América Latina - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ De oportunidades y otros demonios en la reforma monetaria cubana ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari71-2021-vidal-de-oportunidades-y-otros-demonios-en-la-reforma-monetaria-cubana 2021-07-27T11:36:56Z

Impulsada por la devaluación del peso, Cuba avanza hacia un modelo de economía mixta, al menos en términos de empleo.

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Tema

Impulsada por la devaluación del peso, Cuba avanza hacia un modelo de economía mixta, al menos en términos de empleo.

Resumen

Son varios los demonios que acechan el éxito de la reforma monetaria cubana. La aceleración de la inflación, el estrafalario déficit fiscal y la sobreexposición del sistema bancario son algunos a los que habrá que afrontar con adecuadas estrategias de política económica. Es importante que se logren materializar las diferentes oportunidades que aparecen tras la devaluación del peso cubano, pues para eso se tomó la decisión aun en el peor momento que atraviesa la economía cubana tras la desaparición de la Unión Soviética. Las oportunidades que se generan con la reforma monetaria están asociadas sobre todo a dos tipos de impacto: un cambio de incentivos económicos y un shock de transparencia.

Análisis

Entre enero y abril del presente año, el Banco Central de Cuba ya había retirado el 80% de los pesos convertibles (CUC) en poder del público. En junio se completó la sustitución para que el peso cubano quedara como única moneda nacional en circulación, después de 25 años de coexistencia entre los dos signos monetarios. Para poder instrumentar tal sustitución, el Banco Central devaluó en enero 24 veces la tasa de cambio oficial del peso cubano. Después de estos pasos, la economía comenzará a operar desde el segundo semestre de este año con un sistema monetario y cambiario mejor organizado y transparente, aunque con varios temas pendientes por resolver.

Dado que el inicio de la reforma monetaria ha coincidido con el impacto de la pandemia y con una situación económica y financiera en extremo delicada, algunos de los objetivos de la devaluación no se alcanzarán de inmediato. Pocos dólares están entrando a la economía y eso ha impedido que el peso cubano se reinstaure con plena convertibilidad. El control de cambio y los mecanismos discrecionales para manejar las pocas divisas disponibles siguen en pie. Mientras el Banco Central unifica las tasas de cambio oficiales en 24 pesos por dólar, en el mercado paralelo se ha depreciado hasta alrededor de 60 pesos por dólar. Para lidiar con las escaseces de la crisis, el gobierno ha venido dolarizando algunos mercados. Por tanto, por ahora, la reforma monetaria no llega a cumplimentar la anhelada unificación monetaria total de la economía.

La crisis de balanza de pagos y la profunda recesión también han amplificado las disrupciones e inestabilidades, que en algún grado eran previsibles como consecuencia de la drástica devaluación del peso, pero han superado lo calculado teóricamente. En la práctica, la inflación ha sobrepasado las estimaciones oficiales y es probable que supere el 500% este año, con un déficit fiscal que se ubica por encima del 20% del PIB y con los bancos quedando con una alta exposición al expandir el crédito para amortiguar los impactos en el sector empresarial estatal y para financiar el hueco fiscal. Sin un mercado competitivo, el ajuste de los precios relativos tras la devaluación ha resultado mucho más enredado de lo previsto. En medio de una aguda escasez de insumos y financiación, le resulta mucho más difícil al sector empresarial ajustarse y reaccionar a los nuevos vectores de precio. En estas circunstancias, la elasticidad de la oferta al cambio de precios relativos se reduce, al menos en el corto plazo.

La reforma monetaria se puso en marcha después de un escalamiento sin precedentes en las sanciones del gobierno estadounidense, con unas cuentas externas que no se han recuperado de los efectos de la crisis venezolana, y sin disponerse de financiación o ayudas desde las instituciones financieras multilaterales. No sólo no ha entrado capital fresco para apoyar las reformas, sino que debido a que el valor de las exportaciones ha caído durante seis años consecutivos, el gobierno, las empresas y los bancos estatales han debido suspender una gran parte del servicio de sus deudas internacionales. Afortunadamente, el acuerdo de 2015 con el Club de París pudo enmendarse y se le concedió un plazo adicional al gobierno cubano para ponerse al día con sus compromisos financieros.

Por la agudización de las sanciones estadounidenses, los bancos cubanos han tenido más dificultades para depositar en el mercado financiero internacional los dólares en efectivo que tienen en sus bóvedas. En una controvertida medida, el Banco Central decretó que a partir del 21 de junio de 2021 las instituciones financieras cubanas no recibirían más dólares en efectivo, aunque se mantienen sin cambio las operaciones electrónicas en dólares a través de cuentas bancarias, transferencias, tarjetas y otros instrumentos de pago. La decisión ha añadido incertidumbre y desconfianza sobre la gestión de la política monetaria, pues desde 2019 el gobierno venía promoviendo la dolarización y en 2020 había eliminado el gravamen del 10% sobre las operaciones en dólares en efectivo, el cual se había instrumentado desde 2004 justamente para incentivar la entrada de euros y otras divisas en vez de dólares. Preocupa además el coste de la medida para el envío de remesas y las dificultades que puede generar para el funcionamiento del sector turístico.

Algunos de estos acontecimientos que han manchado la popularidad y eficacia de la reforma monetaria tienen un componente transitorio. A partir de la esperada efectividad de las vacunas cubanas y de la mayor llegada de turistas, las tensiones financieras deberían ceder algo de terreno a finales de 2021 y comienzos de 2022. Las reformas estructurales que ya ha anunciado el gobierno y un mejor escenario internacional postpandemia deberían permitir consolidar la recuperación. Si además se produce algún tipo de mejora en las relaciones con la Administración Biden, ello podría impulsar, al menos, nuevos viajes y remesas. Pero lo más importante es que se logren materializar las diferentes oportunidades que aparecen tras la devaluación del peso cubano, pues para eso se tomó la decisión de emprender la reforma monetaria aun en el peor momento que atraviesa la economía tras la desaparición de la Unión Soviética.

Las oportunidades que se generan con la reforma monetaria están asociadas sobre todo a dos tipos de impacto: un cambio de incentivos económicos y un shock de transparencia.

Oportunidades a partir del cambio en los incentivos económicos

Dado que se espera un traspaso incompleto de la tasa de cambio a los precios (una inflación menor que la devaluación), la reforma monetaria produce un cambio de precios relativos que incentiva a las empresas a exportar, y a producir bienes y servicios para el mercado doméstico que sustituyan importaciones. La nueva tasa de cambio real le proporciona a una parte del sector transable una ganancia en competitividad-precio frente a los mercados internacionales y las importaciones.

Para la mayoría de los exportadores -y las empresas que producen para mercados dolarizados domésticos como la Zona Especial de Desarrollo Mariel- se produce un incremento inmediato de sus márgenes de utilidad en pesos. Una regulación complementaria ya vigente y que sirve para potenciar este incentivo ha sido eliminar los topes a los montos de salarios que pueden pagar las empresas estatales a partir de la distribución de sus utilidades. El hecho de que el aumento de los márgenes de utilidades en pesos pueda reflejarse en una mejora salarial de trabajadores y directivos produce unos incentivos a la eficiencia y al incremento de los volúmenes exportados anteriormente inexistente.

Toda la inversión extranjera presente y potencial tiene como atractivo los menores costes laborales en dólares. Dado el traspaso incompleto de la devaluación a la inflación (depreciación real de la moneda), tanto las empresas como los trabajadores de proyectos con inversión extranjera, en promedio, se beneficiarían con la devaluación. Un efecto colateral positivo de la unificación cambiaria es que las agencias empleadoras estatales ya no pueden usar el diferencial cambiario para apropiarse de una proporción de los salarios pagados en dólares por los inversionistas extranjeros.

Una vez que el sector productivo nacional responda a la devaluación -algo que se potencia con la autorización de las pymes privadas-, las empresas extranjeras podrían también encontrar mayores opciones de proveedores de bienes y servicios en el mercado interno a precios competitivos. La integración de la inversión extranjera con los productores locales se facilita con la desaparición del CUC y el restablecimiento del peso para la mayoría de las operaciones interiores. No obstante, es fundamental que, con la recuperación de la economía y de la balanza de pagos, el banco central logre garantizar la convertibilidad del peso. De poco sirve tener mayores márgenes de utilidad en pesos si luego no se pueden repatriar estos montos.

Si bien no se espera un aumento del salario real promedio en el sector estatal, debido a la magnitud de la inflación estimada, sí se puede esperar un incremento del salario real de los trabajadores en las empresas beneficiadas por la devaluación. Ello será más visible en la medida que se recupera la economía del efecto de la pandemia. El aumento de los salarios reales en determinados sectores genera un mayor incentivo de la población en edad de trabajar para participar formalmente en el aparato productivo, cuestión fundamental en una demografía marcada por la emigración y el envejecimiento.

Este cambio de incentivos a favor del trabajo implicaría un aumento de la tasa de participación laboral que beneficiaría el potencial de crecimiento de la economía. Una mayor formalización del mercado laboral serviría también para aumentar la recaudación tributaria y las contribuciones a la seguridad social, favoreciendo en el mediano plazo las cuentas públicas.

El crecimiento económico de largo plazo también se puede ver beneficiado por el aumento de la productividad. La devaluación real de la moneda implica que los precios y salarios van a reflejar mejor la escasez relativa de recursos y de factores productivos (capital y trabajo) y darán mejores señales sobre los sectores y proyectos de inversión con mejores perspectivas. Habría mejor información para tomar decisiones eficientes. Los escasos insumos importados, la limitada financiación externa, las insuficientes inversiones y la envejecida fuerza laboral tendrán más probabilidades de emplearse en los sectores con mayor productividad.

Es cierto que todos estos efectos potenciales estarán mediados por la ausencia de mercados competitivos, los sinsentidos de la planificación centralizada y las restricciones externas asociadas a la permanencia de las sanciones estadounidenses. Sin embargo, dado que el punto de partida es un sistema monetario y de precios que ha permanecido atrofiado por más de tres décadas, la relocalización del capital y de la fuerza de trabajo que se debe producir hacia los sectores y empresas más competitivas y eficientes, aunque sea incompleta, podría producir temporalmente unas ganancias de productividad no despreciables.

Oportunidades a partir del shock de transparencia

La devaluación real de la tasa de cambio, los cambios en los salarios y la salida del CUC implica un gran reinicio para las operaciones de la mayoría de las empresas estatales y con capital mixto, y tiene implicaciones para el funcionamiento de cooperativas, negocios privados y los hogares. Se trata de una de las mayores devaluaciones en la historia de tipos de cambio múltiples en América Latina.

Debido a las distorsiones del anterior sistema monetario, los diferentes actores económicos llevaban tres décadas midiendo erróneamente gran parte de los hechos económicos, sobrevalorando o subvalorando costes de producción, salarios, retornos y riesgos financieros, deudas y activos financieros. Se minimizó el valor de muchas buenas decisiones económicas y se ocultó el coste de un montón de malas decisiones y reformas pospuestas.

Con la devaluación del peso en enero se ganó mucho en la transparencia contable y financiera de todo el sistema económico. Ya se conocía su disfuncionalidad promedio, pero con las actuales correcciones de precios, subsidios y salarios se pueden ubicar mejor los principales focos de ineficiencia y los principales cuellos de botella. La reforma monetaria deja más al descubierto el coste de posponer las necesarias reformas estructurales.

Desde este año se pueden comenzar a visualizar mejor las empresas que efectivamente son competitivas y cuánto implica seguir subsidiando las empresas que no lo son. Las cuentas del presupuesto del Estado van a ir cambiando con el nuevo tejido monetario, lo que facilita tener una conversación más informada sobre el uso de los recursos públicos. Se gana en transparencia y en el ejercicio de rendición de cuentas del presupuesto del Estado.

Varios grupos empresariales estatales están plagados de empresas zombis, que han funcionado por décadas con unos niveles de eficiencia y competitividad que no ameritan su presencia en el sistema productivo. La devaluación de la tasa de cambio oficial revela la rentabilidad negativa de muchas empresas y subsectores completos de la economía que han sufrido una continuada descapitalización y obsolescencia tecnológica de su infraestructura, equipos y maquinarias, que difícilmente les permitirá competir en el nuevo entorno monetario.

El gobierno cubano ya informó que 500 empresas estatales entrarían en pérdida este año, alrededor de un tercio del total. El gobierno ya había definido un fondo de alrededor de 18.000 millones de pesos para subsidiar este impacto inicial. El déficit fiscal se ha venido ampliando para sostener éstos y otros subsidios a los precios de los consumidores. Los bancos también han activado facilidades crediticias al sistema empresarial estatal -también a empresas con capital mixto- para permitir su adaptación al nuevo entorno monetario, y para cubrir los descalces de monedas en sus balances. Pero estas soluciones no son sostenibles.

El gobierno cubano necesita encontrar una solución duradera a las ineficiencias y desbalances que saca a la luz la reforma monetaria. La expansión del déficit fiscal y del crédito bancario ayudan a mitigar los impactos de corto plazo, a ganar tiempo, pero no pueden permanecer desequilibrados indefinidamente. Las soluciones definitivas inevitablemente pasan por una reestructuración del sector empresarial estatal, el cierre o reconversión gradual de las empresas que no son rentables y el apoyo a los sectores más competitivos.

Claramente, ello no puede hacerse de la noche a la mañana, por el efecto adverso que tendría en el PIB y en el empleo. Se debe mantener la gobernanza del proceso y establecer la secuencia de las políticas que permitan minimizar los riesgos. Una pieza central en esta secuencia, ya definida por el gobierno, es la mayor apertura a los trabajadores por cuenta propia, a las pymes privadas y a las cooperativas no agropecuarias, de tal forma que se generen los empleos que hacen posible el redimensionamiento del sector estatal.

La información es un shock de transparencia impulsado por la magnitud del ajuste de la tasa de cambio, de los precios y los salarios, y ello presiona para que se tomen mejores decisiones tanto a nivel de las empresas y los hogares, como a nivel de la política pública. Se trata de un punto de no retorno debido a que no se puede volver a revaluar la tasa de cambio. La reforma monetaria no es reversible, después de la devaluación hay sólo dos caminos posibles: o se avanza en serio en las reformas estructurales y la apertura, o la economía terminaría en un proceso hiperinflacionario seguido de medidas de austeridad con un coste social y político de difícil asimilación.

Conclusiones

Varios demonios acechan el éxito de la reforma monetaria cubana. La aceleración de la inflación, el estrafalario déficit fiscal y la sobreexposición del sistema bancario son algunos a los que habrá que afrontar con estrategias adecuadas de política económica. Es probable que la economía cubana ya esté tocando fondo y que se consolide una recuperación desde finales de este año, pero ello dependerá de la efectividad de las vacunas nacionales y de la evolución de la demanda turística internacional. La Administración Biden por ahora no da señales de querer cambiar la política de su antecesor.

Con la mejora de la coyuntura macroeconómica se facilita la gestión de las políticas públicas y se apuntala la convertibilidad de la moneda cubana. Si con la mayor entrada de dólares por el turismo y la reactivación de la economía real no se garantiza la convertibilidad del peso, deberá valorarse una nueva devaluación del tipo de cambio oficial. El control de la inflación y la garantía de plena convertibilidad del peso son la vía para detener la dolarización de la economía. La dolarización no puede volver a ser la solución transitoria, segmentada e inequitativa que se use para superar la crisis. No se puede regresar a los años 90. La dolarización cancela las ventajas que se buscan con la reforma monetaria.

La reforma monetaria ya empieza a evidenciar su utilidad. El consejo de ministros aprobó a inicios de junio la apertura del trabajo por cuenta propia a más de 2.000 tipos de actividades, la legalización de las pymes y la expansión de las cooperativas no agropecuarias. También reconoció la necesidad de redimensionar el sector estatal. Con estos anuncios queda claro que Cuba avanza a un modelo de economía mixta, al menos en términos de empleo. Las familias participarán mucho más en el sector productivo a partir de iniciativas propias. Hoy en día el sector estatal es responsable de alrededor del 70% del empleo y el no estatal del 30%. Con la apertura aprobada, en unos pocos años la proporción del sector no estatal seguramente sobrepasará el 50% de la ocupación.

En cuanto a su peso en el PIB, el sector no estatal nacional quedará por un tiempo muy lejos de tener una participación destacada, dado que se abre la economía a empresas privadas de escala pequeña y media, con restricciones para la acumulación y con limitaciones para enrolarse en determinadas actividades profesionales. El sector empresarial estatal y con capital extranjero seguirá dominando la generación de valor agregado, pero dentro de un tejido productivo más diverso y un entorno monetario más amigable con la productividad y la eficiencia económica.

Pavel Vidal Alejandro
Economista cubano, Universidad Javeriana Cali

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<![CDATA[ América Latina post COVID-19: riesgos y oportunidades del nuevo ciclo económico ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari65-2021-blanco-america-latina-post-covid-19-riesgos-y-oportunidades-nuevo-ciclo-economico 2021-07-08T12:22:32Z

El presente análisis profundiza en los factores que están posibilitado la recuperación económica de América Latina, así como en los riesgos y oportunidades en el escenario post COVID-19.

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Tema

El presente análisis profundiza en los factores que están posibilitado la recuperación económica de América Latina, así como en los riesgos y oportunidades en el escenario post COVID-19.

Resumen

Los factores que condujeron a la economía latinoamericana a la crisis del COVID-19 (la demanda de economía mundial, el precio de las materias primas, los mercados financieros y las remesas) se han recuperado desde la segunda mitad de 2020, a excepción del turismo. Así, en 2021 se retornará al crecimiento de la actividad económica, y en 2023 o 2024 el producto volverá a los niveles prepandemia. Sin embargo, esta salida económica en U ha dejado daños estructurales que amenazan al crecimiento potencial regional, como la pesada carga de la deuda, el incremento de la desigualdad y las tensiones sociales. En este contexto, es más acuciante que nunca volver a la agenda reformista tantas veces postergada para posibilitar un crecimiento vigoroso y más justo. Además, el período post pandemia también ofrece oportunidades y nuevos impulsos al crecimiento de la región, como son un nuevo ciclo de materias primas, el auge del emprendimiento y la transición hacia una economía verde.

Analisis

La salida de la crisis del COVID-19, rebotando desde mínimos

América Latina ha sido una de las regiones del mundo con mayor impacto negativo de la pandemia, únicamente superada por la India. A nivel sanitario ha registrado el 34% de los casos y el 28% de las muertes, con el 8,4% de la población. La informalidad de los mercados laborales, la imposibilidad de practicar el distanciamiento social y la masificación de las favelas brasileñas o de las “villa miseria” argentinas, así como la tardía y titubeante reacción inicial de algunos líderes regionales (a ambos lados del espectro político), resultaron determinantes para disparar los contagios y el número de muertes.

En lo que respecta a la economía, la pérdida de PIB fue del 7% según el FMI (abril de 2021), la mayor desde la independencia y una pérdida equivalente a siete años de crecimiento económico, o al PIB de dos Argentinas. Es un shock que pasará a los libros de historia junto a otras grandes crisis regionales, como la de la deuda de los 80 o la de los emergentes de 2001, por la profundidad de su impacto. El golpe pandémico destruyó 3,7 millones de empresas, dejó 22 millones de nuevos pobres y llevó el desempleo hasta el 10,7% de la población (el 18% con igual tasa de participación en el mercado laboral).

Un análisis escrito un año atrás señalaba que el golpe económico sería profundo pero transitorio. En este sentido, en el tercer y cuarto trimestre de 2020 comenzó a apreciarse una mejora de las variables macroeconómicas, fundamentada en la reversión de aquellos factores que habían arrastrado a la región a la crisis económica. Hubo una rápida recuperación de la actividad económica mundial, del precio de numerosas materias primas, de los mercados financieros y de las remesas, y únicamente el turismo no había recuperado los nivelespre pandémicos.

En primer lugar, por lo que respecta a la recuperación de la economía mundial, la actividad económica, pese a haber registrado una caída del 3,3% en 2020, ya se venía acelerando en la segunda mitad del año, y se estima que avance un 6% en 2021. Las tres principales economías con las que interacciona la región registrarán bien una aceleración del crecimiento, como China (que pasará del +2,2% al +8,4%), bien un fuerte rebote desde mínimos, como EEUU (del -3,5% al +6,4%), y la UE (del -6,1% al +4,4%). La recuperación de sus grandes socios económicos está posibilitando la recuperación de las exportaciones latinoamericanas, el retorno de las inversiones a la región y la mejora de la confianza empresarial.

El segundo factor es la recuperación de los precios de las materias primas. En octubre, todos los productos básicos, salvo los de la energía, estaban en niveles prepandemia. El buen comportamiento de los minerales y productos agrícolas está impactando positivamente en Chile, Perú, Bolivia y Argentina, mientras que el petróleo y otros productos energéticos, cuyos precios evolucionan con menor fuerza, están teniendo un mayor impacto en México, Colombia o Ecuador (véase la Figura 1). En todo caso, la llegada de ese maná, que es la entrada masiva de recursos procedente de materias primas, entraña un doble riesgo: el impulso a una nueva oleada dereprimarización de la estructura económica y empresarial, y la postergación de la agenda de reformas pendientes, al tener el poder político menos incentivos para acometerlas.

Figura 1. Evolución índices materias primas, 2018-junio 2021

Evolución índices materias primas, 2018-junio 2021

Fuente: FMI; índice en base 100 (2016).

En tercer lugar, es destacable la rápida vuelta del capital a la región después del sudden stop (la masiva y repentina retirada de capital por pérdida de confianza y mayor percepción de riesgo) de primavera de 2020. Esta vez los capitales regresaron rápidamente, facilitando las emisiones de deuda, como muestra la caída de los diferenciales que marca el EMBI (Emerging Markets Bonds Index, indicador de referencia de bonos de JPMorgan) para la deuda pública latinoamericana. Incluso, en medio de la pandemia, Perú emitió por primera vez un bono a 100 años (llegando a una demanda de 11 veces el monto ofertado) y México un bono vinculado a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el primero del mundo, y CEMEX y Petrobras colocaron bonos por 1.500 y 1.000 millones de dólares, respectivamente. El regreso de los capitales y la apertura de mercados es una gran noticia para la región, por su elevada dependencia de los flujos de capital desde el exterior, y aunque estuvo apoyada en una abundancia de liquidez en los mercados, es llamativo que se produjo de forma muy rápida, en sólo unos meses. Esto contrasta con otras crisis graves, como la de deuda de los 80, en la que los mercados y el capital tardaron ocho años en retornar a la región, o la de Lehman Brothers cuando se tardaron dos.

En cuarto lugar, destacan las remesas, un componente clave en la llegada de capitales hacia América Latina, y en particular a los países centroamericanos del triángulo Norte (Honduras, El Salvador y Guatemala), junto con México, que concentra un tercio de total. Las remesas, en torno a 100.000 millones de dólares anuales, mostraron una importante resiliencia, con un avance en 2020 del 6,5%, debido en gran parte a que los cheques del gobierno Trump fueron remitidos por los emigrantes mexicanos en Texas o California a sus familias. Además, es previsible que los paquetes de estímulo de la nueva Administración Biden continúen impulsando al alza el envío de remesas hacia el sur.

Desafortunadamente, el quinto factor, el turismo, es el que, en el segundo trimestre de 2021, aún no había logrado recuperarse, dadas las restricciones sanitarias y los cierres de fronteras. El turismo tiene un peso enorme en algunos países caribeños, llegando a superar el 50% del PIB, pero también es importante para grandes economías, como la mexicana, para quien supone el 20% del PIB. Según la Asociación Latinoamericana y del Caribe de Transporte Aéreo (ALTA), la región perdió 250 millones de pasajeros aéreos en 2020, un desplome del 60% respecto al año anterior. Muestra de las dificultades del sector es la quiebra anunciada por LATAM y Avianca, las dos mayores aerolíneas del continente, aquejadas de una elevada deuda, pero también de un desplome de la facturación como resultado de las restricciones a la movilidad.

La recuperación de los factores mencionados está posibilitando un rebote y salida en U de la economía latinoamericana para 2021, y una recuperación de niveles de producto prepandemia para 2023 o 2024, según el consenso existente entre organismos internacionales y analistas privados. Estas estimaciones estarían sujetas a una elevada incertidumbre, que depende fundamentalmente de la velocidad y el alcance del proceso de vacunación, así como, en menor medida, de la aparición de nuevas cepas resistentes a las vacunas. Además, la recuperación no está exenta de riesgos macroeconómicos adicionales, en particular una posible reversión de la política monetaria acomodaticia en EEUU, en un entorno de creciente inflación, lo que podría presionar a los capitales a salir nuevamente de la región. Este hecho se produciría además en un momento de pérdida de calificación crediticia en algunas economías, como resultado del deterioro de las finanzas públicas. En mayo de 2021 S&P bajó la calificación de Colombia a BB+, quitándole el grado de inversión tras la retirada de la reforma tributaria.

Un único análisis común para todos los países latinoamericanos sería en exceso simplista y no permitiría ver una realidad mucho más heterogénea, ya que la crisis se ha manifestado de forma desigual. La salida se producirá a varias velocidades en los diferentes países, dependiendo de distintos factores, como el tamaño y la capacidad de los paquetes fiscales para reducir el impacto sobre empresas y familias, la estructura productiva según esté más o menos sesgada hacia sectores contacto-intensivos, o el grado de apertura que permita que la recuperación de las variables mencionadas apoye una recuperación más temprana. Entre las mayores economías regionales, la que más crecerá en 2021 será Perú (+8,5%), precisamente la que más cayó en 2020 (-11,1%), seguida de Chile (+6,2% desde -5,8% en 2020), Argentina (+5,8% desde -10%), Colombia (+5,1% desde -6,8%), México (+5% desde -8,2%) y Brasil (+3,6% desde -4%) (véase la Figura 2). Según un estudio reciente de la OCDE, Chile retornará a los niveles de producto prepandemia en 2021, Colombia y Brasil en 2022 y México en 2023, mientras que Argentina tendrá que esperar hasta 2026.

Figura 2. Crecimiento del PIB en las principales economías latinoamericanas, 2018-2024

Crecimiento del PIB en las principales economías latinoamericanas, 2018-2024

Fuente: FMI, abril de 2021.

Daños estructurales y secuelas económicas

Pese a la previsible recuperación a corto plazo de la economía latinoamericana, habrá aspectos de la crisis que perdurarán en el tiempo y daños estructurales de naturaleza diversa que podrían tener un impacto negativo, y que se suman a sus debilidades endémicas, perjudicando el crecimiento potencial. En este sentido, hay al menos tres factores destacables: el aumento de la deuda pública, el incremento de la pobreza y la desigualdad, y, relacionado con el anterior, la acentuación de las tensiones sociales.

Respecto de la deuda pública, cabe recordar que la política fiscal, en particular el gasto público, ha sido una herramienta clave para responder a la crisis. Se han visto esfuerzos fiscales contundentes en toda la región (aunque inferiores a las que se han producido en EEUU o la UE) por el 8,5% del PIB, materializados en paquetes de medidas que han buscado reforzar los sistemas de salud pública y canalizar recursos a través de subsidios y transferencias a familias y empresas. Por ejemplo, en Perú se pusieron en marcha ayudas como el Bono Yo Me Quedo En Casa, el Bono Independiente o el Bono Rural.

El déficit generado ha llevado la deuda pública latinoamericana hasta el 79,3% del PIB, aunque de forma muy variable desde el nivel del 89,7% sobre el PIB brasileño al 34,5% chileno (véase la Figura 3). El aumento de la deuda pública conlleva un cargo previsible a presupuestos futuros que se convertirá en una de las grandes secuelas de esta crisis. Supondrá bien un incremento de la presión fiscal a unas familias y empresas todavía muy debilitadas, lo que podría frenar el crecimiento, bien la emisión de nueva deuda, lo que a su vez resulta problemático dados los elevados niveles alcanzados en el período post pandemia.

Figura 3. Deuda pública como % del PIB para economías seleccionadas, 2019-2021

Deuda pública como % del PIB para economías seleccionadas, 2019-2021

Fuente: Banco Mundial.

En segundo lugar, se ha producido un importante incremento de la desigualdad. Las estimaciones de la CEPAL apuntan a un aumento de la pobreza del 30,5% en 2019 al 33,7% en 2020, y a un aumento en pobreza extrema del 11,3% al 12,5%. Existe además una importante preocupación por el aumento del hambre en la región. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) estima un incremento del 269% en el número de personas que afrontan una inseguridad alimentaria severa. Pero no a todos les ha ido igual durante la pandemia. Si tomamos la lista Forbes, de la lista anual de 2020 (publicada en marzo de 2020, justo cuando comenzaba la pandemia) había un total de 76 multimillonarios en la región con un patrimonio neto de 284.000 millones de dólares, y un año más tarde, estos números habrían crecido a 105, con 448.000 millones de patrimonio (véase la Figura 4).

La pandemia ha impactado de forma significativa en la desigualdad socioeconómica tras su caída de forma continuada entre 2002 y 2014, produciéndose una reversión de los avances conquistados durante el anterior súper ciclode materias primas. Habrá una recuperación del empleo que acompañe a la actividad económica, pero podría no volverse al punto de partida de principios de 2020. Esta nueva desigualdad podría perpetuarse como consecuencia del proceso de reconfiguración empresarial y sectorial acelerado durante la pandemia, que perjudica principalmente a trabajadores menos cualificados e informales, así como a aquellos sin habilidades digitales. Además, como recuerda el Banco Mundial, millones de personas han pasado al desempleo, incrementándose su descualificación, y los cierres de colegios y la menor dotación educativa y días de clases perdidos también tendrán un impacto de largo plazo.

Figura 4. Indicadores de pobreza en América Latina, 2020-2021

Indicadores de pobreza en América Latina, 2020-2021

Fuente: CEPAL para pobreza y pobreza severa y United Nations World Food Programme para inseguridad alimentaria, cuyo indicador se define como población que en los próximos meses no sabe cómo va a conseguir alimentos.

