pandemia a nivel sanitario y económico y cómo estos factores pueden afectar al gobierno Bolsonaro y la carrera presidencial de 2022.

Resumen

El COVID-19 ya se ha cobrado la vida de más de 200.000 personas en Brasil. Sin embargo, esto no parece tener como resultado grandes caídas de popularidad de Jair Bolsonaro. Hasta ahora, uno de los elementos que ayudaba a entender esta resistencia era la ausencia de una alternativa político-electoral representada por una derecha más civilizada y moderada como contrapunto a la radicalidad bolsonarista. Las elecciones municipales de noviembre han fortalecido a esta derecha tradicional que quedó destruida en 2018 y que ahora reaparece con fuerza. ¿Significará esto el principio del fin del bolsonarismo o el presidente todavía tendrá fuerza para aferrarse al poder en 2022?

Análisis

La derecha y el centro derecha

Uno de los resultados más importantes de estas elecciones municipales es que los brasileños del campo conservador han votado por la vuelta a la tradición y la estabilidad. El año 2018 fue la elección del outsider, de la disrupción y lo antisistémico, con la derecha tradicional víctima de un varapalo histórico con una masiva migración de votos a la candidatura de Bolsonaro. Sin embargo, 2020 vuelve a llevar a la política brasileña de derecha a sus cauces clásicos. Parece que esta onda de votos bolsonaristas la recupera el campo de la derecha y centro-derecha tradicional. Se trata, básicamente, del conjunto de partidos políticos conocidos como Centrão, un conjunto de partidos conservadores de larga historia, más pragmáticos que ideológicos y que siempre son la bisagra y la llave de gobernabilidad para cualquier administración. Especial protagonismo tiene el partido Demócratas (DEM), que actualmente ejerce las presidencias de la Cámara de Diputados y del Senado, que gana casi 200 municipios más que en las elecciones municipales de 2016. Esta victoria coloca a Rodrigo Maia, líder indiscutible del DEM y uno de los políticos más hábiles e influyentes de la política brasileña, como presidente de la Cámara y como uno de los políticos con mayor impacto y capacidad de decisión de cara a 2022. Junto al DEM, cuyos alcaldes gobernarán sobre el 11,53% de la población, encontramos al Movimiento Democrático Brasileño (MDB), el partido del ex presidente Michel Temer, que también representa a la política más tradicional y que igualmente sale fortalecido. Sus alcaldes gobernarán el 12% de la ciudadanía.

Bolsonaro ha demostrado ser el peor apoyo electoral posible. De los candidatos que apoyaba, casi ninguno ha sido elegido, y, desde luego, ninguno con impacto político nacional. El ejemplo más simbólico ha sido el candidato a la reelección por Rio de Janeiro y obispo de la poderosa Iglesia Universal del Reino de Dios (actualmente aliada de Bolsonaro), que ha perdido la alcaldía. El ganador fue Eduardo Paes, del DEM, una figura histórica de la política carioca, que obtuvo el 36% de los votos en la primera vuelta.

Con vistas al año 2022, estos días ha habido un aluvión de declaraciones a la prensa cargadas de intenciones. Primero fue Ciro Gomes, del Partido Democrático Trabalhista (PDT), que dos días después de las elecciones, en una entrevista a un importante programa de televisión, criticó al PT y a dos destacados políticos de izquierda, el candidato a la alcaldía de São Paulo, Guilherme Boulos, del Parido Socialismo y Libertad (PSOL) y a Flávio Dino (gobernador de Maranhão e importante figura de la izquierda nacional). Según Gomes, la mejor opción para Brasil sería una alianza con la derecha y el centro-derecha capaz de derrotar al bolsonarismo en 2022.

La alianza estaría formada por el DEM, el Partido de la Social Democracia Brasilera (PSDB), el MDB, el PDT y el Partido Socialista Brasileño (PSB). En la misma línea, Rodrigo Maia (DEM) propuso una alianza entre los partidos del Centrão que él dirige, junto a João Doria (PSDB), Ciro Gomes (PDT), el PSB, el MDB y el presentador de televisión Luciano Huck, que desde hace tiempo insinúa su candidatura presidencial. El Centrão, fundamentalmente el DEM, se coloca como uno de los grandes articuladores frente a las próximas elecciones. Esta alianza representaría a la derecha liberal, moderada e ilustrada, opuesta al proyecto autoritario y antidemocrático de Bolsonaro.

De gestarse, esta unión de derechas y centro-derechas sería una candidatura imbatible. Sin embargo, tiene un problema: son muchos caciques para un solo puesto. De momento, se barajan los nombres del ex ministro de Justicia y Seguridad Pública, Sergio Moro, y de Luciano Huck. Este último podría ser una buena apuesta pues es un conocido y carismático presentador de televisión, serio y honrado, con una imagen de familia tradicional y un buen background político. Por el contrario, Moro parece desdibujarse. Tiene muchos enemigos en Brasilia y su falta de carisma y aptitudes políticas no ayudan.

Otro candidato que ha salido fortalecido es el gobernador del estado de São Paulo, João Doria, cuyo discípulo, Bruno Covas, ha ganado la alcaldía de la capital. El PSDB es el partido que más alcaldías pierde respecto a 2016 (tenía 805 y se queda con 520). Sin embargo, esto supone que gobernará al mayor número de brasileños (el 16%), incluyendo la ciudad de São Paulo. En 2018 el PSDB, liderado por Geraldo Alckmin, fue el gran perdedor. Con Doria, y tras haber resistido en São Paulo, el partido parece haberse recuperado. Al estar Covas apadrinado por Doria, su victoria coloca al gobernador en buena posición en la carrera presidencial.  En estos últimos días, Doria se ha convertido en la gran figura pública del momento. El día 17 de enero la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA) dio su aprobación al laboratorio paulista Butantã, que produce nacionalmente la vacuna elaborada en cooperación con el laboratorio chino Sinovac, para comenzar a administrar los 46 millones de dosis del Coronavac. Minutos después, la primera enfermera ya estaba siendo vacunada en São Paulo. De esta forma, São Paulo se convierte en el gran centro de producción y logística de la vacuna a otros estados brasileños, desasistidos ante la ausencia de un plan de vacunación del gobierno federal que los deja a merced de la tercera ola. Doria, que ha hecho un márketing excelente de este proceso, se alza como el gran triunfador ante el negacionista Bolsonaro y da un firme paso al frente para 2022.

Finalmente está Ciro Gomes, que tampoco querrá ceder su candidatura. La pregunta es si las derechas y centro-derechas serán capaces de unirse en torno a un nombre común o llegarán divididas a 2022. Lo cierto es que la política tradicional, que había sido sustituida por el bolsonarismo, está de vuelta.

El primer paso para ver si se concretan las alianzas de centro derecha es la crucial elección de la presidencia de la Cámara de los Diputados para reemplazar a Rodrigo Maia, en febrero de 2021. El grupo de Maia (que aglutina a DEM, PSDB, MDB, Cidadanía y otros partidos menores) representado por su candidato, el diputado Baleia Rossi (MDB), se consolida como el bloque más fuerte. El grupo del Centrão bolsonarista, que reúne al Partido Progressistas (PP), al Partido Social Democrático (PSD), al Partido Liberal (PL) y a los Republicanos, está comandando por Arthur Lira (PP, Alagoas), líder del Centrão en la Cámara y principal opositor de Maia, aunque su posición se debilita frente a él. Todo indica que Lira será derrotado. Baleia Rossi acumula más votos al haber obtenido el apoyo de todos los escaños del PT, el grupo político con mayor presencia parlamentaria. Habrá que ver si estas elecciones cruciales logran fortalecer la alianza DEM-MDB-PSDB.

Las izquierdas

En su conjunto, las izquierdas han salido peor paradas que las derechas en las elecciones municipales. El PT no se recupera respecto a las municipales de 2016, el gran momento del antipetismo, que supuso una gran derrota nacional para el partido. En 2016 mantuvo solo 257 alcaldías, que ahora caen a 183 (el 2,6% de la población). Por primera vez desde la redemocratización no gobernará en la capital de ningún estado. Además, el PT ha sido desafiado por una izquierda más nueva, más juvenil, menos burocratizada y que ha sabido comunicarse de forma más directa, natural y eficaz con la población. A pesar de que esta izquierda más vibrante sólo ha conseguido la alcaldía de Belem, en el nordeste, su victoria simbólica es indiscutible.

