Análisis del Real Instituto Elcano (ARI) Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Tropas rusas en la frontera ucraniana: ¿intimidación táctica o inminente ofensiva militar? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari45-2021-milosevich-tropas-rusas-en-frontera-ucraniana-intimidacion-tactica-o-inminente-ofensiva-militar 2021-04-09T11:40:40Z

¿Qué causas y consecuencias tiene y puede tener la creciente presencia de tropas rusas en la frontera con Ucrania?

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Tema

¿Qué causas y consecuencias tiene y puede tener la creciente presencia de tropas rusas en la frontera con Ucrania?

Resumen

El reciente incremento de fuerzas militares rusas en la frontera oriental de Ucrania, que recuerda mucho a los movimientos del ejército ruso en 2014 tras la anexión de Crimea y el comienzo de la guerra en Donbás, ha causado preocupación en Ucrania y en la UE, EEUU y la OTAN sobre las intenciones del Kremlin. A pesar de que algunos analistas predicen una guerra inminente con regularidad milimétrica,1 aquí sostenemos, analizando los objetivos de la seguridad y de los intereses nacionales de Rusia y teniendo en cuenta los anteriores comportamientos de Moscú, que el Kremlin no planea una invasión, y que se trata de una intimidación táctica, una mera demostración de fuerza y provocación en conjunto a Ucrania, a la UE, a EEUU y a la OTAN, así como un gesto doméstico con la vista puesta en las elecciones generales del próximo septiembre. Por ahora se trata más de una escalada retórica que de una escalada militar, algo muy habitual en las relaciones entre Rusia y Ucrania desde 2014, aunque, obviamente, ello no excluye la posibilidad de que se produzca algún incidente mayor.

Análisis

Introducción: los hechos

En marzo de este año se han cumplido el sexto aniversario de la anexión de Crimea y del comienzo de la guerra de Donbás y el quinto de los Acuerdos de Minsk II2 cuyo principal objetivo fue consolidar el alto el fuego entre las Fuerzas Armadas de Ucrania y los rebeldes pro-rusos. No es un secreto que ninguna de las dos partes ha cumplido dichos acuerdos y que la tregua nunca ha sido del todo pacífica.

A finales de marzo, el Kremlin ha ordenado una reagrupación de varios regimientos a lo largo de la frontera oriental de Ucrania y ha dado comienzo a unas maniobras militares, no anunciadas previamente, a menos de 70 kilómetros de la frontera ucraniana. Estos movimientos recuerdan mucho a la situación que se produjo en el mismo lugar a raíz de la anexión de Crimea en 2014, cuando el Kremlin trasladó allí varios regimientos como “guardia fronteriza”.

La justificación posterior de las maniobras militares, a cargo del comandante del Distrito Militar Sur, Aleksandr Dvornikov, no explica del todo los movimientos concretos, que ha definido como “inspecciones y ejercicios rápidos”. Pero estas rutinas no encajan en el calendario previsto para ellas.3 Además, los hechos sobre el terreno son alarmantes. Aunque circulan cifras mucho más altas, quizá 20.000 soldados rusos, incluida artillería pesada, se han desplazado cerca y a lo largo de la frontera con Ucrania y en Crimea. Además, la 56 Brigada de Asalto Aéreo está siendo trasladada desde Kamyshin, en la región de Volgogrado, a Teodosia, en Crimea.

A medida que el equipo militar y las tropas rusas se acercaban a Ucrania, los medios de comunicación pro-Kremlin reciclaban un refrito de sus mayores éxitos de desinformación, presentando a Ucrania como un agresor implacable (¡que ataca su propio territorio!) y como una desventurada marioneta de EEUU, empujada por su nacionalismo agresivo a un inminente genocidio de los rusos en Donbás, y afirmando de ella que ni siquiera es un Estado.4

Por muy incendiarias que parezcan estas rachas de desinformación, son también increíblemente repetitivas. A comienzos de abril, los medios de comunicación pro-Kremlin volvieron a acusar falsamente a Kiev de violar los Acuerdos de Minsk, al igual que lo habían hecho ya en 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020. También perpetuaron un mito de la “Ucrania abandonada” por Occidente, como en 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020.5 Las afirmaciones de que EEUU ha estado empujando a Ucrania a una confrontación con Rusia y a la “guerra civil” conocieron nuevas versiones esta vez, pero siguiendo un patrón bien establecido, que se ha visto muchas veces desde 2014.