En tercer lugar, las tensiones sociales, que antes del COVID-19 eran muy importantes, tenderán a acentuarse como resultado de una mayor pobreza, desigualdad y falta de oportunidades. La pandemia ha llegado en un contexto de crisis de las democracias latinoamericanas, dada la incapacidad de los aparatos administrativos de responder a las demandas de sociedades cada vez más fragmentadas y polarizadas. A esto se sumó la pandemia, respecto a la cual cabe recordar trabajos del FMI que han mostrado que tras crisis severas la agitación social se desencadena no de manera inmediata, sino una vez superado el episodio. Será importante vigilar el coste social con el que se salga de la crisis, porque los ciudadanos latinoamericanos ya tenían incorporado un elevado nivel de reivindicaciones antes de la pandemia, como evidenciaban las masivas protestas en las calles de Santiago de Chile a lo largo de 2019.

Evitando una nueva década perdida: agenda de reformas y nuevas oportunidades

En el análisis de la situación actual resulta fundamental que los árboles no impidan ver el bosque. El bosque es una economía latinoamericana con un crecimiento anémico ante la ausencia de reformas muchas veces postergadas, o, si se han adoptado, que han avanzado de modo insuficiente. Antes de la pandemia América Latina no iba bien, y no convergía bajo ningún indicador con las regiones del mundo más avanzadas. El crecimiento comprendido desde 2014 a 2019 fue del 0,2% (0,9% si se excluye el desastre venezolano), siendo el peor quinquenio desde la Segunda Guerra Mundial. Hay excepciones como Chile, Bolivia y Uruguay, pero en general cabe hablar de un período económico pre COVID-19 decepcionante en términos de crecimiento. Si a ese débil crecimiento desde 2014 proyectamos las estimaciones que no prevén una recuperación del producto latinoamericano a niveles prepandemia hasta 2023 o 2024, estaríamos hablando de una nueva década perdida en términos de crecimiento, renta y bienestar (véase la Figura 5).

Figura 5. Crecimiento del PIB en América Latina por quinquenios, 1961-2019

Crecimiento del PIB en las principales economías latinoamericanas, 2018-2024

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial.

¿Cómo se puede evitar una nueva década perdida? Por un lado, hace falta volver a la agenda de reformas que centraban el debate regional en 2019. La incapacidad de converger en crecimiento con las economías avanzadas ha sido ampliamente analizada y puede observarse desde distintas perspectivas, acabando todas ellas en la conclusión de la ausencia de reformas o la falta de ambición e impacto de las que se han implementado.

Una perspectiva útil para analizar el bajo crecimiento regional es la productividad. Si se analizan los determinantes del crecimiento de América Latina, se observa que este ha venido de la mano de la acumulación de los dos factores de producción, capital (inversión en activos físicos) y trabajo (incorporación de mano de obra al mercado laboral), pero que la productividad ha evolucionado de forma negativa, sin apoyar el crecimiento sino dificultándolo. La evolución de la productividad, único factor que generaba crecimiento a largo plazo, sintetiza los problemas económicos regionales que impactan en el crecimiento. La baja productividad determina la capacidad de crecer de América Latina y de sus habitantes en incrementar su renta y bienestar.

Detrás de la baja productividad hay una serie de obstáculos estructurales, como la dependencia del desempeño económico de los ciclos de precios de las materias primas, el reducido gasto público en infraestructuras, la baja calidad institucional, los escasos rendimientos del gasto público en educación y la escasa integración regional. No es objeto de este trabajo profundizar en las reformas necesarias, ampliamente analizadas, pero este análisis sería incompleto si no se indicase la necesidad imperiosa de reimpulsarlas. En definitiva, es necesario retornar a la agenda de reformas, tantas veces postergadas, para salir de la crisis actual con unos mejores fundamentales, que permitan incrementar el crecimiento potencial en este nuevo ciclo económico.

Al margen de las necesarias reformas, lo novedoso en el período post pandemia es que América Latina podría contar con nuevos vientos de cola que supongan un importante empuje no sólo en la superación de la crisis, sino que también contribuyan con su transformación económica y empresarial. Se trataría de las oportunidades derivadas de un nuevo ciclo de materias primas, del auge del emprendimiento y la innovación, y de la sostenibilidad referida a la transición hacia una economía verde. En primer lugar, la recuperación de la economía mundial, especialmente el retorno de China a tasas de crecimiento elevadas, generará una nueva oleada de ingresos, que, pese a no ser del volumen del anterior súper ciclo, no debe ser minusvalorada. Una China creciendo al 8% o 9% demanda materias primas a la región e impulsa la entrada de capital de manera masiva, vía de las exportaciones. Los objetivos de Pekín, establecidos en el 14º plan quinquenal (2021-2025), impulsarán la demanda de materias primas. Su apuesta por el vehículo eléctrico seguirá presionando el precio del litio, para fabricar baterías. La apuesta por las energías renovables continuará presionando al alza el precio del cobre, para fabricar placas solares.

En segundo lugar, el auge de la digitalización y el emprendimiento es una de las mejores y más esperanzadoras noticias que han sucedido en la región recientemente. En 2020, en plena pandemia, América Latina recibió por segundo año consecutivo 4.000 millones de dólares de inversión en venture capital (inversión en compañías tecnológicas en etapas tempranas), con cerca de 500 operaciones, un récord para la región (véase la Figura 6). Al margen del papel del BID, actuando como fondeador de vehículos, la mayoría de esta inversión procede del capital privado internacional que, atraído por el elevado talento tecnológico y las atractivas valoraciones de las compañías, está capitalizando numerosas start-ups, permitiendo su transición hacia grandes compañías. Softbank, el mayor fondo de tecnología mundial, con 100.000 activos bajo gestión, tiene un fondo para América Latina. Está apostando fuerte y ha invertido en numerosas compañías tecnológicas de la región.

Un reciente estudio del Banco Mundial señalaba que ya existen 36 unicornios (empresas jóvenes tecnológicas con una valoración superior a los 1.000 millones de dólares) en América Latina, y otro informe del BID indicaba que existen más de 1.000 tecnolatinas con una valoración de mercado superior a los 226.000 millones de dólares. Con el auge de la digitalización y el emprendimiento existe una enorme oportunidad de profundización financiera y bancarización y de educación online (dos sectores con mayor actividad emprendedora), y muchas de las brechas de la región pueden comenzar a cerrarse. Por ejemplo, una compañía SaaS puede atender a su proveedor español desde Buenos Aires o un estudiante de Bolivia puede realizar un Massive Open Online Course (MOOC) en Harvard.

Figura 6. Inversión en tecnología y número de operaciones en América Latina, 2011-2020.

Inversión en tecnología y número de operaciones en América Latina, 2011-2020

Fuente: Latin America Venture Capital Association (LAVCA).

En tercer lugar, en los próximos años se incrementarán la importancia de la sostenibilidad y de las prácticas sostenibles en el ámbito empresarial, tanto por la mayor regulación e impulso de los gobiernos, como por la mayor demanda de productos y servicios sostenibles por los consumidores. América Latina tiene un importante papel que jugar, al albergar un 40% de la biodiversidad mundial y un 50% de los bosques tropicales o por ser el principal exportador de alimentos. En sectores como la agricultura ecológica, el ecoturismo, las energías renovables, el transporte público y la movilidad eléctrica y la gestión de residuos existe un gran margen de desarrollo. Un trabajo reciente del BID y la OIT indica que la adaptación de la economía latinoamericana y sus tejidos empresariales a las cero emisiones podría generar hasta 15 millones de empleos netos hasta 2030. Las oportunidades se materializarían no sólo en el impulso del gasto público para una transición energética por parte de gobiernos y organismos multilaterales, sino también con una mayor llegada de fondos internacionales crecientemente interesados en la cumplimentación de los criterios Environmental, Sustainability and Governance (ESG). Además, no debe olvidarse que existen oportunidades derivadas del incremento de capacidades de internacionalización empresarial por la vía de la incorporación de prácticas sostenibles. A este respecto cabe destacar que la región cuenta con compañías en la vanguardia de los estándares internacionales, como la brasileña Natura, que utiliza para la fabricación de cosméticos insumos del Amazonas y ha eliminado los plásticos de sus tiendas en todo el mundo.

Conclusiones

La crisis del COVID-19 parece superada en términos de crecimiento económico, y América Latina volverá a tasas positivas en 2021, aunque el vigor de la recuperación y el nivel de producto previo a la crisis será desigual. Más allá de la superación de la crisis, existen daños estructurales que podrían suponer una losa para el crecimiento en los próximos años, destacando el peso de la deuda pública, así como el impacto de la desigualdad y un incremento de las tensiones sociales.

En este complejo escenario, la región vuelve a enfrentarse a la necesidad de impulsar la agenda reformista, postergada durante 2020 y buena parte de 2021, con reformas necesarias tanto para una mejor y más rápida salida de la crisis, como para evitar una década perdida en términos de crecimiento (2014-2024). De la vuelta a las reformas dependerá también el incremento en la productividad y de la capacidad potencial de crecimiento de sus economías, fundamental no sólo en la mejora de los estándares de vida de la población latinoamericana, sino también para hacer frente a los mencionados daños estructurales post pandemia. Un crecimiento económico más elevado implica una deuda pública relativamente menor, así como reducir los niveles de pobreza y desigualdad, y, por tanto, rebajar la tensión social existente.

Además, resulta muy importante que la región pueda aprovechar al máximo las oportunidades derivadas de la coyuntura actual, que abren una vía para el optimismo, en particular en lo relativo a un nuevo ciclo de materias primas, aunque más corto y menos intenso que el anterior, así como al auge del emprendimiento, las start-ups y la inversión tecnológica, y la transición energética hacia una economía más verde y sostenible.

Adrián Blanco Estévez
Doctor en Economía por la Universidad de Santiago y máster en Políticas Públicas por la Universidad de Georgetown | @adrianblanco78

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<![CDATA[ Claves y tendencias al comienzo del nuevo ciclo electoral latinoamericano (2021-2024) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari61-2021-malamud-nunez-claves-y-tendencias-comienzo-nuevo-ciclo-electoral-latinoamericano-2021-2024 2021-06-23T01:25:38Z

La segunda vuelta de las elecciones peruanas, las legislativas de México y la segunda vuelta de las locales chilenas han cerrado el inicio del nuevo ciclo electoral de América Latina (2021-2024), cuando todos los países de la región, salvo Cuba y Bolivia renovarán/ratificarán sus gobiernos y legislativos. Este primer semestre anticipa gran parte de las tendencias que marcarán la coyuntura político-institucional y electoral del trienio.

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Tema

La segunda vuelta de las elecciones peruanas, las legislativas de México y la segunda vuelta de las locales chilenas han cerrado el inicio del nuevo ciclo electoral de América Latina (2021-2024), cuando todos los países de la región, salvo Cuba y Bolivia renovarán/ratificarán sus gobiernos y legislativos. Este primer semestre anticipa gran parte de las tendencias que marcarán la coyuntura político-institucional y electoral del trienio.

Resumen

Las elecciones realizadas en América Latina en el primer semestre de 2021, bajo los estragos socioeconómicos y sanitarios de la segunda oleada del COVID-19 y un lento proceso de vacunación, se han caracterizado por su heterogeneidad (geográfica y de la naturaleza de las citas ante las urnas) y un generalizado voto de castigo a los oficialismos con algunas excepciones (El Salvador y, en menor medida, México). Estos fenómenos conviven con una progresiva fragmentación social y política, junto con la falta de consensos básicos sobre el futuro de cada país. Mientras tanto, se han producido diversos fenómenos de interés, como el respaldo plebiscitario a algún presidente, como Bukele, con derivas autoritarias (El Salvador y, sobre todo, Nicaragua).

Análisis

Introducción

El primer semestre de 2021 es una coyuntura adecuada para realizar un balance preliminar de las elecciones ocurridas en América Latina. Estos comicios se desarrollan en medio de la pandemia y muestran cuál es el estado de la región, su clima político y las principales tendencias electorales presentes y futuras, tanto a corto como a medio plazo.

En América Latina, 2021 es un parteaguas en muchos sentidos. Desde el punto de vista económico-social, es el momento de la recuperación tras la debacle de 2020 y de la reconstrucción de las economías regionales, para modernizarlas y adecuarlas a la revolución tecnológica. Desde una perspectiva política-institucional, es una encrucijada que pone a prueba la fortaleza de sus democracias, acosadas por el malestar ciudadano ante unos Estados ineficientes y unos sistemas partidarios que no canalizan adecuadamente sus demandas, al estar cada vez más lejos de las inquietudes de la población.

Emergen, además, ejemplos de carácter autoritario (Nicaragua), poco respetuosos con los fundamentos de la democracia (El Salvador) o donde la demagogia y el populismo, de izquierda o derecha (Argentina kirchnerista, México de López Obrador o Brasil de Bolsonaro), surgen como respuesta a la crisis. En otros países, las protestas ponen en jaque y paralizan los sistemas políticos (Colombia) o abren inéditas experiencias de cambio institucional con una gran incertidumbre. En Chile, con unas elecciones presidenciales y parlamentarias a la vista, las diferentes fuerzas políticas no parecen, a priori, muy inclinadas a alcanzar acuerdos en medio de una alta fragmentación política y la ausencia de consensos que impiden avanzar en una agenda común.

Otros países, como Ecuador y Perú, están en vísperas de fuertes oscilaciones políticas y económicas. Ecuador ha visto el fin de la hegemonía correísta (2007-2017) con un gobierno de centroderecha encabezado por Guillermo Lasso, tras el mandato de Lenín Moreno (heredero de Rafael Correa, aunque rompió con su herencia). En Perú, tras cinco años de crisis institucional (2016-2021), con cuatro presidentes y dos congresos, se debió acudir a la segunda vuelta para elegir al nuevo presidente entre los dos extremos: la derecha fujimorista frente a la izquierda extrema de Pedro Castillo. Ambos representan dos visiones de país radicalmente diferentes, enfrentadas y, sobre todo, incompatibles.

A la hora de analizar lo ocurrido en este semestre es necesario abordar las elecciones teniendo en cuenta diversos factores.

(1) La diversidad geográfica y la naturaleza de las elecciones

Desde el punto de vista geográfico y de la naturaleza de las elecciones, lo primero a destacar es la heterogeneidad electoral. Geográficamente ha predominado la región andina (con cuatro comicios más un añadido centroamericano, junto a México y Haití). Desde la naturaleza de las consultas, dos comicios (Ecuador y Perú) han sido presidenciales, si bien incluían la elección de un órgano legislativo, uno constituyente (Chile), tres locales (Bolivia, Chile y México) y dos legislativos (El Salvador y México).

Figura 1. Tipos de elecciones durante el primer semestre de 2021
  Número de elecciones Siete
  Diversidad geográfica

4 en países andinos

(Bolivia, Ecuador, Chile y Perú)

1 en Centroamérica (El Salvador)

1 en Norteamérica: México

1 en el Caribe (Haití)

  Diversidad de la naturaleza de los comicios

Presidenciales y legislativas (Ecuador y Perú)

Legislativas (El Salvador y México)

Constituyentes (Chile)

Locales (Bolivia, Chile y México)

Fuente: elaboración propia.

(2) Elecciones en medio de la pandemia

Desde marzo de 2020 el COVID-19 ha condicionado el marco económico, social, político y electoral de América Latina. Si el año pasado fueron aplazadas, entre otras, las elecciones en República Dominicana y Chile, en 2021 la pandemia provocó nuevos retrasos. El inicio del año coincidió con el agravamiento de la segunda oleada de contagios, incluso en países como Chile con la vacunación muy avanzada. Eso obligó a posponer un mes las elecciones para la Convención Constituyente, ya que en marzo tuvo lugar el peor pico de contagio tras las vacaciones estivales: la cita fue trasladada desde el 10/11 de abril, al 15/16 de mayo. Incluso se alteró la forma de votación. Por primera vez en su historia, Chile celebró elecciones en dos días consecutivos para evitar posibles aglomeraciones. La alta abstención en la consulta constituyente, además de por la desmovilización de parte del electorado, que no se sintió concernido ni animado a votar, podría estar relacionada con el miedo al contagio. En la segunda vuelta de las regionales chilenas, en pleno pico de contagios, votó menos del 20% del electorado convocado. En México, sin embargo, el índice de votación superó el 52%, un buen nivel para sus parámetros.

Perú celebró la primera vuelta de las presidenciales en el pico de la segunda ola. La pandemia condicionó otras citas, como la prevista en Argentina para el segundo semestre. En mayo pasado, Argentina regresó al confinamiento ante el empeoramiento de los contagios y la saturación hospitalaria. Teóricamente, debido a la mala situación sanitaria, la Cámara de Diputados, controlada por el oficialismo, postergó las elecciones Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO) del 8 de agosto al 12 de septiembre y las elecciones parlamentarias del 24 de octubre al 14 de noviembre. Sin embargo, muchos piensan que el retraso se debe a la mala situación económica y a la demora en la vacunación, que pueden pasarle factura al oficialismo. Esta vez se deben elegir 127 diputados y 24 senadores y un mal resultado de los candidatos kirchneristas comprometería aún más el final del gobierno de Alberto Fernández.

En Haití la crisis política vivida de forma acentuada en febrero, junto con los efectos de la pandemia, condujeron al Gobierno a anunciar el aplazamiento al 27 de junio del referéndum para votar la nueva Constitución, impulsada por el presidente Jovenel Moïse. Es un retraso de casi dos meses respecto al 25 de abril, la fecha inicialmente prevista.

(3) El voto de castigo a los oficialismos

El castigo a los oficialismos ha sido la nota dominante en todas estas citas electorales, con una clara excepción (las legislativas de El Salvador) y otra más matizable (las legislativas mexicanas).

(3.1) El Salvador, la elección legislativa plebiscitaria de Bukele

Su contexto particular explica por qué no ha habido voto de castigo. Nayib Bukele, en el poder desde 2019, ha gobernado estos dos años de forma eficaz, logrando disminuir la violencia de las maras y respondiendo con presteza frente a la pandemia e incluso consiguiendo vacunas por encima de lo que pudieron adquirir otros países de la zona.

Su estilo de gestión se ha basado en gobernar como si aún estuviera en la oposición. Con campañas bien diseñadas en redes sociales, como Tik Tok o Twitter, y abundante utilización del marketing electoral, ha construido un relato de gobierno, populista y demagógico, acusando permanentemente a los dos partidos que gobernaron desde 1989 (el derechista Arena y la ex guerrilla del FMLN) de los problemas del país. Las elecciones legislativas de febrero fueron planteadas como un plebiscito sobre su figura. Bukele mantiene un 90% de popularidad, al encarnar lo nuevo frente a las viejas alternativas y en la más típica tradición populista ha construido la dicotomía pueblo frente a elite/antipueblo.

Esta situación, siguiendo su deseo, desembocó en un resultado plebiscitario. Bukele obtuvo 56 diputados, de 84, a los que añadió cinco más de Gana, un partido aliado. Arena se quedó en 14 y el FMLN en cuatro. Su partido, Nuevas Ideas, se impuso en todas las cabeceras departamentales (13 de 14) y en los municipios del Área Metropolitana de San Salvador (12 de 14). Estos resultados le permitieron avanzar en el control de otras instituciones. En mayo, la nueva Asamblea Legislativa, dominada por Nuevas Ideas y sus aliados Gana, PCN y PDC, destituyó a los magistrados de la Sala de lo Constitucional y al fiscal general de la República, una medida de dudosa y cuestionada validez constitucional, que Bukele legitimó apelando al mandato directo de la ciudadanía recibido en las elecciones legislativas: “El pueblo no nos mandó a negociar. Se van. Todos”.

(3.2) Victoria amarga de López Obrador

México acudió el domingo 6 de junio a las urnas en unas elecciones legislativas de medio término que se realizan a la mitad del mandato de cada presidente. Fue una cita de gran importancia, ya que desde 1997 sirve para evaluar y a menudo castigar al mandatario en ejercicio y convierte la segunda mitad de su mandato en un período de más compleja gobernabilidad. Asimismo, se eligieron 15 de los 32 gobernadores y el 80% de los alcaldes.

Estas elecciones tuvieron una importancia añadida, ya que el partido del presidente (MORENA) y sus aliados parlamentarios buscaban la mayoría cualificada para continuar con el proceso de reformas que lidera López Obrador, la llamada IV Transformación (4T). Es un proyecto de amplias repercusiones sociales, económicas y político-institucionales, que incluso podría afectar la relación con EEUU. Las elecciones legislativas eran la llave para que su gobierno pusiera plenamente en marcha la 4T, de la que entre 2018 y 2021 sólo se han visto esbozos: mayor intervencionismo estatal, reafirmación nacionalista y la aspiración de cambiar los fundamentos institucionales.

En las elecciones legislativas y locales de México, el partido oficialista MORENA ha sido el más votado y el que más poder local acumuló. Sin embargo, ha quedado muy lejos de sus grandes objetivos. El partido de López Obrador, que aspiraba a tener mayoría absoluta (más de 250 diputados) y con sus aliados mayoría suficiente para reformar la constitución (334), no ha alcanzado semejantes cifras. MORENA habría pasado de tener por sí misma mayoría absoluta (253) a perder más de 50 diputados y ahora depende de socios volátiles y poco confiables, como el Partido Verde Ecologista, para aprobar los presupuestos, así como otras leyes secundarias. Si bien incrementó su poder territorial, al ganar 11 de las 15 gobernaciones en juego, no es menos cierto que ha perdido bastiones clave por su potencia económica y poblacional, como Nuevo León.

Además, resultó debilitado por resultados como los de Ciudad de México, donde la oposición conquistó nueve de las 16 alcaldías (antes tenía cinco). Este triunfo agridulce es lo que hay detrás de la reflexión post electoral de López Obrador: “Se tiene que trabajar más con la gente”. La gran popularidad de López Obrador (más del 60% de respaldo tras casi un trienio en el poder, en un país que ha pasado crisis económicas y sanitarias) no fue suficiente para que MORENA en solitario obtuviera la mayoría absoluta. Tampoco tendrá mayoría cualificada y deberá lidiar con una oposición con importantes cuotas de poder local.

Hasta ahora, López Obrador ha logrado sacar adelante iniciativas de corte intervencionista y nacionalista: las reformas a la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de Hidrocarburos, que priorizan las actividades de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Petróleos Mexicanos (Pemex). Estas han disparado las peticiones de amparo por las empresas extranjeras afectadas. El protagonismo público se ha concretado en el impulso a ciertos proyectos de infraestructura, como el Tren Maya, el aeropuerto Felipe Ángeles y la refinería de Dos Bocas.

En las restantes elecciones latinoamericanas del semestre ha existido un generalizado voto de castigo a los oficialismos.

(3.3) Bolivia, el castigo al evismo

En los comicios de gobernadores y alcaldes de marzo y abril, Bolivia fue un ejemplo inesperado de votación que penaliza al incumbente: la dividida oposición al MAS conquistó seis de los nueve departamentos. Para el gobierno de Luis Arce, los comicios locales eran la posibilidad de ratificar su hegemonía tras las presidenciales de 2020. En la primera vuelta tuvieron más del 55% del voto y superaron al segundo en casi 30 puntos. Pero, seis meses después, el MAS, si bien mantuvo el control del 70% de los municipios –sobre todo rurales–, sólo conquistó dos de las 10 capitales y vio como mermaba el apoyo indígena. En la emblemática localidad de El Alto, ciudad de inmigrantes y vecina a La Paz, se impuso la agrupación Jallalla de Eva Copa, que lideró una escisión contraria a Evo Morales.

La explicación de estos resultados contradictorios (triunfo arrollador en octubre y pérdida de importantes cuotas de poder local en abril) responde al diferente contexto de ambas elecciones. El electorado masista había visto con cierto distanciamiento la caída de Evo Morales en octubre de 2019 sin defender a un líder en desgaste desde 2016. Sin embargo, en noviembre de 2020 el mismo electorado se movilizó por una fórmula presidencial escogida por Morales: Luis Arce y David Choquehuanca. Fue una reacción de los sectores indígenas y rurales ante la presidenta interina y candidata, Jeanine Añez, que representaba un retroceso de los avances (socioeconómicos e identitarios) impulsados por Morales.

El electorado masista votó no tanto por el retorno de Evo, sino por el regreso del MAS y las políticas públicas proindígenas asociadas a su hegemonía. Fue una convergencia puntual, impulsada por el “voto del miedo” a la victoria de la derecha (tanto la de Áñez como la de Fernando Camacho, de Santa Cruz). Despejado este peligro, retornaron las diferencias entre el aparato (que encabeza Morales) y las bases, con nuevos líderes, como Eva Copa, que no aceptan el rígido control caudillista de Morales y su entorno. Eso explica que escisiones del MAS, que sigue siendo el único partido presente en todo el país frente a la fragmentación opositora, hayan logrado captar el voto que antaño respaldaba a Morales y ahora no parece dispuesto a regresar al redil.

(3.4) Ecuador, el ocaso de una época

Ecuador votó no sólo contra el gobierno de Lenin Moreno (2017-2021), sino también castigó el liderazgo caudillista de Rafael Correa. Penalizó la labor de Moreno, marcada por la crisis económica, los recortes y la mala gestión durante la pandemia (su candidata, Ximena Peña, apenas superó el 1,5%). Y, sobre todo, contra la hegemonía y liderazgo de Correa, quien desde el exilio apoyaba a Andrés Arauz. Pese a ser el más votado en la primera vuelta (32,7%), no consiguió atraer ni el voto indígena ni el de la izquierda moderada. Se quedó en el 47,6%, a cuatro puntos del actual presidente, Guillermo Lasso.

Las políticas autoritarias de la década correísta le fueron restando apoyos, sobre todo de los grupos indígenas enfrentados al “extractivismo” defendido por Correa y contrario a las propuestas medioambientalista de partidos como Pachakutik, que canaliza gran parte del voto indígena. El correísmo también ha vivido el alejamiento de la izquierda moderada, dada su deriva autoritaria. En la segunda vuelta, los indígenas se inclinaron por el voto nulo (que pasó de un millón a más de 1.700.000) mientras la izquierda moderada optaba por el mal menor (Lasso). Esto explica por qué el nuevo presidente, que sólo obtuvo el 19,7% en primera vuelta, sumara el 52,3% en el balotaje.

(3.5) Chile, el fin de un modelo

Chile también votó contra el gobierno y contra el modelo institucional y de partidos políticos, vigente desde el final de la dictadura (1988-1990). Los comicios para la Asamblea Constituyente mostraron la desafección, o al menos falta de implicación, de una parte considerable de la población (votó menos del 45%) en la elaboración de un nuevo marco constitucional. Resulta paradójico que la apertura del proceso constituyente fuera la respuesta de la clase política para encauzar el malestar social y la desafección que desembocaron en el estallido social de octubre de 2019.

La cita ha debilitado a las dos grandes coaliciones que han gobernado Chile en las últimas tres décadas y que han sido capaces de reunir las más diversas sensibilidades: la ex Concertación (desde democratacristianos a socialistas) y la vieja Alianza (con liberales, conservadores y antiguos pinochetistas). El modelo ha llegado a su fin, al menos en el corto plazo. Habrá que ver lo que ocurra en las próximas legislativas y presidenciales, tras 30 años de hegemonía concertacionista (1990-2010) y de alternancia entre ambas coaliciones (2010-2022). El centroderecha, que buscaba sumar un tercio de los asientos para conseguir mayor poder de negociación e influencia en la Constituyente, sólo obtuvo 37 escaños. Los antiguos concertacionistas (Lista Apruebo) acabaron terceros, por detrás de la lista de la izquierda (Lista Apruebo Dignidad) con el Partido Comunista y la coalición del Frente Amplio.

El espectro político se fraccionó en cinco fuerzas, dos de derecha y tres de izquierda. Subsisten debilitadas, pero con importantes cuotas de poder local, las dos coaliciones históricas (la Alianza y la Unidad Constituyente –ex concertacionistas–) que han visto nacer fuerzas en sus extremos: el Partido Republicano y la nueva izquierda (el Frente Amplio/Partido Comunista) y la ultraizquierda (Lista del Pueblo). El triunfo de las izquierdas en la Constituyente es más aparente que real. Han sido los únicos que obtuvieron más de un tercio –69 constituyentes– con la suma del Frente Amplio (15), Partido Comunista (7), Lista del Pueblo (27), Frente Regionalista Verde Social (4), Igualdad (1) e independientes cercanos (4).

Además, la izquierda obtuvo un buen resultado en las elecciones locales al conquistar la municipalidad de Santiago centro, donde el derechista Felipe Alessandri fue derrotado por escasos votos por la candidata comunista Irací Hassler. El partido Revolución Democrática (RD), de Giorgio Jackson, obtuvo alcaldías importantes (Valdivia, Ñuñoa, Viña del Mar y Maipú, entre otras). De todas formas, el centro izquierda tradicional sigue teniendo solidez y arraigo, como quedó en evidencia en la segunda vuelta de la elección de gobernadores del 13 de junio: la Unidad Constituyente se impuso en la capital (la Región Metropolitana) y en otras siete de las 13 gobernaciones en juego. Sobre todo, destacó el triunfo capitalino de Claudio Orrego, un demócratacristiano apoyado por los socialistas, sobre el Frente Amplio que refuerza las opciones del centro izquierda frente a la izquierda de cara a la segunda vuelta de las presidenciales. El voto de castigo al oficialismo se ha traducido en que, de las 16 gobernaciones, el centroderecha sólo gobernará en la Araucanía, frente a las 10 que domina el centro izquierda, tres los independientes y dos la izquierda.

Son tres fuerzas disímiles, con grandes diferencias ideológicas y de estrategia que ni siquiera se pusieron de acuerdo en iniciar negociaciones para llevar un candidato común a las presidenciales de finales de 2021. La preponderancia de las izquierdas en la Convención Constituyente se basa en la incomparecencia de la derecha, pues la mayoría del voto abstencionista pertenece a ese sector político. El éxito de los candidatos independientes (conquistaron 65 de los 155 escaños) introduce elementos de elevada incertidumbre por las dificultades de articulación y coordinación y por ver cómo traducirán su gran representación en peso e influencia real (la mayoría está en el espacio de la izquierda), sin quedar diluida por su heterogeneidad y fragmentación.