Despuntan nuevos líderes de izquierda en el escenario nacional que no son petistas. Es el caso de Manuela D’Avila, del Partido Comunista de Brasil (PCdoB), que llegó a la segunda vuelta en Porto Alegre, con un 45% de los votos. Sin duda ha sido la estrella principal de estas elecciones. También está Guilherme Boulos, del PSOL, partido fundado en 2004 como una escisión del PT y que estos últimos años ha ganado visibilidad. Boulos tuvo una actuación emblemática en la segunda vuelta de São Paulo. Enfrentado a la potente máquina electoral de la derecha paulista más tradicional, el PSDB, perdió ante el partido del establishment, aunque obtuvo el 40% del voto. Boulos se ha convertido en el gran líder de la izquierda. Por primera vez en años, el liderazgo progresista no pertenece al campo petista. Su campaña ha emocionado y movilizado de forma masiva, un entusiasmo no visto en la izquierda brasileña desde hace años. Boulos ha tenido el apoyo masivo de los jóvenes, que no se ven bien representados por el PT, cuya cúpula se aleja de una base que pide la modernización a gritos. Un ejemplo de esta falta de sintonía es que el candidato del PT a la alcaldía de São Paulo, un representante de la burocracia partidaria que no despierta ninguna simpatía entre las bases, sólo obtuvo el 8,6%, el peor resultado del PT en la mayor ciudad del país.

En oposición a la dirigencia petista, encontramos a Marília Arraes, candidata a la alcaldía de Recife, en el nordeste, que simboliza al nuevo PT que se comunica con los jóvenes y atiende a cuestiones más modernas (feminismo, LGBT o medio ambiente). Arraes, de 36 años, perdió contra su primo João Campos (ambos descendientes del fundador de la dinastía nordestina Miguel Arraes) con un 45%, pero deja una herencia importante. Marília no fue la opción de la burocracia partidaria, pero es una mujer joven luchadora y fuerte, con la militancia de su lado, que consiguió imponerse a la vieja máquina partidaria de Pernambuco. Marília ha hecho una campaña parecida a la de Boulos, con un lenguaje más natural, más juvenil y una estética más moderna.

En paralelo al fenómeno Arraes, hay otro que también simboliza el deseo de renovación petista: las candidaturas colectivas. Hubo más de 26 candidaturas colectivas en todo el país. La mayoría formada por mujeres negras y jóvenes periféricos sin cabida en las estructuras partidarias más piramidales. Además de esta nueva configuración electoral, ha habido otras novedades como el movimiento “Representa”, un grupo de jóvenes del interior del estado de São Paulo, que presentó y apoyó 138 candidaturas petistas jóvenes (sin apoyo de la burocracia partidaria) en todo el país. De ellas, 25 ganaron. Pero lo más importante fue el proceso de contestación dentro del PT contra la dirección del partido.

Ante la pérdida de la hegemonía petista, dentro del centro-izquierda, el PSB y PDT son los que salen mejor parados. El PSB mantuvo 252 ciudades y el PDT 314. En cuanto las capitales, el PDT ganó Aracajú y Fortaleza y el PSB Maceió y Recife. En el nordeste se reconfiguró el mapa político: el PT pierde fuerza ante el PSB y el PDT. Un personaje que se desinfla es el gobernador de Maranhão, Flavio Dino (PCdoB), una figura importante para las alianzas de 2022. El candidato apoyado por Dino perdió en São Luis (capital de Maranhão) y su base se ha dividido, con una parte apoyando al candidato opositor Eduardo Braide, de Podemos, que finalmente ganó.

¿Cómo impactan estos resultados en el proyecto progresista de 2022? Hace algunas semanas hubo un encuentro privado entre Lula y Ciro Gomes en São Paulo, antes de las elecciones municipales. Lula invitó a Gomes a restablecer el diálogo después de la ruptura de las elecciones nacionales de 2018. El encuentro despertó numerosas especulaciones sobre una posible alianza de izquierdas en 2022, aunque esto parece muy lejos de concretarse. La campaña de Boulos, en São Paulo, ha conseguido afianzar un frente de izquierda, bastante simbólico, con el PT, el PSOL, el PCdoB, el PSB y el PDT. También Manuela D’Avila consiguió un apoyo importante de la izquierda, así como la del vencedor de la alcaldía de Belem, Edmilson Rodrigues, del PSOL. Sin embargo, ha habido otros casos de disputa frontal en la izquierda, sobre todo en Recife. La lucha agresiva entre los candidatos del PT y del PSB ha provocado la separación a nivel nacional de los dos partidos progresistas.

Durante la segunda vuelta, Ciro Gomes hizo campaña por el candidato del PSB, João Campos, reconfigurando el mapa político regional, con una aproximación PSB-PDT y un alejamiento del PT. En el lado opuesto, está Ceará, donde la situación es diferente. El candidato del PDT a la alcaldía de Fortaleza, José Sarto, consiguió el apoyo del gobernador de Ceará, el petista Camilo Santana, en un movimiento de aproximación PT-PDT. Fortaleza es la ciudad que mejor encarna el espíritu de unidad de la izquierda. Sarto representaba una amplia coalición que reunía al PP, PDT, PTB, PL, PSB, DEM, PSD, Cidadania, Rede y PSDB. Sin embargo, el caso de la capital cearense no parece que repercuta nacionalmente, sobre todo por la dificultad de alcanzar una alianza nacional entre el PT y el PDT y entre el PSB y el PT. Las últimas declaraciones públicas de Gomes dejaron claro que una alianza con el PT está muy lejana.

Consultado sobre la posible unidad de las izquierdas en 2022, el secretario general del PT, el diputado Paulo Teixeira, dijo que estas elecciones fueron una especie de ensayo para la unidad, pero que no contempla a todos los partidos (en referencia al PSB y al PDT) formando parte de ella. Juliano Medeiros, presidente del PSOL, afirmó que estos ensayos municipales han sido positivos, pero no suficientes. Sin embargo, el presidente del PSB, Eduardo Siqueira, declaró que no había unidad entre la izquierda ya que “cada uno estaba cuidando de su propia vida” y repitió tras las elecciones, que estas eran una prueba de la división de la izquierda, ya que el PT había decidido mantener su “exclusividad”.

El PT pierde fuerza numérica y simbólica. Lula, aislado por la pandemia, no tiene la capacidad de movilización que tenía y la irrupción de Boulos ha demostrado que la izquierda no petista llega ha desafiado al PT, empujándolo hacia la renovación de candidatos, algo que sus afiliados llevan años pidiendo. Habrá que ver si la cúpula acede a llevar al PT hacia un nuevo rumbo o si permanecen en un inmovilismo que les está costando caro y les podrá costar más caro en 2022. De momento, nada indica que la alta jerarquía dé su brazo a torcer y se renueve.

Bolsonaro

Mucho se ha especulado sobre cómo perjudicará la derrota de los candidatos bolsonaristas en las municipales al propio Bolsonaro.  Según los datos de Datafolha del mes de diciembre, la popularidad de Bolsonaro se mantiene en el 37%. A pesar de la elecciones municipales y los más de 200.000 muertos, Bolsonaro sigue vivo, aunque está cada vez más en condición de rehén ante la negociación con el Centrão: lo que puede ganar en estabilidad para su gobierno lo puede perder en capacidad de autonomía. Ya sabemos el peligro que entraña un Bolsonaro con demasiada autonomía.

