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¿Es viable la convergencia entre la Alianza del Pacífico y MERCOSUR tras los últimos cambios políticos en la región? ¿Es una idea en general aconsejable? ¿En qué términos?

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Tema

¿Es viable la convergencia entre la Alianza del Pacífico y MERCOSUR tras los últimos cambios políticos en la región? ¿Es una idea en general aconsejable? ¿En qué términos?

Resumen

En los últimos años, el tema que quizá más ha captado la discusión sobre el rumbo de la integración latinoamericana es el de la convergencia entre la Alianza del Pacífico (AP) y MERCOSUR, los dos bloques de integración más emblemáticos de la región. Para muestra, un documento reciente de la CEPAL califica a esta convergencia como “necesaria y urgente”.

La idea de la convergencia es, por supuesto, sugestiva, pero su viabilidad es más compleja que obvia. Este análisis estudia su conveniencia y viabilidad a partir del contexto político actual de la región y de las aspiraciones iniciales con las que se fundó la Alianza del Pacífico.

Se concluye que el sentido de urgencia sobre la integración en general, y sobre la convergencia AP-MERCOSUR en particular, es acertado siempre que conduzca a una integración profunda y no a la conformación de nuevos mecanismos estériles. Lamentablemente, estamos lejos de que este sentido de urgencia, junto con la voluntad política que debería derivarse, se vuelva consenso incuestionable entre todos los actores políticos involucrados. El panorama de la integración de la región en el corto y mediano plazo apunta más bien a avances discretos y frágiles.

Análisis

A veces por ocuparnos de lo urgente no lo hacemos de lo importante. Algo así ha pasado con la integración latinoamericana, que por 60 años ha visto proliferar bloques y mecanismos, pero poco cumplimiento de las metas más básicas. Los líderes políticos suelen tener otras mil distracciones. Los costes y esfuerzos de la integración en el corto plazo se ven tan grandes frente a unos beneficios que parecen tan lejanos que es fácil encontrar excusas para aplazar las labores. Pero las negligencias acumuladas no restan importancia a lo fundamental.

En materia de integración los beneficios son innegables. La integración crea mercados ampliados, fomenta la eficiencia productiva, facilita mayores economías de escala, extiende y amplifica las cadenas de valor y promueve la movilidad de las personas. De la mano de prácticas de buen gobierno, las fuerzas de la integración facilitan la inclusión social. Y cuando la integración regional comulga con una vocación de apertura al mundo en vez de querer crear murallas y cerrarse, ésta facilita una buena articulación con los mercados globales.

A veces se esgrime que mayores esfuerzos por la integración regional no son relevantes en América Latina por la poca participación que tiene el comercio intrarregional en el comercio exterior de sus países, de apenas un 16%. No sólo esa poca participación revela un potencial todavía por explotar sino también que el comercio intrarregional es clave para la diversificación exportadora de los países, en particular para la exportación de manufacturas. Promoverla ayuda a seguir ascendiendo escalones en la producción y prestación de servicios de alto valor agregado.

Igual de importante es la posibilidad que brinda la integración de articular una voz unificada que le dé a América Latina mayor peso internacional. Un bloque articulado defiende mejor sus intereses que países dispersos y fragmentados. Dado su carácter republicano y el perfil más común de su política exterior la región haría un aporte mayor a la gobernanza global y a la estabilidad del sistema internacional con una tónica no muy distinta de la que hace la UE. Además, lo importante gana el tinte de urgente –aunque lastimosamente no para todos los ojos– cuando se tiene en cuenta el pesado manto de incertidumbre y de pesimismo que ha traído la era Trump, en la que los cimientos del orden mundial y multilateral ya no se pueden dar por descontados. La integración regional ofrece sentido de propósito y contrapeso frente a esas fuerzas entrópicas. América Latina goza de especiales lazos históricos y de continuidades culturales, que puestos en función de proyectos de integración meditados y audaces podrían dar frutos considerables en prosperidad para los ciudadanos de la región.

Pasando de las aspiraciones a los hechos, si bien todavía falta mucho trecho por recorrer en materia de integración, la década que está terminándose no estuvo falta de progresos. Hubo dos acontecimientos celebrados con optimismo por el cambio que representan frente al pasado y la esperanza que generan de evolución positiva. El primero y más reciente de los dos fue la reactivación del MERCOSUR, conformado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, tras la llegada de Mauricio Macri a la presidencia argentina en 2015.

Antes de Macri, el MERCOSUR se había estancado en un largo período de politización y querellas internas, que no lograban resolverse a través de sus instituciones. Hubo pocos esfuerzos por la internacionalización del bloque, que perdió credibilidad internacional. La era Macri trajo consigo una disminución de las diferencias internas y las restricciones al comercio intra-bloque, nuevos acuerdos intrarregionales en materia de inversión y compras públicas, reformas institucionales para reducir su peso burocrático y el relanzamiento de las negociaciones comerciales con la UE y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), ambas finalizadas en 2019. MERCOSUR ha recuperado la senda de avance acorde con sus principios fundadores.

El segundo acontecimiento de la década, sin duda con efectos indirectos en el primero, fue la fundación de la Alianza del Pacífico (AP) en 2011 por Chile, Colombia, México y Perú. Es una apuesta por el regionalismo abierto y por la integración profunda entre sus miembros, que suma nueve años de continuidad y avances.

El reciente dinamismo de estos dos bloques y sus crecientes acercamientos recíprocos han puesto en marcha la idea de una posible convergencia entre ambos. La imagen del mercado común latinoamericano que se conformaría, incluyendo a las economías más importantes desde México a Argentina, pasando por Brasil y Colombia, es muy sugestivo y se parece al cumplimiento de un anhelo moderno de integración que ha existido por lo menos desde la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960. La idea merece un análisis de su viabilidad desde la perspectiva de la Alianza del Pacífico, teniéndose en cuenta los últimos cambios políticos en la región.

En sus extremos, por un lado puede decirse que la convergencia con MERCOSUR representa para la Alianza del Pacífico un norte natural de expansión del mercado común hacia el resto de América Latina y, por tanto, esta convergencia debería convertirse en su objetivo más importante. Por el otro, la convergencia representaría una distracción de sus objetivos más importantes de integración profunda y de la estrategia de ingreso individual de cada uno de sus nuevos integrantes.

Para determinar cuál es el caso, este análisis comienza analizando la trayectoria de la Alianza del Pacífico y sus desafíos actuales y examina posteriormente el origen de la idea de convergencia, los términos en los que puede darse y su viabilidad en el contexto político actual.

Alianza sobresaliente… y ordinaria

La Alianza del Pacífico se destacó desde su creación por las cualidades de sus miembros. Chile, Colombia, México y Perú han sido por varios años algunos de los líderes de la región en desempeño económico, estabilidad institucional y macroeconómica, fomento de un ambiente propicio para hacer negocios, recepción de inversión extranjera directa, calificación de riesgo país y ambición de internacionalización. Las posibilidades de sacar adelante entre un grupo de países con estas características acuerdos de integración profunda se multiplicaban. Todos los miembros fundadores ya habían firmado acuerdos de libre comercio con EEUU y la UE y todos son miembros o candidatos de la OCDE.

Este hecho implica una enorme diferencia frente los anteriores bloques de integración de pequeño formato creados hasta la fecha, como la Comunidad Andina (CAN), los proyectos de integración centroamericanos o el mismo MERCOSUR. Todos habían sido fieles a la lógica de la contigüidad geográfica como criterio tácito de decisión sobre los miembros del bloque. Tal lógica puede llevar a sacrificar la voluntad política de los miembros, pues ésta no siempre es idéntica entre vecinos de una misma subregión. A veces ha bastado con que uno de ellos pierda el interés en el proceso con un cambio de gobierno para que éste se estanque.

La Alianza, en cambio, hizo las cosas al contrario: aceptó heterogeneidad geográfica para privilegiar la voluntad política, con el propósito de que esta derive en compromiso y acciones coordinadas hacia la integración profunda. México no es país limítrofe de los miembros sudamericanos de la Alianza. Perú y Colombia sí lo son, pero sólo en un área selvática sin infraestructura de transportes relevante para el comercio bilateral. Nada de esto fue impedimento. Al otro lado del Atlántico, las ampliaciones de la UE ya habían demostrado que la contigüidad limítrofe no era un requisito para la viabilidad de un proyecto de integración: faltaba apenas que un bloque aplicara con éxito este mismo principio en América Latina.

Ha ayudado, además, el hecho de que la Alianza está compuesta por un grupo muy pequeño de miembros, apenas cuatro, lo cual facilita la consecución de consensos en las fases de gestación de un bloque de integración. Desde su creación la Alianza ha dejado abierta la invitación a los demás países de la región a que se unan bajo condiciones de acceso transparentes: que los candidatos a miembros plenos sean democracias con ejercicio pleno del Estado de Derecho y tengan firmados tratados individuales de libre comercio con cada uno de los miembros del bloque.

El nombre “Alianza del Pacífico” confunde, pues parece insinuar que fue concebida con la aspiración de vincular sólo a países con litoral en el Pacífico. Pero cuando se estudian las primeras declaraciones presidenciales de la Alianza, así como el Acuerdo Marco, el tratado internacional que la oficializó en 2012, queda claro que no es así. Allí se observa que el bloque aspira a contribuir a la integración de toda América Latina y que el apelativo ‘Pacífico’ está más relacionado con la ambición de proyectarse a Asia-Pacífico, al ser esta la cuenca oceánica de mayor dinamismo comercial. El proyecto no sería incompatible con una Venezuela post-chavista, ni con una Cuba post-revolucionaria, ni con los actuales miembros del MERCOSUR. Más que ‘del Pacífico’, del nombre del bloque debería destacarse más la ‘Alianza’, un apelativo refrescante y etimológicamente profundo, que por sí solo muestra la intención de hacer las cosas distintas.

A pesar de las numerosas diferencias institucionales, el arranque inicial de la Alianza tiene varias similitudes con el de las comunidades europeas en los años 50. Hoy la UE es un proyecto de 27 Estados pero jamás habría conseguido avanzar tanto si hubiera comenzado con un formato tan grande, en vez de los seis países en los que se gestó el embrión de la integración. Tanto en la Alianza como en el caso europeo el proyecto surgió como un proyecto de pocos, con una más sencilla consecución de consensos, privilegiándose el criterio de la voluntad política sobre la extensión territorial. La adherencia de los demás interesados es más fácil cuando el éxito inicial del proceso aumenta las razones para creer en él.

El conjunto de características con las que echó a andar la Alianza significó una sacudida para el mapa de la integración regional, pues el resto de iniciativas (como MERCOSUR, ALBA, CAN, Proyecto Mesoamérica o la CELAC) estaban politizadas o ideológicamente comprometidas las unas, o estancadas o con formatos inadecuados para sacar adelante la integración las otras.

El logro más importante de la Alianza ha sido la firma del Protocolo Adicional, en 2014 y vigente desde 2016, que constituye la creación de la zona de libre comercio entre los países miembros del bloque al desgravar por completo el 92% de las posiciones arancelarias y acordar un período de desgravación de 15 años para el 8% restante. Junto con esto, se han hecho esfuerzos para integrar los mercados bursátiles de los cuatro países en el Mercado Integrado Latinoamericano (MILA). Se ha creado una plataforma de movilidad estudiantil mediante becas de la Alianza del Pacífico, ha habido cooperación en materia de cambio climático, se han eliminado restricciones de visado para estancias cortas entre los miembros, se han firmado acuerdos de cooperación diplomática y consular para algunos países, se ha buscado llamar el interés de la comunidad internacional a través de la figura de país observador y se han hecho docenas de actividades de promoción internacional a través de las agencias de promoción de los países y de sus embajadas en todo el mundo.

Se podría concluir que la Alianza no tuvo un mal comienzo y que su activo más importante ha sido la resiliencia ante los cambios de orientación ideológica de los gobiernos de sus países miembros. México ha visto pasar las presidencias de Felipe Calderón, Enrique Peña Nieto y Andrés Manuel López Obrador; Colombia las de Juan Manuel Santos e Iván Duque; Perú las de Alan García, Ollanta Humala, Pedro Pablo Kuczynski y Martín Vizcarra; y Chile las de Sebastián Piñera, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera de nuevo. Las múltiples corrientes políticas de derecha y de izquierda de estos dirigentes muestran consensos nacionales entre los partidos con opción de poder sobre la importancia de seguir con el proyecto.

Sin embargo, más allá de los logros genuinos que ha tenido el bloque, de su continuidad y del entusiasmo que sigue despertando, la Alianza ha sufrido cambios sutiles pero determinantes en estos años, que están alterando la velocidad en la que produce resultados, así como el potencial del bloque en el futuro.

Entre los cambios benignos, pero embarazosos, se cuenta el aumento de la complejidad y del número de temas abordados, muchos de los cuales, sin dejar de ser importantes, no están relacionados de manera directa con los objetivos de la integración profunda (libre movilidad de bienes, servicios, capitales y personas), involucrando temas de equidad de género, sostenibilidad o cultura. Este cambio de lenguaje, más en clave de la agenda multilateral de la ONU y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), coincide con la segunda presidencia de Bachelet, tras dirigir ONU Mujeres. A pesar de lo arduo, este nuevo lenguaje puede ayudar al bloque a ser menos rechazado por ciertos públicos, sobre todo internos y más alejados del ámbito empresarial.

Una de las cualidades iniciales de la Alianza fue el fomento de múltiples mesas técnicas de negociación, como compras públicas, servicios y capitales, y movimiento de personas, que implicaban la multiplicación de las áreas de negociación. Pero ya son más de 20 las mesas temáticas, todas con un mandato relacionado con la cooperación pero no siempre con la integración profunda, y algunas sin total transparencia sobre los avances en el cumplimiento de objetivos y agendas de trabajo. La Alianza se ha vuelto más densa, más verbosa, más difícil de leer. El seguimiento de su labor es más complejo por la tensión natural entre querer mostrar muchos resultados para ampliar su legitimidad pública y la necesidad de su evaluación objetiva para seguir adelante. La Declaración de Lima, tras su primera cumbre en 2011 fue de tres páginas, sucinta como la mayoría de sus documentos en los primeros años, mientras que la Declaración de Lima de la última cumbre en 2019 fue de 24.

Resulta más desalentador, en cambio, la pérdida de ritmo de la Alianza en los últimos años en sus resultados concretos sobre integración. Del ritmo febril y entusiasta inicial, con dos y hasta tres cumbres presidenciales por año, hemos pasado a una anual y a menos productos de talla, como fue el Protocolo Adicional. La Cumbre de Puerto Vallarta de 2018 fue muy positiva por refrendar la Visión Estratégica 2030 –como si los dirigentes de entonces se preocuparan de que el mecanismo se extraviara en el futuro–, pero esa misma Visión demuestra una ambición más moderada. El documento propone que la Alianza sea “más integrada, más global, más conectada y más ciudadana”, con metas concretas como la duplicación del comercio intra-bloque, la eliminación de barreras no arancelarias, la visa única para sus países y el libre movimiento de personas. Las metas son correctas, pero es difícil explicar por qué dilatarlas más de 10 años cuando podrían ejecutarse en algunos casos en el corto plazo.

Aunque la Alianza tuvo algunos logros notables, hay muchas áreas de progreso incipiente. Aunque las negociaciones han avanzado a través de la figura de Estado Asociado, la Alianza todavía no ha completado ningún acuerdo comercial con terceros países; la figura de Estado Observador como mecanismo de promoción internacional del bloque está agotada y requiere nuevas ideas; el interés inicial de Panamá y Costa Rica de ser miembros plenos se esfumó sin muchas explicaciones públicas; los primeros acuerdos consulares y de embajadas compartidas no se volvieron a repetir, ni se tradujeron en un cambio de modelo hacia unas relaciones diplomáticas coordinadas y pensadas en bloque; la integración bursátil y financiera todavía está en sus fases iniciales; no ha habido avances profundos en movilidad de personas ni en homologación de títulos de educación superior; y las menos de 3.000 becas de la Plataforma de Movilidad Académica y Estudiantil de la Alianza están lejos de generar el efecto transformador del tejido social intra-comunitario del programa Erasmus. Sobre todo, falta mucho trecho para que la existencia y razón de ser de la Alianza sea valorada públicamente más allá de las redes empresariales.

La Alianza ha sido en América Latina el club de la voluntad política, pero también le ha faltado más voluntad política para seguir mostrando avances intrépidos que le aseguren mantener su liderazgo y centralidad en la integración de América Latina. Lo importante se sigue aplazando por lo que parece urgente.

Más preocupante que las agendas postergadas son dos sucesos posteriores a la Cumbre de Puerto Vallarta de 2018: los cambios de gobierno en México y Colombia, por el estrés institucional adicional que han provocado.

El caso de México es claro. A diferencia de Humala en Perú, que fue moderando sus posiciones en su transición de candidato a presidente, López Obrador es el primer presidente del bloque que gobierna con notoria apatía por la liberalización comercial y un aparente desinterés por los objetivos de la Alianza. El presidente de México es reticente a liderar la internacionalización de su país a través de visitas de Estado y giras internacionales. En marzo de 2019 desmontó ProMéxico, generando un vacío institucional no cubierto por la absorción de sus funciones por la secretaría de Relaciones Exteriores, causando problemas de coordinación para la promoción de los países con sus agencias homólogas en el resto de la Alianza. Además, simpatiza con el régimen de Nicolás Maduro, compitiendo con el resto de miembros de la Alianza en la OEA y otros escenarios, pues éstos –integrantes del Grupo de Lima y más impactados por los flujos de migración venezolana– se han vuelto cada vez más activos en promover un cambio de régimen en Venezuela. La XIV Cumbre, en Lima en julio de 2019, fue la primera cumbre en toda la historia sin la presencia de todos los presidentes. México estuvo representado por su secretario de Exteriores y pasó de ser uno de los países con mayor liderazgo para convertirse transitoriamente en un integrante incómodo y escéptico. La noticia a celebrar es que México no haya denunciado el Acuerdo Marco para retirarse de la Alianza.

El caso de Colombia es menos obvio. Con un gobierno de derecha o centroderecha, Duque ha sido un promotor convencido y convincente de los objetivos de la Alianza y ha participado activamente en sus eventos. Pero en los escenarios externos, ha preferido un tono muy confrontacional de la diplomacia regional contra los regímenes políticos de inclinación ideológica opuesta, en particular la dictadura venezolana. Esto rompe con la tradición de la Alianza, pues todos los presidentes se cuidaban de calibrar su lenguaje, para evitar que la Alianza se ganara enemigos gratuitos. Duque convirtió a Colombia en el primer país en retirarse definitivamente de UNASUR, denunciando a este mecanismo como una “caja de resonancia de Venezuela”, y rompiendo a su vez con otra tradición, esta vez latinoamericana, no muy virtuosa pero menos riesgosa diplomáticamente, según la cual los mecanismos de integración estancados no mueren directamente, sino que se dejan inactivos e inmóviles como criaturas embalsamadas.

Más pernicioso todavía fue el paso adicional dado bajo el liderazgo de Duque: terminar de enterrar a UNASUR para liderar la creación de Prosur, una organización de sesgo ideológico, redundante, que difumina las energías para construir la integración en vez de potenciarlas, que tiene la lógica de un club de derechas suramericanas y que puede contribuir poco a la integración regional como en su momento lo hizo el chavismo, con una opuesta orientación política. Muy desafortunado fue el mensaje indirecto que se le dio a México: los otros tres miembros acordaron participar en la creación de un foro de integración y cooperación latinoamericano en el que México estaba excluido. Prosur, esta nueva huida hacia delante de la integración latinoamericana, constituyó un caso de indisciplina y dispersión que la Alianza del Pacífico no había experimentado antes y con consecuencias diplomáticas que van a tardar en sanar.

Con estas nuevas tensiones en la región, los simpatizantes de la integración tienen que conformarse con ambiciones moderadas y alegrarse de que el mecanismo que constituye la Alianza no se haya roto. La Alianza entró en un período más lento, sin la voluntad política pasada, bien por falta de convencimiento sobre sus propias virtudes o bien por indisciplina y desconcentración.

La noticia de la aspiración del Ecuador de Lenin Moreno de convertirse en miembro pleno es sólo agridulce. La Alianza de media máquina de la actualidad está sedienta de mostrar resultados y terminará aceptando a su quinto miembro en pocos meses. Pero, con la volatilidad política de Ecuador, ¿quién asegura que el interés de hoy lo va a mantener el gobierno siguiente? Como la arquitectura institucional de la Alianza es todavía muy simple y todas las decisiones se toman por consenso, la evolución del bloque es crónicamente sensible a los cambios de gobierno de sus países miembros. La llegada de nuevos socios sería más aconsejable luego de que la integración se profundice y de que la arquitectura institucional evolucione un poco más. Pero pasos en esa dirección no se ven muy viables en el corto plazo. El balance de la llegada de Ecuador a la Alianza sería en términos generales positivo, sobre todo para la política exterior y comercial de Ecuador, pero los factores de riesgo existen.

La convergencia es sugestiva pero esquiva

La idea de la convergencia entre la Alianza del Pacífico y MERCOSUR surgió en 2014, con la segunda presidencia de Bachelet. Puede pensarse que fue diseñada para resolver asuntos de índole interna de Chile: mejorar las relaciones bilaterales con Brasil y Argentina, cuando Dilma Rousseff y Cristina Fernández de Kirchner estaban en el poder, y buscar el beneplácito de otros públicos nacionales con un leve viraje narrativo del proyecto de la Alianza, sumado a los cambios ya mencionados que trajo su presidencia para el bloque. Sin embargo, su iniciativa de la convergencia con MERCOSUR también ayudó a resolver un problema de comunicación externa que se estaba gestando en la Alianza desde su fundación. Por más que se insistiera en que el proyecto era de regionalismo abierto y que cualquier otro país podía participar en él, la Alianza parecía haberse construido de espaldas al MERCOSUR y, por extensión, a cualquier otro proyecto de integración existente en la región. Se aceptaba sin reparo como observadores a países de otros mecanismos –Uruguay y Paraguay solicitaron ese estatus en 2013–, pero no se había hablado abiertamente de la viabilidad de acercamientos con otros bloques, lo cual podría ser muy fructífero. Los cambios de gobierno con Macri en 2015 y Temer en 2016 aumentaron la posibilidad del acercamiento.

Desde entonces ha habido un diálogo creciente entre las dos instancias con la realización de foros y la publicación de documentos apoyados por organismos multilaterales como la CEPAL y el BID. Existe una Hoja de Ruta para la convergencia desde 2017 y en 2018 se aprobó un Plan de Acción, de un carácter exploratorio, en el marco de la primera cumbre Alianza del Pacífico-MERCOSUR, realizada junto con la cumbre de la Alianza en Puerto Vallarta. Está claro que la firma de acuerdos de facilitación de comercio entre ambos bloques sería fructífera para promover el comercio intrarregional y la integración. Gracias al trabajo de análisis de los organismos multilaterales, se han identificado ámbitos en los que se podrían obtener resultados concretos para las dos partes, como la cooperación regulatoria y la reducción de obstáculos técnicos al comercio, la facilitación de inversiones, el reconocimiento a los programas de Operador Económico Autorizado, el mercado digital y los servicios.

Es necesario hacer tres observaciones sobre la viabilidad de este proceso de convergencia. La primera, reconocer que la convergencia AP-MERCOSUR no es incompatible con los objetivos fundadores de la Alianza, que proponían una integración más profunda entre sus miembros, lazos comerciales crecientes con el resto del mundo –incluyendo América Latina– y que dejaban la invitación abierta a unirse al resto de países de la región. Esta convergencia es asimismo coherente con las declaraciones presidenciales de la Alianza y con las aspiraciones de su Acuerdo Marco, así como con lo establecido en la Visión Estratégica 2030. La idea de una convergencia entre bloques mejora, además, la estrategia de comunicación de la Alianza hacia el resto de la región, pues neutraliza los temores de que los miembros de otros bloques tengan que renunciar a éstos como único medio de acercarse a la Alianza o de que ésta existe sólo para desarticular los proyectos de integración anteriores. En ese sentido, el plan de convergencia con MERCOSUR podría servir como modelo para acercamientos a futuro con otros mecanismos como el SICA o el CARICOM, o con Bolivia a través de la CAN.

La segunda observación es que de una convergencia AP-MERCOSUR no se debe esperar una fusión de ambos grupos en bloque nuevo que pudiera llamarse Alianza Latinoamericana o Mercado Común Latinoamericano. No es algo realista en el corto y medio plazo. Las arquitecturas institucionales de los dos bloques son muy diferentes. Y si cada uno ya tiene dificultades afinando las voluntades políticas al interior para sacar adelante la integración profunda a pesar de que ambos son proyectos de pocos, estas dificultades se multiplicarían al convertirse en proyecto de muchos hasta no lograrse una arquitectura institucional diferente que facilite la toma de decisiones para no caer en la inoperancia. Cada grupo haría más si sigue afianzando la integración en su interior antes de aventurarse a expansiones mayores. Más bien, si se llegara a acuerdos derivados del diálogo para la convergencia, éstos podrían tomar la forma de Acuerdos de Alcance Parcial en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), a la que pertenecen todos los miembros de la Alianza y del MERCOSUR, lo cual le daría nueva vida a este mecanismo y brindaría la ventaja adicional de que otros socios de ALADI que no pertenecen a estos bloques podrían a futuro suscribir esos acuerdos, lo que ampliaría su alcance regional.

La tercera y última observación es que, a pesar del anhelo de muchos y de los esfuerzos de los organismos multilaterales, es poco factible alcanzar resultados concretos y significativos en el corto plazo. De un lado, la Alianza, como se ilustró líneas arriba, entró en un período más pausado y de tensiones crecientes que no facilitan resultados destacados en materias comercial y de integración. Del otro, las cosas no son muy distintas en MERCOSUR. Bolsonaro no parece tener el interés ni el liderazgo suficiente para impulsar la convergencia desde MERCOSUR, sin contar con que México y Brasil todavía no han firmado un acuerdo comercial significativo que sirviera de base para la convergencia. Encontrándose sus líderes en las antípodas ideológicas es difícil que esto suceda. El regreso del kirchnerismo con Alberto Fernández plantea nuevos retos. Sus posiciones frente a MERCOSUR y al regionalismo abierto deben confirmarse. Todavía está por ver si sus desavenencias con Bolsonaro no van a afectar el funcionamiento del MERCOSUR y si aceptará el acuerdo comercial con la UE. La cercanía de Fernández al régimen de Maduro, o sus críticas al gobierno de Chile en medio de la reciente oleada de protestas sociales, van a distanciar a Argentina del Grupo de Lima a menos de que haya un cambio de curso, lo cual dificulta doblemente las posibilidades de que los diálogos para la convergencia rindan frutos.

Es lamentablemente significativo que a pesar de la declaración conjunta de la Alianza del Pacífico y MERCOSUR en la Cumbre de Puerto Vallarta de 2018, en la que se plasmó el compromiso de hacer un seguimiento semestral al Plan de Acción para la convergencia, la declaración presidencial de la Cumbre de Lima de 2019 no incluye ninguna referencia a la convergencia con MERCOSUR. La Cumbre de Lima fue en julio, antes del cambio de gobierno en Argentina. No hay que esperar entonces resultados muy distintos en el próximo par de años. Una vez más, lo importante –que es la integración– se está volviendo a aplazar.

Conclusiones

El paso del tiempo y la carencia de resultados más definitivos no le resta importancia a la integración: la aumenta. Los países de la región sin la integración se vuelven más desconectados e irrelevantes en el escenario global. La coyuntura internacional en la era Trump crea un nuevo sentido de urgencia. Si en los últimos años solía decirse que la integración regional no pasaba por su mejor momento, con excepción de la Alianza del Pacífico, hoy puede decirse que la Alianza, a pesar de sus logros, tampoco pasa por su mejor momento.

Uno de los mayores riesgos de la Alianza es la autocomplacencia, el creer que ya se ha avanzado mucho y dejar de promover una agenda ambiciosa de acuerdos para la integración profunda. Pese a las tensiones crecientes entre algunos de sus miembros, debemos celebrar que el mecanismo por lo menos continúe vigente. Si la Alianza ya había mostrado una ligera pérdida de ritmo en comparación al ímpetu inicial, tras los cambios políticos del último año y medio, el bloque se debe contentar con pocos frutos y progresos discretos.

Aunque la convergencia AP-MERCOSUR es una excelente idea de mutuo beneficio, es un proyecto poco factible en el corto plazo por los cambios políticos recientes en ambos bloques. Así como ocurre con la integración profunda al interior de la Alianza, la gran dificultad que afronta la convergencia es que no todos los actores políticos involucrados la ven como urgente ni reconocen su importancia. Ahora bien, la convergencia AP-MERCOSUR sólo es interesante para la Alianza si complementa unos mayores esfuerzos por la integración profunda dentro del bloque, no si los reemplaza. Asimismo, la convergencia es interesante para MERCOSUR si se convierte en un incentivo para continuar sus procesos de apertura hacia terceros y de armonización interna, no si los reemplaza.

