Análisis del Real Instituto Elcano (ARI) Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Nuevos paradigmas militares en la era de la Competición Estratégica: el caso de las operaciones anfibias y la guerra mosaico ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari13-2020-fojon-nuevos-paradigmas-militares-era-competicion-estrategica-caso-operaciones-anfibias-guerra-mosaico 2020-02-05T01:39:01Z

En la era de la Competición Estratégica entre grandes potencias, cambian las tecnologías, las capacidades, los conceptos operativos y las formas de hacer la guerra.

]]>
Tema

En la era de la Competición Estratégica entre grandes potencias, cambian las tecnologías, las capacidades, los conceptos operativos y las formas de hacer la guerra.

Resumen

La finalización de la denominada Posguerra Fría ha dado paso a un período de transición conocido como de Competición Estratégica en la que las grandes potencias tienen que adaptar sus instrumentos militares a las nuevas condiciones tecnológicas y operativas. Todavía es pronto para tener una visión completa de los efectos que la Competición Estratégica tendrá sobre los paradigmas militares que regirán tanto en el ejercicio de la disuasión cómo en un hipotético enfrentamiento. No obstante, las evaluaciones recientes del ambiente operativo muestran que se va conformando una nueva forma de hacer la guerra mediante la confrontación entre sistemas operativos y no, como hasta ahora, en un enfrentamiento entre fuerzas.

Análisis

Las fuerzas armadas de las grandes potencias comienzan a revisar sus doctrinas y estrategias, incluidas las relacionadas con las operaciones anfibias debido a las crecientes restricciones para proyectar el poder militar. Como ejemplo, y en sus primeras declaraciones públicas1 tras ocupar el cargo, el comandante del Cuerpo de Marines de EEUU (US Marine Corps, USMC), el general David Berger, denunció la falta de preparación del Cuerpo para una confrontación con adversarios como China o Rusia porque no está en óptimas condiciones para apoyar campañas navales o disuadir una amenaza activa. Reivindica la necesidad de que EEUU y el Cuerpo de Marines se adapten a una nueva forma de hacer la guerra, entendiendo por tal “el paradigma o marco mental que emplean los estrategas y analistas militares para planificar, preparar y desarrollar las guerras de la nación” según el concepto de Christopher Dougherty.2

La comparación de las visiones estratégicas de EEUU y China puede servir para contextualizar el contexto geopolítico en el presente período de Competición Estratégica, e inferir su desarrollo futuro. La última Estrategia de Defensa Nacional estadounidense (NDS 2018) reconoce que la postura militar de Washington ha atravesado un período de “atrofia estratégica” durante el cual se ha ido erosionando su ventaja competitiva. Constata un mayor desorden global, caracterizado por el debilitamiento del orden internacional basado en normas, lo que crea un entorno de seguridad más complejo y volátil que cualquier otro que se haya experimentado en la memoria reciente. Identifica la Competición Estratégica entre grandes potencias, no el terrorismo, como la principal preocupación en la defensa nacional de EEUU y se anuncia el riesgo que representan las ambiciones “revisionistas” de China y Rusia.

La NDS 2018 describe el ámbito operacional partiendo del cambio que supone la pérdida de libertad de acción global para la aplicación del poder militar estadounidense. Se admite que ese poder encontrará oposición en cada dominio operacional, dentro de un campo de batalla más letal y disruptivo, abarcando todos los dominios (multidominio), muy dinámico, y global. En el ámbito de competición los adversarios tratarán de neutralizar tanto los conceptos operativos como las redes (networks) de combate simultáneamente con el empleo constante de acciones en la “zona gris”.

La NDS 2018 contempla el entorno de seguridad sustancialmente afectado por los rápidos y continuos avances tecnológicos que cambian el modo de hacer la guerra. Las nuevas tecnologías como la computación quántica, el análisis de datos, la inteligencia artificial, la robótica, la energía dirigida, la hipersónica o la biotecnología se aplican a los nuevos sistemas de armas y a las nuevas operaciones que se diseñan para las guerras del futuro.

La visión estratégica de China queda expuesta en el documento de julio de 2019, cuya traducción del título en inglés es “China’s National Defense in the New Era”. Partiendo de que, a medida que el centro de gravedad económico y estratégico mundial sigue avanzando hacia Asia y el Pacífico, la región se ha convertido en un foco de competencia importante de los países, lo que ha traído incertidumbres a la seguridad regional. En el documento se admite, y emplea, la denominación de Competición Estratégica e indica que la situación actual es de escalada, ya que EEUU ha “ajustado” su estrategia y puesto en práctica políticas unilaterales, lo que ha provocado e intensificado la competición, desequilibrando geopolíticamente el mundo.

Según el documento, la seguridad nacional china se enfrenta a los riesgos derivados de la “sorpresa tecnológica”. Las nuevas y avanzadas tecnologías militares se están desarrollando rápidamente y, con ello, la competición militar internacional está experimentando cambios profundos y continuos. La guerra está evolucionando en sus formas de acción incluyendo el ámbito informativo y el de percepciones y los sistemas de armas tienden a ser de mayor precisión, largo alcance, inteligentes, sigilosos y no tripulados. En consecuencia, China debe invertir en las nuevas tecnologías para que el Ejército de Liberación Popular (ELP) reduzca su desventaja respecto a sus competidores.

El documento citado, orientado básicamente a la zona del Océano Pacífico, preconiza una estrategia de defensa activa: no atacar a menos de ser atacados y perseguir la victoria mediante la contención, subrayando la unidad de actuación mediante la defensiva a nivel estratégico con la ofensiva a nivel operacional y táctico.

Cambio de paradigmas

Desde la Guerra del Golfo, China y Rusia han seguido y estudiado, detenidamente, la “forma de hacer la guerra” de EEUU para diseñar y adoptar estrategias y conceptos operativos de oposición, dando por sentado la, por ahora, superioridad militar de EEUU. Por ello, la Gran Estrategia de China determina una postura defensiva activa en la costa del Pacifico, mientras establece para Eurasia otra apoyada en el comercio, la Iniciativa de la Franja y de la Ruta, lo que le permite, mediante la financiación de estructuras viarias, ejercer influencia en amplias zonas del continente, y en África y América del Sur, sin necesidad de ocupación física del territorio. Este diseño estratégico de naturaleza imperial abre nuevos cauces para el partenariado Pekín-Moscú. Su finalidad es la de establecer los cimientos de un nuevo orden mundial más favorable a sus postulados, para lo que se esfuerzan en erosionar las normas y usos internacionales del anterior orden.

Hasta ahora, la postura militar de EEUU ha funcionado gracias a disponer de una plena libertad de acción estratégica, materializada en el hecho de poder efectuar la acumulación y comenzar las operaciones en el momento y lugar de su elección, así como desplazarse a largas distancias (proyección de fuerzas) sin oposición. Ese ambiente permisivo y de libertad de acción comenzó a deteriorarse debido a la proliferación de nuevas tecnologías que restringían o denegaban el acceso, por lo que se hizo necesario articular una estrategiaThird Offset Strategy para compensar el crecimiento de los riesgos operacionales y estratégicos.

Rusia y China han habilitado conceptos operativos mediante la interacción de la geografía, modos de empleo táctico y la concepción de armas adecuadas para apoyar estrategias defensivas y la consecución de la superioridad operacional destruyendo puntos vitales del despliegue enemigo. La finalidad de esas estrategias y conceptos de empleo es crear “teorías de victoria” plausibles, disuadiendo del enfrentamiento militar directo con EEUU y sus aliados. Según la RAND Corporation, la nueva doctrina del ELP entiende la forma de hacer la guerra como una confrontación entre sistemas operativos diferentes, una guerra de sistemas en la que cada uno bate los puntos críticos del sistema adversario para colapsar su funcionamiento y hacerlo incapaz de atacar o defenderse, en lugar de utilizar el desgaste o la maniobra para obtener ventaja sobre el enemigo. Según la nueva doctrina, el modo de acción de la guerra moderna no se centra en la aniquilación de las fuerzas enemigas en el campo de batalla, sino en deshacer, paralizar o destruir la capacidad de actuación del sistema operativo del enemigo.

El concepto sistémico ha impregnado la literatura doctrinal del ELP durante más de dos décadas y ha tenido un enorme impacto en su organización, equipamiento y adiestramiento para hacer frente a contingencias. La confrontación de sistemas requiere que China logre la “superioridad integral” en todos los dominios, para lo que los sistemas operativos del ELP deben ser lo suficientemente multidimensionales y multifuncionales para librar la guerra en todos estos ámbitos.

La presunta denegación de la maniobra, el concepto A2/AD y las operaciones de litoral

El empleo del fuego y el movimiento, la maniobra, han constituido hasta ahora la esencia del arte militar y se emplea en los niveles estratégico, operacional y táctico, así como en cada uno de los tres dominios físicos y en el ámbito multidominio. El poder marítimo y aéreo dotaba a las grandes potencias de una capacidad de maniobra que se ha tratado de mitigar mediante estrategias “anti-acceso” que han cristalizado en torno al concepto A2/AD (anti-access/area denial), un término que se emplea, en gran medida, sin gran concreción, dependiendo su correcto significado del contexto en que se emplee. Las estrategias anti-acceso se recomiendan cuando el adversario tiene superioridad estratégica y cuando la geografía es un factor influyente para el desgate de las fuerzas del adversario, lo que potencia su decepción estratégica y operacional.

La capacidad de maniobra se ha ido restringiendo a medida que han aparecido tecnologías y sistemas de armas que ponen en peligro los medios navales y aéreos, la percepción de la situación, la función de mando y control y los nodos del despliegue del sistema operacional del atacante. El concepto A2/AD tiene dos componentes: el de “anti-acceso”, que se aplica mientras las fuerzas rivales se desplazan hacia un teatro de operaciones, y el de “denegación de zona”, que se aplica cuando ya han llegado al mismo para limitar su capacidad de maniobra. China ha desarrollado un “escudo” A2/AD constituido por sistemas de vigilancia por radar, misiles de crucero antibuque instalados en lanzadores terrestres móviles, buques de litoral y submarinos, así como lanzadores móviles de misiles tierra-aire, a los que hay que añadir la cualidad de hiper-velocidad. Debido a que los retornos de radar y las emisiones de calor son más detectables, estos sistemas A2/AD obtienen una ventaja relativa sobre las fuerzas marítimas y aéreas estadounidenses. A la construcción del “escudo” se une la rápida expansión de su Armada para poder competir con EEUU en un contexto operativo menos favorable para EEUU que el actual.

Otro ámbito afectado por los conceptos A2/AD son las operaciones en el litoral. Estas se encuadran en el dominio marítimo que incluye los océanos, mares, estuarios, bahías e islas, con sus correspondientes litorales y espacios aéreos. Según la doctrina estadounidense, la zona litoral se divide en dos porciones: el área marítima que debe controlarse para realizar operaciones en tierra y el ámbito terrestre que se apoya desde la mar. Sin embargo, las operaciones anfibias, marítimas y aéreas en el litoral se han visto alteradas por el empleo de armas y sensores capaces de actuar a distancias de cientos de millas tanto hacia el mar como hacia tierra, creando por mutación un ámbito físico nuevo con personalidad, dejando obsoletas en ese ámbito las operaciones navales y terrestres tal como las conocemos.

Sea cual sea su eficacia para limitar la capacidad de maniobra de las estrategias y capacidades anti-acceso, su implantación progresiva en las últimas décadas está creando “burbujas A2/AD” que amenazan con crear enclaves cerrados a la libertad de acción y a la capacidad de maniobra que han garantizado el orden internacional de las últimas décadas. Como resultado, las grandes potencias globales o regionales ya no podrán proyectar sus fuerzas como lo han venido haciendo hasta ahora y tendrán que combatir de otra manera para mitigar los riesgos de las estrategias anti-acceso.

La transformación de las operaciones navales y anfibias: el concepto “mosaico”

Los cambios tecnológicos y doctrinales y sus efectos sobre el campo de batalla justifican la adaptación de las estructuras de fuerza y de las operaciones al nuevo paradigma de hacer la guerra. El rediseño de la fuerza en EEUU viene obligado por la vulnerabilidad de las bases avanzadas a las armas de largo alcance, independientemente de su emplazamiento aéreo, marítimo o terrestre, así como la de los grandes buques y aquellos con amplia huella electrónica, acústica u óptica (más en la superficie que en las profundidades submarinas).

Se admite que la situación presenta un problema militar, ya que ciertos aspectos del arte operativo naval no se han desarrollado para asimilar el tipo de guerra futuro y los potenciales adversarios muestran gran capacidad y rapidez para contrarrestar la capacidad de maniobra de EEUU. La Armada y los Marines reconocen que necesitan activar enfoques navales integrados para aplicar sus capacidades de combate, adaptarlas para hacer frente a los desafíos emergentes e identificar las carencias de capacidad que deben superarse.

En un momento en que las capacidades de potenciales adversarios han ampliado el alcance de las armas, se desdibuja la línea divisoria entre tierra y mar que diferenciaba el ámbito de empleo de las fuerzas navales del de los marines que se empleaban como entidades separadas en espacio de batalla marítimo dividido artificialmente. Para fomentar la sinergia de la actuación conjunta, las Fuerzas Navales deben ser capaces de aplicar de manera flexible las capacidades operativas de la Armada y los Marines tanto en el mar como en tierra. El cometido de los Marines bajo este concepto será neutralizar los sensores terrestres y las armas antibuque del adversario que amenacen a la Armada y, luego, utilizar sus propios medios aéreos y sistemas móviles de artillería y misiles para negar el libre uso de los mares al adversario. El cometido de la Armada es obtener y mantener el control del mar lo que permite, a su vez apoyar a los Marines. Una vez establecido el problema a resolver se identifica el “estado final” o efectos a alcanzar mediante fuerzas navales capaces de operar en litorales hostiles con la libertad de acción necesaria para obtener y mantener la percepción de la situación, desplegar solidas capacidades de negación para detener agresiones en el litoral, controlar el mar en ambiente hostil y conducir operaciones de proyección del poder marítimo.

La idea central del proceso de adaptación es que las organizaciones operativas actuarán con unidad de mando, emplearán las capacidades navales y de Marines en red, así como doctrina y principios operativos comunes. Para contrarrestar la negación del mar por los adversarios, se desactivará su red de ataques al sistema de mando, control e inteligencia (C4ISR) y se superarán desventajas en el ámbito de capacidades y/o armas. En resumen, la Armada y el Cuerpo de Marines tratan de crear un sistema naval modular, escalable e integrador de sensores, armas y apoyo basados tanto en la mar como en tierra que proporcione las capacidades y presencia adelantada para responder eficazmente a las crisis, abordar contingencias de mayor entidad en espacio geográfico y disuadir la posible agresión en los litorales disputados. Un aviso a China.

En EEUU, y mientras desarrollan nuevas formas de combatir la Armada y el Cuerpo de Marines (Littoral Operations in a Contested Environment), el Ejército (Multi-Domain Operations) y la Fuerza Aérea (Multi-Domain Battle), la Agencia para el desarrollo de proyectos avanzados de defensa (Defense Advanced Research Project Agency, DARPA) está desarrollando el concepto “mosaico” (Mosaic Warfare). Se compone de un conjunto de redes a base de sensores de bajo coste, nodos de mando y control de multidominio y conjuntos de aviones y drones para aumentar la letalidad del conjunto en lugar de la superioridad en cada dominio.

Figura 1. Representación del concepto mosaico
Figura 1. Representación del concepto mosaico. Fuente: Presentación de la DARPA Strategic Technology Office, diapositiva 8

Para potenciar la “letalidad”, DARPA propone conectar sistemas no tripulados, emplear capacidades del espectro electromagnético y otras capacidades disponibles para superar al adversario de una forma creativa y evolutiva adaptándose a las condiciones del campo de batalla para aprovechar las vulnerabilidades creadas al enemigo mediante la desagregación y redistribución de sensores para proporcionar información gestionada por inteligencia artificial. El concepto describe la forma de conducir una maniobra multidominio contra un adversario que disponga de capacidades de ataque de precisión, introduciendo la concepción de la batalla como un “sistema complejo emergente” entendiendo por emergencia la adaptación del sistema a los cambios del ambiente en que actúa. Lo más significativo del concepto “mosaico” es que cuestiona la utilidad de sistemas de armas tradicionales multipropósito y onerosos como los aviones de quinta generación, los portaaviones o los drones (monolithic systems) por su limitada capacidad de actuación dentro de un sistema de sistemas. Por el contrario, en el “mosaico” cualquier sistema (o unidad) que tenga ciertas características funcionales podría combinarse con otros para proporcionar la capacidad de combate necesaria en el momento y lugar decidido por el Mando, al igual que las baldosas de un mosaico.

Conclusiones

La denominada competición estratégica entre grandes potencias se presenta como una situación fluida que sirve como referencia para los análisis geopolíticos. La competición desarrolla un marco dinámico muy diferente a los más estáticos órdenes bipolar de la Guerra Fría y hegemónico Posguerra Fría.

Los diversos instrumentos de la Gran Estrategia de China dotan de ventaja competitiva a Pekín. La postura de defensiva estratégica militar china cara al espacio del Pacífico Oriental y Sur es parte de la maniobra estratégica de la que forma parte la Iniciativa de la Franja y de la Ruta y los planes tecnológicos, económicos y militares a ella asociados.

En el ámbito de defensa puede decirse que EEUU actúa como si hubiese reconocido la perdida de la iniciativa estratégica en el ámbito militar, recuperarla significaría habilitar nuevas doctrinas desequilibrantes que materialicen la transición de la era industrial a la digital. Al concepto chino de confrontación y destrucción de sistemas para hacer la guerra se opone el concepto estadounidense del mosaico, ambos tratan de obtener una ventaja asimétrica, que imponga complejidad a los adversarios aprovechando el poder de sistemas de combate dinámicos, coordinados y autónomos.

Los conceptos operativos y la forma de hacer la guerra se ven obligados a adaptarse al nuevo contexto tecnológico y estratégico de confrontación. También anuncian una profunda reestructuración de la industria de defensa en el futuro para desarrollar sistemas de combate rápidos, letales, flexibles, progresivos y fungibles. En resumen, habrá que “atacar en otra dirección”.

Enrique Fojón
Infante de Marina y miembro del Grupo de Trabajo sobre Tendencias de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano


1 Tom Bowman (2019), “The Marine’s top General talks about a changing corps”, NPR, 4/VI/2019.

2 Christopher M. Dougherty (2019), “Why America needs a new way of war”, Centre for a New American Security, junio.

3 Departamento de Defensa (2018), US National Defense Strategy.

4 Robert Martinage (2014), “Toward a New Offset Strategy”, Centre for Strategic and Budgetary Assessments.

5 “La creencia sobre lo que constituye un poder militar eficaz y como debe emplearse en el ámbito operacional y en el táctico”, según Christopher P. Twomey (2010), The Military Lens: Doctrinal Difference and Deterrence Failure in Sino-American Relations, Cornell University Press, Nueva York, p. 22.

6 Jeffrey Engstrom (2018), “Systems Confrontation and System Destruction Warfare”, RAND Corporation.

7 El acrónimo incluye varias acepciones como la de una zona inaccesible para las fuerzas, una familia de tecnologías o una estrategia, por lo que no es recomendable su uso indiscriminado, tal y como ha argumentado el antiguo jefe de operaciones navales de la Marina estadounidense, John Richardson (2016), “Deconstructing A2AD”, The National Interest, 3/X/2016.

8 Sam J Tamgredi, “Anti-Access Warfare as Strategy”, Naval War College Review, invierno 2019.

9 Sebastien Roblin (2019), “A2/AD: the phrase that terrifies the US military (and China and Russia love it)”, The National Interest, 9/IV/2019.

10 David H. Berguer (2019), “Notes on designing the Marine Corps of the future”, War on the Rocks, 5/XII/2019.

]]>
<![CDATA[ ¿Distracción o norte? La convergencia Alianza del Pacífico-MERCOSUR ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari10-2020-palacio-distraccion-o-norte-convergencia-alianza-del-pacifico-mercosur 2020-02-03T04:04:16Z

¿Es viable la convergencia entre la Alianza del Pacífico y MERCOSUR tras los últimos cambios políticos en la región? ¿Es una idea en general aconsejable? ¿En qué términos?

]]>
Tema

¿Es viable la convergencia entre la Alianza del Pacífico y MERCOSUR tras los últimos cambios políticos en la región? ¿Es una idea en general aconsejable? ¿En qué términos?

Resumen

En los últimos años, el tema que quizá más ha captado la discusión sobre el rumbo de la integración latinoamericana es el de la convergencia entre la Alianza del Pacífico (AP) y MERCOSUR, los dos bloques de integración más emblemáticos de la región. Para muestra, un documento reciente de la CEPAL califica a esta convergencia como “necesaria y urgente”.

La idea de la convergencia es, por supuesto, sugestiva, pero su viabilidad es más compleja que obvia. Este análisis estudia su conveniencia y viabilidad a partir del contexto político actual de la región y de las aspiraciones iniciales con las que se fundó la Alianza del Pacífico.

Se concluye que el sentido de urgencia sobre la integración en general, y sobre la convergencia AP-MERCOSUR en particular, es acertado siempre que conduzca a una integración profunda y no a la conformación de nuevos mecanismos estériles. Lamentablemente, estamos lejos de que este sentido de urgencia, junto con la voluntad política que debería derivarse, se vuelva consenso incuestionable entre todos los actores políticos involucrados. El panorama de la integración de la región en el corto y mediano plazo apunta más bien a avances discretos y frágiles.

Análisis

A veces por ocuparnos de lo urgente no lo hacemos de lo importante. Algo así ha pasado con la integración latinoamericana, que por 60 años ha visto proliferar bloques y mecanismos, pero poco cumplimiento de las metas más básicas. Los líderes políticos suelen tener otras mil distracciones. Los costes y esfuerzos de la integración en el corto plazo se ven tan grandes frente a unos beneficios que parecen tan lejanos que es fácil encontrar excusas para aplazar las labores. Pero las negligencias acumuladas no restan importancia a lo fundamental.

En materia de integración los beneficios son innegables. La integración crea mercados ampliados, fomenta la eficiencia productiva, facilita mayores economías de escala, extiende y amplifica las cadenas de valor y promueve la movilidad de las personas. De la mano de prácticas de buen gobierno, las fuerzas de la integración facilitan la inclusión social. Y cuando la integración regional comulga con una vocación de apertura al mundo en vez de querer crear murallas y cerrarse, ésta facilita una buena articulación con los mercados globales.

A veces se esgrime que mayores esfuerzos por la integración regional no son relevantes en América Latina por la poca participación que tiene el comercio intrarregional en el comercio exterior de sus países, de apenas un 16%. No sólo esa poca participación revela un potencial todavía por explotar sino también que el comercio intrarregional es clave para la diversificación exportadora de los países, en particular para la exportación de manufacturas. Promoverla ayuda a seguir ascendiendo escalones en la producción y prestación de servicios de alto valor agregado.

Igual de importante es la posibilidad que brinda la integración de articular una voz unificada que le dé a América Latina mayor peso internacional. Un bloque articulado defiende mejor sus intereses que países dispersos y fragmentados. Dado su carácter republicano y el perfil más común de su política exterior la región haría un aporte mayor a la gobernanza global y a la estabilidad del sistema internacional con una tónica no muy distinta de la que hace la UE. Además, lo importante gana el tinte de urgente –aunque lastimosamente no para todos los ojos– cuando se tiene en cuenta el pesado manto de incertidumbre y de pesimismo que ha traído la era Trump, en la que los cimientos del orden mundial y multilateral ya no se pueden dar por descontados. La integración regional ofrece sentido de propósito y contrapeso frente a esas fuerzas entrópicas. América Latina goza de especiales lazos históricos y de continuidades culturales, que puestos en función de proyectos de integración meditados y audaces podrían dar frutos considerables en prosperidad para los ciudadanos de la región.

Pasando de las aspiraciones a los hechos, si bien todavía falta mucho trecho por recorrer en materia de integración, la década que está terminándose no estuvo falta de progresos. Hubo dos acontecimientos celebrados con optimismo por el cambio que representan frente al pasado y la esperanza que generan de evolución positiva. El primero y más reciente de los dos fue la reactivación del MERCOSUR, conformado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, tras la llegada de Mauricio Macri a la presidencia argentina en 2015.

Antes de Macri, el MERCOSUR se había estancado en un largo período de politización y querellas internas, que no lograban resolverse a través de sus instituciones. Hubo pocos esfuerzos por la internacionalización del bloque, que perdió credibilidad internacional. La era Macri trajo consigo una disminución de las diferencias internas y las restricciones al comercio intra-bloque, nuevos acuerdos intrarregionales en materia de inversión y compras públicas, reformas institucionales para reducir su peso burocrático y el relanzamiento de las negociaciones comerciales con la UE y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), ambas finalizadas en 2019. MERCOSUR ha recuperado la senda de avance acorde con sus principios fundadores.

El segundo acontecimiento de la década, sin duda con efectos indirectos en el primero, fue la fundación de la Alianza del Pacífico (AP) en 2011 por Chile, Colombia, México y Perú. Es una apuesta por el regionalismo abierto y por la integración profunda entre sus miembros, que suma nueve años de continuidad y avances.

El reciente dinamismo de estos dos bloques y sus crecientes acercamientos recíprocos han puesto en marcha la idea de una posible convergencia entre ambos. La imagen del mercado común latinoamericano que se conformaría, incluyendo a las economías más importantes desde México a Argentina, pasando por Brasil y Colombia, es muy sugestivo y se parece al cumplimiento de un anhelo moderno de integración que ha existido por lo menos desde la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960. La idea merece un análisis de su viabilidad desde la perspectiva de la Alianza del Pacífico, teniéndose en cuenta los últimos cambios políticos en la región.

En sus extremos, por un lado puede decirse que la convergencia con MERCOSUR representa para la Alianza del Pacífico un norte natural de expansión del mercado común hacia el resto de América Latina y, por tanto, esta convergencia debería convertirse en su objetivo más importante. Por el otro, la convergencia representaría una distracción de sus objetivos más importantes de integración profunda y de la estrategia de ingreso individual de cada uno de sus nuevos integrantes.

Para determinar cuál es el caso, este análisis comienza analizando la trayectoria de la Alianza del Pacífico y sus desafíos actuales y examina posteriormente el origen de la idea de convergencia, los términos en los que puede darse y su viabilidad en el contexto político actual.

Alianza sobresaliente… y ordinaria

La Alianza del Pacífico se destacó desde su creación por las cualidades de sus miembros. Chile, Colombia, México y Perú han sido por varios años algunos de los líderes de la región en desempeño económico, estabilidad institucional y macroeconómica, fomento de un ambiente propicio para hacer negocios, recepción de inversión extranjera directa, calificación de riesgo país y ambición de internacionalización. Las posibilidades de sacar adelante entre un grupo de países con estas características acuerdos de integración profunda se multiplicaban. Todos los miembros fundadores ya habían firmado acuerdos de libre comercio con EEUU y la UE y todos son miembros o candidatos de la OCDE.

Este hecho implica una enorme diferencia frente los anteriores bloques de integración de pequeño formato creados hasta la fecha, como la Comunidad Andina (CAN), los proyectos de integración centroamericanos o el mismo MERCOSUR. Todos habían sido fieles a la lógica de la contigüidad geográfica como criterio tácito de decisión sobre los miembros del bloque. Tal lógica puede llevar a sacrificar la voluntad política de los miembros, pues ésta no siempre es idéntica entre vecinos de una misma subregión. A veces ha bastado con que uno de ellos pierda el interés en el proceso con un cambio de gobierno para que éste se estanque.

La Alianza, en cambio, hizo las cosas al contrario: aceptó heterogeneidad geográfica para privilegiar la voluntad política, con el propósito de que esta derive en compromiso y acciones coordinadas hacia la integración profunda. México no es país limítrofe de los miembros sudamericanos de la Alianza. Perú y Colombia sí lo son, pero sólo en un área selvática sin infraestructura de transportes relevante para el comercio bilateral. Nada de esto fue impedimento. Al otro lado del Atlántico, las ampliaciones de la UE ya habían demostrado que la contigüidad limítrofe no era un requisito para la viabilidad de un proyecto de integración: faltaba apenas que un bloque aplicara con éxito este mismo principio en América Latina.

Ha ayudado, además, el hecho de que la Alianza está compuesta por un grupo muy pequeño de miembros, apenas cuatro, lo cual facilita la consecución de consensos en las fases de gestación de un bloque de integración. Desde su creación la Alianza ha dejado abierta la invitación a los demás países de la región a que se unan bajo condiciones de acceso transparentes: que los candidatos a miembros plenos sean democracias con ejercicio pleno del Estado de Derecho y tengan firmados tratados individuales de libre comercio con cada uno de los miembros del bloque.

El nombre “Alianza del Pacífico” confunde, pues parece insinuar que fue concebida con la aspiración de vincular sólo a países con litoral en el Pacífico. Pero cuando se estudian las primeras declaraciones presidenciales de la Alianza, así como el Acuerdo Marco, el tratado internacional que la oficializó en 2012, queda claro que no es así. Allí se observa que el bloque aspira a contribuir a la integración de toda América Latina y que el apelativo ‘Pacífico’ está más relacionado con la ambición de proyectarse a Asia-Pacífico, al ser esta la cuenca oceánica de mayor dinamismo comercial. El proyecto no sería incompatible con una Venezuela post-chavista, ni con una Cuba post-revolucionaria, ni con los actuales miembros del MERCOSUR. Más que ‘del Pacífico’, del nombre del bloque debería destacarse más la ‘Alianza’, un apelativo refrescante y etimológicamente profundo, que por sí solo muestra la intención de hacer las cosas distintas.

A pesar de las numerosas diferencias institucionales, el arranque inicial de la Alianza tiene varias similitudes con el de las comunidades europeas en los años 50. Hoy la UE es un proyecto de 27 Estados pero jamás habría conseguido avanzar tanto si hubiera comenzado con un formato tan grande, en vez de los seis países en los que se gestó el embrión de la integración. Tanto en la Alianza como en el caso europeo el proyecto surgió como un proyecto de pocos, con una más sencilla consecución de consensos, privilegiándose el criterio de la voluntad política sobre la extensión territorial. La adherencia de los demás interesados es más fácil cuando el éxito inicial del proceso aumenta las razones para creer en él.