Entre la clase media y alta más lavajatista, Bolsonaro pierde más adhesión. Estos recibieron como un duro golpe la dimisión de Moro como ministro de Justicia y Seguridad Pública el pasado abril, tras acusar a Bolsonaro de interferencia política en el nombramiento del director de la Policía Federal, para proteger a sus hijos de unas investigaciones en su contra. Los hijos de Bolsonaro son uno de sus mayores problemas. Varios procesos contra los tres tienen repercusiones políticas. Flávio, senador por Río de Janeiro, está acusado de realizar transacciones financieras ilegales por 1,2 millones de reales (200.000 dólares). Carlos, concejal por Río de Janeiro, tiene dos acusaciones: una, por nombrar cargos fantasma en su gabinete, y la segunda, la más importante en este momento, por ser uno de los coordinadores de la campaña de noticias falsas, con millones de mensajes ilegales durante la campaña electoral. La misma acusación, coordinación del esquema masivo de noticias falsas pesa sobre Eduardo, diputado federal por São Paulo. Esta última investigación sobre fake news electorales es la que más preocupa en Brasilia, ya que el Tribunal Supremo Electoral ha abierto un proceso de impugnación de la candidatura Bolsonaro-Mourão sobre la base de esta investigación. En mayo pasado, Fabrício Queiroz, ex asesor de Flavio Bolsonaro y sospechoso de ser su testaferro, fue arrestado después de pasar un año escondido en una casa del abogado de la familia Bolsonaro. Según Datafolha, el 64% de los brasileños cree que Bolsonaro conocía el paradero de Queiroz todo este tiempo.

Además de la frustración por la salida de Moro y de su visión negativa de los hijos del presidente, quienes votaron por Bolsonaro y ahora están decepcionados o arrepentidos creen: (a) “que Bolsonaro no cumple con el decoro que su función exige, es excesivamente violento, autoritario, histriónico en su forma de conducir el gobierno y con sus polémicas continuas causa gran inestabilidad”; y (b) que “la gestión de Bolsonaro de la pandemia de COVID-19 es irresponsable e inhumana, no se preocupa ni por los enfermos ni por los muertos”. En los últimos meses, parece que Bolsonaro y sus asesores entendieron el mensaje de su base más desencantada y cambiaron su estrategia: han hecho desaparecer a sus hijos del espacio público y de las redes sociales y han “domesticado” a un presidente que está más moderado que al comienzo de su mandato. Como consecuencia del giro estratégico en su comportamiento, su popularidad volvió a crecer. Sobre los más de 200.000 muertos por la pandemia y las críticas a su gestión, Bolsonaro también tiene una estrategia clara: la culpa de estos números y de la próxima crisis económica no la tiene él, sino los gobernadores y los alcaldes que no siguieron sus recomendaciones de salir a trabajar, decretaron confinamientos que sólo algunos cumplieron y, de esta forma, no lograron atajar la pandemia y agravaron la crisis económica. Parece que esta táctica le asegura que su popularidad no se desplome. Sin embargo, en los próximos días tendremos que estar atentos a los efectos políticos del comienzo de la vacunación en São Paulo y ver si este hecho comienza a rendirle a Doria más popularidad en detrimento de la de Bolsonaro.

En paralelo al desencanto de la clase media tradicional, Bolsonaro mejoró entre los más pobres, gracias a la ayuda de emergencia de 600 reales mensuales (112 dólares) recibidos durante los primeros meses de la pandemia, esencial para la supervivencia de millones de brasileños. También ha comenzado a invertir políticamente en el Nordeste, la región más empobrecida y feudo electoral histórico de Lula. Sabe que si se gana a las clases populares con ayudas económicas, se allanará el camino hacia la reelección. Los datos impresionan: 65,3 millones de brasileños están recibiendo la ayuda y un tercio de ellos están en el Nordeste. No hay que olvidar que parte del apoyo popular a Lula da Silva se basó en este tipo de transferencias de ingresos.

Pero, desde septiembre, la ayuda pasó de 600 a 300 reales y en diciembre acabó. Bolsonaro propuso un programa de transferencia de ingresos llamado Renta Brasil, muy parecido a la petista Bolsa Família. Con esto, se aseguraba la continuidad de su programa económico para los más pobres y la posible fidelidad de su voto. Pero, la desorganización e incapacidad de su gestión, y el rechazo de Paulo Guedes a estos subsidios ha llevado al Congreso a no aprobar la Renta Brasil. Los más pobres seguirán recibiendo la Bolsa Familia. Habrá que ver cómo afectan estas cuestiones a la popularidad del presidente entre los más desfavorecidos.

Pero Bolsonaro tiene otros recursos. Mantiene la fidelidad de los principales obispos de las mayores iglesias evangélicas pentecostales y neopentecostales, como la Iglesia Universal del Reino de Dios y la Asamblea de Dios. Los más pobres componen su mayor contingente, y su apoyo es un factor importante para entender la adhesión popular al bolsonarismo. Así, el presidente continúa apostando por un conservadurismo religioso, que busca moralizar y cristianizar la vida pública y privada. El rechazo al aborto y el combate al feminismo son explotados por figuras del gobierno, como la ministra de Mujer, Familia y Derechos Humanos, la pastora Damares Alves. De modo que cuantos más problemas tiene Paulo Guedes, más protagonismo adquiere Damares Alves.

Bolsonaro continúa contando con el apoyo de las Fuerzas Armadas, en el gobierno más militarizado de la historia de Brasil. El comandante del Ejército, el general Puyol, declara con cierta frecuencia que los militares deben permanecer fuera de la política, pero, aunque con disidencias internas, las Fuerzas Armadas siguen siendo el baluarte de la gestión bolsonarista y los que mantienen su gobierno a flote. Quien también sigue a su lado, pero totalmente apagado, es Paulo Guedes, que ha demostrado ser mucho menos capaz de lo que parecía para llevar a cabo sus propuestas y una gran decepción para el mercado que apoyó a Bolsonaro porque tenía a Guedes detrás

En los últimos días la posibilidad de un impeachment ha vuelto a aparecer en el escenario. Varios han sido los desencadenantes: el rechazo de Bolsonaro a un plan de vacunación mientras los brasileños veían por la televisión como el resto del mundo comenzaba a vacunar, el fin del auxilio de emergencia para los más pobres, el ejemplo del impeachment a Trump y, la gota que ha colmado el vaso: en Manaus, uno de los estados más golpeados por la pandemia, la semana pasada se acabó el oxígeno en los hospitales y los enfermos empezaron a morir asfixiados, una tragedia sin precedentes. Políticamente el impeachment parece muy lejano. Rodrigo Maia ha declarado que esta discusión se la dejará al próximo presidente de la Cámara y, acto seguido, Baleia Rossi se pronunció diciendo que no es una de sus prioridades. De cualquier forma, Bolsonaro está en su momento de mayor desgaste institucional. La prensa lo ataca con ferocidad, quien lo apoyaba públicamente se esconde, el Tribunal Supremo juzgará en este primer semestre el caso de corrupción de Queiroz que atañe a su hijos, Doria le ha dejado sin respuesta con su proceso propio de vacunación y los mercados no están satisfechos. Aunque el impeachment no se concrete, lo cierto es que este desgaste hará que Bolsonaro no llegue en sus mejores condiciones a 2022.

No sabemos si Bolsonaro se presentará como candidato en 2022, aunque su reelección, en las circunstancias citadas, no será fácil.Tendrá un enemigo en la centro-derecha y derecha tradicionales. Tampoco tiene la fuerza de 2018 y hay muchos electores decepcionados. Finalmente, a Bolsonaro se le dan bien las pautas morales, populistas y la “guerra cultural”, y esta perderá fuerza en 2022. La pandemia centrará el debate electoral en cuestiones urgentes, de tipo material, como la recuperación económica y el desempleo, que ya está en el 14,4%, temas que Bolsonaro no gestiona bien. Además, ya no puede erigirse en el adalid de la lucha contra la corrupción, tras haber pasado su mandato gobernando con el Centrão (algo que prometió no hacer por representar las prácticas corruptas de la política tradicional de Brasilia) y porque la salida de Moro, los escándalos de corrupción de su familia y de su anterior partido, el Partido Social Liberal (PSL) han manchado su imagen.