Como señala Andrés Velasco, los resultados de la constituyente muestran un giro a la izquierda que no se traduce exactamente en una rebelión contra el “modelo económico neoliberal”, ya que “los votantes rechazaron no sólo a las elites política y empresarial, sino también a todas las otras elites tradicionales: académica, sindical, mediática, y de las ONG. La buena noticia es que la convención se asemeja al país. La mitad de sus miembros son mujeres, y los pueblos indígenas constituyen un bloque importante… Si las instituciones políticas chilenas sufrían de un déficit de legitimidad, la nueva constitución redactada por una convención como la recién elegida debería cerrar de modo inapelable aquella brecha. La mala noticia es que los 155 constituyentes tendrán que dejar de lado todo lo que representan si han de hacer su trabajo bien… esos mismos constituyentes ahora tienen que crear instituciones que permitan negociar, pactar y también transar… existe una revolución de expectativas frente a este proceso de cambio constitucional el cual difícilmente estará a la altura de tales expectativas… Además, la fragmentación del voto… adelanta serios problemas de gobernabilidad”.

(3.6) Perú, el cóctel perverso (polarización y fragmentación)

Perú, como ocurre desde la caída de Fujimori, ha votado nuevamente por el cambio. Entre 2006 y 2021 nunca ganó el partido en el poder. La segunda vuelta fue entre el fujimorismo, que desde el colapso del régimen de Fujimori actuó como oposición, no sólo a los gobiernos de turno sino también al régimen antifujimorista nacido en 2001. El otro candidato, Pedro Castillo, encarnaba la crítica al sistema político y al modelo económico (“neoliberal”) nacido en los 90 y mantenido en sus líneas esenciales por los presidentes que desde entonces han estado en el poder. En la segunda vuelta, el 6 de junio, se enfrentaron dos modelos antitéticos y sin posibilidad de entendimiento, en medio de una fuerte fragmentación que impide garantizar la gobernabilidad. A la falta de experiencia de Castillo y su endeblez ideológica, se une la carencia de cuadros de gobierno, compensado, sólo en parte, tras su alianza con la líder de la izquierda moderada, Verónika Mendoza.

La incertidumbre es la peor herencia de la pugna entre Castillo y Keiko Fujimori. No sólo por el resultado (el país se dividió casi exactamente al 50%), sino también por las dudas sobre la capacidad de Castillo para garantizar la gobernabilidad. Sin ella no hay seguridad jurídica ni espacio para impulsar reformas estructurales, que requieren amplios consensos, para sacar al país del bajo crecimiento y escaso desarrollo social. No es incertidumbre coyuntural sino estructural y de medio plazo, que prolonga un problema mayor que ningún gobierno en la última década ha sabido enfrentar: la adecuación de la economía y la estructura social a los retos de la IV Revolución Industrial.

Perú debió elegir entre dos figuras que polarizan el país en los extremos. Dos liderazgos incapaces de ofrecer consensos sino rupturas traumáticas, cuando los retos futuros requieren políticas de Estado, de largo plazo y consensuadas. Sin embargo, tales consensos están lejos de alcanzarse cuando Castillo aspira a hacer tabla rasa con la herencia anterior, a la que califica de “neoliberal”, y llega bajo las siglas de un partido (Patria Libre) que se declara marxista (“decirse de izquierda cuando no nos reconocernos marxistas, leninistas o mariateguistas, es simplemente obrar en favor de la derecha con decoro de la más alta hipocresía”) y que aspira a convocar una Asamblea Constituyente para transformar el modelo institucional y económico.

La polarización en los extremos va de la mano de una gran fragmentación, tanto en la elección presidencial, con 18 candidatos, como en el Parlamento, con 10 bancadas. Los candidatos que disputaron el balotaje, más que concentrar voto favorable reunieron voto prestado, negativo y anti-voto al canalizar el rechazo hacia el rival más que el respaldo propio. Señalaba Martín Tanaka, en El Comercio, que “al final del cómputo oficial, tenemos que Pedro Castillo ganó la primera vuelta con apenas el 18,9% de los votos válidos, y Keiko Fujimori entró a la segunda con apenas el 13,4%. La suma de ambos, 32,3%, está muy por debajo de la suma de los votos de los contendientes a segunda vuelta de elecciones pasadas: 60,8% en 2016, 55,2% en 2011, 54,9% de 2006 y 62,2% de 2001. Con los votos que obtuvo, Pedro Castillo habría quedado cuarto en 2001 y 2006, y tercero en 2011 y 2016”.

Con la mayoría de la población votando más por el rechazo al otro que por la adhesión al candidato propio, es probable que se repitan en Perú los ejemplos chileno (2019), peruano (2020) y colombiano (2021) y que la calle –cada vez más empoderada– aumente su protagonismo. El antifujimorismo se movilizó durante la campaña para el balotaje (hubiera ido a más en un hipotético gobierno de Keiko Fujimori). Los intentos de Castillo de cambiar el marco constitucional e institucional a través de una Asamblea Constituyente pueden provocar la ruptura de los consensos que han sostenido al país desde 2000-2001. La calle se ha convertido en un poder fáctico y ha demostrado, desde 2019, tener una creciente capacidad de veto: en Chile, para variar la agenda de gobierno y desencadenar un proceso constituyente; en Perú, para derribar un gobierno espurio como el de Manuel Merino; y en Colombia, para tumbar una reforma fiscal y mantener más de un mes paralizado parte del país. Un futuro gobierno de Castillo va a tener a la calle en contra, al menos en Lima, donde el ganador sólo obtuvo el 35% de los votos en el balotaje, con las instituciones debilitadas (partidos, Congreso, poder judicial y presidencia).

A la endeblez de los respaldos sociales de los dos candidatos se une la fragilidad de la base de apoyo parlamentario, que debilita la gobernabilidad y el impulso a las reformas. Castillo (con 37 escaños de 130) no tiene una bancada fuerte y cohesionada que garantice la gobernabilidad y la marcha armoniosa de los poderes Legislativo y Ejecutivo. Además, afronta serios problemas para forjar una mayoría y encontrar aliados que garanticen la gobernabilidad. Esta coyuntura lleva a no descartar una no imposible crisis institucional permanente en un país que viene de un quinquenio (2016-2021) convulso: cuatro presidentes (Pedro Pablo Kuczynski, Martín Vizcarra, Manuel Merino y Francisco Sagasti), dos renuncias (Kuczynski en 2018 y Merino en 2020), un referéndum para impulsar una reforma institucional (2018) y la disolución anticipada del Congreso (2019) que dio paso a nuevas elecciones legislativas (2020). Si la dicotomía fujimorismo-antifujimorismo congeló al país desde 2016, ahora se observa el peso paralizante de la fragmentación, presente desde 2020, que condicionará al nuevo gobierno.

(4) Previsiones para la segunda mitad del año

Todos estos procesos de la primera mitad del año adelantan algunas tendencias de lo que puede pasar en las próximas elecciones en Argentina (legislativas de medio término), Nicaragua, Honduras y Chile (presidenciales).

Primero, no es posible hablar de “giros” uniformes hacia un lado u otro. Incluso el “voto de castigo” tiene importantes excepciones en gobiernos que han transformado su gestión en una permanente crítica al pasado y plantean cada cita electoral como un plebiscito entre los viejos partidos y las fuerzas emergentes (México o El Salvador). En Chile, el voto de castigo lo podría encauzar Daniel Jadue (candidato a presidente del Partido Comunista, que estuvo excluido de la transición y la alternancia en el poder al menos hasta 2014). Una hipotética segunda vuelta entre Jadue y Joaquín Lavín (centroderecha) se transformaría en la encarnación del duelo entre el modelo que ha prevalecido desde 1990 y la alternativa rupturista. Pero todavía, sin las candidaturas definidas, queda mucho camino por recorrer.

En Honduras, la aspiración continuista de Juan Orlando Hernández se centra en lograr que el candidato de su partido (el Nacional, conservador), Nasry Afura, gane las elecciones de noviembre frente a la emergencia de otras figuras rupturistas. Bien desde la izquierda (la esposa del Manuel Zelaya, Xiomara Castro) o desde el populismo (Salvador Nasralla, con un lenguaje que recuerda a Bukele y un estilo de liderazgo caudillista, providencialista y personalista). Desde mediados de la década pasada, Nasralla lideraba el Partido Anticorrupción y desde 2020 el Partido Salvador de Honduras.

Segundo, las tendencias autoritarias de la primera mitad del año tendrán un escenario privilegiado en Nicaragua. El régimen neosomocista creó en 2020 un marco legal/electoral favorable a sus intereses ante las elecciones presidenciales. En 2021 desencadenó la persecución y el acoso de sus rivales. En 2020 el gobierno de Ortega/Murillo, tras 15 años en el poder, aprobó un conjunto de leyes que dan sustento jurídico a la represión contra los opositores, comenzando por la Ley de Regulación de Agentes Extranjeros, conocida como “ley Putin”, que castiga a quien recibe dinero del exterior si no reporta sus ingresos y gastos a las autoridades. Obliga, tanto a organizaciones como a personas naturales que reciben esos fondos a registrarse como “agentes extranjeros” ante el Ministerio de Gobernación (Migob). La ley conculca los derechos políticos de participación, entre otras libertades públicas. También están la Ley de Ciberdelitos, conocida como “Ley Mordaza”, que sanciona a cualquier persona que tenga o comparta información considerada una amenaza por el gobierno. Se creó la figura de la cadena perpetua por “crímenes de odio” y en diciembre de 2020 la Asamblea aprobó la Ley Guillotina, que da al oficialismo un amplio margen para apartar opositores de las elecciones, al excluir de los cargos de elección popular a quienes encabecen o financien un golpe de Estado, alteren el orden constitucional, o exijan o aplaudan sanciones internacionales, actos de los que el oficialismo acusa a la oposición.

Con esa estructura legal represiva, el régimen ha pasado a acosar, arrinconar y dejar sin margen de opción a una oposición con fuertes divisiones internas. Ha bloqueado la candidatura presidencial de Cristiana Chamorro mediante una supuesta acusación de “lavado de dinero” para impedir la participación política de la que fuera directora de la extinta Fundación Violeta Barrios. También el régimen detuvo al precandidato presidencial Arturo Cruz Sequeira, quien supuestamente infringió la Ley de Defensa de los Derechos del Pueblo, la “ley guillotina”.

Conclusiones

Las elecciones en México –legislativas–, en Perú –segunda vuelta de las presidenciales– y las locales en Chile han cerrado el primer semestre de elecciones en América Latina. Estas citas se enmarcan dentro del actual momento electoral y de renovación de cargos (en cuatro años habrá elecciones en todos los países salvo Bolivia) y dentro del “estado de ánimo” propio de la mayoría de los países latinoamericanos.

Los comicios se producen en medio de una coyuntura que afecta los resultados y, sobre todo, las tendencias predominantes. La histórica y persistente desafección ciudadana hacia partidos y administraciones se ha visto acrecentada por la mala gestión de la pandemia por los gobiernos y por la crisis económica vinculada a la enfermedad que han acelerado la frustración de expectativas, sobre todo de unas clases medias emergentes y heterogéneas que han visto deteriorarse su calidad de vida y sus perspectivas de mejora personal e intergeneracional.

Ese sentimiento de rechazo a gobiernos, partidos e instituciones se traduce en un generalizado voto de castigo a los oficialismos, canalizado por candidatos rupturistas que critican no sólo a los gobiernos de turno sino a los sistemas que han dado soporte a las democracias latinoamericanas desde los años 80. En 2018 López Obrador abanderó la llamada IV Transformación para romper con los fundamentos económicos e institucionales del país elaborados en los 80 y 90; Bolsonaro trataba de acabar con el modelo vigente desde 1994; más recientemente, Bukele ha significado una ruptura con el modelo que definió al país desde 1989, como la Convención Constituyente aspira a cambiar de arriba abajo el modelo chileno que centroderecha y centroizquierda gestionaron desde 1990.

En este contexto hay que entender las últimas elecciones. En Perú el electorado se ha polarizado ante el balotaje, como es normal cuando sólo hay dos candidatos. Pero, la polarización se ha dado en los extremos y hubo que escoger entre un candidato en la izquierda más extrema (Pedro Castillo representaba a un partido autodeclarado marxista-leninista) y una candidata (Keiko Fujimori) que históricamente se ha movido dentro en la derecha –no el centroderecha–. Al final, el sentimiento antifujimorista y antikeikista, en un país partido casi por la mitad, ha sido levemente mayoritario y ha llevado a la presidencia a Castillo, que deberá afrontar una compleja coyuntura.

Tiene el rechazo de una parte importante de la población y de regiones clave, como Lima. Tampoco cuenta con una base legislativa suficiente. Pese a ser la minoría más importante, Perú Libre tiene escasa representación y poca capacidad de construir liderazgos. Su estrategia rupturista, con convocatoria de una Asamblea Constituyente, no encuentra respaldo suficiente. El riesgo es, por lo tanto, que el país quede atrapado bien en la parálisis por la pugna entre legislativo y ejecutivo, bien en la ingobernabilidad, lo cual acrecienta el riesgo de un nuevo quinquenio perdido. De modo que, aunque sea difícil, no se debe descartar la presentación de una moción de vacancia por “incapacidad moral manifiesta”.

México es otra prueba de que los liderazgos caudillistas y rupturistas también tienen un estrecho margen de acción y de que el voto de castigo puede volverse contra ellos. El partido de López Obrador –MORENA– que aspiraba a tener mayoría absoluta (más de 250 diputados) y con sus aliados mayoría suficiente para reformar la constitución (334) se ha quedado lejos de esas cifras. Más dependiente de aliados volubles y con la oposición controlando bastiones económicos y políticos se reduce la posibilidad de impulsar un cambio en el modelo institucional. Garantizar la gobernabilidad se ha vuelto más complejo para el presidente, ya que a la pérdida de margen de acción propio se une la dificultad para alcanzar acuerdos de Estado con la oposición. Estilos polarizantes, como el de López Obrador y de otros líderes regionales, obstaculizan la posibilidad de alcanzar acuerdos inter partidarios y con los agentes sociales para impulsar reformas estructurales.

Así pues, más que hacia un nuevo giro hacia la izquierda o la derecha, la actual dinámica política latinoamericana viene determinada por la incertidumbre, la fragmentación y la polarización en los extremos.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @ RNCASTELLANO

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<![CDATA[ Gobiernos, gobernabilidad y pandemia en América Latina ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari57-2021-malamud-nunez-gobiernos-gobernabilidad-y-pandemia-en-america-latina 2021-06-08T04:36:13Z

La gobernabilidad en América Latina ha sido otra víctima de la pandemia, que no sólo ha desencadenado una profunda crisis económica con un notable incremento de la pobreza y la desigualdad, sino también ha situado la recuperación de la estabilidad político-institucional como uno de los principales desafíos que debe afrontar la región a corto plazo.

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Tema

La gobernabilidad en América Latina ha sido otra víctima de la pandemia, que no sólo ha desencadenado una profunda crisis económica con un notable incremento de la pobreza y la desigualdad, sino también ha situado la recuperación de la estabilidad político-institucional como uno de los principales desafíos que debe afrontar la región a corto plazo.

Resumen

Los problemas de gobernabilidad que el COVID-19 ha agudizado en los países de América Latina explican dos de los fenómenos político-sociales que están marcando la actual dinámica política regional. En primer lugar, el persistente voto de castigo a los oficialismos (ningún gobierno ha ganado las elecciones presidenciales desde 2019); y, segundo, el retorno de las protestas sociales y políticas, que ya se habían vivido de forma intensa a finales de 2019, y que ahora regresan con más fuerza a causa de los déficit acumulados y no resueltos en el último bienio, y agravados durante la pandemia.

Análisis

La pandemia ha tenido efectos especialmente graves en América Latina y ha acelerado y profundizado problemas preexistentes (de amplio recorrido histórico) y de carácter estructural. De esta manera, el coronavirus ha convertido el bajo crecimiento económico arrastrado desde 2013 en la mayor crisis desde que se tienen datos –mayor que la de los años 30 y la “década perdida”–. El COVID-19 ha transformado el deterioro social del periodo 2017-2019 en un retroceso de décadas en cuanto a reducción de la pobreza y la desigualdad. Finalmente, ha acelerado una serie de procesos políticos que no sólo han profundizado la desafección y el malestar de la ciudadanía hacia las instituciones, sino también han deteriorado la gobernabilidad, como muestran las nuevas movilizaciones sociales, que no son sino una continuidad de las ocurridas hace dos años.

En esta nueva oleada de protestas tienen especial protagonismo las generaciones más recientes, con presencia de los hijos de las últimamente ascendidas y más vulnerables clases medias, surgidas durante la etapa de bonanza de las materias primas (2003-2013). Estas protestas surgen por las mismas causas que las anteriores, aunque agravadas por el deterioro social y económico producido por la pandemia y el desgaste político-institucional de los diferentes gobiernos, producto de la mala gestión ante la expansión del virus y también de su fracaso para negociar la obtención de vacunas.

La pandemia ha puesto sobre la mesa la necesidad de impulsar una agenda de cambio y transformación estructural para alcanzar un crecimiento económico sólido (por encima del 4,5%-5%), continuado (durante más de un lustro) y sostenible social y medioambientalmente. Sin él, los países de América Latina tendrán dificultades para canalizar las crecientes demandas sociales, asegurar la estabilidad político-institucional y vincularse a las grandes tendencias económicas mundiales. Lograr ese cambio estructural supone una condición sine qua non: una sólida y consolidada gobernabilidad que genere un ambiente propicio y aporte seguridad jurídica para estimular inversiones y atraer capital extranjero.

Sin embargo, la gobernabilidad se ha convertido en un bien escaso en la actual coyuntura, cuando los gobiernos arrastran una doble debilidad. Primero, debilidad política al no contar con la mayoría parlamentaria o con el respaldo legislativo suficiente y encontrar dificultades para alcanzar amplios consensos debido a la alta fragmentación y a la polarización en los extremos del espectro ideológico. Segundo, la debilidad social por la creciente desafección ciudadana que alimenta a las movilizaciones y protestas. Son estas las que acaban conduciendo al fracaso a las distintas iniciativas gubernamentales y paralizando los proyectos de reforma que se buscan impulsar.Los gobiernos aparecen desgastados, políticamente débiles y con escaso margen de acción. Carecen de recursos financieros y fiscales para afrontar las demandas de la población y los déficit sociales y económicos, a los que se añaden ahora los problemas provocados por las crisis sanitaria y económica.

(1) Gobiernos desgastados y con reducido nivel de apoyo

En la actual coyuntura, los gobiernos, desde el propio acto electoral de donde nace su legitimidad, parten no sólo con bajos niveles de respaldo ciudadano, sino que congregan apoyos volátiles y condicionados. Estos se van desgastando a gran velocidad prácticamente a partir del mismo momento en que inician su gestión, al carecer de capacidad política y fiscal para canalizar demandas y encontrar soluciones viables.

Algunos de los candidatos triunfadores llegan al poder con escaso respaldo popular y tras ganar en la segunda vuelta de un modo más holgado; y resultan victoriosos más por representar un mal menor y liderar una coalición negativa que por la capacidad de atracción de su proyecto. Son casos como el del guatemalteco Alejandro Giammattei, quien obtuvo en primera vuelta sólo el 12% de los votos, el de Guillermo Lasso en Ecuador, con el 19% en primera vuelta, y en Perú donde el respaldo que recibieron los dos candidatos que disputaron la segunda vuelta, Pedro Castillo y Keiko Fujimori, no superó en cada caso el 20%.

Es frecuente que los candidatos que pasan a segunda vuelta, como ocurrió con Giammattei y Lasso, pero también con Castillo y Fujimori, acaben encarnando una coalición negativa más que liderar un proyecto con personalidad propia capaz de congregar a la mayoría de la población. A su vez, Giammattei canalizó en segunda vuelta el rechazo a Sandra Torres, su rival en el balotaje, y Lasso reunió el voto anticorreista y, sobre todo, también se benefició de la abstención de todos aquellos que en la primera vuelta habían respaldado al candidato indigenista Yaku Pérez (19,3%), muy alejados ideológicamente de Lasso, pero contrarios al candidato de Rafael Correa.

Ese escaso apoyo inicial –en primera vuelta– y posterior sufragio condicionado y puntual –en el balotaje– provoca que en poco tiempo el respaldo electoral coyuntural se transforme en rechazo a la gestión del nuevo gobierno. Rápidamente emergen grandes dificultades (escaso apoyo parlamentario y reducido margen fiscal) para atender los reclamos heterogéneos de los sectores que confluyeron circunstancialmente en la segunda vuelta. La popularidad presidencial, lastrada por la mala gestión de la pandemia, suele estar en mínimos. El chileno Sebastián Piñera, en abril de 2021, alcanzó un 70% de rechazo a su gestión y se convirtió en el político peor valorado en su país según el Centro de Estudios Públicos (CEP), con sólo un 11% de menciones positivas.

Toda esta situación, que se ha ido complicando cada vez más a lo largo de 2020, ha desembocado bien en un constante voto de castigo a los oficialismos, bien en un renacimiento de la oleada de protestas de 2019, que están volviendo a extenderse por toda la región. La protesta se ha visto agravada por el deterioro económico-social, la fatiga pandémica y el desgaste de unos gobiernos que en su mayoría han fracasado en su lucha por contener la expansión del virus. Muchos de ellos –salvo Chile y Uruguay– también fallaron en la obtención de vacunas suficientes como para inmunizar a una parte importante de su población.

Ernesto Zedillo y Mauricio Cárdenas apuntan a que el fracaso de las administraciones públicas latinoamericanas ha sido el principal responsable de que la región haya acabado como la más afectada sanitaria y económicamente por el virus en todo el mundo: “El desastre latinoamericano no se puede atribuir de ninguna manera a las condiciones en las que la pandemia encontró el estado de nuestras economías o de nuestros sistemas de salud. Otros países con economías más pobres y una infraestructura de salud más modesta han hecho un trabajo mucho mejor en la protección del bienestar de sus poblaciones y sus economías. En consecuencia, la explicación de por qué nuestros países tienen la dudosa distinción de estar entre los más golpeados por la pandemia, debe referirse a las malas estrategias y políticas de gobiernos incompetentes que han fallado miserablemente a sus ciudadanos”.

En lo que se refiere al voto de castigo a los oficialismos, en ninguna de las nueve elecciones presidenciales celebradas desde 2019 ha ganado el candidato o partido incumbente. Incluso, en estos procesos se ha visto como han acabado largas hegemonías políticas, como la del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) que gobernaba desde 2004, la del Frente Amplio (FA) en Uruguay desde 2005, la del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el poder en El Salvador desde 2009 y la del correísmo en Ecuador, que había ganado todos los comicios desde 2007.

Figura 1. Derrotas de los oficialismos en comicios presidenciales latinoamericanos (2019-2021)
País Año Triunfo
Argentina 2019 Opositor (victoria kirchnerista sobre el presidente Mauricio Macri, en el poder desde 2015).
Uruguay 2019 Opositor (derrota del Frente Amplio, en el poder desde 2005, frente a una coalición de centroderecha encabezada por Luis Lacalle Pou).
Panamá 2019 Opositor (victoria del principal partido de la oposición, el PRD de Laurentino Cortizo, sobre la oficialista CD en el poder desde 2014).
Guatemala 2019 Opositor (victoria del opositor Alejandro Giammattei).
El Salvador 2019 Opositor (victoria de Nayib Bukele tras 10 años en el poder del FMLN).
Bolivia 2020 Opositor (victoria electoral del MAS, desalojado del poder en 2019, y derrota de las diversas opciones antimasistas una de las cuales –la de Jeanine Áñez– ocupaba la presidencia).
República Dominicana 2020 Opositor (derrota del PLD, en el poder desde 2004 y triunfo de un nuevo partido encabezado por Luis Abinader).
Ecuador 2021 Opositor (Guillermo Lasso acabó con 13 años de victorias electorales del correísmo).
Perú 2021 Opositor (los dos candidatos que pasaron a segunda vuelta, Pedro Castillo y Keiko Fujimori, provienen de partidos de la oposición).
Fuente: elaboración propia.

(2) La doble debilidad (política y social) de los gobiernos

La mayoría de gobiernos de la región ven limitada y constreñida su capacidad de gestión y su iniciativa política por una doble debilidad que reduce su margen de acción, así como su capacidad de impulsar una agenda legislativa propia. En primer lugar, sufren una marcada debilidad política, producida por el hecho de no contar con mayoría parlamentaria propia o con el respaldo legislativo suficiente para poder legislar en función de sus intereses, a la vez que afrontan dificultades para alcanzar los consensos necesarios debido a la alta fragmentación partidista y a la polarización que se produce en los extremos del espectro ideológico.

Esa debilidad ha impedido, desde hace casi 20 años, poner en marcha una reforma fiscal en Costa Rica o ha paralizado las reformas en Perú desde 2016. En este último país, entre 2016 y 2020, la parálisis se produjo a causa de la pugna entre los diferentes ejecutivos y un Congreso en manos de la oposición fujimorista, que contaba con mayoría absoluta y desplegó una estrategia abiertamente obstruccionista. Desde 2020 la parálisis ha sido causada por la extrema fragmentación de la nueva cámara legislativa. Otros gobiernos, como el de Argentina, padecen fuertes tensiones internas entre sus diversas sensibilidades (el peronismo que encarna el presidente Alberto Fernández frente al kirchnerismo que lidera la vicepresidenta Cristina Fernández), lo cual acaba paralizando o, al menos, dificultando, la labor gubernamental y lanzando sombras de duda sobre la gobernabilidad y la viabilidad para afrontar el pago de su deuda y el control de sus cuentas internas.

La contracara de este proceso la encarnan aquellos gobiernos que cuentan con un amplio apoyo social, legislativo y político, como Nayib Bukele en El Salvador o Andrés Manuel López Obrador (AMLO) en México. López Obrador y Bukele obtuvieron victorias plebiscitarias (superando el 50% de los votos en primera vuelta) y mayorías absolutas en los legislativos. Sin embargo, esas mayorías, en vez de servir para profundizar la gobernabilidad y desplegar una agenda de reformas estructurales, son utilizadas para socavar la institucionalidad democrática. Ambos mandatarios ven en el entramado institucional, en la división de poderes y en el sistema de pesos y contrapesos propios de cualquier sistema democrático un obstáculo para sus proyectos y, por eso, desarrollan una dinámica de enfrentamiento con aquellos poderes que no controlan (sobre todo el Judicial y el Electoral), provocando constantes tensiones y roces institucionales (México) o forzando el marco legal y constitucional con el riesgo de desencadenar una crisis institucional de consecuencias imprevisibles. En El Salvador, la Asamblea, dominada por los seguidores de Bukele, forzando la Constitución, destituyó a comienzos de mayo de 2021 a los cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional y al fiscal general, para designar a figuras cercanas al propio presidente.

En segundo lugar, la otra debilidad que maniata a los gobiernos regionales es de tipo social. Las administraciones se ven lastradas por la creciente desafección ciudadana (superpuesta a un importante sentimiento anti elitista y anti establishment) que alimenta las distintas movilizaciones y protestas que están teniendo lugar, las cuales acaban paralizando o llevando al fracaso a las diversas iniciativas gubernamentales de contenidos reformistas.

Como se viene apuntando, ya desde 2019 han naufragado las distintas iniciativas reformistas implementadas por algunos gobiernos. Esto ocurre no sólo por carecer de apoyos legislativos, sino también por las movilizaciones sociales que han provocado la retirada de sus proyectos: casos de Chile, Colombia y Ecuador en 2019, Perú y Guatemala –donde la protesta contra la corrupción fue el principal detonante de las movilizaciones– en 2020, y en 2021 en Colombia. La calle acaba marcando el derrotero y la agenda de los gobiernos: las movilizaciones en Chile de octubre de 2019 dieron paso a la reforma constitucional que ahora se pone en marcha y que no estaba en la agenda del gobierno de Sebastián Piñera.

Estas protestas han dejado tocados a los gobiernos, sin posibilidad ninguna de impulsar su propia agenda y con un reducido margen de acción. Como apunta Kenneth Bunker para el caso chileno, “el gobierno hace rato pasó a ser un gobierno administrativo. Incluso yo diría que el gobierno de Piñera pasó a ser irrelevante después del estallido social, no tiene mucho sentido que el gobierno aspire a retomar la iniciativa o controlar la agenda. A diez meses del cambio de mando, lo central es asegurar un mínimo de gobernabilidad”. De forma similar, la oleada de movilizaciones hundió en 2019 el segundo proyecto de reforma fiscal de Iván Duque y el paquete de subida de impuestos de Lenín Moreno en Ecuador.

La pandemia, debido a los confinamientos y las restricciones, acható la curva de la protesta y paralizó aquella primera oleada de movilizaciones. La fatiga frente a los efectos del virus ha provocado ciertas mutaciones en la forma de protestar y de evidenciar el desánimo y la frustración imperantes, lo que ha provocado un resurgimiento de las manifestaciones de descontento a fines de 2020 y en 2021. En 2020 las protestas en Guatemala obligaron al Congreso a dar marcha atrás en la aprobación de los presupuestos, cuyo polémico tratamiento parlamentario originó una multitudinaria manifestación –con incendio incluido de un parte del Congreso–. La respuesta ciudadana en Perú provocó la renuncia del presidente interino Manuel Merino tras sólo una semana en el cargo. En mayo de 2021 se reanudaron las movilizaciones en Colombia, que vivió fenómenos similares en 2019 y 2020. Las protestas y disturbios han conducido al presidente Duque a retirar la reforma tributaria con la que buscaba reducir el elevado déficit público.

Duque vio como se hundía su proyecto, con escaso apoyo político (dos fuerzas opositoras que podían haberlo respaldado –el Partido Liberal y Cambio Radical– le retiraron su respaldo en el Parlamento) y carente de respaldo popular. En una encuesta de Invamer, el 80% de los encuestados desaprobaba la reforma presentada y en otra medición de Cifras y Conceptos el rechazo aumentaba al 82%. La debilidad del gobierno de Duque, que ha afectado su capacidad para garantizar la gobernabilidad del país, ha sido triple. Al problema de no contar con mayoría suficiente en el Congreso se le ha unido una clara falta de pedagogía y de oportunidad políticas a la hora de presentar los proyectos de reforma (lo que explica en parte la contundente respuesta social). El contexto elegido para impulsar esta iniciativa no era muy propicio dado el intenso clima preelectoral que vive Colombia. En este contexto, los partidos y sus dirigentes ya están pensando y posicionándose de cara a las elecciones legislativas y presidenciales de 2022. Por eso son muy remisos a apoyar a un gobierno que está de salida y a concederle una victoria al uribismo, y a sus fuertes aspiraciones de retener la presidencia.