El conjunto de características con las que echó a andar la Alianza significó una sacudida para el mapa de la integración regional, pues el resto de iniciativas (como MERCOSUR, ALBA, CAN, Proyecto Mesoamérica o la CELAC) estaban politizadas o ideológicamente comprometidas las unas, o estancadas o con formatos inadecuados para sacar adelante la integración las otras.

El logro más importante de la Alianza ha sido la firma del Protocolo Adicional, en 2014 y vigente desde 2016, que constituye la creación de la zona de libre comercio entre los países miembros del bloque al desgravar por completo el 92% de las posiciones arancelarias y acordar un período de desgravación de 15 años para el 8% restante. Junto con esto, se han hecho esfuerzos para integrar los mercados bursátiles de los cuatro países en el Mercado Integrado Latinoamericano (MILA). Se ha creado una plataforma de movilidad estudiantil mediante becas de la Alianza del Pacífico, ha habido cooperación en materia de cambio climático, se han eliminado restricciones de visado para estancias cortas entre los miembros, se han firmado acuerdos de cooperación diplomática y consular para algunos países, se ha buscado llamar el interés de la comunidad internacional a través de la figura de país observador y se han hecho docenas de actividades de promoción internacional a través de las agencias de promoción de los países y de sus embajadas en todo el mundo.

Se podría concluir que la Alianza no tuvo un mal comienzo y que su activo más importante ha sido la resiliencia ante los cambios de orientación ideológica de los gobiernos de sus países miembros. México ha visto pasar las presidencias de Felipe Calderón, Enrique Peña Nieto y Andrés Manuel López Obrador; Colombia las de Juan Manuel Santos e Iván Duque; Perú las de Alan García, Ollanta Humala, Pedro Pablo Kuczynski y Martín Vizcarra; y Chile las de Sebastián Piñera, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera de nuevo. Las múltiples corrientes políticas de derecha y de izquierda de estos dirigentes muestran consensos nacionales entre los partidos con opción de poder sobre la importancia de seguir con el proyecto.

Sin embargo, más allá de los logros genuinos que ha tenido el bloque, de su continuidad y del entusiasmo que sigue despertando, la Alianza ha sufrido cambios sutiles pero determinantes en estos años, que están alterando la velocidad en la que produce resultados, así como el potencial del bloque en el futuro.

Entre los cambios benignos, pero embarazosos, se cuenta el aumento de la complejidad y del número de temas abordados, muchos de los cuales, sin dejar de ser importantes, no están relacionados de manera directa con los objetivos de la integración profunda (libre movilidad de bienes, servicios, capitales y personas), involucrando temas de equidad de género, sostenibilidad o cultura. Este cambio de lenguaje, más en clave de la agenda multilateral de la ONU y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), coincide con la segunda presidencia de Bachelet, tras dirigir ONU Mujeres. A pesar de lo arduo, este nuevo lenguaje puede ayudar al bloque a ser menos rechazado por ciertos públicos, sobre todo internos y más alejados del ámbito empresarial.

Una de las cualidades iniciales de la Alianza fue el fomento de múltiples mesas técnicas de negociación, como compras públicas, servicios y capitales, y movimiento de personas, que implicaban la multiplicación de las áreas de negociación. Pero ya son más de 20 las mesas temáticas, todas con un mandato relacionado con la cooperación pero no siempre con la integración profunda, y algunas sin total transparencia sobre los avances en el cumplimiento de objetivos y agendas de trabajo. La Alianza se ha vuelto más densa, más verbosa, más difícil de leer. El seguimiento de su labor es más complejo por la tensión natural entre querer mostrar muchos resultados para ampliar su legitimidad pública y la necesidad de su evaluación objetiva para seguir adelante. La Declaración de Lima, tras su primera cumbre en 2011 fue de tres páginas, sucinta como la mayoría de sus documentos en los primeros años, mientras que la Declaración de Lima de la última cumbre en 2019 fue de 24.

Resulta más desalentador, en cambio, la pérdida de ritmo de la Alianza en los últimos años en sus resultados concretos sobre integración. Del ritmo febril y entusiasta inicial, con dos y hasta tres cumbres presidenciales por año, hemos pasado a una anual y a menos productos de talla, como fue el Protocolo Adicional. La Cumbre de Puerto Vallarta de 2018 fue muy positiva por refrendar la Visión Estratégica 2030 –como si los dirigentes de entonces se preocuparan de que el mecanismo se extraviara en el futuro–, pero esa misma Visión demuestra una ambición más moderada. El documento propone que la Alianza sea “más integrada, más global, más conectada y más ciudadana”, con metas concretas como la duplicación del comercio intra-bloque, la eliminación de barreras no arancelarias, la visa única para sus países y el libre movimiento de personas. Las metas son correctas, pero es difícil explicar por qué dilatarlas más de 10 años cuando podrían ejecutarse en algunos casos en el corto plazo.

Aunque la Alianza tuvo algunos logros notables, hay muchas áreas de progreso incipiente. Aunque las negociaciones han avanzado a través de la figura de Estado Asociado, la Alianza todavía no ha completado ningún acuerdo comercial con terceros países; la figura de Estado Observador como mecanismo de promoción internacional del bloque está agotada y requiere nuevas ideas; el interés inicial de Panamá y Costa Rica de ser miembros plenos se esfumó sin muchas explicaciones públicas; los primeros acuerdos consulares y de embajadas compartidas no se volvieron a repetir, ni se tradujeron en un cambio de modelo hacia unas relaciones diplomáticas coordinadas y pensadas en bloque; la integración bursátil y financiera todavía está en sus fases iniciales; no ha habido avances profundos en movilidad de personas ni en homologación de títulos de educación superior; y las menos de 3.000 becas de la Plataforma de Movilidad Académica y Estudiantil de la Alianza están lejos de generar el efecto transformador del tejido social intra-comunitario del programa Erasmus. Sobre todo, falta mucho trecho para que la existencia y razón de ser de la Alianza sea valorada públicamente más allá de las redes empresariales.

La Alianza ha sido en América Latina el club de la voluntad política, pero también le ha faltado más voluntad política para seguir mostrando avances intrépidos que le aseguren mantener su liderazgo y centralidad en la integración de América Latina. Lo importante se sigue aplazando por lo que parece urgente.

Más preocupante que las agendas postergadas son dos sucesos posteriores a la Cumbre de Puerto Vallarta de 2018: los cambios de gobierno en México y Colombia, por el estrés institucional adicional que han provocado.

El caso de México es claro. A diferencia de Humala en Perú, que fue moderando sus posiciones en su transición de candidato a presidente, López Obrador es el primer presidente del bloque que gobierna con notoria apatía por la liberalización comercial y un aparente desinterés por los objetivos de la Alianza. El presidente de México es reticente a liderar la internacionalización de su país a través de visitas de Estado y giras internacionales. En marzo de 2019 desmontó ProMéxico, generando un vacío institucional no cubierto por la absorción de sus funciones por la secretaría de Relaciones Exteriores, causando problemas de coordinación para la promoción de los países con sus agencias homólogas en el resto de la Alianza. Además, simpatiza con el régimen de Nicolás Maduro, compitiendo con el resto de miembros de la Alianza en la OEA y otros escenarios, pues éstos –integrantes del Grupo de Lima y más impactados por los flujos de migración venezolana– se han vuelto cada vez más activos en promover un cambio de régimen en Venezuela. La XIV Cumbre, en Lima en julio de 2019, fue la primera cumbre en toda la historia sin la presencia de todos los presidentes. México estuvo representado por su secretario de Exteriores y pasó de ser uno de los países con mayor liderazgo para convertirse transitoriamente en un integrante incómodo y escéptico. La noticia a celebrar es que México no haya denunciado el Acuerdo Marco para retirarse de la Alianza.

El caso de Colombia es menos obvio. Con un gobierno de derecha o centroderecha, Duque ha sido un promotor convencido y convincente de los objetivos de la Alianza y ha participado activamente en sus eventos. Pero en los escenarios externos, ha preferido un tono muy confrontacional de la diplomacia regional contra los regímenes políticos de inclinación ideológica opuesta, en particular la dictadura venezolana. Esto rompe con la tradición de la Alianza, pues todos los presidentes se cuidaban de calibrar su lenguaje, para evitar que la Alianza se ganara enemigos gratuitos. Duque convirtió a Colombia en el primer país en retirarse definitivamente de UNASUR, denunciando a este mecanismo como una “caja de resonancia de Venezuela”, y rompiendo a su vez con otra tradición, esta vez latinoamericana, no muy virtuosa pero menos riesgosa diplomáticamente, según la cual los mecanismos de integración estancados no mueren directamente, sino que se dejan inactivos e inmóviles como criaturas embalsamadas.

Más pernicioso todavía fue el paso adicional dado bajo el liderazgo de Duque: terminar de enterrar a UNASUR para liderar la creación de Prosur, una organización de sesgo ideológico, redundante, que difumina las energías para construir la integración en vez de potenciarlas, que tiene la lógica de un club de derechas suramericanas y que puede contribuir poco a la integración regional como en su momento lo hizo el chavismo, con una opuesta orientación política. Muy desafortunado fue el mensaje indirecto que se le dio a México: los otros tres miembros acordaron participar en la creación de un foro de integración y cooperación latinoamericano en el que México estaba excluido. Prosur, esta nueva huida hacia delante de la integración latinoamericana, constituyó un caso de indisciplina y dispersión que la Alianza del Pacífico no había experimentado antes y con consecuencias diplomáticas que van a tardar en sanar.

Con estas nuevas tensiones en la región, los simpatizantes de la integración tienen que conformarse con ambiciones moderadas y alegrarse de que el mecanismo que constituye la Alianza no se haya roto. La Alianza entró en un período más lento, sin la voluntad política pasada, bien por falta de convencimiento sobre sus propias virtudes o bien por indisciplina y desconcentración.

La noticia de la aspiración del Ecuador de Lenin Moreno de convertirse en miembro pleno es sólo agridulce. La Alianza de media máquina de la actualidad está sedienta de mostrar resultados y terminará aceptando a su quinto miembro en pocos meses. Pero, con la volatilidad política de Ecuador, ¿quién asegura que el interés de hoy lo va a mantener el gobierno siguiente? Como la arquitectura institucional de la Alianza es todavía muy simple y todas las decisiones se toman por consenso, la evolución del bloque es crónicamente sensible a los cambios de gobierno de sus países miembros. La llegada de nuevos socios sería más aconsejable luego de que la integración se profundice y de que la arquitectura institucional evolucione un poco más. Pero pasos en esa dirección no se ven muy viables en el corto plazo. El balance de la llegada de Ecuador a la Alianza sería en términos generales positivo, sobre todo para la política exterior y comercial de Ecuador, pero los factores de riesgo existen.

La convergencia es sugestiva pero esquiva

La idea de la convergencia entre la Alianza del Pacífico y MERCOSUR surgió en 2014, con la segunda presidencia de Bachelet. Puede pensarse que fue diseñada para resolver asuntos de índole interna de Chile: mejorar las relaciones bilaterales con Brasil y Argentina, cuando Dilma Rousseff y Cristina Fernández de Kirchner estaban en el poder, y buscar el beneplácito de otros públicos nacionales con un leve viraje narrativo del proyecto de la Alianza, sumado a los cambios ya mencionados que trajo su presidencia para el bloque. Sin embargo, su iniciativa de la convergencia con MERCOSUR también ayudó a resolver un problema de comunicación externa que se estaba gestando en la Alianza desde su fundación. Por más que se insistiera en que el proyecto era de regionalismo abierto y que cualquier otro país podía participar en él, la Alianza parecía haberse construido de espaldas al MERCOSUR y, por extensión, a cualquier otro proyecto de integración existente en la región. Se aceptaba sin reparo como observadores a países de otros mecanismos –Uruguay y Paraguay solicitaron ese estatus en 2013–, pero no se había hablado abiertamente de la viabilidad de acercamientos con otros bloques, lo cual podría ser muy fructífero. Los cambios de gobierno con Macri en 2015 y Temer en 2016 aumentaron la posibilidad del acercamiento.

Desde entonces ha habido un diálogo creciente entre las dos instancias con la realización de foros y la publicación de documentos apoyados por organismos multilaterales como la CEPAL y el BID. Existe una Hoja de Ruta para la convergencia desde 2017 y en 2018 se aprobó un Plan de Acción, de un carácter exploratorio, en el marco de la primera cumbre Alianza del Pacífico-MERCOSUR, realizada junto con la cumbre de la Alianza en Puerto Vallarta. Está claro que la firma de acuerdos de facilitación de comercio entre ambos bloques sería fructífera para promover el comercio intrarregional y la integración. Gracias al trabajo de análisis de los organismos multilaterales, se han identificado ámbitos en los que se podrían obtener resultados concretos para las dos partes, como la cooperación regulatoria y la reducción de obstáculos técnicos al comercio, la facilitación de inversiones, el reconocimiento a los programas de Operador Económico Autorizado, el mercado digital y los servicios.

Es necesario hacer tres observaciones sobre la viabilidad de este proceso de convergencia. La primera, reconocer que la convergencia AP-MERCOSUR no es incompatible con los objetivos fundadores de la Alianza, que proponían una integración más profunda entre sus miembros, lazos comerciales crecientes con el resto del mundo –incluyendo América Latina– y que dejaban la invitación abierta a unirse al resto de países de la región. Esta convergencia es asimismo coherente con las declaraciones presidenciales de la Alianza y con las aspiraciones de su Acuerdo Marco, así como con lo establecido en la Visión Estratégica 2030. La idea de una convergencia entre bloques mejora, además, la estrategia de comunicación de la Alianza hacia el resto de la región, pues neutraliza los temores de que los miembros de otros bloques tengan que renunciar a éstos como único medio de acercarse a la Alianza o de que ésta existe sólo para desarticular los proyectos de integración anteriores. En ese sentido, el plan de convergencia con MERCOSUR podría servir como modelo para acercamientos a futuro con otros mecanismos como el SICA o el CARICOM, o con Bolivia a través de la CAN.

La segunda observación es que de una convergencia AP-MERCOSUR no se debe esperar una fusión de ambos grupos en bloque nuevo que pudiera llamarse Alianza Latinoamericana o Mercado Común Latinoamericano. No es algo realista en el corto y medio plazo. Las arquitecturas institucionales de los dos bloques son muy diferentes. Y si cada uno ya tiene dificultades afinando las voluntades políticas al interior para sacar adelante la integración profunda a pesar de que ambos son proyectos de pocos, estas dificultades se multiplicarían al convertirse en proyecto de muchos hasta no lograrse una arquitectura institucional diferente que facilite la toma de decisiones para no caer en la inoperancia. Cada grupo haría más si sigue afianzando la integración en su interior antes de aventurarse a expansiones mayores. Más bien, si se llegara a acuerdos derivados del diálogo para la convergencia, éstos podrían tomar la forma de Acuerdos de Alcance Parcial en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), a la que pertenecen todos los miembros de la Alianza y del MERCOSUR, lo cual le daría nueva vida a este mecanismo y brindaría la ventaja adicional de que otros socios de ALADI que no pertenecen a estos bloques podrían a futuro suscribir esos acuerdos, lo que ampliaría su alcance regional.

La tercera y última observación es que, a pesar del anhelo de muchos y de los esfuerzos de los organismos multilaterales, es poco factible alcanzar resultados concretos y significativos en el corto plazo. De un lado, la Alianza, como se ilustró líneas arriba, entró en un período más pausado y de tensiones crecientes que no facilitan resultados destacados en materias comercial y de integración. Del otro, las cosas no son muy distintas en MERCOSUR. Bolsonaro no parece tener el interés ni el liderazgo suficiente para impulsar la convergencia desde MERCOSUR, sin contar con que México y Brasil todavía no han firmado un acuerdo comercial significativo que sirviera de base para la convergencia. Encontrándose sus líderes en las antípodas ideológicas es difícil que esto suceda. El regreso del kirchnerismo con Alberto Fernández plantea nuevos retos. Sus posiciones frente a MERCOSUR y al regionalismo abierto deben confirmarse. Todavía está por ver si sus desavenencias con Bolsonaro no van a afectar el funcionamiento del MERCOSUR y si aceptará el acuerdo comercial con la UE. La cercanía de Fernández al régimen de Maduro, o sus críticas al gobierno de Chile en medio de la reciente oleada de protestas sociales, van a distanciar a Argentina del Grupo de Lima a menos de que haya un cambio de curso, lo cual dificulta doblemente las posibilidades de que los diálogos para la convergencia rindan frutos.

Es lamentablemente significativo que a pesar de la declaración conjunta de la Alianza del Pacífico y MERCOSUR en la Cumbre de Puerto Vallarta de 2018, en la que se plasmó el compromiso de hacer un seguimiento semestral al Plan de Acción para la convergencia, la declaración presidencial de la Cumbre de Lima de 2019 no incluye ninguna referencia a la convergencia con MERCOSUR. La Cumbre de Lima fue en julio, antes del cambio de gobierno en Argentina. No hay que esperar entonces resultados muy distintos en el próximo par de años. Una vez más, lo importante –que es la integración– se está volviendo a aplazar.

Conclusiones

El paso del tiempo y la carencia de resultados más definitivos no le resta importancia a la integración: la aumenta. Los países de la región sin la integración se vuelven más desconectados e irrelevantes en el escenario global. La coyuntura internacional en la era Trump crea un nuevo sentido de urgencia. Si en los últimos años solía decirse que la integración regional no pasaba por su mejor momento, con excepción de la Alianza del Pacífico, hoy puede decirse que la Alianza, a pesar de sus logros, tampoco pasa por su mejor momento.

Uno de los mayores riesgos de la Alianza es la autocomplacencia, el creer que ya se ha avanzado mucho y dejar de promover una agenda ambiciosa de acuerdos para la integración profunda. Pese a las tensiones crecientes entre algunos de sus miembros, debemos celebrar que el mecanismo por lo menos continúe vigente. Si la Alianza ya había mostrado una ligera pérdida de ritmo en comparación al ímpetu inicial, tras los cambios políticos del último año y medio, el bloque se debe contentar con pocos frutos y progresos discretos.

Aunque la convergencia AP-MERCOSUR es una excelente idea de mutuo beneficio, es un proyecto poco factible en el corto plazo por los cambios políticos recientes en ambos bloques. Así como ocurre con la integración profunda al interior de la Alianza, la gran dificultad que afronta la convergencia es que no todos los actores políticos involucrados la ven como urgente ni reconocen su importancia. Ahora bien, la convergencia AP-MERCOSUR sólo es interesante para la Alianza si complementa unos mayores esfuerzos por la integración profunda dentro del bloque, no si los reemplaza. Asimismo, la convergencia es interesante para MERCOSUR si se convierte en un incentivo para continuar sus procesos de apertura hacia terceros y de armonización interna, no si los reemplaza.

En ese sentido, desde la perspectiva de la Alianza del Pacífico, la convergencia no es una distracción: es un proyecto compatible con sus objetivos fundacionales y la integración latinoamericana. Sin embargo, la idea de la convergencia tampoco representa un norte para este bloque en el corto y medio plazo. Aunque se trata de un proyecto muy importante, la meta debería ser seguir avanzando hacia la integración profunda de sus países miembros.

Juan Fernando Palacio
Universidad Pontificia Bolivariana (UPB), Medellín (Colombia)

]]>
<![CDATA[ La agenda del MERCOSUR y sus principales frentes de negociaciones comerciales ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari9-2020-pena-agenda-del-mercosur-y-principales-frentes-de-negociaciones-comerciales 2020-01-30T07:28:47Z

¿Cuáles son las cuestiones relevantes de la agenda 2020 del MERCOSUR, inserto en un mundo en plena transformación y en el contexto más amplio de los principales frentes de sus negociaciones comerciales internacionales?

]]>
Tema

¿Cuáles son las cuestiones relevantes de la agenda 2020 del MERCOSUR, inserto en un mundo en plena transformación y en el contexto más amplio de los principales frentes de sus negociaciones comerciales internacionales?

Resumen

Este análisis aborda tres planos de una estrategia de inserción del MERCOSUR en un mundo en plena transformación: el de su posicionamiento en el necesario rediseño del sistema multilateral y global del comercio internacional; el de las modalidades prácticas para una estrategia eficaz de sus países miembros de inserción en el escenario internacional; y el de las condiciones favorables para una más intensa cooperación económica regional en los distintos espacios conformados por los países latinoamericanos. En relación a tales planos, se abordan luego las cuestiones que pueden ser más importantes en la Agenda 2020 del MERCOSUR incluyendo, en particular, algunas referidas a los principales frentes de sus negociaciones comerciales.

Análisis

El MERCOSUR en un mundo en plena transformación

La tensión creciente entre orden y desorden internacional acentúa la necesidad de reflexionar sobre las estrategias de inserción externa del MERCOSUR y sus países miembros, en la medida que mantengan su idea fundacional de tener una proyección internacional funcional a sus intereses y a su capacidad productiva de bienes y de servicios, por ser competitivos y atractivos para el resto del mundo.

Sin perjuicio de abundar en otras cuestiones, tal reflexión debería concentrarse prioritariamente en tres planos:

  1. El posicionamiento de los países de la región en el necesario rediseño de un sistema multilateral y global del comercio internacional, incluyendo sus instituciones y reglas de juego. Estas últimas muestran hoy signos evidentes de estar siendo desbordadas por nuevas realidades, como pone de manifiesto la situación difícil en la que se encuentra la OMC.
  2. El análisis de modalidades prácticas que permitan a cada país desarrollar estrategias para su inserción externa, incluyendo sus relaciones de cooperación con el mayor número de países en el mundo.
  3. El objetivo de generar condiciones favorables a una más intensa cooperación económica regional en los distintos espacios conformados por los países latinoamericanos. Esto implica potenciar un MERCOSUR renovado en sus alcances y metodologías, ampliado en el ámbito de un acuerdo de comercio preferencial con la UE –y, en lo posible, con otros acuerdos preferenciales con protagonistas relevantes del comercio internacional– y de su asociación con la Alianza del Pacífico .

El primer plano –el de la gobernanza comercial global– se presta a múltiples desdoblamientos. Uno, y por cierto fundamental, hace a las políticas, instituciones y reglas del juego, que pueden contribuir a generar condiciones favorables al desarrollo económico y social, y a preservar la paz y la estabilidad en las relaciones entre naciones. Los otros desdoblamientos hacen, en especial, al desarrollo de las relaciones económicas, financieras y comerciales internacionales.

Cabe tener presente que hoy se nota una disminución de la eficacia del relativo orden global que surgiera al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Se observan múltiples espacios en los que se manifiestan tendencias a un creciente desorden internacional. Por lo demás, la redistribución del poder mundial que se ha acentuado en los últimos años, torna más difícil acordar reglas del juego e instituciones que sustituyan a las que han predominado hasta el presente.

Lo mismo ocurre en el plano del sistema global de relaciones comerciales internacionales. El sistema multilateral institucionalizado, primero en el GATT y luego en la OMC, ha ido también perdiendo su eficacia, especialmente para adaptarse a los cambios en las realidades globales. Lograr puntos de equilibrio entre el espacio multilateral global y los múltiples espacios de comercio preferencial, sean regionales o inter-regionales, es entonces un objetivo prioritario.

Esto podría implicar que el rediseño del sistema multilateral de comercio se traduzca en un ajuste de las reglas vigentes, en particular y sin perjuicio de otros temas relevantes, en cuanto a los alcances que puedan tener en el futuro los acuerdos de comercio preferencial que se celebren entre grupos de países y, muy en especial, cuando en ellos participen países en desarrollo. Cabe tener en cuenta que, desde los tiempos iniciales del GATT, la idea de mecanismos y reglas más flexibles para facilitar la integración económica –por ejemplo, a través de acuerdos sectoriales que no se ajustaran a interpretaciones más rígidas de lo aparentemente prescripto en el artículo XXIV del GATT– fueron demandas de países latinoamericanos que entonces tenían fuerte protagonismo en las negociaciones multilaterales del momento. Pero salvo quizá cuando la aprobación de la Cláusula de Habilitación en la Ronda de Tokio (1979), los planteamientos latinoamericanos no han tenido mucho eco en diversos países industrializados.

Es difícil efectuar pronósticos sobre la evolución futura del sistema del comercio internacional. Pero parece existir consenso sobre la gradual erosión del sistema multilateral de comercio institucionalizado en la OMC, que podría ser la resultante del efecto acumulado de, por un lado, los factores que permiten explicar el estancamiento de la Ronda de Doha y, por el otro, las iniciativas que han estado dirigidas a lograr la proliferación de mega-acuerdos preferenciales interregionales con un alcance superador de la propia OMC.

Resulta difícil imaginar, sin embargo, que en cortos plazos –quizá ni tan siquiera medianos– sea factible llegar a consensuar planteamientos refundacionales que impliquen una revisión de fondo del sistema de la OMC, asumiendo que ello fuera eventualmente recomendable. La dificultad de reunir la masa crítica de poder mundial que se requiere para generar nuevas instituciones y reglas de juego, permite anticipar que la transición ya iniciada demandaría mucho tiempo antes de que se pueda ingresar efectivamente a una nueva etapa de estabilidad en el orden internacional.

Ello implicaría abrir el debate sobre la revisión de algunos mecanismos e instrumentos del actual sistema multilateral del comercio mundial que, de ser introducidas, pudieran contribuir a mejorar sus efectividad, eficacia y legitimidad social. O, al menos, a detener la actual tendencia al deterioro gradual de las indispensables cualidades sistémicas de instituciones y reglas destinadas a perdurar.

Administrar los efectos sobre el sistema multilateral del comercio mundial que puedan resultar de la compleja transición hacia un nuevo orden económico internacional será entonces uno de los desafíos a encarar en lo inmediato. Quizá más que inclinaciones refundacionales, se requerirá de un gran sentido práctico que permita resolver algunos de los puntos más débiles del sistema actual. No parece recomendable al respecto imaginar acciones que respondan a planteamientos ideológicos o teóricos. Un signo de los tiempos es precisamente la rapidez con que se están volviendo obsoletas muchas concepciones ideológicas o teóricas aplicadas, entre otras, a las relaciones comerciales internacionales.

Entre otras cuestiones relevantes por su incidencia en el mencionado deterioro sistémico, dos merecen una atención particular. Se refieren, en primer lugar, a cómo pueden encarar los países en desarrollo que son miembros de la OMC las medidas de emergencia a través de válvulas de escape que impliquen una mayor flexibilidad de la que toleran las reglas actuales; y, en segundo lugar, a cómo fortalecer las disciplinas colectivas en materia de acuerdos comerciales preferenciales, a fin de evitar que contribuyan a una mayor fragmentación del sistema multilateral del comercio mundial e, incluso, a su fractura.

El segundo plano –el de las estrategias nacionales de inserción externa de cada país de la región, incluyendo sus relacionamientos con los países más relevantes del sistema comercial global– requerirá en adelante de un gran esfuerzo de organización a nivel interno del respectivo país, a fin de articular los intereses de todos sus sectores sociales. Es en el plano interno que un país puede, en principio y si así lo procura, decidir e intentar poner en práctica aquello que más le conviene y que, eventualmente, podría lograr en su relacionamiento externo. Nada puede sustituir la decisión y el esfuerzo nacional de adquirir un determinado protagonismo en el plano internacional, especialmente asociándose con otros países con intereses similares. Y es precisamente en el plano regional donde cada nación puede desarrollar acciones conjuntas con otras de su entorno inmediato, a fin de potenciar sus propios esfuerzos nacionales para una inserción asertiva e inteligente en el espacio global. Aquí es donde adquieren una importancia práctica las instituciones regionales latinoamericanas, con capacidad para apoyar las estrategias de desarrollo de los países que así lo procuran, tales como, entre otras, la ALADI, la CEPAL, la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y el INTAL-BID.

Y el tercer plano –el del impulso a diferentes modalidades de cooperación económica, tanto en el espacio regional como en los múltiples espacios subregionales y en particular, en el de la articulación entre los países de la Alianza del Pacífico y del MERCOSUR , especialmente aprovechando el potencial de los mecanismos incorporados en el Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI)– es probablemente el que más atención requerirá en los próximos tiempos por parte de los países latinoamericanos. En particular, por aquellos efectivamente interesados en mejorar sus condiciones de navegación en un mundo confuso, desorientado y por momentos inhóspito. Este plano incluye el de las acciones conducentes a una efectiva renovación del MERCOSUR, tanto en sus alcances existenciales como en sus metodologías.

Cuestiones relevantes de la Agenda 2020 del MERCOSUR

Algunas cuestiones aparecen como más relevantes en la agenda 2020 del MERCOSUR. Se refieren al arancel externo común y al acuerdo con la UE. No son por cierto las únicas. Pero son las que pueden tener una mayor incidencia en el futuro desarrollo de este proceso subregional de integración económica. Incluso en su supervivencia.

La primera cuestión relevante tiene que ver con el nivel de protección que resulte de la aplicación del arancel externo del MERCOSUR que finalmente se acuerde. La necesidad de reducir incluso drásticamente el actual arancel externo común, ha sido planteada especialmente por el gobierno del Brasil. Es una cuestión de fuerte sensibilidad económica, especialmente para algunos sectores industriales. Puede tener una incidencia en las políticas de desarrollo económico, industrial y de comercio exterior de todos los países miembros. Incluso puede ser abordada con flexibilidad y no sólo en función de parámetros teóricos.

Pero es también una cuestión de alta sensibilidad política a nivel del funcionamiento del MERCOSUR. Especialmente según sea la forma que se emplee para modificar el actual arancel externo común. Se supone que deberá ser por consenso. Pero a veces se insinúa que si no hubiere tal consenso, de todas formas un país podría reducir individualmente su arancel externo. De hecho, una forma de hacerlo sería si se logra transformar al MERCOSUR en una zona de libre comercio. O sea, sin un arancel externo común. El problema es que ello requeriría modificar el pacto constitutivo del MERCOSUR. Y, por ende, pasar en cada país miembro por la consiguiente aprobación parlamentaria. Desde un punto de vista político no siempre es algo fácil, si eventualmente no se tuviere la necesaria mayoría.