Para añadir más emoción a la ecuación, el ministro del Tribunal Supremo, Gilmar Mendes, anunció la semana pasada que durante este primer semestre sería juzgado el caso de suspensión de Sergio Moro que aguarda en el Supremo. Este es un habeas corpus de los abogados de Lula en base a las sospechas de parcialidad supuestamente probadas por las conversaciones hackeadas entre Moro y los fiscales de la Lava Jato. La votación en el Supremo será muy ajustada, pero lo cierto es que la gran mayoría de la clase política quiere quitarse a Moro de en medio porque también está siendo investigada y ahora el ex magistrado ya no tiene el favor de Bolsonaro. Si Moro fuese suspendido, los juicios en los que ha condenado a Lula se anularían. Esto tendría como efecto inmediato que Lula recuperaría sus derechos políticos y podría ser candidato en 2022. La mayoría de los analistas están de acuerdo en que Brasil no está preparado social ni políticamente para la convulsión que supondría la candidatura de Lula y probablemente no se llegue a ese escenario. Tal vez Lula pueda ser declarado inocente, pero su candidatura sería rechazada, ya que el establishment apuesta por un nombre de centro-derecha para 2022. De cualquier forma, en Brasil nada es imposible.

Conclusiones

El principal resultado de este pleito electoral es que reestructura los tres principales campos de la política brasileña actual: bolsonarismo, petismo y centro-derecha. El bolsonarismo no queda bien parado en las urnas, pero debemos esperar a ver cómo evoluciona la popularidad presidencial durante 2021 para saber si Bolsonaro conseguirá recuperarse de la derrota municipal en la esfera federal. El centro-derecha es sin duda el gran ganador, lo que lo lleva a situarse en un lugar privilegiado tanto en el Congreso como de cara a 2022, cuando intentará recuperar los votos que migraron en 2018 hacia Bolsonaro, aprovechando el cansancio con la radicalidad, la irresponsabilidad y la inestabilidad de la actual gestión. En este sentido, hemos de fijarnos en cómo los principales líderes de este campo mueven ficha en los próximos meses. De momento tenemos por delante un complicado proceso de vacunación que João Doria ha trasformado en su gran moneda electoral, y dos importantes reformas que han quedado en el aire por la pandemia y las elecciones municipales: la administrativa y la tributaria. Ambas, parecen estar fuera de la agenda política de corto plazo. Veremos si Baleia Rossi se empeña en sacar adelante alguna de ellas para lanzar un mensaje sobre su propia capacidad y la de su partido de responder a los mercados (siempre mirando a 2022) o si la pandemia no permite le esta oportunidad. Pendientes estaremos también de si el presentador de televisión Luciano Huck da el salto a la política profesional y empieza a construir su figura de candidato o de si João Doria comienza a avanzar con paso firme hacia su candidatura gracias al proceso de vacunación.

Finalmente, la izquierda no sale bien parada. El PT no se recupera del varapalo sufrido en 2016 pero la cúpula del partido hace oídos sordos a las peticiones de renovación que vienen de sus bases. El fenómeno Guilherme Boulos (PSOL) apunta a la competitividad de estas candidaturas jóvenes progresistas con un nuevo lenguaje más comunicativo y una estrategia menos burocrática, pero el PSOL todavía es un partido pequeño en el ámbito nacional. La izquierda, además, se quedaría debilitada si, como hasta ahora parece, Ciro Gomes (PDT) decide abandonar este campo y negociar o aliarse con el centro-derecha representado por DEM-MDB-PSDB. La gran duda ahora pende sobre el juicio de suspensión de Moro, que podría devolverle al PT la narrativa sobre la persecución política que habría sufrido a manos de un Lava Jato que pierde fuerza cada día.

Quedamos ahora pendientes de los cuatro próximos momentos importantes que definirán todavía más el movimiento de las piezas de ajedrez de tres personajes indiscutibles en el panorama político brasileño: (1) el proceso de vacunación que João Doria comenzó ya en São Paulo y el impacto en su popularidad; (2) el fin, en diciembre, de la ayuda de emergencia durante la pandemia y su sustitución por la Bolsa Familia, con el consecuente impacto sobre la popularidad de Bolsonaro entre los más pobres; (3) las elecciones a la presidencia de la Cámara de Diputados en febrero de 2021, que pondrán a prueba la hegemonía de Rodrigo Maia en Brasilia; y (4) el juicio sobre Moro y el futuro de Lula.

Esther Solano
Profesora de la Universidad Federal de São Paulo

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<![CDATA[ ¿El regreso de los generales?: relaciones civiles-militares en América Latina en tiempos de pandemia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari135-2020-ortiz-el-regreso-de-los-generales-relaciones-civiles-militares-america-latina-en-tiempos-de-pandemia 2020-12-01T11:03:24Z

Se analizan los cambios de las relaciones civiles-militares en América Latina en el escenario de crisis creado por el crecimiento del crimen organizado, el deterioro de la situación socioeconómica y la pandemia.

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Versión en inglés: The return of the generals? Civil-military relations in Latin America at times of pandemic.

Tema

El presente texto se centra en analizar los cambios de las relaciones civiles-militares en América Latina en el escenario de crisis creado por el crecimiento del crimen organizado, el deterioro de la situación socioeconómica y la pandemia.

Resumen

Las recientes voces políticas y académicas que denuncian la reemergencia del poder de los militares latinoamericanos como una amenaza contra la democracia se basan en la expansión de las misiones de los uniformados en áreas como la lucha contra el narcotráfico y su papel en crisis como la sucedida en Bolivia. Sin embargo, estas preocupaciones no se ajustan a la realidad de unas fuerzas armadas que han visto reducido dramáticamente sus recursos durante las pasadas décadas y están bajo el control de los gobiernos civiles. En realidad, el nuevo protagonismo de los uniformados tiene menos que ver con un incremento de su influencia política y más con los pobres resultados de los intentos por modernizar las administraciones civiles latinoamericanas. Este fracaso los ha convertido en un instrumento clave de los gobiernos civiles para responder a una crisis, sea esta una emergencia de salud pública o una oleada de criminalidad. Bajo estas circunstancias, resulta fundamental que los gobiernos de la región fortalezcan los mecanismos de control y conducción de las fuerzas armadas con miras a poder hacer uso de sus recursos para afrontar los que prometen ser unos años cargados de inestabilidad y violencia en la región.

Análisis

Una característica de los debates académicos en América Latina es su capacidad para perpetuarse mucho después de que se hayan superado los conflictos políticos y sociales que los generaron. Ciertas discusiones intelectuales parecen condenadas a mantenerse vivas incluso después de que el contexto en que surgieron haya cambiado y los problemas reales sean muy distintos. Uno de estos debates “zombis” gira en torno a las supuestas inclinaciones golpistas de las fuerzas armadas latinoamericanas y su permanente amenaza a la democracia. Mas de tres décadas después de que el general Pinochet entregara el poder poniendo fin a 17 años de dictadura y señalando el ocaso de los regímenes militares que gobernaron la región durante las décadas de los 60 y 70, académicos y políticos latinoamericanos resucitan el fantasma del golpismo con denuncias de ruido de sables y llamadas de atención sobre el creciente poder de los uniformados. Entre tantas alertas y acusaciones, la inevitable pregunta es cuánto de verdad y cuánto de ficción hay en la aparente persistencia de una amenaza militar contra la democracia en América Latina.

¿Golpismo con nuevos ropajes?

Las acusaciones de golpismo han abundado en la política latinoamericana de los pasados años, pero la mayoría no han sido más que intentos de deslegitimar al rival y nada han tenido que ver con las fuerzas armadas. Tanto la destitución del presidente paraguayo, Fernando Lugo, en 2012, como el juicio parlamentario que llevó a la salida del poder de su homóloga brasileña, Dilma Rousseff, en 2016, dieron lugar a denuncias de golpismo, por mucho que ambos procesos se ajustaron a las reglas constitucionales. Otros incidentes más graves se han prestado a alguna confusión con el imaginario tradicional de uniformados derrocando impecables gobiernos democráticos. El ultimo, en El Salvador el pasado febrero, cuando el presidente Nayib Bukele ordenó la ocupación militar del Congreso para presionar a los parlamentarios para que aprobaran la negociación de un préstamo para modernizar la policía y las fuerzas armadas. Si bien las tensiones entre Ejecutivo y Legislativo se redujeron, la imagen de soldados armados dentro del Congreso reviviría recuerdos de un pasado que muchos daban por zanjado.

