África Subsahariana - Real Instituto Elcano Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ El Sahel: un enfoque geoestratégico ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari95-2018-losada-sahel-enfoque-estrategico 2018-08-02T02:22:42Z

La importancia geoestratégica del Sahel ha motivado la movilización de la Comunidad Internacional, pero la respuesta a los desafíos exige un esfuerzo a largo plazo que tendrá un profundo impacto en la propia naturaleza de la acción exterior de los actores, incluida la UE.

]]>
Tema

La importancia geoestratégica del Sahel ha motivado la movilización de la Comunidad Internacional, pero la respuesta a los desafíos exige un esfuerzo a largo plazo que tendrá un profundo impacto en la propia naturaleza de la acción exterior de los actores, incluida la UE.

Resumen

El Sahel se enfrenta a un polígono de crisis de todo tipo –política, económica, de seguridad, social, medioambiental, migratoria, de radicalización, de desarrollo…–, que pueden resultar en un espacio sin ley en una región estratégica a las puertas de España y Europa. La promoción de la estabilidad en la región pasa por una redefinición del enfoque geopolítico aplicado por los diferentes actores.

Análisis

La definición de las fronteras del Sahel

La primera dificultad a la hora de abordar los múltiples desafíos que afronta la región reside en la definición de sus límites. El Sahel es una realidad multiforme que incluye como mínimo tres acepciones, tal y como he establecido tras años trabajando con la región.

Sahel significa borde o costa en árabe. Este término ya nos da una pista acerca de una realidad geográfica y ecológica, que constituye la primera acepción del término. Desde este punto de vista, el Sahel sería una franja de un 5.000 km de largo que se extendería desde Océano Atlántico hasta el Mar Rojo. Al norte, el límite lo marcaría la isoyeta1 que corresponde a 100 o 150 mm por año –por debajo de este umbral comenzaría el desierto–. Como frontera meridional los expertos señalan la isoyeta 500 o 600, a partir de la cual se extiende el bosque tropical.

En cambio, estos límites carecen de sentido cultural, histórico o económico. Incluyen en torno a 12 países con realidades muy diferentes, como Etiopía, Sudán del Sur y Senegal. Por ello, esta acepción de Sahel no suele utilizarse y no será empleada en este análisis.

A lo largo de este documento, cuando se utilice el término Sahel, se referirá a lo que denomino Sahel institucional, que incluye a los países agrupados en una nueva institución, la organización internacional G5 Sahel creada en 2014. Se trata de Mauritania, Mali, Níger, Burkina Faso y Chad.

La ventaja de esta acepción de Sahel radica en que agrupa a países con características históricas, económicas, culturales y sociales comunes que han tomado la decisión de agruparse para afrontar los desafíos en el ámbito de la seguridad y el desarrollo. Desde el punto de vista histórico, estas áreas formaron parte de los grandes imperios sahelianos basados en el comercio transahariano. Posteriormente fueron colonizados por Francia, que dejó un legado político –sistemas presidenciales, centralizados y laicos salvo en el caso mauritano– y cultural –amplio empleo del idioma francés– común. Y este legado convive con el papel fundamental del islam como religión mayoritaria en toda la región.

Estos países hacen frente además a retos comunes derivados de la inmensidad de sus territorios –en su conjunto, tienen una superficie 10 veces superior a la española–. Ello plantea desafíos ligados a la presencia y consolidación del Estado, exacerbados por una gran debilidad desde el punto de vista económico y la gobernanza.

Ahora bien, existen otros Estados parcialmente sahelianos desde el punto de vista geográfico, como Senegal, Argelia y Nigeria, que, pese a su distinta experiencia histórica y situación actual, influyen de forma determinante en la evolución de los acontecimientos del Sahel. Por ello cabe hablar de una tercera acepción geopolítica del Sahel, que abarcaría a estos actores junto con las organizaciones internacionales regionales como el propio G5 Sahel y la CEDEAO.

El Sahel frente a la tormenta perfecta

El Sahel –en su acepción institucional– ocupa las portadas de distintos medios desde hace al menos un lustro, cuando el impacto de la crisis libia contribuyó al estallido de una insurrección armada en el norte de Mali que fue aprovechada por elementos yihadistas para hacerse con el control de la mitad del país.

La decidida intervención francesa a través de las operaciones Serval y Barkhane logró frenar el avance islamista. Pero la región sigue haciendo frente a toda una serie de debilidades estructurales.

El primer elemento de este peligroso cóctel es una precaria situación económica: el Sahel reúne a los países más pobres de África y, por tanto, del mundo. El PIB per cápita medio de los cinco países que forman el G5 Sahel a precios corrientes fue de 642 dólares2 en 2016. Esta cifra apenas supone el 43% del PIB per cápita del África Subsahariana, que ya es de por sí el continente más pobre del planeta. Y un 2,5% del PIB per cápita español.

A esta debilidad económica estructural se une una desaceleración económica coyuntural que afecta a determinados países debido a la caída del precio de las materias primas. A modo de ejemplo, la economía chadiana se contrajo un 7% en 2016.

Esta situación económica se había visto tradicionalmente compensada por una relativa estabilidad política y una situación en materia de derechos humanos más positiva que la de otras regiones de África.

En cambio, la región se ha visto sacudida por importantes cambios políticos como el golpe de Estado en Mali en 2012 –donde la situación fue reconducida tras elecciones democráticas– y el derrocamiento del presidente burkinés Blaise Compaoré en 2014, tras 27 años en el poder.

La crisis política está íntimamente unida al deterioro de la estabilidad en la región, donde se ha formado un triángulo de inseguridad centrado en tres focos terroristas: uno septentrional en Libia, donde opera el autodenominado Estado Islámico, otro meridional en la cuenca del Lago Chad, en la que Boko Haram continúa cometiendo atentados, y un tercer foco central en Mali, donde proliferan organizaciones armadas con vínculos a al-Qaeda en el Magreb Islámico que se nutren de las rivalidades étnicas y tribales de ese país.

No es de extrañar, por tanto, que la situación social del Sahel sea sumamente delicada. Tres de los cuatro países con menor Índice de Desarrollo Humano en 2016 son sahelianos. El país de la región que obtiene mejor puntuación en este índice es Mauritania, ocupando el puesto 157.

Estos desafíos estructurales desde el punto de vista social se han agudizado debido al aumento de la inseguridad mencionado anteriormente. A modo de ejemplo, Níger ha debido reducir un 30% el presupuesto de su programa estrella de seguridad alimentaria –Les Nigériens nourrissent les Nigériens– para financiar el coste creciente de los servicios de seguridad.

La precaria situación social se ve agudizada también debido al elevado número de refugiados –en torno a 140.0003 debido a la crisis maliense– y desplazados internos –más de un millón y medio en la Cuenca del Lago Chad– que huyen de las consecuencias de los conflictos que azotan la región.

A la triple crisis política, económica y social se une una crisis medioambiental que afecta al Sahel desde hace años:

Por un lado, la desertificación hace avanzar el desierto en detrimento de la vegetación saheliana. Ello está ligado a las consecuencias del cambio climático que, según un estudio reciente,4 ha provocado la desaparición de uno de cada seis árboles del Sahel desde la década de los 50.

A este avance imparable del desierto hay que añadir la enorme variabilidad de la superficie del Lago Chad, cuyas causas son todavía discutidas. Entre 1963 y 2013 el Lago Chad perdió el 90% de su superficie, pasando de 25.000 a 2.500 km2.5

Y, finalmente, esta cuádruple crisis política, económica, social y medioambiental puede verse agravada por la enorme explosión demográfica. Los países de la región tienen las tasas de fecundidad más altas del mundo –más de siete hijos por mujer en Níger, por ejemplo–. Según las predicciones de Naciones Unidas,6 la población del Sahel institucional alcanzará en 2050 una cifra cercana al triple de la actual, pasando de 75 millones a 198 millones de habitantes.

El rápido aumento de la población en el contexto de crisis múltiple supone una amenaza de primer orden para la estabilidad de la región. Los menores de 24 años suponen hoy entre el 60% y el 70% en los cinco países del Sahel mencionados y estas cifras se mantendrán en las próximas décadas. Si no se proporcionan alternativas a esta juventud, ello favorecerá dos fenómenos de muy distinta índole, pero con profundo impacto en Europa, como son la migración y la radicalización.
La acción de la UE en el Sahel

Dada la situación descrita anteriormente, no es de extrañar que existan al menos 17 estrategias para hacer frente a la situación de la región.

La primera estrategia fue la de la UE publicada en 2011. Este documento se basa en el binomio seguridad-desarrollo e identifica cuatro tipos de problemas en el Sahel relativos a la gobernanza, desarrollo y resolución de conflictos, a los problemas de coordinación a nivel político regional, a la seguridad y al Estado de Derecho y a la prevención y lucha contra el extremismo violento y la radicalización. La estrategia fue revisada en 2014 para incluir a Burkina Faso y Chad, cubriendo así los cinco países del Sahel institucional.

Posteriormente, la UE desarrolló un Plan de Acción Regional en 2015, que fija el marco necesario para implementar la estrategia y adaptarla a la nueva situación del Sahel. El Plan se concentra en cuatro líneas de acción prioritarias: (1) prevención y lucha contra la radicalización; (2) juventud; (3) migración, movilidad y control de fronteras; y (4) lucha contra los tráficos ilícitos y el crimen transnacional organizado.

Para la puesta en marcha de esa estrategia, la UE cuenta con una serie de instrumentos financieros, institucionales y relativos a la Política Común de Seguridad y Defensa.

En cuanto a los instrumentos financieros, la UE es el primer donante de AOD en el Sahel, con aproximadamente 5.000 millones de euros destinados a los cinco países del Sahel institucional para el período 2014-2020. Si se tiene en cuenta a los Estados Miembros, la cifra aumenta a 8.000 millones de euros. Esta cantidad supone en torno a un quinto del PIB de la región, lo que demuestra el papel fundamental que juegan los instrumentos financieros en el Sahel.

Entre estos instrumentos, además del Fondo Europeo de Desarrollo, destaca el Fondo Fiduciario de la UE para África,7 creado en la Cumbre de La Valeta sobre Migración de 2015. Esta novedosa ha herramienta ha impulsado 86 proyectos en África Occidental por valor de aproximadamente 1.500 millones de euros.

Tampoco debe olvidarse la utilización en el Sahel de la Facilidad Africana de Paz. Este instrumento fue creado en 2004 a solicitud de los jefes de Estado africanos y juega un papel creciente en la región en el ámbito de la seguridad. La Facilidad Africana de Paz apoyará por valor de 100 millones de euros a la Fuerza Militar Conjunta del G5 Sahel.

Esta Fuerza fue anunciada en la Cumbre del G5 Sahel de Yamena en 2015 y ha sido puesta en marcha en 2017 con un cuádruple objetivo: (1) luchar contra el terrorismo y el tráfico de drogas y seres humanos; (2) contribuir a la restauración de la autoridad del Estado y el retorno de refugiados y desplazados; (3) facilitar las operaciones humanitarias y el reparto de ayuda a las poblaciones afectadas; y (4) contribuir a la puesta en marcha de acciones que favorezcan el desarrollo del Sahel. La Fuerza ha sido sancionada por el Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana (Comunicado de su reunión número 679) y acogida favorablemente por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (Resolución 2391).

Junto a los instrumentos financieros, los hay también institucionales.

Entre ellos figura la oficina del representante especial de la UE para el Sahel. Este cargo fue creado en 2013, en aplicación del artículo 33 del Tratado de la UE. El papel del representante especial, en estrecha relación con el SEAE y la Comisión, consiste en desarrollar y aplicar y coordinar todos los esfuerzos de la Unión en la región, con especial énfasis en el Proceso de Paz de Mali –siendo miembro de la mediación internacional– y las relaciones con el G5 Sahel.

Finalmente, juegan un papel fundamental las misiones de Política Común de Seguridad y Defensa en la región –dos de carácter civil y una militar–, actualmente en proceso de regionalización para adaptarse a la nueva realidad del G5 Sahel.

La primera misión fue EUCAP Sahel Níger, en el año 2012. Su objetivo es apoyar y reforzar la capacidad de las fuerzas de seguridad nigerinas en su lucha contra el terrorismo, el crimen organizado y la migración irregular.

Sobre el modelo de esta misión, se creó en 2015 otra, EUCAP Sahel Mali, para apoyar a las fuerzas de seguridad de Mali en su salvaguarda del orden constitucional y democrático de tal manera que se sienten las bases para una paz duradera y se extienda la autoridad del Estado en todo el territorio maliense.

Ambas misiones civiles coexisten con una de índole militar, EUTM Mali. Esta misión, creada en 2013, apoya la reconstrucción de las fuerzas armadas malienses, sin estar involucrada en misiones de combate. Contribuye igualmente al proceso de desarme, desmovilización y reintegración de los grupos armados. España realiza una aportación fundamental y ostenta en la actualidad el mando de la misma, que desempeña el brigadier general Enrique Millán Martínez.

La UE es uno de los principales actores en el Sahel, pero no el único. La acción comunitaria se suma a la de los Estados Miembros, entre los que destaca la significativa aportación española. Existen importantes sinergias entre la acción de Bruselas y la de otras capitales, como demuestra el proyecto GAR-SI Sahel, que replica el modelo de éxito en materia de lucha contra el terrorismo de la Guardia Civil española en los países africanos.

La UE coordina su acción con otros actores en la región en distintos foros institucionales y no institucionales. Entre los institucionales destacan las Naciones Unidas, cuyo Consejo de Seguridad ha examinado en varias ocasiones la cuestión. Y entre los no institucionales, la Alianza para el Sahel, lanzada en el Consejo franco-alemán de 13 de julio de 2017, en la que participan junto a la UE, Francia y Alemania, el PNUD, el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo, España, Italia y el Reino Unido.

Conclusiones

La acción de la UE y otros actores de la comunidad internacional está teniendo un impacto indudable en el Sahel, otorgando un apoyo fundamental a los países de la región para superar el polígono de crisis al que se enfrentan.

El Sahel se ha convertido en un laboratorio para la acción exterior de la Unión, tal y como afirmó la alta representante de Política Exterior y de Seguridad Común, Federica Mogherini, en la tercera Reunión Ministerial UE-G5 celebrada en Bamako en 2017. La aplicación de un enfoque multidisciplinar, que combina elementos de cooperación, diplomacia y defensa, constituye un ejemplo para abordar crisis complejas en otras áreas geográficas.

De forma paralela, la acción en el Sahel es pionera en cuanto al binomio seguridad-desarrollo. La propia naturaleza de la cooperación está siendo modificada y está estrechamente vinculada a los objetivos en materia de seguridad. A sensu contrario, la seguridad del Sahel pasa por el vínculo con la población local, que sólo será reforzado a través del despliegue de servicios básicos por parte del Estado y de la Comunidad Internacional.

El desarrollo de una Fuerza Militar Conjunta del G5 Sahel supone una novedad en la región que tendrá un profundo impacto sobre el terreno, así como en la acción de la Comunidad Internacional. Ya se han desarrollado una serie de instrumentos innovadores para apoyarla financiera y estratégicamente como el coordination hub de la UE, que podrán ser replicados en otras zonas del mundo.

La consecución de los objetivos estratégicos de la UE en el Sahel sólo será posible a largo plazo y exigirá la presencia continuada en la región, así como la adaptación constante de la acción europea a los nuevos desafíos de la misma. Los Estados Miembros más sensibles a la situación de seguridad del Sahel, como España, jugarán un papel fundamental para lograr mantener la sostenibilidad y el compromiso continuado de Bruselas.

La relevancia estratégica del Sahel aumentará a lo largo de las próximas décadas de la mano de su mayor peso demográfico en el seno del islam global. La batalla por un islam moderado a nivel mundial se juega, sobre todo, en el Sahel y su desenlace tendrá consecuencias profundas mucho más allá de la región.

El impacto en España de una mayor desestabilización del Sahel sería enorme, como demuestra el crecimiento sostenido en los últimos meses de la llegada de inmigrantes por la ruta del Mediterráneo Occidental. Mayor aun serían las consecuencias en términos de seguridad si el Sahel se convirtiera en un refugio seguro de yihadistas provenientes de Oriente Medio.

En cualquier caso, la amplitud de los fenómenos migratorios seguirá probablemente creciendo debido al enorme porcentaje de población joven unido a la gigantesca brecha en términos de renta per cápita ya comentada. No existen soluciones simplistas para este desafío, cuya resolución exige un modelo de gestión de flujos migratorios a largo plazo compartido con los países de origen.

Además del apoyo continuado de la UE y sus Estados Miembros, la resolución de los problemas del Sahel exige un nuevo enfoque geoestratégico basado en una cooperación triangular UE-Magreb-Sahel. La implicación de los países magrebíes es fundamental para la resolución de los desafíos de la región. La definición de intereses magrebíes comunes en el Sahel puede contribuir, además, a la estabilidad y desarrollo de todo el Norte de África.

Esta redefinición del enfoque geoestratégico pasa necesariamente por una solución para la crisis libia, sin la cual el Sahel continuará albergando todo tipo de tráficos ilícitos hacia Europa. Pero el enquistamiento de la crisis libia no ha de impedir el esfuerzo continuado de la Comunidad Internacional en el Sahel para hacer frente a las consecuencias de la misma.