Varios medios de comunicación se hicieron eco de la preocupación” del Kremlin por si Kiev pudiera provocar una escalada militar en la región.6

La muerte de cuatro soldados ucranianos –con otros dos gravemente heridos– el pasado 30 de marzo se suma a las más de 14.000 víctimas de esta guerra. Las palabras del portavoz del Kremlin, Dmitri Peskov –“nadie debe preocuparse por el movimiento de las tropas rusas ya que Rusia tiene derecho a mover sus tropas como le plazca”–7 han tenido un efecto opuesto al expresado: han hecho saltar todo tipo de alarmas, y los analistas militares y políticos intentan descifrar cuáles serían las verdaderas intenciones del Kremlin.

¿Una intimidación táctica o una inminente ofensiva militar?

En el caso de Ucrania, Rusia ha demostrado ser una potencia poco fiable (no cumple los acuerdos suscritos) pero muy previsible a la hora de perseguir sus principales objetivos en el país vecino. Es decir, hacer todo lo posible por convertir a Ucrania en un país fallido, mantener como su zona de influencia la región ocupada por los rebeldes pro-rusos en Donbás y consolidar la anexión de Crimea para obtener el final deseado, que es alejar a Ucrania de la UE y la OTAN. Para cumplir este objetivo, Rusia tiene varias herramientas a su disposición: la desinformación como instrumento de las operaciones especiales de la influencia política, el chantaje económico (con un ejemplo como el desvío del tránsito del gas ruso del territorio ucraniano al gasoducto Nord Stream 2, que une directamente a Rusia con Alemania), la intimidación y coacción militar en la frontera con Ucrania y el uso directo de la fuerza militar a través de sus proxies, los rebeldes pro-rusos en Donbás. El Kremlin no necesita invadir Ucrania, sólo que se cumplan los Acuerdos de Minsk II, que le son muy favorables, porque garantizan su influencia en Ucrania. Por tanto, el Kremlin no está preparando una ofensiva para invadir Ucrania, sino repitiendo lo que ha hecho hasta ahora pero con algo más de presión: intimidación táctica, demostración de fuerza y provocación a Ucrania, y de paso a la UE, a EEUU y a la OTAN, sin olvidarse de su propio publico doméstico.

Otro de los argumentos que descartan una posible invasión inminente es que los movimientos de regimientos se están realizando de manera decididamente visible. En otras palabras, están destinados a ser vistos y son poco indicativos de la preparación de una invasión (la invasión de Crimea sorprendió a todos porque fue una operación encubierta). El ejército ruso podría estar haciendo mucho más por ocultar los preparativos o los movimientos de tropas si este fuera su objetivo. Tampoco parece que los regimientos tengan un tamaño acorde con una operación militar importante, aunque el panorama actual es incompleto, ya que algunas unidades rusas todavía están en movimiento mientras que otras ya están en posición.8 Lo más probable es que el objetivo del actual movimiento de las tropas sea reforzar las capacidades operativas de los regimientos que están estacionados permanentemente desde la anexión de Crimea, y cuyo principal papel consiste en servir de apoyo en retaguardia a los rebeldes pro-rusos de Donbás.9 La hipótesis de qué Rusia podría realizar una inminente invasión de Ucrania no cuenta con una sólida argumentación a su favor.10

Casi todos los años se ha planteado la teoría de que Rusia tiene la intención de invadir el Óblast (“región”) de Jerson, en Ucrania, impulsada a ello por la crisis del agua en Crimea. La causa principal es el cierre del acueducto que pasa por Kiev desde el Dnieper. Esta tesis tiene un atractivo superficial, pero la operación requeriría una fuerza considerable para desplegar y ocupar Jerson. Es poco probable que Rusia se arriesgue a nuevas sanciones internacionales por el suministro de agua, ya que hay otras regiones en Crimea que sufren una escasez que no se solucionaría con esta hipotética invasión.11

¿Por qué Rusia eleva el nivel de la intimidación y provocación de Ucrania?