El último supuesto episodio golpista fue en Bolivia en noviembre de 2019, después de las protestas de fraude electoral por Evo Morales, algo reconocido por la OEA y la UE. Tras negarse a cumplir la orden de reprimir a los manifestantes, los comandantes de las fuerzas armadas y de la policía emitieron sendos comunicados solicitando la renuncia de Morales, lo que lo empujó a abandonar el país, dando paso a un gobierno provisional encabezado por Jeanine Añez, segunda vicepresidenta del Senado y reemplazo legal del presidente huido. La odisea tuvo un final feliz para el mandatario boliviano después de que unas nuevas elecciones en octubre pasado le dieron la victoria al candidato de su partido, y pudo regresar al país sin contratiempos. En ningún momento este proceso fue interferido por los mismos militares y policías que un año atrás habían sido acusados de ejecutar un golpe.

Escenarios como el boliviano, donde los uniformados han asumido un papel más o menos protagonista en una crisis política, se ha repetido en otros países en el pasado reciente. Fue el caso del motín protagonizado por un sector la policía de Ecuador en septiembre de 2010 en protesta por unos cambios en sus condiciones laborales aprobados por Rafael Correa. El mandatario estuvo retenido varias horas en el Hospital de la Policía Nacional. Sin embargo, el episodio concluyó rápidamente después de que el alto mando militar declarase su apoyo al presidente, movilizase tropas hacia Quito y una unidad de operaciones especiales de la Policía Nacional le liberara.

Un año antes, en junio de 2009, había sido derrocado el presidente hondureño Manuel Zelaya tras insistir en sus planes de celebrar un referéndum para reformar la constitución, abriendo las puertas a su reelección, a pesar de que dicha opción había sido rechazada por el Congreso, el Tribunal Electoral y la Corte Suprema. Después de que el presidente destituyese al comandante de las fuerzas armadas por negarse a distribuir material electoral para la consulta y la Corte Suprema dictase orden de captura en su contra, el ejercito lo apresó para posteriormente expulsarlo a Costa Rica. Encabezado por el presidente del Congreso, Roberto Micheletti, el nuevo gobierno se enfrentó a protestas internas y al aislamiento internacional. La situación se normalizó con nuevas elecciones en noviembre, saldadas con la victoria de Porfirio Lobo. Este autorizó la permanencia de Zelaya en Honduras (estaba refugiado en la embajada brasileña tras haber llegado en septiembre). La crisis demostró cómo las fuerzas armadas se convertían en un factor decisivo en una disputa entre políticos civiles, pero sin reemplazarlos en el gobierno.

Mas allá del protagonismo uniformado en algunas crisis políticas, las teorías que defienden la persistencia del poder militar en América Latina también se amparan en el creciente incremento de las misiones asumidas por los militares en el último tiempo, en particular en la lucha contra el crimen organizado. Estas últimas tareas, asociadas con el mantenimiento del orden público y la lucha contra el narcotráfico, han sido fuente de escándalo y polémica, como quedó de manifiesto en México el pasado octubre cuando el general Salvador Cienfuegos, secretario de Defensa con Enrique Peña Nieto, fue detenido en Los Ángeles acusado de colaborar con Beltrán Leyva. El desenlace de este episodio quedaría en suspenso después de que las autoridades de EEUU aceptasen enviar al alto oficial a México para que la investigación sobre sus posibles vínculos con el narcotráfico se llevase adelante en su país de origen. Pero más allá de la conclusión a la que se llegue en este caso concreto, para quienes insisten en ver a los militares como una amenaza contra la democracia, la corrupción en las fuerzas armadas no es solamente una señal de falta de integridad y transparencia institucional sino el síntoma de algo más peligroso. De acuerdo con esta perspectiva, los militares no están interesados en luchar contra el narcotráfico –un negocio del que se benefician– sino que utilizan esta misión para acrecentar su influencia política sobre los gobiernos civiles.

La existencia corrupción alimenta estas teorías conspirativas que consideran a las fuerzas armadas latinoamericanas como entidades criminales. En México, la reputación de sus fuerzas armadas sufrió un duro golpe a finales de los años 90 cuando un grupo de desertores –incluidos varios del Grupo Aerotransportado de Fuerzas Especiales (GAFE), las fuerzas especiales mexicanas– crearon los “Zetas”, que llegarían a ser la organización criminal más violenta del país. Desde entonces, los episodios de narco-corrupción se han sucedido, como demuestra el más reciente caso de la colaboración de integrantes del 22 regimiento de caballería motorizada con el cártel de Sinaloa en Sonora en 2015. Episodios semejantes han tenido lugar en otros ejércitos. En Guatemala se han repetido las acusaciones de infiltración del narcotráfico en las fuerzas armadas con episodios notorios como el reclutamiento de antiguos miembros de los “Kaibiles”, las fuerzas especiales del país centroamericano. El juicio contra Joaquín Guzmán Loera, “El Chapo”, en Nueva York puso de manifiesto que la maquinaria de sobornos del cártel de Sinaloa penetró las filas del ejército ecuatoriano.

Las críticas contra el papel de las fuerzas armadas latinoamericanas en la lucha contra el crimen organizado también se alimentan de denuncias de violaciones de derechos humanos ocurridas durante estas misiones. Este ha sido el caso de las acusaciones contra las intervenciones de las fuerzas armadas brasileñas en apoyo de las operaciones policiales en las favelas de Rio. Más allá de su impacto sobre la legitimidad de los gobiernos y los aparatos de militares, estas denuncias se han convertido en argumentos a favor de quienes ven el papel de los militares latinoamericanos en misiones de seguridad interna como una continuación de las actividades represivas desarrolladas durante las dictaduras de los años 60 y 70. Frente a esta percepción, la solución propuesta por la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU y la ex presidenta chilena Michelle Bachelet ha sido sencilla: “cualquier uso de las fuerzas armadas en seguridad pública debería ser estrictamente excepcional”.

Las cosas han empeorado a medida que los gobiernos de la región han recurrido a los militares para confrontar los problemas de orden público asociados a la reciente crisis política y social. Este nuevo papel de las fuerzas armadas se hizo visible durante las protestas en Ecuador y Chile en octubre de 2019, cuando los presidentes Moreno y Piñera recurrieron al ejército en apoyo de una policía desbordada por la violencia. En ambos casos, las criticas llovieron ante lo que se interpretó como el regreso de los militares a sus tareas represivas de épocas dictatoriales. El rechazo fue particularmente duro en Chile, donde la decisión de decretar el estado de emergencia, convocar el Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) y desplegar militares en apoyo de los Carabineros llevó a comparaciones inevitables con la dictadura. El presidente del Partido Socialista Chileno, Álvaro Elizalde, recordó que “Chile tiene una pésima experiencia con la doctrina de seguridad nacional”, una referencia a la doctrina que inspiro el golpe de Augusto Pinochet en 1973.

Con la pandemia, la respuesta de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos fue imitar a los europeos, con restricciones a la vida social para frenar la espiral de contagios, responsabilizando de su implementación a la policía y las fuerzas armadas. Este ha sido el caso de Chile, Perú, Brasil, Colombia y México. Además, los militares han expandido sus tareas a la provisión de servicios de emergencia, incluida la asistencia sanitaria y la distribución de alimentos para aliviar el confinamiento. Esta mezcla de funciones de vigilancia y apoyo a la provisión de servicios civiles ha reavivado la combinación de misiones de seguridad y apoyo al desarrollo asociados a las campañas de contrainsurgencia, que cimentaron la influencia política de los militares varias décadas atrás. Como era previsible, las reacciones no se hicieron esperar. El politólogo argentino Fabián Calle lo resumía diciendo que las fuerzas armadas aprovecharan su protagonismo en la lucha contra la pandemia para acrecentar su peso político: “Habrá… más recursos económicos y más influencia, porque esto no será gratis”.

Lo que ha cambiado: unas fuerzas armadas más débiles y despolitizadas

Así las cosas, cabe preguntarse si el temor de una resurrección del poder militar en la región tiene algún fundamento. Para responder a esta cuestión, vale la pena recordar que el peso político de las fuerzas armadas en América Latina –como en otros escenarios– depende de tres factores: recursos económicos, influencia social y una concepción político-estratégica que justifique su intervención. Pero los militares de la región suspenden en estos tres indicadores. Según el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), entre 1989 y 2019, el gasto en defensa cayó en Argentina del 1,9% al 0,7% del PIB, en Brasil del 2,7% al 1,5%, en Chile del 3,6% al 1,8% y en Perú del 2,2% al 1,2%. Las únicas notas discordantes fueron México, donde permaneció estable, en el 0,5% en ambos años, y Colombia, donde saltó de gastar el 2,2% al 3,2% del PIB, una anomalía fácil de explicar si se tiene en cuenta que ambos Estados estaban afrontando crecientes niveles de violencia alimentada por el narcotráfico.