Ángel Losada Fernández
Representante Especial de la UE para el Sahel | @AngelLosadaEU


1 Una isoyeta es una línea que une puntos con similar nivel de precipitaciones.

2 Todas las cifras económicas utilizan como fuente las estadísticas del Banco Mundial.

3 Cifras de OCHA.

4 Patrick González (2012), “Tree density and species decline in the African Sahel attributable to climate”, Journal of Arid Environments, vol. 78, marzo, p. 55-64.

5 Según cifras del PNUMA.

6 World Population Review 2017.

7 Su nombre completo es “Fondo fiduciario de emergencia de la Unión Europea para la estabilidad, que permita hacer frente a las causas profundas de la migración irregular y del desplazamiento de personas en África”.

]]>
<![CDATA[ ¿Por qué África?: desentrañando la geopolítica criminal del tráfico ilícito de cocaína entre América Latina y Europa (vía España) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt7-2018-sansorubertpascual-africa-geopolitica-transito-cocaina-america-latina-europa-espana 2018-04-12T06:04:25Z

¿Cómo se pueden interpretar los procesos de expansión territorial de la criminalidad organizada desde América Latina hacia África y sus repercusiones dentro del espacio regional africano?

]]>
Índice

(1) Aproximación preliminar en clave de geopolítica criminal – 3
(2) Una composición con lo que sabemos (o creemos saber) sobre el escenario de criminalidad organizada vigente en África Occidental – 18
(3) Rutas del tráfico de cocaína – 38
(4) ¿Qué representa la cocaína para África? – 50

(1) Aproximación preliminar en clave de geopolítica criminal

¿Cómo se pueden interpretar los procesos de expansión territorial de la criminalidad organizada desde América Latina hacia África y sus repercusiones dentro del espacio regional africano?

La necesidad de entender la dinámica de los tráficos ilícitos entre América Latina y Europa (vía España), sus repercusiones en el escenario internacional vigente, su evolución y el papel desempeñado por cada uno de los elementos partícipes al respecto, resulta determinante a efectos de articular estrategias para su prevención, contención y erradicación. En este caso concreto, el elemento que suscita una pluralidad de interrogantes que requieren de oportunas respuestas es, ¿por qué África?: ¿qué circunstancias han motivado la inclusión de este continente en el trasiego de cocaína desde Latinoamérica hacia Europa?; ¿obedece al azar o existe una estrategia criminal bien definida?; y, si es así, ¿podemos explicarla?

Múltiples cuestiones demandan la satisfacción de las carencias actuales de conocimiento científico y no meramente descriptivo/estimativo sobre aquellas manifestaciones criminales organizadas que actualmente operan en el continente africano, con especial interés por las que participan del tráfico ilícito de cocaína proveniente de América Latina. Pero aunque ciertamente la criminología constituye una herramienta indispensable, no resulta suficiente. La criminalidad transnacional organizada se distribuye geográficamente de manera muy desigual por todo el mundo, dependiendo tanto de condiciones regionales o locales como del tipo de actividad criminal desempeñada. Aprehender adecuadamente su configuración espacial, al igual que sus motivaciones para desplazarse y asentarse en según qué lugar, exige combinar varios niveles o escalas de análisis (desde lo local a lo global), así como del recurso a disciplinas tradicionalmente ajenas a su estudio pero actualmente indispensables, como la geopolítica.

Básicamente, se trata de responder a los interrogantes de cómo y por qué se producen los nexos criminales y desentrañar a qué motivaciones estratégicas responde la inclusión de África en las rutas de tráfico ilícito de cocaína, concretamente su vertiente atlántica, esto es, África Occidental.

Como punto de partida se adoptará la máxima de que cualquier intento de explicar el mapa geográfico de la criminalidad organizada y sus vínculos entre América Latina y África exige entender una pluralidad de factores, metodologías expansivas e intereses. No en vano, el fenómeno delictivo, lo mismo que cualquier otro hecho social, está estrechamente relacionado con las realidades que lo circundan. La delincuencia no se genera en “abstracto”, sino que se materializa en un contexto espacio-temporal concreto. Tiene lugar en unas determinadas condiciones sociales de desarrollo tecnológico, político y humano que influyen decisivamente en la forma en cómo esa delincuencia se produce, en sus modos y maneras de manifestarse, en su cantidad, su intensidad y en todas sus connotaciones y peculiaridades.

Es importante reseñar que no todos los factores que potencian el desplazamiento de las estructuras criminales obedecen a motivaciones positivas. También existen supuestos de movimientos involuntarios de las organizaciones criminales cuando la razón obedece a la presión gubernamental o a enfrentamientos con otras organizaciones. La competencia criminal puede degenerar en confrontaciones violentas (disputas por el control de áreas geoestratégicas, mercados, por los corredores y rutas para tráficos ilícitos, pasos fronterizos, nudos de comunicaciones, puertos…), con el resultado de facciones u organizaciones vencedoras y vencidas. La reubicación en otros países obedece a una necesidad de supervivencia como escapatoria de la prisión o de la muerte. Éste, a priori, no parece ser el caso que nos ocupa. El negocio de la exportación de cocaína hacia Europa es lo suficientemente fructífero como para dar cabida a todos los partícipes latinoamericanos en calidad de proveedores, al menos por el momento. El Océano Atlántico es igualmente amplio como para no suscitar la disputa de rutas y los posibles países de destino en África Occidental. Son variados y con características ventajosas muy similares (Guinea-Bissau, Ghana, Nigeria, Costa de Marfil, Benín, Togo, Guinea-Conakry, Guinea Ecuatorial, Gambia, Senegal, Cabo Verde, Mauritania y Marruecos) como para permitir operar con flexibilidad, circunstancias que no implican que este escenario del narcotráfico, siempre cambiante, no se deteriore en un futuro o que las organizaciones criminales latinoamericanas extrapolen rencillas locales, como la lucha por el control del territorio entre cárteles mexicanos, al espacio africano tratando de ocasionar daños a los intereses de las organizaciones contrincantes. [...]

Daniel Sansó-Rubert Pascual
Centro de Estudios de Seguridad (CESEG), Universidad de Santiago de Compostela

]]>
<![CDATA[ ¿Qué hay detrás del milagro africano?: implicaciones para la cooperación europea ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari2-2018-lippolis-que-hay-detras-milagro-africano-implicaciones-cooperacion-europea 2018-01-12T12:46:11Z

El desempeño de las economías africanas tras el fin del boom de las materias primas ha estado marcado por una creciente heterogeneidad. La cooperación de la UE debe adaptarse a las nuevas realidades vigentes en el continente.

]]>
Ver también versión en inglés: What is behind the African miracle? Implications for European cooperation

Tema

El desempeño de las economías africanas tras el fin del boom de las materias primas ha estado marcado por una creciente heterogeneidad. La cooperación de la UE debe adaptarse a las nuevas realidades vigentes en el continente. Sobre todo, debe reconocer la especificidad de las condiciones políticas en cada país, y actuar en consecuencia.

Resumen

En los años 2000 la mayoría de las economías africanas lograron recuperarse de la profunda crisis de los 80 y 90, impulsadas por mejoras en sus políticas internas y unas condiciones económicas globales más favorables. A pesar de un movimiento gradual hacia un ambiente político más democrático, la calidad institucional no ha acompañado al crecimiento económico, e incluso se han visto algunos retrocesos, especialmente entre los países dependientes de los recursos naturales. Tras la moderación de precios de las materias primas ocurrida en 2013, las trayectorias económicas se han diferenciado. Mientras que la mayoría de los exportadores de petróleo han entrado en crisis y otros países dependientes de los recursos naturales han tenido un desempeño variado, un tercer grupo sigue creciendo a un ritmo elevado. No obstante, con la excepción de un pequeño número de “Estados desarrollistas”, las condiciones políticas en el continente todavía no favorecen un crecimiento basado en ganancias de productividad.

Europa ha sido tradicionalmente el actor externo con la presencia más significativa en África, y, como tal, tiene la capacidad de ayudar con la transformación económica del continente. Sin embargo, tanto la importancia como la efectividad de esta relación han decaído a lo largo de los años. Actualmente, la política europea hacia África persiste en su adhesión a modelos anticuados y en priorizar sus necesidades por encima de las aspiraciones de los líderes africanos. Además, la cooperación europea para el desarrollo sigue partiendo del postulado de que las elites de los países receptores tienen un interés sincero en el desarrollo, e ignora sus incentivos políticos. Si pretende tener un impacto positivo en África, la UE debe empezar a incorporar estas variables a sus operaciones. Para tal fin, tendrá que superar la incoherencia causada por la variedad de incentivos institucionales en el seno de las instituciones europeas.

Análisis

El “milagro africano”: afro-optimistas y afro-pesimistas

El cambio de trayectoria de las economías africanas en la década de los años 2000, sucediéndose a la debacle de los 80 y 90, renovó el optimismo de la comunidad internacional hacia el continente. Ya se ha tornado célebre el contraste entre la portada de una edición de The Economist en el año 2000, caracterizando a África como The Hopeless Continent (el continente sin esperanza), y la del año 2011, con el título Africa Rising (África ascendente), replicado por la revista Time en 2012.

Figura 1. Pobreza en términos relativos y absolutos en África

Detrás del entusiasmo por el potencial de la región se notaba, de hecho, una mejoría en los principales indicadores económicos, acompañada por una rápida urbanización y una fuerte expansión del mercado interno. Estos cambios llevaron a una marcada reducción de la pobreza en términos relativos, aunque no en términos absolutos, debido al alto crecimiento poblacional (Figura 1). Además, en ese período muchos gobiernos africanos emitieron eurobonos por primera vez, obteniendo una alta demanda, en especial por parte de inversores europeos y norteamericanos.1 Sin embargo, muchos seguían opinando que el desempeño económico africano se debía únicamente al aumento de los precios de las materias primas generado por el vertiginoso crecimiento chino. De hecho, desde la caída de los precios globales de las materias primas en 2015 y el consecuente deterioro de los términos de intercambio de los países africanos, se puede observar una clara desaceleración en sus tasas de crecimiento (Figura 2).

Figura 2. Covariación del PIB, la cuenta corriente y los términos de intercambio en África Subsahariana (%)

Si bien la contribución de la demanda de materias primas a la mejoría del desempeño económico del continente africano es innegable, atribuirlo únicamente a esto no sería apropiado. Los países africanos se beneficiaron en los años 2000 de una serie de políticas introducidas en las dos décadas precedentes como respuesta a una profunda crisis económica. Estas políticas, en gran medida impuestas por el Banco Mundial y el FMI por medio de programas de ajuste estructural, se centraban en corregir distorsiones económicas que supuestamente frenaban el desarrollo africano. Entre ellas podemos destacar la estabilización macroeconómica, el cese de la financiación de los bancos centrales a sus gobiernos, importantes ajustes fiscales y marcadas mejorías en el ambiente de negocios. Dichos cambios coincidieron con una mayor estabilidad política y una reducida incidencia de conflictos armados en el continente. Finalmente, hay que resaltar la importancia de programas como el Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) y el Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI), que, al perdonar las deudas externas de muchos países africanos, permitieron que se liberaran sus presupuestos para la inversión pública y los gastos sociales.

Figura 3. PIB per cápita en las diferentes regiones del mundo en desarrollo en relación a 1980 (2011 USD, PPA 1980=100)

Tales cambios se han mantenido en su mayoría hasta el presente, impidiendo una mayor deceleración como consecuencia del deterioro de los términos de intercambio. No obstante, es importante no sobreestimar la magnitud de la aceleración económica de los últimos 15 años. Aunque es verdad que el período desde el comienzo del nuevo milenio ha estado marcado por un crecimiento más elevado, en los primeros años este crecimiento apenas sirvió para recuperar el terreno perdido en las dos décadas precedentes. En la Figura 3 se puede ver que África no recuperó su nivel real de ingresos per cápita de 1980 hasta 2005. Además, es importante destacar la dudosa fiabilidad de los datos macroeconómicos africanos, como consecuencia de la escasez de fondos destinados a las oficinas estadísticas y de las dificultades para recoger datos en economías predominantemente informales y agrícolas.2

El marco institucional

Dado el notable crecimiento económico observado en África durante el boom de las materias primas, y la década de reformas y democratización que lo precedió, sería natural esperar una mejoría en los indicadores de desarrollo institucional en el continente. Sin embargo, esa no es la imagen que nos transmite la Figura 4, donde se ve que la mayoría de los indicadores de gobernanza se han mantenido estables o se han deteriorado en los últimos 20 años. La única excepción es la categoría voice and accountability, que se puede interpretar como un indicador de la medida en la que el gobierno responde a las demandas de la población. Es interesante señalar que, para todos los indicadores, los valores en 2006 son más altos que en 2016, lo que podría sugerir que la calidad institucional también acompañó las oscilaciones del precio de las materias primas. Teniendo en cuenta que el banco de datos está compuesto por 214 países, de los cuales 48 están en África Subsahariana, la posición mínima a la que podría llegar el ranking medio de la región es el percentil 22. La Figura 4 muestra que, para la mayoría de los indicadores, África Subsahariana se encuentra cerca del percentil 30, llegando al percentil 26 en lo que se refiere a la eficacia gubernamental, lo que implica que los países del continente están cada vez más aglomerados en la parte inferior del ranking.

Figura 4. Posición media de África Subsahariana en los indicadores globales de gobernanza

Hay que interpretar este tipo de indicador con un cierto escepticismo, dada las dificultad de medir variables políticas con indicadores numéricos, su subjetividad inherente y el hecho de que los indicadores globales de gobernanza midan la posición relativa de los países africanos, por lo que es posible que simplemente hayan mejorado menos que los demás países. Dependiendo del indicador, y de la variable institucional que nos interese, podemos observar trayectorias distintas. Por ejemplo, el índice Polity (Figura 5) muestra una mejoría gradual en la calidad media de la democracia en el continente africano, mientras que según el índice CPIA del Banco Mundial la calidad de la administración pública y de las instituciones se ha deteriorado entre 2005 y 2016. Por tanto, aun teniendo en cuenta las imperfecciones de indicadores numéricos de desempeño institucional, las evidencias no nos permiten hablar de un crecimiento económico movido por el fortalecimiento de las instituciones, sino de un crecimiento que ha ocurrido a pesar de la persistencia de marcos institucionales muy débiles.

Figura 5. Puntuación media de África Subsahariana en el índice Polity de calidad democrática

Diferenciando las economías africanas

A partir de 2013, con la moderación en los precios de las materias primas, y principalmente desde la caída del precio del petróleo en 2015, se ha podido empezar a discernir con mayor claridad la solidez del “milagro africano”. El crecimiento de la economía del continente bajó de un 5,1% en 2014 a un 3,4% en 2015 y a un 1,4% en 2016. El FMI estima que este año el crecimiento alcanzará el 2,6%, pero aun así se quedaría por debajo del promedio mundial del 3,6%, así como del 4,6% previsto para mercados emergentes y países en desarrollo. El Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo prevén números similares. Teniendo en cuenta el 2,7% de crecimiento poblacional previsto por la ONU en 2017, esto implicaría un estancamiento del ingreso per cápita. Otros indicadores económicos han seguido la misma tendencia: la cuenta corriente se ha deteriorado, las monedas se han desvalorizado, los spreads hanaumentado y el déficit fiscal se ha ampliado. Aunque estos movimientos hayan sido más acentuados en 2015, y que en 2016 y 2017 se haya notado una recuperación, todavía estamos lejos de lo que se vivió durante el boom de las materias primas.

A pesar de la facilidad con que el milagro económico africano parece haber acabado, los números agregados esconden la creciente diversidad del continente, pues se ven muy influidos por el desempeño de las tres economías más importantes: Sudáfrica, Nigeria y Angola. Estas economías no son para nada representativas del continente tomado en su conjunto; por ejemplo, Sudáfrica es la principal economía africana, una de las pocas que ha alcanzado un nivel de renta medio, y tiene la estructura industrial más diversificada del continente. En los últimos años, se ha visto marcada por un crecimiento estancado, altas tasas de desempleo, desindustrialización, presiones inflacionarias y en la balanza de pagos, y la permanencia del legado de alta desigualdad dejado por el apartheid.

La situación es muy distinta en las otras dos grandes economías africanas. Nigeria y Angola son los mayores productores africanos de petróleo, que constituye casi la totalidad de sus exportaciones, por lo que naturalmente se han visto más afectados por la caída brusca de su precio. En ambos países, el deterioro macroeconómico ha sido peor que la media africana, sobre todo con respecto al crecimiento (las dos economías se redujeron en 2016), el cambio en la cuenta corriente (que hasta 2013 mostraba un elevado superávit), presiones cambiarias y el aumento de la inflación. En un esfuerzo por preservar el valor de sus monedas, sus gobiernos impusieron restricciones en el mercado de divisas, que han llevado a un aumento del spread con el mercado paralelo, y que han sido duramente criticadas por la comunidad internacional por perjudicar la actividad económica local. Sin embargo, se prevé que las dos economías vuelvan a crecer este año, aunque a tasas inferiores a las observadas durante el boom de las materias primas.3 La situación es parecida entre otros exportadores de petróleo (Figura 4).