En ese sentido, desde la perspectiva de la Alianza del Pacífico, la convergencia no es una distracción: es un proyecto compatible con sus objetivos fundacionales y la integración latinoamericana. Sin embargo, la idea de la convergencia tampoco representa un norte para este bloque en el corto y medio plazo. Aunque se trata de un proyecto muy importante, la meta debería ser seguir avanzando hacia la integración profunda de sus países miembros.

Juan Fernando Palacio
Universidad Pontificia Bolivariana (UPB), Medellín (Colombia)

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La convergencia entre la Alianza del Pacífico (AP) y MERCOSUR podría ser la llave maestra de ese nuevo escenario regional.

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Resumen

Pocas veces había sido tan urgente avanzar en procesos de integración y cooperación regional y pocas veces el escenario político para ello ha sido tan desalentador. La tesis básica de estas líneas es que la convergencia entre la Alianza del Pacífico (AP) y MERCOSUR podría ser la llave maestra de ese nuevo escenario regional.

Índice

Resumen – 3
(1) Introducción – 3
(2) Desafíos globales – 3
(3) La región ante la crisis del multilateralismo – 5
(4) Coordinación en el G20 – 7
(5) Diálogo y cooperación con China – 7
(6) La instalación de una Casa América Latina en Pekín – 9
(7) El proceso de integración debe tener vocación regional – 11
(7.1) Las exigencias del escenario internacional – 12
(7.2) Las externalidades asociadas a la producción de bienes públicos regionales – 12
(7.3) Los beneficios de un mercado regional ampliado – 13
(7.4) Las agendas vecinales – 14
(7.5) Facilitación de comercio – 14
(7.6) Pragmatismo y flexibilidad institucional – 15
(7.7) Las cadenas de valor y las políticas públicas en torno a ellas pueden ser un poderoso instrumento de la integración regional – 16
(8) Relevancia estratégica del acuerdo MERCOSUR-UE – 18
(8.1) El favorable impacto de este acuerdo sobre la integración regional – 18
(8.2) UE-América Latina: una gran posibilidad que se ha subestimado – 19
(8.3) El favorable impacto de este acuerdo sobre la integración regional – 19
(8.4) Importantes beneficios para la UE – 20
(8.5) Una mirada estratégica para el acuerdo UE-MERCOSUR – 20
(9) A modo de conclusión: vaivenes políticos recientes y reflexiones estratégicas – 21

(1) Introducción

Pocas veces había sido tan urgente avanzar en procesos de integración y cooperación regional y pocas veces el escenario político para ello ha sido tan desalentador. Décadas y décadas de discurso integracionista muestran logros demasiado modestos y, por ende, cuesta en esta coyuntura insistir en la retórica integracionista.

Paradójicamente, tan bajo es el nivel de integración regional, particularmente en América del Sur, que iniciativas comparativamente modestas, bien elegidas y mejor administradas, podrían mejorar el clima ambiente, abriendo luego espacio a otras de mayor complejidad.

La tesis básica de estas líneas es que la convergencia entre la Alianza del Pacífico (AP) y MERCOSUR podría ser la llave maestra de ese nuevo escenario regional. Es cierto que las actuales realidades políticas parecieran desechar propuestas de este tipo; sin embargo, no es descartable que las oscilaciones del escenario internacional y de las propias realidades regionales vayan abriendo ventanas de oportunidad que habría que aprovechar. Para que eso ocurra, es importante ir sembrando las semillas respectivas. Ese es el objetivo de este trabajo. Examinaremos, pues, posibles iniciativas que se podrían promover en esta convergencia y también las dificultades que hoy afronta esta apuesta.

(2) Desafíos globales

Para los que creemos firmemente en la necesidad de la integración regional, el momento es particularmente doloroso. En efecto, la coyuntura global de incremento del proteccionismo, crisis acentuada del multilateralismo, violenta desaceleración del comercio internacional, amenazas de una nueva Guerra Fría que termine politizando el comercio y las inversiones, y la acentuada emergencia de posturas de ultraderecha, son todas amenazas suficientemente fuertes como para exigir posturas latinoamericanas más perfiladas en estos temas, promoviendo alianzas con actores extra-regionales en busca de la defensa y renovación del multilateralismo.

Si a lo anterior se agregan los desafíos que plantea el cambio climático , es bastante claro que las soluciones traspasan de lejos las fronteras nacionales, abogando por enfoques globales o al menos regionales en estos desafíos. Algo parecido puede decirse respecto de otros desafíos igualmente inéditos, tales como los efectos de las nuevas tecnologías disruptivas (IA, robótica, Big Data y e-cloud), examinando no sólo sus impactos económicos y sociales sino también la protección de los datos personales, la regulación de tecnologías de control de las personas (reconocimiento facial, influencia de las fake news y los bots en elecciones, y el uso no autorizado de datos personales para promociones comerciales hechas a medida) o la adopción de reglas de regulación económica en torno a los paraísos fiscales, el incremento de operaciones de e-commerce que no tributan, debilitando así la fiscalidad global.

Estos y otros desafíos similares demandan cada vez más un gobierno de la globalización, que hoy responde casi exclusivamente a la dinámica privada de negocios que trascienden las fronteras nacionales. La presión social por el cambio climático empieza tímidamente a imponer algunos límites a dicha dinámica y los sucesivos acontecimientos de malestar y explosión social buscan imponer algunos límites a la desigualdad, sin obtener aún logros de importancia.

El conflicto EEUU-China ha ocupado el centro de la agenda internacional, desviando la mirada de los temas más arriba reseñados. Sin embargo, más temprano que tarde dicho conflicto deberá empezar a lidiar con tales temas. No es posible pensar en un nuevo multilateralismo, más acorde con los desafíos del siglo XXI, en el que no participen tanto China como EEUU, ya que ningún nuevo multilateralismo podría gestarse excluyendo a cualquiera de estos dos actores globales decisivos. Ninguna solución al cambio climático será viable si alguno de estos dos gigantes no participa de ella. Acuerdos sobre tributación de las transnacionales y del comercio electrónico, protección de datos personales, vigilancia de paraísos fiscales y transparencia en Internet, todos ellos son temas que, se quiera o no, sólo podrán ser abordados en serio en un diálogo EEUU-China.

La pregunta que surge entonces es si América Latina tendrá algo que decir en alguno de estos temas o si conscientemente abdicaremos de tener opinión, esperando que “los grandes” hablen y en ese momento la región se alineará, según los vientos políticos que soplen en cada país. Ese sería un triste epílogo para cualquier intento de cooperación regional. Ahora bien, insistir en la retórica integracionista aporta poco, particularmente si se insiste en recetas fracasadas.

Como enseñó Einstein, si aplico siempre la misma receta lo más probable es que obtenga el mismo resultado, salvo un cambio drástico en las condiciones del experimento. Ello quiere decir que no tiene sentido insistir en modalidades que hacen un sinónimo entre integración y acuerdos comerciales, que pretenden copiar la experiencia de integración europea y que pretenden que la integración es una tarea que se ejecuta y agota al nivel intergubernamental. La debilidad de nuestros activos institucionales, la escasa diversificación de nuestra base productiva y exportadora y lo limitado de los liderazgos regionales inviabilizan dichas aproximaciones.

La pregunta obvia entonces es: ¿cuál puede ser un espacio viable para que la región empiece a articularse mejor en algunas pocas iniciativas? Y ¿cómo podrían ayudar estas iniciativas a que la región mejore también su estrategia de alianzas y de posicionamiento internacional? Veamos como la convergencia entre la AP-MERCOSUR puede colaborar en esa dirección.

(3) La región ante la crisis del multilateralismo

El sistema multilateral de comercio (SMC) vive una profunda crisis. La punta del iceberg es la disputa entre las dos principales economías, la que afecta al conjunto de la economía mundial, ocasionando una brusca desaceleración en el comercio internacional de bienes e introduciendo altos grados de volatilidad e incertidumbre en la economía global. Ello se traduce en freno a las inversiones, afectando la capacidad futura de crecimiento y, por ende, generando condiciones para un período probablemente de varios años de un crecimiento mundial muy inferior al de décadas precedentes y de una expansión del comercio mundial apenas una modesta fracción de lo que conocimos en las últimas dos décadas.

Por otra parte, tanto las medidas de Trump como las respuestas chinas transgreden las normativas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Otros países afectados por las medidas comerciales norteamericanas han reaccionado o amenazan reaccionar con represalias en contra de productos norteamericanos. En otro foco de conflicto, EEUU cuestiona el Órgano de Apelación de la OMC y al bloquear la nominación de sus miembros, podría hacerlo inoperante a fines del 2019. La cercanía de una crisis terminal de la OMC alerta entonces sobre la necesidad de preservarla, reformándola y adecuándola a las nuevas exigencias de la economía mundial.

Es necesario reconocer que el SMC no está pudiendo lidiar con los desafíos económicos y comerciales del siglo XXI: la intensidad del cambio tecnológico; la irrupción de China y Asia emergente como actores relevantes del comercio mundial; la organización industrial en torno a cadenas de valor; la plétora de acuerdos comerciales preferenciales promovidos por EEUU, China y la UE; y, en fin, el comercio digital y el vínculo del comercio con el medio ambiente, cambio climático y el mundo del trabajo. El listado es largo y determinante y ello hace que la OMC vaya perdiendo relevancia día a día.

Peor aún, dada la lógica del consenso que prima en las negociaciones de la OMC, está claro que no queda allí espacio para abordar el marco de los nuevos temas con que debe lidiar el comercio multilateral. Agrava el escenario el hecho que los grandes del comercio internacional –EEUU, la UE, China y Japón– hayan optado por acuerdos comerciales bilaterales con socios de menor tamaño. Aprovechar las ventajas de las asimetrías presentes en estas negociaciones –tamaño de mercados, poder económico, capacidad de lobby y pesos políticos involucrados– ha ido generando un complejo escenario de negociaciones: por un lado, negociaciones de última generación en acuerdos bilaterales de economías industrializadas con socios de menor tamaño y, por otro, negociaciones multilaterales estancadas en la OMC desde prácticamente el año 2001, inicio de la Ronda Doha, denominada la Ronda del desarrollo.

Los principales actores del comercio mundial han optado por negociar acuerdos preferentes de manera bilateral, limitando a la OMC en su capacidad de abordar los nuevos temas del siglo XXI, sin haber resuelto del todo los temas pendientes del siglo XX, particularmente la agricultura. Esta tensión entre los planos multilateral, regional y bilateral también debilita a la OMC y como la Ronda Doha no consiguió despejar los asuntos pendientes del siglo XX, la brecha entre los acuerdos OMC y los acuerdos preferentes ha ido creciendo.

A la vez, este estancamiento multilateral ha llevado a que economías en desarrollo, abiertas y orientadas al comercio internacional, hayan optado por incorporarse a esas negociaciones con las principales economías industrializadas, buscando beneficiarse del acceso preferente a sus mercados e intentando resguardar lo mejor posible sus intereses en ámbitos de mayor importancia para dichas contrapartes en temas tales como inversión, servicios y propiedad intelectual.1

Los acuerdos entre los grandes no son la norma pues el Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) o Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversión entre la UE y EEUU está en el congelador y seguirá allí por varios años, en tanto el reciente acuerdo Japón-EEUU es sólo un limitado acuerdo de bienes. El acuerdo que sí es importante es el concluido entre Japón y la UE, tanto por el tamaño de mercado involucrado –casi un tercio del mercado global– como por la variedad de temas incorporados, que van mucho más allá de los bienes e incluye entre los principales capítulos inversión, servicios, comercio electrónico, movimientos de capital, compras públicas, subsidios, política de competencia y propiedad intelectual. Este acuerdo innova también al incorporar otros temas, como empresas estatales, gobierno corporativo, comercio y desarrollo sostenible y buenas prácticas regulatorias, entre otras. El acuerdo Japón-UE tiene múltiples lecturas, pues no sólo representa una señal poderosa de dos grandes actores del comercio mundial en contra del proteccionismo promovido por EEUU sino también anticipa temáticas que tanto Japón como la UE desearían abordar con China en el futuro, sea en el ámbito multilateral o en el bilateral.2

El gran mérito de la OMC está en sus principios fundacionales, a los que todos sus países miembros se han comprometido a respetar. Son claves en ello la no discriminación, expresada en el Trato Nacional y en el principio de Nación Más Favorecida; la Reciprocidad; y la Transparencia. Por cierto, todas ellas válvulas de escape en situaciones bien definidas. Son esas reglas las que están en juego, como defender un comercio regido por normas (las que, por cierto, habría que actualizar) o ingresar a otro tipo de comercio y dinámica de las inversiones, donde lo que primaría sería la fuerza y el poder político de los participantes. Es bastante obvio que, en este último escenario, los países en desarrollo serían los más afectados.

Mejorar la pertinencia y relevancia de la OMC hace indispensable reforzar el conjunto de sus funciones: administración de acuerdos comerciales, foro de negociaciones comerciales, solución de controversias comerciales, examen y monitorización de políticas comerciales. Se trata de una agenda compleja y de largo plazo que es urgente abordar con pragmatismo y gradualidad. Es obvio que este desafío no se puede abordar sin EEUU, pero tampoco sin China.

La Alianza del Pacífico y MERCOSUR podrían gestar un grupo técnico de trabajo que, en estrecho contacto con la UE, Canadá y Australia, pueda ir perfilando una postura regional. Esa postura regional –surgida al alero de la convergencia entre la AP y MERCOSUR– podría debatirse y negociarse con los demás países de la región, de modo de construir una postura lo más amplia posible. Los elevados niveles de ideologización que predominan en la región hacen iluso pretender el consenso. Sin embargo, sí habría que trabajar el consenso AP-MERCOSUR y particularmente el consenso entre Argentina, Brasil y México, los tres países miembros del G20.

El deterioro del multilateralismo comercial y la politización del comercio y de las inversiones amenaza con exportar la Guerra Fría del siglo XXI a nuestra región. América Latina no debería permitirlo. Participar proactivamente en el debate sobre reforma y modernización de la OMC es un buen paso para preservar el multilateralismo y si la región lo hace apoyándose en la convergencia de MERCOSUR y la Alianza del Pacífico también estará favoreciendo logros en comercio e integración regional.

Osvaldo Rosales
Profesor de Economía Internacional, Universidad de Chile | @osrosales


1 Este es el caso de Chile, Costa Rica y Perú en América Latina, que han negociado acuerdos de libre comercio con EEUU, China y la UE. Chile y Perú firmaron un tratado de libre comercio con Japón. Centroamérica, Panamá y República Dominicana tienen acuerdos con EEUU y la UE. Por su parte, México, que por cierto no califica en la categoría de “economía pequeña”, tiene acuerdos con EEUU y Canadá (ex Nafta), Japón y la UE.

2 Japón es parte de la negociación del Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) junto con China, Corea del Sur, la India, Australia, Nueva Zelanda y las 10 economías de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). Japón también participa de una negociación en curso con China y Corea del Sur. Ciertamente, Japón aspiraría a exportar los contenidos negociados con la UE a sus negociaciones con sus vecinos de Asia Pacífico.

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<![CDATA[ La agenda del MERCOSUR y sus principales frentes de negociaciones comerciales ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari9-2020-pena-agenda-del-mercosur-y-principales-frentes-de-negociaciones-comerciales 2020-01-30T07:28:47Z

¿Cuáles son las cuestiones relevantes de la agenda 2020 del MERCOSUR, inserto en un mundo en plena transformación y en el contexto más amplio de los principales frentes de sus negociaciones comerciales internacionales?

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Tema

¿Cuáles son las cuestiones relevantes de la agenda 2020 del MERCOSUR, inserto en un mundo en plena transformación y en el contexto más amplio de los principales frentes de sus negociaciones comerciales internacionales?

Resumen

Este análisis aborda tres planos de una estrategia de inserción del MERCOSUR en un mundo en plena transformación: el de su posicionamiento en el necesario rediseño del sistema multilateral y global del comercio internacional; el de las modalidades prácticas para una estrategia eficaz de sus países miembros de inserción en el escenario internacional; y el de las condiciones favorables para una más intensa cooperación económica regional en los distintos espacios conformados por los países latinoamericanos. En relación a tales planos, se abordan luego las cuestiones que pueden ser más importantes en la Agenda 2020 del MERCOSUR incluyendo, en particular, algunas referidas a los principales frentes de sus negociaciones comerciales.

Análisis

El MERCOSUR en un mundo en plena transformación

La tensión creciente entre orden y desorden internacional acentúa la necesidad de reflexionar sobre las estrategias de inserción externa del MERCOSUR y sus países miembros, en la medida que mantengan su idea fundacional de tener una proyección internacional funcional a sus intereses y a su capacidad productiva de bienes y de servicios, por ser competitivos y atractivos para el resto del mundo.

Sin perjuicio de abundar en otras cuestiones, tal reflexión debería concentrarse prioritariamente en tres planos:

  1. El posicionamiento de los países de la región en el necesario rediseño de un sistema multilateral y global del comercio internacional, incluyendo sus instituciones y reglas de juego. Estas últimas muestran hoy signos evidentes de estar siendo desbordadas por nuevas realidades, como pone de manifiesto la situación difícil en la que se encuentra la OMC.
  2. El análisis de modalidades prácticas que permitan a cada país desarrollar estrategias para su inserción externa, incluyendo sus relaciones de cooperación con el mayor número de países en el mundo.
  3. El objetivo de generar condiciones favorables a una más intensa cooperación económica regional en los distintos espacios conformados por los países latinoamericanos. Esto implica potenciar un MERCOSUR renovado en sus alcances y metodologías, ampliado en el ámbito de un acuerdo de comercio preferencial con la UE –y, en lo posible, con otros acuerdos preferenciales con protagonistas relevantes del comercio internacional– y de su asociación con la Alianza del Pacífico .

El primer plano –el de la gobernanza comercial global– se presta a múltiples desdoblamientos. Uno, y por cierto fundamental, hace a las políticas, instituciones y reglas del juego, que pueden contribuir a generar condiciones favorables al desarrollo económico y social, y a preservar la paz y la estabilidad en las relaciones entre naciones. Los otros desdoblamientos hacen, en especial, al desarrollo de las relaciones económicas, financieras y comerciales internacionales.

Cabe tener presente que hoy se nota una disminución de la eficacia del relativo orden global que surgiera al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Se observan múltiples espacios en los que se manifiestan tendencias a un creciente desorden internacional. Por lo demás, la redistribución del poder mundial que se ha acentuado en los últimos años, torna más difícil acordar reglas del juego e instituciones que sustituyan a las que han predominado hasta el presente.

Lo mismo ocurre en el plano del sistema global de relaciones comerciales internacionales. El sistema multilateral institucionalizado, primero en el GATT y luego en la OMC, ha ido también perdiendo su eficacia, especialmente para adaptarse a los cambios en las realidades globales. Lograr puntos de equilibrio entre el espacio multilateral global y los múltiples espacios de comercio preferencial, sean regionales o inter-regionales, es entonces un objetivo prioritario.

Esto podría implicar que el rediseño del sistema multilateral de comercio se traduzca en un ajuste de las reglas vigentes, en particular y sin perjuicio de otros temas relevantes, en cuanto a los alcances que puedan tener en el futuro los acuerdos de comercio preferencial que se celebren entre grupos de países y, muy en especial, cuando en ellos participen países en desarrollo. Cabe tener en cuenta que, desde los tiempos iniciales del GATT, la idea de mecanismos y reglas más flexibles para facilitar la integración económica –por ejemplo, a través de acuerdos sectoriales que no se ajustaran a interpretaciones más rígidas de lo aparentemente prescripto en el artículo XXIV del GATT– fueron demandas de países latinoamericanos que entonces tenían fuerte protagonismo en las negociaciones multilaterales del momento. Pero salvo quizá cuando la aprobación de la Cláusula de Habilitación en la Ronda de Tokio (1979), los planteamientos latinoamericanos no han tenido mucho eco en diversos países industrializados.

Es difícil efectuar pronósticos sobre la evolución futura del sistema del comercio internacional. Pero parece existir consenso sobre la gradual erosión del sistema multilateral de comercio institucionalizado en la OMC, que podría ser la resultante del efecto acumulado de, por un lado, los factores que permiten explicar el estancamiento de la Ronda de Doha y, por el otro, las iniciativas que han estado dirigidas a lograr la proliferación de mega-acuerdos preferenciales interregionales con un alcance superador de la propia OMC.

Resulta difícil imaginar, sin embargo, que en cortos plazos –quizá ni tan siquiera medianos– sea factible llegar a consensuar planteamientos refundacionales que impliquen una revisión de fondo del sistema de la OMC, asumiendo que ello fuera eventualmente recomendable. La dificultad de reunir la masa crítica de poder mundial que se requiere para generar nuevas instituciones y reglas de juego, permite anticipar que la transición ya iniciada demandaría mucho tiempo antes de que se pueda ingresar efectivamente a una nueva etapa de estabilidad en el orden internacional.

Ello implicaría abrir el debate sobre la revisión de algunos mecanismos e instrumentos del actual sistema multilateral del comercio mundial que, de ser introducidas, pudieran contribuir a mejorar sus efectividad, eficacia y legitimidad social. O, al menos, a detener la actual tendencia al deterioro gradual de las indispensables cualidades sistémicas de instituciones y reglas destinadas a perdurar.

Administrar los efectos sobre el sistema multilateral del comercio mundial que puedan resultar de la compleja transición hacia un nuevo orden económico internacional será entonces uno de los desafíos a encarar en lo inmediato. Quizá más que inclinaciones refundacionales, se requerirá de un gran sentido práctico que permita resolver algunos de los puntos más débiles del sistema actual. No parece recomendable al respecto imaginar acciones que respondan a planteamientos ideológicos o teóricos. Un signo de los tiempos es precisamente la rapidez con que se están volviendo obsoletas muchas concepciones ideológicas o teóricas aplicadas, entre otras, a las relaciones comerciales internacionales.

Entre otras cuestiones relevantes por su incidencia en el mencionado deterioro sistémico, dos merecen una atención particular. Se refieren, en primer lugar, a cómo pueden encarar los países en desarrollo que son miembros de la OMC las medidas de emergencia a través de válvulas de escape que impliquen una mayor flexibilidad de la que toleran las reglas actuales; y, en segundo lugar, a cómo fortalecer las disciplinas colectivas en materia de acuerdos comerciales preferenciales, a fin de evitar que contribuyan a una mayor fragmentación del sistema multilateral del comercio mundial e, incluso, a su fractura.

El segundo plano –el de las estrategias nacionales de inserción externa de cada país de la región, incluyendo sus relacionamientos con los países más relevantes del sistema comercial global– requerirá en adelante de un gran esfuerzo de organización a nivel interno del respectivo país, a fin de articular los intereses de todos sus sectores sociales. Es en el plano interno que un país puede, en principio y si así lo procura, decidir e intentar poner en práctica aquello que más le conviene y que, eventualmente, podría lograr en su relacionamiento externo. Nada puede sustituir la decisión y el esfuerzo nacional de adquirir un determinado protagonismo en el plano internacional, especialmente asociándose con otros países con intereses similares. Y es precisamente en el plano regional donde cada nación puede desarrollar acciones conjuntas con otras de su entorno inmediato, a fin de potenciar sus propios esfuerzos nacionales para una inserción asertiva e inteligente en el espacio global. Aquí es donde adquieren una importancia práctica las instituciones regionales latinoamericanas, con capacidad para apoyar las estrategias de desarrollo de los países que así lo procuran, tales como, entre otras, la ALADI, la CEPAL, la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y el INTAL-BID.

Y el tercer plano –el del impulso a diferentes modalidades de cooperación económica, tanto en el espacio regional como en los múltiples espacios subregionales y en particular, en el de la articulación entre los países de la Alianza del Pacífico y del MERCOSUR , especialmente aprovechando el potencial de los mecanismos incorporados en el Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI)– es probablemente el que más atención requerirá en los próximos tiempos por parte de los países latinoamericanos. En particular, por aquellos efectivamente interesados en mejorar sus condiciones de navegación en un mundo confuso, desorientado y por momentos inhóspito. Este plano incluye el de las acciones conducentes a una efectiva renovación del MERCOSUR, tanto en sus alcances existenciales como en sus metodologías.

Cuestiones relevantes de la Agenda 2020 del MERCOSUR

Algunas cuestiones aparecen como más relevantes en la agenda 2020 del MERCOSUR. Se refieren al arancel externo común y al acuerdo con la UE. No son por cierto las únicas. Pero son las que pueden tener una mayor incidencia en el futuro desarrollo de este proceso subregional de integración económica. Incluso en su supervivencia.

La primera cuestión relevante tiene que ver con el nivel de protección que resulte de la aplicación del arancel externo del MERCOSUR que finalmente se acuerde. La necesidad de reducir incluso drásticamente el actual arancel externo común, ha sido planteada especialmente por el gobierno del Brasil. Es una cuestión de fuerte sensibilidad económica, especialmente para algunos sectores industriales. Puede tener una incidencia en las políticas de desarrollo económico, industrial y de comercio exterior de todos los países miembros. Incluso puede ser abordada con flexibilidad y no sólo en función de parámetros teóricos.

Pero es también una cuestión de alta sensibilidad política a nivel del funcionamiento del MERCOSUR. Especialmente según sea la forma que se emplee para modificar el actual arancel externo común. Se supone que deberá ser por consenso. Pero a veces se insinúa que si no hubiere tal consenso, de todas formas un país podría reducir individualmente su arancel externo. De hecho, una forma de hacerlo sería si se logra transformar al MERCOSUR en una zona de libre comercio. O sea, sin un arancel externo común. El problema es que ello requeriría modificar el pacto constitutivo del MERCOSUR. Y, por ende, pasar en cada país miembro por la consiguiente aprobación parlamentaria. Desde un punto de vista político no siempre es algo fácil, si eventualmente no se tuviere la necesaria mayoría.

La segunda cuestión relevante se refiere a la puesta en vigencia del acuerdo entre el MERCOSUR y la UE . El 28 de junio se anunció que las negociaciones habían concluido. Al menos en el capítulo comercio. Se inició entonces el recorrido del camino que conducirá a su efectiva entrada en vigencia, que se estima en un plazo de aproximadamente dos años.

En los países miembros del MERCOSUR se han observado reacciones positivas e incluso entusiastas. Sin embargo, no ha sido así en todos. Ni tampoco parecería ser así en todos los países de la UE. La aprobación parlamentaria podría entonces plantear en algunos países del MERCOSUR dificultades, incluso graves.

En una interpretación que parecería orientada a facilitar el proceso de aprobación del acuerdo, se ha señalado que entraría en vigencia a medida que cada Parlamento nacional lo apruebe. Aunque no hemos podido verificar el texto respectivo en una publicación oficial, habría sido acordado en la reunión de la Cumbre del MERCOSUR en Santa Fe en julio pasado. Ese alcance bilateral de la entrada en vigencia es visualizado como una forma de facilitar el necesario proceso de aprobación. Sería entonces un incentivo para que los respectivos Parlamentos nacionales aprueben el acuerdo.

Sin embargo, sería conveniente analizar el impacto que tendría tal modalidad bilateral de entrada en vigencia de acuerdo, desde la perspectiva de lo prescrito en el artículo 2º del Tratado de Asunción , que es el que establece que “el Mercado Común estará fundado en la reciprocidad derechos y obligaciones entre los Estados Partes”. Es una norma fundamental del MERCOSUR. Se puede explicar por la necesidad que en el momento fundacional se percibía de evitar tendencias a desarrollar estrategias de negociaciones bilaterales de un país miembro con otros países, especialmente aquellos que poseen grandes mercados. Recordemos que cuando se negoció el Tratado de Asunción, el gobierno de EEUU ya había anunciado su idea de impulsar un área de libre comercio de las Américas. Quizá tuvo este hecho algo que ver con las razones que llevaron a la redacción del mencionado artículo 2º del Tratado.

Es natural que haya dudas, incluso fuertes, que efectivamente el MERCOSUR pueda lograr el objetivo de proyectarse al mundo como un espacio económico que cuente con un arancel externo común, y que negocie como conjunto con diversos y especialmente grandes mercados. Una opción sería la de retornar a las estrategias de negociaciones individuales de cada país miembro, dejando de lado el arancel externo común. Implicaría o transformar el MERCOSUR en una zona de libre comercio, o eventualmente dejar de lado la ambiciosa idea política que llevó a crear el MERCOSUR. En tal caso, cada país deberá apreciar cuál sería su mejor opción.

Los principales frentes de negociaciones del MERCOSUR en 2020

Los principales frentes de negociaciones del MERCOSUR presentan opciones complementarias. Reflexionar sobre tales opciones y sus costes relativos será en adelante una de las prioridades de cualquier ejercicio de reflexión estratégica sobre su futuro.

Un primer frente es el de la necesaria adaptación del MERCOSUR a las nuevas realidades mundiales y a las de sus propios países miembros, en algunos casos en plena y compleja evolución. No se trata de incurrir nuevamente en el síndrome refundacional, que se ha manifestado con cierta frecuencia –casi siempre coincidente con cambios gubernamentales en alguno de los socios de mayor dimensión económica–. Puede ser más práctico, eficaz y, por ende, recomendable practicar el arte de la metamorfosis. Es decir, de efectuar cambios graduales que permitan capitalizar las experiencias adquiridas –y los resultados logrados– e introducir las modificaciones que puedan considerarse necesarias.