La segunda cuestión relevante se refiere a la puesta en vigencia del acuerdo entre el MERCOSUR y la UE . El 28 de junio se anunció que las negociaciones habían concluido. Al menos en el capítulo comercio. Se inició entonces el recorrido del camino que conducirá a su efectiva entrada en vigencia, que se estima en un plazo de aproximadamente dos años.

En los países miembros del MERCOSUR se han observado reacciones positivas e incluso entusiastas. Sin embargo, no ha sido así en todos. Ni tampoco parecería ser así en todos los países de la UE. La aprobación parlamentaria podría entonces plantear en algunos países del MERCOSUR dificultades, incluso graves.

En una interpretación que parecería orientada a facilitar el proceso de aprobación del acuerdo, se ha señalado que entraría en vigencia a medida que cada Parlamento nacional lo apruebe. Aunque no hemos podido verificar el texto respectivo en una publicación oficial, habría sido acordado en la reunión de la Cumbre del MERCOSUR en Santa Fe en julio pasado. Ese alcance bilateral de la entrada en vigencia es visualizado como una forma de facilitar el necesario proceso de aprobación. Sería entonces un incentivo para que los respectivos Parlamentos nacionales aprueben el acuerdo.

Sin embargo, sería conveniente analizar el impacto que tendría tal modalidad bilateral de entrada en vigencia de acuerdo, desde la perspectiva de lo prescrito en el artículo 2º del Tratado de Asunción , que es el que establece que “el Mercado Común estará fundado en la reciprocidad derechos y obligaciones entre los Estados Partes”. Es una norma fundamental del MERCOSUR. Se puede explicar por la necesidad que en el momento fundacional se percibía de evitar tendencias a desarrollar estrategias de negociaciones bilaterales de un país miembro con otros países, especialmente aquellos que poseen grandes mercados. Recordemos que cuando se negoció el Tratado de Asunción, el gobierno de EEUU ya había anunciado su idea de impulsar un área de libre comercio de las Américas. Quizá tuvo este hecho algo que ver con las razones que llevaron a la redacción del mencionado artículo 2º del Tratado.

Es natural que haya dudas, incluso fuertes, que efectivamente el MERCOSUR pueda lograr el objetivo de proyectarse al mundo como un espacio económico que cuente con un arancel externo común, y que negocie como conjunto con diversos y especialmente grandes mercados. Una opción sería la de retornar a las estrategias de negociaciones individuales de cada país miembro, dejando de lado el arancel externo común. Implicaría o transformar el MERCOSUR en una zona de libre comercio, o eventualmente dejar de lado la ambiciosa idea política que llevó a crear el MERCOSUR. En tal caso, cada país deberá apreciar cuál sería su mejor opción.

Los principales frentes de negociaciones del MERCOSUR en 2020

Los principales frentes de negociaciones del MERCOSUR presentan opciones complementarias. Reflexionar sobre tales opciones y sus costes relativos será en adelante una de las prioridades de cualquier ejercicio de reflexión estratégica sobre su futuro.

Un primer frente es el de la necesaria adaptación del MERCOSUR a las nuevas realidades mundiales y a las de sus propios países miembros, en algunos casos en plena y compleja evolución. No se trata de incurrir nuevamente en el síndrome refundacional, que se ha manifestado con cierta frecuencia –casi siempre coincidente con cambios gubernamentales en alguno de los socios de mayor dimensión económica–. Puede ser más práctico, eficaz y, por ende, recomendable practicar el arte de la metamorfosis. Es decir, de efectuar cambios graduales que permitan capitalizar las experiencias adquiridas –y los resultados logrados– e introducir las modificaciones que puedan considerarse necesarias.

Esto es más recomendable aún cuando un proceso de integración entre países encara, más que una crisis existencial, una metodológica sobre cómo desarrollar el trabajo conjunto de las naciones que participan. Y ese parece ser el caso hoy del MERCOSUR. De allí que ningún país miembro ha planteado –al menos abiertamente– la idea de retirarse del pacto político, económico y jurídico que lo vincula con sus socios. Es algo así como reconocer que ninguno de los socios tiene un verdadero plan B.

Un plan alternativo imaginable, como sería transformar el MERCOSUR en una zona de libre comercio –en el sentido del artículo XXIV del GATT-OMC–, derogando el arancel externo común (AEC) –no sería suficiente por motivos jurídicos la eliminación de la Decisión 32/00–, podría tener algunos costes políticos elevados y también económicos, incluyendo el comercio agroindustrial. Implicaría modificar el Tratado de Asunción. Corresponde a cada país determinar si conviene enfrentar tales costes.

Un segundo frente es el de la convergencia en la diversidad en el espacio regional latinoamericano . Fue la estrategia planteada, en su momento, por el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet y que fuera debatida en una reunión con la participación de ministros de Relaciones Exteriores y también de Comercio Exterior de los países del MERCOSUR y de la Alianza del Pacífico que tuvo lugar en el Palacio de la Moneda, en Santiago de Chile, el 24 de noviembre de 2014. Quedó claro allí que no se planteaba la necesidad de un acuerdo de integración entre ambos esquemas de integración, pero sí la de elaborar hojas de ruta conducentes al establecimiento de múltiples vasos comunicantes entre los procesos de transformación productiva e inserción de internacional de países pertenecientes a ambos bloques. No necesariamente todos. La CEPAL planteó en esa oportunidad ideas bien concretas que siguen vigentes. Y se reconoció que el Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI, brinda un marco institucional e instrumentos más que apropiados y sub-utilizados –entre otros, los distintos tipos de acuerdos de alcance parcial– para llevar adelante la estrategia sugerida y compartida por los países de la región.

Y un tercer frente es de las negociaciones globales y con los grandes espacios regionales. Las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR ilustran sobre las dificultades que a veces implican. Es posible prever que los países que actualmente integran la unión aduanera del MERCOSUR –que son los socios fundacionales– avanzarán también iniciativas orientadas a ampliar la agenda negociadora con otros grandes espacios económicos, tales como China, Japón, la India, Corea y la ASEAN en Asia, y EEUU y Canadá en América del Norte. De impulsarse tales iniciativas, no podrán dejar de relacionarse con la antes mencionada estrategia de convergencia con los países de la Alianza del Pacífico, y con la más amplia hacia el espacio de América Central y el Caribe, incluyendo por cierto a Cuba. El hecho que Cuba sea miembro de la ALADI puede incluso tornar más significativo el papel de esta organización regional en el desarrollo de una más ambiciosa estrategia de inserción de los países latinoamericanos en el comercio internacional global.

Conclusiones

Las cuestiones antes mencionadas están vinculadas entre sí. A su vez son fundamentales para la estrategia de inserción internacional que privilegien los países miembros del MERCOSUR, incluyendo su protagonismo en el proceso de revisión de la OMC. Lo es la cuestión del arancel externo común, al menos por dos razones. Por su incidencia en la capacidad para competir con bienes y servicios en otros mercados. Pero también por poner de manifiesto que quienes negocian con el MERCOSUR –en este caso la UE– lo hacen con los países como un conjunto que implica un mercado único, y no con la suma de países individuales. Lo es también la cuestión del acuerdo con la UE. Significa poner de manifiesto una voluntad y también una capacidad para negociar y para competir con grandes mercados. La señal ha sido clara, en el sentido de que el MERCOSUR también procurará negociar acuerdos de comercio preferencial con otros mercados, incluyendo EEUU y China. Y, por cierto, las dos cuestiones tienen una relación directa con la tercera mencionada, que es el de la vinculación que el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico profundicen hacia el futuro.

Félix Peña
Especialista en relaciones comerciales internacionales, Fundación ICBC

]]>
<![CDATA[ Inmigración, ¿problema u oportunidad: claves para una nueva política migratoria ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari8-2020-cosido-inmigracion-problema-u-oportunidad-claves-para-nueva-politica-migratoria 2020-01-28T05:14:09Z

España ha sido hasta ahora un caso de éxito en el control de fronteras y en la integración de los inmigrantes. Hay, sin embargo, algunos riesgos que es necesario abordar de cara al futuro, y en ese contexto es preciso redefinir la política migratoria.

]]>
Tema

España ha sido hasta ahora un caso de éxito en el control de fronteras y en la integración de los inmigrantes, a pesar de ser uno de los países europeos con mayor volumen de inmigración en las últimas décadas. Hay, sin embargo, algunos riesgos que es necesario abordar de cara al futuro: el repunte de inmigración, la integración de los inmigrantes de segunda y tercera generación, el espectacular aumento de las peticiones de asilo, los intentos de comunitarización de esta política y la cuestión de los menores no acompañados. En este contexto, es preciso redefinir la política migratoria.

Resumen

España vivió con el cambio de siglo una etapa de fuerte crecimiento de la inmigración. Así, en apenas una década pasó de tener un millón de inmigrantes a superar los seis millones censados. La fuerte crisis económica sufrida desde 2008 ralentizó en buena medida la llegada de inmigrantes provocando incluso saldos migratorios negativos. Sin embargo, en los últimos tres años la recuperación económica ha provocado un repunte de la llegada de inmigrantes y de peticionarios de asilo.1

La gran mayoría de inmigrantes accedieron a España país por vías legales y posteriormente se convirtieron en inmigrantes irregulares cuando prolongaron sus tiempos de estancia más allá de lo legalmente permitido. No obstante, hay también un flujo constante de inmigración irregular procedente de África que accede de forma ilegal ya sea por vía marítima o a través de las fronteras de Ceuta y Melilla.

La inmigración se ha convertido hoy en una cuestión esencial en la agenda política europea. España fue ajena sorprendentemente a la crisis migratoria sufrida por la UE en los años 2014 y 2015, cuando millones de refugiados e inmigrantes económicos cruzaron ilegalmente sus fronteras, en busca de asilo o simplemente de mejores condiciones económicas. La cifra de inmigrantes que accedieron en esos años a territorio comunitario a través de España apenas superó el 1%. La preferencia por otros países europeos, la eficacia de las fuerzas de seguridad españolas y una excelente cooperación con Marruecos y otros países africanos permitió que los flujos tanto de refugiados como de inmigrantes económicos se dirigieran hacía el Mediterráneo Central y Oriental, alejadas de nuestras costas.2

Sin embargo, en 2018 se produjo un fuerte incremento de la inmigración irregular, convirtiéndose de nuevo España en la principal vía de entrada de la inmigración irregular en Europa. El progresivo cierre de las rutas en el Mediterráneo Oriental y Central y algunos errores cometidos por el nuevo Gobierno socialista3 provocaron que España volviera a convertirse en un foco de atracción para la inmigración ilegal. Afortunadamente, en 2019 esos flujos se han reducido, aunque la previsión es que la presión migratoria sobre nuestro país se mantenga o se incremente en los próximos años. Hacer frente a este desafío exige una política renovada, más proactiva, coherente y eficaz.

Análisis

La inmigración en España es un fenómeno relativamente reciente. Hasta finales del siglo pasado la población extranjera apenas llegaba al millón y en su mayoría eran ciudadanos europeos. Con el cambio de siglo se produjo un “boom migratorio” con la llegada de más de cinco millones de inmigrantes en apenas una década. En el momento actual hay en España más de 6,5 millones de inmigrantes,4 lo que supone un 14% de la población. Un 30% de esa población inmigrante son ciudadanos de la UE, otro tercio son inmigrantes procedentes de Iberoamérica y el tercio restante proceden de países africanos, muy mayoritariamente marroquíes, y de otros países asiáticos y europeos.

Una proporción importante de estos inmigrantes se han nacionalizado españoles. Así, en la última década más de un millón de inmigrantes adquirieron la nacionalidad. El 78% de estos nuevos españoles tienen origen iberoamericano. Los peticionarios de asilo se han disparado también en los últimos años, desde las 3.000 peticiones registradas en 2009 hasta las más de 95.000 en el año en curso. Esta nueva realidad ha desbordado totalmente nuestra capacidad de acogida y requiere ajustes estructurales y presupuestarios urgentes.

Los nacionales extracomunitarios con permiso de residencia ascienden a 2,2 millones, mientras que los empadronados alcanzan casi los 3 millones.5 Esto significa que habría cerca de un millón de inmigrantes de fuera de la UE residiendo en España que no estarían regularizados. Sin embargo, las discrepancias entre censo y permisos de residencia deben ser tratadas con prudencia. Según EUROSTAT un total de 579.000 nacionales de terceros países fueron detectados en situación ilegal en la última década. La realidad es que no es posible conocer con exactitud el número de inmigrantes irregulares que viven en España.

Una parte importante de los millones de inmigrantes procedentes de terceros países que llegaron a España en los últimos años de forma irregular entraron en el país de forma legal, pero prolongaron su estancia en España más allá del tiempo autorizado, incurriendo en una situación irregular. El número de los que llegaron de forma ilegal por vía marítima, las famosas pateras que llegan a la costa Mediterránea o los cayucos que logran alcanzar las Islas Canarias, ascienden en realidad a menos de 300.000 desde 1999. En las fronteras terrestres de Ceuta y Melilla el número de inmigrantes interceptados en los 10 últimos años alcanza los 50.000. Pero la gran mayoría de ese flujo migratorio recibido por España lo hizo por vía aérea y en la mayoría de los casos cruzaron la frontera –como hemos señalado– de forma legal. Entre 2009 y 2017 se concedieron un total de casi 5 millones de permisos de residencia para nacionales extracomunitarios, muchos de ellos a inmigrantes en situación ilegal o en procedimientos de regularización.

En los años 2015 y 2016 se produjo en el conjunto de la UE una grave crisis migratoria con la llegada de más de 2,3 millones de inmigrantes en situación irregular.6 Una parte significativa eran personas huidas de la guerra en Siria e Irak que buscaban asilo en Europa, pero había también un gran número de inmigrantes económicos procedentes mayoritariamente de países africanos. Las rutas de quienes escapaban de la guerra se concentraban en el Mediterráneo Oriental y de forma especial en las islas griegas. Por su parte, la mayor parte de los africanos accedían a las costas italianas a través del Mediterráneo Central aprovechando el caos existente en Libia.

En plena crisis migratoria la llegada de inmigrantes irregulares a España fue de tan solo 30.850 en esos dos años. Esta cifra representa poco más de 1% del total de inmigrantes irregulares que llegaron a Europa. ¿Cómo es posible que España, situada en la frontera sur de la UE, con frontera terrestre con África y que tradicionalmente había sido una de las principales vías de entrada de inmigración en Europa permaneciera ajena a la grave crisis migratoria vivida en la Unión?

La respuesta no es única. En primer lugar, es evidente que la mayor proximidad de las fronteras del Este de Europa a los escenarios de conflicto hacía que gran parte de esos flujos se canalizaran hacia los países más próximos a la frontera turca y la ruta de los Balcanes. Por otro lado, El atractivo de los beneficios sociales y las posibilidades de permanencia que otros países miembros ofrecen a los solicitantes de asilo, unido a las nutridas diásporas asentadas en ellos (sirios, iraquíes y afganos, entre otros) actuaron como claros elementos de atracción. No obstante, hay algunos factores propios que tuvieron también relevancia para que España fuera ajena a la enorme presión que existió en otros muchos países europeos.

En primer lugar, hay que destacar la eficacia de España en la vigilancia de sus fronteras y en el control de los flujos migratorios. Por un lado, la Guardia Civil se ha dotado de un potente Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) para el control de las fronteras marítimas.7 Por otro, la Policía Nacional ha desarrollado también un sistema de Fronteras Inteligentes para el control de personas en los puntos habilitados que permite la identificación de quienes crucen nuestra frontera, la detección de documentos falsos y la explotación de esas bases de datos para garantizar la seguridad.8 Esta eficacia policial se traduce en que los rechazos en frontera en España asciendan en 2018 a más de 230.000, lo que supone prácticamente la mitad de los rechazados en fronteras exteriores por los 28 Estados miembros de la UE.

Un avance fundamental para mejorar la seguridad de nuestras fronteras ha sido la aprobación por la UE del Entry Exit System para registrar electrónicamente cuando un nacional de un tercer Estado entra en el UE, cuando sale y computar automáticamente si su estancia ha superado o no el límite autorizado y el ETIAS, autorización electrónica que necesitarán los viajeros nacionales de países para los que no se exige visado de entrada en la UE similar a los que ya existen en Canadá o EEUU.

Más dificultades encontramos para la expulsión de los inmigrantes irregulares identificados como consecuencia de la complejidad del proceso administrativo y la falta de colaboración de algunos países terceros. Así, las expulsiones se redujeron a menos de la mitad en la última década y apenas representan un 15% de los inmigrantes irregulares identificados en 2018. La media europea de eficacia en la expulsión de inmigrantes irregulares detectados es casi el doble que la española. En todo caso, un dato significativo es que casi la mitad de estas expulsiones en España son “cualificadas”, es decir, de inmigrantes en situación irregular con algún tipo de antecedente delictivo.

Por último, hay que destacar la gran actividad investigadora llevada a cabo por nuestras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE) para la desarticulación de las tramas dedicadas a la inmigración ilegal y la trata de seres humanos para la explotación sexual o laboral. A falta de datos más actualizados, sólo la Policía Nacional realizó entre 2012 y 2015 más de 1.200 operaciones contra redes de inmigración ilegal con un total de más de 3.000 detenidos. Incluyendo las operaciones contra la trata de seres humanos y falsificación de documentos, el total de investigaciones supera las 11.000, con 25.000 detenidos, lo que da idea del esfuerzo realizado.

Un segundo factor que resulta decisivo en el control de la inmigración irregular es la cooperación con los países de origen y tránsito de estos flujos de inmigración irregular. En el caso de España resulta especialmente decisiva la intensa cooperación mantenida con Marruecos, pero es importante también la cooperación lograda con Argelia, Mauritania, Senegal, Níger y otros países africanos.

Especialmente vital para el caso de España es la cooperación con las fuerzas de seguridad y las autoridades de Marruecos. Esta cooperación se sustenta en un conjunto de instrumentos normativos como el Acuerdo relativo a la circulación de personas en tránsito y la readmisión de extranjeros de 1992, el Acuerdo de prevención de la emigración ilegal de menores no acompañados hecho en 2000, o el Acuerdo bilateral de Cooperación Policial Trasfronteriza de 2010. Otros instrumentos relevantes son el Memorando para el intercambio de oficiales de enlace en aeropuertos y el Acuerdo de creación de Equipos Conjuntos de Análisis y Cooperación Policial en materia de migración.

Todo estos acuerdos se traducen en instrumentos operativos como los centros de Cooperación Policial creados en Algeciras y Tánger en 2012 –a los que posteriormente se han incorporado enlaces de Francia y Portugal–, los equipos conjuntos en materia de investigación criminal y migración irregular entre unidades policiales especializadas de Policía Nacional y unidades policiales del país vecino o las patrullas mixtas efectuadas por la Guardia Civil y unidades marroquíes de control fronterizo, tanto marítimas como terrestres y aéreas.

El eficaz control de las fronteras del país vecino está impidiendo la salida tanto de sus nacionales como de inmigrantes que se encuentran en su país hacia las costas españolas.9 Una cooperación que resulta muy intensa también en las fronteras terrestres de Ceuta y Melilla, donde la labor ejercida por las fuerzas marroquíes es fundamental para prevenir asaltos masivos cada vez más violentos a las vallas fronterizas de ambas ciudades. Como compensación, el Gobierno español acordó este año una ayuda de más de 32 millones de euros como contribución al despliegue. Por su parte, la UE ha aprobado a su vez una financiación de 140 millones de euros con este mismo fin. El resultado de esta intensa cooperación es que las autoridades marroquíes impidieron sólo en 2019 más de 40.000 intentos de migración ilegal hacia España y que en los dos últimos años fueron desarticuladas 15 redes de tráfico de personas y detenidos 155 delincuentes dedicados a este tráfico.10

Junto a esta colaboración con Marruecos, es necesario resaltar el despliegue de equipos conjuntos y de medios aéreos y navales con Mauritania y Senegal, puesto en marcha tras la denominada “crisis de los cayucos” y que ha permitido neutralizar la salida de miles de embarcaciones desde las costas del Este de África hacia el archipiélago.

En Mauritania, país clave en la ruta hacia Canarias, existe un despliegue permanente de integrantes de las FCSE españolas en la lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de personas, como el Equipo de Cooperación Internacional Hispano-Mauritano de investigación de redes de inmigración irregular del Centro de Cooperación Policial de Nuadibú, patrullas mixtas terrestres con la Guardia Civil, un helicóptero y dos patrulleras del servicio marítimo. Entre los proyectos financiados por la UE hay que destacar: el GAR-SI Sahel, cuyo objetivo es crear unidades policiales robustas; el Blue Sahel, para prevenir los riesgos migratorios, el terrorismo y el tráfico de drogas con la creación de patrullas transfronterizas y cursos de formación en materia de inmigración ilegal; el Proyecto El Ksar, de asesoramiento en materia de vigilancia de fronteras terrestres y aeropuertos;  el Proyecto Apoyo al G5 Sahel para la consolidación del Colegio Saheliano de Seguridad y la Gestión de Zonas Fronterizas; y la creación de oficinas de intercambio de información policial. Hay, además, una ayuda de 5 millones de euros anuales como contribución española al despliegue de guardacostas, así como otros fondos de formación y donación de material de forma bilateral.

En Senegal un helicóptero de la Policía española y una patrullera de la Guardia Civil participan de forma permanente en el dispositivo de lucha contra la inmigración irregular. También a lo largo del año en determinadas ocasiones un buque oceánico de la Guardia Civil realiza patrullas que extiende también a Mauritania. Además, un avión de la Guardia Civil lleva a cabo patrullas marítimas con periodicidad cuatrimestral. Por otro lado, Senegal participa también en los proyectos de la UE para el Sahel descritos anteriormente y se mantiene una fuerte cooperación bilateral.

Más recientemente se ha puesto en marcha un nuevo equipo conjunto de lucha contra la inmigración irregular asentado en Níger, un punto central en muchas de las rutas de inmigración ilegal hacia Europa. Esta Misión ECI-Níger –compuesta por miembros de las policías de España, Francia y Níger– está demostrando un alto nivel de eficacia, como evidencia el desmantelamiento de 12 redes internacionales de tráfico de seres humanos durante el año 2018.

Por último, resultan vitales los acuerdos de repatriación de inmigrantes irregulares suscritos con otros países africanos. Es de destacar también el apoyo de la European Border and Coast Guard, conocida como FRONTEX, para organizar y financiar vuelos de repatriación de inmigrantes.11 La expulsión de los inmigrantes irregulares es, sin duda, junto al control de fronteras y la cooperación internacional, una de las medidas más eficaces que podemos adoptar en la lucha contra la inmigración ilegal. Sin embargo, las crecientes peticiones de asilo y las garantías propias del sistema legal español hacen que solo un 18% de los inmigrantes irregulares detectados puedan ser expulsados.12

En 2018 España volvió a situarse como la principal puerta de entrada de la inmigración ilegal en Europa. Así, el número de inmigrantes irregulares detectados en nuestro país en 2018 creció un 165% respecto al año anterior, hasta superar los 64.000. Estas cifras sitúan la llegada de inmigrantes irregulares en récords absolutos, duplicando prácticamente la cifra de llegadas durante la denominada crisis de los cayucos en los años 2005 y 2006.

Según datos de FRONTEX, casi el 40% del total de los inmigrantes irregulares detectados en 2018 en el conjunto de la UE accedieron a territorio comunitario a través de España.13 A pesar de estas cifras hay que reconocer que el flujo de inmigración irregular se había reducido muy sustancialmente desde el punto álgido de la crisis en 2015 y que en 2019 se produjo una reducción importante del número de inmigrantes irregulares que llegaron a España.

A estas entradas irregulares habría que sumar aquellos inmigrantes que cruzaron la frontera legalmente pero que actualmente se encuentran en situación irregular en nuestro país. Así, el total de inmigrantes extranjeros empadronados en el año 2018 fue de casi 560.000, una cifra que multiplica por 10 los inmigrantes irregulares detectados en frontera. En todo caso, ambas cifras indican un repunte importante de la inmigración en España.14

El final de la crisis económica es, sin duda, causa para este cambio de tendencia, motivado también por el aumento de la inmigración procedente de Iberoamérica, especialmente de Venezuela, por la inestable situación en que se encuentran. Por su parte, la presión migratoria procedente de África no sólo se mantiene, sino que aumenta, especialmente en el caso de los argelinos y de los países subsaharianos.

En el caso de las entradas ilegales a través del mar puede haber influido también el cambio de criterio del nuevo Gobierno español que inicialmente se mostró más abierto a la recepción de buques de ONG dedicadas al rescate de inmigrantes irregulares en el Mediterráneo. Frente a la negativa de algunos países europeos a acoger esos inmigrantes, la predisposición del Gobierno socialista español a recibirlos pudo ser interpretada como una señal de una política más permisiva con la inmigración irregular y actuar como un efecto llamada. Por otro lado, la excelente cooperación con Marruecos pudo también resentirse por algunos gestos desafortunados del nuevo Gobierno.15 En todo caso, tanto los acuerdos bilaterales y comunitarios de financiación a Marruecos por su cooperación en esta materia como la rectificación del Gobierno en los nuevos casos de barcos que pretendían desembarcar en puertos españoles parecen haber contenido este repunte. No obstante, habrá que esperar para ver cuál es la evolución de las cifras en los próximos meses.

Conclusiones

El impacto del intenso flujo migratorio que ha recibido España en las últimas décadas ha sido en términos generales positivo. En primer lugar, contribuyó a un fuerte crecimiento económico sostenido hasta la llegada de la crisis económica a finales de la década del 2000. Por otro lado, la integración de los inmigrantes, especialmente los procedentes de Iberoamérica, muchos de ellos hoy nacionalizados, ha sido más exitosa que la experiencia de otros países europeos. España se ha mantenido además como uno de los países más seguros del mundo, con tasas de delincuencia que incluso disminuyeron a pesar del crecimiento de población. Los procesos de radicalización en la población musulmana han sido también en nuestro caso más reducidos que en países de nuestro entorno, como lo evidencia el escaso número foreign fighters que han viajado desde España a zonas en conflicto.16

Sin embargo, que España continúe siendo un caso de éxito exige poner en marcha una nueva política de inmigración basada en dos pilares: una lucha más eficaz contra la inmigración ilegal; y una política proactiva que posibilite la inmigración legal y ordenada acorde a las necesidades de nuestro mercado de trabajo.

El aumento de la presión migratoria hace necesario reforzar el control de fronteras. Hay que acabar, además, con la inmigración irregular sobrevenida, lo que pasa por un mayor control de entradas y salidas y por aumentar la capacidad de expulsión de los inmigrantes irregulares detectados, muy reducida en la actualidad. Es preciso sobre todo intensificar la acción contra las organizaciones criminales que se lucran con la inmigración ilegal y la trata de seres humanos, tanto dentro como fuera de nuestras fronteras. Por último, es esencial mantener la excelente cooperación lograda con Marruecos y otros países africanos en la lucha contra la inmigración ilegal y adaptarla a una realidad dinámica y cambiante, pero al mismo tiempo debemos desarrollar capacidades que nos permitan reducir nuestra dependencia de esa voluntad de cooperación. El Sahel debe convertirse en un área de prioridad estratégica para España no sólo en materia de inmigración sino para la defensa de nuestros intereses de seguridad.

En segundo lugar, es preciso afrontar el reto de las segundas y terceras generaciones de inmigrantes que en ocasiones tienen mayor dificultad de integración que las de sus progenitores. En este sentido, es necesario tomar nota del fracaso de las experiencias multiculturales vividas por algunos de nuestros socios europeos y apostar por la educación, el empleo y el respeto a las normas como las mejores vías de integración. Junto a ello es necesario diferenciar el estatus entre inmigrante legal y el irregular, especialmente en la prestación de determinados servicios públicos.

Un problema singular es el rápido crecimiento de los denominados MENAS (inmigrantes menores no acompañados) cuya presencia se ha multiplicado por cuatro en el último año. Es evidente que las redes criminales han encontrado en ellos las principales víctimas de su lucrativa actividad criminal. Más allá del refuerzo de los medios de tutela de estos menores, es preciso aplicar acuerdos para su repatriación y vuelta al entorno familiar. En esta misma línea, es preciso potenciar los medios para la tramitación del asilo y, a la vista del desbordamiento del sistema, abrir un debate sobre su reforma que diferencie claramente al inmigrante económico del merecedor de protección internacional.

En tercer lugar, es urgente desarrollar una política migratoria europea coherente. La crisis de los refugiados y sus secuelas han evidenciado la debilidad política de la Unión para hacer frente a estos desafíos y la falta de solidaridad que persiste entre sus miembros en esta materia. Pero en un espacio sin control en las fronteras interiores, o perfeccionamos los mecanismos de coordinación que nos ofrece el sistema Schengen y el desarrollo de una política migratoria y de asilo común, o nos arriesgaremos a una involución en ese espacio de libertad y seguridad común.17 En este sentido, es esencial desarrollar un registro de salidas del territorio europeo común.

Finalmente, en un contexto de aumento de la delincuencia tras muchos años de constante reducción,18 de previsibles tensiones en la prestación de algunos servicios públicos como consecuencia de la ralentización de la economía y de un creciente debate europeo relacionado con nuestra propia identidad, la cuestión de la inmigración va a permanecer en la agenda política. El debate sobre la inmigración de hecho ha tenido mayor presencia en el debate electoral en estas últimas elecciones en España. Más que nunca es necesaria una política migratoria proactiva, lo más consensuada posible, ligada a las necesidades de nuestro mercado laboral, que reduzca los niveles de inmigración irregular y que garantice al mismo tiempo la seguridad y la prosperidad de un país cada vez más envejecido y declinante demográficamente. En definitiva, necesitamos inmigración, pero debemos aspirar a una inmigración legal, segura y ordenada que regule los flujos migratorios en origen conforme a nuestras necesidades y que al mismo tiempo sea solidaria con los países de origen.

Ignacio Cosidó
Doctor en Geografía e Historia y exdirector general de la Policía


1 El aumento de solicitantes de asilo, que en el caso español tiene un predominio de ciudadanos iberoamericanos, tiene causa directa en la situación que se vive en países como Venezuela o algunos países centroamericanos.

2 En realidad, la preferencia de quiénes buscaban refugio se orientó claramente hacia los países centroeuropeos y nórdicos.