La nueva oleada de protestas supone un reinicio de las manifestaciones vividas en 2019 y 2020, si bien en una peor coyuntura, dadas las consecuencias económicas y sociales de la pandemia. La caída del 6,8% del PIB, la existencia de casi 4 millones más de pobres y la llegada de más de un millón y medio de inmigrantes venezolanos, muchos de ellos en condición irregular, han incrementado las demandas sociales acumuladas, exacerbado el malestar ciudadano y la desafección hacia los partidos, la clase política y un aparato del Estado ineficiente. En todos estos estallidos hay otros elementos comunes, como el protagonismo juvenil, que conformó la columna vertebral de las protestas en Perú en 2020, lo cual se repite ahora en Colombia. El desempleo juvenil (que ronda el 25% en el caso colombiano) y el sentimiento de exclusión ante un panorama laboral donde escasean las oportunidades explica la escasa conexión con el mundo de la política y la baja confianza en las instituciones democráticas.

El gobierno de Guillermo Lasso en Ecuador es un ejemplo de este triple problema de gobernabilidad (escaso apoyo político, legislativo y social, y ausencia de suficientes recursos financieros) que afecta a una buena parte América Latina. En primer lugar, Lasso con sólo el 19% de los votos en la primera vuelta asumió el pasado 24 de mayo tras haber ganado con el 52%, pero sabiendo que el 47% que votó en contra y apoyando a Andrés Arauz lo hizo por un modelo de país radicalmente diferente. Su triunfo se debió no tanto a haber congregado el respaldo mayoritario en torno a su programa, sino a conformar una coalición negativa (de votos anti-correistas) y a la abstención del voto indigenista que, alejado ideológicamente de Lasso, no sufragó por Arauz por sus desavenencias históricas con el expresidente Correa.

En segundo lugar, Lasso afronta su gobierno con gran debilidad y falta de apoyos legislativos. A priori contaba con 12 diputados y 18 aliados del Partido Social Cristiano (PSC), en total 30 en una cámara de 130. Pero, como se verá, las cosas están cambiando. Por su parte, el correísmo, la principal fuerza opositora, es la primera minoría (49 diputados) y Pachakutik la segunda (27). La búsqueda de gobernabilidad ya ha causado, aún antes de asumir el nuevo gobierno, la primera crisis política, y provoca serias dudas sobre la posibilidad de que las fuerzas partidarias sean capaces de alcanzar entre si acuerdos duraderos capaces de preservar la estabilidad y de poner en marcha las reformas más urgentes. Las diferentes estrategias del PSC y de Lasso para conseguir mayor base de apoyo legislativa ya ha provocado que el PSC haya anunciado su ruptura con el nuevo gobierno.

Finamente, Lasso asumió el gobierno con un estrecho margen de acción financiero y económico que limita sus alternativas. Ecuador, cuya economía ha caído un 7,8% en 2020, necesitará captar deuda externa por unos 5.000 millones de dólares adicionales para este ejercicio, según calcula el FMI, y otros 2.600 millones de endeudamiento interno para cerrar un año con un déficit fiscal que podría alcanzar los 6.000 millones de dólares. La brecha entre ingresos y gastos que arrastra el país desde 2014 ha elevado el endeudamiento a 63.000 millones, un 63% de su PIB.

Conclusiones

La volatilidad que padece América Latina, unida a la alta fragmentación y a la fuerte polarización en los extremos del espectro político desemboca en la elevada incertidumbre que lastra la gobernabilidad de sus países. La dificultad para formar gobiernos con una amplia base social y un sólido respaldo legislativo les impide poner en marcha sus agendas de reformas estructurales, que terminan descarrilando por su debilidad original (Perú, desde 2016, y Guatemala), la resistencia social expresada a través de movilizaciones (Colombia, 2019 y 2021, y Chile, desde 2019) o las divisiones internas dentro del gobierno (Argentina, 2021).

Este panorama crea un contexto de baja o débil gobernabilidad, que muestra la incapacidad para impulsar una agenda legislativa propia. Así, decrece la confianza en gobiernos e instituciones, lo que se convierte en la antesala para que la inversión local no se active y la internacional no llegue. De hecho, la parálisis económica de la región desde 2013 unida a la inestabilidad política ha provocado que la Inversión Extranjera Directa (IED) lleve años bajando. En 2019, antes de la pandemia, América Latina y el Caribe recibieron 160.721 millones de dólares de IED, un 7,8% menos que en 2018. La caída se agudizó en 2020: como consecuencia de la crisis derivada del COVID-19 se produjo una disminución de entre un 45% y un 55%.

El principal reto de la región es crecer de forma sólida y a largo plazo para, desde esa expansión económica, reducir los desequilibrios sociales y medioambientales mientras se transforma y moderniza la matriz productiva. Ese objetivo –abordar grandes cambios estructurales y diseñar de ese nuevo pacto social– resulta inviable sin estabilidad política, gobernabilidad institucional y consensos inter partidarios, así como entre los principales agentes sociales, comenzando por el compromiso de las elites. A corto plazo se abre una ventana de oportunidad para la región: tras el final de la pandemia el previsible boom económico –mundial y latinoamericano– que va a suceder a la crisis de 2020 otorga mayor margen de maniobra a unos gobiernos hasta ahora limitados y acosados por el malestar social y la insuficiencia de recursos. En un contexto de fuerte crecimiento (por encima del 4% en América Latina y en torno al 6% en el resto del mundo) las presiones sociales probablemente puedan disminuir y los ejecutivos podrán contar con más recursos para atender las demandas y empezar a planear y diseñar reformas estructurales destinadas a modernizar sus economías.

Es una ventana de oportunidad, de cuya duración no hay certezas, que no podrá ser aprovechada en toda su extensión sin la construcción de amplios acuerdos y consensos que garanticen la gobernabilidad y la continuidad de las políticas de Estado. En la actual coyuntura de la economía mundial, los binomios gobernabilidad/estabilidad y crecimiento/desarrollo económico son, más que nunca, elementos no sólo interrelacionados sino también retroalimentados.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @ RNCASTELLANO

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<![CDATA[ El rompecabezas de la desigualdad social en Cuba de 1980 a 2010 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt5-2021-fuente-bailey-el-rompecabezas-de-la-desigualdad-social-en-cuba-de-1980-a-2010 2021-04-09T10:54:47Z

En la Cuba de hoy existen dos perspectivas claramente diferenciadas sobre el racismo y la desigualdad racial. Este análisis permite destacar las formas en que distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente sobre la desigualdad racial en un contexto dado.

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Resumen

En la Cuba de hoy existen dos perspectivas claramente diferenciadas sobre el racismo y la desigualdad racial. Por un lado, los funcionarios del gobierno argumentan que Cuba es un país racialmente igualitario y que, si bien aún subsisten vestigios de un racismo histórico, no hay discriminación sistemática. Por el otro, actores y organizaciones de movimientos sociales denuncian que el racismo y la discriminación son sistémicos y afectan a vastos sectores de la población afrocubana. Para llevar estas dos perspectivas al terreno del diálogo académico, nuestra estrategia de análisis ha sido examinar comparativamente ambas narrativas, así como las bases empíricas en las cuales se apoyan. Utilizando por primera vez de forma sistemática los datos arrojados por los censos cubanos de 1981, 2002 y 2012, así como diversas fuentes no censales, tanto cuantitativas como cualitativas, analizamos cómo ha evolucionado la desigualdad racial en Cuba en las últimas décadas. Nuestro análisis de los datos censales sugiere que la estratificación racial tiene poco impacto en áreas como la educación, la salud, algunas ocupaciones y las posiciones de liderazgo. Sin embargo, hemos hallado que un sector privado llamativamente racializado y en expansión está generando profundas brechas en los ingresos según el color de la piel, más allá del alcance de los datos censales oficiales. Nuestro análisis permite destacar las formas en que distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente sobre la desigualdad racial en un contexto dado. Más aún, también ponemos de relieve que pueden registrarse contradicciones significativas en las experiencias de vida de las personas en relación con el racismo y la desigualdad racial dentro del contexto de un mismo país.

Índice

Resumen – 2
(1) Introducción – 3
(2) Raza y revolución en Cuba – 5
(3) Desigualdad racial: los datos censales – 7
(4) El censo de 1981 – 9
(5) Los censos de 2002 y 2012 – 12
(6) Desigualdad racial: más allá de las estadísticas oficiales – 19
(7) Conclusiones – 24
Referencias – 27

(1) Introducción

Fue una sorpresa, incluso para quienes seguimos los acontecimientos culturales y políticos de Cuba: el 20 de noviembre de 2019, el Consejo de Ministros aprobó un “Programa nacional” contra el racismo y la discriminación racial. De acuerdo con el comunicado de prensa oficial, el objetivo del programa es “combatir y eliminar definitivamente los vestigios de racismo, prejuicios raciales y discriminación racial que subsisten en Cuba” (Díaz-Canel, 2019). Para implementar este programa, las autoridades prometieron crear una comisión gubernamental encabezada por el presidente de la República. El programa llama la atención porque las autoridades del gobierno han sido, en general, reacias a aceptar públicamente que el racismo o la discriminación constituyen un problema social en Cuba. Por ejemplo, un funcionario de alto rango, Rodolfo Reyes Rodríguez, al presentar un informe ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas, declaró que “en Cuba no hay discriminación racial institucionalizada ni estructural”. El funcionario atribuyó su conclusión a la “naturaleza mestiza” del pueblo cubano y al hecho de que el principio de igualdad está incorporado en todo el ordenamiento jurídico del país y en las políticas sociales de la revolución (Reyes Rodríguez, 2018; véase también Castro, 2003).

Las autoridades gubernamentales reconocen algunos de los efectos adversos del racismo en la vida y las oportunidades de las personas en la Cuba actual. Sin embargo, el discurso oficial suele restringir el alcance de esos efectos al terreno de lo que califica como “vestigios”, a errores aislados y a actitudes ancladas en un pasado muy lejano. Tal como lo ha expresado el mismo funcionario, “[a] pesar de que el país erradicó la discriminación racial institucionalizada y estructural… subsisten prejuicios raciales en la conducta y expresiones de algunas personas” (Reyes Rodríguez, 2018). Más aún, se ha postulado que el conflicto racial es una noción importada, una fabricación norteamericana que “pretende dividir a la sociedad cubana, trasladando a ella –o magnificando– conflictos inexistentes aquí, como lo relacionado con el tema racial” (Allard et al., 2011). Estos discursos tienen implicaciones inequívocas. Suponen que el racismo es algo arcaico, que es incompatible con la actual organización de la sociedad cubana y no puede ser producto de ella. Es más, dan a entender que esos “vestigios” o remanentes históricos pueden ser superados mediante unas pocas acciones por parte del Estado –como ahora sugiere el Programa nacional– dirigidas a erradicar los prejuicios y actitudes de este tipo en algunos individuos, en vez de apuntar a estructuras e instituciones enraizadas en la supremacía blanca.

Activistas, intelectuales y organizaciones afrocubanas rechazan estas caracterizaciones y hacen una evaluación radicalmente opuesta acerca del prejuicio, la discriminación y la desigualdad raciales en la Cuba contemporánea. De acuerdo con su posición, el racismo sigue vigente en una dimensión institucional importante de la vida cotidiana de Cuba, y señalan que numerosas evidencias respaldan su punto de vista. Por ejemplo, afirman que “[a]mplios sectores de la población afrocubana viven en una situación de marginalidad, como consecuencia de la estructura racializada de la sociedad y la economía” (Comité Ciudadanos por la Integración Racial –CIR–, 2018). Algunos destacados activistas describieron el informe oficial presentado ante el CERD como “lamentable” y “vergonzoso”. La Cofradía de la Negritud (CONEG), una de las organizaciones afrocubanas más antiguas de Cuba, preguntó en una carta abierta al presidente: “Si no hay discriminación y desigualdades raciales estructurales, cuyo enfrentamiento adecuado precisa de la elaboración de políticas del Estado, ¿para qué el presidente tiene que dar atención expresa a esta cuestión?” (CONEG, 2019; véase también Morales, 2018).

Aquí radica un dilema fundamental. Las organizaciones antirracistas alegan que los afrocubanos están en una posición de desventaja respecto de muchos factores socioeconómicos asociados a la movilidad ascendente, pero esta crítica no resulta congruente con los datos censales que respaldan la narrativa oficial sobre igualitarismo. Un censo nacional es una fuente de datos diseñada en el mundo entero para captar de manera única procesos nacionales, configurar políticas públicas y tener un cuadro oficial de la situación del país (Loveman, 2014). De hecho, la oficina de estadísticas oficiales de Cuba emitió un informe sobre desigualdad racial en el censo de 2012 en el que declaraba a modo de conclusión: “Con independencia que puedan presentarse vestigios de racismo y discriminación racial, los resultados generales del Censo no muestran diferenciales entre los grupos de personas según su color de piel que puedan ratificar de forma concreta que efectivamente esta problemática está presente cuantitativamente de forma crítica en la sociedad cubana actual” (Oficina Nacional de Estadísticas e Información –ONEI–, 2016, p. 62). Los actores y organizaciones de movimientos sociales, en cambio, denuncian una creciente desigualdad en sectores clave de la economía, en el mercado de trabajo y en los patrones habitacionales. Frente a los informes oficiales y los datos censales, plantean la urgente necesidad de pensar en aquellos “que padecen la desigualdad y la pobreza más allá de las estadísticas [oficiales]” (Abreu, 2019a).

¿Cómo evaluar estas visiones tan dispares sobre racismo y desigualdad en la Cuba contemporánea? Para abordar este dilema decidimos analizar distintas ventanas que nos abrían el censo y otras fuentes no censales de información sobre el tema de la desigualdad racial durante el período comprendido entre las décadas de 1980 y 2010. En cuanto al primer recurso, aprovechamos por primera vez un análisis original basado en los datos del censo de 2002 (IPUMS, 2002), la única muestra censal cubana que se encuentra a disposición de los investigadores. Asimismo, reconstruimos estimaciones clave sobre estratificación racial a partir de tablas de datos crudos y del análisis de los censos de 1981 y 2012 (INSIE, 1985; ONEI, 2016). Esta estrategia de investigación nos ha permitido trazar una comparación entre los indicadores de 1981 y 2012 y nuestros cálculos de 2002 para generar una perspectiva longitudinal sobre la estratificación racial en Cuba. Nuestro trabajo es el primero en medir de qué manera la desigualdad racial ha evolucionado en Cuba a lo largo de las últimas cuatro décadas, usando para ello estos tres puntos de datos censales. En cuanto a las fuentes de información por fuera de los censos, escuchamos las reclamaciones de los movimientos sociales y revisamos otras fuentes y análisis para abordar procesos de estratificación social por color de la piel que pueden no ser fácilmente medibles a través de los datos censales. Estas fuentes incluyen resultados de investigación publicados y otras fuentes no censales de información, tanto cuantitativa como cualitativa. También destacamos las voces y denuncias de activistas y organizaciones anitrracistas que, desde hace tiempo, constituyen fuentes importantes para las investigaciones académicas.

Por lo tanto, recurrimos a los datos censales, pero también miramos “más allá” de ellos, como solicita Abreu (2019a). En general, nuestras conclusiones, basadas en los censos respaldan muchos de los principios igualitarios que dominan el discurso oficial. Sin embargo, los hallazgos que presentamos basados en otros datos respaldan indiscutiblemente un discurso alternativo: existen estructuras sociales y económicas que generan y profundizan cada vez más las desigualdades raciales en la Cuba de hoy. La incorporación estratégica de otras fuentes de datos que contrastan y contradicen los datos aportados por los censos es una contribución específica de nuestro trabajo de investigación. Este enfoque nos permite intervenir en debates académicos sobre el complejo impacto de la Revolución cubana de 1959 sobre la estratificación racial. Específicamente, nuestro enfoque nos permite avanzar más allá de análisis anteriores, que se basaban primordialmente en el censo de 1981 para medir dicho impacto (Fuente, 2001). En términos más amplios, nuestro análisis destaca cómo distintos datos pueden mostrar un panorama completamente diferente acerca de la desigualdad racial en un contexto dado, la necesidad de incluirlos en el análisis académico y la manera de hacerlo. Algunos de estos indicadores ilustran lo que el sociólogo Edward Telles (2004) ha descrito como las dimensiones horizontal y vertical de las relaciones raciales. También ponemos de relieve que pueden registrarse contradicciones significativas en las experiencias de vida de las personas en relación con el racismo y la desigualdad racial dentro del contexto de un mismo país, que van desde aquellas que reflejan éxitos loables, a las que ponen al descubierto fracasos insostenibles.

Alejandro de la Fuente
Afro-Latin American Research Institute, Harvard University.

Stanley R. Bailey
Departamento de Sociología, University of California, Irvine.

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<![CDATA[ Bolsonaro, navegando entre crisis: efecto Lula, COVID, reforma ministerial y fuerzas armadas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari44-2021-solano-fuccille-bolsonaro-navegando-entre-crisis-efecto-lula-covid-reforma-ministerial-y-fuerzas-armadas 2021-04-08T01:05:42Z

Este análisis aborda los últimos acontecimientos políticos de Brasil: el juicio por la parcialidad de Sergio Moro, la situación descontrolada de la pandemia, la reforma ministerial de Bolsonaro y su crisis con las fuerzas armadas.

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Versión en inglés: Bolsonaro steers a course through multiple crises: the Lula effect, COVID-19, a cabinet reshuffle and maintaining the trust of the armed forces.

Tema

Este análisis aborda los últimos acontecimientos políticos de Brasil: el juicio por la parcialidad de Sergio Moro, la situación descontrolada de la pandemia, la reforma ministerial de Bolsonaro y su crisis con las fuerzas armadas.

Resumen

El gobierno Bolsonaro transita de crisis en crisis, aunque el presidente brasileño demuestra mucha más capacidad de supervivencia y adaptación de lo que se sospechaba. La nueva situación jurídica de Lula tras la anulación de sus condenas, récords diarios de muertos por el COVID-19 y el descontento del establishment económico hacían suponer que las bases del gobierno podrían temblar. Sin embargo, Bolsonaro sorprende una vez más respondiendo a la crisis con una reforma ministerial inesperada, rompiendo con los militares menos fieles y ministros incomodos y adoptando un discurso favorable a la vacunación. Bolsonaro se equilibra entre la radicalidad y la moderación, entre ceder al mercado y a la política tradicional y rodearse de sus más fieles escuderos. Un equilibrio difícil que, de momento, le está ayudando a sobrevivir.

Análisis

El efecto Lula

El 23 de marzo el Tribunal Supremo de Brasil señalaba que el ex juez Sergio Moro había sido parcial en los juicios contra Lula y anulaba todas las condenas en su contra en el ámbito de la Operación Lava Jato. Se aceptaba el habeas corpus de los abogados de Lula en base a las sospechas de parcialidad, supuestamente probadas por las conversaciones hackeadas entre Moro y los fiscales de la Lava Jato, publicadas por el periódico The Intercept. En un juicio ampliamente mediático los magistrados vertieron toda serie de acusaciones contra Moro: “no se combate el crimen cometiendo crímenes” llegó a decir el juez Gilmar Mendes. Para los tres jueces (de los cinco) que votaron contra Moro quedaba claro que “el tribunal de Curitiba” había violado el principio básico de la parcialidad.

La misma decisión judicial dejaba a Lula libre de todos los cargos, daba la razón a la retórica petista de la “persecución política”, otorgaba al ex presidente sus derechos políticos, y con ellos la posibilidad de ser candidato en las elecciones presidenciales de 2022 y enterraba la figura de Sergio Moro que, ahora, fuera de la judicatura y del Ministerio de Justicia, nada tiene que ver con el Moro que se presentaba como salvador de la patria en los años de efervescencia de la Operación Lava Jato. Aunque la decisión sólo atañe a las decisiones contra Lula, se abre un precedente para que los demás condenados en la causa de la Lava Jato también sean favorecidos por un habeas corpus, abriendo la posibilidad de la anulación de más condenas. En la práctica, la Operación Lava Jato –la mayor operación anticorrupción de Brasil y la responsable por las prisiones más mediática de la historia– está acabada.

La consecuencia directa de la decisión del Tribunal Supremo no se hizo esperar. Lula, ya posible candidato para 2022, se colocaba en su primer discurso como hombre inocente, como el único opositor posible a Bolsonaro, el gran defensor de la vacuna ante un presidente negacionista y el único capaz de unificar a un Brasil dividido y retomar la normalidad política y el crecimiento económico, como un Biden a la brasileña, restaurando la unidad estadounidense después del huracán Trump. Aunque en sus incesantes entrevistas como hombre libre, Lula insiste en que todavía no se puede confirmar que vaya a ser el candidato del petismo en 2022, en los días posteriores las encuestas echaban humo, probando la viabilidad del posible escenario de una segunda vuelta entre Lula y Bolsonaro. La encuesta de la prestigiosa XP/Ipespe apunta que en primera vuelta Bolsonaro tendría un 27% de la intención de voto y Lula un 25%. Ya en segunda vuelta, ambos empatan técnicamente con el 41% y el 40% respectivamente. Lo cierto es que la entrada de Lula en el escenario electoral de 2022 recoloca todas las piezas y hace que los demás adversarios pasen a un segundo plano.

El enfado del mercado

En paralelo al juicio de Moro hubo varios encuentros entre grandes empresarios y representantes del sector financiero con miembros de la cúpula del Congreso, principalmente del Centrão (grupo partidario heterogéneo que históricamente busca participar del gobierno por medio de la adhesión, permitiendo acceder a recursos públicos, legales e ilegales, que utilizan para enriquecerse y expandir su influencia política). El mercado pedía que los presidentes de la Cámara de los Diputados y el Senado, Arthur Lira y Rodrigo Pacheco, controlasen las acciones de Bolsonaro y exigía la dimisión de Ernesto Araujo y Ricardo Salles. Según los representantes de la iniciativa privada, Araujo obstaculizaba las importantísimas relaciones con China y la India y la política ambiental de Salles estaría colocando a Brasil como un paria internacional bloqueando posibles acuerdos, como el de Mercosur con la UE o una mayor proximidad con Biden.

Participaron de estos encuentros con los presidentes de la Cámara y el Senado diversos representantes de la elite económica y empresarial, como Luiz Carlos Trabuco (presidente del Banco Bradesco), André Esteves (senior partner del presidente del BGT Pactual), Abílio Diniz (presidente de la Brasil Foods, una de las mayores empresas de alimentación del mundo) y Flavio Rocha (propietario de la red de tiendas Riachuelo). Los dirigentes del Centrão también se reunieron con Milton Maluhy Filho (CEO del Banco Itaú), Octavio de Lazari Jr. (CEO del Banco Bradesco) y Roberto Sallouti (CEO del BGT Pactual), así como con otros miembros de la Febraban (Federación Brasileña de Bancos), de la Federação das Indústrias do estado de São Paulo (FIESP), como Rubens Menin (dueño de la constructora MRV y de la CNN Brasil). Lira y Pacheco también habían mantenido contacto con Sergio Rial (presidente de Santander Brasil) y con Luiz Antônio França (presidente de la Asociación Brasilera de Incorporadoras Inmobiliarias), que reúne a grandes constructoras.

Como resultado de estas conversaciones, 200 economistas y empresarios brasileños (entre ellos ex ministros de Economía y ex presidentes del Banco Central de Brasil) firmaban una carta abierta a Bolsonaro exigiendo un plan de vacunación nacional y de recuperación económica. Las grandes fortunas brasileñas están muy descontentas con el gobierno y también con la inoperancia del ministro de Economía, Paulo Guedes, y la imposibilidad de votar reformas cruciales como la administrativa o la tributaria que ya no están en la agenda inmediata. El mismo mercado que había apostado por Bolsonaro en 2018 se rebela contra él. El significado de esta carta lo resume bien Luis Stuhlberger (el mayor gestor de fondos de Brasil, gestor del Fondo Verde, de casi 10.000 millones de euros), en su entrevista al periódico Estadão. En ella, dice que había votado y confiado en Bolsonaro pero que la situación se hace insostenible. El problema, según el gestor del Fondo Verde, es que el mercado está convencido de que habrá un segundo turno entre Lula y Bolsonaro y está muy preocupado con esta posibilidad. Una tercera vía sería la mejor apuesta, pero, continua Stuhlberger, no hay unidad de nombres y la fragmentación de la derecha y centro-derecha hace muy difícil un nombre único competitivo. Así, el mercado busca controlar a Bolsonaro pero sin tensar demasiado la cuerda para no favorecer excesivamente a Lula.

Los más de 300.000 muertos

Brasil acumula cifras records de afectados por la pandemia, con más de casi 4.000 muertos y más de 100.000 contagios diarios a fines de marzo y principios de abril. Hace semanas que el negacionismo de Bolsonaro y su desastroso plan de vacunación nacional aparecía en las encuestas como uno de los elementos peor valorados de su gobierno. Horas después de saberse el resultado del juicio contra Moro, Bolsonaro aparecía en televisión nacional defendiendo la lucha contra la pandemia y proclamándose el gestor de la vacunación en Brasil, dejando a todos atónitos. Ni rastro del presidente que jamás se puso una mascarilla, que llamaba al COVID-19 gripezinha o que llegó a decir que la gente se quejaba demasiado por los muertos de la pandemia.

En respuesta a un Lula que dio su primer discurso con mascarilla y habló largo y tendido sobre la importancia de vacunarse y respetar las orientaciones de los médicos y la ciencia, Bolsonaro daba un mensaje claro: “no sólo Lula puede cuidar Brasil y administrar esta crisis, yo también”. El 15 de marzo Bolsonaro despidió a su polémico ministro de Salud, el general Pazuello, y colocó a un médico en su lugar, Marcelo Queiroga, que no es negacionista, pero es bolsonarista. Una jugada que define a la perfección la estrategia de Bolsonaro: quitarse de encima sus ministros polémicos, cuyas posiciones polarizantes le quitan votos y substituirlos por otros más moderados, que le eviten problemas, pero a los que también puede mantener bajo control. Polémicas que dan votos son bienvenidas, polémicas que quitan votos son prescindibles y el negacionismo pertenece a este segundo grupo. Queiroga apunta a que hará una gestión de la crisis sanitaria con menos sobresaltos que Pazuello pero no se enfrentará a Bolsonaro.

Reforma ministerial

El 30 de marzo el presidente sorprendía nuevamente con otra jugada de superviviente. Los periódicos se alarmaban anunciando dimisiones y reemplazos de ministros en lo que parecía una crisis ministerial sin precedentes en el gobierno. Pero lo cierto es que Bolsonaro jugaba una vez más sus cartas mirando su presente y su futuro en 2022. La primera víctima de la reforma ministerial fue Ernesto Araújo, el polémico ministro de Relaciones Exteriores que defendía posturas como “la amenaza globalista comunista mundial” o apodaba al COVID-19 de “comunavirus”. A Araújo le sustituyó un diplomático, Carlos Alberto Franco França, un desconocido que nunca había ocupado ningún cargo de relevancia pero que tiene fama de moderado y conciliador. França garantiza que no seguirá la línea más dura ideológica de Araújo pero que no romperá totalmente con el bolsonarismo en las relaciones exteriores de Brasil. Bolsonaro se deshace de un personaje incómodo, se quita presión de encima, contenta un poco al mercado, pero se garantiza continuar al mando de la agenda internacional.

Para contentar también al establishment político, a la vieja política tradicional de Brasil, Bolsonaro le ha otorgado la crucial Secretaría de Gobierno de la Presidencia a la desconocida diputada Flavia Arruda, en cuyo currículo político consta sólo un hecho fundamental, ser esposa del ex gobernador de Brasilia, José Roberto Arruda, preso por corrupción y uno de los grandes exponentes de la política tradicional brasileña más pragmática que se vende al mejor postor, el Centrão, el grupo político que representa a los presidentes de las dos cámaras. Bolsonaro también coloca a frente del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública al policía Anderson Torres, un hombre de su confianza. Este nombramiento cumple una doble tarea: aumentar su proximidad con las corporaciones policiales que en Brasil son políticamente muy importantes, potenciar el lobby de la llamada Bancada da Bala (de las fuerzas de seguridad pública que actúa en el Congreso) e intentar blindarse antes las acusaciones de corrupción que sobrevuelan sobre sus hijos. En resumen, la reforma cumple con el objetivo de satisfacer parcialmente las demandas del mercado y de la política tradicional y rodearse de gente fiel. ¿Se acuerdan de aquella legendaria frase de El Gatopardo, “cambiar todo para que nada cambie”? Exactamente eso.

Además de las instituciones políticas y económicas, Bolsonaro también intenta contentar a la población. Su base electoral, que según las encuestas permanece inalterable, es de un 30% de los brasileños. Si a estas alturas del juego esta permanece con Bolsonaro, se hace difícil pensar que pueda darle la espalda en algún momento. El prototipo del bolsonarista fiel es un hombre blanco, con escolarización y renta media-baja y evangélico. Garantizada esta base, Bolsonaro busca ahora asegurarse su tranquilidad institucional y reconquistar a sus votantes más moderados, los indecisos, los que están cansados de tanta inestabilidad.

Para eso, Bolsonaro se deshace de figuras histriónicas y polémicas que sólo le causaban problemas y no le traían votos, como el ministro de Relaciones Exteriores, pero mantiene a otras figuras histriónicas que le aseguran votos, como la pastora fundamentalista evangélica Damares Alves, ministra de Familia, Mujer y Derechos Humanos. Igualmente deja a Paulo Guedes en el cargo, porque a pesar de ineficaz e inoperante, garantiza una mínima estabilidad de cara al mercado y simboliza toda la retórica de la meritocracia que tantos puntos le da a Bolsonaro. Esto ocurre incluso en las periferias urbanas, donde el discurso del emprendedor es ampliamente defendido. Finalmente, el 16 de abril comienza de nuevo a pagarse el auxilio de emergencia, una ayuda de cerca de 60 euros mensuales que recibirán casi 46 millones de personas. Los más pobres son los más predispuestos a votar a Lula por el recuerdo de su figura paternalista y sus programas sociales. Con este auxilio Bolsonaro pretende arañarle al ex presidente millones de votos de los desheredados brasileños.