Esto es más recomendable aún cuando un proceso de integración entre países encara, más que una crisis existencial, una metodológica sobre cómo desarrollar el trabajo conjunto de las naciones que participan. Y ese parece ser el caso hoy del MERCOSUR. De allí que ningún país miembro ha planteado –al menos abiertamente– la idea de retirarse del pacto político, económico y jurídico que lo vincula con sus socios. Es algo así como reconocer que ninguno de los socios tiene un verdadero plan B.

Un plan alternativo imaginable, como sería transformar el MERCOSUR en una zona de libre comercio –en el sentido del artículo XXIV del GATT-OMC–, derogando el arancel externo común (AEC) –no sería suficiente por motivos jurídicos la eliminación de la Decisión 32/00–, podría tener algunos costes políticos elevados y también económicos, incluyendo el comercio agroindustrial. Implicaría modificar el Tratado de Asunción. Corresponde a cada país determinar si conviene enfrentar tales costes.

Un segundo frente es el de la convergencia en la diversidad en el espacio regional latinoamericano . Fue la estrategia planteada, en su momento, por el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet y que fuera debatida en una reunión con la participación de ministros de Relaciones Exteriores y también de Comercio Exterior de los países del MERCOSUR y de la Alianza del Pacífico que tuvo lugar en el Palacio de la Moneda, en Santiago de Chile, el 24 de noviembre de 2014. Quedó claro allí que no se planteaba la necesidad de un acuerdo de integración entre ambos esquemas de integración, pero sí la de elaborar hojas de ruta conducentes al establecimiento de múltiples vasos comunicantes entre los procesos de transformación productiva e inserción de internacional de países pertenecientes a ambos bloques. No necesariamente todos. La CEPAL planteó en esa oportunidad ideas bien concretas que siguen vigentes. Y se reconoció que el Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI, brinda un marco institucional e instrumentos más que apropiados y sub-utilizados –entre otros, los distintos tipos de acuerdos de alcance parcial– para llevar adelante la estrategia sugerida y compartida por los países de la región.

Y un tercer frente es de las negociaciones globales y con los grandes espacios regionales. Las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR ilustran sobre las dificultades que a veces implican. Es posible prever que los países que actualmente integran la unión aduanera del MERCOSUR –que son los socios fundacionales– avanzarán también iniciativas orientadas a ampliar la agenda negociadora con otros grandes espacios económicos, tales como China, Japón, la India, Corea y la ASEAN en Asia, y EEUU y Canadá en América del Norte. De impulsarse tales iniciativas, no podrán dejar de relacionarse con la antes mencionada estrategia de convergencia con los países de la Alianza del Pacífico, y con la más amplia hacia el espacio de América Central y el Caribe, incluyendo por cierto a Cuba. El hecho que Cuba sea miembro de la ALADI puede incluso tornar más significativo el papel de esta organización regional en el desarrollo de una más ambiciosa estrategia de inserción de los países latinoamericanos en el comercio internacional global.

Conclusiones

Las cuestiones antes mencionadas están vinculadas entre sí. A su vez son fundamentales para la estrategia de inserción internacional que privilegien los países miembros del MERCOSUR, incluyendo su protagonismo en el proceso de revisión de la OMC. Lo es la cuestión del arancel externo común, al menos por dos razones. Por su incidencia en la capacidad para competir con bienes y servicios en otros mercados. Pero también por poner de manifiesto que quienes negocian con el MERCOSUR –en este caso la UE– lo hacen con los países como un conjunto que implica un mercado único, y no con la suma de países individuales. Lo es también la cuestión del acuerdo con la UE. Significa poner de manifiesto una voluntad y también una capacidad para negociar y para competir con grandes mercados. La señal ha sido clara, en el sentido de que el MERCOSUR también procurará negociar acuerdos de comercio preferencial con otros mercados, incluyendo EEUU y China. Y, por cierto, las dos cuestiones tienen una relación directa con la tercera mencionada, que es el de la vinculación que el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico profundicen hacia el futuro.

Félix Peña
Especialista en relaciones comerciales internacionales, Fundación ICBC

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<![CDATA[ Retos político-electorales de América Latina en el nuevo decenio ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari6-2020-malamud-retos-politico-electorales-de-america-latina-en-el-nuevo-decenio 2020-01-24T01:39:00Z

Electoralmente hablando, 2020 no va a ser un año intrascendente en América Latina. Esto en una región que vive bajo la incertidumbre y la desafección política, la parálisis económica y un creciente malestar y movilización social.

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Tema

Electoralmente hablando, 2020 no va a ser un año intrascendente en América Latina: habrá dos comicios presidenciales (República Dominicana y Bolivia), dos elecciones legislativas (Perú y Venezuela), un plebiscito y posiblemente elecciones a Convención Constituyente (Chile), así como numerosas convocatorias locales, entre ellas en Brasil, México y Chile. Esto en una región que vive bajo la incertidumbre y la desafección política, la parálisis económica y un creciente malestar y movilización social.

Resumen

En América Latina, el año 2020 se inserta en un contexto temporal (entre dos grandes ciclos electorales) y político-económico que condicionará tanto los comicios del año como los del nuevo e intenso período electoral (a partir de 2021). Es una etapa marcada por dos fenómenos que incidirán en la labor de los gobiernos actuales y de los próximos: (1) la necesidad de impulsar reformas estructurales para adaptar la matriz productiva regional a las exigencias de la revolución digital; y (2) construir un nuevo pacto/contrato social, más urgente si cabe tras los estallidos sociales y políticos de 2019.

Análisis

(1) 2020, un puente entre dos ciclos electorales

Electoralmente hablando, 2020 es un año puente entre dos grandes ciclos cargados de comicios. El que se desarrolló entre 2017 y 2019 (15 elecciones presidenciales –si bien las bolivianas fueron finalmente anuladas–) y el que tendrá lugar entre 2021 y 2024. De todas formas, el año 2020, que se presentaba hace unos meses como un período casi sin elecciones, será más intenso de la previsto. Hasta septiembre sólo se contemplaban comicios presidenciales en República Dominicana y elecciones legislativas en Venezuela. El resto eran locales o regionales.

Lo ocurrido entre octubre y diciembre de 2019 ha alterado el panorama: ya no habrá una sola elección presidencial sino dos. Bolivia se unió el 25 de noviembre a República Dominicana tras anularse los comicios de octubre. Además, habrá un plebiscito en Chile, ya que el 15 de noviembre se convocó una consulta para decidir si la ciudadanía opta por el cambio constitucional y si este se articula mediante una Convención Constituyente, creada ex novo, o con mezcla de convencionales elegidos y otros procedentes del actual Congreso.

En Perú habrá elecciones legislativas tras decretar el presidente Martín Vizcarra el pasado septiembre la disolución del Congreso. Estas legislativas serán un test para las presidenciales de 2021 e incluso para la supervivencia del proyecto de reformas de Vizcarra. También habrá legislativas en Venezuela, unos comicios que hace cinco años se saldaron con victoria opositora y que ahora servirán para calibrar la fortaleza del chavismo, así como el grado de unidad o dispersión del antichavismo. Unas elecciones que Nicolás Maduro ha utilizado como moneda de cambio para negociar la participación de la oposición –o al menos de una parte de ella– y, por ende, dar legitimidad interna y externa a su régimen. Además, habrá elecciones a gobernadores en México y Chile y municipales en Brasil, Chile, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Costa Rica.

Figura 1. América Latina: elecciones en 2020
Tipo de elección País y fecha
Presidenciales Bolivia (3/V)
República Dominicana (17/V)
Plebiscito Chile (26/IV)
Legislativas Perú (26/I)
Chile (26/X) (constituyentes si se ratifica en el plebiscito de abril)
Venezuela (XII)
Locales Brasil, México, Chile, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Costa Rica
Fuente: elaboración propia.

Tras estas citas se abrirá un nuevo período de alta intensidad electoral. Entre 2021 y 2024 los 18 países democráticos de la región celebrarán elecciones para ratificar o renovar a sus mandatarios con tres o más comicios por año. Además, en 2023 la Asamblea Nacional cubana decidirá si reelige a Miguel Díaz-Canel como presidente para un nuevo y último período de cinco años.

Figura 2. América Latina: elecciones en 2021-2024
Año Tipo de elección y país
2021 Presidenciales: Chile, Perú, Ecuador, Honduras y Nicaragua
Legislativas: Argentina y México
2022 Presidenciales: Colombia, Brasil y Costa Rica
2023 Presidenciales: Argentina, Paraguay y Guatemala
2024 Presidenciales: México, Venezuela, Uruguay, Bolivia, El Salvador, República Dominicana y Panamá
Fuente: elaboración propia.

(2) Elecciones y cambio de época en América Latina

Tanto las elecciones de 2020 como las del ciclo 2021-2024 guardan una continuidad respecto a las sucedidas entre 2017 y 2019: tienen lugar cuando los países latinoamericanos se hallan inmersos en una nueva fase de su historia reciente, caracterizada por la crisis de representatividad de sus democracias y el bajo crecimiento económico (desde hace seis años la región no crece por encima del 3%), larga ralentización (años 2013, 2014, 2017, 2018 y 2019) e incluso crisis (2015-2016). Es una desaceleración generalizada –con la excepción de Guatemala y Colombia– provocada por la caída de las demandas interna e internacional.

La parálisis económica, que entre 2014 y 2019 redujo el ingreso per cápita en torno a un 4%, está en el origen de la creciente desafección política, del malestar ciudadano por el mal funcionamiento de unas administraciones públicas que no canalizan las nuevas demandas de las clases medias, los jóvenes y los sectores sociales emergentes, desembocando en una extendida frustración de expectativas de mejora personal e intergeneracional.

Tanto 2020 como la intensa etapa electoral posterior se insertan en el nuevo período histórico regional, signado por dos fenómenos que condicionarán y marcarán la labor de los actuales y de los próximos gobiernos: (1) recuperar un robusto crecimiento económico, impulsando reformas estructurales capaces de adaptar la matriz productiva a las exigencias de la cuarta revolución industrial-digital; y (2) el reto político principal de los nuevos gobiernos de diseñar un nuevo contrato social, más urgente si cabe, tras los estallidos sociales y políticos de 2019, que garantice un desarrollo inclusivo y sostenible y no una mera expansión del PIB. Un pacto social entendido como herramienta para canalizar el extendido y amplio malestar actual.

(3) Dos elecciones presidenciales en 2020

Todos estos condicionantes pesarán y estarán presentes en los dos países con comicios presidenciales: Bolivia y República Dominicana. En ambos está en juego el mantenimiento de la hegemonía política de dos fuerzas que o bien gobiernan –en el caso caribeño– o han gobernado –hasta noviembre, en el caso andino– desde mediados de la década pasada (2001-2010).

(3.1) República Dominicana: la hegemonía del PLD en peligro

República Dominicana celebra elecciones presidenciales tras un 2019 atípico en el que el partido hegemónico, el Partido de la Liberación Dominicana (PLD), se fracturó internamente, obstaculizando la posibilidad de que el oficialismo repita una cómoda victoria, como en 2016. La nación caribeña ha sido gobernada desde 1996 por el PLD, salvo entre 2000-2004, un cuarto de siglo de dominio hegemónico de un aparato partidario que ha utilizado la cooptación y el clientelismo para sostenerse en el poder. El PLD ha gobernado apoyado en dos líderes que se han sucedido en el poder: Leonel Fernández y Danilo Medina. Fernández llevó al poder al PLD en 1996, por primera vez en su historia, tras conducir un relevo generacional que puso fin al liderazgo histórico de Juan Bosch, referente de la oposición a Trujillo (1930-1961) y luego a Joaquín Balaguer (1966-1978 y 1984-1996).

Fernández lideró en los 90 el viaje al centro de un PLD muy escorado a la izquierda con Bosch. Tras su primer gobierno (1996-2000) regresó al poder en 2004 manteniendo su personal hegemonía hasta 2012. Ese año le sucedió Medina, su compañero de partido y rival interno, quien será presidente hasta agosto de 2020. El predominio del PLD ha sido avasallador desde 2004, imponiéndose a sus rivales en primera vuelta (sin necesidad de balotaje) y por amplias diferencias, salvo en 2012. Fernández superó al entonces presidente Hipólito Mejía (del Partido Revolucionario Democrático, PRD) en 2004 y a Miguel Vargas en 2008, por más de 10 puntos. Medina, que derrotó ajustadamente a Mejía en 2012, se impuso ampliamente a Luis Abinader del Partido Revolucionario Moderno (PRM) en 2016.

Entre Fernández y Medina la relación ha tenido altibajos: se han sucedido alianzas y duros enfrentamientos desde hace dos décadas que hasta ahora no han mermado el control político del PLD. En 2019 protagonizaron su última pelea, un nuevo capítulo de esta rivalidad entre caudillos. El actual mandatario vio derrumbarse sus aspiraciones continuistas para 2020-2024 ante la oposición y movilización impulsadas por Fernández. Esta disputa ha cuestionado dos de los pilares que sostenían la hegemonía del PLD. En primer lugar, se quebró la unidad interna. Fernández bloqueó las aspiraciones una segunda reelección consecutiva de Medina, quien renunció a promover una reforma constitucional para volver a ser presidenciable. Posteriormente, el apoyo de Medina a Gonzalo Castillo (ex ministro de Obras Públicas entre 2012 y 2019) resultó decisivo para derrotar a Fernández en las elecciones internas, empujándolo a abandonar su partido, en medio de denuncias de fraude. Ahora concurrirá bajo el paraguas de La Fuerza del Pueblo, anteriormente Partido de los Trabajadores Dominicanos.

En segundo lugar, el PLD acude dividido a estos comicios y sin ninguno de sus dos grandes líderes históricos (Fernández y Medina) como candidatos, aunque respaldado por el aparato partidario construido durante su etapa de hegemonía y la densa red de apoyos locales engrasados gracias al clientelismo extendido por todo el país. Las encuestas siguen considerando favorito al PLD (un apoyo que ronda el 39%, 22 puntos menos que en 2016), con una leve distancia respecto a la principal fuerza opositora (el PRM de Abinader), que no ha capitalizado el fraccionamiento peledista (tiene la misma intención de voto que en 2016). Fernández no termina de arrancar y parece difícil que pase a la segunda vuelta (ronda el 10%).

Estas elecciones podrían dejar una herencia envenenada debido a las permanentes acusaciones de fraude y cuestionamientos institucionales lanzados por Fernández. Primero, el expresidente no aceptó los resultados de las internas del PLD y después advirtió sobre una posible alteración del voto en los comicios de mayo, proponiendo incorporar en cada mesa electoral a expolicías y militares formando un “comité de defensa al voto” de La Fuerza del Pueblo.

(3.2) Bolivia: elecciones bajo la sombra de Evo Morales

Bolivia celebrará el 3 de mayo nuevas elecciones presidenciales y legislativas tras anularse las del 20 de octubre por el fraude cometido por el gobierno de Evo Morales. El nuevo panorama electoral se antoja diferente al de octubre. Entonces había una fuerza hegemónica en el poder (el MAS) y un principal referente opositor (la coalición liderada por Carlos Mesa). Ambos sumaban en torno al 80% de la intención de voto. Ahora, más que una Bolivia polarizada en dos grandes referentes, todo apunta a un país más fragmentado y sin Morales como candidato, por primera vez desde 2002, aunque omnipresente.

Desde 2005 a 2019 Bolivia estuvo marcada por la hegemonía del MAS, que ganó las presidenciales de 2005, 2009 y 2014 con mayorías superiores al 50%, próximas incluso a los dos tercios. Para 2020 todo apunta a que se conformarán tres grandes candidaturas, cada una con un tercio de los apoyos. Las primeras encuestas –de noviembre– mostraban un cuádruple empate técnico entre los dos líderes del movimiento anti-Evo (Luis Fernando Camacho y Marco Pumari), uno de los posibles herederos de Morales (Andrónico Rodríguez) y Carlos Mesa. Al final, la tendencia más probable es que los votos se concentren en tres grandes bloques: el de los herederos de Evo, el de la opción centrista de Mesa y el del binomio unido Camacho-Pumari.

La candidatura masista arrastra dos graves problemas: la ausencia de Morales y la existencia de fuertes y crecientes divisiones internas, como puso en evidencia la pugna entre la presidenta del Senado, Eva Copa, y Adriana Salvatierra, expresidenta del Senado y muy cercana al mandatario.

Sobre las elecciones va a planear la sombra de Morales. Desde su renuncia, el expresidente ha buscado cómo incidir en la situación interna: primero afirmando que deseaba regresar; luego, trasladándose de México a Argentina para estar más cerca de la coyuntura nacional; y, por último, planeando la estrategia a seguir y evaluando quién es el mejor candidato para cuidar su herencia. La campaña del gobierno contra Morales (con orden de captura, acusado de sedición y terrorismo) y su entorno le convierten en una víctima, lo que le puede dar al MAS indudables réditos políticos. Su influencia ha sido mucho más directa en lo que se refiere a la elección del candidato presidencial masista. El expresidente ha tenido una presencia activa y gran protagonismo en todo este proceso: convocó a los dirigentes del MAS a dos reuniones (el 29 de diciembre y el 19 de enero) en Buenos Aires (donde se ha refugiado) para elegir el candidato presidencial. Finalmente, el escogido ha sido Luis Arce, el ministro de Economía boliviano durante el período de hegemonía evista, quien estará acompañado por el excanciller David Choquehuanca como vicepresidenciable. Una elección que busca atraer el voto de las clases medias (Arce encarnó una gestión ortodoxa alabada incluso por el FMI) y mantener el perfil “indigenista” (Choquehuanca) y que ha supuesto la renuncia del propio Morales a ver como candidato al joven líder sindical cocalero (Andrónico Rodríguez).

Carlos Mesa (candidato presidencial por Comunidad Ciudadana, CC), parecía en 2019 destinado a canalizar el voto anti-Evo, pero ahora juega a ser el candidato centrista que acabe con la crispación y tienda puentes entre el electorado masista desengañado y el antimasismo. Esa estrategia centrista y moderada parece que le está dando resultado. Las encuestas de diciembre le situaban, nuevamente, como principal referente del no-masismo, con el 21% de la intención de voto, levemente por detrás de uno de los posibles candidatos del MAS (23%).

El gran peligro al que se enfrenta Mesa es la fragmentación del voto opositor (de momento hay seis candidaturas), especialmente el surgimiento y consolidación del binomio Camacho-Pumari. La alianza, finalmente cerrada el 31 de diciembre, es muy competitiva. Reúne a los dos principales líderes sociales que en octubre-noviembre encabezaron las movilizaciones que acabaron con la huida de Morales. Además, vincula simbólicamente a las “dos Bolivias”: la indígena del Altiplano (Pumari es líder de los comités cívicos de Potosí) con la “camba” (blanca) del Oriente encarnada por Camacho, dirigente del Comité Cívico de Santa Cruz.

Nada más caer Morales todo apuntaba a que se consolidaría la candidatura “cívica”. Sin embargo, pareció naufragar por las peleas entre ambos, conscientes de que por separado y enfrentados no sólo no crecían en las encuestas sino que descendían los apoyos y fortalecían a otras opciones (Mesa), por lo que finalmente anunciaron su acuerdo bajo el lema “Por una Bolivia Unida, con Dignidad, Libertad y Democracia”, con Camacho como candidato a presidente y Pumari a vicepresidente.

(4) Dos elecciones legislativas: Perú y Venezuela

Las dos elecciones legislativas de 2020 (Perú en enero y Venezuela teóricamente en diciembre) permitirán medir la situación política de los dos países. Perú tendrá sus elecciones parlamentarias el 26 de enero para escoger 130 legisladores por sólo un año. Son comicios extraordinarios convocados tras la disolución anticipada del Congreso por el presidente Vizcarra, lo que acabó con el enfrentamiento entre el Legislativo y el Ejecutivo desde 2016: el primero dominado por una mayoría fujimorista, mientras que la presidencia quedó en manos del antifujimorismo (Pedro Pablo Kuczynski en 2016 y Vizcarra a partir de 2018). Esto condenó al país a una parálisis legislativa y a un “empate catastrófico” debido al mutuo bloqueo institucional entre ambos actores políticos.

La fragmentación y la alta abstención condicionarán el proceso electoral. Frente a un Congreso que en 2016 tenía mayoría absoluta fujimorista, el de 2020 estará muy dividido. Los sondeos apuntan a la victoria del partido de centroderecha Acción Popular (AP), que ronda entre el 10% y el 25%, con una segunda fuerza, el fujimorismo de Keiko Fujimori (entre el 8% y el 20%). Las terceras fuerzas son los centroderechistas Alianza para el Progreso (APP) y el Partido Morado de Julio Guzmán. Sin candidatos presidenciales que tiren de los partidos y con una población crecientemente desafecta con unas fuerzas políticas a las que persigue la sombra de la corrupción (el escándalo Lava Jato ha golpeado al fujimorismo, al humalismo y al APRA), los sondeos apuntan al predominio de la indecisión y la insatisfacción.

Estas elecciones legislativas, clave también para Vizcarra, que en sus últimos 18 meses espera encontrar los apoyos de los que ha carecido hasta ahora su agenda reformista, son asimismo una apuesta estratégica para los partidos de cara a la larga precampaña y posterior campaña para las presidenciales de 2021. Para el fujimorismo será un test para saber cuán debilitado quedó tras el encarcelamiento de su lideresa (Keiko Fujimori) y su estrategia de bloqueo legislativo que protagonizó desde 2016. Al centroderecha las elecciones le permitirán rearticularse tras el colapso de Kuczynski. La izquierda vivirá su propia guerra interna para conocer a la formación más fuerte, a lo que apunta Nuevo Perú de Verónika Mendoza. A las fuerzas emergentes (sobre todo el Partido Morado de Guzmán y el APP de Acuña) les servirá para ganar entidad y presencia.

Venezuela marcha a unas elecciones parlamentarias sin acuerdo con la oposición, que aspira a celebrarlas con un Consejo Nacional Electoral (CNE) no cooptado por el régimen y con las mínimas garantías de transparencia e igualdad de oportunidades. El régimen, que podría adelantar la cita a comienzos de año para coger desprevenida, dividida y a contrapié a la oposición, puede verse nuevamente favorecido por las fracturas del antichavismo, entre quienes acepten participar y los que opten por abstenerse. Estas divisiones son funcionales para Maduro: debilitan a los opositores, ahondan sus diferencias y empujan al electorado no chavista a la abstención. Todo esto le permitiría al chavismo, a diferencia de 2015 cuando vio cómo la oposición conseguía la mayoría en la Asamblea Nacional, conquistar la hegemonía en el legislativo, única institución que no domina.

El control del Parlamento en 2021-2026 le permitiría a Maduro acabar con el último bastión de la oposición democrática, que hizo a Juan Guaidó presidente interino en 2019. Los esfuerzos del chavismo desde 2016, primero para vaciar de contenido a la Asamblea, bloqueando por la vía judicial sus iniciativas y creando un organismo alternativo (la Asamblea Constituyente), vivieron su último capítulo el 5 de enero. Ese día el régimen, que desde diciembre implementaba una ofensiva –con una trama de sobornos a diputados opositores incluida, y persecución y acoso judicial a los legisladores– para mermar la solidez del antichavismo, impidió que diputados opositores accedieran al recinto legislativo, lo que posibilitó que el chavismo, junto a sectores opositores contrarios a Guaidó, eligieran un presidente cercano al régimen. Esta maniobra, si bien ha dado como resultado un legislativo partido en dos, no ha conseguido anular a Guaidó, quien, por el contrario, ha salido reforzado y logrado revertir, al menos a corto plazo, la dinámica de decadencia y divisiones en las que había entrado en los últimos meses el antichavismo.

(5) Chile, plebiscito y elecciones a Convención Constituyente

Tras el estallido social de octubre el panorama político chileno cambió de forma radical. El proyecto de reformas de Sebastián Piñera quedó enterrado y los partidos políticos, tanto del gobierno de centroderecha como de la oposición, trataron de calmar el malestar ciudadano accediendo a iniciar un proceso constituyente que se concretó en el Acuerdo por la Paz y una Nueva Constitución, firmado el 15 de noviembre por la mayoría de las fuerzas políticas.

El proceso tendrá tres fases y se prolongará a lo largo de 2020 y 2021, postergando o dificultando cualquier reforma estructural. La primera fase del cambio constitucional pasa por convocar un plebiscito el 26 de abril donde la ciudadanía debe decidir sobre el “SÍ” o el “NO” a iniciar ese camino (respaldado según una encuesta de Cadem por más del 70%) y la forma de hacerlo: una convención constituyente elegida en octubre y formada por 155 diputados, todos electos, o por una convención mixta, de 172 convencionales, surgida mitad por voto y otra mitad entre los actuales diputados. En octubre se elegiría la convención que desarrollará su labor en 2021, año además electoral pues se vota para presidente para 2022-2026. La Convención tendrá nueve meses para elaborar la nueva Constitución, y tres más de prórroga. El texto resultante será sometido a un nuevo referéndum de ratificación a finales de 2021.

Este proceso ha calmado a corto plazo la agitación social, cuyos desencadenantes siguen presentes y podrían reaparecer en cualquier momento, dado que un nuevo texto constitucional no solucionará los problemas estructurales. Además, el proceso constituyente agravará las fracturas de las dos grandes coaliciones que, con diferentes nombres, han vertebrado el país desde 1989 (la antigua Concertación y Chile Vamos). En el centroderecha no sólo existen disensos entre las fuerzas que conforman la coalición (UDI, RN y Evopoli) sobre la necesidad y el tenor de la nueva constitución, sino que estas formaciones temen que los ciudadanos contrarios a una nueva Carta Magna sean liderados por fuerzas más de derecha, como el Partido Republicano de José Antonio Kast. La coalición oficialista da síntomas de división: los más favorables al cambio constitucional se articularían en torno a Evopoli, los menos comprometidos –que incluso apoyan el “NO” en la consulta– estarían representados por la UDI, mientras que RN –el partido del presidente Piñera– ha quedado en una situación intermedia con fuertes diferencias entre partidarios y detractores de la reforma.

En el centroizquierda y la izquierda las fracturas también son profundas. El Frente Amplio (FA) se ha dividido. Mientras los sectores más moderados han respaldado el proceso constituyente, los más escorados a la izquierda han roto con la coalición. La antigua Concertación parece, de momento, más cohesionada: los partidos más a la izquierda (PS, PPD y PR) lanzaron la campaña #ChileAprueba a favor del “SÍ”, mientras la centrista Democracia Cristiana también lo respalda pero con una estrategia diferenciada que augura futuras diferencias cuando se discuta el texto constitucional.

Esta fragmentación del abanico partidario e ideológico chileno provoca que vaya a ser complejo alcanzar acuerdos y consensos amplios con vistas a la futura constitución, dado que el articulado debe ratificarse con el apoyo de dos tercios. De no lograrse esta cifra, las normas quedarán a expensas de leyes ordinarias a desarrollar por futuras administraciones y legislativos lo cual es un camino que alimenta la incertidumbre y la inseguridad jurídica.

(6) Elecciones regionales y municipales

Además de estos comicios, las elecciones municipales y regionales serán otro barómetro político en varios países. En Brasil, en especial para el presidente Jair Bolsonaro y el PT de Lula da Silva, las elecciones municipales de octubre servirán para valorar los equilibrios de poder, para calibrar si el PT ha logrado renacer y recuperar el terreno perdido gracias al renovado liderazgo de un Lula excarcelado; y si las nuevas fuerzas (incluida la bolsonarista Alianza por Brasil, si logra participar) consiguen la implantación necesaria y suficiente. Finalmente, se convertirán en un test para las presidenciales de 2022.

Las elecciones locales también serán una prueba para Carlos Alvarado (Costa Rica elegirá 82 alcaldes el 2 de febrero). También para comprobar la fortaleza de la coalición de centroderecha en torno a Luis Lacalle Pou en Uruguay (el 10 de mayo los uruguayos están convocados a elegir a sus representantes departamentales y municipales). En México habrá elecciones en dos de las 32 entidades federativas. El 7 de junio se elegirán en Hidalgo los titulares de 84 ayuntamientos, mientras que en el estado de Coahuila se renovará el congreso local.

Chile también votará en octubre. Por primera vez elegirán, mediante el voto, a los 16 gobernadores regionales, ya que hasta la aprobación de la Ley 21.073 de 2018 ese puesto era ocupado por un intendente nombrado por el presidente. Estos comicios podrían ser igualmente un termómetro para Piñera así como para los partidos históricos y los emergentes, tras el estallido social que vive el país desde octubre pasado.

Conclusiones

América Latina arranca 2020 con la asignatura pendiente de encauzar y dar respuesta a las demandas sociales que salieron a la luz a lo largo de 2019 y se plasmaron en las protestas heterogéneas de Venezuela, Haití, Puerto Rico (junio), Ecuador (octubre), Chile (octubre), Colombia (noviembre) y Bolivia (noviembre) en medio de un largo y profundo estancamiento económico arrastrado desde 2013. Ese contexto de volatilidad, incertidumbre, malestar y desafección es el que marcará y condicionará las citas electorales (dos presidenciales, dos legislativas, un plebiscito constituyente y numerosos comicios locales). Desde el punto de vista político, continuará la dinámica de fuerte polarización (masismo frente a anti-masismo en Bolivia), creciente fragmentación y voto de castigo al oficialismo y a las fuerzas hegemónicas (MAS en Bolivia y PLD en República Dominicana).