3 Uno de los primeros gestos del nuevo Gobierno fue la acogida a los rescatados del Aquarius a los que se dio además una gran publicidad y un estatus especial, así como mensajes contradictorios sobre las fronteras de Ceuta y Melilla.

4 Consideramos inmigrantes a todos aquellos nacidos fuera de España independientemente de cuál sea su nacionalidad.

5 Según datos del INE para 2018.

6 En el año 2011 se produjo una primera crisis a raíz de la denominada primavera árabe en la que comenzaron a manifestarse tensiones entre algunos Estados de la UE por los denominados “movimientos secundarios” que han protagonizado los debates comunitarios.

7 Aunque no es fácil precisarlo, la eficacia del SIVE en la detección de embarcaciones que pretenden alcanzar nuestras costas clandestinamente se situaría en torno a un 80%.

8 Las puertas ABC sólo son utilizables por nacionales Schengen con DNI o pasaporte electrónico. El resto ha de atravesar por controles tradicionales.

9 El director de Migración y Vigilancia de Fronteras de Marruecos, Khalid Zerouali, cifra en más de 40.000 intentos abortados por las fuerzas marroquíes entre enero y julio de 2019 (El País, 8/VII/2019).

10 Además del aporte económico, ha sido importante el apoyo político de la UE, con acuerdos en materia agrícola y pesquera que han favorecido el clima de entendimiento y la cooperación de Marruecos en materia migratoria.

11 El 4 de diciembre de 2019 entró en vigor un nuevo Reglamento de FRONTEX que la trasforma en una guardia europea de fronteras. Hay abierto un debate por parte de algunos Estados miembros por un posible solapamiento de competencias y por el riesgo de un gasto desproporcionado e ineficaz. En todo caso, la nueva FRONTEX tiene dos campos de actuación en la que todos parecen de acuerdo: la dimensión exterior y el apoyo a los Estados miembros en materia de retornos.

12 Información referida a 2018 según datos de llegadas de inmigrantes irregulares del Balance de Lucha contra la Inmigración del Ministerio del Interior y datos de expulsados de EUROSTAT.

13 56.800 inmigrantes irregulares detectados en España de un total de 150.100 en toda la UE.

14 Véase Carmen González Enríquez (2019), “Inmigración en España: una nueva fase de llegadas”, ARI, nº 28/2019, Real Instituto Elcano.

15 Gestos como el anuncio de la retirada de las concertinas de las vallas de Ceuta y Melilla en un momento en que las fuerzas marroquíes estaban instalándolas en su propia valla para prevenir los asaltos a la frontera española.

16 El número de combatientes extranjeros españoles captados por Daesh en Siria e Irak rondó los 200 de un total de más de 16.000 que partieron del conjunto de la UE.

17 Aun hoy persiste la instauración de controles en algunas de las fronteras interiores de la UE.

18 Según datos del Ministerio del Interior, en la primera mitad del año el número de delitos conocidos por las FCSE aumentó un 4,3% y algunos delitos como las agresiones sexuales o los robos con violencia lo hicieron en más del 11%.

]]>
<![CDATA[ Conjeturas energéticas para 2020: geopolíticas del petróleo, el gas y el Pacto Verde Europeo ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari7-2020-escribano-conjeturas-energeticas-para-2020-geopoliticas-petroleo-gas-y-pacto-verde-europeo 2020-01-27T02:11:06Z

¿Qué se puede conjeturar acerca del sector energético para 2020 en clave europea y española?

]]>
Tema

¿Qué se puede conjeturar acerca del sector energético para 2020 en clave europea y española?

Resumen

El año 2020 estará marcado por el impacto sobre los precios del petróleo de la escalada entre EEUU e Irán, aunque también se prevén novedades importantes en la producción de gas y petróleo no convencional de EEUU, el comienzo de la producción de petróleo en Guyana, la política energética argelina, el futuro petrolero de Libia y el del gas del Mediterráneo Oriental. Pero pese a la proliferación de expectativas sobre los productores de gas y petróleo, en Europa el año vendrá marcado por el desarrollo del Pacto Verde Europeo y su plena integración, por primera vez, en la agenda geopolítica europea.

Análisis

La geopolítica de la energía promete un año 2020 repleto de incertidumbres y con numerosos focos de interés que mantendrán la atención de los mercados. Como viene ocurriendo en los últimos años, el ámbito energético concentra una parte importante de las preocupaciones globales. De los 10 conflictos a seguir en 2020 identificados por el International Crisis Group, la mitad tienen componentes y/o implicaciones energéticas: Yemen, Libia, EEUU - Irán - Golfo Pérsico, Venezuela y Ucrania.1 Eurasia Group selecciona 11 riesgos principales, de los cuales cinco tienen una dimensión energética directa: el cambio climático, el crescendo chií, y la inestabilidad política en América Latina, Turquía y la mayoría de los países incluidos en lo que denomina el nuevo “eje del mal” (Irán, Venezuela, Siria y Corea del Norte).2

A más largo plazo, el panorama de riesgos parece concentrarse en el impacto del cambio climático . Por primera vez, el Global Risks Report 2020 del World Economic Forum está dominado por el cambio climático. Las cinco primeras posiciones de su listado de riesgos a largo plazo están ocupadas por los eventos meteorológicos extremos, el fracaso de la acción climática, los desastres naturales, la pérdida de biodiversidad y los desastres ambientales. Entre los riesgos a corto plazo, el informe cita las olas de calor extremo, la destrucción de los ecosistemas, los incendios descontrolados y el impacto de la contaminación sobre la salud.3 Dado que la creciente relevancia del cambio climático requiere de un análisis diferenciado, este ARI se centra sobre las tendencias previsibles en materia de geopolítica de la energía.

El principal elemento de tensión será sin duda el recorrido de la escalada entre EEUU e Irán, y cómo afectará a los precios del petróleo y los equilibrios geopolíticos. Pero 2020 tiene otras citas importantes como la evolución de la producción de gas y petróleo no convencional en EEUU, la incorporación de Guyana al reducido grupo de grandes productores mundiales de petróleo, la evolución de la política energética argelina, el futuro petrolero de Libia y, cada vez más relacionado con éste, el del gas del Mediterráneo Oriental. Finalmente, en perspectiva europea, el elemento clave consistirá en el recorrido que finalmente tenga el Pacto Verde Europeo y sus implicaciones geopolíticas, con lo que la transición energética entrará por primera vez en la agenda exterior de la UE al mismo nivel que las preocupaciones relativas al régimen fósil.

Geopolítica y precios del petróleo

Como en años anteriores , nuestra conjetura de precios para 2020 sigue las previsiones de la US Energy Information Administration (US EIA), que acaban de ser revisadas al alza un 7% para el Brent, situándose en una media anual de 65 dólares por barril.4 Tras el aumento de las tensiones entre EEUU e Irán, algunos analistas han subido moderadamente sus previsiones, caso de Morgan Stanley (de 60 a 65 dólares) o Citibank (de 56 a 61), mientras que JP Morgan la ha mantenido en los 64,5. Evidentemente, los efectos sobre los precios dependerán en buena medida de la evolución de las tensiones en el Golfo Pérsico, pero nuestra conjetura es que, salvo que se produzca una espiral de represalias que afecte directamente y de manera significativa a los suministros de la región, los precios se mantendrán en el intervalo de 60 y 80 dólares por barril que vienen tanteando en los últimos dos años, replicando a corto plazo la volatilidad de los acontecimientos geopolíticos.5

Aunque una crisis EEUU-Irán que lleve a una subida de los precios por encima de dicho rango no puede descartarse, los escenarios más extremos parecen, por el momento, relativamente poco probables.6 Por consideraciones estratégicas y económicas, el cierre del estrecho de Ormuz no parece estar en el interés de Irán. Estratégicamente alienaría a China, uno de sus escasos clientes, y desencadenaría una respuesta militar fulminante por parte de EEUU. Por otro lado, la degradada situación económica de Irán, que ha perdido un 9,5% del PIB en 2019, no le permite poner en riesgo sus menguadas exportaciones petroleras, única fuente de ingresos que le queda. Además, la reacción de otros actores podría compensar una perturbación temporal grave en el suministro. La Agencia Internacional de la Energía podría liberar reservas estratégicas y la OPEP+ (la OPEP junto a otros productores, básicamente Rusia) reducir el recorte de 1,7 millones de barriles diarios acordado a finales de 2019.

Pero quizá el elemento principal para la tranquilidad consista en que los mercados ya descuentan una prima de riesgo geopolítico sustancial.7 En consecuencia, sólo parecen dispuestos a cotizar crisis mayores que se traduzcan en pérdidas de producción o interrupciones de suministro sustanciales, como ocurrió el pasado septiembre con los ataques a las instalaciones petroleras saudíes . Al igual que entonces, los precios subieron con fuerza tras el asesinato de Soleimani y los posteriores ataques iraníes a bases iraquíes, para volver a caer cuando se comprobó que las infraestructuras y los corredores energéticos no se verían afectados. Además de una crisis mayor que afecte a los suministros de Oriente Medio, el riesgo latente es que una crisis más o menos controlada en el Golfo coincida con algún acontecimiento inesperado en otros productores. En ese caso, los grandes suministradores de Oriente Medio, en especial Arabia Saudí, no serían capaces de compensar las eventuales pérdidas de suministro y los mercados probablemente reaccionarían con fuertes subidas al alza. Por eso es importante seguir la evolución de los acontecimientos en otros países, tanto para ponderar riesgos adicionales como posibles vías de compensación.

Los dos principales elementos de equilibrio del mercado son Rusia y EEUU. El compromiso de Rusia con los recortes acordados en el seno de la OPEP+ lleva tiempo debilitándose, pues sus nuevos proyectos petroleros y las estrategias de sus compañías parecen cada vez más incompatibles con las cuotas asignadas.8 Parece previsible que Rusia vaya saliendo gradualmente del acuerdo de recorte de producción alcanzado, ya con cierta dificultad, por la OPEP+. En caso de que los precios se dispararan por el tensionamiento de la oferta, la presión de las compañías rusas para incumplir sus cuotas aumentaría en paralelo a los precios. El segundo vector de reequilibrio del mercado es la producción de petróleo no convencional de EEUU . La subida de precios prevista por la US EIA conlleva un aumento de casi el 1% en sus previsiones de producción para EEUU frente a las previsiones previas, alcanzando los 13,3 millones de barriles diarios (mbd) en 2020 (1,1 mbd más que en 2019) y retrasando la moderación en el crecimiento de la producción a 2021 (13,7 mbd).9 Es decir, cualquier subida de precios supondría una respuesta a corto plazo por parte de los productores estadounidenses de petróleo no convencional.

La propia OPEP prevé que 2020 traiga noticias positivas en términos de una mayor producción en Noruega, México y Guyana.10 La gran novedad de 2020 será, probablemente, los 120,000 barriles diarios que Exxon espera producir en Guyana, a los que pueden seguir otros 200.000 a partir de 2022 y nuevos barriles de otros proyectos en curso, entre los que se incluye uno de Repsol.11 El descubrimiento ha despertado el apetito por explorar en la vecina Surinam, aunque también los recelos acerca de la actitud de Venezuela, que mantiene demandas territoriales sobre dos terceras partes del territorio de Guyana, incluyendo la Zona Económica Exclusiva en que se encuentran los yacimientos offshore de Exxon. No obstante, no parece que Venezuela esté en condiciones de desafiar los intereses estadounidenses en Guyana, y aún menos los chinos, representados por la participación de CNOOC en los campos operados por Exxon.

Por ello, la principal incertidumbre sobre la evolución de la producción petrolera de Guyana está en el marco institucional (contratos, licencias, política energética y medidas de transparencia) con que se dote el país tras las elecciones previstas para marzo de este año. Por el momento, Guyana ha intentado escapar de la maldición de los recursos con tres medidas: (1) solicitando la adhesión a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés); (2) la creación de un fondo petrolero; y (3) la adopción de una estrategia de desarrollo sostenible a financiar por los ingresos petroleros que permita paliar los problemas medioambientales del país y generar la actividad económica y el empleo que el sector petrolero no puede inducir directamente.12 La relevancia de Guyana, por tanto, no radica tanto en la cantidad de barriles que aporte sino en la esperanza de que pueda constituir una ruptura con la maldición de los recursos que hasta la fecha ha supuesto el descubrimiento de petróleo en los países en desarrollo.

Pero la escena internacional no sólo promete aumentos de producción. Quizá la mayor incógnita, como viene sucediendo desde hace años, esté en Libia, convertida en escenario de confrontación de potencias extranjeras.13 Los acontecimientos vienen acelerándose en el país tras el acuerdo alcanzado con Turquía sobre la delimitación de sus respectivas Zonas Económicas Exclusivas, el fracaso del alto el fuego mediado por Rusia y los modestos resultados alcanzados en la Conferencia de Berlín convocada por la diplomacia alemana a principios de año. A mediados de enero algunas tribus amenazaron con cerrar las instalaciones petroleras en protesta por el pago de dinero libio a mercenarios sirios, en los días previos a la conferencia de Berlín convocada por Alemania la producción petrolera libia había caído a la mitad, y tras la misma se ha ampliado el cierre de instalaciones. En 2020 se verá si Haftar consigue hacerse no sólo con el control de la mayor parte de campos petroleros, sino también con el de la compañía petrolera libia y el banco central del país y, por tanto, con la totalidad de los recursos del país.14 Sin embargo, como muestra de que los mercados ya descuentan estos incidentes geopolíticos, la pérdida de la producción libia, que en 2011 desató una fuerte subida de precios obligando a la Agencia Internacional de la Energía a liberar reservas estratégicas, esta vez apenas supuso un leve incremento de los precios revertido en pocas horas.

Tensiones gasistas en el Mediterráneo

En clave española, el foco de la geopolítica del gas recae en la evolución de la política energética de Argelia durante 2020. Políticamente, 2019 quedó marcado por la retirada de Bouteflika y la elección de un nuevo presidente en unas elecciones pospuestas y contestadas que no han conseguido acabar con las protestas de la población. Desde la perspectiva energética, además de las incertidumbres económicas y sociales propias de una situación política difícil , los dos acontecimientos clave fueron la destitución del presidente de Sonatrach, la compañía nacional de hidrocarburos, y la aprobación de la muy esperada nueva Ley de Hidrocarburos.

Antes de ser cesado en abril entre acusaciones de corrupción, Abdelmoumen Ould Kaddour había iniciado una reforma de Sonatrach , encauzó los conflictos con las compañías internacionales y presionó para reducir la burocratización de los procesos en el sector energético y la adopción de una política energética más abierta. Su objetivo era atraer la inversión necesaria para evitar un declive de la producción gasista del país en los próximos años, despolitizando la política energética argelina y la propia Sonatrach. Su salida fue interpretada como una mala noticia por las compañías internacionales, preocupadas por un retorno a la parálisis y la deriva nacionalista de la política energética del país. En ausencia de un gobierno fuerte legitimado para adoptar medidas impopulares de reforma energética, parecía imponerse el escenario de “continuidad deteriorada” descrito en el documento del año pasado.15 Quizá el peor resultado de la patrimonialización de los recursos energéticos por parte de las elites argelinas es que han contaminado cualquier esfuerzo para la necesaria reforma del sector, que tiende a ser interpretado por la población como una renovación de la estrategia de captura de rentas de los últimos años.

Especialmente complicada en un contexto de inestabilidad política e interinidad gubernamental parecía la aprobación de la nueva Ley de Hidrocarburos, que llevaba en ciernes varios años bajo un contexto mucho más propicio. Sin embargo, el pasado noviembre, un mes antes de la elección como nuevo presidente de Abdelmadjid Tebboune, el parlamento la aprobó aceleradamente en medio de protestas tanto por parte de los seguidores del hirak (el movimiento popular de protesta argelino) como de la antigua cúpula de Sonatrach. Ambos criticaron la aprobación de una legislación fundamental para el país sin apenas debate, público ni parlamentario, por un gobierno y un parlamento carentes de legitimidad, inmediatamente antes de las elecciones presidenciales. El Ministerio de Energía (cuyo titular no ha cambiado en el gobierno Tebboune) y la propia Sonatrach respondieron que era urgente afrontar la drástica reducción del interés de las compañías internacionales por asociarse con Sonatrach en un contexto de “oferta abundante, bajos precios y la introducción de las renovables”, que ha hecho que las exportaciones por gasoducto hacia Europa caigan en 2019 cerca de un 40%.16

La legislación fue publicada a principios de enero y su aplicación marcará la política energética argelina en 2020. Pese a las protestas populares por abrir supuestamente la puerta a una mayor influencia de las compañías extranjeras, en realidad la nueva ley da pasos bastante moderados. Las compañías internacionales vienen demandando desde hace años tres cosas: (1) la posibilidad de controlar los proyectos energéticos con participaciones mayoritarias (la denominada regla 49/51); (2) una mejora de las condiciones fiscales; y (3) la agilización y desburocratización de los proyectos y su contexto institucional. De esos tres puntos, la nueva ley sólo reduce la fiscalidad, se mantiene la regla 49/51, y la agilización de procesos y flexibilización de contratos para afrontar la competencia en los mercados europeos se mantienen como una declaración de intenciones cuya efectividad se verá en 2020. Los precedentes no son prometedores: en los últimos meses, tanto la nueva cúpula de Sonatrach como del Ministerio de Energía mantuvieron su defensa de los contratos de gas take-or-pay ligados al precio del petróleo.17 Para 2020, salvo que se produzca un cambio sustancial en la política energética argelina que desafíe tanto al statu quo como a las presiones populares, lo previsible es que la liberalización del sector avance lentamente y se mantenga el escenario de “continuidad deteriorada”, con el consiguiente perjuicio para la producción y las exportaciones de gas de que depende la economía del país.

A la inestabilidad interna se suma el deterioro de la situación de la vecina Libia. En los últimos meses de 2019, la evolución del conflicto libio ha quedado ligada a las incertidumbres sobre el gas del Mediterráneo Oriental, cuya evolución no sólo no está contribuyendo a pacificar la región, sino que está intensificando las tensiones geopolíticas pre-existentes.18 El memorando de entendimiento firmado a finales de 2019 entre Turquía y Libia para demarcar sus zonas marítimas ignora la presencia de Creta y las concesiones chipriotas marca un punto de inflexión en la agresividad turca en la región, y ha sido fuertemente contestado en Atenas, Nicosia y El Cairo. El acoso por parte de Turquía a los buques dedicados a la exploración de gas en los bloques concedidos por Chipre y la exploración ilegal de buques turcos en la demarcación chipriota ha supuesto un duro enfrentamiento con la UE. En el Consejo Europeo de diciembre pasado, Chipre y Grecia pidieron el amparo de la UE, y en las conclusiones se especificó que dicho acuerdo es una amenaza para la estabilidad regional, infringe los derechos de ambos países y contraviene la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.19

Por otro lado, el Foro del Gas del Mediterráneo Oriental (East Med Gas Forum: Egipto, Chipre, Grecia, Israel, Italia, Jordania y Palestina) ha seguido avanzando. En su tercera reunión de principios de 2020 acordó convertirse en una organización internacional basada en El Cairo, en la que Francia ha pedido formar parte y EEUU ha solicitado ser observador. La reunión coincidió con el inicio de las exportaciones de gas de Israel a Egipto, que podrían ser re-exportadas desde las plantas de licuefacción egipcias que han permanecido ociosas estos últimos años con un alto coste para sus propietarios (entre los que está Naturgy, que tiene una participación con ENI en la planta de Damietta).

Se consolida así el aislamiento de Turquía, al que se suma el acuerdo entre Grecia, Israel y Chipre para construir el gasoducto del Mediterráneo Oriental (EastMed pipeline) hasta Grecia pasando por Creta y conectando con la red europea de gasoductos. Se trataría de un gasoducto submarino de casi 2.000km con un coste superior a los 7.000 millones de euros desde los campos de gas offshore de Chipre e Israel hasta Europa, cuya decisión final de inversión (FID) está prevista tomarse antes de 2022. La viabilidad y racionalidad económica del proyecto es muy discutible, teniendo en cuenta la reciente inauguración del TurkStream y la inevitable construcción del controvertido Nord Stream 2.20

A ello se suma el bajo nivel de precios del gas, que en el caso de EEUU han iniciado 2020 en mínimos de 20 años, y la complementariedad de la próxima entrada en funcionamiento de las nuevas plantas de licuefacción estadounidenses y la importante capacidad ociosa de las plantas de regasificación europeas, el grueso de las cuales se encuentra en España. Según la US EIA, la producción de gas natural estadounidense alcanzó un nuevo record en 2019, que volverá a ser superado en 2020 antes de declinar muy ligeramente en 2021, por lo que sus previsiones apuntan a nuevas bajadas de precio en 2020 antes de repuntar levemente en 2021.21 Así, parece difícil que los recursos de gas del Mediterráneo Oriental, caros de extraer y sometidos a incertidumbres geopolíticas crecientes, sean capaces de competir con el gas barato exportado por Rusia y EEUU.

La lógica económica apunta a una vocación regional para el gas del Mediterráneo Oriental , como mucho ser exportado a Europa y otros destinos como Asia desde Egipto por las plantas de licuefacción existentes. El EastMed parece inviable sin apoyo financiero de la UE, el cual resultaría inconsistente con el Acuerdo de París y el objetivo europeo de alcanzar la neutralidad en carbono para 2050. La decisión del pasado noviembre del Banco Europeo de Inversiones de terminar con la financiación de programas de energías fósiles para finales de 2021 ensombrece el futuro de esta infraestructura. 22 En paralelo, el gobierno del Líbano, sometido a una creciente contestación popular, ha pospuesto la fecha límite para participar en la segunda ronda de licencias de exploración de sus recursos gasistas costeros, tras conceder en la primera dos bloques a un consorcio formado por Total, ENI y la rusa Novatek.

La geopolítica del Pacto Verde Europeo

La nueva Comisión ha apostado con fuerza por el Pacto Verde Europeo (European Green Deal), que deberá concretarse en 2020. Además de sus consecuencias energéticas, medioambientales y económicas , el Pacto ha comenzado a mostrar sus implicaciones geopolíticas incluso antes de materializarse. Por ejemplo, la ya mencionada decisión del BEI de dejar de financiar infraestructuras fósiles supone un cambio radical en una escena europea dominada hasta ahora por la geopolítica de los gasoductos y otras infraestructuras petroleras y gasistas: aunque éstas seguirán suponiendo un foco de atención inevitable, la financiación europea dejará de serlo. La Comisión y los gobiernos europeos tienen que plantearse cuáles son esas implicaciones y cómo adaptar su visión de la geopolítica de la energía a las nuevas realidades si no quieren permanecer anclados en una concepción obsoleta e inconsistente con el objetivo de neutralidad climática para 2050.23

La presidencia alemana de la UE de la segunda mitad de 2020 plantea llevar a cabo una reflexión sobre la geopolítica de la transición energética en Europa, lo que supondrá su puesta de largo en la visión estratégica europea. La geopolítica de la transición energética lleva años atrayendo la atención de la comunidad académica y los think tanks, y en 2020 por fin entrará también en la agenda política. Debe distinguirse, además, con claridad de la geopolítica del cambio climático, centrada en los impactos de éste y sus efectos. A efectos expositivos, puede diferenciarse entre las implicaciones de la transición energética europea sobre los actores tradicionales del régimen energético fósil, y las que tiene el despliegue en Europa de las energías renovables.

Europa se encuentra entre los importadores de petróleo que se verán más beneficiados geopolíticamente, junto con China y Japón, pues verán reducida su dependencia energética y cuentan con las empresas y tecnologías que protagonizan la transición energética.24 Respecto al impacto geopolítico de la transición energética europea, Argelia, Rusia, Libia y Egipto se encuentran entre los productores más expuestos.25 Los índices que identifican los perdedores y ganadores geopolíticos de la transición energética recogen entre los ganadores a varios países europeos (incluyendo España), pero también Marruecos, Argentina o Brasil; y perdedores como Argelia, Nigeria, Venezuela, Rusia y los países del Golfo Pérsico.26

Uno de los elementos novedosos es la geopolítica de los precios del carbono. España lo experimentó el año pasado cuando empezó a importar electricidad generada con carbón desde Marruecos. Dado que dicha generación se ve afectada por el precio del carbono fijado por el ETS europeo, España se quejó a la Comisión para recibir protección, ligando este problema al debate más amplio de los ajustes en frontera al precio del carbono (border carbon tax adjustments), un tema controvertido y difícil que no sólo afecta al sector energético. Hay desarrollos que pueden verse muy afectados, como el EuroAsia Interconnector, que pretende conectar Europa con Chipre, y eventualmente Israel, para importar electricidad que puede estar generada con renovables pero que probablemente fuera con el gas del Mediterráneo Oriental; y, en general, las importaciones de electricidad europeas de países que no impongan un precio al carbono. En 2020 deberá clarificarse el debate sobre los ajustes en frontera y la UE tendrá que empezar a decantarse por un arancel al carbono, un impuesto sobre el carbono añadido, o un esquema de subsidios a las empresas que empleen tecnologías limpias.27

También quedó pendiente de la COP25 celebrada en Madrid el cierre del mecanismo de cooperación voluntaria del artículo 6 del Acuerdo de París en materia de emisiones de carbono, que deberá ser abordado en la COP26 de Glasgow. El artículo 6 permite a las partes reducir los costes de cumplir sus compromisos de reducción de emisiones de CO2 tanto mediante el uso de mecanismos de mercado como a través del uso de mecanismos no de mercado. El uso generalizado de los primeros podría contribuir a alcanzar un precio global del carbono. La cooperación internacional para alcanzar esos compromisos podría ahorrar hasta 250.000 millones de dólares anuales en 2030, que invertidos en una reducción más ambiciosa podría facilitar una mitigación adicional cercana a 5 gigatoneladas de CO2.

Un segundo vector consiste en cómo será la geopolítica de una UE en transición energética, primero, y descarbonizada, después. Por ejemplo, en 2020 comenzarán las negociaciones para asignar los fondos europeos de transición justa, en el que España deberá negociar con cuidado para evitar que los países del Este copen las ayudas, y algo semejante ocurrirá con la financiación del Pacto Verde. Pero también hay otras cuestiones en ciernes relevantes para España, como el futuro de las interconexiones eléctricas, clave para reducir el coste de la transición.28 Y habrá que definir si la UE sigue la narrativa de la generación distribuida y la autosuficiencia energética basada en las renovables, la de una comunidad de red compuesta por la integración de sistemas centralizados en toda la UE y algunos de sus vecinos (como Marruecos o Noruega), u opta por un sistema híbrido que combine generación distribuida y centralizada.29 En este campo también será necesario abordar las nuevas vulnerabilidades que puede suponer la transición energética en materia de minerales estratégicos y tecnologías, frecuentemente exageradas.30 Finalmente, la UE deberá reflexionar acerca de la dimensión de política exterior de su Pacto Verde, y en cómo desarrollar una narrativa que permita convertir su modelo de transición energética y de lucha contra el cambio climático en un elemento de proyección de poder blando, empezando por su vecindad para luego extenderlo a nivel global.31

En todo caso, parece claro que 2020 será el año de la integración de la transición energética en la agenda geopolítica europea, tanto en sus aspectos interiores como exteriores. El resultado será una geopolítica de la energía más compleja, en la que se superpondrán muchos temas interrelacionados: el futuro de los suministradores de hidrocarburos, alguno de los cuales tienen una gran relevancia geopolítica para Europa (Rusia, Norte de África y Golfo Pérsico) y España (Argelia, Nigeria y América Latina); el potencial de otros países para acompañar a Europa en dicha transición y suministrarle las tecnologías y los minerales estratégicos que requiere (China, EEUU, Norte de África y América Latina); la geopolítica de la gobernanza del cambio climático y del precio del carbono; y, finalmente y en clave intra-europea, pero no por ello más sencillo ni menos importante, los equilibrios internos en el seno de la UE para redistribuir sus beneficios y sus costes.

Conclusiones

Un año más, el sector energético concentra una parte importante de las preocupaciones estratégicas globales, europeas y españolas. Muchos de los puntos calientes de la agenda internacional tienen implicaciones energéticas, sea en términos de países y regiones (Argelia, EEUU, Guyana, Libia, Irán, Irak, Turquía, Ucrania, Venezuela; Pacto Verde Europeo, Golfo Pérsico, Norte de África y América Latina) o por temáticas (transición energética, cambio climático, crescendo chií e inestabilidad política en productores clave). Este ARI agrupa sus conjeturas para 2020 en tres ejes: (1) la geopolítica de los precios del petróleo; (2) el aumento de las tensiones gasistas en el Mediterráneo; y (3) la nueva geopolítica de la transición energética y el Pacto Verde Europeo.

Respecto a la geopolítica de los precios del petróleo, nuestro horizonte de precios para 2020 sigue las previsiones de la US EIA, que sitúan la media anual del Brent en 65 dólares por barril y están alineadas con el grueso de analistas. Evidentemente, la evolución de los precios dependerá de las tensiones en el Golfo Pérsico, en especial entre EEUU e Irán. La volatilidad de los mercados irá en paralelo a la volatilidad geopolítica de la región, pero nuestra conjetura es que en ausencia de una espiral de represalias que afecte significativamente a los suministros de Oriente Medio, los precios se mantendrán en el rango de 60-80 dólares de los últimos dos años. Los dos principales vectores de equilibrio del mercado serán el menguante compromiso de Rusia con los recortes de la OPEP+ y el aumento continuado de la producción de petróleo no convencional de EEUU. Se esperan buenas noticias procedentes de Guyana y otros productores como Noruega y México, y aunque seguirán pesando los riesgos en Libia y Venezuela éstos parecen ya descontados por los mercados.

Argelia y el Mediterráneo Oriental centrarán el foco europeo en materia de gas natural, una vez que los nuevos gasoductos rusos se han convertido en un hecho consumado (el TurkStream ha sido inaugurado y la entrada en funcionamiento del Nord Stream2 se revela inevitable). La situación política argelina hace que los esfuerzos del nuevo presidente para avanzar en la reforma del sector energético y la efectividad de la esperada nueva Ley de Hidrocarburos tengan resultados inciertos. En ausencia de reformas políticas de calado que doten de legitimidad a las necesarias reformas energéticas, se mantiene el escenario central de “continuidad deteriorada” que entraña un declive a medio plazo de la producción de gas del país con el consiguiente riesgo para su economía y su estabilidad política. La situación de tensión en el Mediterráneo Oriental por la explotación de sus recursos de gas se ha deteriorado fuertemente en los últimos meses, extendiéndose a Libia, y abriéndose paso en la agenda de la política exterior de la UE, que tendrá que tomar decisiones difíciles durante 2020 para contener la agresividad turca.