Los cambios abiertos en la postura y disposición militar son de naturaleza coercitiva y representan la respuesta a las últimas decisiones del gobierno de Volodimir Zelensky. Las tensiones entre Rusia y Ucrania comenzaron a aumentar al comienzo de este año por la creciente frustración de Kiev con la intransigencia de Moscú en las conversaciones de Donbás, que han coincidido con el debilitamiento interno del gobierno Zelensky. Al carecer de experiencia política y diplomática previa, Zelensky esperaba que su buena voluntad y franqueza fueran suficientes para resolver el sangriento conflicto en Donbás. Sus triunfos electorales sin precedentes en 2019 se basaron en gran medida en su promesa de llevar la paz a Ucrania.12 Pero en realidad, aparte del intercambio de prisioneros y del mantenimiento de los canales de comunicación entre altos funcionarios de los dos países, el Kremlin no ha accedido (ni lo hará) a las propuestas ucranianas de modificar los Acuerdos de Minsk II.13

Zelensky, presionado por los nacionalistas y por la decepción del estancamiento en las negociaciones de Donbás, ha tomado otras medidas para enfrentarse a Rusia, con el principal objetivo de atraerse el apoyo de Occidente: en febrero cerró varios medios de comunicación pro-rusos e impuso sanciones al notorio oligarca Viktor Medvedchuk, que se cree que es amigo personal del presidente ruso Vladimir Putin. La medida permitió a Zelensky flanquear a la oposición nacionalista en casa y optar a desempeñar un papel en la contención de Rusia en el exterior. Su siguiente paso era distanciarse de los oligarcas ucranianos, prometiendo reformas contra la corrupción. Su gobierno creó la plataforma de Crimea”, cuyo principal objetivo es mantener la atención internacional sobre el destino de la península, y que la anexión rusa no sea aceptada internacionalmente como un hecho consumado. En varios de sus discursos ha subrayado el deseo de Ucrania de convertirse en país miembro de la OTAN.

Zelensky ha conseguido llamar la atención de un Occidente cada vez más preocupado por la actitud rusa: el presidente Joe Biden le ha llamado para ofrecerle un “apoyo inquebrantable a Ucrania” y el complejo militar estadounidense elevó el nivel de alerta en el Comando Europeo (EUCOM). Mientras tanto, el jefe del Estado Mayor Conjunto de EEUU, el general Mark Milley, llamó a su homólogo ruso, el general Valery Gerasimov, para pedirle explicaciones por los movimientos de tropas rusas.14

El mensaje de Rusia frente a estas iniciativas del gobierno de Zelensky y al despliegue del apoyo Occidental es claro: el conflicto de Donbás no se puede “congelar” sin concesiones o compromisos políticos significativos. El Kremlin no está dispuesto a cambiar los Acuerdos de Minsk II que suponen, a su juicio, el reconocimiento tácito de las conquistas territoriales de los rebeldes pro-rusos y de la coacción de Moscú a Kiev, y sugiere que está dispuesto a una escalada militar para impedir cualquier intento, por parte de Kiev, de recuperar su integridad territorial. Respecto a Occidente, el Kremlin está tomando el pulso a la Administración Biden, para ver hasta qué punto está dispuesta a convertir sus promesas verbales en hechos reales, y recordarle que en la frontera con las exrepúblicas soviéticas, incluidos los países miembros de la OTAN, Rusia cuenta con una superioridad militar convencional, lo que no representa poca disuasión si se une a su condición de potencia nuclear.