El año 2020 se convierte, además, en la antesala de un nuevo período de alta intensidad electoral que se desarrollará entre 2021 y 2024, cuando se renueven o ratifiquen todos los gobiernos de la región. Unos ejecutivos que, más pronto que tarde, deberán afrontar los dos grandes retos de la próxima década. Primero, acometer la transformación de la matriz productiva para tener economías más productivas y competitivas: por el momento, la imagen general en América Latina es de parálisis económica y reformista. Salvo casos muy concretos (Brasil y Colombia) el resto de países se encuentra atrapado en una dinámica que obstaculiza las reformas estructurales, bien porque los ejecutivos están en minoría y con escaso respaldo en legislativos fragmentados y polarizados, bien porque se trata de gobiernos sin voluntad política de poner en marcha determinados cambios y transformaciones (México).Y, segundo, las democracias latinoamericanas, nacidas en los años 80, se encuentran ante la necesidad de dar forma a un nuevo contrato social que otorgue respuesta a las demandas ciudadanas a fin de evitar la actual pérdida de legitimidad –vía desafección ciudadana– que pone en riesgo su propia continuidad y estabilidad.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @RNCASTELLANO

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<![CDATA[ Estado y crimen: el mercado ilegal de la efedrina en Argentina (2003-2018) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari122-2019-estado-y-crimen-mercado-ilegal-efedrina-en-argentina-2003-2018 2019-12-23T04:40:58Z

El contrabando de efedrina en Argentina entre 2003 y 2008 ilustra como pocos el amparo y complicidad estatal que requieren las organizaciones criminales complejas vinculadas a la comercialización de drogas ilegales u otras sustancias fuertemente reguladas.

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Tema

El caso del contrabando de efedrina en Argentina entre 2003 y 2008 ilustra como pocos el amparo y complicidad estatal que requieren las organizaciones criminales complejas vinculadas a la comercialización de drogas ilegales u otras sustancias fuertemente reguladas.

Resumen

Entre los años 2003 y 2008 la industria farmacéutica argentina importó cantidades exorbitantes de efedrina, en volúmenes que excedían, miles de veces, las necesidades sanitarias de ese fármaco como descongestivo. En realidad, fue sólo un puñado de droguerías y laboratorios que se las amañó para importar esa droga con otro propósito comercial: su exportación clandestina a México como insumo para la fabricación de metanfetaminas, éxtasis y otras sustancias. Esta triangulación de efedrina importada “legalmente” de China y la India y su posterior contrabando a México involucró un negocio ilícito calculado entre los 300 y 500 millones de dólares.

En este negocio ilegal estuvieron involucrados laboratorios formales y clandestinos, empresarios e importadores y cárteles de droga mexicanos en uno de los mayores casos conocidos de narcotráfico en Argentina. En todas las esferas y niveles de este negocio es posible observar la activa participación de policías, agentes de inteligencia y funcionarios judiciales y políticos de todos los niveles.

La singularidad de tratarse de un mercado ilegal de una sustancia regulada que luego era desviada, como insumo, para la fabricación de drogas ilícitas permite examinar y ponderar algo que no suele ser nada sencillo en los estudios de mercados negros y organizaciones criminales: el volumen del mercado ilícito y la multiplicidad de sus actores. Es la historia de un negocio ilícito que no hubieran podido explotar organizaciones criminales complejas sin la regulación estatal –formal e informal– del negocio.

Análisis

(1) Génesis

(1.1) El triple crimen de General Rodríguez

El 13 de agosto de 2008 aparecían en un zanjón cercano a la ruta 24 del partido de General Rodríguez (provincia de Buenos Aires) los cuerpos de Sebastián Forza, Leopoldo Bina y Damián Ferrón. Los tres “empresarios” vinculados a la industria farmacéutica murieron de rodillas por el impacto de varios disparos efectuados a su tórax y cabeza a corta distancia. Habían sido ejecutados . Lo que inicialmente podría haber sido configurado como un delito más en la “zona caliente” del conurbano bonaerense, progresivamente derivaría hacia una cuestión mucho más compleja en la medida que se iban conociendo detalles del triple homicidio y los móviles detrás del mismo. Se trataba indudablemente de un crimen de características mafiosas perpetrado por una organización criminal compleja. ¿Cuál era el móvil y quiénes los ejecutores materiales e intelectuales del asesinato?

(1.2) Los autores materiales e intelectuales del triple crimen

La investigación criminal y judicial de este crimen derivaría en un juicio por el que serían encontrados culpables los hermanos Víctor y Marcelo Schillacci, y Cristián y Martín Lanatta. Los cuatro serían condenados a cadena perpetua por “privación de la libertad agravada en concurso real con homicidio agravado por ensañamiento, alevosía y por la participación de más de dos personas”. Martín Lanatta habría sido quién citó a las tres víctimas a una reunión en el centro comercial de Avellaneda, donde sólo habrían estado unos pocos minutos, trasladándose todo el grupo mediante engaño o amenaza al domicilio del propio Lanatta en Quilmes. En un descampado serían ulteriormente hostigados, torturados y ejecutados de una forma más propia de cárteles mexicanos que respecto a lo que suele observarse en los criminales vernáculos.

El Tribunal Oral en lo Criminal nº 2 del Departamento Judicial de Mercedes, que condenó a los Lanatta y a los Schillacci, consideró que el autor intelectual del triple homicidio fue Esteban Ibar Pérez Corradi , quién “se vio tan perturbado porque le estaban quitando el negocio, que anunció a los cuatro vientos que mandaría a matar a Forza, con quien además estaba enemistado porque éste no le había pagado lo que le debía, como consecuencia de la financiación que le hizo a su droguería… En este caso se ha corporizado en el deseo de desplazar de modo absoluto y definitivo a quienes se perfilaban, cada vez con más fuerza y mejor organización: Forza, Ferrón y Bina, como precipuos competidores en el negocio ilegal de importación, exportación, compra y venta de efedrina”. De acuerdo al tribunal, los tres empresarios asesinados habían procurado un contacto directo con el mexicano Jesús Martínez Espinosa, para venderle efedrina que éste precisaba para un laboratorio de drogas sintéticas que había montado en la localidad de Ingeniero Maschwitz, pudiendo prescindir de la intermediación de Pérez Corradi. Así también lo reconoció el propio Martínez Espinosa, quien manifestó que Forza le ofreció hacer negocios con una droguería que estaba bajo su control.

A partir de este crimen y sus inéditas circunstancias, lenta y progresivamente comenzarían a desentrañarse las características, derivaciones y alcance de un enorme negocio ilícito.

(2) El negocio de la efedrina

(2.1) La efedrina y la pseudoefedrina como insumos de drogas de síntesis

La efedrina es un alcaloide natural presente en varias especies vegetales. Tiene propiedades estimulantes del sistema nervioso central y destaca particularmente sus capacidades broncodilatadoras, siendo muy eficaz en el tratamiento de los síntomas de congestión asociados a la gripe o el resfriado. Por ello, se registra un uso milenario de este compuesto en la medicina tradicional de Oriente, particularmente en China , donde se la conoce como Ma Huang.

A partir de este alcaloide, modificando ligeramente su estructura molecular es posible obtener metanfetaminas y otras drogas de síntesis muy populares en sectores urbanos y de alta demanda, particularmente en fiestas electrónicas. Una vez obtenido el insumo clave –efedrina o pseudo efedrina– incluso un neófito o improvisado químico puede valerse de instrucciones presentes en sitios de Internet para “cocinar” algunas drogas de diseño .

La síntesis de efedrina o pseudoefedrina, por el contrario, no es materia sencilla. De manera que el proceso de producción de metanfetaminas, éxtasis y otras drogas requiere la provisión y derivación de este insumo clave producido en el circuito legal y regulado de la industria farmacéutica. Debe ser importado por circuitos aduaneros y comerciales formales y ulteriormente derivado ilegalmente por droguerías y laboratorios que, en vez de utilizarlo para fabricar medicamentos contra el resfriado o la gripe, lo empleen para fabricar drogas ilícitas o lo reexporten a organizaciones criminales que fabrican esas sustancias.

(2.2) Las particularidades del negocio

A partir de lo descrito en el punto anterior surge una singularidad de este negocio ilegal. El comercio de otras drogas ilícitas involucra una verticalidad ilegal en toda la cadena productiva. En el caso de la marihuana, la cocaína o la heroína se comienza en la producción agrícola ilegal de las plantas que producen las sustancias narcotizantes, y en el caso de las dos últimas la obtención y aislamiento de esos alcaloides presentes en las plantas de coca y amapola en complejos laboratorios clandestinos.

El contrabando de efedrina implica la derivación y comercialización ilegal de un insumo de la industria farmacéutica legal para su uso como insumo, ya no de descongestivos sino de drogas recreativas de diseño que –por supuesto– se venderán en un circuito ilegal. Si bien la comercialización de drogas ilegales en Argentina, América Latina y buena parte del mundo implica diferentes niveles de complicidad y “regulación” estatal, el caso de la efedrina requiere una relación más directa con los organismos regulatorios y de control y la explotación de vacíos jurídicos y/o la promoción de funcionarios “distraídos” y negligentes. En este caso se observa patentemente lo que Marcelo Sain describe como un “pacto de doble vía”: “por un lado, un pacto político-policial, que implicó la delegación del gobierno de la seguridad pública, por parte de sucesivas autoridades gubernamentales, a las cúpulas policiales. Por otro lado, un pacto policial-criminal concretado en el control de los delitos –en especial los de criminalidad compleja– que queda en manos de la policía, en cuanto regula y, a menudo, participa en la trama. Todo esto ha dado lugar a una institucionalidad estatal ilegal que ha adquirido un papel relevante en cierto control (irregular) del crimen y en la apropiación de una porción de los fondos generados por la actividad delictiva manipulada policialmente”.1 Como observaremos a continuación, incluso podríamos decir que en el caso del mercado ilegal de efedrina el componente “político” se encuentra hipertrofiado.

En efecto, el caso argentino que estamos examinando resulta paradigmático. Y algunas cifras resultan muy elocuentes . En 2003 Argentina importó 1.500 kg de efedrina, 2.599 kg en 2004, 3.925 kg en 2005, 6.100 kg en 2007 y 20.405 kg en 2008 (no hay ningún error en esta última cifra). Para ilustrar el volumen de la comercialización ilegal de este producto observemos –invertidamente– su utilización en el mercado de medicamentos: “entre 2000 y 2010, un famoso laboratorio utilizó sólo 423 kilos del precursor para producir unas 600.000 unidades de jarabe para la tos y en base a la declaración de varios testigos se llegó a la conclusión de que con un kilo de efedrina se pueden fabricar 20.000 pastillas de 50 miligramos”. Los volúmenes de importación reseñados implicaban según un estudio de la International Narcotics Control Board de las Naciones Unidas que Argentina declaraba necesitar para la elaboración de medicamentos 88 veces más efedrina o pseudoefedrina que Italia, 30 más que Chile, 7 más que Brasil y 5 más que EEUU.

Según el fallo que condenó a los Schillaci y los Lanatta la diferencia de rentabilidad de comercializar efedrina legal para resfríos o ilegal para fiestas electrónicas sería la siguiente: “utilizada legalmente para fabricar descongestivos o broncodilatadores, y cuyo valor en el mercado local oscilaba entre los 90 y 120 dólares. Sin embargo, en el mercado ilegal, donde el principal comprador era México, dicho precursor químico se utilizaba para la fabricación de drogas de diseño o sintéticas, como el éxtasis; los cárteles mexicanos, ya con el producto manufacturado lo destinaban esencialmente a los nacionales de su vecino país, EEUU, llegando a pagar hasta U$S10.000 el kilo, por lo que resultaba para sus tenedores un extraordinario negocio”. Ciento veinte dólares su valor en el mercado de medicamentos, 10.000 en el circuito ilegal. Un diferencial inconcebible. Si juntamos los volúmenes y rentabilidad examinados en los dos últimos párrafos, suponiendo que el 80% de la efedrina importada “caía” en el circuito ilegal estamos hablando entre 2003 y 2008 de un negocio de aproximadamente 300 millones de dólares. Tal vez esto explique por qué los funcionarios de la Secretaría de Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR), que debían observar y autorizar la importación de precursores químicos, fueran tan descuidados en no darse cuenta que los volúmenes de efedrina importada resultaban injustificables. O tal vez haya que pensar que fueron solícitos y diligentes por ese mismo motivo.

(3) Estado y narcotráfico

A esta altura quizá algún lector podrá suponer que todo el negocio ilícito descrito surgió de un hábil ardid de un grupo de contrabandistas, que descubrió un “agujero” reglamentario que les permitió importar una exorbitante cantidad de una sustancia médica controlada (efedrina), para después reexportarla clandestinamente a cárteles narcos mexicanos. No es así, la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) tenía la responsabilidad –precisamente– de controlar la importación de precursores químicos. En efecto, en 1989, la Ley 23.737 estableció en su artículo 44 que: “Las personas físicas o jurídicas que produzcan, fabriquen, preparen, elaboren, reenvasen, distribuyan, comercialicen por mayor o menor, almacenen, importen, exporten, transporten, transborden o realicen cualquier otro tipo de transacción, tanto nacional como internacional, con sustancias o productos químicos incluidos en el listado al que se refiere el párrafo anterior, deberán inscribirse en el Registro Nacional de Precursores Químicos”. A su vez, el Decreto 2300 del año 2002 delegó esa facultad y ese Registro en la SEDRONAR y como responsable fue designado Gabriel Abboud. Entre el año 2004 y el año 2008, cuando el control de las importaciones estuvo controlado por la SEDRONAR y al frente de la misma estaba José Granero, se importaron 47,6 toneladas de efedrina, de las cuales 41 fueron desviadas por personas procesadas o condenadas por maniobras de narcotráfico internacional. Análogamente, el primer año que la responsabilidad de control sobre la importación de efedrina fuera asignada a la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) ésta se redujo a solamente 24 kg.

En 2014 el ex secretario de Lucha contra el Narcotráfico, José Granero, el ex subsecretario técnico de Control de la SEDRONAR, Gabriel Yuseff Abboud y el director del Registro Nacional de Precursores Químicos, Julio De Orue, fueron procesados por la jueza Federal María Servini de Cubría por el “delito de haber introducido al país materias primas destinadas a la fabricación de estupefacientes, habiendo efectuado una presentación correcta ante la aduana y alterando posteriormente su destino de uso”. Según la jueza, el accionar de los funcionarios “no fue casual, ni un descuido. La real y única problemática es una operación de narcotráfico internacional”, en el marco de un negocio ilegal que según la magistrada “rondaría entre los 123.916.000 y los 491.666.000 dólares estadounidenses”.

El juicio y eventual condena a los funcionarios sospechados se dilató enormemente en relación a otros expedientes vinculados con este caso. Múltiples recursos y la excusación de la jueza Servini de Cubría, quién se consideró hostigada por uno de los acusados (véase el apartado 2.5), demoraron la elevación del expediente a juicio oral. La causa recayó en manos del juez Sergio Torres quien, rechazando múltiples pedidos de nulidad, la elevaría a juicio oral en junio de 2017. Sin embargo, como es habitual, los recursos continuaron presentándose en los estamentos judiciales superiores y demorando la elevación a juicio oral de la causa. Finalmente, en octubre de 2018, el máximo tribunal de alzada en materia penal, la Cámara de Casación, confirmó el envío a juicio oral del expediente, el cuál debería efectivizarse en algún momento de 2019 o 2020.

Puede apreciarse a simple vista el inmenso negocio ilegal que se montó a partir del uso dual de un descongestivo como precursor de drogas de síntesis. Hemos revisado las singularidades de este mercado ilegal, todos los estamentos de la cadena productiva y de comercialización del mismo y algunos aspectos característicos de este tipo de mercados. Particular mención merece en este sentido el llamado “triple crimen”, forma típica de resolución de disputas comerciales en aquellos mercados que no pueden acceder al sistema de resolución de pleitos establecido por el Código Civil y Comercial. Pero si el episodio es típico por qué hablar entonces de particular mención. La causa es la trascendencia mediática de este triple homicidio –poco usual todavía en Argentina, afortunadamente– que empezó a desarmar la madeja del contrabando ilegal de efedrina en Argentina entre los años 2003 y 2008, abriéndose, a partir de ahí, más de tres decenas de causas conexas.

Sin embargo, el presente trabajo pretende encender alarmas sobre uno de los aspectos más deletéreos del narcotráfico: la degradación institucional a través de la cooptación de funcionarios de diversa índole cuando no, directamente, agencias públicas enteras. En este sentido el caso es paradigmático en relación al nivel de penetración y de capacidad de degradación de este tipo de organizaciones, o para ponerlo en términos más generales, del mercado negro de drogas ilícitas.

Los nexos de los autores materiales e intelectuales del triple crimen son múltiples con policías provinciales, federales, agentes penitenciarios, servicios de inteligencia; y políticos municipales, provinciales y nacionales; jueces y fiscales. El caso efedrina corta transversalmente todos los estamentos de estatalidad. En todos ellos hubo fallos, pero sobre todo, complicidad.

Conclusiones

Se puede decir que el triple crimen de General Rodríguez derivó en decenas de causas asociadas todas ellas al contrabando de efedrina para la fabricación de metanfetaminas. Conforme fueron avanzando las investigaciones de este caso se fue comprobando que otras causas que se sucedieron tenían vinculación con este negocio. Curiosamente la línea cronológica no sólo va hacia delante, sino que casos anteriores al triple crimen como el del laboratorio en Ingeniero Maschwitz o el doble crimen de Unicenter,2 ulteriormente se comprobaría que tendrían vinculación con toda esta madeja. ¿Qué conclusiones se pueden sacar de algo tan vasto y que tiene varias e importantes facetas aun en pleno desarrollo?

En primer lugar, la comprobación de la transnacionalización de la elaboración y comercialización de drogas ilegales a nivel planetario, la sofisticación de las empresas criminales vinculadas y el particular papel de la República Argentina en esta trama. Tradicionalmente Argentina ha sido ubicada por informes de organismos multilaterales y de otros Estados (UNDOC y el Departamento de Estado de EEUU , entre otros) como un mercado de consumo de marginal importancia (dado el escaso tamaño del mercado de consumo argentino en general); como un país de escasa producción de drogas; y un relativamente importante hub de distribución de sustancias psicoactivas hacia el resto del mundo. Principalmente cocaína a nivel planetario y, en menor medida, marihuana y otras sustancias hacia otros países de la región. Mención particular, claro está, merece el papel de Argentina en la división internacional de la producción de drogas de síntesis en el marco de la transnacionalización de la cadena logística y productiva.

El caso de la efedrina desnuda una fenomenología más compleja de la que estábamos acostumbrados. En primer lugar, a diferencia de lo que vemos, por caso, en el mercado de la cocaína o la marihuana, donde hay países productores, otros países de tránsito y finalmente mercados de consumo; la elaboración y comercialización de drogas de síntesis muestra una mecánica similar a la que operan empresas transnacionales en mercados legales. Concretamente, como ocurre, por citar un conocido ejemplo, con la empresa Apple en la elaboración de teléfonos celulares, observamos en el negocio de la efedrina una “oficina central” en una ubicación determinada desde donde se toman las decisiones estratégicas (producción, logística y marketing) y diversas localizaciones donde se obtienen insumos necesarios para la producción de la mercancía y diversos canales logísticos para su distribución y comercialización en los grandes centros de consumo. No encuentro ejemplo más elocuente que semeje la operación de una empresa criminal ocupada en el mercado de drogas ilícitas al de empresas transnacionales que operan en mercados legales como en el de las drogas de síntesis, y en particular, el de la efedrina.

Las crónicas periodísticas y judiciales referenciadas en el trabajo mencionan a dos grandes cárteles mexicanos vinculados con este negocio y con esta historia: Sinaloa y del Golfo. Desde allí partirían los lineamientos corporativos en relación con la comercialización de un producto, en este caso metanfetaminas. La pregunta de ¿cómo entra Argentina en esta historia si se considera la lejanía con el centro principal de decisiones y distribución (México) y respecto al principal mercado de consumo (EEUU) luce completamente atinada? La triangulación vía Argentina no parece tener ninguna racionalidad logística. Difícilmente se pueda encontrar país más austral y alejado en el planeta Tierra para el circuito de elaboración, distribución y venta de estas sustancias. Por lo tanto, sí, el primer gran interrogante es por qué Argentina.

Observamos dos grandes razones. La primera de ellas más bien de carácter estructural, vinculada al nivel de desarrollo industrial y particularmente de la industria farmacéutica en la República Argentina. Un informe de 2017 del Ministerio de Hacienda de la Nación señalaba en este sentido: “En 2017 esta industria representó el 3,8% del VAB industrial, el 1,7% de las exportaciones totales y concentró el 3,4% del empleo industrial registrado en el sector privado. El mercado farmacéutico argentino es abastecido por 230 laboratorios (se estima que los laboratorios activos en forma regular y permanente son aproximadamente 210 compañías). El sector de fabricación de medicamentos cuenta con aproximadamente 190 plantas industriales instaladas en el país, de las cuales 160 son empresas de capitales nacionales. Existen alrededor de 40 laboratorios púbicos que producen medicamentos. En el año 2016 se estimaron alrededor de 449 empresas activas del sector privado en la industria farmacéutica (OEDE, 2018). Cerca del 40% de los locales de empresas del sector (incluyendo sucursales) están ubicados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y en el Gran Buenos Aires (GBA), siguiendo en importancia, con una participación menor, resto de Buenos Aires (9,0%), Santa Fe (7,9%) y Córdoba (7,2%)”. No resulta sorprendente que las organizaciones criminales encontraran allí la estructura productiva y logística –y los vacíos legales– que posibilitara importar esta sustancia regulada desde los grandes mercados productores (China y la India), y “esconderla” en los vericuetos o subterfugios del mercado legal o regulado de estas drogas a través de una miríada de droguerías y farmacias. Finalmente, su contrabando y trasiego a los grandes centros de producción corría por los canales y metodologías usuales para otro tipo de narcóticos: camuflada de las más diversas formas.

En segundo término, no hay estructura normativa o productiva que pudiera pasar por alto distraídamente los exorbitantes volúmenes de efedrina que estaban siendo importados y que excedían miles de veces las necesidades de los resfríos anuales del país (principal utilización medicinal de la efedrina). Es decir, las organizaciones criminales encontraron en Argentina una estructura estatal y paraestatal que fue cómplice de esta actividad delictiva, convirtiendo, como hemos visto, a funcionarios policiales, judiciales, de inteligencia y políticos en verdaderos socios y colaboradores de estas actividades.

De modo que, probablemente, la combinación de estos dos factores transformó a la Argentina en un lugar elegible y apropiado en el mercado transnacional de drogas de síntesis a pesar de su lejanía tanto con el principal centro de producción (México), como de consumo (EEUU).

Sin la complicidad del Estado este negocio no hubiera podido prosperar en el lustro que funcionó, y durante el cual grandes organizaciones criminales hicieron ingentes ganancias. ¿Se hubiera podido evitar? La penetración del crimen organizado en la estructura estatal parece ser la norma y no la excepción, y cuanto más grande es el volumen del negocio y más grande la organización criminal, mayores son sus capacidades de cooptar complicidades en diversos organismos públicos. Aquí se ve patentemente la penetración en las organizaciones policiales, en los servicios de inteligencia y en los organismos políticos de aplicación. Es cierto que ha sido el Poder Judicial el que ha investigado y condenado las actividades ilícitas descritas en este trabajo. Con demoras, de manera desarticulada (decenas de causas por separado) y ciertamente sin contar con el contrafactual respecto a si lo que se ha descubierto y conjurado es realmente la estructura central del negocio, o si por el contrario sólo la punta del iceberg. Pero hay que decir que a priori el accionar judicial, con todas las faltas y defectos señalados, puede funcionar al menos, parcialmente quizá, como un anticuerpo o disuasivo de cara a futuros emprendimientos criminales de similares características.

Es importante resaltar que no fue el accionar policial o judicial el que en última instancia terminó con el negocio ilegal de efedrina examinado en este trabajo. Esto sucedió a partir de una serie de modificaciones normativas que mejoraron los controles y dificultaron enormemente las formas de triangulación ilegal o “paralegal” que se observaron en este mercado. Una vez más, como demuestran dos casos muy emblemáticos como los del alcohol y el tabaco (nicotina), no ha sido la guerra, la persecución y el prohibicionismo las que procuraron soluciones o minimizaron daños, sino la “regulación modulada” de las sustancias. Esto es, formas de regulación pública de los mercados de diferentes sustancias que permitan minimizar los daños que genera la producción, distribución y comercialización de estas en los mercados ilegales. Este encuadre paradigmático permite atender, en un marco estratégico y estructural, los efectos más deletéreos del narcotráfico, principalmente la violencia y la corrupción de agencias estatales, a la vez que se tiene más información y control para diseñar políticas públicas que atiendan la situación de aquellos que pueden tener un comportamiento problemático con esas sustancias. Como señalara el histórico militar y estratega chino Sun Tzu, “el supremo arte de la guerra es someter al enemigo sin luchar”.

Dr. Juan Estanislao López Chorne
Universidad Nacional de Quilmes (Argentina)


1 Marcelo Sain (2017), Por qué preferimos no ver la inseguridad (aunque digamos lo contrario), Siglo XXI Editora Iberoamericana.

2 En julio de 2008 tres ciudadanos colombianos fueron atacados en el estacionamiento del centro comercial Unicenter por una persona que descargó 11 balas de calibre 40, matando a dos ellos y pudiendo escapar ileso el tercero. Entrecruzamientos telefónicos y otra evidencia sugiere un fuerte vínculo entre este episodio y el contrabando de efedrina. Véase https://www.clarin.com/policiales/triple-crimen-vinculos-ataque-unicenter_0_BkVgY5FATtg.html.

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<![CDATA[ Tiempos recios y final de época en América Latina: un balance del ciclo electoral 2017-2019 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari119-2019-malamud-nunez-tiempos-recios-y-final-de-epoca-en-america-latina-un-balance-del-ciclo-electoral-2017-2019 2019-12-13T06:42:00Z

América Latina concluyó un ciclo electoral (2017-2019) de 15 elecciones presidenciales (14 si se descuenta a Bolivia) en medio de una incertidumbre económico-social generalizada, más una aguda inestabilidad político-institucional.

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Tema

América Latina concluyó un ciclo electoral (2017-2019) de 15 elecciones presidenciales (14 si se descuenta a Bolivia) en medio de una incertidumbre económico-social generalizada, más una aguda inestabilidad político-institucional.

Resumen

El período electoral 2017-2019 se ha convertido en un final de época para América Latina y ha supuesto el arranque de una nueva era, por ahora con más incertidumbre que certezas. Vemos que en América Latina transitan tres fenómenos interconectados que se retroalimentan mutuamente: la crisis de la matriz productiva (menor crecimiento económico –ralentización– e incluso crisis) provoca un creciente malestar social que ha desembocado en una compleja gobernabilidad alimentada por la desafección ciudadana hacia los partidos, las instituciones y la clase política; en el terreno político, el período 2017-2019 ha gestado una Latinoamérica más fragmentada y heterogénea, ajena a giros hacia la derecha (como se preveía en 2017), del que emergen graves problemas de gobernabilidad –abundancia de gobiernos en minoría que conviven con legislativos fragmentados y estancamiento económico que alimenta malestar y contestación social–; y el desapego ciudadano, de larga data, se ha recrudecido al empeorar el entorno económico y se convierte en respuesta ante unos Estados ineficientes e incapaces de poner en marcha políticas públicas eficaces en seguridad, transporte, educación o sanidad, ni garantizar la transparencia en la lucha contra la corrupción.

Análisis

El período 2017-2019 se ha convertido en un final de época para América Latina y ha supuesto el arranque de un nuevo período, con más incertidumbre que certezas. En este trienio ha habido cambios políticos, producto de un intenso calendario electoral (15 elecciones presidenciales) y económicos (el modelo productivo ha alcanzado su techo y resulta necesario promover un cambio en la matriz productiva regional para salir del actual estancamiento). Finalmente, ha emergido un nuevo contexto social caracterizado por una creciente desafección y frustración de expectativas que ha alimentado la crisis de gobernabilidad y las dificultades para garantizar la gobernanza, como ha ocurrido, en diferente gradación, en varios países (Bolivia, Chile y Ecuador). En estos años, han emergido, en unos casos, y se han consolidado, en otros, diversos rasgos que van a marcar a la América Latina de la tercera década del siglo XXI.

La gestación de la América Latina de la tercera década del siglo XXI: una Latinoamérica más heterogénea

El período 2017-2019 deja una Latinoamérica más heterogénea y fragmentada, que no ha protagonizado el “giro a la derecha” imaginado hace dos años . En este trienio los triunfadores en las urnas han sido figuras de un amplio abanico político-ideológico. Algunos están situados en la izquierda autoritaria (Nicolás Maduro), la izquierda (Andrés Manuel López Obrador ) y el centro izquierda (Carlos Alvarado, Costa Rica). Otros representan a una derecha extrema (Jair Bolsonaro ), a la derecha (Iván Duque) y al centroderecha (Sebastián Piñera ). En este contexto se da incluso el caso de la anulación de la elección presidencial en Bolivia ganada por Evo Morales, ante las graves denuncias de fraude y la renuncia del presidente y su posterior exilio en México.