Los efectivos también se han reducido sustancialmente. De acuerdo con cálculos basados en datos del Military Balance del International Institute for Strategic Studies, en el mismo período, Argentina paso de 2,3 a 1,6 soldados por cada 1.000 habitantes, Brasil de 2,2 a 1,7, Chile de 7,6 a 4,3 y Perú de 5,8 a 2,6. Las únicas excepciones fueron de nuevo México (de 1,7 a 1,9) y, sobre todo, Colombia, de 4,4 a 6,0. La paradoja que definitivamente desmiente la sospecha de que los militares han permanecido como un poder en la sombra es que son precisamente aquellos países que sufrieron golpes en los años 60 y 70 –Argentina, Brasil, Chile y Perú– quienes experimentan unas reducciones radicales en sus aparatos de defensa mientras que los que quedaron al margen –México y Colombia– aumentaron el presupuesto de defensa y el tamaño de las fuerzas armadas. En otras palabras, las elites políticas antaño víctimas de asonadas militares recuperaron las palancas del poder con suficiente fuerza como para imponer a sus estamentos militares recortes sustantivos de sus recursos.

Mas allá de la reducción de recursos, la ausencia total de doctrina político-estratégica impide justificar y guiar cualquier intervención militar en la política. Durante los años 60 y 70, una lista de escritos teóricos, muchos de ellos inspirados en el concepto de “guerra total” europeo, circuló entre los estados mayores y escuelas de guerra latinoamericanos como fundamento conceptual para explicar la crisis de sus países y argumentar a favor de la implantación de regímenes militares como la mejor respuesta. Este conjunto de ideas, que fue denominada por numerosos políticos y académicos como “doctrina de la seguridad nacional”, justificó el proyecto de que las fuerzas armadas reemplazaran a las elites políticas civiles en la conducción de sus Estados.

Hoy no sólo hay una completa ausencia de estos planteamientos, sino que también las fuerzas armadas parecen absolutamente convencidas de que su papel no está en la política y que las crisis deben ser resueltas por las elites civiles. Esta visión explica que en los episodios apuntados como supuestos intentos golpistas las fuerzas armadas de Bolivia, Ecuador y Honduras nunca pretendieron hacerse con el poder y reemplazar a los civiles. Sus intervenciones fueron producto de la necesidad de tomar postura frente a conflictos políticos donde las partes enfrentadas reclamaban su apoyo. Sus intervenciones se limitaron a apoyar a uno de los lados y luego replegarse a su papel institucional para que los políticos continuasen al frente del país y buscasen una salida definitiva a la crisis, habitualmente por vía electoral. Se puede estar de acuerdo o no con la postura escogida en cada caso, pero resulta difícil no aceptar que su comportamiento fue radicalmente distinto del vivido en los golpes de 50 años atrás.

Frente a estos hechos, algunos académicos y políticos argumentan que el peligro militar se ha travestido y que utilizan métodos electorales para mantener su influencia política. Sin embargo, esta afirmación debe ser cuestionada por dos razones. Primero, los triunfos electorales de ciertos ex militares no equivalen a la victoria de sus instituciones. Las fuerzas armadas latinoamericanas –igual que las de otras latitudes– están lejos de ser corporaciones homogéneas y albergan individuos con visiones políticas diversas. Resulta significativo que los militares que alcanzaron el poder por las urnas luego implementaron políticas muy dispares (como Hugo Banzer y Ollanta Humala). Segundo, los militares que llegaron al poder por lo general lo abandonaron de forma institucional y, llegado el caso, fueron destituidos o procesados. Fue el caso de del presidente guatemalteco Otto Pérez Molina y el arresto del peruano Ollanta Humala al poco de dejar la presidencia. En ningún caso su pasado militar les ayudó a encontrar respaldo uniformado para evitar su debacle política. Con estos antecedentes, cabe preguntarse si los temores de que el presidente Jair Bolsonaro alimente un nuevo militarismo en Brasil son producto de una sobreestimación de su influencia sobre sus antiguos compañeros de armas y una subestimación del profesionalismo de estos últimos.

La gran excepción a esta regla fue Hugo Chávez, que llegó a la presidencia por las urnas para luego destruir la democracia venezolana e instaurar una dictadura que le ha sobrevivido. Sin embargo, dos diferencias claves separan su caso de los anteriores. Por un lado, Chávez contó desde el principio con un proyecto ideológico antiliberal que justificó su asalto contra la democracia, le ofreció una hoja de ruta para conducir su gobierno y un punto de llegada en forma de régimen autoritario nacional-populista. Por otra parte, el mandatario se apoyó en una coalición de grupos de extrema izquierda afines a su proyecto que le proporcionaron una sólida red de movilización para competir elección tras elección y capturar progresivamente espacios de la sociedad civil y fragmentos del Estado, incluidas las fuerzas armadas. Chávez contó con una ideología y un partido –o una alianza de ellos– que le permitieron tomar el poder y mantenerse en el mismo. Por el contrario, estos elementos no han estado presentes en las aventuras electorales de otros antiguos uniformados. Ninguno de ellos se ha presentado a la cabeza de un proyecto dirigido a reemplazar la democracia liberal –por mucho que algunos la hayan criticado– y no han contado con una estructura de movilización política tan sólida y efectiva como en Venezuela.

Las causas del protagonismo militar: el fracaso de la modernización del Estado

Bajo estas circunstancias, vale la pena preguntarse por qué, pese a la reducción de recursos y la imperante desconfianza entre amplios sectores civiles, las fuerzas armadas se han mantenido como un instrumento clave al servicio de los gobiernos latinoamericanos, particularmente cuando se trata de responder a una crisis, sea de criminalidad o de salud pública. Al menos en parte, la respuesta descansa en el fracaso de las elites políticas en su esfuerzo para construir administraciones civiles eficaces y la permanente necesidad de recurrir a las instituciones militares para cubrir las deficiencias y fallas de la burocracia estatal.

Gracias al boom de las materias primas se ha engordado sustancialmente el volumen del sector público en las décadas pasadas. De acuerdo con cálculos basados en datos de la CEPAL, entre 2000 y 2018 el crecimiento anual promedio del gasto público fue del 3,2% en Argentina, del 5,8% en Bolivia, del 4,2% en Chile, del 5,3% en Colombia, del 5,5% en Ecuador y del 5,8% en Perú. Sn embargo, este incremento del volumen de recursos no vino acompañado de un aumento comparable en la capacidad del Estado para responder a las necesidades de la población. La encuesta de LAPOP realizada en 18 países latinoamericanos y del Caribe en 2018-2019 revela algunos datos preocupantes. Según la misma, el respaldo social al sistema político cayó del 54,5% al 48,8% entre 2010 y 2019. La confianza en el aparato de justicia pasó del 47,5% al 41,1%, la credibilidad del Legislativo cayó del 46,4% al 39,4% y la confianza en el ejecutivo se desplomó del 55,2% al 42,8%. Si bien los gobiernos gastaron más, el incremento en recursos disponibles no significó que la población se sintiese mejor atendida.

Una parte del problema se puede achacar al incremento en las expectativas de la población, que ha generado un incremento de sus demandas y una menor tolerancia a los fallos del Estado. Es posible que, en ciertos casos, los ciudadanos reciban más, pero no lo “agradecen” lo suficiente porque sus aspiraciones han aumentado a medida que se sumaban a las precarias clases medias. Pero, además, hay debilidades estatales que los gobiernos han sido incapaces de resolver. El Estado gasta más, pero no ha mejorado ni la calidad de sus servicios, ni la capacidad para distribuirlos a toda la sociedad y el territorio nacional.