Figura 6. Comparación del crecimiento durante y después del boom de las materias primas

La distinción que se hace aquí entre países exportadores de petróleo y el resto de los países africanos ilustra la importancia de una diferenciación basada en el tipo de inserción en la economía internacional. Los análisis del panorama económico en el continente africano suelen diferenciar entre los exportadores de petróleo, otros países dependientes de los recursos naturales y países que no dependen de ellos. La Figura 4 presenta una comparación de las tasas medias de crecimiento durante y después del boom de las materias primas. La mayoría de los países se encuentra aglomerada en el centro del gráfico, pero los exportadores de petróleo se destacan en la parte inferior derecha por la acentuada caída de sus tasas de crecimiento tras el fin del boom. En las esquinas del gráfico destacan la República Centroafricana, Zimbabue y Sierra Leona, países que han sufrido graves convulsiones internas. Finalmente, en la parte superior derecha se encuentran países que han conseguido mantener su buen desempeño económico, destacando Etiopía, Ruanda y Tanzania, así como Costa de Marfil, cuyo crecimiento parece haberse acelerado tras el cese de su conflicto interno. Mozambique también sobresale, aunque su éxito en los próximos años parece dudoso por la gravedad del escándalo de ocultación de la deuda del gobierno y el retorno de enfrentamientos armados.4

Los modelos de crecimiento

Para entender a fondo los impulsores del crecimiento africano reciente, el potencial de la región a medio y largo plazo, y discernir un posible papel para la AOD, es necesario entender los diferentes “modelos de crecimiento” vigentes en África actualmente. Con este término nos referimos a una visión unificada de los procesos económicos que mueven el crecimiento de un país. A su vez, la valoración de las potencialidades de la región también requiere la comprensión de la relación entre la economía y el plano político. Por lo tanto, incluimos algunas características políticas en nuestro breve panorama del escenario económico africano, donde clasificamos los países según su inserción en la economía internacional. Al abstraer las características de cada país para separarlos en grupos, nos arriesgamos a ignorar especificidades importantes; no obstante, de esta manera se hace posible navegar la geografía de una región muy variada y poco conocida en España.

El primer modelo de desarrollo a destacar es el modelo petro-exportador de Nigeria, Angola y países del CEMAC como Gabón, Congo-Brazzaville y Guinea Ecuatorial. A pesar de las diferencias entre ellos, todos poseen una economía política basada en la distribución de rentas del petróleo. Por lo tanto, se caracterizan por elevados niveles de corrupción, incluso para parámetros africanos, y sus gobiernos carecen de incentivos para diversificar la economía y proveer bienes públicos para la población.5 En la Figura 7, vemos que, en términos de gestión pública y calidad institucional, estos países están lejos de ser los peores de África, aunque Gabón y Guinea Ecuatorial estén entre los países con la renta per cápita más alta del continente.

Figura 7. Índice CPIA de calidad institucional y de la gestión pública

Sudáfrica constituye un caso aparte en lo que se refiere a modelos de desarrollo. Por detrás de su desempeño mediocre en los últimos años hay factores estructurales como un déficit educativo, problemas logísticos y de infraestructura, la mala gestión de empresas públicas, y aumentos salariales desproporcionados con una baja productividad. La inercia económica se debe en gran medida a un equilibrio político en el que grandes empresarios del sector minero, líderes sindicales y partes de la coalición gubernamental perpetúan un modelo económico intensivo en capital y privilegian a una minoría, sin generar el empleo que la población anhela.6 De hecho, recientemente se puede observar un notable deterioro institucional, con repetidos escándalos de corrupción que afectan al gobierno de Jacob Zuma y acusaciones de que el Estado ha sido “capturado” por intereses privados. Estas preocupaciones llevaron a las agencias de calificación crediticia Fitch y Standard and Poor’s a reducir en abril de 2017 la calificación de la deuda soberana sudafricana a un estatus “basura”.

Fuera de las tres principales economías del continente y de los petro-exportadores, hay una serie de países pequeños o con una geografía adversa, y otros más grandes que, pese a su potencial, tienen graves problemas de inestabilidad política. Este grupo de países está constituido o por Estados depredadores, donde los gobernantes buscan únicamente extraer recursos de su población para su beneficio personal, o Estados fallidos, donde no queda ni un resquicio de autoridad estatal sobre el territorio. En estos países, la cooperación internacional puede hacer muy poco en lo que a desarrollo económico se refiere, y el reto fundamental es el restablecimiento de la paz y de la autoridad estatal.7

Las trayectorias económicas más prometedoras del continente africano actualmente se encuentran en un grupo de países de África oriental y occidental cómo Etiopía, Ruanda, Tanzania, Costa de Marfil, Senegal, Kenia y Mali. El crecimiento de estos países se debe a una combinación de inversión pública, transferencias externas y ganancias de productividad en el sector agrícola, los cuales han fomentado el crecimiento del sector urbano de servicios.8/sup> A pesar de las frecuentes referencias a “leones africanos”, este modelo de crecimiento es muy diferente del modelo asiático de exportación de bienes manufacturados. Se prevé que el grupo de países en rápido crecimiento siga esta misma trayectoria durante los próximos años, aunque hay algunas dudas sobre su sostenibilidad, dado que el modelo se caracteriza por rendimientos decrecientes. En algún momento, las ganancias de productividad gracias al cambio estructural se van a agotar y la productividad de los sectores urbanos tendrá que crecer.

Hay dudas sobre si la política e instituciones de esos países posibilitan intervenciones económicas más ambiciosas por parte de sus gobiernos. En ellos, como en la mayoría de los países del continente africano, la fragmentación del poder político, la debilidad de estructuras gubernamentales y las limitadas capacidades productivas de las empresas llevan a la prevalencia de una política clientelista, poco propicia para la elaboración de estrategias a largo plazo.9 Además, en democracias como Ghana y Kenia, el patrón de competencia política lleva a riesgos de irresponsabilidad fiscal, especialmente en el primero, que está sujeto a un programa del FMI. En los demás países de ese grupo también permanecen una serie de riesgos políticos, lo que en cierta forma es natural dado su bajo nivel de desarrollo. Un ejemplo reciente es la controversia en las elecciones presidenciales en Kenia.

Entre los países con una tasa más alta de crecimiento, Etiopía y Ruanda constituyen las únicas excepciones en lo que se refiere a sus equilibrios políticos. Ambos países son gobernados por regímenes autoritarios que buscan trascender divisiones étnicas internas y legitimarse a través del crecimiento económico. Sus aparatos estatales son relativamente eficaces, y responden a las prioridades desarrollistas de sus gobernantes; entre ellas, podemos destacar la ambición de fortalecer el aparato estatal.10 Además, su importancia geoestratégica, su eficacia militar y la percepción externa de que son serios con respecto al desarrollo les ha proporcionado abundantes recursos provenientes de la cooperación externa,11 llegando al 80% del presupuesto gubernamental en Ruanda. No obstante, a pesar de su éxito en canalizar recursos para aumentar la productividad agrícola y extender servicios a la población, la industrialización de ambos países ha sido limitada hasta el momento y persisten los riesgos provenientes de tensiones étnicas.

Este breve análisis de las perspectivas económicas en África nos demuestra que, tras el fin del boom de las materias primas, la región se ha caracterizado cada vez más por su heterogeneidad, la cual no se manifiesta sólo en el ámbito económico sino también en el ámbito político, con la coexistencia de varias formas de gobierno, incluyendo democracias más o menos consolidadas, dictaduras personalistas, gobiernos autoritarios desarrollistas y Estados fallidos. Esto subraya la necesidad de entender cada contexto específico, renunciando a la tentación de generalizar en un continente tan vasto y tan poco conocido en Occidente. De todos modos, no se pueden olvidar los retos compartidos por la mayoría de los países africanos, como la necesidad de expandir y mejorar sus sistemas de educación e infraestructura, fortalecer el sector privado, ampliar su capacidad recaudatoria y atenuar la vulnerabilidad a choques climáticos de economías todavía predominantemente agrícolas.

Implicaciones para la acción externa: el papel del análisis político en la AOD

Como hemos mencionado, el impacto de la AOD pasa por sus interacciones con el contexto político del país receptor. Frecuentemente, tal contexto no es propicio a la inversión en proyectos que promuevan el crecimiento económico o que sean benéficos para la población en general. Una intervención externa, aunque bien intencionada, no puede tener éxito si va en contra de los incentivos inherentes a las circunstancias políticas locales. En esos casos, es posible que los recursos de la cooperación sean usados para fines políticos, y que acaben beneficiando a elites con poco interés en el desarrollo económico. Además, la dependencia de recursos externos puede agravar la debilidad de los Estados africanos, puesto que reduce el imperativo de fortalecer las estructuras estatales a fin de ampliar su capacidad recaudatoria.12

En los últimos años, siguiendo el ejemplo del DFID británico, el Banco Mundial y algunas agencias de cooperación del norte de Europa han empezado a integrar el análisis político a sus operaciones.13 Este tipo de análisis puede prestarse a muchos propósitos, entre ellos la formulación de visiones estratégicas y la identificación de obstáculos a la implementación de proyectos. El análisis político también puede servir de punto de partida para una visión más dinámica, que plantee cambios económicos, sociales y políticos a largo plazo. Dada la interdependencia entre la política y la economía, tal visión debe basarse en el reconocimiento de que cada país seguirá un recorrido distinto hacia el desarrollo, a la vez que busca identificar patrones comunes entre las trayectorias de diferentes países.14

A pesar del potencial del análisis político para la promoción de una agenda de desarrollo más eficaz, ha resultado difícil institucionalizarlo, debido a los incentivos burocráticos presentes en las agencias de cooperación.15 Además, es natural que los jefes de Estado en los países receptores no vean con buenos ojos la idea de que actores externos interfieran con los equilibrios políticos locales. Este tipo de interferencia tampoco auxilia países extranjeros que buscan ampliar su presencia política, diplomática o económica en el continente africano. Por ello, en la próxima sección, analizamos con más detalle los retos para la implantación de un marco de cooperación más eficaz en el seno de las instituciones europeas.

La relación UE-África

Como consecuencia de los lazos coloniales, Europa tiene una fuerte presencia en el continente africano. En lo que se refiere a la UE y a sus predecesores, la componente central de las relaciones con África desde 1975 son las instituciones del ACP (Estados de África, del Caribe y del Pacífico), que agrupan a países africanos y pequeños Estados insulares en desarrollo. En sus orígenes, el conjunto de instituciones que reunía la ACP y la UE tenía importantes funciones en el comercio, la cooperación para el desarrollo y la cooperación política. Sin embargo, la importancia y la efectividad de esta relación han decaído a lo largo de los años debido a cambios en la geopolítica global, la creciente regionalización de las relaciones internacionales, la heterogeneidad entre los países del ACP y la expansión de la UE.16 El acuerdo de Cotonou de 2000 buscó corregir algunos de estos problemas y adaptar la relación al siglo XXI, pero ha tenido poco éxito, sobre todo en lo que se refiere a la polémica sobre la ratificación de los EPA (Acuerdos de Cooperación Económica). Por tanto, se discute si tras el fin del acuerdo de Cotonou en 2020 será posible mantener la forma actual de cooperación ACP-UE.

A la vez, la relación directa entre la UE y la Unión Africana (UA) ha ganado una mayor preeminencia desde la divulgación de la Joint Africa-EU Strategy (JAES, Estrategia Conjunta África-UE) en 2007. La UE también ha promulgado otras iniciativas, como el Emergency Trust Fund, el Africa Investment Facility, el Plan de Inversión Externa y una serie de acuerdos sub-regionales. La multiplicidad de modalidades de relaciones UE-África resulta en una arquitectura compleja y poco coherente, donde se mezclan elementos de realpolitik y de cooperación para el desarrollo. Tal incoherencia deriva de la variación de los incentivos institucionales entre los diferentes órganos internos de la UE.17 A esta confusión se añaden los intereses divergentes de los Estados miembros, especialmente entre las ex potencias coloniales y el resto de los países europeos.

Los problemas en el marco de las relaciones UE-África crean importantes obstáculos para la promoción e institucionalización de una política de cooperación más pragmática y consciente de los retos reales en los países receptores. Pese a las evidencias de que la forma actual de cooperación ha dado pocos resultados concretos, los líderes europeos siguen dando prioridad a cumbres formales donde proliferan declaraciones de buenas intenciones en detrimento de acciones más concretas para crear condiciones políticas favorables al desarrollo.18 Un ejemplo reciente es la idea alemana de ofrecer un “plan Marshall para África”,19 ignorando las evidencias de que es improbable que una simple inyección de dinero sea capaz de promover el desarrollo del continente (al contrario, sólo acentuaría la dependencia de recursos externos por parte de las elites africanas y reduciría sus incentivos para transformar la economía). Tales iniciativas responden más a imperativos mediáticos o de proyección de poder, y no evidencian un esfuerzo serio para entender los retos del desarrollo. Frecuentemente, también expresan preocupaciones de los países europeos con temas como democracia o derechos humanos y, contrariamente a las intenciones expresadas en las diferentes cumbres, no tienen en cuenta las preocupaciones primariamente económicas de los países africanos. Como consecuencia, se crea un clima de desconfianza entre las dos partes, se cierran las vías de diálogo y se abre espacio para actores del sur global como China, que dan un papel central a la autodeterminación en su política africana.

Conclusiones

Para aumentar la efectividad de su cooperación con África, es esencial que la UE reconozca la creciente heterogeneidad del continente y adapte sus políticas a las nuevas realidades emergentes. Estas políticas deben ser pautadas por un mayor realismo y el reconocimiento de los intereses que están en juego. Es especialmente importante abandonar una agenda de imposición de ideales normativos europeos en contextos donde las instituciones informales no los soportan, y pensar en estrategias a largo plazo para alcanzar estos ideales. La UE tiene un papel fundamental. Sin embargo, la importancia y la efectividad de esta relación han decaído a lo largo de los años en el futuro de África, pues es el actor externo con la mayor presencia en el continente y su principal donante para la cooperación internacional.

Los retos para el continente africano son muchos, pero desde el punto de vista del crecimiento económico, las prioridades varían según el modelo de crecimiento y el régimen político. Por ejemplo, en países exportadores de petróleo, los principales retos son la buena gestión de los recursos provenientes del petróleo y la diversificación de la economía. En Estados frágiles o afectados por conflictos, el objetivo clave es el restablecimiento de Estados viables. En los Estados con patrones de política clientelista –el caso modal en África Subsahariana– puede ser que las intervenciones más prometedoras sean las que consigan establecer “islas de excelencia”, sea en términos de industrias específicas o de entes burocráticos más eficaces. Finalmente, los marcos tradicionales de cooperación pueden ser más exitosos en los llamados “Estados desarrollistas”. En ellos, hay un interés real de los gobiernos en expandir la oferta de servicios públicos a la población, y es probable que los esfuerzos para aumentar la competitividad de la economía sean correspondidos por los gobiernos receptores, siempre que no reduzcan su control del poder. Estos son ejemplos del tipo de consideración que una política de cooperación puede hacer, pero es evidente que el análisis político de la cooperación debe usar un marco teórico más complejo.20

Para mejorar la calidad de la cooperación europea, será necesario que se superen los problemas de acción colectiva inherentes a una institución compleja y fragmentada como la UE y se cree una arquitectura institucional que permita un análisis del desarrollo más realista. Actualmente, los incentivos políticos e institucionales no son propicios a tales innovaciones, y parece improbable que esta situación cambie radicalmente a corto o medio plazo.21 Sin embargo, la ausencia de incentivos no implica la imposibilidad del cambio; en estos casos, es necesario que “emprendedores políticos”22 tomen la iniciativa para reformar las instituciones. En Europa, el Reino Unido, los Países Bajos y las naciones nórdicas ya han reformulado sus políticas de cooperación para que se tenga en cuenta la complejidad del proceso de desarrollo. Si España pretendiera realmente convertirse en policy maker y no limitarse a ser policy taker, esta es una agenda a la que se podría comprometer, formando coaliciones con otros actores reformistas.

Nicolás Lippolis
Investigador, Centre for the Study of African Economies, Blavatnik School of Government, Universidad de Oxford
| @nicolaslippolis


1 John Mbu (2016), “Why Eurobonds are an important source of finance for Africa”, World Economic Forum, 12/II/2016.

2 Morten Jerven (2013), Poor Numbers, Cornell University Press, Ithaca.

3 El FMI prevé que en 2017 Nigeria crecerá un 0,8% y que Angola crecerá un 1,5%, mientras que según el Banco Mundial el crecimiento será del 1,2% en ambas economías.

4 Joseph Cotterill (2017), “State loans at heart of Mozambique debt scandal”, Financial Times, 25/VI/2017.

5 Para un análisis clásico de los efectos políticos del petróleo, véase Terry Lynn Karl (1997), The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States, University of California Press, Berkeley. El caso africano se ilustra también en Ricardo Soares de Oliveira (2007), Oil and Politics in the Gulf of Guinea, Hurst, Londres.

6 Veáse el análisis de Haroon Bhorat, Aalia Cassim y Alan Hirsch (2014), “Policy co-ordination and growth traps in a middle-income country setting: the case of South Africa”, UNU-Wider Working Paper, nº 2014/155.