También vemos como algunos actores emergentes han evidenciado nuevas formas de hacer política. Este es el caso de Nayib Bukele , un nativo digital que ha basado su campaña en el uso de las redes sociales y en el uso de su imagen, gestos y mensajes convertidos en estiletes y símbolos contra la política tradicional y las instituciones vigentes (partidos históricos y Asamblea). Es una suerte de populismo digital, que privilegia la relación directa con el votante, que concentra poder y decisión en el líder y descree de los cauces institucionales tradicionales.

Resulta difícil etiquetar en derecha o izquierda a algunos líderes y estilos de liderazgo: por ejemplo, el salvadoreño Bukele, que proviene de la izquierda –el FMLN–, y ha llegado al poder apoyado en un partido de centroderecha, GANA; o el argentino Alberto Fernández, de raíces personales en el centroderecha, que ganó respaldado por el kirchnerismo. No se puede olvidar tampoco al ecuatoriano Lenín Moreno, elegido como continuador de las políticas de Rafael Correa, pero posteriormente centrado en ocupar un perfil propio y alejado de su mentor. Por eso, más allá de las especificidades propias de cada presidente, líder, partido o movimiento, es posible comprobar la amplia heterogeneidad existente en la región, muy lejana a un común, uniforme e hipotético giro derechista (véase la Figura 1).

Estos resultados electorales no sólo han repercutido con mayor o menor fuerza al interior de cada país, sino que también han alterado profundamente los equilibrios y las alianzas regionales tan características del período anterior. La suma de heterogeneidad más una mayor fragmentación dificulta la búsqueda de consensos regionales a la vez que traba cualquier avance en el complicado proceso de integración regional. El requisito de homogeneidad política o ideológica se ha impuesto sobre el reconocimiento de la diversidad y las diferencias, y en este punto da igual si es el “progresismo” o la “derecha conservadora” quienes impulsan las diferentes propuestas.

Predominio del “voto de castigo a los oficialismos”

Más que de un giro hacia uno u otro lado, predominó el “voto de castigo” al oficialismo , considerado por los electores como el responsable de la crisis, de la caída en las expectativas de mejora social, del mal funcionamiento de los servicios públicos (salud, educación, transportes y seguridad ciudadana) y de los casos de corrupción y falta de transparencia. Según Pablo Stefanoni, “la actual crisis postelectoral (en Bolivia) más allá de las discusiones acerca del manejo del escrutinio, expresa un agotamiento de esta forma de gobernar”.

En 2018 hubo algunos ejemplos de esa tendencia. En Colombia ganó el uribismo; en México, Morena, un partido nacido en 2015, desbancó al PRI y al PAN, que se alternaban en el poder desde 2000; y en Brasil las formaciones dominantes desde 1995 (PT y PSDB) fueron superadas por una fuerza periférica, el Partido Social Liberal (PSL), liderado por Jair Bolsonaro. En las dos elecciones de la primera mitad de 2019 se prolongó el voto de castigo a los partidos gobernantes: vencieron fuerzas opositoras con raíces históricas (Laurentino Cortizo, del PRD, en Panamá ) o partidos sin una larga tradición detrás, como GANA de Nayib Bukele en El Salvador.

Figura 1. Ubicación ideológica de los presidentes electos en el período 2017-2019
Izquierda autoritaria Izquierda Centroizquierda Centroderecha Derecha Extrema derecha
Nicolás Maduro (Venezuela) Andrés Manuel López Obrador (México)
Alberto Fernández (Argentina)
Carlos Alvarado (Costa Rica)
Nito Cortizo (Panamá)
Lenín Moreno (Ecuador)
Nayib Bukele (El Salvador)
Sebastián Piñera (Chile)
Luis Lacalle Pou (Uruguay)
Alejandro Giammattei (Guatemala)
Juan Orlando Hernández (Honduras)
Iván Duque (Colombia)
Mario Abdo Benítez (Paraguay)
Jair Bolsonaro (Brasil)
Fuente: elaboración propia.

En la segunda mitad de 2019 la oposición triunfó en las elecciones presidenciales de Guatemala (Alejandro Giammattei), en Argentina con el regreso del kirchnerismo y en las de Uruguay acabando con la hegemonía de 15 años del Frente Amplio. Pareció que la excepción iba a ser Bolivia, donde Evo Morales, que vio reducido su apoyo en casi 20 puntos entre 2014 y 2019, se impuso inicialmente en unas elecciones repletas de irregularidades, cuestionadas por la OEA y cuyos resultados no fueron reconocidos por la oposición. Finalmente, la constatación del fraude (el equipo de inspectores de la Organización de Estados Americanos (OEA) auditó el recuento y encontró problemas “extremadamente graves”  y “manipulaciones al sistema informático de tal magnitud que deben ser profundamente investigadas por parte del Estado boliviano”), la expansión de las protestas y la falta de apoyo de las fuerzas policiales y militares condujeron a la renuncia y huida de Morales y a la posterior anulación de los resultados electorales por el Parlamento nacional.

Durante el período 2017-2019 el electorado ha solido votar más contra los gobiernos que por determinadas opciones ideológicas. En las 14 elecciones celebradas entre 2017 y 2019 (hubieran sido 15 con Bolivia) ha habido cinco triunfos oficialistas en países con sistemas autoritarios o con procesos e instituciones electorales poco transparentes (Ecuador, Venezuela y Honduras) o en naciones que han vivido circunstancias político-electorales especiales (Costa Rica y Paraguay).

Otros nueve comicios se saldaron con victorias opositoras (véase la Figura 2): Chile, Colombia, México, Brasil, El Salvador, Panamá, Guatemala, Argentina y Uruguay. No hubo un color uniforme en estas victorias, pues los triunfadores han sido las diferentes izquierdas (México, Panamá y Argentina) y las disímiles derechas (Chile, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala y Uruguay). En los últimos nueve comicios –los celebrados entre junio de 2018 y noviembre de 2019– hubo ocho triunfos opositores (la única victoria de un gobernante en ejercicio ocurrió en las elecciones anuladas de Bolivia) y los oficialismos fueron duramente castigados (en El Salvador, el FMLN pasó de ganar en 2014 a ser el tercero más votado; en Panamá terminó cuarto con el 10% del voto; y en México, el PRI quedó a 30 puntos del vencedor) o no lograron acceder a la segunda vuelta (Colombia y Guatemala).

Figura 2. Victorias opositoras en América Latina, 2017-2019
País Año Triunfo opositor
Chile 2017 Sebastián Piñera
Colombia 2018 Iván Duque
México 2018 A.M. López Obrador
Brasil 2018 Jair Bolsonaro
El Salvador 2019 Nayib Bukele
Panamá 2019 Laurentino Cortizo
Guatemala 2019 Alejandro Giammattei
Argentina 2019 Alberto Fernández
Uruguay 2019 Luis Lacalle Pou
Fuente: elaboración propia.

Deterioro institucional

El trienio electoral ha provocado que el fuerte presidencialismo tradicional se vea condicionado y limitado. Primero, por la existencia de un Estado ineficaz e ineficiente, con algunas islas de excelencia, pero en general sin músculo para desarrollar políticas públicas. Como afirmó el nuevo ministro de Economía boliviano, José Luis Parada, “las demandas sociales están rebasando las capacidades de los estados de solucionarlas”; y segundo, este presidencialismo se ve coartado por la existencia de legislativos divididos y fragmentados en los que, en muchas ocasiones, el partido presidencial tiene insuficiente presencia parlamentaria. A la división y fragmentación se une una elevada polarización (antikirchnerismo-kirchnerismo, fujimorismo-antifujimorismo, uribismo-antiuribismo, lulismo-antiluslismo, etc.) que impide alcanzar amplios consensos y puede desembocar en crisis institucionales como el cierre del Congreso peruano en septiembre de 2019.

Parece que la región y sus dirigentes están condenados a vivir con la desafección y la frustración de expectativas. El último Latinobarómetro señala que un 75% piensa que los gobiernos no defienden los intereses de la mayoría y gobiernan para unos pocos. La idea de que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno ha disminuido del 63% en 1997 al 48% en 2018. El grado de insatisfacción con el funcionamiento de la democracia ha pasado del 51% en 2009 al 71% en la actualidad.

El panorama latinoamericano de cara a la próxima década se caracteriza por la presencia de presidentes débiles y con escaso margen de acción que deben convivir con una sociedad de clases medias más exigente, más movilizada y heterogénea que desconfía de los políticos y de los partidos y que ha encontrado otras formas de expresar su inquietudes y necesidades y no considera a los partidos como las herramientas adecuadas para canalizar sus exigencias. En este contexto, las instituciones llamadas a canalizar las demandas ciudadanas (partidos políticos) cumplen ese papel con mayor dificultad y arrastran el descrédito y la desafección de una ciudadanía que busca otros protagonismos, como el de los movimientos sociales, u otro tipo de liderazgos. La respuesta de la ciudadanía ha sido ejercer bien un voto de castigo a los gobiernos (optando por Alberto Fernández, Sebastián Piñera o Iván Duque), bien dirigiendo el voto de castigo contra la clase política tradicional (López Obrador, Nayib Bukele o Jair Bolsonaro).

Además, se produjo un deterioro de la confiabilidad y transparencia en los procesos electorales. En tres casos (Honduras, Venezuela y Bolivia) hubo acusaciones de fraude o utilización partidista del aparato y la legislación en favor del oficialismo. En Bolivia, la OEA dijo que no podía validar una victoria en primera vuelta. Tras el exilio de Morales, el Senado y la Cámara de Diputados anularon las elecciones del 20 de octubre y aprobaron un proyecto de ley para convocar nuevas elecciones.

Toda esta situación se enmarca en un problema estructural de cambio de cultura política, marcado por la aparición de las TICS y el nuevo orden mundial virtual que provoca que los menores de 25 años sientan un “vacío de la representación con su correlato en el descrédito de la intermediación, el falso sentido de empoderamiento y el señuelo de que todo es posible”. Como subraya Manuel Alcántara, “el ámbito donde se dirime el conflicto… está configurado por instituciones de otra época desfasadas para lidiar con un demos que ha dejado de ser el que era”.

El nuevo mapa socio-económico latinoamericano

El período 2017-2019 se ha cerrado con protestas, estallidos de violencia y crisis político-institucionales que si bien responden a causas específicas de cada nación muestran un sustrato común: América Latina se asoma a un final de época y de un modelo. Desde los años 80 la región ha dado un gran salto: se modernizó al abrirse al mundo, controló sus cifras macroeconómicas (inflación, endeudamiento y déficit) y consolidó sus democracias, lo que permitió la expansión de unas heterogéneas y numerosas clases medias. Tras el último período de bonanza (la “década dorada”, 2003-2013), favorecido por una coyuntura mundial que elevó los precios de las materias primas, el modelo de desarrollo latinoamericano ha tocado techo y encontrado límites. La región está presa en la trampa de la renta media: naciones que han dejado atrás la pobreza y el subdesarrollo, países con ingresos medios pero incapaces de alcanzar un estadio superior y terminan estancadas. Estados que no encauzan las nuevas demandas de las clases medias, sectores que acaban viendo defraudadas sus expectativas –personales e intergeneracionales– de una mejor calidad de vida.

Esos disturbios se han vivido en Chile y Ecuador, junto con la crisis política en Bolivia e institucional en Perú o el paro nacional y posteriores movilizaciones en Colombia. Reflejan que América Latina transita una senda marcada por tres fenómenos interconectados, que se retroalimentan: (1) la crisis de la matriz productiva (menor crecimiento económico e incluso crisis) provoca (2) un creciente malestar social que desemboca (3) en una compleja gobernabilidad alimentada por la desafección ciudadana hacia los partidos, las instituciones y la clase política.

(1) La crisis de la matriz productiva

El actual malestar social latinoamericano es producto de una economía estancada (el FMI calcula un crecimiento para la región del 0,2% en 2019 ) y en marcada ralentización (la Cepal lo reduce al 0,1% ). La región ha entrado desde 2013 en una fase de bajo crecimiento (desde hace seis años no crece por encima del 3%), alternando años de ralentización (2013, 2014, 2017, 2018 y 2019) con otros de crisis (2015-2016).

La caída del precio de las materias primas desde 2013 (el petróleo ecuatoriano, la soja argentina y el cobre chileno) ha puesto en evidencia las debilidades estructurales de la matriz productiva, basada en la exportación de productos primarios sin elaborar. Esta apuesta por las commodities, que funcionó en la “década dorada”, ya no resulta tan funcional si el objetivo es vincularse a la gran transformación tecnológica. Si las naciones latinoamericanas quieren romper el techo de cristal de la trampa de la renta media deben acometer ineludibles reformas estructurales y diseñar unas economías más productivas y competitivas mediante inversión en innovación, capital físico (infraestructuras y logística) y humano (educación), para diversificar exportaciones y dotarlas de mayor valor añadido y vincularlas a las grandes cadenas mundiales de valor.

Ecuador ha sido uno de los países más afectados por esta crisis del modelo productivo. En las últimas cuatro décadas, y de manera creciente durante el período de la “Revolución Ciudadana” de Rafael Correa (2007-2017), la expansión ecuatoriana se basó en las exportaciones de petróleo, su principal fuente de divisas. Esto le permitió a Correa impulsar ambiciosas políticas sociales (el gasto público pasó del 25% del PIB al 44% entre 2007 y 2014) y explica su reelección plebiscitaria en 2009 y 2013, e incluso que un teórico heredero suyo como Lenín Moreno alcanzara, en plena crisis económica, el Palacio de Carondelet en 2017.

Pero la bajada de los precios de las materias primas (gas, petróleo, soja y cobre) desde 2015 ha mostrado los límites de un modelo inviable. En Ecuador condujo a un débil crecimiento en 2015 (0,1%), caída del 1,2% en 2016, repunte del 2,4% en 2017 gracias al incremento del gasto público de cara a las elecciones presidenciales, ralentización en 2018 (1,4%) y crisis en 2019 (-0,4%). Esta reducción hizo insostenible la continuidad del modelo basado en el incremento del gasto público con un elevado déficit (que ha bajado del 7% al 0,1% del PIB) y subsidios a los combustibles. Entre 2005 y 2018 estos supusieron el 50% del PIB y el total de la deuda externa. Con el margen de acción muy disminuido, el FMI es la única tabla de salvación financiera para Moreno que, como contrapartida, se ha visto en la necesidad de sincerar las cuentas y acometer un ajuste, suspendido a raíz de la magnitud de la protesta social y la falta de acuerdo entre el gobierno y el legislativo.

Chile, la economía más fuerte y desarrollada de la región, atraviesa un período de prologada ralentización que le ha llevado a crecer de una media del 6,1% (1990-1999) al 3,5% en esta década (incluso por debajo del 3% en 2019). Un crecimiento insuficiente para satisfacer las nuevas y más sofisticadas demandas de las clases medias y absorber las presiones del mercado laboral. El ejemplo más gráfico de esta frustración de expectativas y desafección fueron las 1.200.000 personas que salieron en octubre a las calles de Santiago, imagen icónica del extendido malestar “clasemediero”. Unas movilizaciones que lejos de atenuarse, se prolongaron en noviembre obligando al gobierno a poner en marcha una no prevista agenda social y a proponer, incluso, un cambio de modelo institucional, convención constituyente mediante, que debe ser ratificado en referéndum.

Si bien Chile ha reducido su desigualdad (coeficiente de Gini) desde 1990, es el sexto país más desigual de América Latina y el decimocuarto del mundo. Tiene altos ingresos, aunque con baja presión tributaria (en torno al 20%, mientras el promedio de la OCDE es del 34%) y bajo gasto social como proporción de la economía (alrededor de un 11% del PIB, comparado con un promedio de alrededor de un 20% en la OCDE).

El nuevo ministro del Interior chileno, Gonzalo Blumel, apunta a que confiaron excesivamente en la capacidad de su modelo económico y social para corregir los errores de las décadas pasadas y que, si bien la gente valora el progreso de los últimos 40 años, también es muy crítica respecto a su distribución. Las clases medias han soportado el esfuerzo y entre los principales temores de la ciudadanía en materia social están la sanidad pública, las pensiones, la posibilidad de perder el empleo, la inseguridad y un fuerte endeudamiento consecuencia de alguna de las situaciones anteriores. A esto se suma el déficit institucional, ya que “el Estado no ha estado a la altura de lo que… [se] necesita”. Se ha sido muy tolerante con la corrupción, a la vez que el sector privado tuvo fallos importantes: abusos, privilegios y malas prácticas. Si bien “el modelo ha generado una enorme cantidad de beneficios… la distribución de [sus] frutos no ha sido equitativa”. Concluye Blumel que, en este contexto, “las personas enfrentan mayor incertidumbre laboral” y que esa frustración explica en gran medida los últimos estallidos: “Uno de los problemas más profundos para la democracia es la polarización y fragmentación del sistema político, que hace muy difícil llegar a acuerdos para procesar las demandas de la ciudadanía”.

(2) El incremento del malestar social

El estancamiento del PIB alimenta el malestar social, un desapego ciudadano de larga data que se ha recrudecido al empeorar el entorno económico. Es una respuesta ante unos Estados ineficientes e incapaces de poner en marcha políticas públicas eficaces en seguridad, transporte, educación o sanidad, ni garantizar la transparencia en la lucha contra la corrupción. Y, sobre todo, que no recupera las elevadas tasas de crecimiento de la “década dorada” (2003-2013).

La subida de tarifas en Chile y Ecuador no fue la raíz de las protestas sino el catalizador que convirtió el preexistente caldo de cultivo (insatisfacción por las brechas sociales, degradación en la calidad de vida y el bienestar, así como la falta de oportunidades y de una sólida red de protección social –bajas jubilaciones– y ante imprevistos) en un estallido social. Chile, la economía modélica por crecimiento sostenido y capacidad de reducir la pobreza, y que aspiraba a codearse con las naciones más desarrolladas del mundo, esconde otra realidad: la persistencia de la desigualdad y la reducción de beneficios sociales junto con la existencia de una clase media con sueldos bajos y acceso a deficientes servicios públicos. Como señaló el expresidente Ricardo Lagos: “esta crisis irrumpe cuando todo ese sector que dejó atrás la pobreza siente que ese ascenso se hace cada vez más cuesta arriba y más contaminado de desigualdad. Desigualdad en los servicios de salud, en los niveles de la educación, en los salarios, en las pensiones, en los accesos a servicios públicos. Y todo ello contaminado por el deterioro de las instituciones en la visión de los chilenos”.

El problema social de Chile es similar al de otros muchos países latinoamericanos presos de la trampa de las rentas medias. No es la pobreza, que se ha reducido del 30% en 2000 al 6,4% en 2017, sino la desigualdad y la vulnerabilidad. Chile sigue siendo el más desigual de la OCDE, con una brecha de ingresos un 65% más amplia que el promedio del bloque. Los países de ingresos medios que no dan el salto cuentan con una numerosa y reciente clase media, la mayoría vulnerable, con empleos de baja calidad, generalmente informales, una protección social insuficiente y el riesgo de recaer en la pobreza. Ante el deterioro de las oportunidades debido al estancamiento económico, las clases medias vulnerables temen perder su reciente estatus social a causa de determinadas medidas económicas (subida de tarifas y recorte de subsidios) que golpean sus ajustados ingresos. Por su parte, las clases medias consolidadas afrontan una reducción en sus expectativas de mejora personal e intergeneracional. Esto también escondían las protestas y disturbios en Ecuador. El ajuste de Moreno generó malestar en una población expuesta a perder poder adquisitivo y, por ende, calidad de vida.

De ahí la frustración observada en las calles de Chile, Colombia o Ecuador. Las clases medias se acercaron hasta las puertas del paraíso durante la “década dorada” pero no entraron en él, como apunta Patricio Navia para Chile: “Las verdaderas razones detrás de la rabia radican en la frustración de una población a la que se le prometió el acceso a la tierra prometida de la clase media, pero a la que se le ha negado dicho acceso en la puerta debido a un campo de juego sin nivel caracterizado por una élite abusiva, un gobierno que no responde y una promesa incumplida de meritocracia e igualdad de oportunidades”.

(3) Incertidumbre, compleja gobernabilidad y parálisis reformista

De la trampa de la renta media, en la que están los países latinoamericanos, sólo se sale con reformas estructurales, que todavía son una asignatura pendiente en la región. Y que no se están impulsando, salvo excepciones (el Brasil de Bolsonaro), bien por falta de voluntad política (Venezuela y México) o de apoyos suficientes en el legislativo (Perú y Colombia) y en las calles (Ecuador y Chile).

El trienio electoral 2017-2019 se ha convertido en un período en el que el margen para implementar estas reformas se ha reducido. Las urnas y las dinámicas electorales son un obstáculo para introducir estos cambios por su alto coste político y social. Una vez pasado este período electoral ha emergido otro obstáculo que ralentiza, en unos casos, o bloquea, en otros, la implementación de una agenda reformadora: la ausencia de consensos entre los principales actores políticos y de mayorías sólidas en los legislativos que apoyen las propuestas gubernamentales. Incluso los países que más han avanzado en las reformas estructurales (Brasil y Colombia) se han encontrado con la misma rémora: los gobiernos están en minoría en las cámaras, la oposición muy dividida y fragmentada y hay una fuerte polarización, así como falta de consenso sobre las reformas y su sentido.

Estos tres factores complican y ralentizan, cuando no paralizan, las reformas porque el margen de acción de los gobiernos minoritarios es muy reducido. Es más complejo pactar con una oposición fragmentada y encontrar un mínimo común denominador para impulsar estas reformas en ausencia de una agenda consensuada. Para América Latina son tiempos inciertos: la mayoría de los ejecutivos afrontan problemas de la gobernabilidad (Ecuador) y la estabilidad del sistema político (Bolivia). Gobernar se hace cada vez más difícil por la ausencia de consensos institucionales y visiones comunes. Así, los gobiernos afrontan serios obstáculos para sacar adelante reformas que acaban bloqueadas, como en Chile –y más tras las protestas– o en Ecuador y Colombia. El consenso ha sido sustituido por grietas sociales y políticas que impiden acordar políticas de Estado.

La causa de esa parálisis reformista está en unos sistemas de partidos deslegitimados ante la ciudadanía, que no canalizan adecuadamente las demandas político-sociales, y en la ineficiencia de unos modelos institucionales donde conviven legislativos fragmentados y polarizados junto a presidentes débiles y limitados para impulsar proyectos políticos coherentes. Todo ello mina la confianza de la ciudadanía en sus representantes políticos y ha desembocado en una creciente desafección política e insatisfacción respecto a la democracia, a la que sólo apoya el 48% de la población, según el último Latinobarómetro.

Esos sistemas políticos y partidistas, que no parecen capaces de resolver los problemas de gobernabilidad, han conducido a América Latina a un tiempo de incertidumbre. En Perú, Martín Vizcarra, después de tres años de parálisis legislativa y choques entre el legislativo y el ejecutivo, cerró el Congreso y convocó unas nuevas e inéditas elecciones legislativas. En Bolivia, el Tribunal Supremo Electoral, cooptado y dominado por el oficialismo, llevó a cabo un polémico recuento que degeneró en protestas masivas y en la posterior caída de Evo Morales, señalado por la OEA de presidir un fraude electoral y huérfano de apoyo por parte de las fuerzas armadas y policiales.

Los nuevos ejecutivos regionales poseen un escaso margen de acción para impulsar cambios e incluso ajustes como el que pretendía Moreno en Ecuador. Al limitado apoyo político de los gobiernos en minoría, se unen mandatarios con insuficiente respaldo social, como en Colombia, Ecuador y Chile. Esa situación produce gobiernos endebles para afrontar la oposición legislativa y la popular en las calles. Mientras Ecuador asiste a una compleja renegociación para decidir el rumbo futuro, en Chile el centro de los cambios se ha traslado a la elaboración de una nueva constitución y en Colombia se ha creado una mesa de diálogo nacional.

Los sucesos de Ecuador y Chile, el vuelco electoral en Argentina y el deterioro de la gobernabilidad en Bolivia anuncian los nuevos tiempos. Tras la “década dorada” se abrió un período de estancamiento (2013-2019) marcado por el bajo crecimiento y un aumento del malestar social. Los gobiernos, con decreciente respaldo político y social, demoraron desde 2013 la puesta en marcha de reformas estructurales y el temor a las fuertes movilizaciones en su contra ha desembocado, ahora, en una parálisis reformista.

Es el caso de Macri, que optó por el “gradualismo” (2015-2018) hasta que al empeorar el panorama no tuvo más remedio que realizar un duro plan de ajuste (2018-19), ya sin respaldo social y cuando se había reducido su margen de maniobra. Algo parecido le ocurrió a Moreno, quien apostó por el cambio político (acabar con el predominio del correísmo) y demoró la aplicación de reformas económicas maniatado por su debilidad política. La movilización social en Chile hace prever las dificultades de Piñera para retomar su agenda de reformas estructurales. De hecho, este mes de altercados ha transformado su agenda de gobierno: de priorizar reformas económicas como la tributaria ha pasado a centrarse en otras sociales y político-institucionales (cambio de constitución). En Bolivia emerge una nación polarizada, partida política, étnica y geográficamente, lo que va a dificultar la búsqueda de nuevos de consensos.

Conclusiones

Ya finalizado el trienio electoral 2017-2019, América Latina se enfrenta a una nueva época por el triple reto que debe afrontar: (1) el político-institucional, derivado de unos Estados y unas clases políticas incapaces de ofrecer bienes públicos de calidad en salud, educación, justicia, transporte y seguridad; (2) el reto social, dada la desigualdad arraigada históricamente que interpela a sociedades de clases medias más exigentes y con renovadas aspiraciones; y (3) el reto económico, pues el modelo de desarrollo produce un crecimiento insuficiente que profundiza la desigualdad y provoca frustración de expectativas en cuanto a movilidad social y progreso.

El voto de castigo a los oficialismos, el respaldo a candidatos personalistas y anti-establishment (Bolsonaro y Bukele), los quiebros institucionales (Perú y Bolivia) o estallidos sociales (como el liderado por los indígenas ecuatorianos o los sectores medios y populares en Chile) nacen de un creciente malestar social, alimentados por la anémica expansión económica y acrecentados por la falta de oportunidades para una población que aspira a una mejor formación académica y a encontrar empleos formales y bien remunerados. Finalmente, el voto se convierte en una herramienta de protesta contra sistemas políticos y partidistas disfuncionales.

Las manifestaciones en Chile, el paro en Colombia, las protestas en Ecuador, la crisis institucional en Perú, el colapso del régimen de Morales en Bolivia y el vuelco electoral en Argentina y en Uruguay se han producido a lo largo de un mes y medio y responden a distintas realidades nacionales, así como a lógicas históricas y dinámicas diferentes. Hay un sustrato común (frustración de expectativas, bajo crecimiento, desigualdad, pobreza, corrupción, violencia y narcotráfico, desafección con la democracia y sus instituciones, repudio a los políticos, impacto negativo de la “nueva política”, y de las redes sociales y de las fake news) pero todos estos factores no están presentes con igual peso y de forma simultánea en cada nación.

América Latina vive, parafraseando la última novela de Mario Vargas Llosa, “tiempos recios” en los que el reto pasa por diseñar una alternativa socioeconómica y político-institucional capaz de evitar que el ensueño del revanchismo social genere monstruos en forma de revuelta social y populismos de diferente procedencia. La respuesta a la actual crisis regional es política y pasa, entre otras cosas, por alcanzar consensos a largo plazo para poner en marcha reformas estructurales de carácter integral capaces de construir instituciones y un Estado eficaz y eficiente que promueva y facilite el cambio de matriz productiva y crecimiento con inclusión social: una tarea titánica pero ineludible para que los países latinoamericanos no queden cautivos perennemente en la trampa de la renta media, antesala para una decadencia prolongada al margen de las grandes corrientes económicas y tecnológicas internacionales.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano| @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares| @RNCASTELLANO


1 Si bien inicialmente Lenín Moreno fue elegido por la izquierda autoritaria, en tanto candidato de la correísta Alianza País, tras llegar a la presidencia acabó distanciándose de su antecesor y es posible ubicarlo en el centroizquierda. Por su parte Nayib Bukele, si bien procede de un partido de izquierda, el FMLN, tras romper con esta fuerza acudió a los comicios apoyado en GANA, de centroderecha. Finalmente, no se incluye el resultado de la elección de Bolivia al haber sido anulada a todos sus efectos.

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<![CDATA[ Ecuador y los subsidios a los combustibles ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari110-2019-escribano-ecuador-y-los-subsidios-a-los-combustibles 2019-11-15T03:36:53Z

Las violentas protestas desatadas por la decisión del gobierno ecuatoriano de eliminar los subsidios a la gasolina y el diésel han obligado al presidente Lenín Moreno a derogar la medida y ponen en duda la viabilidad política del acuerdo alcanzado entre el país y los organismos financieros internacionales.