Los militares

Contentados parcialmente los mercados y los políticos, Bolsonaro avanza para rodearse de sus aliados más fieles y deshacerse de aquellos que no le prestan una fidelidad absoluta. Fue el caso del ex ministro de Defensa, el general de la reserva Fernando Azevedo e Silva, que, al intentar garantizar la no participación de las Fuerzas Armadas en aventuras autoritarias, fue “invitado a retirarse”. Paralelamente se retiró otro personaje que tuvo algunas divergencias con el presidente, el comandante del Ejército Brasileño, general Edson Pujol, junto con los comandantes de la Armada y del Ejército del Aire. Estos cambios generaron tensiones dentro de los cuarteles y también en el sistema político, generando la más grave crisis militar desde 1977, incluso durante el período de la dictadura militar (de 1964 a 1985).

Sin embargo, pese a estas diferencias, los militares siguen firmes en su apoyo a Bolsonaro. Son los únicos funcionarios federales que verán reajustados sus salarios en 2021 y unas de las poquísimas categorías beneficiadas con la reforma de las pensiones de 2019. En los presupuestos de este año, el 22% ha sido destinado al Ministerio de Defensa mientras otros Ministerios veían sus partidas presupuestarias recortadas. Tampoco se debe olvidar que, además de los generales que ejercen como ministros, hay más de 6.000 militares ocupados en cargos relacionados directa e indirectamente con la administración del Estado brasileño. En fin, las fuerzas armadas siguen en una situación envidiable, con estatus y conquistas económicas que otras categorías no han tenido, con todas las ventajas posibles sin tener demasiados inconvenientes. Por eso, al contrario de lo que algunos analistas especulan, un posible golpe de Estado con el apoyo de los militares no está en este momento en el radar de las fuerzas armadas.

Bolsonaro impuso el nombramiento del fiel general de la reserva Braga Netto para la cartera de Defensa (general que hasta entonces había estado al frente de la Casa Civil de la Presidencia de la República). Como nuevos comandantes militares, el presidente no puede nombrar a sus generales más próximos (porque estos nombramientos romperían la cadena de antigüedad), pero los designados tampoco le darán dolores de cabeza. En la Casa Civil de la Presidencia de la República, el importantísimo organismo que lidera la articulación del gobierno y donde se gestionan los nombramientos, ha sido designado el general de la reserva, Luiz Eduardo Ramos, hombre fidelísimo al presidente y que es amigo suyo desde la adolescencia en la Escuela Preparatoria de Cadetes del Ejército (EsPCEx).

En Brasil, la deficiencia del control civil democrático sobre los militares y la ausencia de una dirección política sobre ellos hace que las fuerzas armadas siempre sean objeto de deseo por todas las fuerzas políticas, incluyendo las de izquierda. Con ellas la relación es más tensa, aunque también acaban cediendo a muchas de las presiones de los uniformados. Como ejemplo se pueden citar las elecciones de 2018 cuando todos los candidatos a la presidencia que tenían números competitivos en las encuestas electorales se reunieron con el comandante del Ejército, el general Villas Bôas, en una audiencia privada para pasar su escrutinio. Villas Bôas quería cerciorarse de que sea quien fuera el que llegara al Planalto, las fuerzas armadas serían bien tratadas. Vale destacar aquí el protagonismo histórico del ejército brasileño sobre las otras dos fuerzas, protagonismo que deriva del golpe militar que instauró la República en el siglo XIX y se concreta en la presencia exclusiva de generales-presidentes del Ejército en el último ciclo autoritario y en el hecho de que, hoy en día, el Ejército de Tierra tenga el doble de efectivos que la suma de los del Ejército del Aire y de la Armada.

A pesar de que un observador externo pueda imaginar que existen diferentes corrientes en el interior de las fuerzas armadas, o pueda interpretar esta reciente crisis como la concreción de estas corrientes, en la práctica actúan de forma unificada, siguiendo la forma de un “partido militar”, como escribía Alan Rouquié. A pesar de este reciente episodio, los militares siguen unidos en su apoyo a Bolsonaro. Para reforzar esta percepción, el ejército brasileño publicaba el 2 de abril en sus redes sociales una foto mostrando, en actitud relajada y amigable, al nuevo comandante del ejército, general Paulo Sérgio Nogueira de Oliveira, junto a sus dos antecesores, los generales Pujol y Villas Bôas. Bajo la foto, la siguiente frase: “antigo, atual e futuro Comandante do Exército de Caxias: laços inquebrantáveis de respeito, camaradagem e lealdade. Exército Brasileiro: Braço Forte – Mão Amiga”. El mensaje de unidad queda muy claro. Por último, no se debe olvidar que esta unidad todavía es más fuerte en la base y jerarquía intermedia de la pirámide militar, donde Bolsonaro goza de un apoyo inquebrantable.

Conclusiones

El presidente brasileño está moviendo ficha, con una de cal y otra de arena, una de moderado y otra de radical, intentando agradar a todos. Es puro equilibrismo político, nada fácil y siempre al borde del abismo. Sin embargo, a aquellos que menospreciaban la capacidad de adaptación de Bolsonaro, diciendo que nunca ganaría las elecciones, que no aguantaría su primer año de mandato o que sufriría un impeachment a causa de la pandemia, hay que recordarles que el presidente sigue políticamente vivo, a pesar de los más de 300.000 muertos, a pesar del fin de la Operación Lava Jato o del enfado del mercado. Bolsonaro juega con un factor importantísimo a su favor, el antipetismo.

Mucha gente en Brasil daría lo que fuera porque el PT no volviera al poder y sobre todo porque Lula no recuperara la presidencia. Al mismo tiempo que Lula es la figura con mayor potencial de voto para 2022, también es la figura más rechazada. El imaginario colectivo lavajatista que hace del PT un partido corrupto y de Lula el jefe de la corrupción ha calado muy hondo, a pesar de las anulaciones de las sentencias en su contra. La ausencia de una tercera vía, de una derecha moderada electoralmente potente, fuera del binomio Bolsonaro-Lula es lo mejor que podría pasarle a Bolsonaro. Sin un nombre que capture el descontento de los votantes conservadores y de derecha, que jamás votarán al PT, el líder de extrema derecha continúa siendo la única opción. El gobernador de São Paulo, João Doria, del PSDB (el partido de la socialdemocracia brasileña), que está protagonizando la mayor campaña de vacunación de Brasil y es el mayor líder político actual que, además de Lula, se enfrenta a Bolsonaro, sería de forma natural esta figura de centro-derecha.

Sin embargo, Doria no consigue transformar sus aciertos en la gestión de la pandemia en votos, sobre todo entre los más pobres, que lo consideran representante de las familias tradicionales de la elite paulista y además afronta una enorme crisis interna en su partido que no le acepta como candidato único para 2022 y ha exigido primarias en octubre. En ellas se enfrentaría contra el otro posible candidato, el gobernador de Rio Grande do Sul, el joven Eduardo Leite, que llega con fuerza pero que aún es un desconocido en el escenario nacional brasileño. Ya se sabe, no existe vacío en política. Las ausencias siempre favorecen a alguien.

El pasado 31 de marzo fue divulgada una carta en favor de la democracia firmada por los seis posibles candidatos a la presidencia ubicados en la derecha y centro derecha: los tucanos (del PSDB) João Doria y Eduardo Leite, Ciro Gomes, el presentador Luciano Huck, João Amoedo (del liberal Partido Novo) y el ex ministro de Salud Henrique Mandetta. Esta carta conjunta ha sido interpretada como una señal de que se estaría gestando una posible candidatura única, pero de momento son sólo especulaciones.

El gobierno navega entre crisis, pero Bolsonaro demuestra mucha más capacidad de supervivencia de la que se pensaba inicialmente. Los próximos meses continuarán siendo cruciales para el gobierno ante los malos datos de la pandemia y el descontento de varios sectores. Bolsonaro deberá centrarse ante una situación delicada, pero tiene a su favor que en este momento la principal tarea de la política brasileña está sin resolver y es el nombre que represente finalmente la alternativa frente al escenario polarizante Lula-Bolsonaro.

Esther Solano
Universidad Federal de São Paulo, UNIFESP
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Alexandre Fuccille
Universidad Estatal Paulista, UNESP.

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<![CDATA[ La democracia latinoamericana tras un año de pandemia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari42-2021-malamud-nunez-democracia-latinoamericana-tras-un-ano-de-pandemia 2021-04-05T06:03:02Z

Este año de pandemia en América Latina ha desencadenado no sólo importantes cambios coyunturales, transformando dinámicas políticas e institucionales, sino que también ha profundizado la magnitud de los problemas estructurales que ya aquejaban a unos sistemas democráticos latinoamericanos, que dan nuevas y preocupantes señales de debilidad e incluso de crisis.

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Tema

Este año de pandemia en América Latina ha desencadenado no sólo importantes cambios coyunturales, transformando dinámicas políticas e institucionales, sino que también ha profundizado la magnitud de los problemas estructurales que ya aquejaban a unos sistemas democráticos latinoamericanos, que dan nuevas y preocupantes señales de debilidad e incluso de crisis.

Resumen

La pandemia ha agravado los problemas históricos –sociales, políticos y económicos– de América Latina y ha agudizado el deterioro de las democracias de la región. La creciente y renovada fragilidad de los sistemas democráticos latinoamericanos está vinculada, en primer lugar, a la ineficiencia de los aparatos administrativos para dar respuesta a demandas ciudadanas de larga data, así como al actual reto sanitario y económico-social derivado del COVID-19; y, en segundo lugar, la crisis de las democracias en Latinoamérica se relaciona con las dificultades de los sistemas políticos y partidistas para canalizar las reclamaciones de una sociedad crecientemente insatisfecha, polarizada y fragmentada, que a su vez es caldo de cultivo para la emergencia de renovados populismos y de liderazgos carismáticos, personalistas y autoritarios.

Análisis

El 26 de febrero de 2020 se dio a conocer oficialmente en Brasil el primer caso de SARS-CoV-2 en América Latina. Así comenzó un año que ha acelerado tendencias, la mayoría preexistentes, y ha agravado la magnitud de muchos de los déficit existentes, que han cobrado aún mayor relevancia y calado. Un año después, como era de prever, América Latina no sólo no ha salido fortalecida de estos embates, sino que también ha visto incrementadas sus debilidades en todos los ámbitos: desde el político-institucional al económico-social, pasando por la integración, que nuevamente ha mostrado sus grietas, limitaciones e ineficiencias.

América Latina es una de las regiones del mundo más afectadas por la pandemia, con cerca de 23 millones de contagiados y más de 600.000 muertos a mediados de marzo de 2021. Con poco más del 8% de la población del planeta, tiene casi el 20% de los contagiados y casi el 30% de los muertos del mundo. Además, el virus ha provocado una fuerte contracción económica, con una caída media del PIB regional del 7,7%, el cierre de casi 3 millones de empresas y un fuerte incremento del desempleo, que afecta sobre todo a jóvenes y mujeres. Las consecuencias sociales de esta crisis suponen un retroceso de 12 años en los niveles de pobreza y de 20 en la pobreza extrema. Si bien estas se habían incrementado entre 2014 y 2019, cuando la pobreza pasó de 162 millones a 187 millones y la extrema de 46 millones a 47 millones, en tan sólo un año de pandemia el número de pobres aumentó en 22 millones, tanto como en todo el lustro anterior.

El COVID-19 ha dejado en evidencia, y hecho aún más urgente sí cabe, la necesidad de acometer profundas reformas estructurales, que permitan afianzar la gobernabilidad de unos sistemas democráticos seriamente amenazados. El virus ha acelerado el deterioro político-institucional y aumentado la desconfianza de la ciudadanía con los políticos y las instituciones. No en vano, las últimas protestas tienen, cada vez más, un fuerte componente antielitista, con independencia del origen y la composición de estas elites. De ahí, que el principal objetivo de este Análisis sea poner de relieve los desequilibrios que está generando la pandemia en los sistemas políticos latinoamericanos, a la vez que identificar los desafíos y amenazas que se ciernen sobre las ya frágiles democracias regionales.

Pandemia y desafección democrática

El coronavirus ha afectado a múltiples aspectos de nuestra vida cotidiana, pero también las bases económicas y los fundamentos políticos, así como los equilibrios sociales de nuestras sociedades. Como no podía ser de otro modo, todo esto está afectando la convivencia, las instituciones republicanas y, en algunos casos, la propia esencia de la democracia. Y ocurre tanto a nivel mundial como latinoamericano. El asalto al Capitolio en Washington (6 de enero) y la suspensión de una sesión en la Cámara de Representantes (4 de marzo), si bien responden a problemas más profundos relativos al funcionamiento y crisis de las democracias liberales, también reflejan otras amenazas nacidas directamente de la pandemia, como el creciente cansancio social ante los confinamientos y otras medidas restrictivas de la movilidad.

Siendo un fenómeno global, el COVID-19 se ha cebado con particular celo en América Latina. Así, ha debilitado sus pilares económicos, afectando a unas sociedades que a fines de 2019, meses antes de la llegada del virus, venían mostrando desde hace tiempo claras señales de alarma de desafección democrática. El malestar ciudadano con el funcionamiento de las instituciones respondía a una creciente frustración de expectativas, que habían comenzado a acelerarse a partir del fin del súper ciclo de las materias primas. En esta ocasión, los Estados latinoamericanos, históricamente ineficientes para implementar políticas públicas, en general no contaron con las herramientas suficientes (financieras, materiales, sanitarias y humanas) para afrontar la pandemia.

La rápida expansión del virus obligó a los gobiernos latinoamericanos a replicar recetas importadas: estados de alarma y excepción, medidas de confinamiento y mayor presencia en las calles de las fuerzas armadas y de seguridad (policía). Estas políticas, sumadas al temor al contagio y a la necesidad de mantener distancias de seguridad mínimas provocaron el efecto no deseado de achatar la curva de las intensas protestas del último trimestre de 2019. La menor presencia de la movilización callejera fue un espejismo pues no suponía su desaparición, sino sólo un reacomodamiento transitorio. De hecho, debido a la fuerte repercusión social de la pandemia (aumento de la pobreza y la extrema pobreza, de la informalidad, de la deserción escolar o de la desnutrición infantil, etc.) la conflictividad ha resurgido entre finales de 2020 y el comienzo de 2021.

Mucha gente vivió todas estas medidas que tendían a limitar los movimientos como un avance autoritario sobre los derechos individuales, lo que agudizó la dicotomía entre garantizar el derecho a la vida y la plena vigencia de las libertades. Por supuesto que estas actitudes fueron mucho más amplificadas por aquellos sectores ubicados en la oposición que por los más próximos al gobierno, con independencia de su adscripción política-ideológica.

La pandemia ha hecho más evidentes las debilidades de los Estados y de las administraciones para atender la crisis sanitaria, provocando un incremento de la desafección con las instituciones democráticas. También se observa una peligrosa tendencia a apoyar soluciones populistas y personalismos carismáticos y demagógicos. La desconfianza hacia el Estado –tan propia de la cultura política latinoamericana– ha dado paso, tras la bonanza económica, a esta desafección, convertida en algunos casos en abierto rechazo al sistema.

El COVID-19 no ha creado un problema nuevo, sino que ha acelerado muchos de los previamente existentes. Tanto el Latinobarómetro como el Barómetro de las Américas, del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de Vanderbilt University vienen señalando desde hace más de una década cómo el respaldo a la democracia sigue cayendo. Según el LAPOP este ha pasado de casi el 70% en 2008 a menos del 58% desde 2015. Parece claro que el deficiente papel estatal durante la crisis sanitaria no contribuirá a elevar su aceptación. Los Estados latinoamericanos fueron incapaces, como en casi todo el mundo, de contener la expansión del virus. Pero en este caso, su mínima capacidad de planificación a medio y largo plazo y su poco músculo fiscal impidieron que se pusieran en marcha, salvo en Brasil y Perú, planes de ayuda consistentes para los sectores más vulnerables. Paraguay, que en la primera ola tuvo mucho éxito en su contención, ha sufrido recientemente fuertes movilizaciones que provocaron una crisis de gabinete por la mala gestión a la hora de adquirir las vacunas y garantizar el suministro de medicamentos a los hospitales. La ineficiencia se une a la corrupción y está detrás de lo que se perfila como una nueva oleada de protestas, como en Paraguay (marzo de 2021), Guatemala (fines de 2020) y Chile, donde se mezcla la desafección de los sectores urbanos capitalinos y la problemática indígena en la Araucanía.

La pandemia no sólo ha acelerado las cuestiones institucionales, sino que también ha profundizado otros problemas políticos que también dañan la institucionalidad democrática. A los fallos de gestión, con Chile como la principal excepción regional (en marzo de 2021 era el país que en términos relativos más rápido vacunaba del mundo), se unieron varios escándalos (vacunagates o vacunación VIP en Argentina, Chile o Perú), cuando dirigentes políticos o sus amigos y familiares se vacunaron anticipadamente sin atender a los turnos establecidos ni cumplir con los requisitos demandados. Sin embargo, en Venezuela de forma pública se anunció que junto al personal de salud y a las personas vulnerables los restantes sectores prioritarios serían las autoridades gubernamentales y dirigentes políticos ofcialistas, los diputados y los cuerpos de seguridad.

Evidentemente, estos hechos contribuyen a profundizar la distancia entre la ciudadanía y las elites políticas apegadas a sus privilegios y a utilizar el clientelismo, el favoritismo y la corrupción para sostenerse en el poder. La cascada de dimisiones (del ministro de Salud argentino y varios ministros peruanos) no sirvió para calmar la desconfianza ciudadana con las instituciones, o al menos hacia quienes las dirigen. De ahí que en estos momentos sean muchos los gobiernos empeñados en hacerse con grandes lotes de vacunas, con independencia de su origen, para poder vacunar cuanto antes a un sector de la población lo más amplio posible. Por supuesto que la urgencia por dotarse de vacunas es directamente proporcional a la proximidad de las elecciones.

La polarización, el fenómeno que define de forma creciente la vida política latinoamericana, deteriora la convivencia y la institucionalidad. La polarización actual reúne un conjunto de características diferentes a la tradicional y hasta sana polarización electoral y divide a las sociedades en dos partes, o incluso en múltiples facciones. Cada facción tiene su propia visión del país, no sólo diferente sino también incompatible con la otra, impidiendo alcanzar los mínimos consensos políticos. La crispación polarizante excede a los períodos electorales y se prolonga más allá. En Argentina, la famosa “grieta” fractura al país y la sociedad –incluidas familias– en dos bandos irreconciliables (kirchneristas y antikirchneristas) pero, de una forma u otra, se reproduce en casi toda la región. En Bolivia, el revanchismo político se vincula a movimientos pendulares: la persecución contra Evo Morales en 2019-2020 fue seguida por otra similar contra el gabinete de Jeanine Añez, acusada de “terrorismo” y posteriormente detenida.

En algunos países latinoamericanos la pandemia provocó dos impactos iniciales. Por un lado, tímidos, aunque transitorios, intentos de potenciar las respuestas públicas mediante el diálogo entre gobierno y oposición. En Argentina, el presidente kirchnerista Alberto Fernández comparecía ante la ciudadanía, en los meses iniciales de la expansión del virus, arropado por un cercano aliado político, el gobernador de la provincia de Buenos Aires Axel Kicillof y también por Horacio Rodríguez Larreta, jefe del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y uno de los principales líderes antikirchneristas. Sin embargo, estas imágenes de consenso fueron breves y terminaron desplazadas por la crispación y la utilización política de la crisis sanitaria. A finales de 2020 ese consenso había muerto y fue sustituido por la guerra institucional entre la Casa Rosada y el gobierno porteño. En Chile, la tentación de aprovechar la coyuntura para impulsar un impeachment al presidente Piñera la barajó parte de la oposición durante 2020. Esta opción se concretó en Perú, desencadenando la caída de Martín Vizcarra (noviembre de 2020) y una crisis institucional que, en medio de fuertes protestas y movilizaciones, provocó la seguidilla de tres presidentes en menos de un mes.

La coyuntura aceleró la debilidad de los parlamentos. Primero por la concentración de poder en torno a la figura presidencial, pero también por la situación de emergencia y al hilo de una creciente personalización de la política. En segundo lugar, los congresos y asambleas tuvieron problemas para funcionar por la disminución o la congelación de la actividad parlamentaria, con la consiguiente pérdida de la capacidad de control sobre el Poder Ejecutivo. En ciertos casos, la alternativa fue introducir sesiones virtuales o semivirtuales. Y tercero, la fragmentación de algunos parlamentos (las elecciones peruanas de 2020 o las guatemaltecas de 2019 son buenos ejemplos) los acaba condenando a la parálisis.

Pero no sólo la fragmentación y la parálisis legislativa merman la legitimidad de las instituciones. Las elecciones de carácter plebiscitario son otro fenómeno igual de dañino para la institucionalidad democrática. Esto ocurrió en México en 2018 y en El Salvador en febrero de 2021. En ellas, una sola fuerza alcanza una hegemonía de tal magnitud que la oposición queda muy debilitada –casi pulverizada– y con poca capacidad de control sobre el ejecutivo. El salvadoreño Nayib Bukele conquistó el respaldo de más de tres cuartos de la Asamblea, entre diputados de su partido y otros aliados. En países como Guatemala la cooptación resuelve los problemas producidos por la fragmentación y, al final, alianzas de intereses que van más allá de la política coinciden para conformar organismos favorables al presidente y a sus nuevos y circunstanciales aliados.

Otro factor que arroja dudas sobre la solidez de la institucionalidad democrática en América Latina es el protagonismo militar en el combate contra la pandemia (funciones sanitarias, reparto de alimentos, control de la seguridad, etc.). Este fenómeno llevó a analistas y observadores a hablar de una creciente militarización de los sistemas políticos que ya venía incrementándose desde los años 90 para combatir el aumento de la criminalidad ante el desbordamiento de las fuerzas policiales. Esta posición sostiene incluso que “los militares nunca se fueron de América Latina” y apelaba a recuerdos poco halagüeños de las décadas de 1960 a 1980 y de la “doctrina de la seguridad nacional”.

Sin embargo, el papel actual de las fuerzas armadas es muy diferente al que ejercieron hace medio siglo por dos razones. En primer lugar, los ejércitos actuales no poseen el músculo financiero de antaño, al recibir, salvo excepciones, una menor parte del presupuesto nacional. Segundo, por la falta de una estrategia política que legitime ante la sociedad y el gobierno semejante injerencia. El papel protagonista que han jugado en los cuatro últimos lustros algunos ejércitos ha respondido no a una decisión institucional de las propias fuerzas armadas sino al papel que le han concedido algunos presidentes que pusieron a los militares a su servicio, bajo el paraguas de un mayor compromiso social del ejército con el proyecto nacionalista, a veces presentado como revolucionario (Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Ecuador o incluso Argentina con Cristina Kirchner). No se trata del mismo proceso de los 60 y 70, cuando la institución militar se hizo cargo de la conducción del Estado amparada en planteamientos como “la doctrina de seguridad nacional”. En la actual coyuntura son determinados mandatarios quienes, ante la debilidad de las instituciones, buscan consolidar su poder apoyados en una de las pocas instituciones –las fuerzas armadas– que cuentan con un aparato con alcance y presencia en todo el territorio.1

La debilidad de los Estados, por su escaso músculo financiero para poner en marcha planes de ayuda para los sectores más afectados por la pandemia, y de las administraciones para gestionar la crisis ha favorecido la emergencia de liderazgos personalistas. Los nuevos caudillos transmiten un mensaje más anti-elite que antisistema. En el contexto de la pandemia han emergido algunos “COVID-populistas”, como López Obrador, Bolsonaro, Ortega y Bukele. Pese a sus distintas tendencias ideológicas, todos mostraron un cierto desprecio ante la pandemia y, en algunos casos, actitudes negacionistas. En determinados países, como Brasil (permiso de llevar armas), Nicaragua y El Salvador la pandemia aceleró pulsiones autoritarias ya presentes. En este sentido sobresalió Bukele, que en febrero de 2020 fue a la Asamblea acompañado de militares y policías para presionar a los legisladores en respaldo de sus iniciativas. En El Salvador la lucha contra el virus permitió reforzar medidas, leyes e instancias antidemocráticas, en línea con lo que ocurre en otras partes del mundo, como en la Hungría de Viktor Orbán.

Los COVID-populismos son un ejemplo del nuevo tiempo existente en la región. Es la cuarta ola populista. La primera, el “populismo clásico”, tuvo lugar en las décadas de 1930 a 1950 y fue protagonizado por Juan Domingo Perón y Getulio Vargas, entre otros. La segunda (populismo “neoliberal”) fue encarnada por Carlos Menem y Alberto Fujimori en los años 90. Y la tercera, el neopopulismo bolivariano de Hugo Chávez, entre 1999 y 2013. Esta cuarta ola viene marcada por figuras ajenas a los partidos tradicionales o que han roto con estas fuerzas. Fue el caso del hondureño Salvador Nasralla en 2017 o del guatemalteco Jimmy Morales en 2015 y, más recientemente, de López Obrador, Bolsonaro y Bukele.

Suelen ser líderes de movimientos personalistas, como Bolsonaro y López Obrador. Este último, ex priista y ex perredista, creó Morena, su actual partido, a su imagen y semejanza. Tienen un mensaje polarizador y demagógico, crítico con el sistema político y de partidos. López Obrador, sin hacer ninguna distinción, calificaba de “mafia del poder” a todos sus rivales. Sus propuestas son de corte autoritario. El chileno José Antonio Kast, que tuvo un 7,9% de los votos en las últimas elecciones, reivindica el legado de Augusto Pinochet. El “partido” uruguayo Cabildo Abierto, del ex general Guido Manini Ríos, levanta la bandera del orden. Bolsonaro ensalza repetidamente desde los años 90 al régimen militar (“el error de la dictadura fue torturar y no matar”) y la mano dura (“los policías que no matan no son policías”). No desarrollan planteamientos políticos elaborados sino que su principal –y a veces único– argumento es el combate contra la corrupción y la clase política tradicional. El guatemalteco Morales alcanzó la presidencia con un solo mensaje “ni corrupto, ni ladrón”, lo que decía más del deterioro de la clase política del país que de sus propias virtudes. López Obrador asegura que atacando la corrupción se acabarán los restantes problemas de México.

Son líderes oportunistas, habitualmente sin partidos ni cuadros políticos sólidos y sin un programa estructurado. Suelen apoyarse en fuerzas políticas marginales: Bolsonaro encabezó el insignificante Partido Social Liberal (PSL) y Bukele creó de la nada Nuevas Ideas. Apoyados en su carisma y en mensajes sencillos, explotan el resentimiento social y la frustración de expectativas para canalizar la desafección con la política y los políticos. Ofrecen explicaciones maniqueas y soluciones simples para conflictos complejos y su discurso, poco sofisticado para llegar mejor a todos los sectores sociales, es un compendio de propuestas simplistas. Son, como Trump, políticamente incorrectos (hasta soeces en algunos casos) porque se atreven a verbalizar lo que una parte de la población piensa, pero que hasta ahora ningún político decía abiertamente. Si Trump lanzaba sin ambages frases machistas y xenófobas, Bolsonaro señala que las mujeres deben “ganar menos porque se quedan embarazadas” y el peruano Rafael López Aliaga reivindica en 2021 valores tradicionales y ultracatólicos.

El nuevo populismo, vacío de contenido ideológico, se apoya en mensajes y acciones nacionalistas y en apelar a los sentimientos (demonización del adversario y construcción de un enemigo que encarna, como diría el peronismo clásico, “la antipatria”). Bukele, tras ganar las legislativas de febrero de 2021, convocó a un diálogo nacional del que excluyó a las viejas formaciones políticas (FMLN y Arena) que, pese a estar muy disminuidas, representan todavía a una cuarta parte de la población. No sólo impulsan el proteccionismo, cuestionando la seguridad jurídica y desincentivando la inversión extranjera (la legislación energética de López Obrador), sino que también obstaculizan la integración regional. La crisis sanitaria ha mostrado cómo cada país ha ido por su lado al negociar la compra de vacunas y otros productos de protección individual. Al no haber desarrollado una estrategia global y coordinada, América Latina evoluciona de forma heterogénea y diferente ante la vacunación. Mientras Chile había vacunado en marzo en torno al 30% de la población y Costa Rica a más del 4%, Guatemala sólo había inoculado al 0,13%.

El aspecto político en el que más se notó los efectos de la pandemia sobre la democracia fue en el terreno electoral, tanto en lo relativo a la celebración de elecciones y su participación, como a la organización y realización de campañas y la mecánica de votación. En 2020 se postergaron varios comicios en América Latina: en algunos casos hubo motivaciones de conveniencia política y en otros sanitarias, como en las presidenciales bolivianas (pospuestas en dos ocasiones) y dominicanas, del plebiscito chileno y de varios comicios locales (Brasil, Chile y Paraguay).

Figura 1. Elecciones pospuestas en 2020 por la pandemia

País

Tipo de elección

Fecha inicial

Fecha final

Uruguay

Municipales

10/V

27/IX

Bolivia

Presidenciales

3/V
6/IX

18/X

México

Locales (Coahuila e Hidalgo)

7/VII

18/X

Chile

Plebiscito

26/IV

25/X

Brasil

Municipales

4/X

15/XI

Paraguay

Municipales

8/XI

10/X

Fuente: elaboración propia.

Existen rumores sobre una posible postergación de las elecciones legislativas de Argentina y México, donde el voto de castigo podría perjudicar a unos gobiernos de un desempeño bastante mediocre contra la pandemia. La sola idea de posponer la elección por ventajismo electoral, aunque aduciendo motivaciones sanitarias, no deja de ser profundamente antidemocrática.

Una constante omnipresente en cualquier discusión electoral es garantizar la seguridad de los votantes y las autoridades electorales, junto al voto de los ciudadanos contagiados por el virus. El SARS-CoV-2 se ha convertido en un potente factor desincentivador del sufragio, al punto que ha aumentado la preocupación por la participación electoral. Desde un punto de vista técnico, las principales cuestiones son la organización de las colas para votar, la circulación en los lugares de votación, la ampliación de la jornada electoral (bien en horas o bien en días), la emisión del voto (por correo, voto anticipado, voto telemático), etc. De todas formas, la elevada abstención registrada en las legislativas venezolanas o salvadoreñas está más relacionada con circunstancia políticas coyunturales (la no participación de la oposición en Venezuela) o responde a la cultura política nacional (El Salvador). En las presidenciales de Ecuador, por el contrario, votó más del 80% del censo.