Además de estos claros mensajes del Kremlin a Kiev, Bruselas y Washington, hay otro a su propia población. El próximo septiembre se celebrarán las elecciones generales y la victoria por mayoría absoluta del partido de Putin, Rusia Unida, todavía no está aún garantizada. Lo que observó el diplomático estadounidense George Kennan en 1946, en un largo telegrama –“la parte principal de la estructura del poder soviético está comprometida en la perfección de la dictadura y en el mantenimiento del concepto de una Rusia sitiada, con el enemigo amenazando a sus puertas”–15 es aplicable al actual régimen ruso. Putin quiere conservar el putinismo y una escalada política y militar bien calibrada y limitada podría alimentar el mito de una Rusia sitiada que necesita defenderse de los enemigos externos (que serían en el presente los mismos que hace más de 70 años: Occidente y la OTAN).

Conclusiones

Tanto Ucrania como Rusia carecen de interés en entrar en guerra. Desde el punto de vista de Ucrania, una ofensiva en Donbás probablemente le daría a Rusia un pretexto para intervenir en la región: los funcionarios rusos han declarado repetidamente la disposición de su gobierno a proteger las autoproclamadas repúblicas rusas en el exterior. Las pérdidas consiguientes arruinarían el ya limitado apoyo público a Zelensky, mientras que la pronta asistencia a Ucrania por parte de Occidente no está garantizada en manera alguna.16 Para Rusia, los beneficios de ir a la guerra con Ucrania también son dudosos. Una invasión de Ucrania en el período electoral podría parecer rentable teniendo en cuenta el incremento de la popularidad de Putin después de la invasión de Crimea.17 Sin embargo, desde 2019 cada vez menos rusos apoyan las aventuras en la política exterior del Kremlin. Actualmente, la popularidad de Putin ronda un 65%, pero las generaciones más jóvenes rechazan su aventurerismo en política exterior18 y su estilo de gobernanza. Además, una nueva guerra en Ucrania traería consigo más sanciones económicas de Occidente.

La intimidación militar y la demostración de fuerza son mejores instrumentos para lograr el propósito del Kremlin que una invasión militar en Ucrania, pues se trataría de disuadir tanto a Ucrania como a Occidente de cualquier operación militar dirigida a restaurar la integridad territorial ucraniana. Cuanta más evidencia tenga Moscú del apoyo verbal de la UE y EEUU a Ucrania, mayores dudas tendrá sobre la voluntad real de llevarlo a la práctica, sobre todo en el caso de la UE, que ha carecido de un papel relevante en la crisis ucraniana. Alemania y Francia, no la UE, han sido los artífices de los Acuerdos de Minsk II.

La pregunta más urgente que deberían plantearse los europeos es qué otra evidencia hace falta para articular una firme estrategia frente a Rusia y un apoyo más decidido a Ucrania.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia's Foreign Policy del Instituto de Empresa | @MiraMilosevich1


1 Peter Dickinson (2021), “Is Putin about to launch a new offensive”, The Atlantic Council, 5/IV/2021.

2 Mira Milosevich-Juaristi (2017), “Ucrania, piedra de toque para Occidente”, ARI, nº 22/2017, Real Instituto Elcano, 23/III/2017.

5 Ibid.

8 Michael Kofman (2021), “Russia’s military buildup near Ukraine is an intimidation tactic”, Moscow Times, 3/IV/2021.

9 Grove y Kullison, op. cit.

10 Kofman (2021), op. cit.

11 Sarah Lain (2021), “Russia piles up the pressure on Ukraine”, RUSI, 6/IV/2021

12 Mira Milosevich-Juaristi y Anastasia Austin (2019), “Ucrania en ‘modelo sándwich’: entre las instituciones internacionales y la sociedad civil”, ARI, nº 96/2019, Real Instituto Elcano, 3/X/2019.

13 Maxim Samurokov (2021), “Are Russia and Ukraine sliding into war?”, Moscow Times, 5/IV/2021.

14 Kofman (2021), op. cit.

17Putin’s approval ratings”, Levada Center.

18Dissatisfaction with Putin surges among young Russians”, Levada Poll, Moscow Times, 4/II/2021.