Al menos en parte, este fracaso se explica por la forma en que se ha gastado el dinero público, muchas veces perdido por corrupción o desviado por intereses políticos y sesgos ideológicos. Un ejemplo del despilfarro de ingentes cantidades de fondos con escasa ganancia para el bienestar ciudadano y ninguna para la modernización del Estado está en la proliferación de subsidios que poco benefician a los sectores de bajos ingresos y mucho a políticos interesados en mantener su popularidad y grupos económicos incrustados en el engranaje productivo. Es el caso de los subsidios a los combustibles en Ecuador, que sólo pudieron ser cancelados recientemente por el gobierno de Lenín Moreno. Lo mismo se puede decir de las múltiples subvenciones a los servicios públicos de los gobiernos peronistas. Este despilfarro de recursos públicos frecuentemente terminó en los bolsillos de sectores privilegiados, como fue el caso de gran parte del gasto asistencialista en Colombia.

Mas allá de los problemas con el gasto público, la fragilidad del Estado se nutre de las debilidades en la gestión de los recursos humanos. La calidad del reclutamiento de los empleados públicos deja mucho que desear. Los aspirantes a trabajar en el gobierno no proceden en su mayoría de las mejores universidades y suelen ser los perdedores de sistemas educativos con grandes desigualdades. En muchos casos, la selección de los funcionarios carece de mínimos criterios de objetividad y termina siendo una pieza del entramado clientelar con que se premia a los aliados después de cada elección. El resultado es que muchas veces el incremento presupuestario sirve para aumentar el número de funcionarios, pero no su calidad o compromiso con los ciudadanos ni la efectividad de la administración en su conjunto.

Además, los líderes políticos son conscientes de la delicadeza política que requiere el manejo de los funcionarios del Estado. Se trata de un sector vinculado a la provisión de servicios públicos claves, está fuertemente sindicalizado, puede recurrir a la huelga u otras formas de presión y goza de privilegios que dificultan su despido o reducción de salario. Estos trabajadores tienen una gran capacidad de presión sobre los gobiernos sin que estos puedan hacer mucho para escapar de ella. Un buen ejemplo son los sindicatos de la enseñanza pública en países como México –Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, SNTE– o Colombia –Federación Colombiana de los Trabajadores de la Educación, FECODE– que han mantenido su influencia política por encima de los programas de liberalización o reformas educativas de sus gobiernos. Por eso, la posibilidad de confiar en los funcionarios civiles a la hora de afrontar una crisis tiene fuertes limitaciones.

Esta lista de deficiencias y debilidades se hace mucho más aguda cuando se valora la situación de las instituciones gubernamentales en el interior del país, fuera de las capitales nacionales. Es fácil hacerse una idea equivocada de la solidez de las arquitecturas estatales cuando el observador se limita a visitar las grandes ciudades del continente donde siempre se concentran la población más rica, la infraestructura más moderna y los organismos estatales más efectivos. Las cosas son bien distintas cuando se visita el “interior” o “las regiones”, donde se hace evidente la brecha en términos de capacidad gubernamental para proveer servicios básicos o garantizar que las órdenes de la capital se cumplen. Hay un abismo en términos de solidez institucional entre Bogotá y el departamento de Choco, entre Lima y el departamento de Madre de Dios y entre Buenos Aires y la provincia de Jujuy. Los vicios que lastran las instituciones estatales no se distribuyen de manera homogénea sobre el territorio, sino que alcanzan niveles críticos en la periferia, donde problemas como la corrupción o la falta de formación de los empleados públicos son moneda común.

Policías, militares y gendarmes

Muchos problemas que debilitan la administración civil se repiten con los cuerpos de policía y explican por qué los intentos de construir fuerzas de seguridad interna modernas, que hagan innecesario el recurso a las fuerzas armadas para mantener el orden público, han fracasado en muchos países. Los recursos no se suelen invertir donde hacen falta sino donde conviene más a la popularidad de los políticos y el lucro de los hombres de negocios, mejor en los distritos de clase alta que en los más pobres y peligrosos. En ciertos casos, la selección del personal dista de ser óptima. Influencias y corruptelas juegan su papel en el reclutamiento. Como ocurre con el resto de los funcionarios civiles, los policías están a cargo de una función crítica –la seguridad pública– son difíciles de despedir y pueden hacer huelga. La huelga de la Policía Federal en México en julio de 2019, la de la policía del estado de Ceará en febrero de 2020 y la de la Provincia de Buenos Aires el pasado septiembre son algunos ejemplos.

Los problemas de la policía se ven agravados porque su modelo institucional suele basarse en principios poco realistas. A partir de los años 90 la mayoría de las fuerzas policiales fueron diseñadas en base a una concepción de seguridad ciudadana surgida en el contexto de las transiciones democráticas del Cono Sur. Esta visión del trabajo policial enfatizaba su preferencia por instituciones civiles, fuertemente descentralizadas a nivel local, enfocadas en la lucha contra el pequeño crimen, comprometidas con el uso mínimo de la fuerza y confiadas en la capacidad de los programas sociales para atajar por sí mismos el crecimiento de la delincuencia. Además, era un modelo enfocado a las grandes ciudades que prestaba mucha menor atención a las localidades menores y a las zonas rurales. La expectativa era prevenir que las policías pudiesen convertirse en agentes de un régimen autoritario al tiempo que se esperaba que la reducción del pequeño delito crease un entorno de ley y orden para los ciudadanos.

Pero, estos planteamientos ignoraron la eclosión de las economías ilícitas y las estructuras criminales asociadas a las mismas que ocurrieron en la mayor parte de América Latina. La visión de la seguridad ciudadana copiada de Argentina y Chile, que entonces no afrontaban niveles significativos de crimen organizado, promovió modelos policiales inefectivos para combatir estos fenómenos. La apuesta por policías locales podía resultar un paso en la dirección correcta de acercarse al ciudadano, pero multiplicaba los problemas de coordinación entre cuerpos de seguridad que frecuentemente contaban con recursos limitados, débil capacitación técnica y una notable vulnerabilidad a la corrupción. La preferencia por un modelo policial con fuertes restricciones en el uso de la fuerza podía ser deseable, pero también en ocasiones limitó la capacidad de las organizaciones policiales para hacer frente a enemigos de la magnitud de las bandas carcelarias brasileñas o los cárteles mexicanos.

La mayoría de los cuerpos de policía latinoamericanos no aplicó este concepto en su totalidad y se rindió a la evidencia de que los modelos de seguridad centrados en luchar contra la pequeña delincuencia eran inviables si se enfrentaban a organizaciones criminales con una abrumadora capacidad para ejercer la violencia y la corrupción. Como consecuencia, un buen número de cuerpos de policía mezcló la aplicación de la mencionada versión de la seguridad ciudadana con el desarrollo de capacidades más robustas para afrontar amenazas de más entidad. Tal vez, el mejor ejemplo de este equilibrio fue la Policía Nacional colombiana, que consiguió construir una organización de amplio espectro, capaz de cuidar los parques en Bogotá y desmantelar laboratorios de producción de cocaína en las selvas del Putumayo.

Pero no todos los cuerpos de policía contaron con los recursos, la capacidad técnica y el respaldo político para construir modelos organizativos tan complejos como el colombiano. En muchos casos, la visión de la seguridad ciudadana directamente traducida de las transiciones democráticas del Cono Sur se convirtió en el paradigma de lo deseable y lo aceptable, definiendo una hoja de ruta para el desarrollo de doctrinas y la inversión en recursos que resultaba insuficiente justo cuando la región se enfrentaba a una imparable oleada de delincuencia organizada. Este enfoque errado de las políticas de seguridad publica explica en buena medida el fracaso de muchos gobiernos para reducir de manera sostenible la violencia.

Frente a este fracaso, se ha ido abriendo paso la idea de crear fuerzas de policía militarizada o gendarmerías para apuntalar a las frágiles policías civiles y evitar recurrir a los militares en la lucha contra bandas criminales y carteles. La idea no es nueva y las gendarmerías no son raras en América Latina. Eso son la Gendarmería argentina, los Carabineros chilenos o las Policías Militares de los estados brasileños. La cuestión es si tiene sentido multiplicar estas instituciones con el único objetivo de reemplazar a las fuerzas armadas en la lucha contra el crimen. La respuesta tiene que ver con la estructura del sistema de seguridad de cada país y uno de los pocos principios fijos en seguridad: lo más simple siempre es lo mejor.