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Tema

Las violentas protestas desatadas por la decisión del gobierno ecuatoriano de eliminar los subsidios a la gasolina y el diésel han obligado al presidente Lenín Moreno a derogar la medida y ponen en duda la viabilidad política del acuerdo alcanzado entre el país y los organismos financieros internacionales.

Resumen

El deterioro de la situación económica heredada de la presidencia de Rafael Correa obligó a su sucesor a buscar la financiación de los organismos financieros internacionales para acometer las reformas necesarias. Uno de los elementos clave consistía en eliminar los subsidios a la gasolina y el diésel introducidos en 1974 y que desde entonces ningún gobierno había sido capaz de reformar de manera sustancial. El decreto 883 desató una serie de protestas extremadamente violentas que obligaron al presidente Moreno a retirar las medidas del denominado “paquetazo”. La rectificación mantiene un sistema de subsidios muy costoso fiscalmente para el país, ineficaz y socialmente regresivo, que impulsa el contrabando y dificulta el cumplimiento de sus compromisos de reducción de emisiones de CO2.

Análisis

Se analiza primero el deterioro de la situación económica de Ecuador, para después exponer el origen y la evolución de los subsidios a los combustibles en el país, así como los costes que representa en términos fiscales, redistributivos y ambientales.

El deterioro de la situación económica

Bajo la presidencia de Rafael Correa (2007-2017), y como en la mayoría de los países latinoamericanos en esos años, Ecuador experimentó un importante crecimiento económico debido en gran medida al aumento del precio de las materias primas , especialmente del petróleo, del cual el país produce alrededor de medio millón de barriles diarios. Sin embargo, la política económica de la presidencia de Correa contenía múltiples inconsistencias que no permitieron mantener el ritmo de crecimiento a esos niveles una vez que los precios del petróleo empezaron a bajar.1

La Figura 1 muestra como en 2015 el crecimiento real del PIB fue casi nulo y en 2016 entró en recesión, y que en 2015 y 2016 la renta per cápita en paridad de poder adquisitivo (PPA) se redujo en más de 200 dólares. El crecimiento económico volvió a terreno positivo gracias al aumento de los precios del petróleo en 2017 y 2018, para después volver a reducirse. Las previsiones apuntan a tasas negativas para 2019, previsión reforzada por el negativo impacto económico de las recientes protestas (por ejemplo, en el descenso de la producción petrolera durante las mismas).

Tabla 1: Ecuador, indicadores económicos seleccionados
  2014 2015 2016 2017 2018 2019 (1) 2020 (1)
Crecimiento del PIB real 3,8 0,1 -1,2 2,4 1,4 -0,5 1,1
PIB per cápita (US$ en PPA) 11.430 11.386 11.197 11.506 11.719 11.702 11.869
Déficit (-) / Superávit (+) público (% PIB) -5,2 -6 -7,3 -4,5 -1,2 -0,4 2,4
Deuda pública neta (% del PIB) 27,5 30,9 35,6 41,3 42,6 47 45,6
Balanza por cuenta corriente (% PIB) -0,7 -2,2 1,3 -0,5 -1,4 0,6 0,8
(1) Previsiones.
Fuente: The Economist Intelligence Unit (2019), Country Report, octubre.

El principal problema consistió en el aumento del gasto público, que se duplicó entre la llegada al poder de Correa en 2007 y 2014, alcanzando el 44% del PIB. Este aumento del gasto impulsó el déficit público hasta un máximo del 7,3% en 2016, un año antes de la salida de Correa de la presidencia. El aumento del déficit causó a su vez un rápido incremento de la deuda pública, que pasó del 27% del PIB en 2014 al 41,3% en 2017. Para controlar el desequilibrio fiscal y reducir la deuda, Ecuador recurrió a medidas económicas discutibles, como acelerar el empleo de préstamos y anticipos por petróleo, usados desde 2009, con las petroleras chinas Petrochina y Unipec, así como con Petrotailandia.

Ecuador también colocó bonos soberanos en los mercados internacionales, que exigieron tipos de interés extremadamente elevados (por encima del 10%), lo que siguió estrechando su ya reducido espacio de política fiscal. Además, y pese a tratarse de una economía dolarizada, se monetizó el déficit público usando al Banco Central como prestamista. Todas estas medidas se revelaron insuficientes para solucionar la falta de liquidez que aquejaba al país, incapaz de financiar su creciente gasto público al no encontrar nuevas fuentes de endeudamiento.

Ante el deterioro de la situación económica y tras un primer año de política económica continuista, el presidente Moreno se vio obligado a acometer las reformas que llevaban años postergándose y decidió acudir a los organismos financieros internacionales para financiarlas. El pasado marzo el FMI anunciaba la aprobación de un acuerdo con Ecuador por un montante de 4.200 millones de dólares que forma parte de un préstamo superior a los 10.000 millones de dólares. Los 6.000 millones restantes proceden del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), del Banco Europeo de Inversiones (BEI), del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), del Banco Mundial y de la Agencia Francesa de Desarrollo.

A cambio de este paquete financiero, Ecuador se comprometía a emprender reformas económicas sustantivas basadas en seis ejes principales: (1) restaurar la prudencia en la política fiscal; (2) fortalecer el marco institucional y la independencia del Banco Central; (3) reforzar la resiliencia de su sistema financiero; (4) fomentar la creación de empleo, la competitividad y el crecimiento económico; (5) promover la prosperidad compartida y proteger a los hogares más vulnerables; y (6) impulsar la transparencia y el buen gobierno.2 En paralelo, el país anunció su salida de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) para liberarse de las cuotas impuestas por el cártel y poder aumentar la producción petrolera con el objetivo de generar más ingresos y elevar así el crecimiento económico a corto plazo.

El pasado 3 de octubre se publicó el decreto 883 , o “paquetazo”, que constituía el primer paso de las reformas acordadas con una serie de medidas entre las que destacaban la reducción en un 20% de las remuneraciones de los contratos temporales firmados por el sector público, la reducción de las vacaciones de los empleados públicos de 30 a 15 días, destinar a la hacienda pública el salario de un día de cada mes de los empleados públicos y una contribución especial temporal para las empresas con ingresos superiores a 10 millones de dólares. Pero la medida más destacada y de mayor coste político, como inmediatamente se apreció, consistía en la eliminación de los subsidios a los combustibles.

Unos subsidios recurrentes

El subsidio a los combustibles fue introducido en Ecuador en 1974 por el régimen militar en un contexto de precios al alza del petróleo y de aumento de la producción doméstica que proporcionaba ingresos crecientes. La bonanza petrolera se utilizó para reforzar al régimen sin que los subsidios fueran reducidos de manera significativa cuando la situación económica cambió, puesto que los gobiernos posteriores fueron conscientes de la impopularidad de retirarlos. Los mayores subsidios se otorgaron al gas natural y la gasolina, cuyos precios se mantuvieron congelados hasta 1982.

En los años siguientes hubo una reducción progresiva de los mismos, con el consiguiente aumento gradual de los precios. En la segunda mitad de la década de 1990, los sucesivos intentos de eliminarlos encontraron una fuerte oposición popular y generaron serios episodios de inestabilidad política, pese a lo cual fueron casi erradicados y sustituidos por transferencias directas a los hogares más pobres, que después se convirtieron en el actualmente vigente Bono de Desarrollo Humano (BDH) . Sin embargo, en medio de una sucesión de crisis económicas y bancarias, las reducciones de los subsidios energéticos contribuyeron a la caída de varios presidentes.

En enero de 2000, por ejemplo, el presidente Jamil Mahuad fue derrocado tras los disturbios ocasionados por la toma de Quito por parte de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) y la retirada del apoyo de los militares. La pretensión de aumentar los precios del gas residencial en un 500% fue uno de los factores desencadenantes de las protestas. Los presidentes subsiguientes tomaron buena nota de la sensibilidad social del tema y revirtieron los decretos de reducción de subsidios. De hecho, los precios del gas residencial se han mantenido constantes desde 2001, y los del diésel y la gasolina para consumo particular apenas cambiaron hasta 2015, cuando se empezó a aplicar un ligero incremento mensual.

El presidente Correa mantuvo el nivel de los subsidios, pero confrontado con una situación económica cada vez más difícil, su sucesor Moreno aceptó (entre otras reformas ya citadas) una reducción gradual de los subsidios de algunos combustibles para obtener la asistencia financiera del FMI. En 2018 se aplicó una reducción de los subsidios a la gasolina súper y en 2019 fueron finalmente eliminados, mientras que se redujeron los subsidios a la gasolina normal. Para reducir la resistencia, el gobierno ofreció tarjetas prepago de gasolina normal a coste reducido para los taxistas.

El pasado 3 de octubre el decreto 883 o “paquetazo” eliminó por completo los subsidios a la gasolina normal y el diésel, además de introducir otras medidas para reducir el gasto, a cambio de los cual se elevaba el importe del BDH. Los precios del diésel se duplicaron, los de la gasolina normal subieron un 25% y el del transporte aumentó en un 40%. La Figura 2 muestra cómo, tras la eliminación de los subsidios (pero antes de la retirada del decreto 883), el precio medio de la gasolina a 7 de octubre de 2019 seguía siendo en Ecuador el tercero más bajo de América Latina y el Caribe, a 0,49 dólares/litro frente a una media mundial de 1,1 dólares/litro.

Figura 2. Precios de la gasolina (US$/litro a 7/X/2019)
Figura 2. Precios de la gasolina (US$/litro a 7/X/2019). Fuente: GlobalPetrolPrices.com.
Fuente: GlobalPetrolPrices.com.

Para compensar el impacto sobre los más desfavorecidos, el gobierno ecuatoriano aumentó en 15 dólares el BDH (que se sitúa entre los 50 y los 240 dólares según la situación de los hogares) que beneficia a 1,1 millones de personas, prometiendo extender el mecanismo a 300.000 personas más. También tomó medidas compensatorias adicionales, como la reducción de aranceles para los sectores agrícola e industrial con el fin de abaratar el consumo, y destinar 1.000 millones de dólares a créditos con interés reducido para la construcción de viviendas.

Pese a estas medidas compensatorias, las protestas se desataron inmediatamente, comenzando con una huelga de taxistas y conductores de camiones y autobuses que bloquearon las carreteras del país. Algunos sindicatos y la CONAIE se sumaron a las protestas y la violencia se desató en Quito pese a la imposición del estado de emergencia y el traslado del gobierno a Guayaquil. Finalmente, el 14 de octubre Moreno debió retractarse y anunciar vía twitter la retirada de la eliminación de subsidios a los combustibles contemplado en el decreto 883 y la apertura de negociaciones para modificarlo.

Figura 3. Mensaje de Lenín Moreno, 14/X/2019

En las próximas horas derogaré el Decreto 883. Hemos hecho una elección por la paz.
Se expedirá un nuevo decreto que nos asegure que los recursos lleguen a quienes realmente los necesitan.

— Lenín Moreno (@Lenin) October 14, 2019

El 16 de octubre, el portavoz del FMI, Gerry Rice, emitió una declaración afirmando que el organismo va a continuar “trabajando en estrecha colaboración con las autoridades para identificar, en el contexto del programa actual, la mejor manera en que el Fondo puede proporcionar apoyo financiero y técnico a Ecuador… para garantizar la sostenibilidad fiscal”. Aunque parece complicado avanzar en el reequilibrio de las cuentas públicas del país sin abordar la reforma de los subsidios a los combustibles, las consideraciones fiscales no son las únicas que ponen en tela de juicio su existencia, pues también se discute su impacto ambiental y su ineficacia como mecanismo de redistribución de rentas.

Figura 4. Declaración de Gerry Rice, 16/X/2019

Declaracion del @IMFSpokesperson sobre #Ecuador: pic.twitter.com/5dwSy59TkG

— FMI (@FMInoticias) October 16, 2019

El coste de los subsidios a los combustibles

En los últimos 10 años, Ecuador ha gastado 2.300 millones de dólares en subsidiar combustibles, lo que representa anualmente un 3% de su PIB anual y el 22% de los ingresos por sus exportaciones de petróleo. Dado que Ecuador exporta crudo, pero debe importar una gran parte de los productos refinados (combustibles), cuando los precios del petróleo suben también lo hace el coste de los subsidios. Algunos autores consideran que, al incluir los costes de oportunidad relativos a los combustibles producidos localmente, los subsidios serían 1,5 veces más altos a lo que indican los datos oficiales y, para 2012, habrían sido equivalentes al gasto público conjunto en educación y sanidad. 3

La Figura 5 recoge el grado de subsidio de los principales combustibles en Ecuador con datos de 2017. Como puede apreciarse, el gas residencial era el combustible más subsidiado en términos relativos, mientras que el diésel lo era en términos absolutos. Se ha estimado que, entre 2008 y 2014, Ecuador registró la tercera ratio más alta subsidios/PIB de América Latina, sólo por detrás de Bolivia y Venezuela.4

Figura 5. Coste de producción, precios oficiales y subsidios de los principales combustibles en Ecuador, 2017
  Diesel (por galón) Gasolian Extra (por galón) Gasolina Eco (por galón) Gasolina súper (por galón) Gas residencial (por kg)
Coste de producción 2,045 2,084 2,084 2,652 0,718
Precio oficial 1,037 1,480 1,480 2,260 0,107
Subsidio unitario 1,008 0,604 0,604 0,392 0,611

Además, se trata de una herramienta muy ineficiente para redistribuir renta hacia los sectores más desfavorecidos, hasta el punto de que transferir 1 dólar al quintil de hogares más pobres en el país mediante subsidios al diésel y la gasolina costaría 12,5 dólares.5 De hecho, a diferencia de los subsidios al gas residencial, lo que sí parece beneficiar levemente a los hogares más pobres, las estimaciones realizadas sugieren que subsidiar la gasolina y el diésel resulta socialmente regresivo: cerca del 50% del presupuesto destinado a subsidiar gasolinas y diésel se concentra en el 10% de hogares de mayores ingresos, mientras que los subsidios al gas residencial se distribuyen más equitativamente, con sólo una ligera mayor concentración en el decil de hogares de menores ingresos.6

Aunque el subsidio al gas residencial se distribuye de manera más equitativa, ello también resulta en la práctica regresivo socialmente, puesto que beneficia casi por igual a hogares pobres y ricos. No obstante, el decreto 883 no afectaba a los subsidios al gas, pues había un consenso generalizado en que retirarlos hubiese levantado una enorme oposición social. Debe subrayarse que el presupuesto asignado a los subsidios a los combustibles supera en un 20% al dedicado al BDH, un mecanismo mucho más progresivo y eficiente, puesto que se dirige directamente a los hogares más pobres mientras que los subsidios, como se ha apuntado, llegan al conjunto de la población.7

Un coste adicional es el generado por el contrabando con los países vecinos, que tienen precios comparativamente mucho más altos. Antes de la progresiva eliminación de los subsidios, el precio de la gasolina y el diésel era 2,5 veces mayor en Colombia y 3 veces más en Perú, mientras que el gas residencial era casi 10 veces más caro en ambos países. Se estima que un 20% del consumo declarado en Ecuador de estos combustibles acaba en Perú y Colombia. Según el Ministerio de Finanzas, en Ecuador se pierden unos 200 millones de dólares anuales en contrabando de diésel y gasolina. Se ha reportado también que parte de esa gasolina nutre de insumos al narcotráfico, tanto para el transporte como para su uso en los laboratorios clandestinos.

Finalmente, los subsidios desincentivan el ahorro energético, generan un grave problema de contaminación urbana en Quito y Guayaquil, y ponen en riesgo el cumplimiento por Ecuador de sus compromisos de reducción de emisiones en el marco del Acuerdo de París. Ecuador tiene unas emisiones de CO2 muy altas en el contexto regional para su nivel de desarrollo, además de mantener un ritmo de crecimiento de esas emisiones igualmente elevado. En 2014, las emisiones per cápita de CO2 en Ecuador eran de 2,8 Tm, frente a las 1,8 Tm de Colombia y las 2,1 Tm de Perú, vecinos con un mayor nivel de renta, e incluso que las de Bolivia (1,9 Tm) y Brasil (2,6 Tm).8

Las emisiones de partículas contaminantes en Quito son también comparativamente elevadas para la población y actividad económica de la ciudad. Con datos de 2016, las emisiones de PM 10 eran de 38 microg/m3 y las PM 2,5 de 18 microg/m3, similares a las de ciudades mucho mayores y con mayor nivel de actividad económica e industrial, como Bogotá (PM 10: 38; PM 2,5: 17) o Ciudad de México (39 y 22, respectivamente), y mayores a las de Buenos Aires (27 y 12) y Madrid (19 y 10)9.

Conclusiones

La eliminación de los subsidios a los combustibles formaba la parte central de las reformas acordadas entre el gobierno del presidente Moreno y los organismos internacionales, en un giro abrupto de la política económica seguida por su predecesor (y actualmente principal opositor) Correa. Su retirada plantea muchas dudas acerca de la viabilidad política de dichas reformas, pero también de la situación macroeconómica del país, acuciado por la falta de liquidez y una deuda creciente cada vez más difícil de financiar.

Más allá de las complejas circunstancias políticas que atraviesa el país y las consiguientes acusaciones entre sus actores políticos, desde una perspectiva económica, social y ambiental, la pervivencia de los subsidios a los combustibles es un fracaso de primera magnitud. Los subsidios a la gasolina y el diésel son extremadamente costosos, representando anualmente más del 3% del PIB del país y el 22% de las exportaciones de petróleo y, según algunas estimaciones, concentrando en ciertos años un gasto público equivalente al destinado conjuntamente a educación y sanidad.

Además, como mecanismo de redistribución no sólo resulta muy ineficaz (transferir 1 dólar al 20% de hogares más pobres con los subsidios a los combustibles costaría unos 12,5 dólares), sino incluso regresivo, pues el 50% del presupuesto destinado a estos subsidios se concentra en el 10% de hogares de mayores ingresos y detrae recursos para subsidios directos mucho más eficaces y enfocados como el BDH. De hecho, el presupuesto empleado en los subsidios supera al destinado al BDH.

Finalmente, los subsidios a la gasolina y el diésel tienen costes medioambientales igualmente elevados: desincentivan la eficiencia energética y restan competitividad a fuentes energéticas alternativas, empeoran la calidad del aire de las principales ciudades ecuatorianas y ponen en riesgo el cumplimiento de los compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del país.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano | @g_escribano


1 G. Escribano (2013), “Ecuador’s energy policy mix: development versus conservation and nationalism with Chinese loans”, Energy Policy, nº 57, pp. 152-159. Hay una versión previa en formato ARI en la web del Real Instituto Elcano: www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_en/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_in/zonas_in/energy/ari26-2012

2 Véase la Carta de Intenciones enviada por el gobierno ecuatoriano a la entonces directora gerente del FMI, Christine Lagarde.

3 F. Schaffitzel, M. Jakob, R. Soria, A. Vogt-Schilb y H. Ward (2019), “Can government transfers make energy subsidy reform socially acceptable? A case study on Ecuador”, IDB working paper series n° IDB-WP-01026.

4 E. Marchán, R. Espinasa y A. Yépez-García (2017), “The Other Side of the Boom - Energy Prices
and Subsidies in Latin America and the Caribbean during the Super-Cycle”, Inter-American Development Bank.

5 K. Feng, K. Hubacek, Y. Liu, E. Marchán y A. Vogt-Schilb (2018), “Managing the distributional effects of energy taxes and subsidy removal in Latin America and the Caribbean”, Applied Energy, nº 225, pp. 424-436, tabla 7.

6 H.X. Jara, P. Chun Lee, L. Montesdeoca y M. Varela (2018), “Fuel subsidies and income redistribution in Ecuador”, WIDER Working Paper, nº 2018/144, tabla 2.

7 Ibid.

9 Organización Mundial de la Salud, WHO Global Ambient Air Quality Database, https://www.who.int/airpollution/data/cities/en/.

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<![CDATA[ La Alianza del Pacífico: ¿una nueva etapa para el MERCOSUR? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari109-2019-alianza-del-pacifico-una-nueva-etapa-para-el-mercosur 2019-11-15T11:48:24Z

¿Puede el desarrollo de la Alianza del Pacífico y el proceso de convergencia iniciado con el MERCOSUR llevar a este último bloque a una nueva etapa de su desarrollo?

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Tema

¿Puede el desarrollo de la Alianza del Pacífico y el proceso de convergencia iniciado con el MERCOSUR llevar a este último bloque a una nueva etapa de su desarrollo?

Resumen

El MERCOSUR ha atravesado una serie de etapas desde su constitución. Actualmente, debido al posible nuevo contexto político regional, el bloque se encuentra en una encrucijada respecto al perfil que podría adquirir el proceso de integración en los próximos años. La dinámica de la Alianza del Pacífico y el proceso de convergencia que se ha lanzado entre los dos principales bloques de América Latina podrían tener un papel en el desarrollo del MERCOSUR.

Análisis

El MERCOSUR en etapas

Desde su constitución en 1991 el MERCOSUR ha atravesado varias etapas. La primera se podría enmarcar entre 1991 y 1997 y puede ser considerada de cierto éxito relativo en lo que tiene que ver con su liberalización comercial, la constitución de los mecanismos de integración definidos en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto, así como en el establecimiento de una estructura institucional comunitaria. En este período, el bloque avanzó en la aprobación de normas regionales y tras la baja de los aranceles y armonización regulatoria logró un aumento sustancial del comercio intrarregional, además de firmar dos acuerdos profundos con Chile y Bolivia.

La segunda etapa, más dramática en cuanto a su desarrollo interno, podría ubicarse entre 1997 y 2003. A fines de la última década del siglo XX los impactos de la crisis financiera asiática y rusa se sintieron fuertemente en Brasil, y también en Argentina. Desde entonces se registró un retroceso en el desarrollo del proceso de integración, especialmente en la aplicación de medidas proteccionistas que comenzaron a afectar el comercio intrarregional, violando las normas del MERCOSUR. En los hechos, en 1997 se activó por primera vez el Sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR con la aprobación de varios laudos arbitrales, muchos de los cuales no fueron cumplidos y comenzaron a afectar la confianza en un sistema aún hoy paralizado.

El hito central de la crisis de esta segunda etapa se registró en 1999, cuando el gobierno de Fernando Henrique Cardoso devaluó el real. Los impactos de esta devaluación no se hicieron esperar en su principal socio en la región, especialmente por la pérdida de competitividad que sufrieron los exportadores argentinos, lo que derivó en una crisis primero económica y luego política que provocó la renuncia del presidente Fernando de la Rúa en diciembre de 2001 en el marco de una enorme crisis social.

En ese mismo período cabe recordar los intentos de Uruguay por romper con la política comercial común del MERCOSUR mientras transcurría la tormenta regional que ya la afectaba fuertemente. Durante la presidencia del conservador Jorge Batlle, Uruguay propuso la firma de un tratado de libre comercio (TLC) bilateral con EEUU en 2002, lo que se justificaba ampliamente en un MERCOSUR totalmente en crisis, con un comercio intrarregional en caída libre y donde las economías mayores comenzaron a incumplir de forma extendida las normas regionales.

Más allá de los errores propios en la negociación del gobierno uruguayo y de la coyuntura desfavorable por la aparición de un foco de fiebre aftosa en el país, que afectó el nivel sanitario del principal producto de exportación de Uruguay de la época, también debe reconocerse que tanto el gobierno de Cardoso como el de Lula da Silva, que asumió el 1 de enero de 2003, bloquearon una opción, vista con buenos ojos por Argentina, mientras se había transformado en la mayor preocupación para Brasil.

Tras dicha negativa y el cambio de gobierno en Brasil y Argentina, se ofreció a Uruguay la posibilidad de avanzar bilateralmente en un TLC con México, pero con la firma previa de un acuerdo marco a través de ALADI que habilitara la negociación en diferentes velocidades. Mientras, la agenda interna del MERCOSUR comenzó a movilizarse en algunos puntos reclamados por los dos socios menores, como la necesidad de contar con un Sistema de Solución de Controversias más sólido (en 2002 se pasó del sistema arbitral a uno mixto con la creación de un Tribunal Permanente de Revisión)1 y la necesidad de crear un mecanismo que contemplara las asimetrías estructurales entre los miembros (en 2004 se creó el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR, el primer instrumento que reconocía las asimetrías, otorgando más fondos a Paraguay y Uruguay). De esa forma se daba paso a la tercera etapa del MERCOSUR, que comenzó en 2003 y llegaría hasta la asunción de Mauricio Macri como presidente argentino en 2015.

El período partía de una afinidad ideológica de las dos principales potencias, con el liderazgo e impronta de los presidentes Lula da Silva y Néstor Kirchner. Sus gobiernos, de corte populista de izquierda, buscaron profundizar su relación con América del Sur postergando el proceso de apertura del MERCOSUR al mundo. Dicha estrategia pudo sostenerse por el papel clave de China en el comercio mundial, ya que a partir de 2003 comenzó a convertirse en el primer socio comercial de todos los miembros del MERCOSUR. La voracidad de China como comprador de alimentos y productos primarios provocó un aumento récord de los precios internacionales, que permitieron a los países del MERCOSUR sostener la competitividad superando las restricciones arancelarias que aún persistían en los principales mercados de consumo a nivel mundial. Fue un período de bonanza económica con un aumento del comercio intra y extrarregional (este último creció en mayor medida) de todos los miembros del bloque.

Figura 1. Comercio bilateral entre MERCOSUR y China, 1996-2018
Figura 1. Comercio bilateral entre MERCOSUR y China, 1996-2018. Fuente: elaboración propia en base a WITS.
Fuente: elaboración propia en base a WITS.

En dichos años, Argentina y Brasil ya con el apoyo de Hugo Chávez, que se acercaba de forma acelerada al MERCOSUR, impulsaron la aprobación de la Declaración de Mar del Plata en 2005, que descartaba definitivamente el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) liderada por EEUU. Un año antes se había rechazado el acuerdo con la UE, congelando las negociaciones hasta su reactivación en 2010. Todas estas definiciones se tomaban en el marco de un estancamiento de la Ronda Doha de la OMC, lanzada en 2001, con dificultades notorias para avanzar, que por cierto siguen hasta hoy. Mientras tanto, Uruguay bajo el gobierno de Tabaré Vázquez, y nuevamente de forma fallida, intentó un nuevo acercamiento bilateral con EEUU.

En el plano externo, los objetivos del MERCOSUR se centraron en las negociaciones con la Comunidad Andina (CAN), proceso que, si bien partió de una apuesta económica y comercial, confiando en las potencialidades de la convergencia entre los dos procesos de integración más importantes de América del Sur, pronto perdió impulso y resultó en un acuerdo muy por debajo de lo inicialmente valorado. Se trató de una negociación muy compleja, sin ofertas comunes en el MERCOSUR, con cronogramas de desgravación excesivamente largos y con Perú negociando por separado de sus socios de la CAN.

Entonces comenzaba a gestarse la idea de Lula y Kirchner de crear la Comunidad Sudamericana de Naciones, transformada en la casi extinta Unasur (que busca ser sustituida por el Prosur), un bloque que perseguía el interés de Brasil de ser el líder indiscutido de América del Sur y no sólo del Cono Sur. La Unasur fue una organización útil para el intento de Brasil de contrabalancear los intereses de EEUU en la región y contar con un foro regional sin México ni EEUU.

A nivel internacional, la política exterior del MERCOSUR en este período fue una extensión de los intereses de Brasil y de la estrategia de inserción del ministro de Exteriores, Celso Amorim, como mostraron los acuerdos firmados con la India y la Unión Aduanera de África del Sur, que priorizaron la relación de Brasil con la economía asiática y con Sudáfrica a través del IBSA (India, Brasil y Sudáfrica). Otros acuerdos cerrados en este período fueron con Israel, la Autoridad Palestina y Egipto.

La señalada como tercera etapa del MERCOSUR se caracterizó por la politización de todos los ámbitos del bloque, dejando prácticamente de lado la agenda económica y comercial y otorgándole una impronta claramente política. En este período se aumentó considerablemente el número de normas aprobadas por los órganos decisorios del MERCOSUR, se profundizó la estructura institucional con la creación de una enorme cantidad de órganos subsidiarios (como los institutos) y se implementó el Parlamento del MERCOSUR en 2006.

Figura 2. Número de decisiones aprobadas por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR, 1991-2019
Figura 2. Número de  decisiones aprobadas por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR, 1991-2019.
Fuente: elaboración propia en base a la secretaría del MERCOSUR.

Respecto del proceso de politización del MERCOSUR, analizando el contenido de las decisiones aprobadas por el máximo órgano jerárquico del bloque desde sus orígenes y clasificándolas en diferentes categorías, se comprueba que durante los gobiernos de Lula da Silva y Kirchner se aprobó un mayor número de normas consideradas de interés institucional y no comercial.

Figura 3. Normas de interés institucional aprobadas por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR, 1991-2018
Figura 3. Normas de interés  institucional aprobadas por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR,  1991-2018. Fuente: elaboración propia en base a la secretaría del MERCOSUR.
Fuente: elaboración propia en base a la secretaría del MERCOSUR.