Sin embargo, la cuestión sigue siendo cómo afectará la pandemia al intenso ciclo electoral 2021-2024, cuando todos los países de la región, salvo Bolivia (que lo hizo a fines de 2020) y Cuba (dado su particular sistema político), elijan o reelijan a sus presidentes. Junto a las presidenciales, habrá numerosas elecciones parlamentarias, locales y regionales, a la vez que diversos plebiscitos y referéndums.

Figura 2. Elecciones presidenciales latinoamericanas, 2021-2024

Año

País

2021

Ecuador, Perú, Nicaragua, Chile y Honduras

2022

Costa Rica, Colombia y Brasil

2023

Guatemala, Argentina y Paraguay

2024

México, El Salvador, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela

Fuente: elaboración propia.

Como en años anteriores, primará el voto de castigo a los oficialismos, Pero, en esta ocasión, estará determinado por la gestión de la pandemia, su coste humano y económico y la velocidad y transparencia de la vacunación. Si bien, cuanto más nos alejemos de 2021 y 2022, el castigo ciudadano podría ser menos contundente, dependiendo de la fecha en que la pesadilla comience a quedar atrás y de la velocidad de la recuperación económica. El voto de castigo afectará a todos los gobiernos, independientemente de su color político, complicando el propósito de parte de la izquierda regional, la autoproclamada “progresista”, de recuperar el poder. Obviamente, allí donde las reglas de juego electoral se subordinan a la continuidad del gobierno en el poder (Venezuela y Nicaragua) será complicada la alternancia.

Resultados como el de las elecciones locales bolivianas de este mes de marzo demuestran lo anterior: el MAS –que arrasó en las presidenciales de octubre de 2020 superando en primera vuelta el 55% de los votos y aventajando en casi el 30% al principal líder opositor– si bien ha conquistado la mayoría de las gobernaciones y de los municipios rurales ha visto reducido su poder en la mayoría de las principales ciudades bolivianas (La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba), que serán gobernadas en el próximo lustro, por líderes opositores. La contestación a la hegemonía de Evo Morales y del MAS ha provocado el surgimiento de nuevos liderazgos con perfiles muy diferentes, que van desde la derecha extrema (Luis Fernando Camacho en Santa Cruz) a ex masistas (Eva Copa, mujer, joven y aimara). Copa se impuso en la simbólica ciudad de El Alto. Es probable que tras el presente ciclo se mantenga la fragmentación y la heterogeneidad regional.

La institucionalidad democrática se ha visto positivamente afectada (con mayor participación e involucramiento político) y negativamente por la creciente importancia de las redes sociales. La desaceleración económica y el deterioro social alimentan un creciente malestar encauzado a través de las redes sociales, convertidas en caldo de cultivo para la agitación social y la polarización política. En las protestas de 2019 se comprobó cómo las redes permitían legítimamente amplificar la protesta (Colombia) o, no tanto, coordinar acciones violentas (Chile). En Colombia, la Policía Nacional logró establecer la relación entre los actos vandálicos de 2019 y 2020 con hechos similares ocurridos en Chile, en octubre de 2019. Un grupo especial de inteligencia estableció que al menos 10 colombianos e igual número de chilenos han estado en contacto para compartir experiencias y hacer más virulentas las jornadas de protesta en las que los bienes estatales y los uniformados son blanco de ataques.

Las redes sociales, que se han convertido en el principal vehículo para la demagogia (Bukele) o los mensajes negacionistas respecto al virus (Bolsonaro), también permiten gobernar de otra manera. Es el caso de Bukele y de López Obrador, que parecen estar modernizando los viejos usos del populismo tradicional, basado en el desprecio a las instituciones y en el contacto directo con las masas, que ahora se hace vía WhatsApp, Twitter o Facebook. Una investigación del diario salvadoreño Prensa Gráfica señala que con Bukele la neutralidad institucional ha desaparecido y que Twitter se han transformado en una herramienta partidista. La cuenta de Bukele fue, durante la emergencia del COVID-19, “la principal fuente de información institucional pública”, con constantes actualizaciones del desarrollo de la pandemia, pero también con noticias de alto contenido polémico y proselitista, que acentuaban las diferencias entre su gobierno y la oposición, especialmente la Asamblea Legislativa.

De ahí la importancia de evaluar el papel de las redes sociales y las campañas de desinformación. Para ello es necesario desarrollar una agenda legislativa equilibrada que refuerce la estabilidad y la gobernabilidad ante las fake news, sin dañar el derecho a la libre expresión y las libertades ciudadanas. Como señalara Antoni Gutiérrez-Rubí, las redes se han transformado en caldo de cultivo para las movilizaciones en tanto canalizadoras de la fatiga pandémica. Gracias a la generalización de las nuevas tecnologías se ha reforzado la comunicación entre los diversos grupos involucrados y se ha incrementado la capacidad de presionar y desafiar a las fuerzas de seguridad. La “tecnopolítica” articula “protestas líquidas”, sin liderazgos claros y sin una única reivindicación, lo que dificulta la negociación. Si bien legislar sobre las fake news puede convertirse en una peligrosa herramienta en manos de gobiernos autoritarios como forma de recortar libertades, no es menos cierto que las propias redes –e incluso gobiernos extranjeros– convierten las noticias falsas en caballos de Troya capaces de alterar, cuando no dañar, la gobernabilidad democrática.

Parálisis reformista y nuevo pacto social

La institucionalidad democrática se ha deteriorado por la falta de respuestas eficientes de los aparatos del Estado y los sistemas políticos y partidistas ante los problemas de la ciudadanía y su incapacidad para canalizar sus demandas. La crisis actual ha agravado los problemas socioeconómicos que venían lastrando a la región desde 2013 y, además, ha reducido el margen de acción gubernamental para impulsar la agenda de reformas estructurales. Los países latinoamericanos siguen atrapados en una parálisis reformista prolongada por más de casi dos lustros: la desafección ciudadana en 2019, la pandemia de 2020 y el renacido malestar popular en 2021 han desincentivado y hecho aún más difícil poner en marcha cualquier tipo de transformación. La fragmentación política y la polarización complicó la gobernabilidad y la forja de consensos para impulsar las reformas estructurales. Además, el intenso ciclo electoral (2017-2019) dificultó la puesta en marcha de proyectos consensuados, lo que podría repetirse en la actual coyuntura (2021-2024). Algunos gobiernos que trataron de poner en marcha planes de reforma, como el de Mauricio Macri, naufragaron por su timidez (2015-2017) o por la demora de los cambios (2017-2019).

La paralización de las reformas y el deterioro económico-social desembocó en las protestas de 2019, símbolo del malestar ciudadano y la desafección hacia unas elites cada vez más autistas y unas administraciones incapaces de recuperar la senda del crecimiento económico. En 2020, ante los confinamientos y otras medidas adoptadas, la pandemia detuvo las protestas y llevó a los gobiernos a atender la doble crisis sanitaria y económica, mientras posponían nuevas reformas. Hoy, quien más lejos ha ido en implementar una agenda reformista es Lacalle Pou, en Uruguay, pero la pandemia ha ralentizado sus proyectos, teniendo en cuenta que su gobierno asumió en marzo de 2020, cuando comenzaba a expandirse el virus por América Latina.

En 2021 se han reiniciado las movilizaciones sociales y las protestas, como se vio a fines de 2020 en Guatemala. El malestar va en aumento por las consecuencias sociales de la pandemia. El deterioro social es un caldo de cultivo para posibles nuevos estallidos. Michelle Bachelet, alta comisionada de la ONU para Derechos Humanos, alertó que “el desarrollo de la crisis socioeconómica y humanitaria… corre el riesgo de agravar aún más este descontento y podría desencadenar una nueva ola de disturbios sociales”. Los últimos sucesos en la región parecen darle la razón. El empeoramiento de la situación económica, el deterioro de las expectativas y unos gobiernos con bajos índices de aprobación, que llegan desgastados y con escaso margen de acción al final de sus mandatos, explican los estallidos de violencia y protestas en Haití, Chile (en la Araucanía y también en Santiago), en Paraguay (descontento ante la mala gestión pública) y en algunas provincias argentinas, como Formosa.

La polarización política no ayuda, mientras la política regional gira en torno a liderazgos y propuestas polarizantes, que se dirimen entre cada una de ellas y su respectivo opuesto, como ocurre con el kirchnerismo en Argentina, el masismo en Bolivia, el correísmo en Ecuador, el chavismo en Venezuela, el bolsonarismo en Brasil, con López Obrador en México y Bukele en El Salvador. En esta coyuntura descrita no hay que perder de vista las circunstancias particulares de cada gobierno, teniendo en cuenta que unos apuran la recta final de su gestión (Lenín Moreno en Ecuador, Iván Duque en Colombia y Juan Orlando Hernández en Honduras); otros están pendientes del calendario electoral a corto (2021: El Salvador, Perú, Chile, Argentina y México) y a medio plazo (2022: Brasil) y finalmente están los que no tienen respaldo suficiente (Guatemala y Costa Rica) o son renuentes a las reformas (Bolivia, Nicaragua y Venezuela), aunque se perciben ciertos síntomas en materia económica en Venezuela y en Cuba con la unificación monetaria.

Conclusiones

La pandemia ha puesto al descubierto las debilidades estructurales de América Latina (institucionales, administrativas, políticas, económico-comerciales y sociales) y ha acelerado procesos previos. También ha reforzado la idea de afrontar el futuro post-pandemia no como una vuelta a la “vieja normalidad”, sino como una posibilidad para construir nuevos marcos institucionales, políticos, económicos y sociales, en lo que algunos llaman un “nuevo pacto social”.

Las democracias latinoamericanas, que han demostrado capacidad de resiliencia desde los años 80 superando momentos críticos como la “Década Perdida” y el final de la bonanza económica desde 2013, atraviesan ahora el momento más delicado y complejo desde hace 40 años. Han entrado “fatigadas” a la tercera década del siglo XXI, como ha señalado reiteradamente Manuel Alcántara, y tras la pandemia emergen no sólo más debilitadas sino también desafiadas por la emergencia de una alternativa iliberal (personalista, autoritaria y ajena a la institucionalidad liberal-democrática).

Esa alternativa surge, se nutre y avanza porque los sistemas democráticos y las elites que los conducen (o se aprovechan de ellos) han dado reiteradas señales de no ser capaces de articular soluciones para los problemas de la ciudadanía (inseguridad ciudadana, acceso a los servicios, desempleo, pobreza y desigualdad de oportunidades) ni de canalizar las expectativas en cuanto a mejora social, individual e intergeneracional. La polarización, la crispación y la fragmentación políticas que atenazan a las democracias en América Latina han profundizado la parálisis de los gobiernos e impedido poner en marcha reformas estructurales para potenciar el músculo fiscal de las administraciones, palanca para diseñar políticas públicas más eficaces y eficientes y responder a las expectativas de la población.

Los sistemas democráticos latinoamericanos no sólo sufren un proceso de desgaste y creciente desafección ciudadana, sino que tampoco han logrado evolucionar al compás del cambio social, económico y tecnológico. La elite política luce desconectada de la realidad social pues continúa apelando a políticas clientelares, al tacticismo político-partidista y a la corrupción para gestionar lo público. Unas estrategias que la separan de unas clases medias heterogéneas y amenazadas que buscan respuestas rápidas a sus acuciantes e inmediatos problemas socioeconómicos y de representación política.

La alternativa iliberal, que encarnan desde la izquierda y la derecha figuras como Bukele, Bolsonaro, López Obrador, José Antonio Kast y Rafael López Aliaga, promete soluciones sin demoras y comunicación directa por encima y al margen de una institucionalidad liberal-democrática que conlleva procesos más complejos, de búsqueda de consensos, largos y, en ocasiones, difíciles de comprender en toda su dimensión. La propuesta antiliberal construye un universo de nuevas identidades colectivas basadas en la creación de adversarios fácilmente definidos (la clase política denominada tradicional) retroalimentando la vigente crispación polarizante y, a la vez, apelando a los sentimientos y a la frustración de expectativas para ganar apoyo.

Por primera vez desde los años 60, las democracias latinoamericanas tienen ante sí un modelo alternativo. Ya no son las dictaduras militares basadas en la doctrina de la seguridad nacional, sino que ahora son regímenes iliberales (autoritarios y ajenos a la institucionalidad republicana). Que la región se deslice hacia un lado o permanezca dentro de los parámetros democráticos dependerá de dos circunstancias. En primer lugar, de la fortaleza de las propias instituciones, que son mucho más sólidas en países como Brasil y México que en El Salvador o Guatemala. Y, en segundo lugar, su sobrevivencia estará vinculada a la capacidad de los Estados y de los sistemas políticos y de sus elites por cambiar, adaptarse a los nuevos tiempos y modernizarse: los Estados, abandonando los vicios del pasado (clientelismo y corrupción) y apostando por construir administraciones eficaces y eficientes capaces de impulsar políticas públicas de largo plazo apoyadas en sólidas alianzas público-privadas y en la garantía del respeto a la seguridad jurídica; y los sistemas políticos y partidistas, mejorando su capacidad para representar a la ciudadanía y canalizar las demandas.

Es muy probable que todos estos problemas continúen agravándose cuando la pandemia comience a quedar atrás y la resaca deje a la vista sus catastróficos efectos sociales, económicos y, también, individuales. Entonces emergerá la necesidad de articular un nuevo contrato social que permita gestionar mejor la reconstrucción y elaborar nuevos marcos legales, políticos e institucionales que propicien la cohesión social y fortalezcan la institucionalidad democrática. Es necesario incrementar el vínculo entre la ciudadanía y el Estado. Para ello, las elites deben dar respuesta a las demandas de la gente a fin de evitar que la pérdida de legitimidad, expresada en una creciente desafección ciudadana, ponga en riesgo la continuidad y estabilidad del sistema. Pero para que esto sea viable es necesario una cierta previsión, dejando de lado la improvisación, las viejas peleas y dicotomías (público vs privado, por ejemplo) y la creciente crispación polarizante, tan propias de América Latina. Para ello, el concurso de las elites, de todas las elites (económicas, políticas, sociales, culturales, deportivas, nuevas y viejas), será más necesar

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @ RNCASTELLANO


1 Prueba de estas opiniones contrapuestas se ven en los ARI recientemente publicados de Román Ortiz y Rut Diamint: Román Ortiz (2020), “¿El regreso de los generales?: relaciones civiles-militares en América Latina en tiempos de pandemia”, ARI nº 135/2020, Real Instituto Elcano, 1/XII/2020, ; y Rut Diamint (2021), “Predilecciones autoritarias: el papel de los militares en América Latina”, ARI, Real Instituto Elcano.

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<![CDATA[ Predilecciones autoritarias: el papel de los militares en América Latina ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari37-diamint-predilecciones-autoritarias-papel-de-militares-en-america-latina 2021-03-24T10:10:21Z

En 2020, América Latina ha visto como en el centro de las medidas contra el COVID-19 los gobiernos recurrieron a las fuerzas armadas para resolver el problema. Este análisis advierte sobre el autoritarismo y la militarización que supone su inclusión en la vida pública.

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Tema

Durante todo 2020, América Latina ha visto como en el centro de las medidas contra el COVID-19 los gobiernos recurrieron a las fuerzas armadas para resolver el problema. Este análisis advierte sobre el autoritarismo y la militarización que supone su inclusión en la vida pública.

Resumen

En un contexto de debilitamiento de las democracias en el mundo, en América Latina, que no alcanzó el grado de construcción republicana genuina, se produce un empoderamiento de las fuerzas armadas. Los militares han sido destinados a combatir la inseguridad, a convertirse en un pseudo partido político y, en este último año, en ocuparse de sostener la salud pública. Ante la evidencia de que el COVID-19 ha traído numerosos cambios, la oficialidad viene legitimando su presencia en los espacios públicos ciudadanos. ¿Es esta una remilitarización de la política? ¿Es este proceso un avance del autoritarismo en la región? En este marco, el empoderamiento de las fuerzas armadas se vuelve peligroso y complejo. Una retórica guerrera, represiva y punitiva se expande en varios países de la región, donde el virus se identifica como un enemigo político y militar. Ante todo ello, la sociedad atemorizada acepta, atemperada, la cesión de sus derechos.

Análisis

Democracia y ficciones

La democracia tiene pocos años en América Latina. El proceso de transición comenzó en 1979 en Ecuador, pero sólo en 1990 fue mayoritario el número de democracias.1 Treinta años en términos de historia política es un breve período. La remoción de los legados autoritarios fue extremadamente compleja y, en la mayoría de los casos, insuficiente. Por ello, la herencia de una tradición política autoritaria permea las imperfectas democracias de América Latina. Aún más, se podría sostener que en América Latina no se alcanzó una genuina democracia, salvo en muy contados casos.

La región cuenta con numerosas ficciones democráticas. Parlamentos que funcionan como anexos del Ejecutivo, abriendo las puertas y cubriendo la apropiación de recursos económicos para fines políticos, constituciones a medida de los gobernantes de turno, procesos revolucionarios que esparcieron planes económicos y sociales pero no crearon trabajos legítimos, estigmatización de grupos vulnerables y diferentes, y manipulación de los partidos políticos. La democracia supuestamente no se afirma, debido a las graves desigualdades socioeconómicas, una cultura política acostumbrada al ejercicio de la violencia y la impunidad, y una brecha entre ciudadanos que no se sienten parte de una misma comunidad.

Mientras que en tiempos de las transiciones a la democracia el control civil y el castigo ante la impunidad eran dos requisitos insoslayables de la construcción republicana, en las últimas décadas se observó un decaimiento de los principios de la democracia liberal. Varios presidentes una vez en el gobierno, olvidaron el mandato institucional y, para permanecer en el poder, recurrieron a los militares.

No alcanza con que las elecciones sean una rutina. Enseñó Guillermo O’Donnell que la democracia en la región se vio caracterizada por la delegación o concentración de poder versus una representación asentada en las legislaturas y la aceptación de la diversidad política. La tesis de la irreversibilidad del progreso democrático queda cuestionada, ya no por los tradicionales golpes militares, sino por la utilización de las fuerzas armadas como recurso político. En consecuencia, se produjo una ampliación de funciones de los uniformados. Los militares acataron el mandato del poder ejecutivo, pero no lo hicieron en función de cumplir con las instituciones y normas del Estado, sino obedeciendo los deseos de un jefe de Estado o de un partido político.

Se utilizaron militares para combatir la inseguridad, decisión poco racional desde la perspectiva del gasto público, pues desvía la finalidad de la fuerza, cuyos objetivos son anular la capacidad de acción de una fuerza similar contra el Estado. Ello es muy diferente de la finalidad de las policías, cuyo requerimiento es imponer la ley. Asimismo, pasaron a convertirse en un pseudo partido político, sosteniendo presidentes cuestionados por su legalidad y arbitrariedad. En ambos casos, se produjo un daño colateral en varias naciones de la región: los abusos contra los derechos humanos. Además, sus resultados no son eficaces, pues los militares no están preparados para prevenir el crimen y en las dictaduras evidenciaron su incompetencia para manejar la política.

Otro ejemplo de esta ampliación de funciones es ubicar a las fuerzas armadas en el sostén de la salud pública. Se recurre nuevamente a la noción de salvadores de la patria que en el pasado en varios países llevó a sangrientas dictaduras. Se recupera un ethos militarista: la eficiencia, la disciplina, la jerarquización, la organización y las restricciones. En este panorama desolador y caótico, las fuerzas armadas otra vez son el resguardo moral.

Sabemos que el concepto de seguridad ha evolucionado desde una lógica de disuasión nuclear a una visión más amplia y, por eso, menos determinada. Las amenazas globales identificadas por la mayoría de las naciones comprenden actualmente al terrorismo y los grupos armados no estatales, la ciberseguridad que elude las lógicas geográficas, el impacto de migraciones masivas, los efectos del cambio climático, las pandemias y los tráficos ilegales que incluyen el narcotráfico. Todas estas amenazas ponen en cuestión el papel tradicional de los militares que ha sido enfrentar a una o varias fuerzas armadas nacionales, para aniquilar la capacidad de destrucción de un enemigo sobre el propio territorio, o para neutralizar las agresiones de una fuerza a los valores y forma de vida de una sociedad. En un mundo cada vez más violentado por conflictos no militares se pone en cuestión la oportuna división entre la seguridad externa e interna. Esta ampliación afecta directamente a los valores e instituciones democráticas. Todas estas amenazas, además, tienen la particularidad de que sólo pueden ser neutralizadas en conjunto con otros países. O sea, son transnacionales. Todas ellas, también, tienen la cualidad de debilitar las nociones de control civil democrático de las armas. Finalmente, estas acciones ponen en cuestión el papel y la preparación militar.

Militares y pandemia

Es innegable que el COVID-19 trajo numerosos cambios. Los equipos de salud pública y privada se vieron desbordados en un trabajo continuo e incierto, sin retribuciones estatales suplementarias. La economía se paralizó o se redujo, mientras el confinamiento inmovilizaba a numerosos trabajadores. Pese a la existencia de instituciones multilaterales globales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS), los países eligieron estrategias individuales y aisladas de la comunidad internacional. Muchos gobiernos impusieron restricciones a la libertad individual en favor de evitar contagios masivos. En la mayoría de los países se recurrió a las fuerzas armadas, que patrullaban ciudades y fronteras, se encargaban del transporte, organizaban ollas populares, vacunaban, fabricaban mascarillas o ejercían vigilancia en las casas y las calles.

Es un regreso casi triunfal de la oficialidad a los espacios públicos ciudadanos. ¿Es esta una remilitarización de la política? En ese marco, precario, el empoderamiento de las fuerzas armadas se vuelve peligroso y complejo. La vulneración de la legalidad, la no discriminación y la falta de respeto a los derechos humanos tienen consecuencias en la consolidación de un modelo democrático. Por cierto, las fuerzas armadas tienen una innegable capacidad de organizar una operación logística en tiempo récord. Pero son más eficientes los estudiantes de medicina para vacunar que un soldado. Los organismos de la sociedad civil, que día a día suplen las carencias del Estado, conocen mejor como satisfacer las necesidades de la población con carencias, más que un grupo de sargentos.

Se parte de la idea de que no se trata de un regreso de los militares a desempeñar tareas que no son específicamente militares, pues nunca se retiraron efectivamente de la escena política. Resignaron espacios, es cierto. Pero en la medida que pudieron recuperar cierto protagonismo lo hicieron sin dudar: ¡primero la patria! Traducido a su formación cuartelar, esto significa primero la institución de las fuerzas armadas, columna vertebral de la nación. Su mentalidad está forjada por la idea de aprender a obedecer, así como a mandar. En definitiva, los presidentes generalmente elegidos por un período, o dos, mientras que las fuerzas armadas siguen estando, son más permanentes y están al resguardo de –sostienen– los valores patrióticos.

¿Que obtienen a cambio las fuerzas armadas? Reconocimiento, cuotas de poder, restitución de legitimidad y recursos, todo ello en un juego peligroso que vuelve a desinstitucionalizar a las entidades armadas. Lo realizan acompañadas por un discurso de disciplina, valores y respeto que identifica el esfuerzo estatal de proveer salud pública en términos de guerra.

Esto no es una originalidad latinoamericana. El presidente de Francia, Emmanuel Macron, se expresó en la misma dirección el 16 de marzo de 2020: “Estamos en guerra, sí en una guerra sanitaria. No luchamos ni contra un ejército ni contra otra nación, pero el enemigo está aquí, invisible, esquivo y avanzando. Y eso requiere nuestra movilización general. Estamos en guerra”.

Pedro Sánchez, presidente del Gobierno español, no se quedó atrás: “Esos números reflejan también la magnitud del desafío ante el que nos estamos enfrentando. La fuerza del enemigo que nos ha invadido, su enorme peligro. Desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, nunca la Humanidad se había enfrentado a un enemigo tan letal para la salud y tan pernicioso para nuestra vida económica y la social… La potencia destructiva del virus no distingue territorios ni colores políticos. No elige las ciudades, tampoco elige los países por el color político de su gobierno. Estamos inmersos en una guerra total que nos incumbe a todos”.

El primer ministro del Reino Unido, Boris Johnson, estableció un “plan de batalla” para contener el avance del virus. EEUU, Polonia y Hungría también recurrieron a la simbología de la guerra para legitimar las acciones de control sobre la población ante el COVID-19. Joseph Borrell, alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, citado en un interesante artículo del diario Le Monde del 23 de junio de 2020, lo dijo en otro lenguaje: “La salud es una cuestión de seguridad”. Las referencias simbólicas y el tratamiento discursivo de la pandemia refuerzan las metáforas guerreras, de violencia y de sumisión.

De todas formas, hay una amplia diferencia de los efectos que esta retórica tiene en Europa con nuestra región. La intervención socio-política de los militares en Europa no pone en riesgo los principios democráticos. El respeto a las instituciones y la división de poderes está internalizado y además están resguardados por los principios de la UE.

En cambio, nuestros países funcionan como ficciones democráticas más que plenas repúblicas. La división de poderes es doblegada continuamente y las operaciones políticas socavan tanto a los otros poderes estatales como a los mecanismos de control institucional. Se naturaliza la violencia estatal y se consiente que los militares sean un enclave autoritario permanente en las sociedades latinoamericanas. Esa naturalización de la violencia estatal tapa las deficiencias de las políticas públicas.

Está claro que Chile, Uruguay y Costa Rica se destacan del resto de los países de la región por su alto desarrollo democrático. Sin embargo, en países que tienen una institucionalidad asentada y respetada, los militares tuvieron un papel preponderante. El presidente chileno, Sebastián Piñera, alertó en octubre de 2019, ante las manifestaciones ciudadanas, que el país estaba en guerra. El jefe de la Defensa Nacional de Chile, el general Javier Iturriaga, declaró al día siguiente que él no está en guerra con nadie. Hay dos interpretaciones sobre este hecho. Una que lo considera un freno a la militarización aclamada por el presidente; otro razonamiento, que resulta más preocupante, es que un jefe militar desautoriza a su comandante supremo, el presidente Piñera.

Una región desarticulada

En el gobierno de Jair Bolsonaro los militares han sido favorecidos, contando actualmente con 10 ministros militares de un total de 20 y, además, más de 100 militares ocupan puestos de segundo y tercer nivel jerárquico. Los intereses militares están blindados. Ante la virulencia del virus que afecta al país, Bolsonaro ha minimizado los riesgos de la pandemia: “¿Que si algunos morirán por el virus? Sí, morirán. Algunos porque ya tenían alguna deficiencia preexistente; otros, porque les pillará desprevenidos. Lo lamento. Mi madre, que tiene 92 años, si coge algo creo que nos deja. Pero no podemos crear todo ese clima que hay por ahí. Perjudica a la economía”.

En marzo de 2019 el gobierno de Bolivia dispuso el “Estado de alarma en todo el territorio nacional debido a la pandemia del Covid-19”. Por medio del mismo se suspendieron actividades laborales y actos públicos. Las fuerzas armadas quedaron como las responsables de controlar el acatamiento de las medidas. Ante la reacción ciudadana por estos controles, el jefe de las Fuerzas Armadas, el general Sergio Orellana, dijo que han detectado la presencia de “grupos de personas con armamento” y que eso es terrorismo, justificando la violencia aplicada.

Lilian Bobea, en una publicación de FESCOL, argumenta que en República Dominicana, en medio de la reafirmación de una relación Estado-sociedad de carácter clientelar y patrimonial, en la cual los militares han sido juez y parte, se intensificaron las funciones militares en los ámbitos de la gestión militar de riesgos y desastres naturales, la gestión de la cooperación internacional, la seguridad pública, la protección ambiental, el control fronterizo y la securitización sanitaria.

Las fuerzas armadas de Honduras, en un video oficial publicado en junio de 2020, muestran a un conjunto de soldados, y uno de ellos dice: “Por tu seguridad y la de tu familia: ¡quédate en casa!”, armado con un fusil de asalto.

Ante el virus, el presidente colombiano Iván Duque aumentó el despliegue de 87.000 militares y extendió el servicio militar obligatorio durante tres meses más. Ejército y policía patrullan las calles, los mercados y las fronteras.

El presidente salvadoreño Nayib Bukele ha avanzado sobre la separación de poderes, que produce una intensificación de la militarización de la esfera pública. El 8 de abril de 2020 la Corte Suprema del país dictaminó que las violaciones del toque de queda no justifican detenciones arbitrarias por parte de la policía y el ejército, pero el presidente Bukele afirmó que no cumplirá con la decisión del máximo tribunal.

Venezuela es un caso peculiar, en el cual las fuerzas armadas mantienen una relación ambigua con el gobierno, con una abierta partidización de la elite militar a favor del régimen. El gobierno de Venezuela etiqueta a quienes puedan haber estado en contacto con el coronavirus como “bioterroristas”. El presidente Maduro no afronta una emergencia sanitaria, sino que el virus se identifica como un enemigo político y militar.

En México numerosas facultades del gobierno civil, incluyendo la seguridad pública, se han trasladado a las fuerzas armadas. Resulta contradictorio que los fracasos de los militares para controlar el narcotráfico no sean tenidos en cuenta al desplegarlos ahora para la lucha contra el COVID-19.

Ante todos estos movimientos de carácter represivo o de vigilancia, ¿realmente genera tranquilidad ver uniformados en los barrios marginales? No parece que puedan dar soluciones mejores que los equipos de medicina. Tampoco parecen ser más eficientes en elaborar y repartir comida que los numerosos comedores populares que suelen abastecer con o sin pandemia a las poblaciones con carencias. No tienen mayor legitimidad los militares para hacer cumplir las restricciones de circulación y transporte. En todo caso, pueden provocar más miedo.