7 La reconstrucción de estados tras conflictos es otro campo fértil en el debate sobre la cooperación internacional, pero aquí estamos más interesados en la cooperación estrictamente en el campo económico.

8 Xenshin Diao, Margaret McMillan y Dani Rodrik (2017), “The recent growth boom in developing countries: a structural change perspective”, NBER Working Paper, nº 23132.

9 Para un análisis del papel de “equilibrios políticos” (political settlements) en la política industrial africana, véase Lindsay Whitfield, Ole Therkildsen, Lars Buur y Anne Mette Kjaer (2015), The Politics of African Industrial Policy, Cambridge University Press, Cambridge.

10 Will Jones, Ricardo Soares de Oliveira y Harry Verhoeven (2013), “Africa’s Illiberal state-builders”, Oxford Refugee Studies Centre Working Paper Series, nº 89.

11 Jonathan Fisher y David M. Anderson (2015), “Authoritarianism and the securitization of development in Africa”, International Affairs, vol. 91, nº 1, pp. 131-151.

12 Véase Todd Moss, Gunilla Pettersson Gilander y Nicolas Van de Walle (2006), “An aid-institutions paradox? A review essay on aid dependency and state building in Sub-Saharan Africa”, Center for Global Development Working Paper, nº 74.

13 Para un relato sobre la experiencia del Banco Mundial en la aplicación de análisis políticos a programas de cooperación, véase Verena Fritz, Brian Levy y Rachel Ort (eds.) (2014), Problem-Driven Political Economy Analysis: The World Bank’s Experience, Banco Mundial, Washington DC.

14 Para un ejemplo de este tipo de estudio, véase Brian Levy (2014), Working with the Grain: Integrating Governance and Growth in Development Strategies, Oxford University Press, Oxford.

15 Para un análisis de los obstáculos a la institucionalización de análisis políticos en agencias de desarrollo, véase Pablo Yanguas y David Hulme (2014), “Can aid bureaucracies think politically? The administrative challenges of political economy analysis (PEA) in DFID and the World Bank”, ESID Working Paper, nº 33.

16 Véanse los análisis del European Center for Development Policy Management (ECPDM) “ACP-EU relations beyond 2020: engaging the future or perpetuating the past?” y “The future of ACP-EU relations: a political economy analysis”.

17 Véase, por ejemplo, Maurizio Carbone (2011), “The European Union and China’s rise in Africa: Competing visions, external coherence and trilateral cooperation”, Journal of Contemporary African Studies, vol. 29, nº 2.

18 Para un análisis más profundizado de este tema, véase Jean Bossuyt (2017), “Can EU-Africa relations be deepened? A perspective on power relations, interests and incentives”, ECDPM Briefing Note, nº 97.

19 Para más detalles, véanse Germany's 'Marshall Plan with Africa', Devex, y el acuerdo de colaboración entre el G20 y África presentado en la última cumbre del G20.

20 Para estudios sobre la cooperación externa con un abordaje de los intereses políticos, véanse Pablo Yanguas (2014), “Leader, protester, enabler, spoiler: aid strategies and donor politics in institutional assistance”, Development Policy Review, vol. 32, nº 3, pp. 299-312; y Pablo Yanguas (2016), “The role and responsibility of foreign aid in recipient political settlements”, ESID Working Paper, nº 56.

21 Para un análisis más completo de las relaciones UE-África, véase Maurizio Carbone (2013) (ed.), The European Union in Africa: Incoherent policies, asymmetric partnership, declining relevance?, Manchester University Press, Manchester.

22 Dani Rodrik (2013), “The Tyranny of Political Economy”, Project Syndicate.

]]>
<![CDATA[ África: prioridad estratégica ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/castro-africa-prioridad-estrategica 2017-05-16T11:03:16Z

Discurso de inauguración de Ildefonso Castro, secretario de Estado de Asuntos Exteriores, en la conferencia internacional “África en la perspectiva del G20”, celebrada en Madrid el 27 de abril de 2017.

]]>
Discurso de inauguración de la conferencia internacional “África en la perspectiva del G20”, celebrada en Madrid el 27 de abril de 2017.

Hoy la prioridad estratégica de España es Europa, que ha pasado de ser política exterior a política doméstica. Es difícil imaginar un proyecto colectivo como país fuera de la UE: preservar su unidad y su fortaleza es esencial para España.

Ahora bien, el principal desafío estratégico de nuestra Política Exterior de mañana es África. Y mañana ha llegado. En 2050 habrá 2.400 millones de africanos, mayoritariamente jóvenes. En Europa seremos 700 millones, algo más envejecidos. Al sur del Mediterráneo millones de jóvenes estarán buscando la forma de ganarse la vida y prosperar, como hacen todos los jóvenes en todas partes. Si la encuentran, contribuirán a su propio bienestar y a la riqueza del continente. Si no la encuentran, florecerá la inestabilidad política y social y probablemente los conflictos.

África como riesgo/amenaza

Tenemos que cambiar la forma de ver África. En 2000 el Economist llamó a África Subsahariana the hopeless continent. Una fuente de guerra, dictaduras, genocidios, enfermedades y pobreza. La respuesta fue la cooperación al desarrollo, y eso hizo España junto a sus socios europeos. África era vista como un riesgo –algunos lo presentan como una amenaza– cada vez más directo y claro a medida que aumentaba la presión migratoria. La inestabilidad africana resultó ser exportable por vía marítima, en frágiles cayucos.

La respuesta exigía ir más allá de la cooperación al desarrollo, y eso es lo que se hizo. España reforzó las embajadas de la región, se negociaron nuevos marcos de diálogo político y las fuerzas armadas y de seguridad españolas incrementaron su presencia en ámbitos multilaterales y bilateralmente con el objetivo de apoyar la estabilidad.

España era uno de los pocos países que sufría este fenómeno. No había antecedentes comparables y tuvimos que desarrollar un modelo propio basado en la colaboración en pie de igualdad con los gobiernos africanos sin dar lecciones, creando confianza para reemplazar una situación perjudicial para ambas partes por una mutuamente beneficiosa.

Esto se hizo –y se hace– colaborando en materia de seguridad, reforzando las propias capacidades africanas, utilizando las herramientas de la cooperación al desarrollo para crear alternativas a la emigración y cooperando con las policías locales para desmontar las redes de tráfico de personas. El éxito de este enfoque integral es tratar las causas profundas del problema colaborando con los países de origen y tránsito. Hay que trabajar cotidianamente y a largo plazo. Mucho de lo que España aprendió hace algunos años tuvo que reaprenderlo el resto de Europa con la crisis de Libia. La UE ha adoptado progresivamente las principales líneas del modelo español. España tiene otra ventaja sobre algunos países europeos: la xenofobia no tiene cabida en la sociedad española y, por ello, tampoco en la vida política. Ello es un bien en sí mismo y además permite trabajar a largo plazo, sin atajos.

África como oportunidad

Año 2050: 2.400 millones de africanos carentes de canales para expresarse políticamente, emplearse productivamente y desarrollarse como personas. Es la visión de “África como riesgo”.

Yo veo África como oportunidad. Según el Banco Mundial, entre 2000 y 2010 África creció a un promedio del 5,4%. Desde 2010, con el fin del superciclo de las materias primas, esa tasa de crecimiento cayó al 3,3% de media, frenado sobre todo por las economías del norte de África, pero sigue por encima del crecimiento de las economías desarrolladas. El FMI predice para África un crecimiento medio del 4,3% en los próximos cinco años. Además, las nuevas tecnologías le permiten a África saltarse etapas del desarrollo y vencer algunas de las limitaciones que le imponen su geografía y sus débiles infraestructuras. África crece y lo hace de forma sólida y cada vez más diversificada. Quizá les sorprenda: España comercia más con África que con América Latina.

África es la próxima frontera de la globalización. Su abundante mano de obra joven la convierte en el candidato ideal para competir con Asia por el liderazgo manufacturero global. Empieza a haber deslocalización hacia África. Su abundancia de tierra cultivable no trabajada ofrece otra oportunidad más. Los propios africanos tienen clara estas oportunidades, plasmadas en la Agenda 2063, y han desarrollado un plan de infraestructuras, con el respaldo del Banco Africano de Desarrollo y la propia UA, para integrar a África en las cadenas globales de valor.

Saludamos que Alemania haya hecho de África la prioridad de su presidencia del G20 y ha anunciado un “Plan Marshall para África” haciendo hincapié en las oportunidades que el continente presenta. África es el continente que más rápido se urbaniza: en los próximos 10 años: 187 millones de africanos se mudarán a las ciudades, donde su productividad media es tres veces mayor que en el campo y se integrarán en la creciente clase media africana. Estas tendencias explican por qué el consumo privado ha crecido al 4,2% en los últimos cinco años, superando el crecimiento de la propia economía. Más de 400 empresas africanas facturan por encima de los 1.000 millones de dólares al año.

Si todas estas tendencias continúan, podemos imaginar un continente que en 2050 no será un riesgo sino que será capaz de absorber la energía de la joven población africana –incluidas las mujeres que deben tener un mayor protagonismo– y transformarla en prosperidad y bienestar para esa misma población y para la de sus socios comerciales. Sería, igualmente, un enorme nuevo mercado para nuestras empresas, a unos pocos kilómetros de distancia.

Alternativa inevitable: amenaza u oportunidad

No podemos ser tan optimistas como para pasar directamente del enfoque de “África como riesgo” al enfoque de “África como oportunidad” sin paradas intermedias. Creo que ahora mismo la visión debe ser la de “África: riesgos y oportunidades”. Ninguna de las visiones se ha impuesto, pero es previsible que una de las dos sea preponderante en los próximos 30 años. Huelga decir cuál de las dos visiones prefieren los propios africanos y, por supuesto, España.

Como decía antes, a pesar del rápido incremento de la inmigración nuestro país no ha producido partidos xenófobos, por lo que debemos, colectivamente, felicitarnos. Pero no significa que seamos inmunes al populismo: si no somos capaces colectivamente de materializar la oportunidad que supone África, se hará realidad su potencial riesgo. La inestabilidad y la presión migratoria darán alas a los que creen que podemos aislarnos del mundo y a los que predican la intolerancia. Los problemas de África son los problemas de España. Construir la España que queremos implica necesariamente ayudar a los africanos a construir la África que ellos desean. Debemos tomar el tren de África como oportunidad o nos arrollará lo que los pesimistas llaman África como amenaza.

Ese es el desafío estratégico para España y para Europa. Nadie alberga dudas sobre el enorme crecimiento de la joven población africana. Eso supone un caudal de energía imparable. Si logramos canalizarlo, convertirá África en la próxima dinamo del planeta.

No es imposible: paralelismo con AL, papel de España

¿Cómo acompañar a África hacia ese futuro deseado? No faltarán los escépticos. Un repaso rápido: la deuda externa supera el 50% del PIB. El 48% de la población está por debajo de la línea de la pobreza. Hay guerras en tres países y conflictos armados en otros cinco, y regímenes autoritarios en 11 países, de los que la mitad son dictaduras militares. Desde luego que el panorama no es alentador. Lo que pasa es que lo que he descrito no corresponde a la situación actual de África, sino a la de América Latina a comienzos de los 80.

En realidad, la situación actual de África es algo mejor. Su deuda externa es similar, en torno al 50% del PIB; su crecimiento es superior al que registraba América Latina en los 80. Según el Banco Mundial, en 2012 la población bajo el umbral de la pobreza en África era del 43%, menos del 48% que registraba América Latina en 1990. Hay conflictos en el continente, subsisten regímenes autocráticos en varios países, pero en los últimos meses hemos visto desarrollos positivos: el autócrata de Gambia cedió el poder tras perder unas elecciones y Somalia ha elegido a su primer presidente democrático. Mucho se debe a los propios africanos y a sus organizaciones regionales como la CEDEAO y la UA.

De hecho, se podría argumentar que el desafío era mayor en América Latina en los 80. El marxismo y la Guerra Fría alimentaban los conflictos. El narcotráfico tampoco facilitó la tarea. Es cierto que en África tenemos el problema del yihadismo y del cambio climático. En cualquier caso, en América Latina 35 años después las dictaduras han ido desapareciendo y los regímenes populistas dejan paso a sociedades más abiertas. La pobreza ha caído al 28% en 2014. Una clase media pujante y urbanizada ha transformado América Latina, que es tierra de oportunidad que las empresas españolas saben aprovechar.

Si se pudo hacer en América Latina, ¿es posible hacerlo en África? Ya hemos visto que las condiciones son similares o incluso un poco mejores. Los propios africanos son conscientes del desafío y han desarrollado su Agenda 2063, su hoja de ruta para llevar a cabo esa transformación. España y Europa debemos emplearnos a fondo para hacer realidad una África próspera.

Líneas básicas de una política exterior hacia África

África necesita lo mismo que todos: niveles mínimos de seguridad; respeto de los derechos humanos y de las reglas democráticas; y erradicación la pobreza. Y sobre eso construir institucionalidad.

Seguridad: ahí está el creciente papel de nuestras Fuerzas Armadas y de Seguridad en misiones en África. Un ejemplo reciente es GAR SI Sahel, un proyecto europeo liderado por nuestra Guardia Civil. Desplegaremos más de 500 guardias civiles para formar a sus homólogos en esos cinco países.

A largo plazo sólo la participación política y la defensa de los derechos humanos garantizan una estabilidad verdadera. La democracia es el mejor baluarte contra los extremismos.

La cooperación al desarrollo es un instrumento clave, pero por sí sola no puede impulsar el crecimiento económico sostenido. Se requieren instituciones abiertas a la competencia, al comercio y a la inversión, capaces de movilizar los recursos de los propios países y de atraer los de otros. La UA así lo ha reconocido en su propia hoja de ruta y desde España apoyaremos sus esfuerzos para crear un marco estable, seguro y propicio a la inversión. Incrementar la renta per cápita es la mejor cooperación al desarrollo y ampliar la clase media es defender la democracia.

España tiene importantes activos que aportar a África. Nuestra sociedad civil es extremadamente dinámica, y apuesta por “África como oportunidad”. Unas 600 empresas españolas están implantadas en África subsahariana y 1.500 tienen actividad comercial en la región. Entre 2010 y 2014 el número de empresas instaladas en el continente se ha multiplicado por siete. Tenemos instituciones como Casa África, que ahora cumple 10 años y realiza una gran labor de diplomacia pública. Es necesario que nuestros centros de pensamiento, como este mismo Real Instituto Elcano, presten más atención a África; este seminario es una buena noticia y espero que sigan por este camino, realzando su perfil africano. Y, por supuesto, es necesario elevar el perfil africano en la administración y en ello estamos trabajando, se lo garantizo. Durante cinco años fui el consejero diplomático del presidente del Gobierno y les aseguro que, para él, África es prioritaria: cree en una visión positiva de África; África como oportunidad.

Conclusión: de nosotros depende

Rara vez tenemos la oportunidad de reconocer las encrucijadas de la Historia. Habitualmente pasan bastantes años hasta que los historiadores logran señalar el momento preciso en que las cosas podían haber sido de otro modo. Hoy conocemos el desafío histórico que África nos planteará en los próximos años. De nosotros depende colaborar decididamente para que África persevere en sus esfuerzos y logre convertirse en un continente de oportunidades, dinamismo, crecimiento, estabilidad, democracia y prosperidad.

Por eso empezaba estas palabras diciendo que África es el principal desafío estratégico que enfrentaremos en el futuro y por eso he tratado de explicar por qué creo que España –y Europa– pueden ser actores relevantes a la hora de construir el futuro que los africanos persiguen y merecen. Tenemos experiencia en desafíos similares y nos va casi tanto en la apuesta como a los propios africanos. Queremos ser sus socios en pie de igualdad, sin cargas históricas ni agendas ocultas. Queremos lo mismo que ellos. Su éxito será nuestro éxito.

Ildefonso Castro
Secretario de Estado de Asuntos Exteriores

]]>
<![CDATA[ La Grand Inga Dam: a través del corazón de África ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario-escribano-grand-inga-dam-a-traves-corazon-africa 2016-10-26T01:48:23Z

El caso de la Grand Inga Dam en la República Democrática del Congo es poco conocido, pero ilustra una dimensión diferente de la seguridad energética, relacionada con la microgeopolítica de la seguridad humana.

]]>
Poco imaginaban Stanley o Brazza cuando exploraban el impetuoso río Congo con las dificultades expuestas en Through the Dark Continent y Au Coeur de l’Afrique, que siglos después su cauce se vería interrumpido por presas y turbinas. Ya se han analizado en Elcano las tensiones en las aguas del Nilo a cuenta de la construcción en Etiopía de la Grand Ethiopian Renaissance Dam, con una capacidad de 6.000 MW. El caso de la Grand Inga Dam en la República Democrática del Congo (nada menos que 40.000 MW) es menos conocido, pero ilustra una dimensión diferente de la seguridad energética, menos relacionada con la gran geo-estrategia y más con la micro-geopolítica de la seguridad humana.