Finalmente, en 2020 deberá concretarse el contenido del Pacto Verde Europeo y sus implicaciones geopolíticas comenzarán a dejarse sentir con fuerza y a integrarse en la política energética exterior de la UE y de sus Estados miembros para hacerlas consistentes con el objetivo de neutralidad climática para 2050. La reflexión propuesta por la presidencia alemana de la UE de la segunda mitad de 2020 sobre la geopolítica de la transición energética supondrá su puesta de largo en la visión estratégica europea. Tras una década atrayendo la atención académica y de los think tanks, 2020 parece el año en que la geopolítica de la transición energética integrará plenamente las agendas europeas e internacionales de los policy-makers.

Entre los asuntos que entrarán con fuerza estará la geopolítica de los precios del carbono, desde los ajustes del precio del carbono en frontera (aranceles carbono, impuestos sobre el carbón añadido y apoyo a tecnologías limpias) a la cooperación global en materia de comercio de emisiones en la próxima COP26 de Glasgow . Otro de los temas a abordar será cómo afrontar las nuevas vulnerabilidades en materia de minerales estratégicos y tecnologías, así como la manera de recurrir a la transición energética europea como elemento de proyección de poder blando. El resultado será un mapa geopolítico de la energía más complejo, formado por interrelaciones crecientes entre el futuro de los suministradores europeos de energías fósiles, el potencial de otros países para acompañar a Europa en dicha transición y suministrarle las tecnologías y minerales estratégicos que requiere, la gobernanza del cambio climático y del precio del carbono y, finalmente, los equilibrios intra-europeos en el seno de la UE para redistribuir los beneficios y los costes de la neutralidad en carbono a 2050.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano | @g_escribano


1 R. Malley (2019), “10 conflicts to watch in 2020”, International Crisis Group, Commentary, 27/XII/2019.

2 I. Bremmer y C. Kupchan (2019), Top Risks 2020 Report, Eurasia Group.

3 WEF (2020), Global Risks Report 2020, enero.

4 US EIA (2020), “Short-term energy outlook”, 14/I/2020.

6 Energy Intelligence (2020), “Iran: gloves off after Soleimani killing”, Memo, 6/I/2020.

7 S. Toy (2020), “Oil traders lose faith in geopolitical rallies,”, The Wall Street Journal, 8/I/2020.

8 La OPEP+ acordó a finales de 2019 prolongar y extender la magnitud de sus recortes de producción.

9 US EIA (2020), op. cit.

10 OPEC (2020), “Monthly oil market report January 2020”, 14/I/2020.

11 H. Vella (2019), “Offshore Guyana: no longer frontier country?”, Offshore Technology, 21/XI/2019.

12 EITI (2020), “Guyana”, 9/I/2020; y A. Holland (2018), “Guyana: building sustainable security”, ASP Report, octubre.

13 F. Wehrey y J. Harchaoui (2020), “How to stop Libya’s collapse: countering warlords, foreign meddlers, and economic malaise”, Foreign Affairs, enero/febrero, 7/I/2020.

14 G. Escribano (2019), “Europa debe evitar que Haftar controle el petróleo de Libia y su Banco Central”, Blog Elcano, 9/V/2019. Véase también el artículo del presidente de la compañía petrolera nacional libia, Mustafa Samalla (2019), “Only a cease-fire will protect Libya’s oil”, Bloomberg, 8/V/2019.

15 G. Escribano (2019), “Algunas citas con la energía en la agenda global española de 2019”, ARI, nº 11/2019, Real Instituto Elcano, 29/I/2019.

16 E. Byrne (2020), “Tentative reform moves could boost Sonatrach”, Petroleum Economist, 13/I/2020.

17 Se trata de contratos muy rígidos que indexan los precios del gas a los del petróleo y que exigen el pago de las cantidades contratadas aunque no haya demanda para las mismas, expulsando el gas argelino del mercado europeo ante las nuevas condiciones de un mercado de Gas Natural Licuado más flexible y de precios bajos.

18 M. Tanchum (2019), “Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental”, Comentario Elcano, nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 12/VI/2019; y A. Rubin y E. Eiran 82019), “Regional maritime security in the eastern Mediterranean: expectations and reality”, International Affairs, vol. 95, nº 5, 4/IX/2019.

19 S. Michalopoulos (2019), “Greece seeks EU’s diplomatic shield against Turkey at Council”, EURACTIV.com, 11/XII/2019.

20 G. Escribano, L. Lázaro y E. Lledó (2019), “La influencia de España en el ecosistema europeo de energía y clima”, ARI, nº 87/2019, Real Instituto Elcano, 29/VII/2019.

21 US EIA (2020), op. cit.

22 Banco Europeo de Inversiones (2019), EIB Energy Lending Policy. Supporting the Energy Transformation, 14/XI/2019.

23 G. Escribano, L. Lázaro, Y. Lechón, C. Oltra y R. Sala (2019), “Geopolitical context for CSP in Europe”, MUSTEC Report.

24 T. Van de Graaf (2018), “Battling for a shrinking market: oil producers, the renewables revolution, and the risk of stranded assets”, en D. Scholten (ed.), The Geopolitics of Renewables, Springer, pp. 97-121.

25 T. Sweijs, M. de Ridder, S. de Jong, W. Oosterveld, E. Frinking, W. Auping et al. (2014), “Time to wake up: the geopolitics of Eu 2030 climate and energy policies”, The Hague Centre for Strategic Studies.

26 I. Overland, M. Bazilian, T. Ilimbek, R. Vakulchuk y K. Westphal (2019), “The GeGaLo index: geopolitical gains and losses after energy transition”, Energy Strategy Reviews, nº 26, noviembre.

27 G. Claeys, S. Tagliapietra y G. Zachmann (2019), “How to make the European Green Deal work”, Bruegel Policy Contribution, n˚13, noviembre.

28 Sobre las implicaciones del Pacto Verde Europeo para España y la influencia española en el ecosistema energético europeo véase Escribano, Lázaro et al. (2019), op. cit.

29 Escribano, Lázaro y Lledó (2019), op. cit.

30 Escribano, Lázaro et al. (2019), op. cit.

31 Escribano, G. (2019), “La energía como vector de cooperación y desarrollo sostenible en el Mediterráneo”, Revista de Occidente, nº 461, pp. 23-33.

]]>
<![CDATA[ Retos político-electorales de América Latina en el nuevo decenio ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari6-2020-malamud-retos-politico-electorales-de-america-latina-en-el-nuevo-decenio 2020-01-24T01:39:00Z

Electoralmente hablando, 2020 no va a ser un año intrascendente en América Latina. Esto en una región que vive bajo la incertidumbre y la desafección política, la parálisis económica y un creciente malestar y movilización social.

]]>
Tema

Electoralmente hablando, 2020 no va a ser un año intrascendente en América Latina: habrá dos comicios presidenciales (República Dominicana y Bolivia), dos elecciones legislativas (Perú y Venezuela), un plebiscito y posiblemente elecciones a Convención Constituyente (Chile), así como numerosas convocatorias locales, entre ellas en Brasil, México y Chile. Esto en una región que vive bajo la incertidumbre y la desafección política, la parálisis económica y un creciente malestar y movilización social.

Resumen

En América Latina, el año 2020 se inserta en un contexto temporal (entre dos grandes ciclos electorales) y político-económico que condicionará tanto los comicios del año como los del nuevo e intenso período electoral (a partir de 2021). Es una etapa marcada por dos fenómenos que incidirán en la labor de los gobiernos actuales y de los próximos: (1) la necesidad de impulsar reformas estructurales para adaptar la matriz productiva regional a las exigencias de la revolución digital; y (2) construir un nuevo pacto/contrato social, más urgente si cabe tras los estallidos sociales y políticos de 2019.

Análisis

(1) 2020, un puente entre dos ciclos electorales

Electoralmente hablando, 2020 es un año puente entre dos grandes ciclos cargados de comicios. El que se desarrolló entre 2017 y 2019 (15 elecciones presidenciales –si bien las bolivianas fueron finalmente anuladas–) y el que tendrá lugar entre 2021 y 2024. De todas formas, el año 2020, que se presentaba hace unos meses como un período casi sin elecciones, será más intenso de la previsto. Hasta septiembre sólo se contemplaban comicios presidenciales en República Dominicana y elecciones legislativas en Venezuela. El resto eran locales o regionales.

Lo ocurrido entre octubre y diciembre de 2019 ha alterado el panorama: ya no habrá una sola elección presidencial sino dos. Bolivia se unió el 25 de noviembre a República Dominicana tras anularse los comicios de octubre. Además, habrá un plebiscito en Chile, ya que el 15 de noviembre se convocó una consulta para decidir si la ciudadanía opta por el cambio constitucional y si este se articula mediante una Convención Constituyente, creada ex novo, o con mezcla de convencionales elegidos y otros procedentes del actual Congreso.

En Perú habrá elecciones legislativas tras decretar el presidente Martín Vizcarra el pasado septiembre la disolución del Congreso. Estas legislativas serán un test para las presidenciales de 2021 e incluso para la supervivencia del proyecto de reformas de Vizcarra. También habrá legislativas en Venezuela, unos comicios que hace cinco años se saldaron con victoria opositora y que ahora servirán para calibrar la fortaleza del chavismo, así como el grado de unidad o dispersión del antichavismo. Unas elecciones que Nicolás Maduro ha utilizado como moneda de cambio para negociar la participación de la oposición –o al menos de una parte de ella– y, por ende, dar legitimidad interna y externa a su régimen. Además, habrá elecciones a gobernadores en México y Chile y municipales en Brasil, Chile, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Costa Rica.

Figura 1. América Latina: elecciones en 2020
Tipo de elección País y fecha
Presidenciales Bolivia (3/V)
República Dominicana (17/V)
Plebiscito Chile (26/IV)
Legislativas Perú (26/I)
Chile (26/X) (constituyentes si se ratifica en el plebiscito de abril)
Venezuela (XII)
Locales Brasil, México, Chile, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Costa Rica
Fuente: elaboración propia.

Tras estas citas se abrirá un nuevo período de alta intensidad electoral. Entre 2021 y 2024 los 18 países democráticos de la región celebrarán elecciones para ratificar o renovar a sus mandatarios con tres o más comicios por año. Además, en 2023 la Asamblea Nacional cubana decidirá si reelige a Miguel Díaz-Canel como presidente para un nuevo y último período de cinco años.

Figura 2. América Latina: elecciones en 2021-2024
Año Tipo de elección y país
2021 Presidenciales: Chile, Perú, Ecuador, Honduras y Nicaragua
Legislativas: Argentina y México
2022 Presidenciales: Colombia, Brasil y Costa Rica
2023 Presidenciales: Argentina, Paraguay y Guatemala
2024 Presidenciales: México, Venezuela, Uruguay, Bolivia, El Salvador, República Dominicana y Panamá
Fuente: elaboración propia.

(2) Elecciones y cambio de época en América Latina

Tanto las elecciones de 2020 como las del ciclo 2021-2024 guardan una continuidad respecto a las sucedidas entre 2017 y 2019: tienen lugar cuando los países latinoamericanos se hallan inmersos en una nueva fase de su historia reciente, caracterizada por la crisis de representatividad de sus democracias y el bajo crecimiento económico (desde hace seis años la región no crece por encima del 3%), larga ralentización (años 2013, 2014, 2017, 2018 y 2019) e incluso crisis (2015-2016). Es una desaceleración generalizada –con la excepción de Guatemala y Colombia– provocada por la caída de las demandas interna e internacional.

La parálisis económica, que entre 2014 y 2019 redujo el ingreso per cápita en torno a un 4%, está en el origen de la creciente desafección política, del malestar ciudadano por el mal funcionamiento de unas administraciones públicas que no canalizan las nuevas demandas de las clases medias, los jóvenes y los sectores sociales emergentes, desembocando en una extendida frustración de expectativas de mejora personal e intergeneracional.

Tanto 2020 como la intensa etapa electoral posterior se insertan en el nuevo período histórico regional, signado por dos fenómenos que condicionarán y marcarán la labor de los actuales y de los próximos gobiernos: (1) recuperar un robusto crecimiento económico, impulsando reformas estructurales capaces de adaptar la matriz productiva a las exigencias de la cuarta revolución industrial-digital; y (2) el reto político principal de los nuevos gobiernos de diseñar un nuevo contrato social, más urgente si cabe, tras los estallidos sociales y políticos de 2019, que garantice un desarrollo inclusivo y sostenible y no una mera expansión del PIB. Un pacto social entendido como herramienta para canalizar el extendido y amplio malestar actual.

(3) Dos elecciones presidenciales en 2020

Todos estos condicionantes pesarán y estarán presentes en los dos países con comicios presidenciales: Bolivia y República Dominicana. En ambos está en juego el mantenimiento de la hegemonía política de dos fuerzas que o bien gobiernan –en el caso caribeño– o han gobernado –hasta noviembre, en el caso andino– desde mediados de la década pasada (2001-2010).

(3.1) República Dominicana: la hegemonía del PLD en peligro

República Dominicana celebra elecciones presidenciales tras un 2019 atípico en el que el partido hegemónico, el Partido de la Liberación Dominicana (PLD), se fracturó internamente, obstaculizando la posibilidad de que el oficialismo repita una cómoda victoria, como en 2016. La nación caribeña ha sido gobernada desde 1996 por el PLD, salvo entre 2000-2004, un cuarto de siglo de dominio hegemónico de un aparato partidario que ha utilizado la cooptación y el clientelismo para sostenerse en el poder. El PLD ha gobernado apoyado en dos líderes que se han sucedido en el poder: Leonel Fernández y Danilo Medina. Fernández llevó al poder al PLD en 1996, por primera vez en su historia, tras conducir un relevo generacional que puso fin al liderazgo histórico de Juan Bosch, referente de la oposición a Trujillo (1930-1961) y luego a Joaquín Balaguer (1966-1978 y 1984-1996).

Fernández lideró en los 90 el viaje al centro de un PLD muy escorado a la izquierda con Bosch. Tras su primer gobierno (1996-2000) regresó al poder en 2004 manteniendo su personal hegemonía hasta 2012. Ese año le sucedió Medina, su compañero de partido y rival interno, quien será presidente hasta agosto de 2020. El predominio del PLD ha sido avasallador desde 2004, imponiéndose a sus rivales en primera vuelta (sin necesidad de balotaje) y por amplias diferencias, salvo en 2012. Fernández superó al entonces presidente Hipólito Mejía (del Partido Revolucionario Democrático, PRD) en 2004 y a Miguel Vargas en 2008, por más de 10 puntos. Medina, que derrotó ajustadamente a Mejía en 2012, se impuso ampliamente a Luis Abinader del Partido Revolucionario Moderno (PRM) en 2016.

Entre Fernández y Medina la relación ha tenido altibajos: se han sucedido alianzas y duros enfrentamientos desde hace dos décadas que hasta ahora no han mermado el control político del PLD. En 2019 protagonizaron su última pelea, un nuevo capítulo de esta rivalidad entre caudillos. El actual mandatario vio derrumbarse sus aspiraciones continuistas para 2020-2024 ante la oposición y movilización impulsadas por Fernández. Esta disputa ha cuestionado dos de los pilares que sostenían la hegemonía del PLD. En primer lugar, se quebró la unidad interna. Fernández bloqueó las aspiraciones una segunda reelección consecutiva de Medina, quien renunció a promover una reforma constitucional para volver a ser presidenciable. Posteriormente, el apoyo de Medina a Gonzalo Castillo (ex ministro de Obras Públicas entre 2012 y 2019) resultó decisivo para derrotar a Fernández en las elecciones internas, empujándolo a abandonar su partido, en medio de denuncias de fraude. Ahora concurrirá bajo el paraguas de La Fuerza del Pueblo, anteriormente Partido de los Trabajadores Dominicanos.

En segundo lugar, el PLD acude dividido a estos comicios y sin ninguno de sus dos grandes líderes históricos (Fernández y Medina) como candidatos, aunque respaldado por el aparato partidario construido durante su etapa de hegemonía y la densa red de apoyos locales engrasados gracias al clientelismo extendido por todo el país. Las encuestas siguen considerando favorito al PLD (un apoyo que ronda el 39%, 22 puntos menos que en 2016), con una leve distancia respecto a la principal fuerza opositora (el PRM de Abinader), que no ha capitalizado el fraccionamiento peledista (tiene la misma intención de voto que en 2016). Fernández no termina de arrancar y parece difícil que pase a la segunda vuelta (ronda el 10%).

Estas elecciones podrían dejar una herencia envenenada debido a las permanentes acusaciones de fraude y cuestionamientos institucionales lanzados por Fernández. Primero, el expresidente no aceptó los resultados de las internas del PLD y después advirtió sobre una posible alteración del voto en los comicios de mayo, proponiendo incorporar en cada mesa electoral a expolicías y militares formando un “comité de defensa al voto” de La Fuerza del Pueblo.

(3.2) Bolivia: elecciones bajo la sombra de Evo Morales

Bolivia celebrará el 3 de mayo nuevas elecciones presidenciales y legislativas tras anularse las del 20 de octubre por el fraude cometido por el gobierno de Evo Morales. El nuevo panorama electoral se antoja diferente al de octubre. Entonces había una fuerza hegemónica en el poder (el MAS) y un principal referente opositor (la coalición liderada por Carlos Mesa). Ambos sumaban en torno al 80% de la intención de voto. Ahora, más que una Bolivia polarizada en dos grandes referentes, todo apunta a un país más fragmentado y sin Morales como candidato, por primera vez desde 2002, aunque omnipresente.

Desde 2005 a 2019 Bolivia estuvo marcada por la hegemonía del MAS, que ganó las presidenciales de 2005, 2009 y 2014 con mayorías superiores al 50%, próximas incluso a los dos tercios. Para 2020 todo apunta a que se conformarán tres grandes candidaturas, cada una con un tercio de los apoyos. Las primeras encuestas –de noviembre– mostraban un cuádruple empate técnico entre los dos líderes del movimiento anti-Evo (Luis Fernando Camacho y Marco Pumari), uno de los posibles herederos de Morales (Andrónico Rodríguez) y Carlos Mesa. Al final, la tendencia más probable es que los votos se concentren en tres grandes bloques: el de los herederos de Evo, el de la opción centrista de Mesa y el del binomio unido Camacho-Pumari.

La candidatura masista arrastra dos graves problemas: la ausencia de Morales y la existencia de fuertes y crecientes divisiones internas, como puso en evidencia la pugna entre la presidenta del Senado, Eva Copa, y Adriana Salvatierra, expresidenta del Senado y muy cercana al mandatario.

Sobre las elecciones va a planear la sombra de Morales. Desde su renuncia, el expresidente ha buscado cómo incidir en la situación interna: primero afirmando que deseaba regresar; luego, trasladándose de México a Argentina para estar más cerca de la coyuntura nacional; y, por último, planeando la estrategia a seguir y evaluando quién es el mejor candidato para cuidar su herencia. La campaña del gobierno contra Morales (con orden de captura, acusado de sedición y terrorismo) y su entorno le convierten en una víctima, lo que le puede dar al MAS indudables réditos políticos. Su influencia ha sido mucho más directa en lo que se refiere a la elección del candidato presidencial masista. El expresidente ha tenido una presencia activa y gran protagonismo en todo este proceso: convocó a los dirigentes del MAS a dos reuniones (el 29 de diciembre y el 19 de enero) en Buenos Aires (donde se ha refugiado) para elegir el candidato presidencial. Finalmente, el escogido ha sido Luis Arce, el ministro de Economía boliviano durante el período de hegemonía evista, quien estará acompañado por el excanciller David Choquehuanca como vicepresidenciable. Una elección que busca atraer el voto de las clases medias (Arce encarnó una gestión ortodoxa alabada incluso por el FMI) y mantener el perfil “indigenista” (Choquehuanca) y que ha supuesto la renuncia del propio Morales a ver como candidato al joven líder sindical cocalero (Andrónico Rodríguez).

Carlos Mesa (candidato presidencial por Comunidad Ciudadana, CC), parecía en 2019 destinado a canalizar el voto anti-Evo, pero ahora juega a ser el candidato centrista que acabe con la crispación y tienda puentes entre el electorado masista desengañado y el antimasismo. Esa estrategia centrista y moderada parece que le está dando resultado. Las encuestas de diciembre le situaban, nuevamente, como principal referente del no-masismo, con el 21% de la intención de voto, levemente por detrás de uno de los posibles candidatos del MAS (23%).

El gran peligro al que se enfrenta Mesa es la fragmentación del voto opositor (de momento hay seis candidaturas), especialmente el surgimiento y consolidación del binomio Camacho-Pumari. La alianza, finalmente cerrada el 31 de diciembre, es muy competitiva. Reúne a los dos principales líderes sociales que en octubre-noviembre encabezaron las movilizaciones que acabaron con la huida de Morales. Además, vincula simbólicamente a las “dos Bolivias”: la indígena del Altiplano (Pumari es líder de los comités cívicos de Potosí) con la “camba” (blanca) del Oriente encarnada por Camacho, dirigente del Comité Cívico de Santa Cruz.

Nada más caer Morales todo apuntaba a que se consolidaría la candidatura “cívica”. Sin embargo, pareció naufragar por las peleas entre ambos, conscientes de que por separado y enfrentados no sólo no crecían en las encuestas sino que descendían los apoyos y fortalecían a otras opciones (Mesa), por lo que finalmente anunciaron su acuerdo bajo el lema “Por una Bolivia Unida, con Dignidad, Libertad y Democracia”, con Camacho como candidato a presidente y Pumari a vicepresidente.

(4) Dos elecciones legislativas: Perú y Venezuela

Las dos elecciones legislativas de 2020 (Perú en enero y Venezuela teóricamente en diciembre) permitirán medir la situación política de los dos países. Perú tendrá sus elecciones parlamentarias el 26 de enero para escoger 130 legisladores por sólo un año. Son comicios extraordinarios convocados tras la disolución anticipada del Congreso por el presidente Vizcarra, lo que acabó con el enfrentamiento entre el Legislativo y el Ejecutivo desde 2016: el primero dominado por una mayoría fujimorista, mientras que la presidencia quedó en manos del antifujimorismo (Pedro Pablo Kuczynski en 2016 y Vizcarra a partir de 2018). Esto condenó al país a una parálisis legislativa y a un “empate catastrófico” debido al mutuo bloqueo institucional entre ambos actores políticos.

La fragmentación y la alta abstención condicionarán el proceso electoral. Frente a un Congreso que en 2016 tenía mayoría absoluta fujimorista, el de 2020 estará muy dividido. Los sondeos apuntan a la victoria del partido de centroderecha Acción Popular (AP), que ronda entre el 10% y el 25%, con una segunda fuerza, el fujimorismo de Keiko Fujimori (entre el 8% y el 20%). Las terceras fuerzas son los centroderechistas Alianza para el Progreso (APP) y el Partido Morado de Julio Guzmán. Sin candidatos presidenciales que tiren de los partidos y con una población crecientemente desafecta con unas fuerzas políticas a las que persigue la sombra de la corrupción (el escándalo Lava Jato ha golpeado al fujimorismo, al humalismo y al APRA), los sondeos apuntan al predominio de la indecisión y la insatisfacción.

Estas elecciones legislativas, clave también para Vizcarra, que en sus últimos 18 meses espera encontrar los apoyos de los que ha carecido hasta ahora su agenda reformista, son asimismo una apuesta estratégica para los partidos de cara a la larga precampaña y posterior campaña para las presidenciales de 2021. Para el fujimorismo será un test para saber cuán debilitado quedó tras el encarcelamiento de su lideresa (Keiko Fujimori) y su estrategia de bloqueo legislativo que protagonizó desde 2016. Al centroderecha las elecciones le permitirán rearticularse tras el colapso de Kuczynski. La izquierda vivirá su propia guerra interna para conocer a la formación más fuerte, a lo que apunta Nuevo Perú de Verónika Mendoza. A las fuerzas emergentes (sobre todo el Partido Morado de Guzmán y el APP de Acuña) les servirá para ganar entidad y presencia.

Venezuela marcha a unas elecciones parlamentarias sin acuerdo con la oposición, que aspira a celebrarlas con un Consejo Nacional Electoral (CNE) no cooptado por el régimen y con las mínimas garantías de transparencia e igualdad de oportunidades. El régimen, que podría adelantar la cita a comienzos de año para coger desprevenida, dividida y a contrapié a la oposición, puede verse nuevamente favorecido por las fracturas del antichavismo, entre quienes acepten participar y los que opten por abstenerse. Estas divisiones son funcionales para Maduro: debilitan a los opositores, ahondan sus diferencias y empujan al electorado no chavista a la abstención. Todo esto le permitiría al chavismo, a diferencia de 2015 cuando vio cómo la oposición conseguía la mayoría en la Asamblea Nacional, conquistar la hegemonía en el legislativo, única institución que no domina.

El control del Parlamento en 2021-2026 le permitiría a Maduro acabar con el último bastión de la oposición democrática, que hizo a Juan Guaidó presidente interino en 2019. Los esfuerzos del chavismo desde 2016, primero para vaciar de contenido a la Asamblea, bloqueando por la vía judicial sus iniciativas y creando un organismo alternativo (la Asamblea Constituyente), vivieron su último capítulo el 5 de enero. Ese día el régimen, que desde diciembre implementaba una ofensiva –con una trama de sobornos a diputados opositores incluida, y persecución y acoso judicial a los legisladores– para mermar la solidez del antichavismo, impidió que diputados opositores accedieran al recinto legislativo, lo que posibilitó que el chavismo, junto a sectores opositores contrarios a Guaidó, eligieran un presidente cercano al régimen. Esta maniobra, si bien ha dado como resultado un legislativo partido en dos, no ha conseguido anular a Guaidó, quien, por el contrario, ha salido reforzado y logrado revertir, al menos a corto plazo, la dinámica de decadencia y divisiones en las que había entrado en los últimos meses el antichavismo.

(5) Chile, plebiscito y elecciones a Convención Constituyente

Tras el estallido social de octubre el panorama político chileno cambió de forma radical. El proyecto de reformas de Sebastián Piñera quedó enterrado y los partidos políticos, tanto del gobierno de centroderecha como de la oposición, trataron de calmar el malestar ciudadano accediendo a iniciar un proceso constituyente que se concretó en el Acuerdo por la Paz y una Nueva Constitución, firmado el 15 de noviembre por la mayoría de las fuerzas políticas.

El proceso tendrá tres fases y se prolongará a lo largo de 2020 y 2021, postergando o dificultando cualquier reforma estructural. La primera fase del cambio constitucional pasa por convocar un plebiscito el 26 de abril donde la ciudadanía debe decidir sobre el “SÍ” o el “NO” a iniciar ese camino (respaldado según una encuesta de Cadem por más del 70%) y la forma de hacerlo: una convención constituyente elegida en octubre y formada por 155 diputados, todos electos, o por una convención mixta, de 172 convencionales, surgida mitad por voto y otra mitad entre los actuales diputados. En octubre se elegiría la convención que desarrollará su labor en 2021, año además electoral pues se vota para presidente para 2022-2026. La Convención tendrá nueve meses para elaborar la nueva Constitución, y tres más de prórroga. El texto resultante será sometido a un nuevo referéndum de ratificación a finales de 2021.

Este proceso ha calmado a corto plazo la agitación social, cuyos desencadenantes siguen presentes y podrían reaparecer en cualquier momento, dado que un nuevo texto constitucional no solucionará los problemas estructurales. Además, el proceso constituyente agravará las fracturas de las dos grandes coaliciones que, con diferentes nombres, han vertebrado el país desde 1989 (la antigua Concertación y Chile Vamos). En el centroderecha no sólo existen disensos entre las fuerzas que conforman la coalición (UDI, RN y Evopoli) sobre la necesidad y el tenor de la nueva constitución, sino que estas formaciones temen que los ciudadanos contrarios a una nueva Carta Magna sean liderados por fuerzas más de derecha, como el Partido Republicano de José Antonio Kast. La coalición oficialista da síntomas de división: los más favorables al cambio constitucional se articularían en torno a Evopoli, los menos comprometidos –que incluso apoyan el “NO” en la consulta– estarían representados por la UDI, mientras que RN –el partido del presidente Piñera– ha quedado en una situación intermedia con fuertes diferencias entre partidarios y detractores de la reforma.

En el centroizquierda y la izquierda las fracturas también son profundas. El Frente Amplio (FA) se ha dividido. Mientras los sectores más moderados han respaldado el proceso constituyente, los más escorados a la izquierda han roto con la coalición. La antigua Concertación parece, de momento, más cohesionada: los partidos más a la izquierda (PS, PPD y PR) lanzaron la campaña #ChileAprueba a favor del “SÍ”, mientras la centrista Democracia Cristiana también lo respalda pero con una estrategia diferenciada que augura futuras diferencias cuando se discuta el texto constitucional.

Esta fragmentación del abanico partidario e ideológico chileno provoca que vaya a ser complejo alcanzar acuerdos y consensos amplios con vistas a la futura constitución, dado que el articulado debe ratificarse con el apoyo de dos tercios. De no lograrse esta cifra, las normas quedarán a expensas de leyes ordinarias a desarrollar por futuras administraciones y legislativos lo cual es un camino que alimenta la incertidumbre y la inseguridad jurídica.

(6) Elecciones regionales y municipales

Además de estos comicios, las elecciones municipales y regionales serán otro barómetro político en varios países. En Brasil, en especial para el presidente Jair Bolsonaro y el PT de Lula da Silva, las elecciones municipales de octubre servirán para valorar los equilibrios de poder, para calibrar si el PT ha logrado renacer y recuperar el terreno perdido gracias al renovado liderazgo de un Lula excarcelado; y si las nuevas fuerzas (incluida la bolsonarista Alianza por Brasil, si logra participar) consiguen la implantación necesaria y suficiente. Finalmente, se convertirán en un test para las presidenciales de 2022.