Las gendarmerías han sido la fórmula escogida para contar con instituciones de carácter militar capaces de cumplir misiones de seguridad interna que demandan un uso de la fuerza por encima del habitual en una policía civil –lucha contra el narcotráfico, seguridad fronteriza, etc.– en el contexto de sistemas de seguridad descentralizados. Este fue el caso de la Gendarmería argentina y la Guardia Nacional venezolana, antes de que las reformas chavistas del sistema de seguridad trastocaran el modelo para garantizar el control político. Sin embargo, la única respuesta para cumplir este tipo de tareas de seguridad interna no ha sido la creación de una policía militarizada. La otra opción usada con frecuencia ha sido el empleo de las fuerzas armadas en apoyo de la policía civil. Una opción tan poco extravagante como para que también haya sido empleada por países tan poco inclinados al autoritarismo como el Reino Unido, cuando se enfrentó al terrorismo norirlandés, o Italia, en la lucha contra la mafia a finales de los 80. Todo ello antes de que la amenaza del terrorismo islamista llenase de soldados las calles de Francia, Bélgica y Austria.

Los países latinoamericanos presentan una multiplicidad de modelos de seguridad en los que fuerzas armadas, gendarmerías y policías civiles se combinan de forma distinta. La cuestión es si la participación de los militares en la lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico es tan nociva como para que aquellos países que los utilizan se lancen a modificar su arquitectura de seguridad y crear una nueva fuerza de policía militarizada para reemplazarlos. Este sería el camino de López Obrador con la Guardia Nacional mexicana, con la salvedad de que no es formalmente un cuerpo militar, aunque integre a antiguos miembros de las fuerzas armadas, cuenta con armamento de guerra y cumple las misiones propias de una gendarmería.

Vale la pena recordar que hubo casos, como Argentina y Uruguay, en los que la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad interna fue un precedente de los golpes de 1973 y 1976. Pero también es verdad que países como Colombia y México, que han desplegado sistemáticamente a los uniformados dentro de su territorio, han estado exentos de intentonas golpistas. En consecuencia, no es fácil encontrar una relación directa entre participación militar en seguridad interna y golpismo. Por otra parte, las gendarmerías también han sido cuestionadas por abusos de derechos humanos. Fue el caso de la Policía Militar de Orden Público (PMOP) hondureña –resultado de transformar el cuerpo de policía militar de las fuerzas armadas en una gendarmería– que recibió fuertes críticas por parte de la Oficina del alto comisionado de los Derechos Humanos de la ONU por su desempeño durante las elecciones de 2017.

La combinación de capacidades militares y funciones policiales –incluida la investigación criminal– que forma el elemento característico de una gendarmería los convierte en organizaciones efectivas, pero enormemente poderosas. Por eso, aquellos que miran a las fuerzas de policía militarizada como una alternativa menos peligrosa para desempeñar funciones de seguridad interna omiten que los militares suelen ver restringidas sus operaciones al apoyo a la policía, la vigilancia y el combate a grupos armados considerados blancos militares legítimos de acuerdo a la legislación internacional. Sin embargo, no pueden investigar actos criminales o realizar detenciones sin presencia de la policía. Esto restringe su poder sobre la población, un límite que no tienen las gendarmerías.

La construcción de un cuerpo de seguridad desde la nada demanda tiempo, resulta caro y se enfrenta a resultados inciertos. Las instituciones de seguridad –como prácticamente cualquier otra organización– son entidades vivas que acumulan experiencia –buena y mala– y aprenden de sus errores. En consecuencia, no se puede aspirar a improvisar una gendarmería a corto plazo y bajo coste. Reclutar, entrenar, encuadrar y desplegar una fuerza efectiva a la vez que respetuosa de los derechos humanos requiere años e inversiones millonarias, condiciones inaceptables para líderes políticos urgidos de conseguir resultados en el corto plazo.

La forma en que se soslayan estas dificultades no siempre es la más apropiada. Ahí están los casos de la PMOP hondureña y la Guardia Nacional mexicana. Ambas organizaciones fueron construidas a partir de fragmentos de las respectivas fuerzas armadas –amalgamados con la antigua Policía Federal en México– con el resultado de que los militares fueron reemplazados por otros militares, esta vez integrados en una institución carente de cohesión, doctrina y experiencia. Una receta para una cosecha de problemas que ambos cuerpos han acumulado, por mucho que un buen número de observadores hayan sido más benignos con el experimento de López Obrador que con el de su homólogo Juan Orlando Hernández. Así las cosas, antes de trastocar el sistema de seguridad de un país y crear instituciones de orden público de la nada, valdría la pena valorar si es una opción estrictamente necesaria. Las reformas suelen ser caminos más seguros que las revoluciones. También en la lucha contra el crimen.

Conclusiones

La fragilidad del Estado y las dificultades para encontrar un reemplazo han consolidado el papel de los militares como una herramienta atractiva para los gobiernos latinoamericanos, en particular si se trata de afrontar una crisis. Aunque su proceso de reclutamiento y entrenamiento se enfrenta a deficiencias importantes, la gestión de personal de las fuerzas armadas resulta menos vulnerable a manejos políticos y favoritismos personales que la administración civil. Presidentes y ministros pueden cambiar a voluntad la cúpula militar, pero es mucho más raro que interfieran en los niveles inferiores del escalafón. Los principios de jerarquía y disciplina garantizan que las ordenes se cumplen sin el riesgo de huelgas o protestas laborales. Finalmente, las fuerzas armadas son probablemente la única institución bajo el control de los gobiernos con cobertura nacional. No solamente se pueden encontrar guarniciones militares en lugares remotos de las distintas geografías nacionales, sino que las marinas y fuerzas aéreas garantizan transporte a bajo coste a cualquier rincón del país.

Cuando se trata de luchar contra el crimen organizado, las fuerzas armadas también presentan algunas ventajas que los gobiernos de turno aprecian. Disponen de la capacidad para enfrentar a los grupos delictivos por bien armados que estén. Además, si sus unidades cumplen este tipo de misiones por tiempo limitado y luego son reemplazadas por otras, resultan más difíciles de corromper que las policías locales permanentemente vulnerables a la amenaza y el soborno. Por otra parte, la población suele mirarlas con más simpatía que a los agentes del orden locales dado que los soldados no suelen regular sus vidas cotidianas y no tiene autoridad para arrestarles. Finalmente, las misiones asociadas a la lucha contra el crimen pueden ser desarrolladas sin necesidad de aumentar significativamente unos presupuestos de defensa que se han mantenido bajo mínimos durante años. En otras palabras, la contribución militar a la lucha contra bandas criminales y cárteles es barata.

El protagonismo adquirido por las fuerzas armadas en los últimos años encierra una profunda paradoja: no tiene nada que ver con el fortalecimiento de las instituciones militares o su capacidad para ocupar parcelas de la actividad estatal, sino con el fracaso de una generación de políticos en su intento de modernizar el Estado y relegar a los uniformados a las tareas que les son propias sin verse obligados a acudir a ellos cada vez que una crisis desborda las limitadas capacidades de la administración pública. El ansiado regreso de los militares a los cuarteles por el que suspiran los adalides del antimilitarismo sólo será posible cuando se aborde con éxito la modernización de los Estados de la región.

El drama es que ya podría ser demasiado tarde. A las puertas de una depresión económica que hará retroceder a la región muchos años en términos de desarrollo económico, es poco probable que queden recursos y voluntad política para abordar unas reformas que no se hicieron en los años de las vacas gordas. En consecuencia, los gobiernos de la región y aquellos en EEUU y Europa que aspiran a ayudarles a navegar la actual tormenta tendrán que mirar a las fuerzas armadas como el último recurso de unos Estados perennemente débiles. El efecto combinado de la crisis de salud pública, la debacle económica y sus inevitables consecuencias en términos de inestabilidad política y violencia prometen convertirlos en un instrumento clave para proteger a la población y apuntalar las instituciones. El auténtico reto estará en cómo establecer los mecanismos de control civil y adaptación militar para poder usar las fuerzas armadas en apoyo de las frágiles democracias latinoamericanas asediadas al mismo tiempo por el caos y el autoritarismo en un escenario sin precedentes desde la década de 1930.

Román D. Ortiz
Vicepresidente de Cordillera Applications Group | @roman_d_ortiz

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