El río Congo es el segundo mayor río africano (sólo por detrás del Nilo), el más profundo del mundo y en parte por ello el más potente de África, con un caudal de 42.000 metros por segundo, lo que brinda un enorme potencial de generación hidroeléctrica. El Congo se utiliza desde hace años para generar electricidad y, por tanto, junto con otros proyectos hidroeléctricos en Egipto, China, el Mekong o Paraguay, es uno de los primeros casos de estudio sobre la geopolítica de los flujos transfronterizos de electricidad de origen renovable. En el caso del Congo, estos flujos se producen, además, en una de las regiones más conflictivas del mundo. Baste apuntar aquí que su curso discurre por 4.700 kilómetros y que su cuenca hidrográfica abarca ocho países: Angola, Camerún, Gabón, República Centroafricana, República Democrática del Congo, República del Congo, Tanzania y Zambia.

“Las críticas de la sociedad civil y de buena parte  de la comunidad académica dificultaron mucho el apoyo del Banco Mundial”

Su gran potencial hidroeléctrico, especialmente en los rápidos de Inga en el Bajo Congo, empezó a explotarse con la presa Inga 1 (350 MW) en 1972, a la que siguió la Inga 2 (1.750 MW) en 1982. Ese mismo año se terminó el corredor de alta tensión (HVDC) Inga-Kolwezi, que simboliza el potencial de la integración eléctrica regional, pese a los problemas de mantenimiento de Inga 1 y 2. En 1995, el Banco Mundial apoyó la creación del Southern African Power Pool (SAPP) para impulsar la integración del mercado eléctrico regional. El Grand Inga está formado por una serie de presas a construir en varias fases, de las cuales la siguiente es la Inga 3. Como ya se ha apuntado, una vez concluido el proyecto generaría unos 40.000 MW, más del doble que la presa de la Tres Gargantas en China, más de la tercera parte del total de electricidad generada actualmente en África y el equivalente al total de la demanda eléctrica de Sudáfrica (este último dato, como se verá, no tiene sólo propósitos comparativos).

El proyecto contó con el apoyo de la comunidad internacional para financiar un coste previsto en unos 80.000 millones de dólares, y ha sido considerado prioritario por varias organizaciones regionales y organismos financieros multilaterales (por ejemplo, Southern Africa Development Community-SADC, New Partnership for African Development-NEPAD, SAPP, y el World Energy Council). Sin embargo, las críticas de la sociedad civil (destacando el activismo de la ONG International Rivers) y de buena parte de la comunidad académica, que lo consideran un proyecto propio de un modelo de desarrollo desfasado que prima a las empresas mineras (compradoras de buena parte de la electricidad generada en las fases ya construidas) y los mercados de exportación a expensas de los pobres, dificultaron mucho el apoyo del Banco Mundial. En 2014, el Banco Mundial aprobó un primer crédito pese a la abstención de EEUU y a que el propio Banco destacó la existencia de “riesgos de implementación significativos”. Finalmente, en julio de 2016 el Banco Mundial suspendió la financiación del proyecto aumentando la incertidumbre sobre su futuro.

Desde la perspectiva clásica de la seguridad energética, un proyecto como la Grand Inga Dam afronta dos vulnerabilidades clave: la del comprador único por el lado de la seguridad de demanda; y la de la sobre-dependencia de una única fuente energética por el lado de la seguridad de oferta. Por el lado de la demanda, la prevalencia de los contratos firmados por Sudáfrica, de lejos el mayor comprador de la electricidad a generar en la Grand Inga además de participar en su construcción y financiación, sesgará el poder de negociación de un país como la República Democrática del Congo, cuyo PIB equivale a una décima parte del sudafricano. Por el lado de la oferta, la ausencia de diversificación del suministro por fuentes y por orígenes geográficos es uno de los vectores de vulnerabilidad más perniciosos para la seguridad energética, puesto que en caso de ataque o sabotaje, o simplemente de un mal mantenimiento, no habría alternativas disponibles.

“Las rentas derivadas de la exportación de  electricidad pueden abonar comportamientos corruptos y rentistas”

Pero, además, se ha argumentado que la seguridad energética en África, y por tanto de la Grand Inga Dam, debe enfocarse a través del prisma del desarrollo, el acceso a la energía y el buen gobierno de los recursos energéticos. Con dichos criterios, es evidente que los mega-proyectos suponen un vector importante de modernización y creación de empleo, pero en un contexto de pobreza energética y mala gobernanza sus beneficios en materia de accesibilidad y buen gobierno pueden ser limitados o incluso contra-producentes. Debe considerarse que en la República Democrática del Congo poco más de un 10% de la población tiene acceso a la red eléctrica, y la pobreza energética no se circunscribe al mundo rural, sino que la red ni siquiera llega a algunas ciudades importantes. Además, las rentas derivadas de la exportación de electricidad pueden abonar comportamientos corruptos y rentistas, reproduciendo el conocido mecanismo económico de la “enfermedad holandesa” y político de la “maldición de los recursos”.

Este aspecto es interesante, pues introduce un elemento frecuentemente pasado por alto en el debate sobre las implicaciones estratégicas de las energías renovables, especialmente de las que comportan esquemas de generación muy centralizados como es el caso de la hidroelectricidad (aunque no sólo, como también hemos tratado ya en Elcano). A saber, que en un contexto de baja calidad institucional pueden darse situaciones de “rentismo renovable” equiparables en casos extremos a las consecuencias que padecen los ciudadanos de los países en desarrollo productores de hidrocarburos. Finalmente, si a algún lector de este comentario los problemas de gobernanza de la hidroelectricidad en el río Congo le parecen excesivamente distantes, quizá cambie de opinión al conocer la presencia de empresas españolas en uno de los consorcios interesados en la construcción de la Grand Inga Dam.

Gonzalo Escribano
Director del Programa Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano
| @g_escribano

]]>
<![CDATA[ Política exterior y presencia global: las estrategias de Australia y Sudáfrica ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari71-2015-garciacalvo-politica-exterior-presencia-global-estrategias-australia-sudafrica 2015-12-03T01:41:00Z

Este ARI estudia cómo ha sido la inserción en la globalización de Australia y Sudáfrica en términos de presencia global, preguntándose si ésta se corresponde con el modelo reflejado en sus documentos estratégicos de política exterior.

]]>
Ver también versión en inglés: Foreign policy and global presence: the strategies of Australia and South Africa

Tema

Este ARI estudia cómo ha sido la inserción en la globalización de Australia y Sudáfrica en términos de presencia global, preguntándose si ésta se corresponde con el modelo reflejado en sus documentos estratégicos de política exterior.

Resumen

¿Definen efectivamente las estrategias de política exterior el perfil de los países más allá de sus fronteras? ¿Evolucionan los perfiles de política exterior de acuerdo a los objetivos dibujados en los documentos estratégicos? Para responder a estas cuestiones analizaremos las características de la proyección exterior (a partir de sus documentos de referencia) y los resultados de presencia global de dos países que reflejan sendas formas de “existir” en la globalización: una potencia media, Australia, y otra emergente, Sudáfrica. El análisis del caso australiano expone una inserción exterior basada en la economía, con protagonismo de bienes primarios y energéticos, que sigue la senda marcada por sus documentos estratégicos. Sudáfrica, por su parte, considera el ejercicio del liderazgo regional como el cimiento de su influencia en el orden internacional pero, en términos de presencia global, podría parecer que Nigeria le habría arrebatado este liderazgo debido al crecimiento experimentado de los últimos años.

Análisis

En diversas latitudes del planeta, muchos son los países que han reflexionado sobre el papel que pueden jugar en el complejo tablero internacional caracterizado por la globalización, tratando de identificar las oportunidades y riesgos que éste les brinda en la persecución de su interés nacional. De este modo, algunos países han sido capaces de identificar sus fortalezas y debilidades, recogiendo en documentos estratégicos o libros blancos una serie de objetivos y mecanismos a desarrollar con el fin de optimizar su posicionamiento en el ámbito global, en un ejercicio de planificación que busca no sólo responder a las transformaciones del escenario internacional, sino también contribuir a una política exterior más transparente, inclusiva y previsible.1

Además de una herramienta útil para escrutar el proceso de globalización –su evolución y tendencias–, el Índice Elcano de Presencia Global es también un eficaz instrumento para el análisis de la política exterior. Determinando la presencia global de los distintos países estudiados en el índice en las tres dimensiones y diversas variables que la componen, podemos trazar los perfiles de presencia por países o bloques. Así, comprobaremos si un Estado (o conjunto de ellos) configura su proyección exterior sobre variables de la dimensión blanda –como la investigación científica, la cooperación al desarrollo o el turismo– o si, por el contrario, la define mediante las dimensiones duras, económica o militar –como la energía, las inversiones o el equipamiento militar–. Los perfiles de presencia representan, por tanto, una radiografía que nos permite conocer la naturaleza de la inserción exterior –fortalezas y debilidades– al detallar en la práctica la forma en que los Estados extienden internacionalmente su concepción de la globalización y del papel que estos pueden jugar en ella, tratando de maximizar las oportunidades que esta le ofrece en pos de su interés nacional, ya esté éste orientado bien al ejercicio de influencia, bien a la consecución de agendas nacionales.

Hacia una Australia próspera: la “liberalización competitiva” de los mercados

Los principios filosóficos y prácticos que guían la política exterior y de comercio australiana se recogen por primera vez en 1997 en el documento In the National Interest,2 cuya revisión y, por el momento, única actualización se publicó en el año 2003 bajo el título Advancing the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper. Desde entonces se han sucedido diversos documentos, igualmente estratégicos, si bien sectoriales, que no ofrecen una panorámica de su amplitud.

En el libro blanco, el país se define como una potencia media inserta en la globalización, la cual analiza de manera ciertamente optimista, como una oportunidad en “tiempos de incertidumbre” que comporta sustanciales ganancias para los países. Australia continua definiéndose como “una democracia liberal orgullosa de su compromiso con los valores de la libertad política y económica” que ha fortalecido su lugar en el mundo. Un país que, dado su origen inmigrante y su comunidad multicultural, mira más allá de sus fronteras. Un Estado insular, occidental, ubicado en la región Asia-Pacífico, con grandes afinidades y lazos con América del Norte y Europa, cuyo interés nacional es “la seguridad y prosperidad de Australia y los australianos”.3

Los objetivos estratégicos de su inserción internacional pasan, de este modo, fundamentalmente por la integración económica. El documento propone una ambiciosa agenda comercial de “liberalización competitiva” de los mercados –teniendo en cuenta “los canales bilaterales y multilaterales”– ante la competencia que suponen los países en desarrollo, no sólo en lo referido a los productos agrícolas o textiles sino también por la creciente puesta en el mercado de productos manufacturados. Así, se proponen una inserción netamente económica, basada en las exportaciones de bienes primarios (productos agrícolas, minería y vino), servicios y manufacturas (relacionadas, por ejemplo, con su incipiente sector automotriz) y energéticas, así como en las inversiones.4

Dentro de la dimensión blanda, se señala el potencial de la sociedad multicultural australiana para establecer las “relaciones interpersonales que contribuyen a nuestro estatus internacional”,5 otro objetivo estratégico. En este sentido, se cuenta tanto con los australianos nacidos en el exterior como los residentes en terceros países, así como también en la capacidad de atracción de estudiantes extranjeros, y el turismo. También se busca proyectar la imagen de un país exitoso y sofisticado a través de sus aportaciones al conocimiento científico y los logros deportivos. La cooperación al desarrollo entra en la agenda blanda australiana en tanto que “deber moral para erradicar la pobreza”, aunque está primordialmente focalizada en la buena gobernanza en la región.

En lo referente al particular de la seguridad, Australia muestra en su documento estratégico un firme compromiso con la guerra contra el terrorismo impulsada por su aliado EEUU tras los atentados del 11-S en Nueva York y Washington.6

¿Ha evolucionado la naturaleza de la proyección exterior australiana de acuerdo a estas orientaciones estratégicas?

En 2005, dos años después de la aprobación de su libro blanco, Australia, ocupaba el 12º puesto del ranking de presencia global de los 80 países que cuantifica y ordena el Índice Elcano de Presencia Global. Su perfil de presencia estaba entonces principalmente construida sobre la dimensión blanda, que representaba el 54,1%, seguida de la económica (43,9%) y la militar (2%). Transcurridos cinco años, en 2010, mantiene idéntica posición, si bien las variables económicas incrementan su peso en 3,7 puntos porcentuales, en detrimento de blandas y militares, que decrecen 3,2 y 0 puntos, respectivamente. En el último Índice (2014), el país desciende un puesto en el ranking general, ocupando la 13ª posición, al tiempo que se consolida la tendencia hacia un perfil económico de proyección exterior (Gráfico 1). Por vez primera dicha dimensión supera a la blanda, suponiendo más de la mitad de la presencia global australiana (concretamente, el 56,3%). La contribución relativa de la presencia militar continúa descendiendo, no quedando reflejada en términos de presencia la participación australiana en la guerra contra el terrorismo global.

Gráfico 1. Contribuciones de cada dimensión a la presencia global de Australia (2014, %)

Este giro económico también se refleja si lo analizamos en valor índice (Gráfico 2). Partiendo de valores similares en 2005 (93,8 y 97,0 respectivamente), en los casi 10 años hasta 2014, el valor del área económica se incrementó en 134,4 puntos frente a los 48,2 de la blanda. La mayor expansión del conjunto de variables económicas se produjo en el lustro 2010-2014, en el cual dicha dimensión se incrementó 68,5 puntos más que la blanda (Gráfico 2).

Gráfico 2. Variación simple de presencia económica y blanda por subperiodos (en valor índice)

Por último, es interesante señalar cómo en el tablero global, esto es, en competición con los restantes 79 países que componen el Índice, la cuota de presencia económica australiana se incrementó, pasando del 2,0% al 2,3%, entre 2005 y 2010, en un contexto de expansión generalizada de la globalización –eminentemente económica– en el que los países emergentes han absorbido parte del espacio económico que ocupaban las potencias postindustriales tradicionales (el caso paradigmático es el de China).

Atendiendo a las variables definitorias del perfil australiano más allá de sus fronteras, vemos que en el año 2005 estas eran fundamentalmente cuatro: (a) educación, cuya contribución relativa era del 17,5%; (b) bienes primarios (17,4%); (c) deportes (15,3%); y (d) energía (11,9%). Estos fueron los factores más relevantes entre 2005 y 2014, si bien su evolución difiere a lo largo del período estudiado. En 2010 las variables de la dimensión blanda crecieron mínimamente –educación (17,7%)– o decrecieron –deportes (12,6%)–, mientras que las dos económicas se incrementaron –bienes primarios (18,8%) y energía (13,9%)–, una tendencia que se mantuvo en 2014, cuando los bienes primarios se afianzaron como la variable más importante (siendo su peso relativo del 27,0%, como muestra el Gráfico 3), las exportaciones de productos energéticos ocuparon el segundo lugar (15%) y la educación, pese a descender 4,5 puntos porcentuales respecto a 2005, ocupó el tercero, con un 13%. En el grupo de “otros” destaca la evolución de las variables de servicios, que permanecen prácticamente invariables a lo largo de los casi 10 años, y la de cooperación al desarrollo, cuya presencia relativa se incrementa en 1,6 puntos (Gráfico 3).

Gráfico 3. Contribución de las principales variables a la presencia global de Australia (2014, %)

En resumen, el análisis por variables expone una inserción exterior basada en las exportaciones de bienes primarios –principalmente productos agrícolas–, sector estratégico del país continental, y la energía, igualmente señalada como clave en la relación con Asia, un área de influencia prioritaria. La educación como forma de establecer vínculos con el exterior es otra de las grandes fortalezas de Australia. En este sentido, el descenso de su contribución relativa a la presencia global debe de interpretarse teniendo en cuenta tanto el elevado valor del que partía en 2005 como el crecimiento de otras variables económicas que han ido dando forma a los objetivos estratégicos identificados en su documento de referencia.

Tras analizar la evolución la naturaleza de la presencia global australiana desde 2005 por áreas y variables podemos concluir que ésta ha seguido, en la práctica, la senda marcada por el documento de 2003, conectando el buen desempeño internacional con el objetivo de una Australia más próspera y segura.

El caso sudafricano: ¿liderazgo regional para una mayor influencia global?

El año 2005 marca un punto de inflexión en la política exterior sudafricana, al señalar “el comienzo de la segunda década de democracia, coincidiendo con el 50 aniversario de la proclamación de la Carta de Libertad en el Congreso del Pueblo”, tal y como refleja el plan estratégico de la política exterior del país para 2005-2008,7 que recoge la visión y los objetivos de la misma a medio plazo. Poniendo de manifiesto su vocación de líder regional, el compromiso sudafricano se concentra en el continente africano, articulado sobre “la construcción de una nueva África donde exista una paz y seguridad duradera, se profundice en la democracia y en la prosperidad, lo que significa la continua mejora en la calidad de vida de los africanos”.

En 2009 el Ministerio de Asuntos Exteriores cambió su denominación por la de Departamento de Relaciones Internacionales y Cooperación (DIRC, en sus siglas en inglés), en un giro estratégico que pretendía conectar en mayor medida el proyecto nacional con el exterior, ahora más comprehensivo. Se inició asimismo un período de reflexión que culminaría con la elaboración de un documento de referencia para la acción exterior, un libro blanco, publicado en la página web del DIRC en 2011, bajo el título Building a Better World: The Diplomacy of Ubuntu,8 aprobado por el gabinete y actualmente en debate parlamentario.