Las elecciones locales también serán una prueba para Carlos Alvarado (Costa Rica elegirá 82 alcaldes el 2 de febrero). También para comprobar la fortaleza de la coalición de centroderecha en torno a Luis Lacalle Pou en Uruguay (el 10 de mayo los uruguayos están convocados a elegir a sus representantes departamentales y municipales). En México habrá elecciones en dos de las 32 entidades federativas. El 7 de junio se elegirán en Hidalgo los titulares de 84 ayuntamientos, mientras que en el estado de Coahuila se renovará el congreso local.

Chile también votará en octubre. Por primera vez elegirán, mediante el voto, a los 16 gobernadores regionales, ya que hasta la aprobación de la Ley 21.073 de 2018 ese puesto era ocupado por un intendente nombrado por el presidente. Estos comicios podrían ser igualmente un termómetro para Piñera así como para los partidos históricos y los emergentes, tras el estallido social que vive el país desde octubre pasado.

Conclusiones

América Latina arranca 2020 con la asignatura pendiente de encauzar y dar respuesta a las demandas sociales que salieron a la luz a lo largo de 2019 y se plasmaron en las protestas heterogéneas de Venezuela, Haití, Puerto Rico (junio), Ecuador (octubre), Chile (octubre), Colombia (noviembre) y Bolivia (noviembre) en medio de un largo y profundo estancamiento económico arrastrado desde 2013. Ese contexto de volatilidad, incertidumbre, malestar y desafección es el que marcará y condicionará las citas electorales (dos presidenciales, dos legislativas, un plebiscito constituyente y numerosos comicios locales). Desde el punto de vista político, continuará la dinámica de fuerte polarización (masismo frente a anti-masismo en Bolivia), creciente fragmentación y voto de castigo al oficialismo y a las fuerzas hegemónicas (MAS en Bolivia y PLD en República Dominicana).

El año 2020 se convierte, además, en la antesala de un nuevo período de alta intensidad electoral que se desarrollará entre 2021 y 2024, cuando se renueven o ratifiquen todos los gobiernos de la región. Unos ejecutivos que, más pronto que tarde, deberán afrontar los dos grandes retos de la próxima década. Primero, acometer la transformación de la matriz productiva para tener economías más productivas y competitivas: por el momento, la imagen general en América Latina es de parálisis económica y reformista. Salvo casos muy concretos (Brasil y Colombia) el resto de países se encuentra atrapado en una dinámica que obstaculiza las reformas estructurales, bien porque los ejecutivos están en minoría y con escaso respaldo en legislativos fragmentados y polarizados, bien porque se trata de gobiernos sin voluntad política de poner en marcha determinados cambios y transformaciones (México).Y, segundo, las democracias latinoamericanas, nacidas en los años 80, se encuentran ante la necesidad de dar forma a un nuevo contrato social que otorgue respuesta a las demandas ciudadanas a fin de evitar la actual pérdida de legitimidad –vía desafección ciudadana– que pone en riesgo su propia continuidad y estabilidad.

Carlos Malamud
Investigador principal, Real instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @RNCASTELLANO

]]>
<![CDATA[ El Real Decreto-Ley 14/2019: una nueva regulación del ciberespacio en clave nacional ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari4-2020-moret-real-decreto-ley-14-2019-nueva-regulacion-ciberespacio-en-clave-nacional 2020-01-14T04:26:25Z

La aprobación del Real Decreto Ley 14/2019 ha supuesto una importante modificación del régimen jurídico aplicable a algunas de las tecnologías de la información más relevantes para gestionar el ámbito digital.

]]>
Tema

La aprobación del Real Decreto Ley 14/2019 por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad en materia de administración digital, contratación del sector público, y telecomunicaciones, ha supuesto una importante modificación del régimen jurídico aplicable a algunas de las tecnologías de la información más relevantes para gestionar la realidad digital.

Resumen

La regulación de la realidad digital por los Estados refleja el modelo político de cada uno. Mientras algunos tratan de preservar una Internet abierta y libre, otros como China o Rusia buscan fragmentarla del mismo modo que lo hacen con las fronteras físicas, en lo que se ha dado en llamar “balcanización” de la Red o incluso splinternet. La Unión Europea (UE) desarrolla una tercera vía de aproximación normativa que pretende proteger tanto la libertad de Internet como los derechos fundamentales y el uso de los datos personales de los ciudadanos.

Dentro de este proceso general para la regulación de la soberanía digital de los Estados y la gobernanza del ciberespacio, el Real Decreto Ley (RDL) 14/2019 responde a la necesidad de regular la realidad digital para evitar su uso ilegítimo y poner en riesgo la seguridad nacional. Aprobado por el Consejo de Ministros y convalidado por el Congreso de los Diputados, espera ahora su trámite como Proyecto de Ley.

Análisis

El RDL 14/2019 modifica el régimen jurídico de materias importantes tales como el documento nacional de identidad, la identificación electrónica ante las Administraciones Públicas, el almacenamiento de los datos que obran en poder de estas, la contratación pública o la regulación de las redes de comunicaciones.

Uno de los hechos novedosos que introduce esta norma en nuestro panorama jurídico es que por primera vez se justifica un RDL en el sustrato normativo de la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional para que, según alega su exposición de motivos: “la administración digital se emplee para fines legítimos que no comprometan los derechos y libertades de los ciudadanos”. El desarrollo tecnológico, se señala, implica una mayor exposición a nuevas amenazas, y la hiperconectividad actual agudiza algunas de las vulnerabilidades de la seguridad pública, por lo que es necesaria una mejor protección de redes y sistemas, así como de la privacidad y los derechos digitales del ciudadano. Protección también necesaria frente a las actividades de desinformación, las interferencias en los procesos de participación política de la ciudadanía y el espionaje debido a las posibilidades que ofrece la sofisticación digital para acceder a ingentes volúmenes de información y datos sensibles.

Llama la atención la referencia abierta y sin equívocos a la razón fáctica por la cual se aprueba la norma que se incluye en la misma exposición de motivos: “Los recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español han puesto de relieve la necesidad de modificar el marco legislativo vigente para hacer frente a la situación. Tales hechos demandan una respuesta inmediata para evitar que se reproduzcan sucesos de esta índole estableciendo un marco preventivo a tal fin, cuyo objetivo último sea proteger los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y garantizar la seguridad pública de todos los ciudadanos”.

Según esto, estamos ante la adopción de una norma-medida que trae causa del proceso de destrucción de la Constitución en terminología de Smith que se está intentando llevar a cabo por parte de algunas fuerzas políticas catalanas desde 2014 y que alcanzó el máximo nivel de desafío a la legalidad en el referéndum del 1 de octubre y la fallida declaración de independencia de 10 de octubre de 2017. Ante esta situación, y ante la posibilidad de que ese proceso continúe utilizando las enormes posibilidades que el ciberespacio proporciona, el Estado decide actuar aprobando las siguientes normas que modifican seis leyes, una de ellas orgánica.

Modificación del régimen legal del Documento Nacional de Identidad

La novedad que se introduce materia es la de considerar al Documento Nacional de Identidad, con carácter exclusivo y excluyente, como el único documento con suficiente valor por sí solo para la acreditación, a todos los efectos, de la identidad y los datos personales de su titular1. De esta forma se elimina cualquier posibilidad de que alguna Administración Pública pretenda introducir un nuevo documento de acreditación de la identidad con el propósito de sustituirle. Por esta misma razón, se modifica también el artículo 15.1 de la Ley 59/2003 de firma electrónica para reconocer ese mismo valor al DNI en su forma electrónica, con los efectos legales reconocidos en la Ley de Seguridad Ciudadana.


También se puede considerar como una manera de evitar intentos de introducción de documentos de identificación de la personalidad de forma ilegal como ya supuso en su día el denominado DNI vasco, emitido por la Udalbiltza a partir de 2001, y reiteradamente declarado ilegal por diversas sentencias judiciales. Según estas, es el Estado el que, sobre la base del artículo 149.1.2 de la Constitución tiene competencia exclusiva en materia de nacionalidad y en la ordenación de registros e instrumentos públicos según el artículo 149.1.8. En definitiva, se trata de evitar que la emisión de un documento de identificación por otras Administraciones distintas de la del Estado se convierta en un intento de usurpación de funciones que pretendan dar una imagen de legitimación de Estado a un ente territorial que no lo es.

Medidas en materia de identificación electrónica ante las Administraciones Públicas y sobre la ubicación de determinadas bases de datos y datos cedidos a otras Administraciones Públicas

Se modifica la regulación de los medios de identificación electrónica de los interesados prevista en la Ley 29/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para reducir los sistemas de identificación. Mientras que en la anterior redacción del artículo 9.2 de la ley citada se permitía esa identificación “a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad”, ahora se fija una lista cerrada que antes sólo se citaba a modo de ilustración de las posibilidades existentes.
A partir de ahora, solamente se podrán emplear para acreditar la identidad digital los sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica contenidos en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’. Con ello se da cumplimiento al artículo 22 del Reglamento (UE) 910/2014 relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior. Según él, cada Estado miembro debe establecer, mantener y publicar listas de confianza con información relativa a los prestadores cualificados de servicios electrónicos de confianza, es decir, certificaciones electrónicas, firma y sellos electrónicos.  El Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital será el único competente para elaborar la Lista de Confianza que gozará de todas las presunciones legales de veracidad y legitimidad a nivel europeo.

Un cambio de mayor calado se refiere a los sistemas de clave concertada (usuario más contraseña) para identificar a los ciudadanos ante la Administración para cualquier actuación ante esta2.  A partir de ahora seguirán siendo plenamente utilizables, pero requerirán la previa autorización por parte de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.

La nueva redacción del artículo 9.2 de la Ley 39/2015 establece, no obstante, límites a esa necesidad de autorización previa por parte de la Administración del Estado. Solo podrá ser denegada por motivos de seguridad pública, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior. La autorización habrá de ser emitida en el plazo máximo de tres meses y la falta de resolución de la solicitud de autorización se entenderá que tiene efectos desestimatorios (en este caso el silencio será negativo)3. El RDL ha tenido la prevención de dejar claro que esa autorización previa sólo podrá fundarse en aspectos relativos a la materia seguridad pública que es competencia del Estado, de forma tal que ese control que constituye la autorización por parte del Estado a otras Administraciones Públicas se basa en una competencia exclusiva del Estado y no es un control general, sino tan sólo limitado a esa materia.

En este sentido, la norma que ahora se analiza tiene bien presente la doctrina del Tribunal Constitucional expresadas en la Sentencia 55/2018 y citada en la propia exposición de motivos que reconoce la posibilidad de que cada Administración diseñe sus propios sistemas de identificación electrónica o admita los expedidos por otras entidades públicas o privadas según sus preferencias. Por ello dicha autorización tendrá por objeto, exclusivamente, verificar si el sistema validado tecnológicamente por parte de la Administración u Organismo Público de que se trate puede o no producir afecciones o riesgos a la seguridad pública. Si así fuera –y solo en este caso–, la Administración del Estado denegará dicha autorización.

Otra importante modificación introducida en el apartado 3 de este artículo 9 introduce la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de los sistemas de clave concertada se encuentren situados en territorio de la UE. Además, se establece una limitación adicional y es que esa localización deberá ser en territorio español en caso de que se trate de categorías especiales de datos a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679 que regula la Protección de Datos (RGPD). La modificación busca claramente reforzar la denominada soberanía digital, es decir, proteger activos electrónicos valiosos y decisivos a la hora de asegurar un correcto funcionamiento de los Estados, sus servicios y en general de las sociedades actuales, mediante el aseguramiento de la ubicación territorial en la UE y su jurisdicción, todo ello bajo el amparo regulatorio del marco de normas europeas, principalmente el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD).

Así mismo, ciertos datos y sistemas se consideran tan sensibles que sólo podrán situarse físicamente en territorio español. En concreto esta imposición de la territorialización se ciñe a la categoría especial de datos incluidos en el artículo 9 del RGPD, es decir, datos personales que revelen el origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca a una persona física, datos relativos a la salud, y datos relativos a la vida sexual o las orientación sexuales de una persona física. El propio RGPD, consciente de la sensibilidad absoluta de estos datos, incluye una habilitación a los Estados para que puedan regular de forma adicional esta categoría de datos. Además, se fija con claridad la prohibición de transferencia a un tercer país u organización internacional, salvo que sean objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea si su régimen jurídico y las garantías jurisdiccionales son adecuadas y equivalentes a las europeas (disponen de ellas AndorraArgentinaGuernesey, Israel, Isla de Man, JapónJerseyNueva Zelanda, Suiza, Uruguay, Estados Unidos y está próxima a concluirse el procedimiento con Corea del Sur) o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

Esta limitación responde a la situación generada desde 2017 por el Govern de la Generalitat de Cataluña que puso en marcha lo que se denominó la Republica Digital. Para ello empezó a establecer los fundamentos de una administración virtual en la que sus ciudadanos pudieran votar y hacer trámites o que incluso expidiera documentos de identidad. Se trata de un claro intento de construir una realidad estatal paralela con el objetivo de desplazar a la realidad estatal vigente en nuestro sistema constitucional, aprovechando el vacío regulatorio que en el ámbito internacional existe sobre muchas de estas áreas de actividad digital y que en el mundo físico son sencillamente delitos o infracciones administrativas. El objeto en este caso no es mejorar los servicios públicos o ejecutar competencias propias, es sencillamente sustituir una legalidad estatal por otra legalidad paralela y supuesta, cuya legitimidad no se basa en normas jurídicas sino en el vacío regulatorio y en la dificultad de aplicar el derecho en el ciberespacio al amparo de marcos normativos nacionales diversos o sencillamente inexistentes, como ocurre en los llamados “paraísos digitales”. Se trataba de construir una república digital reconocida internacionalmente cuyos activos y servidores están alojados fuera del territorio de la UE, según información publicada, en territorios tan exóticos como la Isla de Nieves en las Antillas, precisamente para evitar la aplicación de ese marco jurídico europeo y español que pudiese perseguir la comisión de delitos o de infracciones administrativas desde esas ubicaciones territoriales extraeuropeas. Esta obligación de residencia podría parecer drástica pero el propio RGPD permite que la UE o los Estados miembros introduzcan disposiciones específicas con respecto a los datos especiales del artículo 9 para proteger los derechos fundamentales y los datos personales de las personas físicas.

Por todo lo anterior, se reconoce a los Estados miembros la capacidad para imponer restricciones a determinados principios y a los derechos de información, acceso, rectificación o supresión de datos personales, al derecho a la portabilidad de los datos, a las decisiones basadas en la elaboración de perfiles, entre otras, en la medida en que sea necesario y proporcionado en una sociedad democrática para salvaguardar la seguridad pública. Así se recoge en el artículo 23 del propio RGPD, que establece la competencia de los Estados para limitar, a través de medidas legislativas, el alcance de las obligaciones y de los derechos siempre que respete en lo esencial los derechos y libertades fundamentales y sea una medida necesaria y proporcionada en una sociedad democrática para salvaguardar entre otras la seguridad del Estado; la defensa; o la seguridad pública. Por otra parte, debe señalarse que estas obligaciones de almacenamiento territorializado se imponen sólo a las Administraciones Públicas y no a los particulares, ya que en este apartado en concreto la norma solo se está refiriendo a los datos que son necesarios para utilizar sistemas de clave concertada.

No obstante, cabría analizar si la restricción del flujo de los datos protegidos por el artículo 9 al territorio español puede producir una distorsión en el ámbito del Mercado Único Digital de la UE al limitar el tráfico de datos. Es muy probable que dicha excepción a la libre circulación y almacenamiento de datos en el marco de la UE pueda justificarse por motivos de seguridad nacional o de seguridad pública o jurídica, pero sería conveniente estudiar en el posterior trámite parlamentario que permita convertir este RDL en ley si tiene sentido mantener esa restricción en favor sólo del territorio nacional o si bastaría una limitación a la obligatoriedad de territorialización dentro de la propia UE.

Por último, el RDL prohíbe de forma tajante el uso de tecnologías de registro distribuido (blockchain). No serán admisibles en las relaciones de los interesados con las Administraciones en ningún caso y, por lo tanto, no podrán ser autorizados los sistemas de identificación basados en tecnologías de registro distribuido y los sistemas de firma basados en los anteriores, en tanto que no sean objeto de regulación específica por el Estado en el marco del Derecho de la Unión Europea.

Ubicación de los sistemas de información y transmisiones de datos entre Administraciones

El RDL modifica el artículo 46 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público que regula la territorialización de unos sistemas de información especialmente relevantes desde el punto de vista del funcionamiento de cualquier Administración y de los Estados mismos. Por un lado, regula los sistemas para la recogida, almacenamiento, procesamiento y gestión del censo electoral4 y los padrones municipales de habitantes y otros registros de población5. Por otro, los datos de los usuarios del sistema nacional de salud, equiparados con los anteriores por el Real Decreto Ley respecto a las obligaciones de localización, aunque plantea dudas respecto a la trascendencia político-administrativa que podría derivarse de su uso ilegítimo por las Administraciones, por lo que precisará debatir su equiparación en el futuro trámite parlamentario.

Además, el RDL introduce una serie de obligaciones relativas a las transmisiones de datos entre administraciones públicas. Cada una de ellas deberá facilitar el acceso de las restantes a los datos de interesados especificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad. En este sentido, y en cumplimiento de un principio de lealtad institucional, se prohíbe el tratamiento ulterior de los datos para fines incompatibles con el fin para el cual se recogieron inicialmente los datos personales. En este caso lo que se está regulando es una manifestación del principio de lealtad institucional que debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas regulado en el artículo 140 de la Ley 40/2015. Cuando la Administración cesionaria de los datos pretenda el tratamiento ulterior de los mismos para una finalidad que estime compatible con el fin inicial, deberá comunicarlo previamente a la Administración cedente, la cual podrá oponerse.

Modificaciones en materia de contratación pública en materia de protección de datos

La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público se modifica para considerar obligatoria en ellos la referencia a la legislación aplicable en materia de protección de datos y, además, se considera causa de nulidad del contrato el incumplimiento de la obligación de hacer constar en los pliegos de contratación las obligaciones respecto a los datos tales como su sometimiento a la normativa, la ubicación de los servidores o la comunicación de los cambios y la subcontratación.

En materia de protección de datos es importante señalar que, con la nueva regulación del RDL, los subcontratistas quedarán obligados solo ante el contratista principal quien asumirá la total responsabilidad de la ejecución del contrato. Asimismo, se introduce una prohibición de contratar por incumplimiento de las especificaciones de protección de datos en otros contratos públicos anteriores debido a infracción grave, concurriendo dolo, culpa o negligencia. La finalidad última de estas reformas en la normativa de contratación es evitar que esos datos especialmente protegidos y que son relevantes desde el punto de vista administrativo puedan ser manipulados irregularmente mediante la externalización en favor de empresas adjudicatarias de contratos administrativos. De nada serviría establecer todo un régimen de limitaciones para las Administraciones Públicas si esas limitaciones pueden ser burladas utilizando empresas contratadas por esas mismas administraciones públicas. 

Reforzamiento de las potestades del Estado en materia de Telecomunicaciones

El RDL modifica la Ley 9/2014 General de Telecomunicaciones (LGT) para habilitar al Gobierno, con carácter excepcional y transitorio, para que la Administración General del Estado asuma la gestión directa o la intervención de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas en determinados supuestos excepcionales que puedan afectar al orden público, la seguridad pública y la seguridad nacional. Este reforzamiento de las potestades del Estado es relevante, aunque no tan novedoso y disruptivo como se ha venido defendiendo desde la aprobación del RDL. Esta facultad extraordinaria atribuida al Gobierno ya se aplicaba a los supuestos que afectasen a la “seguridad pública y la defensa nacional” y ahora se amplía a la seguridad nacional y el orden público como causas legitimadoras de esa intervención. 

Por gestión directa hay que entender cualquier modo de prestación de servicios públicos que suponga que la Administración ejecuta directamente con sus propios medios o por medio de entes instrumentales, si se dan ciertas causas excepcionales. Se distingue así de otras formas de gestión indirecta de los servicios públicos tales como la concesión o el concierto. Ya que el artículo 2 de la LGT establece que éstas son servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia, lo que se regula es el paso de una forma de gestión regulada por la ley, en su caso privados, a una forma de gestión directa por el Estado si se dan ciertas causas excepcionales. El supuesto más excepcional es la intervención de las empresas privadas porque altera el principio de libertad de empresa en el marco de una economía de mercado consagrado en el artículo 38 de la Constitución, aunque se trata de un supuesto reconocido en el artículo 128 de la Constitución por razones de interés general por el que siguen permaneciendo bajo la titularidad de sus propietarios, pero su gestión y actividad se dirige por un órgano estatal que la toma de decisiones.

Así mismo, se establece la obligación de que las Administraciones Públicas comuniquen al Ministerio de Economía y Empresa todo proyecto de instalación o explotación de redes de comunicaciones electrónicas en régimen de autoprestación que haga uso del dominio público. Además, se considera infracción muy grave el incumplimiento de las obligaciones en materia de acceso a redes o infraestructuras físicas susceptibles de alojar redes públicas de comunicaciones electrónicas, interconexión e interoperabilidad de los servicios. Este régimen restrictivo que aumenta el control del Estado sobre esas redes se refuerza mediante una serie de medidas cautelares que, si bien ya se recogían en el artículo 81 de la LGT, ahora se ha ampliado a otros supuestos. Previamente al inicio del procedimiento sancionador, mediante resolución sin audiencia previa, se podrá ordenar el cese de la presunta actividad infractora cuando existan razones de imperiosa urgencia basada la exista una amenaza inmediata y grave para el orden público, la seguridad pública, la seguridad nacional o la salud pública; cuando puedan producirse perjuicios graves al funcionamiento de los servicios de seguridad pública, protección civil y de emergencias, otros servicios o redes de comunicaciones electrónicas o a otros proveedores o usuarios de redes o servicios de comunicaciones electrónicas.

Esta modificación que parecería en exceso rigurosa no lo es tanto si se analiza en contexto, ya que en su redacción original este artículo de la LGT en 2014 ya recogió este procedimiento y ahora solamente se ha procedido a añadir otro supuesto de aplicación relativo a la amenaza inmediata y grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, en plena consonancia con el objetivo final de toda el RDL, que es precisamente evitar los ataques contra el orden constitucional desde el ciberespacio y las redes de comunicaciones. Por tanto, no se introduce una restricción general nueva, sino que se amplía a un supuesto adicional la aplicación de un procedimiento que ya existe.

No obstante, y como corresponde en general a la regulación de cualquier tipo de actuación excepcional de los poderes públicos, en la aplicación de esta medida provisional se determinará el ámbito objetivo y temporal de la medida, sin que pueda exceder del plazo de un mes, limitando así el posible efecto temporal de esta medida restrictiva. Por ello, la resolución que adopte este mecanismo deberá motivar muy bien las razones de esa decisión, así como los límites de esta en cuanto a su extensión material y temporal.

Medidas en materia de seguridad de las redes y sistemas de información

Por último, el RDL adopta medidas en materia de seguridad de las redes y sistemas de información consistentes en la modificación del RDL 12/2018 sobre la seguridad de las redes y sistemas de información. Esta modificación afecta de lleno al modelo de gobernanza de la ciberseguridad en España que se reguló con la trasposición de la Directiva NIS. Se refuerza el papel que el CCN/CNI ejercerá en cuanto a la coordinación de la respuesta técnica de los equipos de respuesta a incidentes de seguridad informática (CSIRT) nacionales e internacionales.

Conclusiones

El RDL 14/2019, por su contenido y las circunstancias de su aprobación, es una norma de amplio calado que supone un antes y un después en cuanto a la utilización de la seguridad nacional como título competencial habilitante para la acción normativa del Estado. Representa una innovación legislativa para prevenir los intentos de quebrar el sistema constitucional utilizando las posibilidades que ofrece el ciberespacio para desestabilizar sistemas democráticos. Y aunque en todos los ordenamientos constitucionales de las democracias liberales existen mecanismos para la defensa de la Constitución, deben dotarse de instrumentos para hacer frente a las nuevas tecnologías que ponen en riesgo los sistemas constitucionales utilizando las libertades y derechos que precisamente ese régimen garantiza.

El texto de esta norma, convalidado por el Congreso de los Diputados, responde a la legitima finalidad para la que fue aprobada por el Consejo de Ministros y lo hace dentro del margen de atribución competencial que el Tribunal Constitucional ha ido reconociendo en el ámbito de las materias seguridad nacional y seguridad pública. Es un texto con un amplísimo margen de aplicabilidad, aunque es muy probable que algunos aspectos se modifiquen en su tramitación parlamentaria como proyecto de ley.

Con las peculiaridades que afectan a la situación política española actual, esta nueva norma se inscribe en una nueva tendencia que se está manifestando masivamente en los últimos años, y que se corresponde con los intentos reiterados de muchos Estados y de la propia UE de regular el ciberespacio por la trascendencia económica, política, geopolítica y social que la realidad digital tiene para la gobernación de cualquier país.

Vicente Moret Millás
Letrado de las Cortes Generales y Of Counsel de Andersen Tax & Legal


1 Modifica el artículo 8.1 de la Ley Orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana que no tiene el carácter de orgánico según establece la propia ley, en el sentido de afirmar su carácter único a la hora de ser por sí mismo suficiente para esa acreditación.

2 Se trata de una plataforma común para la identificación, autenticación y firma electrónica del ciudadano ante organismos de la Administración. En el caso de la Administración del Estado ese sistema se denomina Cl@ve y contempla la utilización de sistemas de identificación basados en claves concertadas y certificados electrónicos (incluyendo el DNIe).

3 A pesar de que la Ley 39/2015 establece en su artículo 24 que el sentido del silencio administrativo será positivo, lo cierto es que a continuación señala la posibilidad de excepción en los supuestos en los que una norma con rango de ley establezca lo contrario, como es el caso que nos ocupa.

4 La Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General define en su artículo 31 que “El censo electoral contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio”.

5 La inscripción sólo considera obligatorios el nombre, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, número de documento nacional de identidad o documento similar de extranjeros y los datos fiscales relacionados con tributos propios o cedidos.

]]>
<![CDATA[ La ciberseguridad en el sector energético ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari3-2020-ayerbe-la-ciberseguridad-en-el-sector-energetico 2020-01-14T04:10:36Z

Nuestra economía y sociedad dependen del sector energético y debemos asegurar su resiliencia ante incidentes de ciberseguridad.

]]>
Tema

Nuestra economía y sociedad dependen del sector energético y debemos asegurar su resiliencia ante incidentes de ciberseguridad.

Resumen

Las economías desarrolladas dependen para su funcionamiento de la energía en sus diferentes formas. Por este motivo, el objetivo de las infraestructuras energéticas es ofrecer un suministro de energía continuo e ininterrumpido, y esto sólo puede lograrse si la cadena energética, desde la generación al suministro, funciona apropiadamente y de forma segura.

La resiliencia es un reto para cualquier organización, pero, dadas las características del sector de la energía y su importante papel en nuestra economía y sociedad, es de vital importancia la resiliencia del ecosistema energético ante ciberataques.

Análisis

Cuando hablamos de la energía, estamos hablando de la electricidad, el gas y el petróleo, fundamentalmente, y, si hablamos de la distribución de energía, estamos hablando de infraestructuras que ofrecen unos servicios que posibilitan el normal funcionamiento de otras industrias y de la vida ciudadana. No tenemos más que pensar en las redes eléctricas inteligentes (smart grids), que proporcionan suministro eléctrico a infraestructuras pertenecientes a otros sectores, como el de la salud, el transporte, las telecomunicaciones o la banca, entre otros.

Una interrupción del suministro eléctrico puede dejarnos sin luz durante un determinado tiempo, con las consiguientes incomodidades, pero si se alarga la interrupción del servicio puede impactar en servicios ofrecidos por otros sectores. El efecto en cascada puede afectar no sólo a otros sectores, sino también a otras redes e incluso a otros países, dada la interconexión de las redes energéticas. En este efecto en cascada debe resaltarse la estrecha relación de interdependencia que existe entre las smart grids y las redes de telecomunicaciones, ya que, si las smart grids ofrecen a las redes la energía necesaria para su funcionamiento, las redes de telecomunicaciones son también necesarias para el buen funcionamiento de las smart grids, y esta relación será cada vez más dependiente a medida que la tecnología 5G vaya implantándose en el mundo industrial.

A la importancia del sector energético para nuestra economía y sociedad hay que añadir que el mundo de las utilities y de las redes eléctricas se está enfrentando a retos de gran calado, como la descarbonización mediante la reducción al máximo de los combustibles fósiles, la descentralización mediante tecnologías de control descentralizadas y la digitalización en toda la cadena de valor, desde la generación y la distribución hasta llegar al consumidor. La generación renovable y distribuida en baja tensión, la energía solar fotovoltaica, el almacenamiento y el vehículo eléctrico, conectados todos ellos en los puntos de consumo, son auténticas tendencias del sector. A esto hay que añadir el nuevo papel de los consumidores, que ahora no sólo pueden consumir energía, sino también producirla, lo que implica cambios en la relación con las compañías y en el modelo de negocio de las distribuidoras, convirtiéndolas en facilitadores de mercado que explotan la gran cantidad de información de la que disponen y ofrecen nuevos servicios relacionados de alto valor añadido1.

Merece especial atención la integración de los dispositivos inteligentes y la Internet de las Cosas (IoT), ya que el volumen de los dispositivos electrónicos que se integrarán o conectarán a las redes eléctricas inteligentes aumentará exponencialmente en los próximos años. Los vehículos eléctricos, que precisarán equipamiento específico que integrar en la infraestructura, como estaciones y puestos de recarga, y la generación eólica o la distribuida con paneles fotovoltaicos domésticos, entre otros, son algunos ejemplos. Y, ya que la conexión de dispositivos IoT aumentará los riesgos de las smart grids, debemos pensar en cómo considerar su seguridad desde el diseño para evitar ataques masivos desde dispositivos IoT provenientes, por ejemplo, de los sistemas de control de la humedad, el vapor y el aire acondicionado (HVAC) instalados en hogares y organizaciones.