Independientemente de las supuestas afinidades políticas entre los socios, debido a que en gran parte del período hubo gobiernos de izquierda en MERCOSUR, el conflicto internacional entre Argentina y Uruguay de 2003 a 2010 por la instalación de una planta de celulosa del lado uruguayo en el Río Uruguay, dejó en evidencia la fragilidad de la relación bilateral. Es bueno recordar que, en el marco de dicho conflicto, Argentina mantuvo por varios años bloqueado un puente internacional con Uruguay, violando al Tratado de Asunción bajo la pasiva mirada de Brasil. Si bien Uruguay reclamó ante el Sistema de Solución de Controversias, que como era de esperar laudó a su favor, Argentina incumplió el mandato de la justicia regional y siguió bloqueando el puente en una clara violación del derecho de libre circulación previsto en el artículo primero del Tratado de Asunción.

Fue un triste episodio para MERCOSUR, que terminó en una reclamación de Argentina contra Uruguay en la Corte Internacional de Justicia de La Haya por más que, como era de esperar, las diferencias se saldaron tras un acuerdo político entre Cristina Fernández y José Mujica. El incidente mostró además la falta de cohesión regional, la ausencia de liderazgo de Brasil y el poco respeto a la institucionalidad regional.

Como si lo acontecido entre Argentina y Uruguay no alcanzara para afectar la credibilidad internacional del MERCOSUR, el ingreso de Venezuela al bloque terminó de herir de muerte al proceso de integración. El protocolo de Adhesión de Venezuela fue firmado en 2006, y a partir de entonces comenzó a transcurrir el período previsto por el protocolo para que el país caribeño cumpliera con los requisitos para concretar su plena incorporación. El mencionado protocolo fue incorporado por los miembros con relativa celeridad, ya que existían intereses políticos para su pronto ingreso al bloque tras la denuncia de dicho país al Acuerdo de Cartagena, que lo alejó definitivamente de la CAN. La única excepción fue Paraguay, que, si bien estaba liderado por un gobierno con afinidades con Chávez como el de Lugo, tenía en el Congreso una mayoría opositora que bloqueaba el ingreso de Venezuela.

El punto de ruptura respecto a Venezuela se dio cuando los Estados del MERCOSUR decidieron aplicar la Cláusula Democrática del Protocolo de Ushuaia tras el juicio político del Congreso paraguayo al presidente Fernando Lugo. Concretada la suspensión de Paraguay, Dilma Rousseff, Cristina Fernández y José Mujica aceptaron el ingreso automático de Venezuela al MERCOSUR, en condiciones jurídicamente inaceptables y en algunos casos contradiciendo la posición de sus cancilleres y asesores jurídicos. La famosa frase de Mujica para justificar su decisión, “lo político estuvo por encima de lo jurídico”, no merece ningún análisis complementario.

A partir de ese momento comenzaron a profundizarse las diferencias entre los modelos económicos y de inserción internacional entre los países del MERCOSUR y los andinos, ya que Perú, Chile y Colombia mostraban un mayor acercamiento a EEUU y a la UE (con los cuales ya habían cerrado o estaban negociando acuerdos comerciales) y apostaban por un modelo de integración enfocado en intereses económicos y comerciales. Comenzaba a gestarse la Alianza del Pacífico, a la cual luego se sumaría México.

Una cuarta etapa del desarrollo del MERCOSUR podría ubicarse desde la asunción de Macri en 2015, cuando Brasil ingresaba en una crisis económica y política que derivó en el juicio político a la presidenta Rousseff. El presidente argentino tomó el liderazgo de MERCOSUR, recuperando su impronta económica y comercial. Macri mejoró su relación con Uruguay, levantó muchas de las medidas restrictivas al comercio regional, comenzó a cuestionar severamente la crisis institucional de Venezuela, bajo Maduro desde 2013, y como hizo con su propio país en el ámbito multilateral, impulsó el dinamismo de la agenda externa del MERCOSUR. Tras la profundización de la crisis en Venezuela con la creación de la Asamblea Nacional Constituyente y la suspensión por el gobierno de la Asamblea Nacional en agosto de 2017, se decidió por unanimidad suspender a Venezuela aplicando la Cláusula Democrática del MERCOSUR (Protocolo de Ushuaia).

En 2017 se aprobó el Protocolo de Cooperación y Facilitación de Inversiones Intra-MERCOSUR y el Protocolo de Contrataciones Públicas. La reforma interna del bloque en cuanto a sus instituciones también fue foco de debate, al plantearse la necesidad de bajar su densidad institucional para ganar eficiencia. La postergación de las elecciones para los representantes del parlamento del MERCOSUR, la fusión de varias instituciones y la eliminación de otras como la figura del alto representante, fueron señales en el mismo sentido. En el área económica y comercial destacan los esfuerzos para eliminar las barreras no arancelarias, si bien con resultados dispares. Más recientemente, el esquema de integración acordó eliminar el coste del roaming en los viajes a los países socios.

En lo que refiere a la agenda externa, Macri relanzó las negociaciones entre MERCOSUR y la UE y activó los intercambios con la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), dos negociaciones finalmente cerradas en 2019 con el claro apoyo del nuevo gobierno de Brasil y en una coyuntura favorable en Europa. En los últimos años hubo negociaciones con Corea del Sur, Canadá y Singapur, mientras se ampliaron los contactos con un importante número de economías. En la cuarta etapa entró en vigor el acuerdo con Egipto y se suscribió un acuerdo con Colombia, además de aprobarse un plan de acción para alcanzar la convergencia del bloque con la Alianza del Pacífico.

Más allá de los logros relativos señalados, MERCOSUR sigue sin mostrar avances significativos en la liberalización del comercio de servicios, en recuperar la credibilidad de su Sistema de Solución de Controversias, sin actividad hace varios años, y en la modernización de la agenda interna con la incorporación de temas como el comercio electrónico y el medio ambiente, entre otros que desde tiempo atrás forman parte de los acuerdos internacionales. El bloque además afronta el desafío de aceptar a Bolivia como miembro pleno. Y si bien su procedimiento de adhesión no es comparable al de Venezuela, su ingreso como Estado-parte podría tener implicancias políticas para el desarrollo del MERCOSUR, si se tiene en cuenta el perfil de la política internacional de Bolivia a cargo de su presidente Evo Morales y su irrestricto apoyo a Venezuela.

La última etapa mostró un punto de inflexión con la asunción de Jair Bolsonaro en enero de 2019, ya que el actual presidente de Brasil, su canciller y ministro de Economía han sido muy críticos con MERCOSUR. Algunas de sus posiciones coinciden con la visión del gobierno de Macri, pero otras podrían convertirse en un punto de inflexión que impulsen definitivamente la tan postergada reforma del bloque. La nueva administración brasileña quiere un MERCOSUR más abierto al mundo y menos burocrático, para lo cual propone una baja del arancel externo común, más flexibilidad para negociar acuerdos comerciales y menos institucionalidad. Brasil también ve un MERCOSUR más cercano a la Alianza del Pacífico y descarta a Venezuela como miembro del proceso de integración.

Figura 4. Exportaciones de Argentina a Brasil en etapas, 1993-2018
Figura  4. Exportaciones de Argentina a Brasil en etapas, 1993-2018. Fuente: elaboración propia en base a WITS.
Fuente: elaboración propia en base a WITS.

El cambio de gobierno en Argentina podría enfrentar al MERCOSUR a un nuevo desafío en cuanto a los consensos básicos alcanzados desde 2015, especialmente por el posible regreso de una política exterior argentina más proteccionista, más favorable a Venezuela y contraria a suscribir acuerdos con las principales potencias globales.

Proceso de convergencia entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico

Podría decirse que la sola creación de la Alianza del Pacífico movilizó la integración latinoamericana, no sólo por el efecto directo en la CAN, sino también por el impacto en MERCOSUR. En definitiva, en 2011 comienza un proceso de integración que capta la atención internacional y muestra un modelo que difiere totalmente al pregonado por los miembros del MERCOSUR. Además, uno de sus miembros es México, un aspecto nada menor para Brasil en términos geopolíticos.

Las primeras ideas para lograr la convergencia entre MERCOSUR y la Alianza del Pacífico no partieron de ningún miembro del primer bloque, sino que fue una visión vertida por el canciller del segundo gobierno de Michelle Bachelet resumida en la frase: “la convergencia en la diversidad”. Heraldo Muñoz señalaba que la Alianza del Pacífico no sería un bloque excluyente de otros procesos de integración, sino que la convergencia en la diversidad era la política que Chile buscaba promover en América Latina. Era una primera respuesta a las implicancias políticas que la constitución del nuevo proceso de integración provocó en América del Sur y a intereses específicos de la política exterior chilena.

En esa misma línea el gobierno chileno organizó el seminario “Diálogo sobre integración regional: Alianza del Pacífico y MERCOSUR” en noviembre de 2014. Allí se expresó que, si bien los bloques siguen modelos económicos y formas de inserción distintas, debido a la importancia económica de ambos, su convergencia beneficiará a toda la región. En los años siguientes, diversos organismos internacionales, como la CEPAL, apoyaron e incentivaron la convergencia entre los dos bloques a través de diversas actividades, hasta que en abril del año 2017 sus representantes se reunieron en Buenos Aires para definir una “Hoja de Ruta”. El mismo año, en el marco de la Cumbre del MERCOSUR, se desarrolló un “Diálogo de Alto Nivel MERCOSUR-Alianza del Pacífico. Una Agenda Positiva para la Integración”, organizado por el BID. Posteriormente, en ALADI, autoridades de ambos bloques discutieron sobre la convergencia en áreas específicas.

En 2018 se realizó la Primera Cumbre de ambos bloques en Puerto Vallarta. En esta ocasión, se reafirmó el compromiso por profundizar el camino de la integración y se acordó un seguimiento semestral del proceso para alcanzar un eventual Acuerdo Marco de Libre Comercio. La reunión marcó un hito importante al adoptar un Plan de Acción, que complementa y amplía la Hoja de Ruta de abril de 2017 (Buenos Aires), incluyendo temas como las cadenas regionales de valor y acumulación de origen, facilitación del comercio, barreras no arancelarias, cooperación aduanera y regulatoria, promoción comercial y MIPYME, comercio de servicios, agenda digital, inversiones, comercio inclusivo y género, movilidad académica, turismo, cultura y movilidad de personas.

Si bien es cierto que en los últimos años hubo acciones específicas entre los dos bloques en el marco de la denominada convergencia, los avances concretos siguen sin visualizarse. Desde MERCOSUR, la máxima atención en la agenda externa se centró en las negociaciones con la UE, mientras que, del lado de la Alianza, México se abocó a su compleja relación con Trump y a las negociaciones del T-MEC. En cuanto a la continuidad del proceso de convergencia en los próximos años, deberán valorarse los posibles cambios en la política exterior del MERCOSUR con la asunción de Bolsonaro, quien, si bien se mostró cercano a la Alianza, se encuentra lejos de ser una prioridad de su política exterior. La incertidumbre electoral en Argentina también pone un manto de duda a si continuará el interés en avanzar.

Todos los temas debatidos en el proceso de convergencia entre MERCOSUR y la Alianza son de interés real para ambas economías, pero aún están lejos de plasmarse en beneficios concretos. Esto tiene que ver con que el primer paso, que es la apertura comercial mediante la eliminación de aranceles, algo que brilla por su ausencia entre las principales economías de los dos bloques. Brasil y México no han podido hasta hoy suscribir un acuerdo profundo, al igual que Argentina y México. Ese sería el primer gran logro hacia una verdadera integración entre los dos principales bloques de la región. Por otro lado, la reciente culminación de las negociaciones entre MERCOSUR y la UE también establece una plataforma de normas comunes que podrían ser la base para un proceso de convergencia de mayor amplitud.

Conclusiones

Siguiendo con la lógica de las etapas, desde 2015 MERCOSUR inició la denominada cuarta etapa, la que algunos entienden culminó con la asunción de Bolsonaro en 2019. Otros analistas esperan las acciones del nuevo gobierno en Argentina para hacer proyecciones. De cualquier forma y más allá de las coyunturas políticas mencionadas, si bien es un camino que seguirá explorándose, la posible convergencia entre MERCOSUR y la Alianza del Pacífico no parece ser el inicio de un nuevo momento para afrontar una reforma del MERCOSUR que permita la integración real entre los dos procesos y un mayor desarrollo del MERCOSUR. En definitiva, se trata de una expresión de deseo que aún no ha logrado avances sustanciales.

Ignacio Bartesaghi
Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica del Uruguay y director del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la misma Universidad. Doctor en Relaciones Internacionales e integrante del Sistema Nacional de Investigadores de Uruguay | @i_bartesaghi


1 Cabe aclarar que la demanda de Uruguay a través de su canciller Didier Opertti era avanzar hacia un Tribunal de Justicia del MERCOSUR, propuesta que no fue aceptada.

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<![CDATA[ El papel de Bolivia dentro de los esquemas del tráfico de cocaína ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari102-2019-bartolome-ventura-papel-de-bolivia-dentro-de-esquemas-del-trafico-de-cocaina 2019-11-08T12:51:30Z

La ubicación geográfica de Bolivia y su permeabilidad fronteriza, más que su producción, son los factores con mayor incidencia en su papel dentro de los esquemas internacionales del tráfico de cocaína.

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Tema

La ubicación geográfica de Bolivia y su permeabilidad fronteriza, más que su producción, son los factores con mayor incidencia en su papel dentro de los esquemas internacionales del tráfico de cocaína.

Resumen

Bolivia integra, junto con Colombia y Perú, el reducido grupo de países en los cuales se produce la cocaína que se consume en todo el planeta. La elaboración local de ese estupefaciente se sustenta básicamente en las plantaciones de coca situadas en las regiones de los Yungas y el Chapare, aunque también se nutre de hojas y pasta base de origen peruano.

Sin embargo, la clave de la importancia boliviana en esta actividad criminal radica más en la ubicación del país y las crecientes dificultades para controlar de manera efectiva las fronteras, que exhiben un alto grado de porosidad. Estos elementos interactúan para constituir al país en una pieza clave en el trasiego de cocaína a las naciones vecinas, sea para abastecer a la demanda doméstica o para su reenvío a mercados de consumo en ultramar. Las modalidades de tráfico son múltiples y complejas, e involucran a organizaciones criminales exógenas que interactúan con grupos autóctonos.

Análisis

Desde que comenzó a elaborarse cocaína hace casi un siglo, Bolivia ocupa un lugar de preponderancia en materia de producción y tráfico ilícitos de ese estupefaciente. Junto a Perú y Colombia, la nación altiplánica completa la troika de productores de cocaína a partir del procesamiento de materia prima procedente, en este caso, no sólo de plantaciones locales, sino también de cultivos peruanos. Por otro lado, desde la perspectiva de una “geopolítica de las drogas”, de acuerdo al académico francés Alain Labrousse, constituye una pieza fundamental en las redes transnacionales de tráfico que llevan ese producto a mercados de consumo situados tanto en el continente como en ultramar, a partir de la conjunción de dos factores: por un lado, su posición geográfica; y, por otro, la porosidad de sus fronteras.

En este sentido, conviene recordar que Bolivia tiene una extensión fronteriza de 6.834 km lineales con Brasil, Argentina, Perú, Paraguay y Chile. En su mayor parte la frontera exhibe un alto grado de vulnerabilidad, con más de una treintena de puntos particularmente críticos por su empleo constante por parte de los flujos criminales transfronterizos, según admitió el entonces ministro de Gobierno, Carlos Romero, en el marco de una reunión de países del Cono Sur sobre Seguridad de Fronteras, celebrada en Brasilia en noviembre de 2016. Esa notoria vulnerabilidad ha motivado al Poder Ejecutivo a utilizar las instituciones militares para atenuar la capitalización de la porosidad fronterizo por parte de organizaciones ilegales. Esas tareas de control, junto con el empleo en labores de erradicación manual, sintetizan el papel actual de las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotráfico.1

La cocaína que Bolivia trafica hacia el exterior procede tanto del procesamiento de la coca oriunda de las plantaciones locales situadas en su mayoría en Yungas y el Chapare, como de envíos provenientes de Perú (desde donde puede haber venido como clorhidrato, o en la forma de pasta base para su posterior refinamiento), y en mucho menor medida desde Colombia. En materia de procesamiento, estudios indican que más del 80% de los productores bolivianos tienen hasta dos pozas de maceración, con capacidad de producción de hasta 4kg semanales de PBC.

El presidente de la República, Evo Morales, es precisamente un dirigente cocalero de la región del Chapare. Su particular postura sobre la cuestión de la coca, ampliando los límites de la superficie cultivable tolerada, hasta 22.000 hectáreas de acuerdo a la ley vigente, es objeto de grandes controversias. Desde el Poder Ejecutivo se defiende un modelo de erradicación consensuada de cultivos excedentarios, susceptibles de ser empleados en la elaboración de cocaína, basado en el diálogo con los sectores agrícolas, alegando que de esta forma se evita la violencia y se preserva la paz social.

Diferentes sectores opositores, en cambio, insisten en que la postura del gobernante Movimiento al Socialismo (MAS) fomenta la producción de cocaína desde el momento en que la demanda legal doméstica de coca podría satisfacerse plenamente con aproximadamente 14.000 hectáreas cultivadas. En esta línea, se ha alegado con cierta frecuencia que el Gobierno se encuentra permeado por la criminalidad, e incluso que ésta lo maneja a su antojo. Un ejemplo de estos embates tuvo lugar en octubre del año 2017 a raíz de la detención en Brasil del traficante boliviano Fabio Adhemar Andrade Lima Lobo, hijo de una importante dirigente del MAS de la región de Beni, con media tonelada de cocaína en su poder. En esos momentos, un pronunciamiento de la fuerza opositora Unión Nacional (UN) sostenía que “el gobierno de Evo Morales resulta a esta altura de la historia prisionero del narcotráfico”, agregando que “la fuerza de los cocaleros del Chapare, proveedores principales del narcotráfico, ha logrado digitar el horizonte estratégico del gobierno”.2

En suelo boliviano se registra una importante presencia de organizaciones extranjeras dotadas de cuantiosos recursos económicos que controlan prácticamente en su totalidad el negocio del tráfico de cocaína hacia el exterior. Estas organizaciones criminales toman decisiones de nivel estratégico en sus lugares de origen mientras que en Bolivia únicamente se deciden cuestiones de tipo táctico. Además, su capacidad económica les ha permitido en el país altiplánico penetrar y cooptar diversas entidades de la sociedad civil que han contribuido a su legitimación. La presencia de organizaciones foráneas se constata en el hecho de que, solamente entre mayo de 2018 y los primeros días de julio de 2019, fueron detenidos en el país más de una decena de capos criminales extranjeros, el último de ellos el italiano Paolo Lumia, de la mafia siciliana.

Teniendo en cuenta diferentes trabajos, un listado de esas organizaciones incluye a las brasileñas Primer Comando de la Capital (PCC) y Comando Vermelho; la Federación de Sinaloa y los Zetas, de México; el peruano Sendero Luminoso; e incluso mafias rusas. También se indica una fuerte presencia de actores subestatales colombianos como el Cártel del Norte del Valle; diversos grupos paramilitares devenidos en Bandas Criminales (BACRIM), entre ellos las Autodefensas Campesinas de Casanare (ACC), Los Rastrojos y Los Urabeños; y, finalmente, elementos residuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), del país homónimo. De todo este conjunto de actores, cada vez con mayor nitidez se destaca el PCC, que ha dejado de comprar cocaína al por mayor y distribuirla dentro de su país, para negociar en forma directa con los productores de cocaína bolivianos (y también peruanos), integrándose a la cadena de suministro de ese estupefaciente.

Por su parte, los grupos criminales domésticos parecen estar relegados a un segundo orden, manteniendo una relación de subordinación a las organizaciones foráneas. Es cierto que en los últimos tiempos se han detenido a importantes narcotraficantes locales, cuyas operaciones se articulaban con redes internacionales de tráfico y que se valían de importantes vinculaciones en el mundo de la política y el poder judicial. Sin duda, los casos más resonantes de los últimos tiempos son los de Pedro Montenegro Paz y Mayerling Castedo (miembro del clan familiar Candia-Castedo), capturados en mayo y junio de 2019 respectivamente. Aun así, desde la desarticulación del cártel de William Rosales Suárez, el “Rey de la Cocaína”, a comienzos de la presente década, no se destaca con nitidez ninguna organización o cártel autóctono de primera línea.

En buena medida, los grupos locales responderían a la estructura de clanes familiares, con un alto grado de organización. Los principales activos de estos clanes son la confianza y la lealtad que proporcionan los lazos de sangre entre sus miembros, cimentando una unidad que es fundamental frente a un entorno que se presenta peligroso, sea por organizaciones rivales o por las instituciones estatales.

Operando de manera articulada, junto a los clanes locales subordinados, las organizaciones criminales foráneas trasiegan cocaína local, o procedente de Perú, hacia las naciones limítrofes. Los destinos externos prioritarios son Brasil, Argentina y Paraguay, aunque en los últimos años Chile aumentó su importancia. Las modalidades del tráfico desde y hacia el exterior son heterogéneas e incluyen medios aéreos, terrestres y lacustres.

El despliegue en el territorio de Bolivia de las entidades criminales, tanto extranjeras como autóctonas, se orienta hacia los territorios orientales del país, especialmente el departamento de Santa Cruz. Esa unidad política constituye el epicentro del tráfico ilícito de drogas en Bolivia, albergando dentro de sus límites instalaciones de refinamiento, acopio y comercialización. Incluso, siempre se sostuvo que en suelo cruceño se concentra la mayor cantidad de laboratorios clandestinos para la producción de ese estupefaciente, fuera de Colombia, aunque en los últimos tiempos el departamento de Cochabamba cobró una gran importancia en este sentido. Santa Cruz además alberga más de una decena de escuelas de aviación donde se forman los pilotos de los aviones que se emplean para el trasiego de drogas a través de los llamados “narcovuelos”. El coste total de esos cursos rondaría los 25.000 dólares, cifra que puede saldarse con la ganancia que producen unos pocos vuelos ilegales.

El principal motivo que subyace a la alta concentración en suelo cruceño de laboratorios de procesamiento, sitios de acopio y distribución e incluso academias de aviación, es la proximidad geográfica con Brasil, con quien comparte una extensa frontera, difícil de controlar. El gigante sudamericano también constituye una importante pieza en los esquemas de las drogas ilegales en América del Sur: por un lado, es el segundo mercado nacional de cocaína a nivel mundial, con un consumo estimado de casi 100 toneladas anuales por más de 2 millones de personas; por otra parte, a través de su vasto territorio se trafica cocaína que suele tener a Europa como destino final, y que es enviada por vía marítima o aérea, siendo usuales las rutas hacia la región de África Occidental y, en particular, Angola y Guinea.

En lo referente a rutas de tráfico, el ingreso de droga desde Perú para su posterior reexportación estaría controlado por una veintena de clanes familiares peruanos, también llamados “cárteles criollos”. Hace ya dos años se hizo público que en Bolivia habían instalado sus cuarteles generales al menos seis narcotraficantes peruanos de alta jerarquía, entre ellos Clever Bernardo Ambrosio (alias “Chila”) y Reyna Gozme La Fuente (alias “Reyna”); hasta el momento de la redacción de este análisis, ninguno de ellos habría sido detenido.

Cerca del 35% de la producción peruana total de cocaína ingresa a Bolivia totalmente elaborada, o como pasta base, para transformarse en clorhidrato en laboratorios locales. Ese volumen representa más de la mitad de la cocaína producida en el valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), la región más productiva de Perú en este rubro ilegal, con cerca del 60% del total nacional.

La droga peruana ingresa a Bolivia por vías terrestre y aérea. En el primer caso las rutas se orientan a las localidades de Desaguadero, Copacabana, Puerto Acosta y Pelechuco en el departamento de La Paz, y Cobija, Filadelfia y Puerto Gonzalo Moreno en el departamento de Pando. Específicamente a través de esta última unidad política ingresa la mayor cantidad de cocaína con destino a Brasil.

Respecto a la vía aérea, Bolivia recibiría aproximadamente el 95% de los “narcovuelos” que despegan desde Perú, empleándose aeronaves que suelen estar matriculadas en Bolivia y transportan, en cada viaje, un promedio de 300 a 350 kg de cocaína, aunque esa carga puede llegar a los 500 kg. La mayoría de estos vuelos aterrizan en pistas clandestinas del departamento de Beni, donde la presencia criminal sería por lo demás intensa, particularmente en las localidades de Magdalena, San Ramón, San Joaquín, San Borja, Trinidad, Santa Ana del Yacuma y Guayaramerín. Esas pistas suelen ser denominadas “puntos intermedios” o “medias”, pues allí los aviones se aprovisionan de combustible antes de seguir camino a su destino final, muchas veces en países limítrofes.

Figura 1. Puntos de llegada de cocaína a Bolivia desde Perú
Figura 1. Puntos de llegada de cocaína a Bolivia desde Perú. Fuente: elaboración propia (Mapa elaborado por Ignacio Martínez García, estudiante de la UAM y ayudante de investigación en prácticas del Real Instituto Elcano, 2019)
Fuente: elaboración propia3.

La exportación de droga desde Bolivia revela, como ya se anticipó, diferentes modalidades. Por vía aérea se emplean vuelos comerciales internacionales en los cuales el estupefaciente viaja disimulado en envíos de correo, equipaje e incluso en el cuerpo de los pasajeros, sea adherida externamente o en su interior. También se recurre a aeronaves particulares legales, que se desvían de sus vuelos aprobados por la autoridad pertinente para cometer ilícitos, y a los ya mencionados “narcovuelos”.

El tráfico de droga por vía aérea incluye la modalidad conocida como “lluvia de cocaína”, “lluvia blanca” o “bombardeo de drogas”, consistente en el lanzamiento de los cargamentos desde el aire por aeronaves que se desplazan a escasa velocidad y a una altura no superior a los 15 metros. Los paquetes son arrojados en regiones inhóspitas y poco transitadas, o zonas de cultivo situadas en fincas privadas, siendo habitual el empleo de dispositivos de localización que permiten su rápida recuperación por parte de miembros de la red, que se desplazan por tierra.

A modo de ejemplo, para dimensionar de mejor manera el volumen del tráfico a través de “narcovuelos”, conviene consignar que una reciente investigación periodística determinó que solamente desde pistas ubicadas en el departamento de Beni despegan cotidianamente un promedio de 30 aviones hacia las naciones limítrofes, transportando cada uno de ellos hasta media tonelada de cocaína.4

El trasiego por vía fluvial apela a la cuenca del lago Titicaca y su red de afluentes que se extienden hasta las áreas fronterizas del país, utilizando lanchas y barcazas. Finalmente, el tráfico terrestre se vale de camiones de carga, autobuses internacionales y vehículos particulares, en muchos casos dotados de compartimientos ocultos donde se esconde la droga. La red vial empleada prioriza los caminos secundarios y sendas, poco usados por el tránsito usual.

Analizando el tráfico por aire, en lo que hace a Brasil, los “narcovuelos” parten desde los departamentos de Santa Cruz, Pando, Beni y La Paz, todos ellos ya mencionados. En el caso del Beni, las localidades involucradas son las identificadas en un párrafo anterior, mientras en La Paz se destacarían algunos núcleos urbanos septentrionales: Apolo, Ixiamas y Rumenabaque, entre otras. Respecto al caso cruceño, existen referencias a la importancia de algunos puntos ubicados en la provincia de Ichilo, entre ellos San Germán, Kilómetro 7, Buenavista y Santa Fe de Yapacaní.

En el caso de Paraguay el espacio aéreo es vulnerado en la zona noroccidental del Chaco por pequeñas avionetas procedentes de los departamentos de Beni y Tarija, difíciles de detectar debido a la carencia de radares. Se han detectado pistas clandestinas incluso en el Parque Nacional Paso Bravo y reservas ecológicas paraguayas, donde se registran vastas extensiones de tierra despobladas. Desde allí, la cocaína se traslada hacia el oriente paraguayo, por vía aérea, o a través de la carretera Transchaco. Respecto a Argentina, en sus territorios septentrionales, hasta el norte de la provincia de Santiago del Estero, se encuentra ubicada la gran mayoría de las aproximadamente 1.500 pistas de aterrizaje irregulares (un millar declaradas ante la Administración Nacional de Aviación Civil pero no habilitadas para operar, más 500 clandestinas), que utilizan los “narcovuelos” procedentes del vecino país.

El tráfico de drogas por tierra a Brasil se efectúa desde los departamentos de Santa Cruz, Pando y Beni. Existen nueve pasos fronterizos particularmente vulnerables a esa actividad criminal: Bolpebra, Cobija, Puerto Evo y Villa Bella, en Pando; Guayaramerín y Bella Vista, en Beni; y San Matías, Arroyo-Concepción y Puerto Quijarro, en Santa Cruz. Estos puntos se complementan con decenas de pasos ilegales, donde el control es virtualmente nulo. En cuanto a Paraguay, hay trasiego carretero a través del paso fronterizo de Villa Montes, siendo un dato de interés el carácter bidireccional del tráfico: por la misma vía, ingresa a Bolivia marihuana paraguaya.