Dicho libro blanco reafirma los principios básicos del espíritu sudafricano plasmados en 2005, centrados en el respeto a las naciones, gentes y culturas (la llamada diplomacia Ubuntu)9 y la cooperación Sur-Sur como contraposición al colonialismo. El objetivo último del documento no es otro que el de preparar al país para ser una “nación ganadora en el S. XXI”,10 estando su interés nacional intrínsecamente vinculado a la “estabilidad, unidad y prosperidad de África”, precisando que “la posición continental y global de Sudáfrica en el futuro va a estar determinada por cómo el país permanece fiel a sus valores imperecederos, el éxito económico y el continuo liderazgo continental”.11 Vemos pues, cómo el liderazgo regional se define como objetivo estratégico prioritario sobre el que promover una mayor influencia en el orden global.

La visión de sí mismos en el horizonte 2025 es, por tanto, la de un país influyente tanto del continente africano como en la comunidad internacional, sustentándose en sus valores y en una economía global competitiva y sostenible.12 Así, la diplomacia económica del país deberá guiar al gobierno y demás actores de la acción exterior para, principalmente, tratar de acabar con las barreras para los productos sudafricanos, identificar y abrir nuevos mercados y atraer inversiones y turismo, lo que implica mejorar la competitividad de bienes y servicios generados en el país, al tiempo que mantener su reputación como proveedor estable y responsable. Para ello, establecen como fines estratégicos, a grandes rasgos, la integración y diversificación en los mercados globales, la apuesta por sus recursos naturales, la generación de un mejor entorno para los negocios, la innovación para afrontar nuevas oportunidades de mercado y la implementación de medidas dirigidas a la atracción de turismo.13

¿Podemos hablar, en términos de presencia, de liderazgo regional sudafricano?

Como hemos visto, Sudáfrica considera su liderazgo regional como el cimiento de su influencia en el orden global. Atendiendo al ranking de presencia global, advertimos que no es Sudáfrica, sino Nigeria, el país mejor posicionado de la región del África Subsahariana, bloque que incluye también a Angola y Sudán. Nigeria ha escalado 13 posiciones desde el primer año para el que se calcula el índice, 1990, ocupando en la última edición el puesto 36. Sudáfrica, por su parte, se sitúa actualmente dos puestos por debajo, en el 38 (Cuadro 1), habiendo sido su progresión algo menor, al ascender cuatro posiciones desde entonces. Angola y Sudán se encuentran muy por debajo, ya en la segunda mitad de la tabla, en las posiciones 54 y 77, respectivamente.

Atendiendo al posicionamiento por dimensiones de los dos primeros clasificados regionales, Sudáfrica lidera el ranking de presencia blanda, si bien es superada por Nigeria en las dimensiones económica y militar. Mientras que Nigeria no varía su posición en el ranking económico, la república austral desciende 14 puestos desde 1990, que, en cambio, gana 11 en la dimensión blanda, en contraste con los 10 perdidos por Nigeria. En la dimensión militar ambos países escalan posiciones desde comienzos de los 90.

Cuadro 1. Ranking de presencia global y por dimensiones de África Subsahariana (2014)

En base a estos rankings, en términos de presencia, no sería Sudáfrica sino Nigeria el líder regional. Sin embargo, entrando en detalle en la naturaleza de su proyección exterior, esto es, analizando cómo contribuyen cada una de las dimensiones y variables a la presencia global, advertimos que dichos resultados pueden interpretarse de manera diferente.

La proyección exterior de los cuatro países del bloque descansa mayoritariamente en la dimensión económica (Cuadro 2), indicando los porcentajes de Angola (95,6%), Nigeria (84,1%) y Sudán (60,3%), una mayor relevancia que en el caso sudafricano, cuya aportación relativa de la presencia económica es del 51,0%. Las dimensiones blanda y militar suponen, respectivamente, el 47,1% y el 1,9%, mientras que para Nigeria la blanda supone tan solo el 13,3% y la militar el 2,6%. La suya es, por tanto, una presencia muy focalizada en la dimensión económica.

Cuadro 2. Contribuciones de cada dimensión a la presencia global de África Subsahariana (2014, %)

Descendiendo al nivel de las variables, puede apreciarse como la presencia global de Nigeria (Gráfico 4) descansa de manera abrumadora en la energía, que constituye el 79%, siendo la siguiente en importancia la cultura, con apenas un 5%. En cuanto a Sudáfrica, las variables que articulan su proyección exterior son mucho más diversas, siendo las principales los bienes primarios, la educación y el turismo (aunque un total de otras 13 variables suman el 28%). Así, presenta un perfil mucho más diversificado, lo que, no sólo no le hace dependiente de la evolución de los precios internacionales, sino que denota el desempeño de un proyecto interno que, en conexión con el orden global, apuesta por desarrollar los diversos sectores estratégicos identificados en el libro blanco (exportación de bienes primarios y atracción de turistas, principalmente), como base de una proyección regional y global, en beneficio del interés nacional.

Gráfico 4. Contribución de las principales variables a la presencia global de Nigeria y Sudáfrica (2014, en %)

Nigeria es el país del África Subsahariana que presenta mejores resultados de presencia global. En cambio, un análisis pormenorizado de la naturaleza de la proyección exterior de ambos países pone de manifiesto cómo la eventual influencia de Sudáfrica, sustentada sobre unas bases diversificadas, denota una proyección más sólida y sostenible y una inserción estratégica conectada a la globalización no sólo a través de una dimensión económica sino, también, de la atracción de estudiantes a sus universidades, del turismo y los deportes, variables blandas que denotan un patrón más sofisticado, adecuado al contexto de unas relaciones internacionales crecientemente complejas tras el fin de la Guerra Fría.

Conclusiones

Tal y como hemos visto, el Índice Elcano de Presencia Global es una herramienta útil para analizar la política exterior de los países para los que se calcula. En el caso de Australia, la conexión es evidente: el giro hacia un perfil internacional más económico, con acento liberal, en una región –Asia/Pacífico– que se ha convertido en el epicentro de la actividad económica mundial, explica hasta cierto punto el hecho de que la dimensión económica se haya convertido en la definitoria de su proyecto nacional para sacar el máximo beneficio posible de la globalización. En cuanto a Sudáfrica, su principal fortaleza, y la base para ejercer su influencia regional (o incluso global), ha sido la diversificación de su presencia global en variables económicas y blandas, lo que le proyecta de una manera más compleja y sofisticada en la competición por el liderazgo regional que mantiene con Nigeria quien está basando su proyección fundamentalmente en las exportaciones energéticas.

Carola García-Calvo
Investigadora del Real Instituto Elcano
| @carolagc13


1 Ignacio Molina (coord.) (2014), Hacia una renovación estratégica de la política exterior española, Informe Elcano, nº 15, Real Instituto Elcano, Madrid.

3 Advancing the National Interest, pp. vii-ix.

4 Advancing the National Interest, pp. 25-30.

5 Advancing the National Interest, p. 13.

6 Advancing the National Interest, p. 13.

7 Department of Foreign Affairs, Republic of South Africa (2005), South Africa Foreign Policy Strategic Plan: 2005-2008.

8 Department of Foreign Affairs, Republic of South Africa (2011), White Paper on South African Foreign Policy - Building a Better World: The Diplomacy of Ubuntu.

9 Para más información, véase Building a Better World, preámbulo.

10 Building a Better World, p. 3.

11 Building a Better World, p. 26.

12 Building a Better World, p. 18.

13 Building a Better World, p. 26.

]]>
<![CDATA[ Mandela: el otro “hombre indispensable” ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/garcia-encina-mandela-otro-hombre-indispensable 2013-07-18T10:11:01Z Opinión - 18/7/2013


El gran reconciliador, el líder carismático, el presidiario, el mártir, el símbolo de la libertad, el icono de la lucha contra el apartheid, el activista, la leyenda, la marca global. Son muchas las formas de referirse a Nelson Mandela, al que algunos incluso han querido comparar con George Washington, como Barack Obama.

]]>
(*) Publicado el 8/7/2013 en FAES.

El gran reconciliador, el líder carismático, el presidiario, el mártir, el símbolo de la libertad, el icono de la lucha contra el apartheid, el activista, la leyenda, la marca global. Son muchas las formas de referirse a Nelson Mandela, al que algunos incluso han querido comparar con George Washington, como Barack Obama. “El hombre indispensable” –como James Flexner denominó al primer presidente norteamericano en su conocida biografía– decidió dejar el poder después de dos mandatos. Mandela hizo lo propio al término de su primera presidencia, a pesar de ser el primero en darse cuenta de que cinco años no eran suficientes para cicatrizar todas las heridas sociales, y equilibrar las desigualdades económicas como consecuencia de décadas de apartheid.

Al igual que Washington, Mandela tenía esa mezcla inusual entre conservador y revolucionario. Pero además, Mandela era orgulloso y sencillo, decididamente obstinado y flexible; vanidoso y tímido; sereno e impaciente. Y sobre todo una figura de renombre internacional. Una notoriedad que curiosamente adquirió a lo largo de esos 27 años que estuvo encerrado, un periodo del que no se tienen ni imágenes ni palabras suyas. Sin embargo, la oposición sudafricana supo atraer la empatía del resto del mundo y el movimiento antiapartheid –el gran movimiento social y global del siglo pasado– hizo que Mandela adquiriera tintes cuasi-mesiánicos.

Ese atractivo le sirvió después para decirle al mundo que la joven democracia sudafricana sería un éxito gracias a la reconciliación y el consenso, las dos claves de su presidencia. Pero sin olvidar el comercio, el turismo, las inversiones y la educación en un país que salía de un férreo aislamiento. El camino había sido duro –en los 12 meses anteriores a las elecciones de 1994, 4.400 personas murieron por actos de violencia política– y quedaba mucho por recorrer. Pero dejó que otros cogieran las riendas y abandonó la presidencia, dando un ejemplo a aquellos que, en circunstancias parecidas, hubieran optado por perpetuarse indefinidamente. Sin embargo, Mandela no evitó que Sudáfrica se convirtiera en un país de un solo partido, con las consecuencias que hoy vemos.

La nación hoy está herida económicamente, la corrupción y la violencia se extienden peligrosamente, y los sudafricanos anhelan más que nunca a su líder. Una figura mitificada, lo que ha hecho un flaco favor a todo su legado, con sus éxitos y fracasos. El abandono del principio de la no violencia en los sesenta, o su duradera amistad con aquellos países que apoyaron la causa del CNA, como Cuba o Libia, no van a restarle reputación. Él ha admitido haber cometido errores, y reivindicaba su categoría de “hombre” ante la “divinización” de su figura, o la comercialización de su imagen. Ha llegado el momento de volverle a “humanizar”.

]]>
<![CDATA[ Seguridad y recursos en el Golfo de Guinea: algunas implicaciones para España ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari28-2013-escribano-arteaga-seguridad-recursos-golfo-de-guinea-spain 2013-07-04T04:38:08Z ARI28/2013 - 16/7/2013


Las relaciones económicas españolas con los países del Golfo de Guinea están creciendo de forma significativa por lo que España debe contribuir a mejorar la gobernanza y la seguridad de esta zona estratégica.

]]>
Tema: Las relaciones económicas españolas con los países del Golfo de Guinea están creciendo de forma significativa por lo que España debe contribuir a mejorar la gobernanza y la seguridad de esta zona estratégica.

Resumen: En los últimos años el peso del Golfo de Guinea en el comercio español ha aumentado de manera significativa impulsado por el crecimiento económico de la región y su abundancia de recursos naturales, sobre todo energéticos. El deterioro de la situación de seguridad en la zona podría frenar esa tendencia y afectar a la seguridad de suministro de España. Al igual que en el conjunto de África, y con diferencias de país a país, en el Golfo de Guinea existen oportunidades y riesgos para los intereses nacionales que precisan una estrategia de actuación que dé sentido y economía de escala a las actuales actuaciones compartimentadas.

Este ARI describe la creciente interdependencia económica, los intereses energéticos y comerciales, los problemas de gobernanza de los recursos y los riesgos de seguridad que acompañan la proyección económica española en el Golfo de Guinea.

Análisis

Una interdependencia limitada pero creciente
La interdependencia económica entre España y el Golfo de Guinea se estructura en torno a las exportaciones españolas de bienes y sus importaciones de recursos naturales. El peso de los países del Golfo de Guinea en las exportaciones españolas es muy reducido, pero ha experimentado un impulso importante desde el inicio de la crisis económica. Las exportaciones españolas al conjunto de la región crecieron entre 2007 y 2012 a una tasa anual superior al 14% anual, muy por encima del 3,7% a que lo han hecho las exportaciones al conjunto del mundo. Las tasas son especialmente altas para países como Sierra Leona, Togo, Ghana, Camerún y Guinea Ecuatorial. El patrón de interdependencia está sesgado por el lado de las importaciones, que suponen porcentajes superiores a los de las exportaciones, básicamente debido a las importaciones de gas y petróleo. El principal suministrador de la región en 2012 fue Nigeria (2,8% de las importaciones españolas), seguido de lejos por Guinea Ecuatorial (0,34%), Camerún (0,16%) y Gabón (0,14%).

En casi todos los casos, las tasas de crecimiento anual de las importaciones han estado muy por debajo de las de las exportaciones. Las importaciones españolas procedentes de productores de recursos naturales se han comportado mejor, creciendo a tasas anuales muy superiores a la caída en un 2,3% de las importaciones totales españolas. Esta evolución refleja la mayor inelasticidad de las importaciones españolas procedentes de los productores de hidrocarburos y minerales de la región. En conjunto, los datos anteriores dibujan una importancia menor de la región en los flujos comerciales españoles, aunque matizada por el fuerte crecimiento del comercio y, sobre todo, de las exportaciones españolas, que incluso se ha acelerado en la primera mitad de 2013. Aunque el dinamismo de los flujos comerciales depende en gran medida de la propia evolución económica de la región, las perspectivas de crecimiento de los países africanos subsaharianos y las oportunidades que ofrece a España vienen sido destacadas en los últimos tiempos.[1]

La participación de la región en la cartera de inversiones españolas es muy reducida, y sólo recientemente han alcanzado cierta relevancia. Esta realidad general no debe esconder que hay empresas españolas con proyectos de inversión importantes en la región y que la seguridad física y jurídica de estas inversiones puede resultar crucial para las mismas. A esto se añade el potencial futuro. La secuencia habitual de internacionalización de la empresa española consiste en penetrar primero los mercados mediante el comercio, y sólo realizar inversiones sobre la base de un conocimiento del mercado habitualmente adquirido mediante los intercambios de bienes y servicios. Además, las grandes empresas suelen abrir el camino a las medianas y pequeñas. Es decir, la inversión sigue al comercio, por lo que sería previsible que conforme la internacionalización de las inversiones españolas madure éstas inviertan más en la región.

Los países del Golfo de Guinea son suministradores importantes de España sobre todo por su condición de exportadores de recursos naturales. La proximidad geográfica hace que los países de la región y España sean “socios naturales”, aunque los beneficios de esa cercanía están mediatizados por la falta de infraestructuras de transporte y la reducida dimensión de los mercados locales. No obstante, en el caso de los recursos naturales, las infraestructuras existen y, aunque insuficientes, las exportaciones de hidrocarburos y minerales proporcionan una gran parte de los ingresos de la región. De hecho, ésta tiende a consolidarse en un segundo plano del mapa energético español, sólo por detrás del Norte de África y Oriente Medio.

Su importancia estratégica no radica sólo en este hecho fundamental, sino también en que ello se presta a vulnerabilidades ante dinámicas internas como pueden ser los conflictos por recursos o los conflictos ambientales. En el caso del petróleo, los principales suministradores españoles fueron Nigeria (11% de las importaciones) y Guinea Ecuatorial (1,7%). En relación al gas, el principal proveedor regional de España en 2012 fue Nigeria (14%). Respecto a las importaciones de minerales, la región presenta una importancia secundaria para España, aunque alberga proveedores importantes, como Guinea (2,14% de las importaciones españolas de minerales, con especial importancia de bauxita y oro). No hay un flujo demasiado significativo de minerales estratégicos como las tierras raras.

Respecto a los hidrocarburos, España ha recurrido repetidamente a Nigeria para sustituir a suministradores de crudo en problemas, como Libia e Irán. La cercanía geográfica, la ausencia de choke points y, sobre todo, la calidad de los crudos dulces y ligeros de la región, la convierten en un vector de diversificación y compensación idóneo para España. En cierta medida, la sustitución de las importaciones de otros productores ha incrementado la importancia estratégica del Golfo de Guinea para la seguridad energética española. La revolución norteamericana del shale gas y el tight oil abren además la posibilidad de que parte de las exportaciones de la región hacia EEUU queden liberadas para los consumidores europeos y asiáticos. Por ello, parece importante que España lleve a cabo una reflexión estratégica sobre su posicionamiento energético en la región.