Figura 1. La digitalización acelera la exposición a ciberriesgos
Figura 1. La digitalización acelera la exposición a ciberriesgos. Fuente: Nicolas Richet (CIO-ENTSO-E), “Cybersecurity & Energy in Europe ”, p. 3

Garantizar la resiliencia de las empresas del sector energético ante diferentes tipos de incidentes que puedan producirse, tanto de seguridad física como de ciberseguridad o una combinación de ambos, es fundamental. Las organizaciones de inteligencia estadounidenses incluyeron los ciberataques a su red eléctrica como una de las mayores amenazas a la seguridad nacional a principios del 20193, año en el que estadounidenses y rusos han cruzado acusaciones relacionadas con intentos de hackeo de sus redes eléctricas4, llegando a hablar de iniciar una ciberguerra5. Podríamos pensar que ya estamos en ese tipo de escenario si echamos un vistazo al histórico de ciberataques que se han venido produciendo en los últimos años en sistemas de control industrial del sector energético, según la Figura 2, de Deloitte.

Figura 2. Ciberataques en empresas energéticas
Figura 2. Ciberataques en empresas energéticas. Fuente: Steve Livingston y otros (2019), “Managing Cyber Risk in the electric Power Sector”. Deloitte Insights, 31/I/2019

¿Cuál es la situación en España?

Según un informe del Centro de Ciberseguridad Industrial (CCI) realizado en colaboración con Check Point, los sectores donde se conocen más tipos diferentes de incidentes son la electricidad, el gas y el petróleo (Figuras 3, 4 y 5)6. Por otro lado, un 41% de las organizaciones encuestadas piensan además que en el futuro un número importante de incidentes vendrán de dispositivos IoT comprometidos y, en menor medida, de los ataques multivector y del ransomware de operación.

Figura 3. Tipos de incidentes
Figura 3. Tipos de incidentes
Fuente: CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019.

 

Figura 4. Sistemas afectados por incidentes
Figura 4. Sistemas afectados por incidentes. CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019
Fuente: CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019.

Según dicho informe, casi un 30% de los profesionales encuestados consideran que una de las principales consecuencias de un incidente de ciberseguridad puede ser la pérdida de un servicio esencial, dado que las tecnologías industriales que operan los servicios esenciales no han incorporado requisitos de ciberseguridad, lo que las hace vulnerables a comportamientos no esperados.

Figura 5. Impacto de los incidentes
Figura 5. Impacto de los incidentes. CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019
Fuente: CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019.

¿Están preparadas las empresas del sector para un ciberataque?

El sector energético está expuesto a ciberataques de distinta índole, que van desde el malware a ataques basados en web o de aplicaciones web, ataques de denegación de servicio, patrones estándar de ataques a través de amenazas avanzadas persistentes (APT) o verse envueltos en una guerra híbrida y sufrir ataques patrocinados por Estados. Los ciberatacantes pueden perseguir objetivos como la obtención de dinero mediante su robo, el secuestro de datos o de servicios y la consiguiente petición de rescate, el robo de datos de los clientes, realizar algún tipo de daño a la imagen de la empresa, provocar interrupciones del negocio o del servicio y, en los casos más graves, la destrucción de la infraestructura o la pérdida de vidas humanas. Detrás de los ciberataques nos podemos encontrar con ataques oportunistas provenientes de activistas, script kiddies y cibercriminales deseosos de obtener dinero a través del secuestro o robo de datos y con ataques dirigidos provenientes de Estados nación, trabajadores descontentos o ciberterroristas. Digamos que las empresas del sector energético están expuestas a los ataques habituales de cualquier empresa industrial, a los que debemos añadir, en el caso de las empresas consideradas como infraestructuras esenciales, los posibles ataques nación o terroristas.

Para hacer frente a los ciberataques, estas empresas presentan problemas ligados a la cultura empresarial, dado que la preocupación principal del sector venía siendo la seguridad física de las infraestructuras y la disponibilidad de la red, y la ciberseguridad es un nuevo escenario de juego al que hay que adaptarse. Por otro lado, cuentan con sistemas de control industrial del que, en su mayoría, venían siendo propietarios y fueron diseñados e instalados sin tener en consideración la ciberseguridad y que han pasado de estar aislados a estar conectados. Lo mismo puede decirse de la gran cantidad de aplicaciones legadas instaladas. A esto hay que añadir que la continuidad de las operaciones industriales dificulta la actualización de los sistemas, además de obligar a pasar por nuevas certificaciones en ciertos casos. También hay aspectos organizativos, ya que es posible utilizar sistemas de diferentes empresas como puerta de entrada a los sistemas de control industrial por los canales de comunicación existentes entre diferentes entidades de la empresa.

A esto hay que añadir un confuso escenario legal y la carencia de una regulación europea común y un marco de certificación en ciberseguridad. Aunque se han definido algunos estándares de ciberseguridad para sistemas industriales y de potencia, se echa de menos una regulación unificada y un marco de certificación a nivel europeo para los operadores de red y los proveedores de tecnología que ayude a los operadores a saber qué deben pedir y a los fabricantes qué deben desarrollar. ENISA está trabajando en la definición de una regulación unificada para el sector eléctrico, pero esta debería ser más ágil para acelerar la necesaria armonización a nivel europeo. Además, las empresas del sector energético también se enfrentan a una falta de recursos financieros para abordar la ciberseguridad y una escasez de recursos humanos capacitados en ciberseguridad y, en el caso de las infraestructuras esenciales, pueden llegar a sufrir disputas territoriales.

En este complejo contexto, debemos pensar en los diferentes agentes de la cadena de valor del sector energético, ya que cada uno debe enfocarse hacia la ciberseguridad y privacidad por defecto y desde el diseño teniendo en cuenta sus especiales características y requisitos:

  • Operadores: mejorar la resiliencia de sus instalaciones para que no se produzca una interrupción del servicio o un accidente ante un ciberincidente. Utilizar estándares para la operación, gestión y mantenimiento. Formar a sus empleados en medidas higiénicas de ciberseguridad.
  • Proveedores de equipamiento: proporcionar sistemas hardware, software y empotrados seguros y, a poder ser, certificables. Establecer nuevos procedimientos para la actualización segura de sistemas (gestión del ciclo de vida de equipos seguros). Adaptar/asegurar los sistemas legados.
  • Otros proveedores de equipamiento, como los de vehículo eléctrico y estaciones de recarga o dispositivos IoT plug & play: proporcionar sistemas ciberseguros compatibles.
  • Compañías de ingeniería e integración: utilizar arquitecturas seguras y aplicar estándares.
  • Proveedores de soluciones de ciberseguridad: desarrollar tecnologías y soluciones para la detección temprana de ciberataques y anomalías teniendo en cuenta los requisitos de tiempo real de muchas partes de las instalaciones. Monitorizar y controlar el nivel de seguridad de la red.
  • Consultoras y empresas de servicios de ciberseguridad: apoyar en la aplicación e implantación de políticas y estándares.
  • Entidades de I+D: investigar en nuevas tecnologías como inteligencia artificial, machine learning, deep learning y criptografía avanzada para apoyar el desarrollo de nuevas soluciones para la prevención de ciberincidentes, la detección temprana, la gestión y respuesta ante incidentes y el desarrollo de equipamiento con ciberseguridad y privacidad por defecto y desde el diseño.
Figura 6. Fases para una hoja de ruta de la ciberseguridad
Figura 6. Fases para una hoja de ruta de la ciberseguridad. Fuente: Nicolas Richet (CIO-ENTSO-E), “Cybersecurity & Energy in Europe ”, p. 8.

Por otro lado, la infraestructura es solo una parte del sistema completo. Las personas siguen siendo el eslabón más débil en la cadena de la ciberseguridad. Esto hace que sea necesario concienciar a los empleados en medidas higiénicas de ciberseguridad, pero también a la gran cantidad de personal externo subcontratado que suele trabajar en esas instalaciones. Dada la creciente participación de los consumidores en los nuevos modelos de negocio, también se hace necesaria su formación en ciberseguridad.

El papel de los consumidores

La Organización de Consumidores Europeos (BEUC) en su informe “The Future of Energy Consumers”7 plantea que la relación entre los consumidores y la energía está cambiando drásticamente, ya que podrán elegir el momento de realizar el consumo de una forma más automatizada, participar activamente en el mercado vendiendo su energía y acceder a productos y servicios más sofisticados. Este cambio, en principio beneficioso para los consumidores, supone riesgos asociados con la protección de datos. Por este motivo, desde la organización se plantea la necesidad de seguir criterios de privacidad por defecto y desde el diseño, y que se fijen reglas para el acceso a los datos. También solicitan que todos los proveedores de energía y de servicios sean conformes a la Directiva NIS y que sean considerados por los Estados miembros como operadores de servicios esenciales con independencia de su tamaño.

Si tenemos en cuenta que los datos provenientes de contadores inteligentes, los puntos de recarga del vehículo eléctrico en el hogar u otros productos ligados al consumo en el hogar pueden proporcionar una gran cantidad de información acerca de las preferencias de uso y hábitos de sus usuarios, pudiendo ser utilizados de formar monopolística por algunas empresas de energía, desde BEUC sugieren que la gobernanza de los datos debe estar centrada en el consumidor para evitar la concentración de los datos en unas pocas manos. En cuanto a la utilización de la inteligencia artificial para modificar el modo en el que consumimos energía o en el que funciona el sistema energético, BEUC pide transparencia respecto al funcionamiento de los algoritmos y que las empresas que los utilizan puedan demostrar que han sido diseñados para cumplir con la legislación vigente.

El papel de la Unión Europea en el sector energético

Desde Europa se han planteado diferentes iniciativas relacionadas con el sector energético y que incluyen la ciberseguridad:

  • Cybersecurity Act, que ENISA materializará en diferentes certificaciones.
  • Directiva NIS en su Grupo de Cooperación con Estados Miembros (Work Stream 8 sobre Energía). En España la Directiva NIS ha sido completamente transpuesta en el Real Decreto Ley 12/2018.
  • Intercambio de información a nivel técnico en el grupo de trabajo sobre smart grids del European Energy-Information Sharing & Analysis Centre (EE-ISAC).
  • Regulación sobre la preparación para riesgos eléctricos.
  • Regulación sobre la seguridad del suministro de gas.
  • Acciones de concienciación y de movilización en colaboración con la Red Temática de Protección de Infraestructuras Críticas (TNCEIP) y la Infraestructura Europea de Gas (GIE), involucrada en la construcción de la infraestructura energética europea.
  • Recomendación de la Comisión Europea sobre la ciberseguridad en el sector energético.

Esta última plantea una serie de acciones para considerar las particularidades que presenta el sector de la energía, como los efectos en cascada, los requisitos de tiempo real, que plantean retos para las soluciones estándares de ciberseguridad, y la combinación de tecnología con dispositivos que fueron implementados y puestos en funcionamiento cuando no había requisitos de ciberseguridad o nuevos dispositivos de la IoT que tampoco han sido diseñados o instalados considerando la ciberseguridad, lo que implica retos en cuanto a la gestión del ciclo de vida de los productos e instalaciones. Debemos tener en cuenta que las soluciones de ciberseguridad que se implanten lo harán sobre una infraestructura antigua y geográficamente dispersa con miles de dispositivos legados en un contexto en el que la vida media de los productos se reducirá drásticamente y serán necesarias revisiones continuas de vulnerabilidades que afectarán a la fabricación, la actualización y los procesos de certificación.

Esta misma recomendación insta a los agentes relevantes, como operadores de la red de energía, proveedores tecnológicos y especialmente a los operadores de servicios esenciales, a que tomen las medidas apropiadas en relación con la ciberseguridad en el sector de la energía, recomendando estándares como el ISO/IEC 27001/27019, IEC62443, IEC62351 y ISO/IEC31000. Entre las acciones que considera, cabe mencionar:

Figura 7. Acciones recomendadas por la Comisión Europea
Figura 7. Acciones recomendadas por la Comisión Europea. Fuente: Nicolas Richet (CIO-ENTSO-E), “Cybersecurity & Energy in Europe”

Además de aplicar la recomendación, se está preparando la implementación de los Códigos de Red Europeos (CdR) para la electricidad en cooperación con la Asociación Europea de Transportistas y Operadores del Sistema (ENTSO-E), los distribuidores europeos de energía (EU DSO) y la Agencia para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (HACER), de acuerdo con la nueva regulación eléctrica publicada en mayo/junio. El art. 59(2) tiene un acto delegado que habla de “reglas específicas del sector para aspectos de ciberseguridad de los flujos de electricidad transfronterizos, incluyendo reglas sobre requisitos comunes mínimos, planificación, monitorización, reporte y gestión de crisis”.

A finales del 2019, ENISA ha organizado un taller para tratar de identificar las necesidades de certificados de ciberseguridad europeos para los productos, procesos y servicios de energía que sean válidos a través de toda la Unión Europea. Muchos aspectos deben tenerse en cuenta a la hora de definir el proceso de certificación para el sector de la energía, pero en cualquiera de los casos tendrá que ser un esquema ágil y que tenga en cuenta las necesidades de actualización de los dispositivos a lo largo de su ciclo de vida.

Conclusiones

El sector energético es fundamental en una economía y sociedad desarrolladas, por lo que debe asegurarse la resiliencia del ecosistema energético ante diferentes tipos de amenazas o accidentes de seguridad, entre los que se cuenta la ciberseguridad.

Al tratarse de un sector en profunda transformación con la digitalización, la IoT y el nuevo papel de los consumidores, es necesario asegurar el buen funcionamiento y la resiliencia de las infraestructuras existentes que puedan considerarse esenciales teniendo en cuenta los equipos y sistemas legados instalados y analizando cómo minimizar los riesgos asociados. Al mismo tiempo, las nuevas instalaciones y equipos que se desarrollen e instalen deberán hacerse bajo principios de ciberseguridad y privacidad desde el diseño y a lo largo de toda la cadena de suministro, así como de su ciclo de vida. En este sentido, es fundamental la definición y seguimiento de estándares claros y de un marco de certificación que aporte seguridad a usuarios, fabricantes y operadores.

Integrar la ciberseguridad y privacidad desde el diseño implica fomentar una cultura de ciberseguridad en las organizaciones, de forma que puedan definir y gestionar políticas de ciberseguridad, capacitar a las personas, adoptar ciclos de vida ciberseguros para el desarrollo de los equipos y pensar en las respuestas ante posibles incidentes. Ante el nuevo papel de los consumidores como generadores de energía, también debemos pensar en qué formación en ciberseguridad pueden llegar a necesitar.
No debemos olvidar considerar la ciberseguridad en las nuevas interrelaciones y dependencias que se irán estableciendo entre los diferentes servicios ligados a la utilización de nuevas tecnologías como la 5G, así como la aplicación responsable de la inteligencia artificial.

Ana I. Ayerbe
Directora del Área de Negocio TRUSTECH de Tecnalia
| @AnaAyerbe


1 Ángel Díaz Gallo (2017), “La digitalización afecta a toda la cadena de valor de la distribución de energía”. INN (Tecnalia), n.º 2, diciembre de 2017.

2 Presentación realizada en el Cybersecurity Day in the Energy Community en Viena (Austria), 11 de abril de 2019.

3 Danny Bradbury (2019), “Electricity Grid Hacking Makes US Top Threat List”, Info Security, 15/II/2019.

4 Andy Greenberg (2019), “The Highly Dangerous ‘Triton’ Hackers Have Probed the US Grid”. Wired, 14/VI/2019.

5 Ivan Nechepurenko (2019), “Kremlim Warns of Cyberwar After Report of U.S. Hacking into Russian Power Grid”. The New York Times, 17/VI/2019. 

6 CCI y Check Point Software Technologies, “Incidentes de Ciberseguridad Industrial en Servicios Esenciales de España”, mayo de 2019.

7 The European Consumer Organization, “The Future of Energy Consumers – Bright or Burdensome?”, 4 de octubre de 2019.

]]>
<![CDATA[ La economía mundial ante 2020 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari2-2020-steinberg-martinez-la-economia-mundial-ante-2020 2020-01-13T05:36:22Z

La economía mundial debería continuar creciendo en 2020. Y aunque la probabilidad de una recesión a lo largo del año es baja, existen factores de riesgo que podrían deteriorar dicho escenario.

]]>
Tema

La economía mundial debería continuar creciendo en 2020. Y aunque la probabilidad de una recesión a lo largo del año es baja, existen factores de riesgo que podrían deteriorar dicho escenario.

Resumen

La economía mundial debería continuar creciendo en 2020, siendo baja la probabilidad de una recesión gracias a la reducción de algunas de las más importantes incertidumbres del pasado año, tales como un Brexit caótico o una escalada en la guerra comercial entre EEUU y China.

No obstante, en un contexto en el que la disputa entre estos dos países por convertirse en la fuerza hegemónica mundial marcará las próximas décadas, persisten factores preocupantes: algunos vinculados a la política exterior del presidente Trump, como la creciente tensión con Irán, el probable incremento de los aranceles al sector del automóvil europeo o el deterioro de las instituciones multilaterales de gobernanza económica internacional. A estos se añaden otros, como son la deriva de las protestas en América Latina o la solidez de los partidos nativistas xenófobos de extrema derecha en Europa en un contexto de creciente desigualdad y profundo cambio tecnológico.

En cualquier caso, más allá de estos interrogantes, insistimos en que el escenario más plausible es el de mantenimiento de un crecimiento moderado.

Análisis

La economía mundial debería continuar creciendo en 2020 y la probabilidad de una recesión a lo largo del año es baja, tanto a nivel global como en las economías avanzadas o emergentes. De hecho, aunque la economía mundial se encuentra en una desaceleración desde hace varios años y esa tendencia general será difícil de revertir, se podría producir un pequeño repunte del crecimiento en la primera parte de 2020 por la aceleración de la actividad en algunos países y por la reducción de algunas de las incertidumbres con las que hemos convivido a lo largo de 2019. En particular, tanto un Brexit caótico como los peligros de nuevas escaladas en la guerra comercial entre EEUU y China, parecen cada vez menos probables. Además, la caída de la actividad industrial en algunos países avanzados parece no estar trasladándose al sector servicios.

Aun así, existen algunos factores que resultan preocupantes, y casi todos ellos se derivan de las peligrosas consecuencias de la errática e impredecible política exterior del presidente Trump. La creciente tensión entre EEUU e Irán , más allá de poder desembocar en un grave conflicto bélico (algo no descartable a día de hoy), podría elevar el precio del petróleo, con el consiguiente impacto negativo sobre el crecimiento global (y en particular español). Asimismo, la UE está expuesta tanto a un incremento de los aranceles por parte de EEUU al sector del automóvil (aranceles que la Administración Trump ha indicado que podrían llegar a lo largo del año y que también afectarían a países no europeos) como a la inestabilidad derivada de un posible adelanto electoral en Italia, que diera lugar a una victoria de la Lega de Mateo Salvini (algo poco probable a día de hoy), y generara alzas en las primas de riesgo en los países del sur de la eurozona. Por último, el deterioro y la pérdida de relevancia de las instituciones multilaterales de gobernanza económica internacional, en particular de la Organización Mundial del Comercio (OMC), continuará a lo largo del año, aumentando la incertidumbre y socavando el sistema de reglas que tan importante es para generar crecimiento económico y empleo.

Pero lo que debería centrar la atención de las políticas públicas es asegurar que el crecimiento económico en Europa, además de volver a ser más intenso, esté mejor distribuido. El aumento de la desigualdad y, sobre todo, la creciente percepción de que las elites cosmopolitas liberales y urbanas están capturando una parte desproporcionada de las rentas generadas por la globalización y el cambio tecnológico es un caldo de cultivo para los movimientos antisistema, antieuropeos y antiapertura. No hacerles frente es el mayor riesgo para la estabilidad y el crecimiento económico a largo plazo. Si hay frustración y ansiedad entre las clases medias de los países Occidentales en un entorno de crecimiento económico como el que venimos experimentando en los últimos cinco años, imagínense cómo sería el enfado si la economía creciera menos. Y el problema, además, es que los instrumentos monetarios y fiscales disponibles son cada vez más escasos: la política monetaria casi no tiene margen de maniobra y las reglas fiscales europeas, que necesitan una reforma, reducen a día de hoy las opciones para un impulso fiscal en casi todos los países. Tan sólo el Pacto Verde anunciado por la Comisión Europea parece abrir una ventana de oportunidad para que el sector público recupere el papel de liderazgo que se requiere si se pretende luchar contra el calentamiento global de forma decidida.

En definitiva, el escenario base para la economía mundial, europea y española para 2020 es favorable. Pero como muestran los movimientos de protesta en América Latina , el Brexit o el auge de los partidos nativistas xenófobos de extrema derecha en Europa, no es buena idea conformarse con una coyuntura macroeconómica saludable, sobre todo en situaciones de debilidad del contrato social y aumento de las incertidumbres geopolíticas.

A continuación revisaremos primeramente el desempeño previsto de la economía mundial en 2020, para posteriormente analizar los principales focos de riesgo que podrían alterar tal escenario, y por último finalizar con unas conclusiones.

Perspectivas moderadamente optimistas para la economía mundial

Tras un 2019 en el que la expansión de la economía global fue la más débil de la última década, el escenario base de las previsiones del Fondo Monetario Internacional (FMI) es que en 2020 el dinamismo repunte cuatro décimas porcentuales, permitiendo a la economía global volver a crecer por encima del 3% (véase la Figura 1). La mejora vendría impulsada tanto por un ligero ascenso de la inversión como por la recuperación del comercio internacional, que podría aumentar alrededor del 3% tras un escuálido crecimiento del 1,1% (el tercer peor dato del presente siglo) en 2019.

Figura 1. Tasa de crecimiento de la economía mundial
Figura 1. Tasa de crecimiento de la economía mundial. Fuente: Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la economía mundial, octubre de 2019.

Sin embargo, esta mejora del crecimiento global está generada, sobre todo, por la aceleración en algunas economías emergentes que lo pasaron especialmente mal el año pasado, como Argentina, Turquía, Arabia Saudí, México, Rusia o Brasil. Además, aunque tanto la India como otras economías asiáticas podrían aumentar su ya rápido crecimiento, China, que se encuentra en una desaceleración económica estructural desde hace ya varios años, podría crecer por primera vez en 40 años por debajo del 6%. El menor crecimiento chino, que además de ser lógico es saludable desde un punto de vista de equilibrios globales, no supone que el gigante asiático deje de ser una locomotora global (un 6% de crecimiento en China aporta hoy al PIB global mucho más que un 10% de crecimiento hace una década). El reto consiste en que las autoridades chinas sean capaces de hacer transitar su economía hacia un modelo de crecimiento menos basado en las exportaciones, la inversión y la industria y más apoyado en la demanda interna, el consumo y los servicios sin pasar por una crisis, algo cada vez más complicado en un contexto de enfrentamiento con EEUU.

En las economías avanzadas, el crecimiento continuará desacelerándose ligeramente, siguiendo la pauta de los últimos años. EEUU, en año electoral , seguirá creciendo por encima del 2%, y el presidente Trump, consciente de que un frenazo económico dificultaría su reelección, hará todo lo que esté en su mano para acelerarlo, y seguirá presionando a la Reserva Federal para que rebaje los tipos de interés y deprecie el dólar. Los países de la zona euro, el Reino Unido y Japón continuarán, en términos generales, con crecimientos débiles (en especial Alemania e Italia), destacando España como uno de los países grandes de la zona euro más dinámicos. En todo caso, para todos los países desarrollados, la baja inflación (a pesar de los estímulos monetarios), el reducido crecimiento de la productividad y la persistente desigualdad, resultan cada vez más preocupantes, sobre todo en un ambiente de rápido envejecimiento de la población que alimenta las tesis de “estancamiento secular” y reavivan los debates sobre el uso de la política fiscal en un ambiente de bajos tipos de interés que permitiría acometer inversiones públicas a un coste muy reducido.

Figura 2. Evolución de previsiones de crecimiento del FMI para 2020
Figura 2. Evolución de previsiones de crecimiento del FMI para 2020. Fuente: Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economía Mundial, abril de 2019 y octubre de 2019.
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economía Mundial, abril de 2019 y octubre de 2019.

En todo caso, y aunque la expansión económica que estamos viviendo sea una de las más largas (aunque no vigorosa) de la historia reciente de los países avanzados (sobre todo en EEUU), cabe señalar que este crecimiento no está generando desequilibrios importantes: el endeudamiento privado es bajo y la inflación está contenida. Como las expansiones no mueren de viejas, y aunque en algún momento llegará una recesión, no parece probable que ésta se vaya a producir este año. Además, cuando la temida recesión llegue, no debería ser tan intensa como la anterior (que en el caso europeo y español además fue doble). Aunque el precio de algunos activos podría estar inflado tras años de expansión monetaria, no parece haber síntomas de burbujas generalizadas, lo que lleva a pensar que la próxima recesión debería ser suave y corta y no ir acompañada de una crisis financiera como la anterior.

EEUU, China e Irán serán los tres epicentros de la incertidumbre económica mundial…

A lo largo de 2020 el principal foco de inestabilidad económica estará asociado al impacto de la política exterior estadounidense. Lo sustantivamente distinto de este año podría ser que la tensión con Irán (y sus ramificaciones en Oriente Medio) podría tomar el relevo a la tensión con China (y Corea del Norte). Un presidente Trump en campaña electoral y amenazado por el impeachment es todavía más imprevisible , por lo que no es descartable una escalada en el conflicto con Irán, que además de desencadenar algún tipo de contienda bélica y/o desestabilizar la región más compleja del planeta, se traduciría en una peligrosa escalada en el precio del petróleo que reduciría el crecimiento global y sería especialmente negativo para países muy dependientes del petróleo importado, como España.

Sin embargo, la rivalidad y la lógica de la confrontación económica y tecnológica entre EEUU y China, que es y será el elemento central de las relaciones internacionales del siglo XXI y que ha estado generando enorme incertidumbre durante los últimos años, podría suavizarse durante 2020 ya que una distensión transitoria podría resultar conveniente para ambas potencias. Esto supone que, en el campo de la confrontación comercial, tras dos años de escalada proteccionista en los que los aranceles estadounidenses a los productos chinos han subido en promedio del 3% al 20% (y los chinos a los productos estadounidenses del 8% al 20%), existe un acuerdo por el que ambas potencias se han comprometido a no elevarlos más. Aunque los aranceles existentes no se eliminarán y nadie sabe cuánto durará esta tregua, el acuerdo podría reducir la incertidumbre, que es lo que mayor impacto negativo sobre el crecimiento ha tenido durante los últimos años al frenar muchas decisiones de inversión.

En todo caso, Trump continuará con sus políticas proteccionistas. Por una parte, podría imponer aranceles sobre la importación de automóviles a lo largo del año apoyándose en la dudosa justificación de la protección de la seguridad nacional, lo que afectaría especialmente a los países de la zona euro, en particular a Alemania. El presidente ya ha indicado que, una vez alcanzada la tregua con China y aprobada la nueva versión del acuerdo de libre comercio con Canadá y México (el NAFTA 2.0, rebautizado como USMCA), se centrará en “reequilibrar la relación comercial con la UE”. Los aranceles que ya impuso a productos europeos como compensación por las ayudas públicas a Airbus a finales de 2019 dejaron claro que las amenazas de EEUU deben ser tomadas muy en serio. Por lo tanto, la UE debería asumir que la escalada de tensión irá a más y que las negociaciones entre la UE y EEUU para un limitado acuerdo de libre comercio que están en marcha no llegarán a buen puerto.

Por otra parte, y esto también es especialmente preocupante para la UE, EEUU continuará bloqueando el funcionamiento y la reforma de la OMC. Tras meses de negativa estadounidense a nominar jueces para el mecanismo de apelación del sistema de resolución de conflictos de la OMC, considerado como la joya de la corona de la institución, el pasado diciembre dicho mecanismo dejó de funcionar. Aunque la UE está trabajando en un sistema temporal paralelo, nada garantiza que este vaya a funcionar, por lo que podríamos encontrarnos ante el fin de la OMC tal y como la conocemos. Esto vendría a sumarse al boicot estadounidense a prácticamente todas las instituciones multilaterales supranacionales, dificultando la gobernanza de la globalización, dando alas al nacionalismo y erosionando el sistema de reglas y derecho internacional con el que tan cómodos se sienten los europeos.

Aunque el propio EEUU ha mostrado su preferencia por tener algún tipo de marco regulatorio internacional para el comercio más allá de los acuerdos bilaterales que está negociando, lo cierto es que es muy poco probable que se pueda llegar a una reforma global de la OMC (que incluya el funcionamiento de su mecanismo de apelación, pero también muchos otros temas) mientras Trump ocupe la Casa Blanca. De hecho, cada vez parece más claro que EEUU pretende volver al GATT, en el que no había ninguna autoridad supranacional capaz de restringir su autonomía en materia comercial y donde la única vía para la solución de diferencias era la negociación bilateral. De ser así, y sobre todo si Trump resulta reelegido, nos encontraríamos ante una progresiva erosión de las cadenas de producción globales (que a día de hoy se sustentan en acuerdos comerciales sólidos y creíbles), que además podría acelerarse si la tensión entre EEUU y China continúa en el ámbito tecnológico. Aunque no haya nuevos aranceles sobre productos chinos, es probable que EEUU continúe restringiendo la actuación de las empresas tecnológicas chinas (entre las que destaca Huawei) por motivos de la seguridad y con el control de la tecnología 5G de telón de fondo, y presionando a los países europeos para que hagan lo mismo.

Por último, habrá que prestar atención a fenómenos internos con potencial desestabilizador tanto en China como en EEUU. En el primero caso, la gestión política de la desaceleración económica estructural que enfrenta el país (que reduce la legitimidad del régimen), cómo hacer frente a la elevada deuda (por encima del 300% del PIB entre la pública y la privada) y, sobre todo, el impacto de las protestas ciudadanas en Hong Kong y la respuesta de Pekín. En el caso de EEUU, más allá del aumento de la polarización en un año electoral acompañado de un impeachment al presidente Trump que casi con toda seguridad no saldrá adelante, habrá que estar atento a un posible repunte de la inflación, que podría llevar a la Reserva Federal a subir los tipos de interés y reduciría el crecimiento.