En lo que hace al tráfico por vía terrestre hacia Argentina, son empleados los pasos fronterizos oficiales Villazón-La Quiaca, Bermejo-Aguas Blancas y Yacuiba/Pocitos-Salvador Mazza. El primero colinda con la provincia argentina de Jujuy mientras los dos restantes lo hacen con la provincia de Salta. Al mismo tiempo se registran decenas de pasos ilegales que son empleados de manera intensiva por los traficantes, cuya vigilancia y control son extremadamente difíciles por parte de las autoridades gubernamentales. A modo de ejemplo, el eje Yacuiba/Pocitos-Salvador Mazza se encuentra rodeado de cerros cubiertos de una espesa vegetación subtropical, con gran cantidad de arroyos y cañadas que atraviesan el límite binacional.

En estos casos, además del empleo de vehículos de carga, particulares o de transporte de pasajeros, se observa un uso intensivo de las llamadas “mulas” (o “capsuleros”): personas que pueden llegar a ingerir hasta un kg de cocaína, distribuido en un centenar de cápsulas. En el reclutamiento de las “mulas” incide el conocimiento previo (personal o a través de vínculos familiares) y la falta de antecedentes penales, así como desfavorables situaciones socioeconómicas y laborales. También se subcontrata a “bagayeros”, ciudadanos de la zona de bajos recursos económicos dedicados habitualmente al contrabando en las ciudades de frontera, en función de sus ventajas comparativas y competitivas frente a otras organizaciones delictivas foráneas.

De acuerdo con las autoridades judiciales argentinas, solamente en la zona fronteriza cercana a la ciudad salteña de Orán, aproximadamente 5.000 habitantes argentinos y bolivianos ejercen funciones de “bagayeros”, mientras un 30% de la población local vive del negocio del contrabando de diferentes bienes, incluidas personas. Precisamente en esta localidad se pudo constatar, hace un lustro, el enorme poder corrosivo que estaban ejerciendo las drogas procedentes de Bolivia sobre las instituciones republicanas, cuando fue detenido el juez federal con sede en el lugar, acusado de dejar libre a narcotraficantes a cambio de coimas.

Cerrando la descripción de los tráficos terrestres desde Bolivia, aunque parte de la droga procedente de esa nación ingresa a Chile a través del territorio argentino, también lo hace de manera directa valiéndose de la existencia de más de un centenar de pasos fronterizos clandestinos. Es necesario recordar en este punto que desde Chile procede aproximadamente el 70% de la mercadería que ingresa de contrabando a Bolivia, a través de pasos ilegales que, en sentido inverso, pueden emplearse para trasegar droga. Buena parte de esos pasos ilegales se concentran alrededor de Pisiga, Tambo Quemado, Sabaya, Todos Santos, Huachacalla y el Salar de Uyuni. Se ha indicado que la principal ruta utilizada para el tráfico de cocaína desde Bolivia a Chile discurre desde Santa Cruz a Oruro y de allí a Colchane, ciudad altiplánica donde se enlaza con la red de carreteras locales.

En términos comparativos con los modos terrestre y aéreo, el tráfico de drogas desde Bolivia hacia sus países limítrofes por vía fluvial tiene una menor importancia. No obstante, existen casos relevantes, por ejemplo, el del río Bermejo, que opera de límite natural entre la ciudad boliviana del mismo nombre y Aguas Blancas en Argentina. Su control presenta una extrema dificultad, pues permanentemente es atravesado por gran cantidad de barcazas denominadas “chalanas” que vinculan ambos márgenes sin pasar por la autoridad fronteriza. La dificultad del control aumenta en épocas en que disminuye su caudal el río Bermejo, pues puede ser atravesado a pie, permitiendo portar mercaderías de diferentes volúmenes. También se destaca el rol papel que desempeñan Puerto Quijarro y Puerto Suárez, localidades bolivianas ribereñas del río Paraguay; de ambos puntos parten embarcaciones que transportan hacia el sur la cocaína que cruza la frontera y es descargada en puntos clandestinos o los puertos fluviales Bahía Negra, Vallemí, Concepción, Antequera y Puerto Rosario, ya en cercanías de la frontera con Argentina.

Conclusiones

A modo de reflexión, puede concluirse que cada vez es más notorio que la clave de la importancia de Bolivia dentro de los esquemas contemporáneos del tráfico de drogas ilegales radica menos en su papel de productor que en su papel como distribuidor. In extenso, más allá de constituir actualmente el tercer productor de cocaína a nivel mundial, a partir de coca de procedencia local y de pasta base del VRAEM peruano, Bolivia capitaliza su posición geográfica y la permeabilidad de sus fronteras, que no ha sido subsanada a pesar del empleo del instrumento militar en esa tarea. Así, el país se consolida como un nodo clave desde donde fluyen grandes cantidades de ese estupefaciente hacia Argentina, Brasil, Paraguay y Chile. Aunque estas cuatro naciones constituyen importantes eslabones en las cadenas de tráfico a destinos de ultramar, las dos primeras –y en especial Brasil– cuentan además con vastos y lucrativos mercados de consumo domésticos.

La constitución del país en una pieza fundamental dentro de los esquemas de distribución de drogas por medios primordialmente aéreos y terrestres, y subsidiariamente por vías fluviales, es a la vez causa y consecuencia de la presencia del PCC –que se encamina a consolidarse como la organización criminal más importante de América del Sur– y otras organizaciones foráneas en el territorio nacional, que articulan con clanes familiares locales estructurados en base a lazos de sangre. Todas las características referidas confirman la naturaleza singular del caso boliviano dentro del universo de la criminalidad regional y, consecuentemente, la conveniencia de su seguimiento permanente.

Mariano Bartolomé
Graduado y doctor en Relaciones Internacionales, docente e investigador universitario en niveles de grado y posgrado, y director de la Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador (USAL), Argentina

Vicente Ventura Barreiro
Abogado, máster en Administración y Derecho de la Seguridad Pública, y doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador (USAL), Argentina

[Actualizado: 13/11/2019]


1 Hemos analizado en detalle el papel del sector castrense boliviano en el combate al narcotráfico en M. Bartolomé (2019), “Militares involucrados en la lucha contra las drogas: los casos de Bolivia y Venezuela”, en C. Sampó y S. Alda (comps.), La transformación de las Fuerzas Armadas en América Latina ante el crimen organizado, Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú y Real Instituto Elcano, Lima, pp. 227-256.

2 J. Alanoca (2017), “Para UN, el Gobierno de Evo es ‘prisionero del narco’”, El Deber, 19/X/2017.

3 Mapa elaborado por Ignacio Martínez García, estudiante de la Universidad Autónoma de Madrid y ayudante de investigación en prácticas del Real Instituto Elcano (2019).

4 D. Romero (2019), “Cada día salen de Beni 30 avionetas cargadas con hasta 500 kg de cocaína”, Página Siete, 9/VI/2019.

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<![CDATA[ Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala: morir de éxito ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari100-2019-haering-comision-internacional-contra-la-impunidad-en-guatemala-cicig-morir-de-exito 2019-11-05T03:26:40Z

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala ha desaparecido dejando 12 años de grandes éxitos en persecución penal. Cierra a pesar de los logros, o quizá precisamente por los mismos.

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Tema

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala ha desaparecido dejando 12 años, especialmente los últimos cinco, de grandes éxitos en persecución penal. Cierra a pesar de los logros, o quizá precisamente por los mismos. Esta paradoja obliga a hacer una reflexión sobre el modelo y desempeño de esta Comisión, con la intención de especular sobre qué modificaciones habría que proponer para que sea perdurable y exportable a otros países que padecen males similares.

Resumen

La literatura que versa sobre la evaluación de comisiones ad hoc para la lucha contra la corrupción no es muy alentadora. Con honrosas excepciones, la mayoría de las experiencias en el mundo tienen resultados que oscilan entre la irrelevancia y la instrumentalización política.

No es el caso de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). La Comisión de Guatemala, original en su modelo por tratarse de un Acuerdo Internacional entre la nación centroamericana y Naciones Unidas, dio en 12 años unos resultados extraordinarios. En un país del que muchos autores consideran que su Estado se encuentra capturado por estructuras de crimen organizado mediante la corrupción, logró el encarcelamiento de un presidente y una vicepresidenta, el procesamiento de tres expresidentes y varios importantes diputados, empresarios y alcaldes, y la desarticulación de decenas de grupos criminales. A su vez, la aprobación ciudadana en relación a la CICIG osciló en los últimos cinco años entre el 85 y 65%, cifra inusitadamente alta en un país donde se desconfía, por lo general, de las instituciones públicas.

Pese a todo, la Comisión ha dejado de existir al no ser requerida su renovación por el presidente Jimmy Morales (bajo investigación en uno de sus casos), dando por terminado su mandato el pasado 3 de septiembre ¿Cómo se puede perecer con semejantes resultados? Este análisis intentará contestar esa pregunta contextualizando la muy particular crisis política que se vivió en el país en los últimos años, al tiempo que explorará las lecciones que el desempeño y modelo de la CICIG, con sus fallas estratégicas y sus contundentes aciertos, deja para futuros esfuerzos en otros países, con el mismo tipo de corrupción endémica que padece Guatemala.

Análisis

El Estado capturado

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) fue la institución sobre la que orbitó la mayor parte de debate político en Guatemala en los últimos cinco años. Se convirtió en un breve espacio de tiempo en el gran inquisidor, el que decidía quién quedaba fuera del juego político a través de un señalamiento, letal dada su credibilidad. Presentó casos penales contra prácticamente todas las figuras políticas relevantes de las últimas décadas, sin que quedaran demasiados referentes morales entre la dirigencia del país.

Para contextualizar la historia de CICIG hay que empezar antes. En 2006 unos diputados del Parlacén (equivalentes a eurodiputados en Centroamérica) salvadoreños fueron asesinados después de ser interceptados en su camino a Ciudad de Guatemala. Días después un grupo de policías fue capturado como sospechosos del crimen. No pasó mucho tiempo hasta que los supuestos asesinos fueran a su vez asesinados dentro de prisión. Todo bajo la tutela del Estado.

Ese caso abrió una ventana de oportunidad política para presionar por la aprobación de una idea que ya rondaba desde los Acuerdos de Paz de 1996 en importantes espacios de discusión en el país y que ya llevaba a esas alturas un intento fallido: la de promover una institución de investigación que pudiera, de manera autónoma, perseguir penalmente a las redes de crimen organizado que capturaban al Estado desde la clandestinidad, el tipo de redes que podían matar a personas dentro de una cárcel para procurarse impunidad.

Las elites políticas del momento, asociadas a elites empresariales, percibían que no tenían control del Estado. “Intentabas virar la nave y te dabas cuenta de que no obedecía a ti, de que otras fuerzas movían el sistema”, vino a decir en su momento (palabras más, palabras menos) el vicepresidente Eduardo Stein (2004-2008). Es por eso que se generó un consenso que diagnosticaba que el país necesitaba ayuda internacional y, finalmente, permitió que la CICIG fuera aprobada en 2007.

Todo bajo la lógica de la “captura del Estado”, idea que pertenece a la línea teórica que intenta explicar la influencia desmedida en la toma de decisiones de lo público por redes criminales, a través de sobornos, cooptación institucional y violencia, en democracias jóvenes de baja calidad. La captura es, en esencia, antidemocrática, pues no es a través de escuchar las demandas del pueblo que se toman decisiones, sino por intereses particulares y espurios. Hay que entender que el proceso de negociación política está mediado casi exclusivamente por negociaciones corruptas, como bien se dedicó a documentar y exponer en juzgados la CICIG a partir de 2015.

En esa época, el debate en torno a la Comisión era uno muy vinculado a cuerpos clandestinos. Una suerte de “fuerzas ocultas”, como algunos textos las llamaban, que cooptan “infiltrándose” al Estado. Es por eso que en el Acuerdo de la CICIG se habla del combate de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CIACS). La Comisión no fue pensada primordialmente para luchar contra la corrupción de la manera en la que lo terminó haciendo. La interpretación de CIACS en los últimos cinco años mutó. En eso consistía su autonomía: su misión y visión estaban sujetas a reinterpretaciones por parte de los distintos comisionados que ocuparon el cargo y, por qué no decirlo, a los vaivenes del contexto.

El modelo CICIG

La literatura en torno a Comisiones ad hoc anticorrupción reconoce algunos principios básicos de buen funcionamiento. Para que este se dé –y la inmensa mayoría, como ya se mencionó, son intentos fallidos–, deben ser duraderas (de preferencia permanentes), autónomas, con recursos financieros y con capacidad legal (legislación anticorrupción que haga viable la sanción a los corruptos).

El modelo de la CICIG, dentro de esa clase de Comisiones, es un experimento muy novedoso. No pertenecía al Estado de Guatemala, ni pertenecía a Naciones Unidas. Surgía de un acuerdo entre ambas. Una vez el secretario general de la ONU elegía al comisionado, su autonomía dentro de sus competencias era casi absoluta. La Comisión se encargaba de recaudar sus propios fondos y de administrarlos. También el comisionado estructuraba su organización (muy poco a ese respecto se decía en el Acuerdo) y orientaba las investigaciones sin que hubiera una directriz institucional específica de fuera.

La CICIG fue muy exitosa a la hora de acaparar fondos. EEUU, Suecia, la UE y Noruega, entre otros, figuraban entre sus donantes. Esa diversificación permitió a la CICIG gastar 17 millones de dólares al año, cifra modesta en comparación con las grandes comisiones de Hong Kong o Singapur, sin depender de un presupuesto controlado por autoridades de Guatemala. En los primeros años de la CICIG, además, avanzaron muchas iniciativas de ley que permitieron darle a la Comisión la capacidad legal que le faltaba.

Quedaba entonces el modelo sometido a pocos controles externos, pero no menores. El primero fue que requería de un Ministerio Público que colaborase con la CICIG a través de una Fiscalía Especial Contra la Impunidad (FECI) creada a raíz del acuerdo, así como asistencia de otras fiscalías. Toda presentación pública, que no investigación, de un caso era autorizada en última instancia por el fiscal general. Además, como no podía ser de otra manera, los casos estaban sometidos al sistema de Justicia. Eran, en última instancia, los distintos niveles del sistema los que decidían si un caso entraba a ser juzgado o no.

El segundo gran control de la CICIG era que el presidente del país debía pedir a través de un intercambio de cartas la renovación del mandato cada dos años. Es decir, estaba en la sola voluntad de un sujeto hacer que continuara la Comisión con un simple acto administrativo. Cada dos años estaba sometida a una “evaluación”, por tanto, de naturaleza política.

En última instancia, y aunque esto no estuviera explícitamente considerado en el Acuerdo, era muy importante tener el beneplácito del gran veto externo en Guatemala: EEUU. El hegemón norteamericano tiene un poder superlativo ya que la pequeña república centroamericana depende completamente del comercio con la superpotencia y de las remesas que los migrantes del país envían a sus familiares, que en 2020 supondrán más del 12 % de su PIB. Que el último año de la CICIG haya sido el año en el que EEUU lo apoyara de manera más laxa es muy significativo.

Las tres etapas de la CICIG

La autonomía que el modelo de la CICIG permitía trajo como consecuencia que fuera la personalidad y visión del comisionado la que marcara en buena medida su período. Su actuar se daba, claro está, bajo las circunstancias políticas complejas de un país complejo, en pleno proceso de profundo cambio. Las etapas, por tanto, se corresponden con cada uno de los mandatos de los tres comisionados que tuvo la CICIG.

La primera etapa corresponde a los años del comisionado español Carlos Castresana, de 2007 a 2010, y que fue la etapa inicial en la que se generaron los protocolos de actuación, estructura y estrategia. Los principales éxitos se dieron a la hora de promover en el Congreso –estaba dentro de sus funciones proponer reformas al sector judicial– los cambios legales que hicieran posible el trabajo posterior. La ley de Crimen Organizado y la legislación de escuchas (lo crean o no, en Guatemala no se podían intervenir teléfonos hasta 2008) encajan en ese proceso. Los casos fueron de relativa relevancia pero no afectaron las relaciones macro de poder y no parecen haber molestado de manera profunda al crimen organizado.

La segunda etapa, en la que la CICIG tuvo como comisionado al costarricense Francisco Dall’Anese, de 2010 a 2014, fue uno de los momentos de más bajo perfil de la CICIG, tanto en actividad como en relevancia. Ni en relación a grandes reformas ni en cuanto a la cantidad e importancia de los casos se consiguieron avances en esta etapa. La CICIG parecía una entidad que no molestaba a las grandes redes de crimen organizado, que en lo que respecta a un Estado cautivo equivale a las redes de poder en general. La interpretación de qué eran las CIACS durante estos dos mandatos parecía vinculada exclusivamente a redes que operaban a través de la violencia, dentro del Estado, es decir, sicarios con placa.

El comisionado colombiano Iván Velásquez, de 2014 a 2019, abrió la tercera etapa, donde vino a cambiar radicalmente el enfoque y alcance. En este período se redefine el concepto de los CIACS así como el tipo de casos que se investigan y su dimensión. En vez de dedicar esfuerzos y recursos a grupos de sicarios que, desde dentro del Estado, o en conexión con autoridades, llevaban a cabo acciones ilícitas de naturaleza violenta, se redirige la mirada a la macrocorrupción desde las más altas esferas del poder. La frase “usted es acusado de pertenecer a una organización criminal llamada Partido Patriota” (PP), como famosamente le dice el fiscal del caso “La Línea” (corrupción en aduanas) a Otto Pérez Molina, ya en el banquillo de los acusados como expresidente, representa el cambio de paradigma. La CIACS pasa a ser el partido en el poder y eso lo cambia todo.

Se puede hablar de dos subperíodos dentro de esta fase definitiva. En primer lugar, está el apogeo de la CICIG que se da entre 2015 y 2016. La presentación del caso “La Línea” supone un antes y un después, no para la CICIG, sino para la historia reciente de Guatemala. Antes de abril de 2015, justo antes del comienzo de esta etapa, ocurría una dinámica de centralización de la corrupción. Hoy sabemos (a raíz de las investigaciones de los fiscales) que la vicepresidenta Roxanna Baldetti administraba sobresueldos mensuales a los diputados para disciplinar sus votos en el Congreso. Si se quería que una ley fuera aprobada, se debía acudir a ella. El caso que desveló estas prácticas tiene el inequívoco nombre de “Subordinación del Legislativo al Ejecutivo”.

Una situación similar es la de las Altas Cortes de 2014, cuando el control político de la Justicia en Guatemala llegó a niveles irrisorios. Los integrantes de la Corte Suprema de Justicia y las Cortes de Apelaciones son directamente elegidos en el Congreso. Los diputados eligen a los que potencialmente podrían acabar viendo sus casos de corrupción. En ese 2014, justo antes de la aparición en escena de Iván Velásquez, su conformación también fue pactada de manera centralizada. El círculo de la impunidad tenía así un cierre perfecto. De hecho, uno de los descubrimientos más chocantes de la CICIG fue constatar que quien ocupaba el segundo lugar en las encuestas electorales, Alejandro Sinibaldi, Ministro de Comunicaciones (Infraestructura) del gobierno de Pérez Molina y fundador del mencionado PP, financiaba la campaña del que iba primero en las encuestas, Manuel Baldizón, del partido Líder. El caso “Odebrecht” en Guatemala lo demostró. El pacto corrupto para gobernar las siguientes elecciones quedaba así conformado y se avecinaba como una nueva etapa en la historia de la captura del crimen organizado al Estado de Guatemala.

La CICIG de Iván Velásquez acabó con esa centralización de la corrupción en los dos proyectos de crimen organizado disfrazados de proyectos políticos. Hoy los partidos Líder y PP han sido cancelados y los grandes actores políticos están o en prisión o prófugos de la justicia. A raíz del caso “La Línea” las tendencias de voto cambiaron, se generó un movimiento ciudadano inusitado para Guatemala, con la Plaza Mayor de la Capital poblándose un fin de semana tras otro. Todo en plenas elecciones de 2015.

El proceso llevó a que un outsider del sistema, un comediante del estilo de Pajares y Esteso, creciera en las encuestas. Era el único al que la ciudadanía no asociaba al sistema. Es así que, sin estructura partidaria, sin gastarse mucho dinero y con una campaña más bien anodina, el votante urbano (Guatemala sigue teniendo el 50% de población rural) canalizó sus esperanzas en este personaje.

En este período la CICIG contó con apoyo popular –cerca de la universalidad–, apoyo presidencial y apoyo de EEUU y un Ministerio Público totalmente alineado. La fiscal general Thelma Aldana, elegida por Otto Pérez Molina y considerada en 2014, año de su elección, como una operadora tradicional del sistema, se convirtió en una entusiasta luchadora contra la corrupción.

Durante esta etapa la CICIG marcaba el paso de la política guatemalteca. La sensación de poder de la pequeña entidad era casi absoluta. El presidente presentaba la iniciativa de reforma a la Constitución, ante el Congreso, elaborada por la CICIG y pocos cuestionaban la actuación de la Comisión, que contaba con el respaldo total de EEUU. Parecía que el cambio era inevitable y tenía como motor fundamental la voluntad de un colombiano.

La crisis de 2017-2019 rompió este equilibrio y supuso, dentro de la etapa de Iván Velásquez, el declive de la Comisión. La CICIG en buena parte de su actuación se dedicó a tirar de los hilos a donde le llevaban las declaraciones de colaboradores y las pruebas. Es así como un caso llevó a otro y así sucesivamente. “La Línea” comenzó con la investigación de una red considerada menor y acabó con el encarcelamiento del presidente y la vicepresidenta, en plenas elecciones y antes de que terminaran su mandato. De la misma manera, una vez que la CICIG adquirió el halo que le acompañó esos años, se limitó en gran medida a seguir las pistas sin que hubiera mucha estrategia detrás. Tan enredadas estaban las redes de corrupción que sólo tirando de los hilos se acabó llegando a todo un sistema.

Diputados, grandes empresarios, contratistas del Estado, ministros, poderosos alcaldes y un largo etcétera de actores relevantes fueron acusados. Empezaron a afectar a todos los poderosos, casi sin excepción. Se llegó, de manera sorprendente, incluso al presidente Morales, primero con un caso menor de su hijo y su hermano, apenas una nimiedad, y después con un caso de financiación electoral ilícita del partido FCN, del cual era secretario general en la época del supuesto delito. La pérdida del apoyo presidencial hizo que el panorama cambiara por completo. Las instituciones de Seguridad con las que colaboraba la CICIG pasaron a ser hostiles. El Ministerio de Gobernación, la Política Exterior, la Procuraduría… todo se orientó hacia la salida de Iván Velásquez y de la Comisión.

En 2018, año en el que terminó el mandato de Thelma Aldana, fue elegida por el presidente Morales, Consuelo Porras. Sin ser un personaje asociado a redes criminales, claramente no quiso entrar en colisión con el sistema político. La elección de Trump también supuso, a posteriori, una ruptura de los consensos en Washington y un debilitamiento del interés. Un cambio de embajada a Jerusalén cuando EEUU lo hacía, y una sumisión a los intereses migratorios de Trump en 2019, más una buena cantidad de dinero invertido en caros lobbies, fue suficiente para debilitar el apoyo a la CICIG (algo que, dado el rechazo a Naciones Unidas de la actual Administración estadounidense, tampoco ayudó a la Comisión).

Sin un MP y EEUU entusiastas y con Presidencia, Congreso y buena parte de las fuerzas vivas del país completamente en contra, sólo quedaba no firmar la carta de renovación para que la CICIG se extinguiera. El apoyo popular se mantuvo firme (bajó de la casi universalidad del 85% a rondar la todavía alta cifra de más de un 70%) pero una poderosa máquina de propaganda no ha dejado de intentar ensuciar el trabajo de la CICIG. El apoyo en la opinión pública no bajó sustantivamente, pero la defensa abierta a la Comisión si se fue retrotrayendo en determinados actores. Los medios más claramente pro CICIG, por ejemplo, empezaron a sufrir claros boicots publicitarios.

Las acciones a partir de entonces son fáciles de documentar: intento de expulsar a Iván Velásquez en 2017, intento descarado de cambio del código penal ese mismo año en el Congreso para procurar un gran manto de impunidad (que provocó masivas manifestaciones por todo el país), no dejar entrar a Velásquez tras un viaje en 2018, intentos de dinamitar el trabajo de la Comisión en 2019… La tensión fue constante.

Un último episodio se volvió a unir con lo político-electoral. En 2019, año de elecciones, Thelma Aldana se presentó como candidata. Dada su popularidad, adquirida en su labor como fiscal, era una de las tres candidatas punteras y con serias posibilidades de llegar a la Presidencia. Huelga decir que si hubiera llegado al poder el estado de la CICIG sería muy distinto. Sin embargo, esa última esperanza se cerró en el momento en que todo el sistema se puso en su contra e impidió su participación.

El resultado de toda esta batalla deja a los actores, de uno y otro lado, desgastados por la tensión, y en el poder a un actor secundario hasta ese momento. El nuevo presidente electo, Alejandro Giammatei, fue procesado en uno de los casos de la CICIG, pero no desarrolló un mensaje anticomisión durante la campaña. Su estrategia se ha basado en proponer una alternativa, al plantear una Comisión de naturaleza presidencial para sustituirla. De lo que no hay duda es que con ello el futuro cercano de Guatemala será sin la CICIG.

En el Congreso, 105 de los 158 diputados no lograron la reelección, en parte como una forma de castigo a los partidos más beligerantes con la CICIG. Todo bajo un proceso electoral enrarecido y con una de las participaciones más bajas de la historia. La renovación que pudo ser, sin embargo, no parece haber llegado. El voto urbano se dispersó y el legislativo se ve más fragmentado que nunca.

Conclusiones

Ideas para la mejora de un modelo exitoso

La CICIG fue un fracaso porque no logró perdurar en el sistema judicial de Guatemala por razones de autonomía política. Una simple inacción (no firmar la renovación) por parte del presidente fue suficiente para que hoy no exista. Sin embargo, en la descripción de su subida y ocaso están algunas respuestas a cómo se podría replantear para hacerla funcionar.

La duración no puede estar sometida a negociación política con el Ejecutivo cada dos años. El año 2015 fue una excepción pues la Presidencia estaba presionada por el apoyo de la comunidad internacional, de la fiscal general del momento y de la ciudadanía activa para aprobar la renovación de la Comisión. Pensar en un modelo permanente o con un período de mayor duración pudiera ser una solución a este problema. También contemplar períodos fijos de comisionados para que el desgaste político se pueda predecir y planificar, en un estilo parecido a cómo funciona la rotación de diplomáticos.

Los mecanismos de rendición de cuentas pueden mejorar creando instituciones que evalúen el trabajo de la Comisión. El sistema político parece no tolerar que simplemente se vaya tirando de los hilos. Se llegó a demasiados poderes a la vez, lo cual consiguió que todos trabajaran en contra de la CICIG. Tradicionales fuerzas antagónicas se unieron para procurarse impunidad. Esta es posiblemente la tragedia más profunda de esta historia. No quedó en la elite una masa crítica que pudiera contrarrestar a los que dentro del ámbito político, económico y judicial se vieron amenazados por las investigaciones de la Comisión. Con la exfiscal Thelma Aldana fuera de la contienda, los esfuerzos se dispersaron y el cambio no llegó.

La existencia de una estrategia penal que delimite criterios de persecución (cuándo seguir con un caso, cuándo no) y los mecanismos de investigación pudieran ser una buena solución para la reedición de ese modelo. Se podría, incluso, establecer un sistema externo, al estilo de las mesas de contrapeso del modelo de Hong Kong, donde se evalúe, aconseje y valide esa estrategia.

Si se pudieran plantear esos cambios estaríamos ante un modelo muy exitoso que consiguió cambiar las reglas políticas de un país seguramente para siempre. Nada en Guatemala volverá a ser como antes de la CICIG de 2015 a 2019. El sistema se desnudó de tal manera que las nuevas autoridades se verán obligadas a llenar el vacío que deja. No parece viable seguir tirando de los hilos sin la autonomía de la CICIG, ya con la FECI (la ya mencionada Fiscalía Especial Contra la Impunidad), integrada como una fiscalía en el Ministerio Público, sin el estatus que el Acuerdo de la CICIG le daba, si bien detener y revertir los procesos penales contra grandes actores llevaría a una mayor deslegitimación. El nuevo equilibrio queda por ahora en suspenso y se verá a partir de la toma de posesión de las nuevas autoridades en 2020.

El futuro incierto de la lucha contra la corrupción no tardará en dilucidarse, pero una lección es segura. Una pequeña comisión, con todos sus defectos, fue capaz de poner en jaque a todo un sistema y casi consiguió una radical renovación de la clase política. La esperanza para Guatemala es que la Comunidad Internacional vuelva a presionar para que continúe la lucha contra la corrupción. Las consecuencias de regeneración de las viejas prácticas –la vieja pero vigente política– como se les conoce en Guatemala, hoy están más atomizadas (roto el pacto entre el Partido Líder y el Partido Patriota antes explicado), llevaría a un mayor desprestigio de un sistema ya muy desprestigiado y sería peligroso para el futuro de la frágil democracia guatemalteca caer en populismos que propongan cambios radicales. Falta, del lado reformista, crear un movimiento de cambio con fuerza, que no dependa tanto de la voluntad política de EEUU y que pueda ganar elecciones por sí solo. El tiempo dirá.

Daniel Haering Keenan
Escuela de Gobierno, Guatemala

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