El Golfo de Guinea en sentido amplio comprende productores consolidados, como Nigeria y Camerún, que han tenido sus propios conflictos territoriales, en vías de resolución, acerca del control de la península de Bakassi, cuya soberanía fue otorgada a Camerún por el Tribunal Internacional de la Haya. Otro conflicto es el existente entre Guinea Ecuatorial y Gabón acerca de la isla de Mbañe, situada en la bahía de Corisco, y que contendría abundantes reservas de crudo. No obstante, la importancia de la región trasciende sus recursos actuales, pues el potencial de explotación de los productores emergentes es muy importante. Este factor es relevante para España no sólo por la magnitud de las importaciones de gas y petróleo de la zona, sino porque su futuro desarrollo ofrece una posibilidad de diversificación adicional a la actual frente a los abastecimientos de Oriente Medio y el Norte de África. En términos de hidrocarburos, buena parte de la franja costera del África Occidental podría contener recursos de petróleo y gas accesibles con las nuevas técnicas de prospección y extracción en aguas profundas.

En los últimos años, se han realizado descubrimientos importantes en el Golfo de Guinea que han convertido sus costas en la nueva provincia petrolera de África Occidental.[2] En 2007, KOSMOS Energy descubrió el campo Jubilee en aguas profundas de Ghana inicialmente poco prometedoras; en 2009 un consorcio con participación de Repsol descubrió el campo Venus en aguas profundas de Sierra Leona igualmente poco propicias. Se despertaron así importantes expectativas sobre el descubrimiento de una nueva provincia petrolera, el West African Transform Margin, un área situada entre dos placas tectónicas que se extiende casi 1.500 km a lo largo de la costa en las aguas profundas entre los dos países. La región ya había sido explorada sin éxito, especialmente tras los descubrimientos realizados en Nigeria en la década de 1960, pero al parecer las exploraciones buscaron un tipo de estructura geológica distinta y no se aventuraron en aguas profundas.

Las grandes majors internacionales acudieron rápidamente a una zona hasta entonces explorada básicamente por pequeñas y medianas empresas petroleras, muchas de ellas estadounidenses. Como ya se ha apuntado, entre ellas figura Repsol. En Sierra Leona, destacan los hallazgos de Repsol en los pozos Venus B-1 (2009), Mercury-1 (2010) y Júpiter-1 (2012), en una zona poco explorada y muy prometedora. Repsol también está presente en Liberia en cuatro bloques de exploración en varios de los cuales ha incrementado su participación en los últimos años. Repsol descartó recientemente la explotación de un bloque en Guinea Ecuatorial por razones de falta de viabilidad comercial. Repsol también tiene operaciones en Angola, Sudáfrica (con Gas Natural Fenosa) y Namibia, lejos del Golfo de Guinea pero que utilizan rutas de navegación que discurren cerca de la parte más occidental del mismo.

Además de para el transporte de recursos naturales del propio Golfo de Guinea y del resto del continente (Sahel, África del Sur), las rutas marítimas aseguran también el flujo de exportaciones españolas, que han aumentado con fuerza en los últimos años. Aunque las cifras siguen siendo reducidas, al igual que ocurre con las inversiones, el potencial futuro debe ser considerado. Para España, África no es sólo uno de los espacios naturales de diversificación de los suministros de recursos naturales, sino también uno de sus espacios naturales de comercio e inversión a explorar para diversificar en el margen la cartera de riesgos española hacia zonas de más riesgo pero también de mayor rentabilidad esperada.[3]

Una gobernanza deficiente de los recursos naturales
El impacto de los nuevos descubrimientos de recursos naturales puede acelerar el dinamismo económico africano, uno de los continentes que más crece desde hace varios años y con mayor pujanza demográfica. Evidentemente, los obstáculos al desarrollo son muy numerosos, pero uno de los más claros es la seguridad. La literatura sobre economía política de los conflictos citada en la sección precedente está plagada –si no inducida– por conflictos africanos por recursos naturales, muchos de los cuales se producen o han producido en África Occidental. Apoyar una buena gobernanza de los recursos naturales es esencial para que éstos puedan contribuir al desarrollo de la región. Debe tenerse en cuenta que los países del Golfo de Guinea padecen graves problemas de gobernanza de los recursos naturales, aunque el Índice de Gobernanza de los Recursos elaborado por Revenue Watch[4]muestra grandes diferencias entre países situados en posiciones relativamente elevadas en el ranking de 58 países, como Ghana (15) y Liberia (16); intermedias como Gabón (32) y Guinea (33); y bajas, como Nigeria (40), Camerún (47) y Guinea Ecuatorial (56).

La literatura sobre el impacto de la abundancia de recursos naturales en los conflictos apunta que: (1) una elevada dependencia de las exportaciones de recursos naturales aumenta el riesgo de guerra civil; (2) que éste se reduce cuando se dan contrapesos institucionales al poder y aumenta la transparencia de la gestión de esos recursos; y (3) que un conflicto en un país con recursos naturales valiosos tiene el doble de probabilidad de reproducirse durante los cinco años posteriores al mismo.[5] Una gestión adecuada de los recursos naturales es uno de los factores que pueden ayudar a evitar que un conflicto se reproduzca, bien sea con los mismos protagonistas o con contendientes diferentes.

Establecer una buena gobernanza de los recursos naturales resulta también clave para dinamizar la economía y crear puestos de trabajo, creando expectativas de mejora en la gestión y redistribución de las rentas derivadas de esos recursos. En presencia de tensiones territoriales internas, caso de Nigeria, la delegación de la autoridad o establecer mecanismos de autoridad compartida sobre los recursos naturales puede ser un medio de aumentar la estabilidad, si bien a expensas de pérdidas de eficiencia en la gestión de recursos, a los que el principio de subsidiariedad aconseja mantener bajo control nacional y no regional o local. En muchos casos, compartir las rentas de los recursos naturales es un pre-requisito para la pacificación, como ocurre en Nigeria con el Delta del Níger, donde el gobierno local recibe una proporción fija de las rentas obtenidas.

En muchas ocasiones, los conflictos se originan por fallos en la gobernanza de los recursos naturales que se traducen en corrupción, falta de transparencia y de rendición de cuentas, y una redistribución poco inclusiva de sus rentas. Las posibles vías para mejorar la gobernanza de los recursos naturales han sido objeto de numerosos análisis en los últimos años, pero los principales resultados se plasman en la Iniciativa para la Transparencia en la Industria Extractivas (EITI en sus siglas inglesas), la Natural Resource Charter (NRC) apoyada por el Banco Mundial y el FMI, la iniciativa de la UE en el ámbito forestal denominada Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) y las exigencias de la SEC estadounidense de que las empresas cotizadas en ese país reflejen los pagos de forma transparente, y la UE ha adoptado medidas similares recientemente. España debería apoyar todas las iniciativas existentes en la materia, tanto a nivel multilateral como europeo, y hacer de ello un elemento de su imagen exterior en la región.

Finalmente, deben tenerse en cuenta los conflictos ambientales, que pueden traducirse en conflictos semejantes a los anteriores, pero también acarrear un deterioro de las condiciones socio-económicas de los países afectados y repercutir negativamente en su estabilidad. El IV Assessment Report del IPCC apuntaba ya las graves implicaciones del cambio climático para África: en 2020 el conjunto del continente padecerá un stress hídrico muy importante, las tierras áridas y semiáridas aumentarán en un 5%-8%, y los rendimientos de la agricultura no irrigada pueden reducirse hasta en un 50%, lo que planteará graves problemas de seguridad alimentaria y malnutrición. Para el final del siglo XXI, las zonas costeras (donde se concentra la población) se verán afectadas por la elevación del nivel del mar y los costes de adaptación pueden elevarse hasta el 5%-10% del PIB.

La seguridad: algo más que piratería
La inseguridad afecta más a la gobernanza y desarrollo de los países de la región que a los intereses económicos de los países de fuera de ella. Aunque la piratería está adquiriendo notoriedad, existen otros problemas estructurales asociados a la debilidad interna, la expansión del terrorismo yihadista por la región y el auge del crimen organizado que según la OCDE pueden inhibir el potencial de desarrollo del Golfo de Guinea.[6] A medio y largo plazo, la piratería no será la principal fuente de riesgos para el desarrollo local y las inversiones extranjeras, sino la falta de unas estructuras de seguridad nacionales y regionales eficaces. Si esas estructuras no se refuerzan aprovechando el crecimiento económico, se acabarán haciendo con ellas las estructuras criminales que, organizadas o no, tienen más capacidad que la mayor parte de las fuerzas armadas y de seguridad regionales.

La existencia de narco-Estados como Guinea Bissau o lo ocurrido en Malí deberían ser un aviso para quienes subestiman el riesgo que representan los actores no estatales violentos para la estabilidad del Golfo de Guinea. Son las fuerzas de seguridad locales las que, además de la protección de los buques y las plataformas, deben garantizar el funcionamiento de la justicia, controlar las fronteras y mantener el control del territorio para evitar la llegada e implantación de estos actores violentos que se aprovechan de la fragilidad de los Estados; los mismos actores que viven de las redes de tráficos ilícitos por las que se desplazan drogas, personas y armas.[7] También se aprovechan de las desigualdades, la competición por las rentas y desafección social por la falta de justicia. Sin ese caldo de cultivo, sería difícil que arraigaran movimientos como Boko Haram y las franquicias de al-Qaeda, que aprovechan la existencia de agravios para desarrollar movimientos terroristas y de insurgencia.

Una vez instalados, actuarán contra las infraestructuras donde se producen o por las que se transportan materias primas y energía de la que dependen los ingresos locales, obligando a las compañías extractoras a pagar un sobrecoste de protección (en Nigeria los costes de seguridad de los proyectos medianos y pequeños de exploración son más elevados que los de los mega-proyectos según Leicher (2012). La connivencia o incapacidad de los gobiernos locales para luchar contra esos grupos se traduce en un incremento de la inseguridad humana de las poblaciones del Golfo, a los que hay que añadir los efectos del consumo de drogas importadas, como la cocaína y la heroína, o fabricadas ya localmente, como las anfetaminas y el éxtasis que revela el World Drug Report 2012. Finalmente, hay otros aspectos de la seguridad marítima como la pesca ilegal (el 40%) y la contaminación medioambiental que se suelen olvidar a pesar de su impacto sobre la economía y la seguridad alimentaria.

A corto plazo, la piratería seguirá llamando la atención occidental. Ya era una preocupación en Nigeria antes de que Somalia le arrebatara en 2007 el “liderazgo” del ranking de incidentes que ahora vuelve a sus manos según los datos de la Organización Marítima Internacional (IMO) de 2012 pero con menor entidad (27 ataques en 2012 frente a los 47 en 2007). Los datos conocidos del Golfo de Guinea, a pesar de su inexactitud porque no todos los ataques se declaran y por las diferencias metodológicas, confirman un incremento de la actividad que no es tan alarmante como se suele creer. Los datos de la Tabla 1 revelan el momento de la piratería en el Golfo: 62 ataques en 2012 –38 de ellos armados–, 10 secuestros y 207 rehenes según la contabilidad de la IMO, pero las cifras comparadas apuntan a una contención más que a una expansión del fenómeno.

La sobrevaloración de la piratería en el Golfo se debe a su equiparación con la conocida en Somalia sin tener en cuenta las diferencias existentes. Ambos coinciden en que la piratería es consecuencia de situaciones similares de pobreza, desigualdad y desgobernanza, pero difieren en la naturaleza del fenómeno (robar mercancías y pertenencias en lugar de exigir secuestros, hacerlo con violencia porque no es necesario preservar la vida de los rehenes y hacerlo en las proximidades del litoral –aunque ya se ha producido acciones a más de 110 millas náuticas–, lo que desnaturaliza su calificación de piratería). Estas diferencias entre ambos fenómenos plantean dudas sobre si la protección naval de las líneas de tránsito y el empleo de medidas de autoprotección o seguridad privada por los buques mercantes, que tan buen resultado han dado en Somalia, podría repetirse en el Golfo de Guinea.

Tabla 1. Tendencias del crecimiento de la piratería en Nigeria y el conjunto del Golfo de Guinea

 

2008

2009

2010

2011

2012

RI Nigeria

114

91

73

52

48

RI total Golfo

138

120

110

116

89

IMO Nigeria

40

29

19

10

27

IMO total Golfo

58

48

38

80

62

Fuente: elaboración propia sobre datos de Risk Intelligence (RI) y de la International Maritime Organisation (IMO).

La razón puede estar en el incremento de la presión de las fuerzas navales regionales sobre los piratas, incluida la reconversión en fuerzas de seguridad de antiguos militantes del Movimiento para la Emancipación del Delta del Níger y la externalización de la seguridad marítima a contratistas privados en Nigeria. Lo preocupante es la posible que constituye un modo de vida para la pequeña delincuencia y un negocio lucrativo para los grupos criminales organizados porque los ingresos por el robo de petróleo son mayores y más sencillos de obtener que los producidos por los secuestros. El valor directo de los bienes robados oscila según datos de la IMO para 2012 entre los 34 millones y los 100 millones de dólares, daños inferiores a los 2.000 millones que calculó la Comisión de Evaluación de Naciones Unidas en 2011 debido al efecto combinado del alza de seguros y la pérdida de ingresos portuarios y aranceles comerciales.

Mapa 1. Distribución de los 62 actos de piratería en el Golfo de Guinea durante 2012

Para combatir un tipo de piratería distinto del de las costas de Somalia, se precisa un tipo diferente de respuesta que pasa por el refuerzo de las capacidades marítimas de los países del Golfo, pero también por el refuerzo de su seguridad interior, ya que los ataques se realizan tanto por delincuentes habituales como por tramas criminales organizadas y que se aprovechan de la corrupción –cuando no la complicidad– de las limitadas fuerzas de seguridad encargadas de su represión. A diferencia de Somalia, en el Golfo de Guinea existen capacidades militares, policiales y judiciales locales que se pueden apoyar para que actúen preventivamente en lugar de esperar a que las estadísticas de la piratería se disparen.

Antes de pedir ayuda externa como se ha hecho en la reciente Cumbre sobre Piratería de junio de 2013 en Yaundé (Camerún), la región debería de contar con una estrategia y mecanismos de actuación propios y armonizados en la que pudieran integrarse las capacidades locales y extra-regionales, tal y como pedía el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en su Resolución 2039 de 2012. Las fuerzas navales de algunos países como Nigeria y Benín, y las de los de la Comunidad Económica de Estados de África Central, apoyadas en su centro de control marítimo, realizan patrullas conjuntas pero faltan muchas otras armadas por incorporarse (la Resolución 2039 recomendaba la implicación de la Comisión del Golfo de Guinea y la de la Comunidad Económica de África Occidental junto con los anteriores).

Las fuerzas navales de países occidentales organizan ejercicios de adiestramiento con las marinas del Golfo de Guinea (African Partnership Station, African Maritime Law Enforcement Partnership, Obangame Express) y algunos países con intereses económicos y de seguridad marítima en la región (China, India, Sudáfrica y Brasil) contribuyen con equipos y fondos. España participa en las iniciativas de adiestramiento señaladas y colabora con las fuerzas navales de países como EEUU, Francia y el Reino Unido que, a diferencia de las españolas, disfrutan de instalaciones locales desde la que dar continuidad a su presencia y cooperación. Su participación en la Operación Atalanta de la UE le permite realizar acciones de adiestramiento en el Golfo de Guinea como las que realiza en la costa oriental africana aprovechando los gastos comunes de la operación, al igual que puede aprovechar los fondos del Instrumento de Estabilidad de la UE (4,5 millones de euros) para participar junto a otros seis países en el Programa de Rutas Marítimas Críticas (CRIMGO) de la UE.

La seguridad marítima se ha incorporado a la lista de riesgos de la Estrategia de Seguridad Nacional, pero todavía es pronto para ver qué prioridad ocupa y cuánto esfuerzo se dedica a la seguridad marítima de África Occidental y del Golfo de Guinea. Tierra adentro, la cooperación internacional de España debe enfocarse a reforzar el Estado de derecho y las agencias locales que lo promueven, de forma individual en países como Nigeria donde nuestros intereses económicos justifiquen una relación bilateral o en formato multilateral cuando sea posible como se hace en las misiones civiles que la UE ha puesto en marcha en Níger o en el Cuerno de África.

Siendo una recién llegada a la región, la actuación española tiene que orientarse a establecer relaciones de confianza con las fuerzas armadas y de seguridad regionales, colaborando desde lo concreto a lo genérico, y desde lo personal a lo institucional. Pero para que esa línea de actuación prospere, debe integrarse en una estrategia de acción transversal más amplia que integre la actuación de todos los instrumentos del Estado en el Golfo de Guinea y que respalde la creciente penetración comercial y económica de las empresas españolas en la región. Sin esa estrategia integradora, la asistencia española a la seguridad del Golfo de Guinea seguirá dependiendo de las iniciativas individuales de la Armada o de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de los recursos limitados que puedan dedicar a ello.

Conclusión: En resumen, la relevancia geo-económica del Golfo de Guinea para España no estriba tanto en su significación actual como en que supone un vector de diversificación del aprovisionamiento energético y, tal vez en menor medida, de socio comercial e inversor. Desde la perspectiva energética, el conjunto del África Occidental ofrece una panoplia muy amplia de opciones técnicas, condiciones de participación empresarial más abiertas y términos contractuales atractivos, mucho territorio por explorar y rondas de concesiones pendientes, nuevas fronteras de exploración, elevado potencial de GNL e incluso recursos sin explorar, incluyendo no convencionales como crudo pesado, arenas bituminosas (oil sands) e incluso gas no convencional. Su relevancia estratégica para España tenderá a aumentar a medio plazo, y las empresas españolas pueden extender su ya relevante papel en algunos países para conformar una cartera de intereses geoeconómicos más amplia.