… pero también habrá que estar atentos a lo que pueda pasar en el resto del mundo

En cualquier caso, aunque EEUU, China e Irán sean los tres epicentros de la incertidumbre económica mundial, no deben ignorarse otros potenciales focos de inestabilidad.

En Europa los principales nubarrones en el horizonte parecen ir despejándose. Alemania ha esquivado la recesión, la rotunda mayoría conservadora en las elecciones británicas de diciembre de 2019 nos conducirá, seguramente, a un Brexit ordenado, los eurocríticos de la Lega en Italia están fuera del gobierno italiano, y los partidos proeuropeos continuarán manteniendo el control de las instituciones comunitarias durante la próxima legislatura. Sin embargo, esta nueva realidad es frágil. En primer lugar, no se antoja fácil que la Unión y el Reino Unido puedan lograr un acuerdo definitivo antes de que concluya el período transitorio el 31 de diciembre 2020, lo que haría sobrevolar de nuevo la amenaza de fuertes restricciones comerciales entre ambas partes según se acercara dicha fecha. Asimismo, las encuestas no dejan de indicar un ascenso en la popularidad de Salvini y su partido, por lo que en el momento en el que se produzcan elecciones en el país transalpino es probable que vuelvan al gobierno en una posición de fuerza incluso mayor de la que gozaban anteriormente, lo que muy probablemente abocaría a la ruptura del diálogo con la Comisión en materia presupuestaria. En esta misma línea, el incremento de los diputados euroescepticos en el Parlamento Europeo junto a la solidez de algunos gobiernos del mismo cariz hacen prever serias dificultades a la hora de emprender las profundas reformas que la Unión necesita en los ámbitos económico y monetario, muy especialmente en lo relativo a la gobernanza del euro. Y todo ello en un contexto en el que la hostilidad con Rusia permanece latente y sin visos de remitir.

Al otro lado del planeta, la tensión también parecía rebajarse en Asia Oriental tras la visita de Donald Trump a Corea del Norte, la primera de un presidente estadounidense en el cargo. Pero el anuncio a comienzos de 2020 por parte de Kim Jong-un de la suspensión de la moratoria nuclear ante la falta de propuestas de EEUU, unido al abrupto deterioro de las relaciones entre Japón y Corea del Sur, han vuelto a elevar la incertidumbre en esta zona del continente asiático. En Oriente Medio, más allá de las tensiones generadas alrededor de Irán y su influencia en Irak y otros países de la región (siempre apoyados por Rusia), Turquía también podría ser sometida a sanciones de EEUU en caso de intensificar sus actuaciones en el Kurdistán sirio, si bien el peligro para la estabilidad de la zona podría no venir únicamente de disputas directas entre países. Así, la repetición de atentados y sabotajes como los acaecidos en 2019 en la estratégica instalación petrolífera saudí de Abqaiq o en el estrecho de Ormuz, donde transita en torno a un tercio del petróleo y el gas mundial transportado por vía marítima, también supondrían un duro golpe a la economía regional con implicaciones globales. Asimismo, buena parte de la atención en África se centrará en Argelia y en cómo el régimen intenta mantenerse tras la renuncia de Abdelaziz Bouteflika, en un contexto de continuas protestas y de deterioro económico.

Por último, en América Latina continuará la incertidumbre política vinculados a las protestas ciudadanas que proliferaron durante 2019 desde Ecuador a Chile, pasando por Colombia, Bolivia, Perú y, por supuesto, Venezuela. Aunque el origen de las mismas ha sido diverso, en todas puede apreciarse una desafección asociada tanto por el incremento de la desigualdad como por el deterioro institucional. Al margen de estas movilizaciones populares, también habrá que estar atentos a las primeras medidas de carácter económico que tome el nuevo gobierno argentino liderado por el peronista Alberto Fernández, que en principio parece que serán más moderadas de lo esperado y contribuirán a estabilizar la economía argentina y evitar el temido default. El rumbo que tome el gobierno argentino también será clave para ratificar el acuerdo comercial y político alcanzado entre Mercosur y la UE , que tan importante resulta para los intereses de España.

Conclusiones

Como hemos visto, los principales elementos de riesgo que se cernían sobre la economía mundial en 2019 parecen haberse disipado. Aunque el largo ciclo económico de crecimiento está mostrando algunos signos de agotamiento y alimentando una desaceleración económica a nivel global, especialmente en los países avanzados, nada indica que tengamos una recesión a la vuelta de la esquina.

No obstante, existen algunos elementos que podemos catalogar como de “incertidumbre radical”, que pueden llevarnos a cuestionar los modelos que utilizamos para anticipar el futuro próximo. Tienen que ver con cambios estructurales que todavía no sabemos cómo debemos interpretar, como el claro deterioro del orden liberal internacional basado en instituciones y reglas, el impacto del cambio tecnológico y el envejecimiento sobre el cada vez más debilitado “contrato social” en las democracias avanzadas, el creciente descontento social en muchas regiones del mundo que está erosionando el funcionamiento de la democracia liberal, la extraña y difícil de interpretar “nueva normalidad” de bajos tipos de interés y bajo crecimiento de la productividad, o las incertidumbres asociadas a la necesidad de cambiar de modelo para hacer frente al cambio climático. Y todo ello en un escenario de rivalidad económica y tecnológica entre EEUU y China que marcará el rumbo del siglo XXI.

Sin embargo, más allá de estos interrogantes, que nos acompañarán durante toda la década que comenzamos, el escenario base, el más plausible, es el de mantenimiento de un crecimiento moderado.

Federico Steinberg
Investigador principal, Real Instituto Elcano, y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @steinbergf

José Pablo Martínez
Ayudante de investigación, Real Instituto Elcano | @jpmromera

]]>
<![CDATA[ Estado y crimen: el mercado ilegal de la efedrina en Argentina (2003-2018) ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari122-2019-estado-y-crimen-mercado-ilegal-efedrina-en-argentina-2003-2018 2019-12-23T04:40:58Z

El contrabando de efedrina en Argentina entre 2003 y 2008 ilustra como pocos el amparo y complicidad estatal que requieren las organizaciones criminales complejas vinculadas a la comercialización de drogas ilegales u otras sustancias fuertemente reguladas.

]]>
Tema

El caso del contrabando de efedrina en Argentina entre 2003 y 2008 ilustra como pocos el amparo y complicidad estatal que requieren las organizaciones criminales complejas vinculadas a la comercialización de drogas ilegales u otras sustancias fuertemente reguladas.

Resumen

Entre los años 2003 y 2008 la industria farmacéutica argentina importó cantidades exorbitantes de efedrina, en volúmenes que excedían, miles de veces, las necesidades sanitarias de ese fármaco como descongestivo. En realidad, fue sólo un puñado de droguerías y laboratorios que se las amañó para importar esa droga con otro propósito comercial: su exportación clandestina a México como insumo para la fabricación de metanfetaminas, éxtasis y otras sustancias. Esta triangulación de efedrina importada “legalmente” de China y la India y su posterior contrabando a México involucró un negocio ilícito calculado entre los 300 y 500 millones de dólares.

En este negocio ilegal estuvieron involucrados laboratorios formales y clandestinos, empresarios e importadores y cárteles de droga mexicanos en uno de los mayores casos conocidos de narcotráfico en Argentina. En todas las esferas y niveles de este negocio es posible observar la activa participación de policías, agentes de inteligencia y funcionarios judiciales y políticos de todos los niveles.

La singularidad de tratarse de un mercado ilegal de una sustancia regulada que luego era desviada, como insumo, para la fabricación de drogas ilícitas permite examinar y ponderar algo que no suele ser nada sencillo en los estudios de mercados negros y organizaciones criminales: el volumen del mercado ilícito y la multiplicidad de sus actores. Es la historia de un negocio ilícito que no hubieran podido explotar organizaciones criminales complejas sin la regulación estatal –formal e informal– del negocio.

Análisis

(1) Génesis

(1.1) El triple crimen de General Rodríguez

El 13 de agosto de 2008 aparecían en un zanjón cercano a la ruta 24 del partido de General Rodríguez (provincia de Buenos Aires) los cuerpos de Sebastián Forza, Leopoldo Bina y Damián Ferrón. Los tres “empresarios” vinculados a la industria farmacéutica murieron de rodillas por el impacto de varios disparos efectuados a su tórax y cabeza a corta distancia. Habían sido ejecutados . Lo que inicialmente podría haber sido configurado como un delito más en la “zona caliente” del conurbano bonaerense, progresivamente derivaría hacia una cuestión mucho más compleja en la medida que se iban conociendo detalles del triple homicidio y los móviles detrás del mismo. Se trataba indudablemente de un crimen de características mafiosas perpetrado por una organización criminal compleja. ¿Cuál era el móvil y quiénes los ejecutores materiales e intelectuales del asesinato?

(1.2) Los autores materiales e intelectuales del triple crimen

La investigación criminal y judicial de este crimen derivaría en un juicio por el que serían encontrados culpables los hermanos Víctor y Marcelo Schillacci, y Cristián y Martín Lanatta. Los cuatro serían condenados a cadena perpetua por “privación de la libertad agravada en concurso real con homicidio agravado por ensañamiento, alevosía y por la participación de más de dos personas”. Martín Lanatta habría sido quién citó a las tres víctimas a una reunión en el centro comercial de Avellaneda, donde sólo habrían estado unos pocos minutos, trasladándose todo el grupo mediante engaño o amenaza al domicilio del propio Lanatta en Quilmes. En un descampado serían ulteriormente hostigados, torturados y ejecutados de una forma más propia de cárteles mexicanos que respecto a lo que suele observarse en los criminales vernáculos.

El Tribunal Oral en lo Criminal nº 2 del Departamento Judicial de Mercedes, que condenó a los Lanatta y a los Schillacci, consideró que el autor intelectual del triple homicidio fue Esteban Ibar Pérez Corradi , quién “se vio tan perturbado porque le estaban quitando el negocio, que anunció a los cuatro vientos que mandaría a matar a Forza, con quien además estaba enemistado porque éste no le había pagado lo que le debía, como consecuencia de la financiación que le hizo a su droguería… En este caso se ha corporizado en el deseo de desplazar de modo absoluto y definitivo a quienes se perfilaban, cada vez con más fuerza y mejor organización: Forza, Ferrón y Bina, como precipuos competidores en el negocio ilegal de importación, exportación, compra y venta de efedrina”. De acuerdo al tribunal, los tres empresarios asesinados habían procurado un contacto directo con el mexicano Jesús Martínez Espinosa, para venderle efedrina que éste precisaba para un laboratorio de drogas sintéticas que había montado en la localidad de Ingeniero Maschwitz, pudiendo prescindir de la intermediación de Pérez Corradi. Así también lo reconoció el propio Martínez Espinosa, quien manifestó que Forza le ofreció hacer negocios con una droguería que estaba bajo su control.

A partir de este crimen y sus inéditas circunstancias, lenta y progresivamente comenzarían a desentrañarse las características, derivaciones y alcance de un enorme negocio ilícito.

(2) El negocio de la efedrina

(2.1) La efedrina y la pseudoefedrina como insumos de drogas de síntesis

La efedrina es un alcaloide natural presente en varias especies vegetales. Tiene propiedades estimulantes del sistema nervioso central y destaca particularmente sus capacidades broncodilatadoras, siendo muy eficaz en el tratamiento de los síntomas de congestión asociados a la gripe o el resfriado. Por ello, se registra un uso milenario de este compuesto en la medicina tradicional de Oriente, particularmente en China , donde se la conoce como Ma Huang.

A partir de este alcaloide, modificando ligeramente su estructura molecular es posible obtener metanfetaminas y otras drogas de síntesis muy populares en sectores urbanos y de alta demanda, particularmente en fiestas electrónicas. Una vez obtenido el insumo clave –efedrina o pseudo efedrina– incluso un neófito o improvisado químico puede valerse de instrucciones presentes en sitios de Internet para “cocinar” algunas drogas de diseño .

La síntesis de efedrina o pseudoefedrina, por el contrario, no es materia sencilla. De manera que el proceso de producción de metanfetaminas, éxtasis y otras drogas requiere la provisión y derivación de este insumo clave producido en el circuito legal y regulado de la industria farmacéutica. Debe ser importado por circuitos aduaneros y comerciales formales y ulteriormente derivado ilegalmente por droguerías y laboratorios que, en vez de utilizarlo para fabricar medicamentos contra el resfriado o la gripe, lo empleen para fabricar drogas ilícitas o lo reexporten a organizaciones criminales que fabrican esas sustancias.

(2.2) Las particularidades del negocio

A partir de lo descrito en el punto anterior surge una singularidad de este negocio ilegal. El comercio de otras drogas ilícitas involucra una verticalidad ilegal en toda la cadena productiva. En el caso de la marihuana, la cocaína o la heroína se comienza en la producción agrícola ilegal de las plantas que producen las sustancias narcotizantes, y en el caso de las dos últimas la obtención y aislamiento de esos alcaloides presentes en las plantas de coca y amapola en complejos laboratorios clandestinos.

El contrabando de efedrina implica la derivación y comercialización ilegal de un insumo de la industria farmacéutica legal para su uso como insumo, ya no de descongestivos sino de drogas recreativas de diseño que –por supuesto– se venderán en un circuito ilegal. Si bien la comercialización de drogas ilegales en Argentina, América Latina y buena parte del mundo implica diferentes niveles de complicidad y “regulación” estatal, el caso de la efedrina requiere una relación más directa con los organismos regulatorios y de control y la explotación de vacíos jurídicos y/o la promoción de funcionarios “distraídos” y negligentes. En este caso se observa patentemente lo que Marcelo Sain describe como un “pacto de doble vía”: “por un lado, un pacto político-policial, que implicó la delegación del gobierno de la seguridad pública, por parte de sucesivas autoridades gubernamentales, a las cúpulas policiales. Por otro lado, un pacto policial-criminal concretado en el control de los delitos –en especial los de criminalidad compleja– que queda en manos de la policía, en cuanto regula y, a menudo, participa en la trama. Todo esto ha dado lugar a una institucionalidad estatal ilegal que ha adquirido un papel relevante en cierto control (irregular) del crimen y en la apropiación de una porción de los fondos generados por la actividad delictiva manipulada policialmente”.1 Como observaremos a continuación, incluso podríamos decir que en el caso del mercado ilegal de efedrina el componente “político” se encuentra hipertrofiado.

En efecto, el caso argentino que estamos examinando resulta paradigmático. Y algunas cifras resultan muy elocuentes . En 2003 Argentina importó 1.500 kg de efedrina, 2.599 kg en 2004, 3.925 kg en 2005, 6.100 kg en 2007 y 20.405 kg en 2008 (no hay ningún error en esta última cifra). Para ilustrar el volumen de la comercialización ilegal de este producto observemos –invertidamente– su utilización en el mercado de medicamentos: “entre 2000 y 2010, un famoso laboratorio utilizó sólo 423 kilos del precursor para producir unas 600.000 unidades de jarabe para la tos y en base a la declaración de varios testigos se llegó a la conclusión de que con un kilo de efedrina se pueden fabricar 20.000 pastillas de 50 miligramos”. Los volúmenes de importación reseñados implicaban según un estudio de la International Narcotics Control Board de las Naciones Unidas que Argentina declaraba necesitar para la elaboración de medicamentos 88 veces más efedrina o pseudoefedrina que Italia, 30 más que Chile, 7 más que Brasil y 5 más que EEUU.

Según el fallo que condenó a los Schillaci y los Lanatta la diferencia de rentabilidad de comercializar efedrina legal para resfríos o ilegal para fiestas electrónicas sería la siguiente: “utilizada legalmente para fabricar descongestivos o broncodilatadores, y cuyo valor en el mercado local oscilaba entre los 90 y 120 dólares. Sin embargo, en el mercado ilegal, donde el principal comprador era México, dicho precursor químico se utilizaba para la fabricación de drogas de diseño o sintéticas, como el éxtasis; los cárteles mexicanos, ya con el producto manufacturado lo destinaban esencialmente a los nacionales de su vecino país, EEUU, llegando a pagar hasta U$S10.000 el kilo, por lo que resultaba para sus tenedores un extraordinario negocio”. Ciento veinte dólares su valor en el mercado de medicamentos, 10.000 en el circuito ilegal. Un diferencial inconcebible. Si juntamos los volúmenes y rentabilidad examinados en los dos últimos párrafos, suponiendo que el 80% de la efedrina importada “caía” en el circuito ilegal estamos hablando entre 2003 y 2008 de un negocio de aproximadamente 300 millones de dólares. Tal vez esto explique por qué los funcionarios de la Secretaría de Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR), que debían observar y autorizar la importación de precursores químicos, fueran tan descuidados en no darse cuenta que los volúmenes de efedrina importada resultaban injustificables. O tal vez haya que pensar que fueron solícitos y diligentes por ese mismo motivo.

(3) Estado y narcotráfico

A esta altura quizá algún lector podrá suponer que todo el negocio ilícito descrito surgió de un hábil ardid de un grupo de contrabandistas, que descubrió un “agujero” reglamentario que les permitió importar una exorbitante cantidad de una sustancia médica controlada (efedrina), para después reexportarla clandestinamente a cárteles narcos mexicanos. No es así, la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) tenía la responsabilidad –precisamente– de controlar la importación de precursores químicos. En efecto, en 1989, la Ley 23.737 estableció en su artículo 44 que: “Las personas físicas o jurídicas que produzcan, fabriquen, preparen, elaboren, reenvasen, distribuyan, comercialicen por mayor o menor, almacenen, importen, exporten, transporten, transborden o realicen cualquier otro tipo de transacción, tanto nacional como internacional, con sustancias o productos químicos incluidos en el listado al que se refiere el párrafo anterior, deberán inscribirse en el Registro Nacional de Precursores Químicos”. A su vez, el Decreto 2300 del año 2002 delegó esa facultad y ese Registro en la SEDRONAR y como responsable fue designado Gabriel Abboud. Entre el año 2004 y el año 2008, cuando el control de las importaciones estuvo controlado por la SEDRONAR y al frente de la misma estaba José Granero, se importaron 47,6 toneladas de efedrina, de las cuales 41 fueron desviadas por personas procesadas o condenadas por maniobras de narcotráfico internacional. Análogamente, el primer año que la responsabilidad de control sobre la importación de efedrina fuera asignada a la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) ésta se redujo a solamente 24 kg.

En 2014 el ex secretario de Lucha contra el Narcotráfico, José Granero, el ex subsecretario técnico de Control de la SEDRONAR, Gabriel Yuseff Abboud y el director del Registro Nacional de Precursores Químicos, Julio De Orue, fueron procesados por la jueza Federal María Servini de Cubría por el “delito de haber introducido al país materias primas destinadas a la fabricación de estupefacientes, habiendo efectuado una presentación correcta ante la aduana y alterando posteriormente su destino de uso”. Según la jueza, el accionar de los funcionarios “no fue casual, ni un descuido. La real y única problemática es una operación de narcotráfico internacional”, en el marco de un negocio ilegal que según la magistrada “rondaría entre los 123.916.000 y los 491.666.000 dólares estadounidenses”.

El juicio y eventual condena a los funcionarios sospechados se dilató enormemente en relación a otros expedientes vinculados con este caso. Múltiples recursos y la excusación de la jueza Servini de Cubría, quién se consideró hostigada por uno de los acusados (véase el apartado 2.5), demoraron la elevación del expediente a juicio oral. La causa recayó en manos del juez Sergio Torres quien, rechazando múltiples pedidos de nulidad, la elevaría a juicio oral en junio de 2017. Sin embargo, como es habitual, los recursos continuaron presentándose en los estamentos judiciales superiores y demorando la elevación a juicio oral de la causa. Finalmente, en octubre de 2018, el máximo tribunal de alzada en materia penal, la Cámara de Casación, confirmó el envío a juicio oral del expediente, el cuál debería efectivizarse en algún momento de 2019 o 2020.

Puede apreciarse a simple vista el inmenso negocio ilegal que se montó a partir del uso dual de un descongestivo como precursor de drogas de síntesis. Hemos revisado las singularidades de este mercado ilegal, todos los estamentos de la cadena productiva y de comercialización del mismo y algunos aspectos característicos de este tipo de mercados. Particular mención merece en este sentido el llamado “triple crimen”, forma típica de resolución de disputas comerciales en aquellos mercados que no pueden acceder al sistema de resolución de pleitos establecido por el Código Civil y Comercial. Pero si el episodio es típico por qué hablar entonces de particular mención. La causa es la trascendencia mediática de este triple homicidio –poco usual todavía en Argentina, afortunadamente– que empezó a desarmar la madeja del contrabando ilegal de efedrina en Argentina entre los años 2003 y 2008, abriéndose, a partir de ahí, más de tres decenas de causas conexas.

Sin embargo, el presente trabajo pretende encender alarmas sobre uno de los aspectos más deletéreos del narcotráfico: la degradación institucional a través de la cooptación de funcionarios de diversa índole cuando no, directamente, agencias públicas enteras. En este sentido el caso es paradigmático en relación al nivel de penetración y de capacidad de degradación de este tipo de organizaciones, o para ponerlo en términos más generales, del mercado negro de drogas ilícitas.

Los nexos de los autores materiales e intelectuales del triple crimen son múltiples con policías provinciales, federales, agentes penitenciarios, servicios de inteligencia; y políticos municipales, provinciales y nacionales; jueces y fiscales. El caso efedrina corta transversalmente todos los estamentos de estatalidad. En todos ellos hubo fallos, pero sobre todo, complicidad.

Conclusiones

Se puede decir que el triple crimen de General Rodríguez derivó en decenas de causas asociadas todas ellas al contrabando de efedrina para la fabricación de metanfetaminas. Conforme fueron avanzando las investigaciones de este caso se fue comprobando que otras causas que se sucedieron tenían vinculación con este negocio. Curiosamente la línea cronológica no sólo va hacia delante, sino que casos anteriores al triple crimen como el del laboratorio en Ingeniero Maschwitz o el doble crimen de Unicenter,2 ulteriormente se comprobaría que tendrían vinculación con toda esta madeja. ¿Qué conclusiones se pueden sacar de algo tan vasto y que tiene varias e importantes facetas aun en pleno desarrollo?

En primer lugar, la comprobación de la transnacionalización de la elaboración y comercialización de drogas ilegales a nivel planetario, la sofisticación de las empresas criminales vinculadas y el particular papel de la República Argentina en esta trama. Tradicionalmente Argentina ha sido ubicada por informes de organismos multilaterales y de otros Estados (UNDOC y el Departamento de Estado de EEUU , entre otros) como un mercado de consumo de marginal importancia (dado el escaso tamaño del mercado de consumo argentino en general); como un país de escasa producción de drogas; y un relativamente importante hub de distribución de sustancias psicoactivas hacia el resto del mundo. Principalmente cocaína a nivel planetario y, en menor medida, marihuana y otras sustancias hacia otros países de la región. Mención particular, claro está, merece el papel de Argentina en la división internacional de la producción de drogas de síntesis en el marco de la transnacionalización de la cadena logística y productiva.

El caso de la efedrina desnuda una fenomenología más compleja de la que estábamos acostumbrados. En primer lugar, a diferencia de lo que vemos, por caso, en el mercado de la cocaína o la marihuana, donde hay países productores, otros países de tránsito y finalmente mercados de consumo; la elaboración y comercialización de drogas de síntesis muestra una mecánica similar a la que operan empresas transnacionales en mercados legales. Concretamente, como ocurre, por citar un conocido ejemplo, con la empresa Apple en la elaboración de teléfonos celulares, observamos en el negocio de la efedrina una “oficina central” en una ubicación determinada desde donde se toman las decisiones estratégicas (producción, logística y marketing) y diversas localizaciones donde se obtienen insumos necesarios para la producción de la mercancía y diversos canales logísticos para su distribución y comercialización en los grandes centros de consumo. No encuentro ejemplo más elocuente que semeje la operación de una empresa criminal ocupada en el mercado de drogas ilícitas al de empresas transnacionales que operan en mercados legales como en el de las drogas de síntesis, y en particular, el de la efedrina.

Las crónicas periodísticas y judiciales referenciadas en el trabajo mencionan a dos grandes cárteles mexicanos vinculados con este negocio y con esta historia: Sinaloa y del Golfo. Desde allí partirían los lineamientos corporativos en relación con la comercialización de un producto, en este caso metanfetaminas. La pregunta de ¿cómo entra Argentina en esta historia si se considera la lejanía con el centro principal de decisiones y distribución (México) y respecto al principal mercado de consumo (EEUU) luce completamente atinada? La triangulación vía Argentina no parece tener ninguna racionalidad logística. Difícilmente se pueda encontrar país más austral y alejado en el planeta Tierra para el circuito de elaboración, distribución y venta de estas sustancias. Por lo tanto, sí, el primer gran interrogante es por qué Argentina.

Observamos dos grandes razones. La primera de ellas más bien de carácter estructural, vinculada al nivel de desarrollo industrial y particularmente de la industria farmacéutica en la República Argentina. Un informe de 2017 del Ministerio de Hacienda de la Nación señalaba en este sentido: “En 2017 esta industria representó el 3,8% del VAB industrial, el 1,7% de las exportaciones totales y concentró el 3,4% del empleo industrial registrado en el sector privado. El mercado farmacéutico argentino es abastecido por 230 laboratorios (se estima que los laboratorios activos en forma regular y permanente son aproximadamente 210 compañías). El sector de fabricación de medicamentos cuenta con aproximadamente 190 plantas industriales instaladas en el país, de las cuales 160 son empresas de capitales nacionales. Existen alrededor de 40 laboratorios púbicos que producen medicamentos. En el año 2016 se estimaron alrededor de 449 empresas activas del sector privado en la industria farmacéutica (OEDE, 2018). Cerca del 40% de los locales de empresas del sector (incluyendo sucursales) están ubicados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y en el Gran Buenos Aires (GBA), siguiendo en importancia, con una participación menor, resto de Buenos Aires (9,0%), Santa Fe (7,9%) y Córdoba (7,2%)”. No resulta sorprendente que las organizaciones criminales encontraran allí la estructura productiva y logística –y los vacíos legales– que posibilitara importar esta sustancia regulada desde los grandes mercados productores (China y la India), y “esconderla” en los vericuetos o subterfugios del mercado legal o regulado de estas drogas a través de una miríada de droguerías y farmacias. Finalmente, su contrabando y trasiego a los grandes centros de producción corría por los canales y metodologías usuales para otro tipo de narcóticos: camuflada de las más diversas formas.

En segundo término, no hay estructura normativa o productiva que pudiera pasar por alto distraídamente los exorbitantes volúmenes de efedrina que estaban siendo importados y que excedían miles de veces las necesidades de los resfríos anuales del país (principal utilización medicinal de la efedrina). Es decir, las organizaciones criminales encontraron en Argentina una estructura estatal y paraestatal que fue cómplice de esta actividad delictiva, convirtiendo, como hemos visto, a funcionarios policiales, judiciales, de inteligencia y políticos en verdaderos socios y colaboradores de estas actividades.

De modo que, probablemente, la combinación de estos dos factores transformó a la Argentina en un lugar elegible y apropiado en el mercado transnacional de drogas de síntesis a pesar de su lejanía tanto con el principal centro de producción (México), como de consumo (EEUU).

Sin la complicidad del Estado este negocio no hubiera podido prosperar en el lustro que funcionó, y durante el cual grandes organizaciones criminales hicieron ingentes ganancias. ¿Se hubiera podido evitar? La penetración del crimen organizado en la estructura estatal parece ser la norma y no la excepción, y cuanto más grande es el volumen del negocio y más grande la organización criminal, mayores son sus capacidades de cooptar complicidades en diversos organismos públicos. Aquí se ve patentemente la penetración en las organizaciones policiales, en los servicios de inteligencia y en los organismos políticos de aplicación. Es cierto que ha sido el Poder Judicial el que ha investigado y condenado las actividades ilícitas descritas en este trabajo. Con demoras, de manera desarticulada (decenas de causas por separado) y ciertamente sin contar con el contrafactual respecto a si lo que se ha descubierto y conjurado es realmente la estructura central del negocio, o si por el contrario sólo la punta del iceberg. Pero hay que decir que a priori el accionar judicial, con todas las faltas y defectos señalados, puede funcionar al menos, parcialmente quizá, como un anticuerpo o disuasivo de cara a futuros emprendimientos criminales de similares características.

Es importante resaltar que no fue el accionar policial o judicial el que en última instancia terminó con el negocio ilegal de efedrina examinado en este trabajo. Esto sucedió a partir de una serie de modificaciones normativas que mejoraron los controles y dificultaron enormemente las formas de triangulación ilegal o “paralegal” que se observaron en este mercado. Una vez más, como demuestran dos casos muy emblemáticos como los del alcohol y el tabaco (nicotina), no ha sido la guerra, la persecución y el prohibicionismo las que procuraron soluciones o minimizaron daños, sino la “regulación modulada” de las sustancias. Esto es, formas de regulación pública de los mercados de diferentes sustancias que permitan minimizar los daños que genera la producción, distribución y comercialización de estas en los mercados ilegales. Este encuadre paradigmático permite atender, en un marco estratégico y estructural, los efectos más deletéreos del narcotráfico, principalmente la violencia y la corrupción de agencias estatales, a la vez que se tiene más información y control para diseñar políticas públicas que atiendan la situación de aquellos que pueden tener un comportamiento problemático con esas sustancias. Como señalara el histórico militar y estratega chino Sun Tzu, “el supremo arte de la guerra es someter al enemigo sin luchar”.

Dr. Juan Estanislao López Chorne
Universidad Nacional de Quilmes (Argentina)


1 Marcelo Sain (2017), Por qué preferimos no ver la inseguridad (aunque digamos lo contrario), Siglo XXI Editora Iberoamericana.

2 En julio de 2008 tres ciudadanos colombianos fueron atacados en el estacionamiento del centro comercial Unicenter por una persona que descargó 11 balas de calibre 40, matando a dos ellos y pudiendo escapar ileso el tercero. Entrecruzamientos telefónicos y otra evidencia sugiere un fuerte vínculo entre este episodio y el contrabando de efedrina. Véase https://www.clarin.com/policiales/triple-crimen-vinculos-ataque-unicenter_0_BkVgY5FATtg.html.

]]>