La ausencia ciudadana

Es sugestivo que, mayormente, los ciudadanos ignoren las consecuencias de estas nuevas funciones militares. Antes, en tiempos de dictadura, una ciudadanía reclamaba a sus gobiernos rendición de cuentas para evitar el uso arbitrario del poder. Frente a abusos sistemáticos cometidos por los militares se crearon numerosas asociaciones de la sociedad civil que defendían los derechos sociales, políticos y humanos. Actualmente, varias de estas organizaciones han modificado sus intereses y no demandan ni interpelan al poder. Se han visto numerosas manifestaciones por el carácter represivo y el aumento de la presencia de militares en los asuntos públicos, pero son mayormente ciudadanos auto-convocados.

Así es que ante la pandemia se ha pasado de una ciudadanía temerosa de los uniformados a una que aplaude emocionada a los militares como salvadores de la patria. Esta ampliación de funciones es una realidad que se viene dando desde hace ya dos décadas. El acatamiento ciudadano es contrario a las demandas de control sobre el gobierno. Ya no se incita al escrutinio de agencias, ni se investigan funcionarios. El miedo supera a las auditorías.

Un ciudadano es apresado por no usar mascarilla en la calle. Otro habitante es detenido por traspasar límites provinciales (¿aduanas internas?). Es incierto poner un límite entre el cuidado de la salud de la población y los excesos arbitrarios sobre las leyes. Aún más, gran parte de la aplicación de las normas impuestas por el Poder Ejecutivo quedan en manos de la institución castrense. Los militares se entrenan para combatir enemigos, no para rivalizar contra sus propios ciudadanos. El uso de la fuerza no es gradual, ni ordenado por ley. Lo más probable es que cuando un militar confronta a un ciudadano despliegue las estrategias que aprendió para salir victorioso en una guerra.

Por otra parte, esta militarización conlleva visiones más punitivas que permean a una comunidad. En extremo, el nombrado caso de Maduro en Venezuela que tilda a los enfermos de bioterroristas. Otro ejemplo nefasto es la represión y confinamiento que el gobernador de la provincia de Formosa lleva adelante en Argentina.

La militarización de las calles, los toques de queda, la intromisión en datos personales, la delación entre vecinos, los paliativos ofrecidos por soldados y la regulación de la vida privada en función de proteger la salud de la población, admite ante una ciudadanía atemorizada la cesión de sus derechos y la aceptación de una imposición punitiva.

Mientras tanto, nos acostumbramos a que se tipifique el delito de “atentado contra la salud pública”, que se hacinen a decenas de ciudadanos en centros de detención, por no haber respetado la cuarentena, o que arbitrariamente se establezca un toque de queda. Entonces, se naturaliza la intimidación y la sociedad se acostumbra a un umbral de violencia más alto. El uso de la fuerza sobrepasa límites tras el argumento de primar la salud de la población. Los ciudadanos no temen esa cesión de espacios de poder y control. La ampliación del poder militar reduce la capacidad civil para supervisarlo. En democracias débiles, pendulares, anómicas, todo conduce a un impulso autoritario.

Conclusiones

Coincido con Adam Isacson quien advierte, en una publicación de WOLA del 20 de julio de 2020: “Cuando termine la pandemia, los líderes civiles no solo tendrán que lidiar con las secuelas de las bajas masivas y las economías en desintegración, sino también con el envío de un ejército empoderado de regreso al cuartel”.

Los militares han sumado protagonismo sin ruido. Ya no retumban las botas en las casas presidenciales. Ya no desfilan los tanques por las avenidas de la ciudad. Ya no imponen una sociabilidad marcial. Pero detrás de muchos presidentes, como puede constatarse en fotos publicadas en los medios de prensa en octubre de 2019, los uniformes otorgan legitimidad ante los cuestionamientos de los habitantes. Ahora, con la prevención del virus, es como si la gente considerase el nuevo statu quo una consecuencia natural e inevitable de la pandemia.

La fragilidad democrática suele ser una estrategia política. Se moviliza a la población con una retórica en la cual las normas están ausentes. Carencias en la gestión democrática dependen en mayor medida del sistema de partidos políticos, de la capacidad de influencia de la sociedad civil y de las características del liderazgo político. Un defectuoso control civil democrático de las fuerzas armadas contribuye, en tiempos de pandemia, a incrementar las carencias democráticas. El dilema que se presenta es difícil de resolver: ¿aceptamos una creciente militarización o aceptamos que un Estado deficiente no aporte los recursos para prevenir el virus? Posiblemente no haya solución. No obstante, es primordial que la ciudadanía sea consciente de los riesgos que acarrea, en democracias ficcionales, el empoderamiento de los militares.

Rut Diamint
Investigadora principal de CONICET y profesora en la Universidad Torcuato Di Tella, en Buenos Aires


1 Entre 1989 y 1990 hubo elecciones en Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay.

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<![CDATA[ España en el mundo en 2021: perspectivas y desafíos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/policy-paper-espana-en-mundo-2021-perspectivas-desafios 2021-02-25T12:20:50Z

Novena edición del trabajo colectivo que elabora anualmente el Real Instituto Elcano para analizar la posición internacional de España durante 202, cuya coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia del COVID-19, y hacer balance de lo ocurrido durante el anterior.

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Ver también:

Resumen

Ésta es la novena edición del trabajo que elabora el equipo de investigadores del Real Instituto Elcano para analizar los principales rasgos del escenario internacional en el nuevo año y los desafíos a los que debe enfrentarse España durante 2021. La coyuntura viene lógicamente marcada por la pandemia y el análisis se centra en cómo su impacto afectará en los próximos meses a la posición internacional del país, a la Unión Europea (UE) y al resto del mundo. El documento arranca con un panorama general de la política exterior española donde destaca el propósito del Gobierno de impulsar, en un contexto de crisis sanitaria y económica y de fuerte polarización política interna, una nueva Estrategia de Acción Exterior. En esta primera sección también se analizan las cuestiones relativas a la presencia global de España, la gestión de la imagen del país y la diplomacia cultural.

A continuación, se examinan los efectos sobre España de las perspectivas económicas mundiales en sus distintas facetas (estímulos fiscales, estabilidad financiera, comercio, energía, demografía y dinámicas migratorias) y las principales amenazas a la seguridad. Esa dimensión está marcada por la rivalidad geopolítica dominante entre Estados Unidos (EEUU) y China, que entra en una nueva etapa por la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, e incluye el tratamiento de las cuestiones de defensa y del terrorismo yihadista. La tercera sección analiza el papel de España en los asuntos globales y en los foros de gobernanza multilateral, donde este año adquiere singular importancia la gestión de la salud pública y la transformación tecnológica, mientras la Agenda 2030 sirve de marco para articular los contenidos relativos a la cooperación al desarrollo, la acción climática, la promoción de los derechos humanos y la igualdad de género. En cuarto lugar, se examina el momento actual de la UE y sus esfuerzos para dar respuesta a la crisis junto a otros asuntos como la Conferencia sobre el futuro de Europa, la nueva relación con el Reino Unido o la rivalidad con Rusia. El documento realiza finalmente un repaso a los desafíos de la acción exterior española en los diferentes espacios regionales: EEUU, América Latina, Magreb y Oriente Medio, África Subsahariana y Asia–Pacífico, para cerrar con unas conclusiones.

Contenidos

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

  1. La acción exterior entre la pandemia y la renovación estratégica
  2. Perspectivas económicas y de seguridad
  3. España y los desafíos globales
  4. España y los desafíos europeos
  5. España y los desafíos regionales

Conclusiones

Presentación: ¿qué podemos esperar de 2021?

Por noveno año consecutivo, el Real Instituto Elcano publica un documento que examina las perspectivas y desafíos internacionales del nuevo año desde un enfoque español. Aunque estas palabras de presentación siempre han tenido un contenido institucional dominante, me ha gustado añadir también una breve reflexión de fondo sobre el año y de ahí la apostilla “¿qué podemos esperar?” que invariablemente he introducido en estas casi 10 ediciones de la serie. La cuestión es que, en 2021, más que esperar, desesperamos, y lo que hacemos es ansiar que termine la espera. Pocos sentimientos más nítidos y compartidos literalmente por todo el mundo que ese anhelo de recuperar cuanto antes la situación de relativa normalidad que la pandemia nos ha arrebatado. De volver, simplemente, a la situación de hace justo un año.

No obstante, y para demostrar que las sensaciones de desazón son siempre relativas, recuerdo que antes incluso de que el coronavirus fuese una noticia secundaria que los corresponsales de prensa en China mencionaban en la sección de internacional de periódicos o telediarios, ya pensábamos que vivíamos malos tiempos. En mi felicitación navideña que precedió al malhadado 2020, decía que todo a nuestro alrededor parecía desmoronarse. Quién podía pensar que las dos grandes democracias del mundo, el Reino Unido y EEUU, a las que he admirado siempre, estarían en la deplorable situación del Brexit o de una presidencia de Trump que parecía no tener fin. Que Francia ardía casi cada semana, que Italia no sabíamos por dónde caminaba, que América Latina se arrastraba desde el Rio Grande a la Patagonia entre revueltas populares y Estados fallidos, o casi. Y que aquí en casa, cuando creíamos por fin haber normalizado España (otro país europeo más, una democracia aburrida, como debe ser), resulta que sí, que éramos otro país europeo más, pero con todos sus problemas y pocas de sus soluciones. Europa no es ya la solución de nuestros problemas, como vaticinó Ortega, sino una más de nuestras cuitas.

A veces digo que el futuro no es lo que era, pero, como se ve, resulta que el pasado tampoco. Idealizamos la situación de hace tan solo 365 días, que no era en absoluto envidiable, y tal vez tendemos a exagerar los males presentes, sin reparar quizá en sus lados esperanzadores. Ya he advertido otros años en esta sección sobre esa tendencia a fijarnos solo en los aspectos negativos de la realidad mundial y no apreciar los avances o el simple transcurrir sin graves sobresaltos. Es un efecto del sesgo de los medios de comunicación. Good news is no news, las buenas noticias no venden aunque, como señalaba el viejo Hegel, los períodos felices de la humanidad carecen de historia, en ellos no pasa gran cosa. Justo al contrario de lo que ahora nos ocurre, anegados de noticias, usualmente no buenas. Una pequeña anécdota personal: cuando me llegan las noticias sobre España de la prensa extranjera, que elabora a diario el Real Instituto Elcano, casi las valoro al peso. Mucho peso, mucho papel, mala cosa.

Por supuesto que, para todas aquellas tragedias que ha supuesto la enfermedad, ese mal de muchos no es consuelo, y resulta casi frívolo querer sugerir tal cosa. No lo estoy haciendo. Sin duda, el COVID–19 quedará en nuestra memoria para siempre como un azote que nos arrebató muchas vidas, generó mucho dolor (todavía por estallar), agotó a sanitarios y servidores públicos, arruinó negocios, dificultó la educación e impidió a todos disfrutar de muchos abrazos. Pero sí quiero decir que, como analistas, siempre hay que sobreponerse a esa tentación (tan alimentada por las redes sociales) de explotar el miedo.

Ahora tenemos perspectiva para valorar que, sin perjuicio de los graves problemas que existían, tampoco estábamos tan terriblemente mal hace un año. Y estoy seguro de que pronto valoraremos también las luces que se encendieron mientras padecíamos la sombra generalizada de muertes, urgencias hospitalarias abarrotadas y confinamiento. Podemos fijarnos en la enorme vulnerabilidad que 2020 nos ha mostrado, pero también en el hecho de que la humanidad entera haya tomado conciencia de que se enfrentaba a una misma experiencia y que debía responder unida (algo que ni siquiera puede predicarse del otro gran desafío global que es el cambio climático). Y, entre otras alegrías que matizan la calamidad, hemos asistido al espectacular desarrollo tecnocientífico de la vacuna, celebrado el paso adelante en la integración europea y el final del Brexit y, sobre todo, respirado aliviados por el relevo en la Casa Blanca. Aquí en casa, aunque no puedo evitar la preocupación por un panorama tan polarizado y esa duradera tormenta perfecta de crisis económica, política y territorial, la calidad del sistema democrático inaugurado en 1978 encaja golpes, fuertes, pero resiste, pese a quien pese. Y nuestra política exterior, aunque también sufre por un contexto doméstico muy delicado, no se desvía de los parámetros estratégicos euroatlánticos.

Pues bien, nuestra voluntad con esta publicación es, una vez más, hacer esa mirada ponderada. Advertir peligros y debilidades. Pero también apuntar avances y fortalezas. Y, al mismo tiempo que se hace un repaso a los grandes temas del contexto internacional y europeo en el momento actual o que se explora cierta prospectiva sobre cómo evolucionará la agenda en el horizonte inmediato, introducir una mirada específicamente española. Dónde se coloca nuestro país en cada uno de los ejes temáticos y geográficos que examinamos; y qué es lo que podría hacerse para defender mejor, a corto, pero también a medio–largo plazo, nuestros intereses y valores. El equipo completo de investigadores, desde el campo de especialización de cada uno, bajo la coordinación de Ignacio Molina, pero conformando un producto coral, analiza todo eso de modo simultáneo y con el máximo rigor posible.

Un enfoque riguroso que es ya marca del Real Instituto Elcano y que no deja de proporcionar satisfacciones, incluso en un año tan complicado donde la mayor parte de nuestras actividades tuvieron que realizarse de modo virtual, sin que, por cierto, eso impidiese la visita presencial de SSMM los Reyes a final de mayo a la sede del Instituto, justo cuando acababa el estado de alarma, para analizar con expertos internacionales la situación de la pandemia en el mundo. Ahora que se van a cumplir 20 años desde nuestra fundación, es imposible no agradecer ese apoyo activo de quien durante todo este tiempo ha sido y es nuestro presidente de honor, primero como Príncipe de Asturias y luego como Rey Felipe VI. Un apoyo que tratamos de corresponder trabajando a favor de los intereses y valores de España en el mundo. Reflexionando con rigor e independencia intelectuales sobre los cambios que se están produciendo en el orden internacional, en el proceso de integración europea y en el papel que nuestro país puede y debe desempeñar en ambos.

El teletrabajo ha potenciado nuestra productividad con numerosas publicaciones y un sinfín de actos virtuales. La audiencia de nuestra producción ha aumentado significativamente. Las visitas a la web se han incrementado hasta superar los dos millones en 2020. Y las menciones en medios de comunicación se han casi duplicado hasta llegar a más de 4.000, destacando especialmente la presencia en medios de comunicación internacionales (casi la mitad de las totales). Además, 2020 nos ha traído la gran satisfacción de saber que el Real Instituto Elcano ha ascendido, al menos en lo que se refiere a reputación entre sus pares, al segundo puesto de think-tanks de Europa Occidental y al 11º del mundo de los dedicados a Política Exterior y Relaciones Internacionales, según el 2020 Global Go To Think Tanks Index (GGTTI) que elabora cada año la Universidad de Pensilvania. Un reconocimiento que debe servir como acicate e incentivo. No es verdad, y lo sabemos: no somos mejores que Chatham House o la alemana SWP, pero quizá podemos hacer que este vaticinio acabe siendo una profecía autocumplida.

Pero no nos paramos en los éxitos logrados. De cara a 2021, nuestro Plan de Actuación es más nutrido que nunca y está lógicamente marcado por el COVID–19 y el análisis de cómo afectará al devenir de nuestro país, de la UE y del resto del mundo. Abordaremos de manera prioritaria y transversal los esfuerzos que se deberán realizar desde España para aprovechar los recursos e iniciativas impulsados desde el ámbito europeo en respuesta a la crisis, y que ofrecen una oportunidad única para acelerar (y reorientar, al menos en algunos ámbitos) la imprescindible modernización económica, social e institucional de nuestro país. Este reto otorga mayor sentido, si cabe, al trabajo que ya veníamos impulsando sobre el ecosistema de influencia de España en la UE desde nuestra Oficina de Bruselas, que nos está permitiendo comprender mejor cómo se pueden moldear algunas de las grandes políticas europeas, como son las tecnológicas e industriales, o las centradas en la energía y el cambio climático, sin olvidar las que han adquirido un renovado protagonismo a raíz de la crisis, como las dedicadas a la dimensión social del proyecto europeo, las migraciones, la sanidad o la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, seguiremos estudiando el papel que la UE puede desempeñar en el escenario internacional. La pandemia ha recrudecido la rivalidad entre EEUU y China, por lo que resulta obligado analizar el posicionamiento de la UE ante dicho fenómeno, sobre todo a la luz de la llegada de Joe Biden a la presidencia estadounidense que permite pensar en una relación transatlántica más equilibrada. A su vez, ello podría influir en el debate actualmente en curso sobre el futuro de la OTAN, al que también prestaremos atención. Y a las consecuencias de la rivalidad geopolítica entre Washington y Pekín para la relación de la Unión y sus Estados miembros con las distintas regiones relevantes para España, como América Latina, el Magreb, Asia–Pacífico y África Subsahariana (españoles por favor, volvamos a mirar al sur de una vez). A nivel global, la pandemia parece también haber acelerado algunas de las grandes tendencias que ya veníamos examinando, como la digitalización, la desinformación, el proteccionismo, las debilidades de la gobernanza multilateral y la dualización de nuestras sociedades (globalizados versus territorializados) generando mayor desigualdad e incluso pobreza absoluta.

Por supuesto, la crisis sanitaria, económica y geopolítica derivada del virus no puede hacernos perder de vista otras temáticas importantes no directamente relacionadas, como el terrorismo yihadista, la agresividad de Rusia o el Brexit. Por último, cabe mencionar que inauguraremos una nueva línea de trabajo sobre el papel de las ciudades globales, como Madrid o Barcelona, en el orden internacional, aprovechando la reciente incorporación del Ayuntamiento de Madrid a nuestro Patronato. Seguimos cansinamente pensando el mundo como un orden de Estados (eso nos dicen las estadísticas), como si fueran mónadas auto–subsistentes, cuando la globalización muestra que la estructura profunda del mundo –el verdadero deep state– es un orden de flujos societarios entre grandes (ya inmensas y crecientes) áreas metropolitanas. El mundo futuro, al menos su infraestructura, puede que sea más de las áreas metropolitanas que de los Estados.

Antes de terminar, no puedo obviar una nota personal porque estas palabras, que son de presentación, también tienen que servir de despedida. Son las últimas en mi calidad de presidente y quiero aprovechar para expresar mi satisfacción y gratitud a toda la comunidad que conforma el Real Instituto Elcano por estos nueve años. Al Patronato y su Comisión Ejecutiva, a los miembros del Consejo Científico, al vicepresidente y al director, y por supuesto a todo el equipo humano que ha hecho posible tanto logro. Creo poder afirmar que el Instituto está hoy consolidado. En la parte investigadora, lo demuestra la ambición de los proyectos, el impresionante y creciente número de publicaciones, el plantel de brillantes investigadores (que es multidisciplinar y roza la igualdad de género), las numerosas actividades desarrolladas, o los 24 Grupos de Trabajo que funcionan en la actualidad (integrados por un conjunto de 800 especialistas). En la parte institucional, destaca un Manual de Transparencia y Buenas Prácticas cuyos contenidos se respetan, una participación en las más importantes redes internacionales de think-tanks, o una financiación sólida y diversificada (17% de patronos públicos, 66% de privados y un 17% de otras fuentes, incluyendo proyectos competitivos) que nos otorga estabilidad y autonomía. Pero todavía queda mucho margen para la mejora y estoy seguro de que el nuevo presidente, José Juan Ruiz, liderará nuevos progresos. Desde aquí le deseo la mejor de las suertes y mi total colaboración desde el Patronato.

Y les dejo ya con la lectura del trabajo. Verán que en 2021 el protagonismo seguirá siendo de la pandemia o, más rigurosamente, de su impacto. Hace unos meses reflexionaba sobre las consecuencias duraderas que tendrá, no sólo en el ámbito sanitario o económico sino también en el social y político. Y expresaba mi temor de que ahora se impusiera el instinto de buscar refugio en lo conocido, en la tribu, la nación, la religión, las comunidades “naturales”, para intentar blindarse, en paradójica negación de la indiscutible experiencia cosmopolita que se ha vivido. Pues sociedad tras sociedad, y ante el miedo y la incertidumbre hemos buscado refugio envolviéndonos como caracoles asustados en una doble concha institucional: las familias y los hogares, de una parte y, sobre todo, los Estados, que salen enormemente fortalecidos de la pandemia.

En las relaciones internacionales ya hemos asistido a algo de eso y ni siquiera el área Schengen ha resistido el cierre de fronteras. A corto plazo, a pesar del esfuerzo contra la enfermedad que ha compartido toda la humanidad, no ha avanzado el multilateralismo y ni siquiera la globalización, sino que más bien se han reforzado fronteras y Estados. La pandemia primero, y la crisis económica después, están generando una poderosa re–estatalizacion, justo cuando, a consecuencia de la globalización, parecían estar perdiendo protagonismo, y que está siendo aprovechada por los malos para una verdadero “asalto a la democracia”, como ha denunciado Freedom House en su informe La democracia confinada.

No tenemos aún perspectiva para saber si esa tendencia de regreso al pasado, a una Westfalia global, y al particularismo se confirmará. Si a partir de ahora tendremos más populismos, nacionalismos y conflictividad, o si la gobernanza europea y global saldrá vencedora. Sólo tengo la certeza de que España debe recobrar la mirada que la sacó del ensimismamiento y la lanzó a los 40 años mejores de nuestra historia tras la Constitución de 1978. De una parte, mirar afuera, al mundo, a Europa y más allá (al sur), abandonando tentaciones endogámicas y particularistas. Y de otra, mirar más al futuro que al pasado, para abordar los problemas de nuestros hijos y nietos antes de las querellas de los abuelos. Pues, de momento, les dejamos a los jóvenes una terrible herencia de duda pública.

Pero aunque todo puede empeorar indefinidamente, y a veces ocurre, no tiene por qué ser así. Es más, depende de nosotros evitarlo.

Emilio Lamo de Espinosa
Presidente del Real Instituto Elcano
| @EmilioLamo

Conclusiones

Pocos años han suscitado tantas esperanzas como el que empezamos hace unas semanas. 2020 se ha instalado ya en el imaginario colectivo como una cifra maldita y hay ganas de superarlo, aunque es obvio que un pésimo balance anual en absoluto garantiza que el siguiente ejercicio vaya a ser mejor. Los historiadores podemos dar cuenta de muchos casos de expectativas frustradas en el pasado y, por tanto, sabemos bien que los acontecimientos no se detienen ni transforman por el mero hecho de haber cambiado de almanaque en la pared. Cuando acababa 1914 y los europeos pensaban en el año tan desagradable que dejaban atrás, tras la decisión alemana de romper las hostilidades atacando rápidamente a Francia en verano para golpear luego a Rusia, todos imaginaban que la tragedia sería corta (como tantas otras que habían ocurrido en el viejo continente durante el siglo XIX) y deseaban superar cuanto antes el conflicto con no demasiadas muertes y los consabidos reequilibrios diplomáticos. Pero la “guerra de movimientos” fracasó y al arrancar 1915 todavía quedaban casi cuatro años más de pesadilla en las trincheras y de ampliación del número de beligerantes por prácticamente todo el mundo. Es más, como bien sabemos, a la desdicha de la Gran Guerra se le sumó una mortífera pandemia (infaustamente conocida como “Gripe Española”) que duró de marzo de 1918 a abril de 1920, y dejó casi 50 millones de muertes adicionales.

No conviene, pues, pecar de optimistas, aunque tampoco hay que caer en el pesimismo que podría dejar traslucir el párrafo anterior y creer que estamos condenados a un período largo de desgracias como las que vivieron nuestros antepasados hace un siglo. El comienzo de un nuevo año no conlleva ninguna magia sanadora, pero sí es momento oportuno para hacer un balance reposado del anterior, un análisis equilibrado de dónde estamos y una proyección razonada de lo que nos espera a partir de ahora. No sirve para conjurar los males, pero sí permite prepararse para el inmediato futuro, deslizando junto al análisis objetivo de los hechos algunos elementos prescriptivos que permitan mejorar la capacidad de respuesta. Contribuir a ello es el objetivo de este ejercicio. Solo intentarlo, en momentos tan complicados de desazón, ya hace que valga la pena. Un ejercicio de coyuntura y prospectiva sobre la acción exterior de España que venimos desarrollando desde hace casi 10 años con un elevado grado de acierto en las predicciones.

Es verdad que decimos eso con mucha cautela porque los pronósticos son siempre arriesgados y hay que tener la modestia para reconocer que, si la edición del año pasado se hubiese publicado en febrero en vez de en marzo, habríamos sido incapaces de adivinar el extraordinario y terrible impacto del coronavirus en lo que quedaba de año. Baste recordar que en enero de 2020 se aventuraba un año tranquilo, de tregua olímpica y relativa bonanza económica global. Había razones para esperar que las relaciones EEUU-China disfrutasen una distensión temporal, que la nueva legislatura en la UE alcanzase con cierta calma su velocidad de crucero tras resolver el Brexit, y que nuestra diplomacia pudiera aprovechar el tiempo perdido después de un 2019 con el Gobierno en funciones. La realidad fue la contraria: un desplome brutal de la prosperidad mundial, un deterioro generalizado del multilateralismo en la gobernanza de la salud, los intercambios comerciales, los flujos migratorios o la convivencia cultural (incluyendo el simbólico aplazamiento de los Juegos de Tokio), una exacerbación de las tensiones Washington-Pekín, ni un instante de tranquilidad para las instituciones europeas y una acción exterior española sometida de modo súbito a enormes desafíos: fronteras, turismo, acción consular, reputación y la crucial negociación en Bruselas de un plan de recuperación.

No obstante, me alegra constatar que, una vez que el COVID–19 apareció en nuestras vidas, el equipo Elcano fue capaz de apuntar muy rápidamente a unos escenarios que requieren poca enmienda once meses después. Y todavía es más grato recalcar que los escenarios que entonces dibujábamos no sucumbían al catastrofismo y señalaban algunos desarrollos positivos que podría traer la pandemia y que se han confirmado. Merece citarse la previsión de que la enfermedad podría ayudar a tomar más conciencia de nuestra fragilidad y facilitar consensos en la acción climática y otros aspectos de la Agenda 2030, incluyendo por supuesto los necesarios esfuerzos sanitarios compartidos. También se auguraba un paso adelante en el proceso de integración que se ha producido tanto ad intra, con esa apuesta ambiciosa por el fondo Next Generation EU, como externamente, tomando por fin en serio el debate sobre la autonomía estratégica en el terreno tecnológico, industrial y de la seguridad. Y en esta misma sección de conclusiones se acariciaba la derrota electoral de Donald Trump evocando a un posible nuevo presidente que volviera a querer proyectar a EEUU como a city upon a Hill, y a ser respetado por sus aliados como antaño.

Este es un producto coral que, sobre todo, pretende asociar los acontecimientos europeos y mundiales con la posición de España. Con la doble necesidad de conectar mejor lo externo con los desarrollos domésticos y de proyectar más nuestro país hacia fuera. Como dijimos hace un año, la urgencia de derrotar la pandemia no debe hacer perder de vista que nuestro país también tiene la obligación de comparecer en los debates y procesos de decisión sobre la globalización, la UE y las demás regiones que nos importan, empezando por América Latina y el norte de África. Y que hace falta abordar con rigor la necesidad de mejorar la capacidad española para moldear las relaciones internacionales y el futuro de Europa de acuerdo con nuestros intereses nacionales y los valores mayoritariamente compartidos. En ese sentido, es satisfactorio observar que, pese a las terribles exigencias del corto plazo, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación acaba de renovar la programación estratégica de la acción exterior.

Desde su autonomía intelectual, el Real Instituto Elcano procura contribuir a hacer posible una España más internacionalizada y un mundo más español. Cumplimos ahora 20 años en ese empeño, que además coinciden, como recordaba hace poco nuestro presidente de honor, SM el Rey, en su reciente recepción al Cuerpo Diplomático acreditado en España, con el quinto centenario de la gesta de Juan Sebastián Elcano surcando los océanos de los cinco continentes. Números redondos para las efemérides que, ya que no está el contexto para celebraciones festivas, sí deben al menos servir para conmemorar que la trayectoria navegando por el mundo ya es larga. En el caso del Instituto, este año no puedo evitar una mención al presidente saliente, Emilio Lamo de Espinosa, que contribuyó a fundarlo como primer director y entre otras muchas aportaciones, lanzó esta serie anual.

Comienza ahora una nueva etapa donde solo cabe renovar nuestro compromiso de seguir contribuyendo (con análisis, valoraciones y recomendaciones) a una conversación colectiva y enriquecedora. Con el Gobierno, pero también con el conjunto de las fuerzas políticas representadas en las Cortes, con las empresas del patronato y con los demás actores sociales, con el mundo académico y, por supuesto, con el conjunto de la ciudadanía individual. Queremos ayudar a estar mejor informados y preparados para nuevos retos. Si son oportunidades, para aprovecharlas, y si son otros infortunios, para superarlos cuanto antes. Al fin y al cabo, en la Primera Guerra Mundial ganó quien fue más capaz de resistir.

Charles Powell
Director del Real Instituto Elcano
| @CharlesTPowell

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<![CDATA[ Vacunas sin integración y geopolítica en América Latina ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari21-2021-malamud-nunez-vacunas-sin-integracion-y-geopolitica-en-america-latina 2021-02-18T12:27:03Z

Los países de América Latina se acercan al pico de la segunda oleada de la pandemia mientras se desarrolla la vacunación, tardía, lenta, desigual y heterogénea. Al no existir ninguna coordinación regional, cada país afronta en solitario la pugna geopolítica mundial por las vacunas.

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Tema

Los países de América Latina se acercan al pico de la segunda oleada de la pandemia mientras se desarrolla la vacunación, tardía, lenta, desigual y heterogénea. Al no existir ninguna coordinación regional, cada país afronta en solitario la pugna geopolítica mundial por las vacunas.

Resumen

Los países de América Latina han comenzado a vacunarse contra el COVID-19 con nuevas muestras de desunión y fragmentación. La integración ha tenido un papel marginal, sin existir un proceso regional o subregional de compra coordinada de vacunas. Tampoco se ha apostado por una validación conjunta de su uso. La marginalidad de la región es más llamativa al darse en plena pugna mundial entre las grandes potencias, tradicionales y emergentes, por ganar influencia internacional y acumular soft power, proporcionando vacunas a los países con dificultades de acceso o cuya demanda está sin cubrir.