Si se considera que la proyección económica española en el Golfo de Guinea es prioritaria, resulta imprescindible acompañar esa proyección con una estrategia transversal que apoye la instalación y sostenibilidad de las inversiones españolas en la zona. En ella se deben adoptar las medidas que permitan una actuación sostenida orientada a afrontar los problemas estructurales de inseguridad regional, a reformar o reforzar sus sectores de seguridad y defensa y a establecer los lazos de cooperación que permitan apoyar la mayor presencia económica que se espera. En lugar de esperar a que se produzcan colapsos estatales como el de Malí para acudir enseguida –y a cualquier precio– a remediarlo, la estrategia debería ser más proactiva y atajar las causas estructurales de inseguridad que amenazan el desarrollo económico y la gobernanza de la región. Si la piratería evoluciona tan negativamente al alza como ocurrió en Somalia, se podría pensar en un despliegue de fuerzas aeronavales para imponer la seguridad marítima pero, mientras, es mejor comenzar a canalizar la influencia española a través de acuerdos bilaterales o multilaterales de seguridad y defensa asociados a nuestros intereses económicos en la zona.

Gonzalo Escribano, director del Programa de Energía, Real Instituto Elcano.

Félix Arteaga, investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano.


[1] R. Gómez-Jordana Moya (2013), “África Subsahariana: un espacio de oportunidades para la empresa española”, Documento de Trabajo, nº 1/2013, Real Instituto Elcano, 17/I/2013.

[2] Petroleum Economist (2009), “West Africa’s new oil province”, 1/XII/2009.

[3] G. Escribano (2012), “Aproximación a la seguridad de las inversiones extranjeras españolas“, ARI, nº 75/2012, Real Instituto Elcano, 31/X/2012.

[4] Véase el informe www.revenuewatch.org.

[5] Véase, por ejemplo, P. Collier (2007), The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It, Oxford University Press; y Nichols, Lujala y Bruch (2011), “When Peacebuilding Meets the Plan: Natural Resource Governance and Post-Conflict Recovery”, Journal of Diplomacy and International Relations, vol. 12, nº 1, pp. 11-26.

[6] OECD (2012), “Global Security Risks and West Africa: Development Challenges”, enero.

[7] International Crisis Group (2012), “The Gulf of Guinea: The New Danger Zone”, 12/XI/2012.

]]>
<![CDATA[ La ocupación yihadista de la planta de gas de In Amenas en Argelia: ¿consecuencia de la intervención en Mali o secuestro fallido? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario_arteaga-escribano_ocupacion_yihadista_gas_argelia_mali 2013-01-18T10:20:02Z Comentario Elcano 8/2013 - 18/1/2013


En el momento de cerrar este comentario llegan las primeras noticias de un desenlace trágico de la ocupación de la planta gasista de In Amenas. Su objetivo no es analizar el detalle de lo ocurrido, sino evaluar sus efectos sobre la actividad energética en la zona, sus suministros y, sobre todo, las implicaciones para España.

]]>
Gonzalo Escribano. Director del Programa de EnergiaFélix Arteaga. Investigador Principal de Seguridad y Defensa / Senior Analyst for Security & Defence. The Elcano Royal InstituteEn el momento de cerrar este comentario llegan las primeras noticias de un desenlace trágico de la ocupación de la planta gasista de In Amenas. Su objetivo no es analizar el detalle de lo ocurrido, sino evaluar sus efectos sobre la actividad energética en la zona, sus suministros y, sobre todo, las implicaciones para España. Lo primero es plantear la duda de si este suceso –ya luctuoso– es una primera respuesta del terrorismo yihadista a la intervención militar francesa en Mali, una asociación que parece deducirse de la proximidad cronológica de los eventos y del comunicado de sus autores, o si corresponde a un ataque pre-planeado que tenía como objetivo capturar rehenes occidentales o, incluso, perturbar deliberadamente el suministro de gas a Occidente. A favor de la hipótesis de que se trate de una operación de secuestro están: (1) la secuencia del ataque: primero intentaron asaltar un autobús de pasajeros y sólo tras ser rechazados atacaron la planta; y (2) el planeamiento de la operación, pues mientras que el asalto al autobús parecía preparado, la acción sobre la planta parece improvisada y también destinada a la toma de rehenes más que al sabotaje. También es posible que se haya elegido el momento de actuar aprovechando la situación en Mali. En cualquier caso, el ataque influirá en la seguridad energética de la zona a medio y largo plazo. A corto ya se ha producido un alza en los precios del petróleo desde la intervención militar y se ha reducido la exportación de gas de la planta atacada a Italia, su principal destinatario. Por todo ello, parece conveniente revisar las repercusiones y las medidas a tomar.

El intento de secuestro y el ataque se han producido en una zona que representa el cuarto complejo de gas argelino por importancia de producción. In Amenas comprende un grupo de varios campos de wet gas o “gas húmedo” (gas natural que contiene hidrocarburos más pesados que el metano y que se recuperan en forma de gas condensado y gas licuado del petróleo-GLP) situado en la cuenca de Illizi, en el sudeste del país y cerca de la frontera libia (véanse mapas adjuntos). Inició su producción en 2006 y produce unos 8 bcm (miles de millones de metros cúbicos) de gas al año, lo que supone cerca del 10% de la producción argelina de gas, y cerca de 55.000 barriles/día de condensado. Sonatrach exporta la producción íntegramente a Europa, básicamente a Italia mediante el gasoducto TransMediterráneo (Enrico Mattei), y sus socios BP y la noruega Statoil recuperan su inversión mediante la comercialización del condensado y el GLP.

Se trata, por tanto, de una instalación importante, con nuevas infraestructuras de compresión en desarrollo que debían entrar en funcionamiento en los próximos meses para mantener la producción. In Amenas se encuentra cerca de otros campos del sudeste argelino y de los campos libios de Ghadames, pero muy alejado de los campos con intereses españoles. Cepsa ha evacuado preventivamente a su personal de los campos de Rhoude el Krouf, en la cuenca de Berkié, y Rhourde Rouni, en la cuenca de Berkine, aunque ambos se encuentran muy al norte de in Amenas. Los campos de Reggane Nord explotados por el consorcio que lidera Repsol en participación con Sonatrach, RWE y Edison, núcleo del proyecto gasístico del sudoeste (Southwest Gas Project), se encuentran también muy alejados geográficamente de la instalación atacada. En este sentido, y considerando el incremento de la seguridad de las instalaciones energéticas que previsiblemente se derivará de este incidente, no parece que los intereses inmediatos de las empresas españolas corran riesgos significativos.

Tampoco parece que puedan peligrar los abastecimientos argelinos de gas a España (alrededor del 40% de las importaciones españolas de gas en volumen y cerca del 45% en valor), ni al resto de Europa (Argelia es el tercer suministrador europeo de gas, tras Rusia y Noruega). Es cierto que según el operador de red italiano los suministros argelinos decrecieron del orden del 15% tras el ataque, pero en circunstancias normales la situación debería gestionarse con relativa facilidad. Respecto a España, la buena diversificación de los suministros de gas y la capacidad de GNL minoran el riesgo de desabastecimiento. No obstante, es evidente que el ataque tiene implicaciones importantes para la geopolítica de la energía en la región. Se ha cuestionado la invulnerabilidad de las instalaciones energéticas argelinas, un factor que diferenciaba históricamente la seguridad de sus infraestructuras de las de otros países del Norte de África y Oriente Medio, expuestas con mayor frecuencia a los sabotajes de la insurgencia. Y si Argelia no ha podido controlar su territorio y fronteras, aumenta el riesgo de que estos fenómenos se produzcan en zonas de territorios como los de Libia, donde las fuerzas de seguridad no pueden prevenir ni reaccionar tan rápidamente como ha ocurrido en Argelia.

Finalmente, aunque como era de prever Argelia ha actuado con la misma determinación de casos anteriores para desincentivar cualquier ataque semejante en el futuro, el coste de la toma de la planta de In Amenas puede tener consecuencias a más largo plazo. Argelia ya ha tenido dificultades recientemente para atraer a las compañías internacionales a su sector energético, dadas las limitaciones en las concesiones (que deben estar participadas mayoritariamente por Sonatrach) y unas condiciones fiscales poco atractivas. Un deterioro de la percepción de seguridad por parte de las compañías extranjeras, muy sensibles a la seguridad física de sus empleados, puede complicar la logística de su actividad a corto plazo y, sobre todo, afectar negativamente a futuros proyectos de exploración y desarrollo en las zonas del país consideradas más expuestas.

Esta situación muestra que la UE, y España, no pueden permanecer ajenos al deterioro de la seguridad en el espacio sahelo-sahariano. Aunque los riesgos energéticos inmediatos parezcan reducidos y fácilmente gestionables en un primer análisis, obligan a sus interpelados europeos, especialmente Italia y España, los grandes importadores de gas argelino, a diseñar una estrategia creíble en la región para afrontarlos. El ataque a In Amenas sugiere que una crisis persistente en el Sahel no podría dejar de tener efectos de desbordamiento sobre la seguridad energética conjunta de productores y consumidores en el Mediterráneo Occidental. La intervención francesa en Mali ha puesto en evidencia la necesidad de contar con una estrategia de política exterior integral en la zona, y los sucesos de In Amenas obligan a reforzar la dimensión de seguridad y defensa de esa estrategia. Para empezar, sería recomendable que España revisara su política de protección física de empresas e infraestructuras de suministro, potenciando la colaboración con las fuerzas de seguridad locales y con las propias empresas para afrontar un escenario de inseguridad más exigente del que existía hasta ahora.

Félix Arteaga es investigador principal de Seguridad y Defensa | @rielcano @rielcano
Gonzalo Escribano es investigador y director del Programa de Energía
| @rielcano @rielcano

http://crudeoilpeak.info/wp-content/uploads/2012/01/Algeria_IEA_oil_and_gas_map.jpg
Fuente: US International Energy Agency, WEO 2005.


Fuente: BP, http://www.bp.com/sectiongenericarticle.do?categoryId=9015384&contentId=7028023.

]]>
<![CDATA[ Sudán del Sur, un año después ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/comentario_garcia-encina_sudan_sur 2012-07-10T01:06:28Z Comentario Elcano 11/2012 - 10/7/2012


Las fronteras, los flujos de ciudadanos de un lado a otro, el petróleo y las tensiones armadas han marcado estos 12 meses de Sudán del Sur.

]]>
Carlota García EncinaEl 9 de julio el país más joven del mundo, Sudán del Sur, ha celebrado su primer año de vida. Se sabía de antemano que aquellos asuntos que aún quedaban sin resolver con Sudán serían claves en el arranque del nuevo país. También se presumía que el norte no se lo pondría fácil al sur y que un año sería insuficiente para ver un desarrollo significativo en el país. Y así ha sido. Las fronteras, los flujos de ciudadanos de un lado a otro, el petróleo y las tensiones armadas han marcado estos 12 meses de independencia (véase Carlota García Encina, La nueva ‘República de Sudán del Sur’, ARI nº 20/2011, Real Instituto Elcano).

Las valoraciones sobre esta primera andadura están llenas de críticas contra el gobierno de Salva Kiir. Empezando por la extendida corrupción, por el fracaso a la hora de restaurar la ley y el orden, y por la decisión de interrumpir la producción de petróleo a principios de año, que ha llevado a un peligroso vacío en las arcas del Estado. Pero no hay que olvidar que el país partió de cero, con pobres infraestructuras y con un capital humano muy limitado. Y aunque desde 2005 un gobierno semiautónomo empezó a trabajar en la configuración del nuevo Estado tras la firma de la paz, las instituciones se han mostrado demasiado débiles como para apoyar un crecimiento y un desarrollo económico sostenido.

Lo que quizá ha aflorado con más fuerza ha sido el resquebrajamiento de la unidad de los sursudaneses demostrada durante décadas en su lucha contra Jartum. Son 8 millones distribuidos en cerca de 60 grupos étnicos, cada uno de ellos tratando de maximizar sus propios objetivos y obstaculizando el trabajo del gobierno para alcanzar una integración nacional. Los duros enfrentamientos entre los Nuer y los Murle en el estado de Jonglei en diciembre de 2011, son una buena muestra de ello. Conflictos en los que se esconde la indefinición de los derechos de propiedad y de pastoreo, y los resentimientos pasados. El creciente flujo de armas, muchas de ellas con origen en –o suministrados por– el vecino del norte y China, ha hecho que este tipo de violencia dentro del país se hayan disparado.

La corrupción y los problemas interétnicos han mermado además las escasas inversiones en desarrollo económico, infraestructuras, educación y bienestar. Hay que sumar la austeridad presupuestaria de este año como consecuencia del cese de la producción del petróleo. Una decisión a la que se vio forzada Juba como consecuencia de la guerra económica desatada por Sudán y una de cuyas tácticas fue incrementar los precios para el transporte del petróleo sursudanés por los oleoductos sudaneses. Las pérdidas de estos ingresos han depreciado la moneda, y la creciente inflación podría desembocar en una pérdida de confianza de la población en el país y en su futuro. El gobierno sursudanés necesita urgentemente dinero ahora en anticipo de los beneficios futuros de petróleo, y no es fácil. Ni siquiera los donantes responden como antes, dada la crisis financiera mundial, y están rebajando sus aportaciones.

Tampoco se ha avanzado en la demarcación de la frontera, con un 20% de ella aún por resolver a pesar de que recientemente se han retomado las negociaciones. Abyei, Kordofan del Sur y las regiones del Nilo Azul son las principales áreas conflictivas. Abyei resume todos los problemas que han salpicado al antiguo Sudán durante décadas: una explosiva mezcla de tensiones étnicas, ambiguas fronteras, petróleo y resentimientos pasados. Ahora hay alrededor de 38.000 cascos azules etíopes desplegados en la zona a la espera de que se resuelva su estatus. Kordofan del Sur, estado petrolero de Sudán, siempre ha simpatizado con los rebeldes del sur en su lucha contra el norte. Jartum les ha castigado por ello, forzando en el pasado a miles de ellos a huir hacia el sur y hacia Etiopía. Las luchas se han retomado desde junio de 2011 y se han extendieron al estado del Nilo Azul, que también alberga petróleo y a simpatizantes y milicianos sursudaneses. En ambos casos los enfrentamientos con el gobierno central han provocado miles de desplazados en el último año. En Kordofan está además el yacimiento petrolífero de Heglig, invadido por los sursudanesas en abril de este año. Alegaron defensa propia porque desde allí Sudán atacó su territorio, y poco después se tuvieron que retirar tras presiones internacionales.

El retorno de los cuatro millones de sursudanesas desplazados durante la larga guerra civil tampoco se ha cerrado. Dos millones y medio han vuelto desde 2005, y 360.000 en el último año. Pero el compromiso de dar a los ciudadanos de ambos países la libertad de residencia y libertad de movimiento, y libertad para adquirir y disponer de propiedades en cualquiera de los dos países, no se ha cumplido y está creando numerosos problemas. Sin olvidar los flujos de refugiados del último año como consecuencia de la creciente violencia interna y entre los dos países.

Pero también hay aspectos positivos. Existe una voluntad del presidente sursudanés por diversificar la economía, abriéndose a las manufacturas y a la agricultura (sólo entre el 5% y el 10% de la tierra cultivable se explota), y se han dado pequeños pasos en esa dirección. En segundo lugar, dada la creciente demanda de agua y de infraestructuras relacionadas con ella, el gobierno anunció su intención de unirse a la Iniciativa de la Cuenca del Nilo, que desde hace 10 años trata de alcanzar un reparto de las aguas del Nilo más equitativo, con la oposición de Egipto y Sudán. No hay que olvidar que algunos de los enfrentamientos étnicos has sido por el acceso al agua, no sólo para el uso doméstico sino para la agricultura y la ganadería. En cuanto a la corrupción, este año el presidente Salva Kiir sorprendió al mundo acusando a funcionarios de su propio gobierno de robar al menos 4.000 millones de dólares de las arcas del Estado desde que en 2005 se firmara el acuerdo de paz. Existe una voluntad de acabar con estos abusos y de apostar por la transparencia, aunque no siempre dentro del propio gobierno todos están de acuerdo.

Mientras, el norte también está en una crítica situación, sobre todo después de la independencia. Se han sucedido varias protestas tratando de alguna manera de emular a la “primavera árabe”. Detrás se esconden los efectos de la pérdida de las tres cuartas partes de la producción de petróleo y de las sanciones comerciales de EEUU, la creciente inflación y el descrédito de Omar al-Bashrir, que trata de contener una crisis económica desviando la atención hacia su vecino del sur. Ha sorprendido además que el 2 de julio no hubiera celebración oficial del 23º aniversario del golpe de Estado de Al-Bashir.

De cara al futuro, las expectativas sobre Sudán del Sur no son altas, sino moderadas y realistas. Queda mucho camino por hacer y demasiadas cuestiones por resolver. Pero con el apoyo de los vecinos y de la comunidad internacional hay que seguir creyendo en el futuro de este nuevo país.

Carlota Encina García es investigadora del Real Instituto Elcano | @rielcano @rielcano

]]>