Análisis

Los países de América Latina ya han entrado en el segundo capítulo de este nuevo tiempo marcado por la pandemia y sus efectos sobre la gobernabilidad, la viabilidad económica y la estabilidad social. Si entre marzo y diciembre de 2019 transcurrió la primera ola (y una segunda en Europa), desde fines del año pasado y lo que llevamos de 2021, América Latina –en medio de su segunda etapa- afronta la vacunación, como un elemento clave en su búsqueda por recuperar la “normalidad”.

En 2020 los países latinoamericanos mostraron falta de coordinación ante la expansión del virus, con respuestas unilaterales y diferentes. Esta situación se ha repetido con la vacunación. La nota dominante ha sido el bilateralismo, en lugar de una respuesta coordinada y multilateral. Esto genera muchas diferencias a la hora de adquirir las vacunas y comenzar a aplicarlas, un proceso aún en ciernes. Frente a la pugna geopolítica entre EEUU, la UE, el Reino Unido, China y Rusia por ganar influencia y “poder blando”, la región es un mero espectador, con escaso margen de acción. Ante este fenómeno, la división profundiza la debilidad de América Latina y disminuye su capacidad de negociación internacional.

Cuatro características definen la coyuntura latinoamericana: (1) el papel secundario de los organismos de integración para coordinar las negociaciones con los laboratorios farmacéuticos o aquellos gobiernos que han desarrollado vacunas (China y Rusia); (2) la incidencia regional de la pugna geopolítica; (3) la politización de la vacunación; y (4) la heterogeneidad de las estrategias nacionales.

(1) Bilateralismo y ausencia de los organismos de integración

La negociación y adquisición de la vacuna ha vuelto a incidir sobre los límites y déficit de la integración regional. Tanto los organismos de carácter continental (CELAC y ALBA) como los subregionales (Unasur, Prosur, Mercosur y Alianza del Pacífico) han tenido un papel menor y periférico. Tampoco han sabido coordinar una respuesta conjunta para facilitar su acceso al fármaco y conducir las negociaciones con las farmacéuticas. Este fracaso ha provocado amargas reflexiones entre algunos dirigentes. El argentino Alberto Fernández, en su reciente visita a Chile, dijo que “a veces pienso que si hubiésemos estado más juntos y más unidos, seguramente podríamos haber sobrellevado mejor las cosas”.

Incluso en la última reunión virtual del Grupo de Puebla se llamó a la integración regional para combatir a la pandemia. Pero en vez de avanzar en torno a medidas concretas, los participantes mantienen las afirmaciones retóricas de siempre. Dado que en dicho Grupo están representados políticos que actualmente tienen altas responsabilidades de gobierno (Argentina, Bolivia y México) o las tuvieron hasta hace poco tiempo (Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay), el resultado del llamamiento es poco esperanzador.

El papel periférico de los organismos supranacionales ha conducido a la mayoría de gobiernos latinoamericanos a poner en marcha una estrategia mixta para comprar vacunas, bien adquiriéndolas por su cuenta, mediante negociaciones directas con las farmacéuticas o ciertos gobiernos, o bien entrando en el programa COVAX (Fondo de Acceso Global para Vacunas COVID-19). La mayoría de los países de la región depende para completar sus necesidades sanitarias del COVAX, una propuesta impulsada por la ONU, bajo el paraguas de la OMS, que inicialmente contó con el apoyo de actores públicos, como la UE, y privados, como la Fundación Bill y Melinda Gates. Posteriormente se unió China, que veía mayores obstáculos que ventajas en seguir fuera, y EEUU tras la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca. De momento, la gran ausente es la Rusia de Vladimir Putin.

El programa COVAX, que sólo garantiza entre el 10% y el 20% de las necesidades de cada país, no comenzará a distribuir vacunas hasta finales de marzo o comienzos de abril y, por ahora, en cantidades limitadas, dada la escasa disponibilidad de viales en los laboratorios. En el segundo semestre llegarán la mayoría de las dosis aseguradas para 2021, sobre todo para las naciones de menores recursos (como Guatemala, Haití u Honduras). Hasta este momento, por las grandes dificultades de oferta, COVAX ha funcionado de forma más lenta de lo esperado e inicialmente se calculó que las primeras partidas se entregarían en mayo o junio.

Dado que los países de ingresos altos y, en menor medida, medios, han comprado directamente grandes cantidades de dosis (actuales y futuras) a los proveedores, quedan pocas disponibles para COVAX, que necesita administrar 2.000 millones de dosis hasta fines de 2021 de modo de alcanzar su objetivo. Esta situación provocó malestar en algunos gobiernos. El ministro de Salud paraguayo, Julio Mazzoleni, se quejó de que su país fue de los primeros en suscribir el acuerdo y adelantar dinero y que su esfuerzo no fue recompensado. Por eso, dijo, “lamentamos profundamente el retraso”. Finalmente, COVAX notificó a los países latinoamericanos que comenzarían a recibir la vacuna de AstraZeneca a partir de la segunda mitad de febrero y en el segundo trimestre de 2021.

Los mecanismos de integración regional han estado al margen del ingreso al COVAX. Ni siquiera los países con menores recursos han activado sus instituciones para planificar alguna respuesta coordinada. Es el caso de América Central y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Cada uno de sus seis países inició negociaciones separadas con COVAX Facility. Han comenzado a negociar directamente con las farmacéuticas y para adquirir sistemas especiales de refrigeración para su almacenamiento. La falta de respuestas centralizadas y coordinadas la muestra el Partido Nacional de Honduras (oficialista) que pidió al SICA poner en marcha los “mecanismos” necesarios para comprar la vacuna para los países centroamericanos.

La única iniciativa de coordinación latinoamericana que prosperó fue la impulsada en agosto por México y Argentina, junto con la Fundación Slim, para fabricar y distribuir la vacuna de la Universidad de Oxford-AstraZeneca, de modo de ponerla a disposición de los países de CELAC. Tras su aprobación en Argentina (diciembre) y México (enero), laboratorios de ambos países se encargarán de producir 250 millones de dosis para América Latina. Las fabricará el argentino mAbxience y envasará el mexicano Liomont. A mediados de enero, México recibió un millón de dosis de AstraZeneca provenientes de Argentina, y se prevé su envasado para fines de marzo.

(2) América Latina en la pugna geopolítica de la vacuna

América Latina se ha visto inmersa en la pugna geopolítica por la búsqueda de la vacuna y también en su producción, comercialización y distribución. Esto afecta a laboratorios chinos (Sinovac, CanSinoBIO y Sinopharm) y rusos (Gamaleya y VECTOR) frente a los de EEUU y la UE (Moderna, Pfizer, AstraZeneca, Janssen (Johnson & Johnson y Novavax). China y Rusia han visto aquí una herramienta para ganar influencia y prestigio internacional (soft power) al abastecer a países de escasos recursos financieros y dificultades para acceder a los viales. Han diseñado planes para poner sus vacunas a disposición de naciones de renta baja y media a través de préstamos para financiar la operación. Según la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, Pekín propuso U$1.000 millones en préstamos a países con serias dificultades para vacunar.

Rusia, cuya vacuna no ha contado con el necesario respaldo científico a sus ensayos clínicos hasta el mes de febrero, cuando recibió el aval de The Lancet, ha logrado que la Sputnik V se produzca en Brasil. Argentina comenzó a vacunar con ella en diciembre. Bolivia, que ya ha aprobado su utilización, tiene un contrato para recibir 5,2 millones de dosis en marzo. Sin embargo, dados los ritmos actuales de producción de las fábricas rusas, esa cifra será difícil de alcanzar y la entrega está siendo muy limitada.

Prueba del importante papel que Rusia asigna a su vacuna es que Sputnik, una de las principales usinas mundiales de propaganda rusa, se centra en mostrar los “éxitos” de su producto frente a los problemas ajenos. Su página web en español, pensada para penetrar e influir en América Latina, contaba cómo “en agosto pasado, los gobiernos de México y Argentina anunciaron orgullosos que en sus tierras se producirían las dosis para la región de la vacuna desarrollada por el laboratorio AstraZeneca y la británica Universidad de Oxford. Sin embargo, la primera vacuna que le llegó a los ciudadanos argentinos fue la Sputnik V, fabricada por Rusia a un volumen de 3,5 millones de dosis al mes. En total Argentina se comprometió a adquirir 20 millones de dosis de la vacuna Sputnik V de las cuáles ya llegaron 300.000 y [próximamente] arribará el segundo lote de 300.000”. Sin embargo, y pese al exitismo de la propaganda rusa, a Argentina habían llegado a principios de febrero solo 880.000 dosis, cuando para finales de enero se contaba con que habría recibido 5.000.000 de dosis.

Pese a estas dificultades, la capacidad de influencia de China y Rusia se ha incrementado debido a la compra masiva de EEUU y los gobiernos europeos, que han dejado desprovistos a los países de ingresos bajos y medios. El secretario ejecutivo adjunto de la Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL), Mario Cimoli, denunció el acaparamiento de vacunas por los países más ricos. Según sus cálculos, “EEUU llega a cubrir la población en un 199%; la Unión Europea, en un 199% y Canadá, alcanza el 532% y de una producción de 6,5 billones de dosis de la vacuna, Latinoamérica tiene por contrato sólo acceso a un 11% y África a un 4 %”.

Ante esto, China ha decidido convertirse en el gran suministrador mundial para los países con menores opciones de compra. El presidente Xi puso a las vacunas en el centro de su estrategia internacional al considerarlas un “bien de utilidad pública mundial”, y las pondrá a disposición de quienes las soliciten. China, con tres vacunas en desarrollo, de los laboratorios Sinopharm, CanSinoBIO y Sinovac, ha intensificado el suministro al exterior. Ante la carencia y retrasos de vacunas, Brasil comenzó a repartir seis millones de dosis de Sinovac, fabricadas por el paulista Instituto Butantan, encargado de producir y distribuir al resto de América Latina. Por su parte, el Instituto de Salud Pública de Chile aprobó el uso de la misma vacuna. Argentina está negociando la entrega de 15 millones de dosis con Sinopharm y Perú acordó comprar 38 millones de dosis del mismo laboratorio.

Existen ciertos paralelismos entre el posicionamiento internacional de algunos países y su apuesta por ciertas vacunas, básicamente en función de una mayor sintonía política o de alianzas preexistentes. Venezuela, Nicaragua, Bolivia y Argentina están más cerca de China y Rusia, lo que explicaría su opción por sus vacunas. Pero, no todas estas elecciones se vinculan al alineamiento ideológico, sino a la urgencia para solucionar los retrasos de Pfizer, las limitaciones de COVAX y el elevado precio de otras. Chile, gobernado por una coalición de centro derecha, adquirió dosis de Sinovac y São Paulo, en manos de un partido de centro derecha, fue el primer estado brasileño en aplicar la CoronaVac.

A la hora de valorar la adquisición de la vacuna no debe considerarse solo el precio por dosis sino el de todo el proceso de vacunación (distribución y aplicación). Como ha señalado Jacob Mardell, del think-tank alemán Merics: “La distribución de vacunas va a seguir el mapa de las desigualdades globales”. Mientras los países más ricos se han nutrido de las vacunas occidentales, China se está concentrando en abastecer a América Latina, África y el sureste asiático, gracias a su capacidad manufacturera y a la probable competitividad en su precio. Mientras el relato de la llamada “cooperación sur-sur” siga teniendo adeptos, las opciones de China en América Latina se mantendrán elevadas, aunque los riesgos pueden ser altos, como en las primeras fases de la pandemia y el fracaso de la llamada “diplomacia de la mascarilla”, con envíos de mascarillas, equipos de protección individual y respiradores deficientes.

(3) La politización interna de los procesos de vacunación

La adquisición de vacunas y la elección de por cuál inclinarse ha desatado discrepancias y polémicas en varios países, evidenciando la fragmentación, polarización y ausencia de consenso en materia de políticas públicas en buena parte de la región. La división no sólo es regional, sino también se da en el interior de los países.

En Brasil las vacunas se han convertido en un arma política y electoral con vistas a las presidenciales de 2022. Ha desatado un choque institucional entre el gobierno de São Paulo, encabezado por el gobernador João Doria (PSDB, centroderecha), y el presidente Bolsonaro, que han pasado de ser aliados a rivales políticos de cara a 2022, y han contaminado la vacunación.

Frente a las dilaciones y a las políticas negacionistas de Bolsonaro, Doria intentó acelerar la vacunación en su estado y acusó al presidente de bloquear su iniciativa a través de la Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), el organismo encargado de aprobar las vacunas, lo que había paralizado el proceso. La decisión fue transmitida por Bolsonaro como una victoria política: “Muerte, invalidez, anomalía... esta es la vacuna que Doria quería obligar a los paulistas a tomar. El presidente dijo que la vacuna jamás podría ser obligatoria. Otra que gana Jair Bolsonaro”, declaró en Facebook. Toda esta situación suponía finalizar una gestión caracterizada por el apoyo a las campañas para desacreditar la efectividad de la vacunación (“Algunos dicen que estoy dando un pésimo ejemplo. ¡Idiota, yo ya tuve el virus! Yo ya tengo anticuerpos, ¿para qué vacunarme otra vez?, y otra cosa que quede bien clara: Pfizer lo deja bien claro en el contrato; ‘Nosotros no nos responsabilizamos por cualquier efecto colateral, si te conviertes en un caimán es tu problema, j*d*r’.”).

A sus posturas negacionistas ha unido la volatilidad de sus opiniones. Durante meses lideró una campaña contra la vacuna china como una forma de desacreditar a Doria quien, junto al Instituto Butantan, gestionó su importación y transferencia de tecnología. Bolsonaro, que también se opuso a la vacunación obligatoria hasta que el Tribunal Supremo decretó su obligatoriedad, la calificó de forma despectiva como la “vacuna china de João Doria”. Sin embargo, en enero dio un giro a su postura al afirmar que el antígeno desarrollado por Sinovac y el Instituto Butantan es la “vacuna de Brasil” y “no de ningún gobernador”.

En México, la polémica gira en torno al plan de vacunación del gobierno federal, rechazado por un grupo de gobernadores de la oposición. Tras una larga polémica, López Obrador anunció que los estados, si así lo desean, podrán comprar directamente aquellas aprobadas por el Gobierno –Pfizer y AstraZeneca–. Esta decisión contradice la línea seguida por el presidente y el subsecretario de Salud, Hugo López-Gatell, quien coordina a escala nacional la lucha contra la pandemia y apuesta por políticas centralizadas. A esto se une que en pleno inicio de la vacunación dimitió Miriam Veras Godoy, directora general del Centro Nacional para la Salud de la Infancia y de la Adolescencia, de la secretaría de Salud, que participó en el diseño de esquema de vacunación contra el COVID-19 en México.

Casos similares de politización se han dado en Colombia, donde se acusó al gobierno de haber pagado más por la vacuna de AstraZeneca que otros países, como EEUU. Esto llevó al presidente Duque a pedir que no se utilice el proceso como una “herramienta de ataque político coyuntural”. Esta polémica se unía a otra anterior, causada por la decisión del ejecutivo de excluir a los emigrados venezolanos de la vacunación. Ante el debate interno, la mala imagen internacional y las acusaciones externas (Maduro comparó a Duque con Hitler), el gobierno hizo un llamado a la comunidad internacional para recibir ayuda, atender a los emigrados venezolanos y vacunarlos.

En Argentina la elección de la vacuna rusa también provocó una fuerte polémica en el país. Primero, por haberse inclinado por el producto de un gobierno autoritario y no haber conseguido despertar la suficiente confianza entre los laboratorio europeos o estadounidenses. Además, hay dudas sobre su efectividad, después de que Vladimir Putin dijera que no estaba lista para los mayores de 60 años.

(4) Heterogeneidad de los planes de vacunación

La atomización de América Latina ha provocado una gran diversidad en los acuerdos alcanzados y con qué laboratorios. El ritmo de negociación ha sido diferente, al igual que el comienzo de la vacunación, mientras la UE la empezó coordinadamente el 27 de diciembre.

En América Latina la vacunación se caracteriza por su mayor lentitud (pocos países habían comenzado en enero) y heterogeneidad. Mientras a mediados de ese mes algunos llevaban un mes vacunando (México, Chile, Costa Rica y Argentina), para las mismas fechas otros aún no habían firmado ningún acuerdo con algún laboratorio (Uruguay, Paraguay y Guatemala) o empezaban a hacerlo en la segunda mitad del mes (Brasil y Panamá).

Figura 1. Inicio de la vacunación

País

Fecha

México

24 diciembre
12 de enero (inicio vacunación masiva)

Chile

24 de diciembre

Costa Rica

24 de diciembre

Argentina

29 de diciembre

Brasil

20 de enero

Panamá

20 de enero

Bolivia

29 de enero
Vacunación masiva arranca en marzo

Perú

Prevista para el 10 de febrero

Colombia

Prevista para el 20 de febrero

Fuente: los autores.

Las dos grandes potencias regionales, Brasil y México, han seguido estrategias y acuerdos diferentes. México empezó vacunando con Pfizer-BioNTech, pero los retrasos en el suministro las han llevado a compensar la reducción con otras, como Sputnik V, CanSinoBIO y AstraZeneca. Brasil ha mantenido una estrategia diferenciada, incluso con sus socios de Mercosur, especialmente Argentina. Brasil aprobó el uso de emergencia de las vacunas Sinovac y AstraZeneca-Oxford. Si bien inicialmente Avinsa rechazó autorizar la vacuna rusa, porque los documentos no reunían “requisitos mínimos de presentación y análisis, y las cuestiones relacionadas con las buenas prácticas de fabricación”, las nuevas presiones predicen una situación diferente. Mientras tanto, Argentina comenzó en diciembre la vacunación contra el COVID-19 sólo con la Sputnik V, aunque con resultados menores a los inicialmente previstos.

Las diferencias entre socios también se dieron en otras zonas. América Central, con uno de los procesos de integración regionales más antiguos –en la década de los 60–, ha dado muestras de heterogeneidad y falta de coordinación para impulsar la vacunación. Algunos países centroamericanos han sido de los primeros en vacunar (Costa Rica) en América Latina, mientras otros, como Guatemala, a mediados de enero aún no habían comenzado a negociar con las farmacéuticas. La mayoría de estos países, de escasos recursos, ha optado por el COVAX.

Guatemala acumula un gran retraso. A mediados de enero no había permitido importar ninguna vacuna, pero se aseguró las dosis necesarias para inmunizar a 3,3 millones de guatemaltecos (el 20% de la población). Honduras tiene “garantizado el acceso a la vacuna” para el 20% de la población mediante la COVAX Facility, y otro 20% con una compra con “fondos rotatorios” de la OPS, y representa más de ocho millones de dosis. En Nicaragua el secretismo es total, aunque probablemente la elegida sea la Sputnik V. Costa Rica y Panamá han negociado más rápidamente para crear una bolsa diversificada de vacunas. Costa Rica empezó a vacunar el 24 de diciembre (Pfizer-BioNTech) y Panamá el 20 de enero.

Cuba es un caso aparte, pues ha visto en la vacuna una herramienta para reconstruir su mermado prestigio internacional. Está impulsando ensayos clínicos de la Soberana 02, el proyecto más avanzado de los cuatro en experimentación. En enero suscribió un acuerdo con el Instituto Pasteur de Irán para trabajar juntos en los ensayos clínicos de la Soberana 02.

Más allá de Cuba, con un futuro aún por definir, América Latina ha vuelto a evidenciar graves déficit en ciencia y tecnología. La mayor parte de la investigación primaria que ha permitido alcanzar las vacunas ya desarrolladas, o a punto de comercializarse, no se ha realizado en la región. Otra cosa son los ensayos para determinar su viabilidad, o la posibilidad de que bien la vacuna o bien los viales se fabriquen en ellos. Pero estos no son aportes fundamentales. De todos modos, las pruebas desarrolladas en cada país condicionaron en buena medida las negociaciones posteriores, aunque no se trató de hechos determinantes.

En los Andes, mientras Perú se inclinaba por la vacuna china de Sinopharm, Bolivia, como Argentina y Venezuela, lo hizo por la rusa, aunque también ha adquirido cinco millones de dosis de AstraZeneca. Por el contrario, Ecuador ha cerrado acuerdos con AstraZeneca y Pfizer además de las vacunas que recibirá de COVAX y está negociando con Johnson & Johnson, Novavax y Sinovac.

En la negociación con los laboratorios occidentales no sólo contó la iniciativa gubernamental, sino también la confianza que inspiraba cada gobierno, en relación a su solvencia, capacidad de endeudamiento y la seguridad jurídica. En este sentido, por ejemplo, las garantías (confianza) que ofrecen Argentina y Chile son muy diferentes. Chile cerró acuerdos para vacunar a toda su población (18 millones de habitantes) a mediados de 2021. Inició la vacunación el 24 de diciembre con la de Pfizer-BioNTech, y comprometió otros 2.000.000 de dosis de Sinovac. También firmó contratos con AstraZeneca-Oxford y Janssen. Argentina no pudo acordar con los laboratorios occidentales y su margen de acción final se redujo a adquirir la vacuna rusa.

Figura 2. Acuerdos de países latinoamericanos con laboratorios

País

Acuerdos

México

Empezó la vacunación con Pfizer-BioNTech
Aprobó el uso de AstraZeneca-Oxford, Sputnik V y CanSinoBIO
Miembro de COVAX

Guatemala

Miembro de COVAX
En negociaciones con farmacéuticas

El Salvador

Autorizada AstraZeneca
Miembro de COVAX

Honduras

Miembro de COVAX

Nicaragua

En negociaciones con laboratorios
Miembro de COVAX

Costa Rica

Ha comprado 3 millones a Pfizer
Acuerdo con COVAX para vacunar a 1 millón de personas y con AstraZeneca para 500.000 más

Panamá

U$56 millones para comprar 5,5 millones de vacunas: 3 millones de Pfizer; 1.092.000 de AstraZeneca; 300.000 de Johnson y Johnson; y 1.112.410 de COVAX

República Dominicana

Cuenta con una cartera mixta: 10 millones de dosis con AstraZeneca; 8 millones con Pfizer-BioNTech; y 2 millones con COVAX

Cuba

Fase de ensayos clínicos de la Soberana 02, la más avanzada de sus cuatro potenciales vacunas, que realiza el Instituto Finlay de Vacunas (IFV) en cooperación con Irán
Desarrolla las vacunas Soberana 01, Mambisa y Abdala.

Colombia

Tiene pactadas la adquisición de vacunas para 10 millones de personas, o 20 millones de dosis a través de COVAX
Preacuerdos para adquirir vacunas directamente a Pfizer para 5 millones de personas; Oxford/AstraZeneca para otros 5 millones; Janssen, con 9 millones de dosis; 10 millones de dosis de la vacuna de Moderna para 5 millones de colombianos; y 2,5 millones de Sinovac para 1,25 millones.

Venezuela

Acuerdo con el Fondo Ruso de Inversión Directa (RDIF), para suministro y producción en Venezuela de la Sputnik V

Ecuador

Ha adquirido: 4 millones de AstraZeneca; 2 millones de Pfizer y 4 millones de COVAXX de United Biomedical
COVAX por GAVI, un total de 8 millones
En negociación con Johnson & Johnson, Novavax y Sinovac

Brasil

Aprobó el uso de emergencia de Sinovac y AstraZeneca
CoronaVac, de Sinovac, producida en São Paulo por el Instituto Butantan, es la única disponible actualmente en el país

Perú

28,5 millones de dosis de la vacuna del laboratorio Sinopharm
Tiene previsto adquirir la AstraZeneca

Bolivia

Recibirá 3,6 millones de la iniciativa COVAX
Acuerdo con el Fondo Ruso de Inversión Directa (RDIF), para el suministro y producción en Venezuela de la vacuna Sputnik V. Ya ha recibido el primer lote
Se encuentra negociando con Pfizer, Moderna, Sinovac, Sinopharm y AstraZeneca

Chile

Inició la vacunación el 24 de diciembre con Pfizer-BioNTech
2 millones de dosis de Sinovac llegaron el 29 de enero
También ha firmado acuerdos con Oxford/AstraZeneca y Janssen

Paraguay

Tiene previsto adquirir 4,2 millones de dosis a través de COVAX
Acuerdos con tres farmacéuticas

Uruguay

El presidente Lacalle Pou, anunció que su gobierno finalmente eligió la Pfizer/BioNTech y la Sinovac

Argentina

En diciembre inició la vacunación con la Sputnik V
También aplicará la AstraZeneca

Fuente: los autores.

La tentación de abastecerse con la Sputnik V o la CoronaVac, de Sinovac, es grande. Especialmente frente a otras opciones, como las de la Universidad de Oxford –AstraZeneca (Reino Unido), Pfizer-BioNTech (EEUU y Alemania) y Moderna (EEUU)–, sobre todo por los retrasos en la producción, la escasez de insumos, que incluso está afectando a la vacunación, y al acceso a las vacunas en la UE. México, una de las naciones del mundo que menos dosis ha administrado por 100.000 habitantes, ha optado por un entendimiento con Rusia y recibirá 24 millones de dosis de Sputnik V, tras una gestión de López Obrador con Putin para romper el atasco que padece su país.

A medio plazo, el producto de la Universidad de Oxford y AstraZeneca probablemente será el de mayor impacto en América Latina, tanto por su bajo precio en comparación a sus rivales como por la facilidad para transportarlo. AstraZeneca tiene la ventaja de ser poco costosa (alrededor de US$3 por dosis). Además, es fácil de almacenar: puede conservarse a la temperatura de una nevera, es decir, entre -2ºC y -8ºC, a diferencia de las vacunas de Moderna y de Pfizer-BioNTech, que sólo pueden ser almacenadas a largo plazo a temperaturas muy bajas (-20ºC la primera y -70ºC la segunda).

Figura 3. Precios de la vacuna

Vacuna

Precio estimado por dosis

AstraZeneca

En torno a US$3

CanSinoBIO

U$4

Sputnik V (Gamaleya)

En torno a U$10

Janssen (Johnson & Johnson)

En torno a U$10

Pfizer-BioNTech

En torno a U$20

Moderna

En torno a U$25

CoronaVac (Sinovac)

En torno a U$30

Sinopharm

En torno a US$72

Fuente: los autores.

Conclusiones

Los problemas históricos de América Latina (falta de inversión en capital humano y físico y capacidad de impulsar políticas públicas coordinadas a escala regional) han salido a relucir en la vacunación, como ocurrió en 2020, cuando el reto fue contener la pandemia. El momento político-institucional (fragmentación y alta polarización política en la mayoría de los países) también entorpece el diseño de ese tipo de respuestas coordinadas dentro de cada país, al haber desatado pugnas políticas en torno a los planes de vacunación. El intenso calendario electoral ha convertido la búsqueda de la vacuna y la logística de la vacunación en una cruenta lucha política entre gobiernos y oposiciones. Brasil y México son sólo dos ejemplos de cómo el poder central se enfrenta a los poderes locales y regionales, en una disputa que intentan rentabilizar los oficialismos, que esperan, de ese modo, no ser penalizados con el voto de castigo por su deficiente gestión de la crisis.

Esta debilidad estructural latinoamericana ha corrido en paralelo con un modelo y unos organismos de integración regional que han vuelto a demostrar su ineficacia e incapacidad de resolver los problemas concretos: una integración que, en los hechos, no existe más allá de palabras huecas e instituciones vacías de competencias reales; y una situación acentuada por unos gobiernos incapaces de posponer sus intereses inmediatos y sus prejuicios políticos e ideológicos respecto a los vecinos, lo cual no ha hecho más que agravar unos problemas visualizados prácticamente como irresolubles. La gran conclusión es que ninguna de las múltiples instituciones regionales o subregionales, ninguna, ha sabido estar a la altura de una crisis tan brutal.

A corto plazo el reto principal pasa no sólo por adquirir un número suficiente y lo antes posible de vacunas para inmunizar a la población sino por hacerlo de forma transparente y eficiente. Sin embargo, dadas las debilidades existentes, el inicio de la vacunación ha sido tardío (algunos países ni siquiera han comenzado), limitado y desigual.

Al mismo tiempo, existen algunos problemas transversales, presentes en mayor o menor medida según los países considerados. Uno es la falta de confianza ciudadana en un proceso que se ha visto reforzado por el oscurantismo de sus gobiernos. Esa falta de transparencia redundará en la vacunación anticipada de personas no pertenecientes a los grupos de riesgo prioritarios pero que intentarán beneficiarse de su posición, riqueza o poder. Una falta de transparencia que, de darse, puede deteriorar aún más la confianza de la ciudadanía hacía unos Estados históricamente ineficaces e ineficientes que han profundizado esas falencias y generado aún mayor desafección durante la pandemia.

Además, esos Estados con graves problema de funcionamiento se enfrentan a los retos derivados de los déficit crónicos de infraestructura incrementados ahora por la compleja logística del aprovisionamiento y de la vacunación: una difícil orografía, largas distancias y malas comunicaciones. Una parte importante del continente se encuentra en zonas tropicales o subtropicales, lo que dificulta aún más la distribución de un fármaco, que en algunas de sus variantes hace necesario condiciones de refrigeración especiales (la vacuna de Pfizer requiere de frigoríficos que permitan conservarla a -70ºC). Países importantes como México han admitido que carecen de la necesaria red de ultracongelación. A esto se agrega, en muchos casos, la necesidad de impartir dos dosis por persona, lo que retrasará sin duda todo el proceso.

La vacunación también supone un reto sobre el papel de América Latina en el tablero geopolítico mundial y como pueden quedar situados sus países en el nuevo orden internacional en gestación. En política internacional nada es gratis y nadie regala nada. Muchos países deberán endeudarse y no sólo para pagar los créditos con los que comprar las vacunas. En Argentina se ha sabido que Rusia instalará una estación satelital y Ecuador aún está lastrado por los préstamos chinos garantizados con su petróleo. Por eso, cuánto más claro y transparente sea el proceso de adquisición de las vacunas, menos riesgos y compromisos futuros habrá que asumir. El problema no es que se busquen soluciones alternativas ante las dificultades de aprovisionamiento de una vacuna u otra, el problema es que las negociaciones no sean transparentes y alberguen agendas ocultas. Si bien la urgencia sanitaria exige remedios urgentes y drásticos, si no se actúa con tino habrá hipotecas futuras que serán sencillamente impagables.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real InstitutoElcano 
| @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares
| @ RNCASTELLANO

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