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<![CDATA[ Bolsonaro, navegando entre crisis: efecto Lula, COVID, reforma ministerial y fuerzas armadas ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari44-2021-solano-fuccille-bolsonaro-navegando-entre-crisis-efecto-lula-covid-reforma-ministerial-y-fuerzas-armadas 2021-04-08T01:05:42Z

Este análisis aborda los últimos acontecimientos políticos de Brasil: el juicio por la parcialidad de Sergio Moro, la situación descontrolada de la pandemia, la reforma ministerial de Bolsonaro y su crisis con las fuerzas armadas.

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Tema

Este análisis aborda los últimos acontecimientos políticos de Brasil: el juicio por la parcialidad de Sergio Moro, la situación descontrolada de la pandemia, la reforma ministerial de Bolsonaro y su crisis con las fuerzas armadas.

Resumen

El gobierno Bolsonaro transita de crisis en crisis, aunque el presidente brasileño demuestra mucha más capacidad de supervivencia y adaptación de lo que se sospechaba. La nueva situación jurídica de Lula tras la anulación de sus condenas, récords diarios de muertos por el COVID-19 y el descontento del establishment económico hacían suponer que las bases del gobierno podrían temblar. Sin embargo, Bolsonaro sorprende una vez más respondiendo a la crisis con una reforma ministerial inesperada, rompiendo con los militares menos fieles y ministros incomodos y adoptando un discurso favorable a la vacunación. Bolsonaro se equilibra entre la radicalidad y la moderación, entre ceder al mercado y a la política tradicional y rodearse de sus más fieles escuderos. Un equilibrio difícil que, de momento, le está ayudando a sobrevivir.

Análisis

El efecto Lula

El 23 de marzo el Tribunal Supremo de Brasil señalaba que el ex juez Sergio Moro había sido parcial en los juicios contra Lula y anulaba todas las condenas en su contra en el ámbito de la Operación Lava Jato. Se aceptaba el habeas corpus de los abogados de Lula en base a las sospechas de parcialidad, supuestamente probadas por las conversaciones hackeadas entre Moro y los fiscales de la Lava Jato, publicadas por el periódico The Intercept. En un juicio ampliamente mediático los magistrados vertieron toda serie de acusaciones contra Moro: “no se combate el crimen cometiendo crímenes” llegó a decir el juez Gilmar Mendes. Para los tres jueces (de los cinco) que votaron contra Moro quedaba claro que “el tribunal de Curitiba” había violado el principio básico de la parcialidad.

La misma decisión judicial dejaba a Lula libre de todos los cargos, daba la razón a la retórica petista de la “persecución política”, otorgaba al ex presidente sus derechos políticos, y con ellos la posibilidad de ser candidato en las elecciones presidenciales de 2022 y enterraba la figura de Sergio Moro que, ahora, fuera de la judicatura y del Ministerio de Justicia, nada tiene que ver con el Moro que se presentaba como salvador de la patria en los años de efervescencia de la Operación Lava Jato. Aunque la decisión sólo atañe a las decisiones contra Lula, se abre un precedente para que los demás condenados en la causa de la Lava Jato también sean favorecidos por un habeas corpus, abriendo la posibilidad de la anulación de más condenas. En la práctica, la Operación Lava Jato –la mayor operación anticorrupción de Brasil y la responsable por las prisiones más mediática de la historia– está acabada.

La consecuencia directa de la decisión del Tribunal Supremo no se hizo esperar. Lula, ya posible candidato para 2022, se colocaba en su primer discurso como hombre inocente, como el único opositor posible a Bolsonaro, el gran defensor de la vacuna ante un presidente negacionista y el único capaz de unificar a un Brasil dividido y retomar la normalidad política y el crecimiento económico, como un Biden a la brasileña, restaurando la unidad estadounidense después del huracán Trump. Aunque en sus incesantes entrevistas como hombre libre, Lula insiste en que todavía no se puede confirmar que vaya a ser el candidato del petismo en 2022, en los días posteriores las encuestas echaban humo, probando la viabilidad del posible escenario de una segunda vuelta entre Lula y Bolsonaro. La encuesta de la prestigiosa XP/Ipespe apunta que en primera vuelta Bolsonaro tendría un 27% de la intención de voto y Lula un 25%. Ya en segunda vuelta, ambos empatan técnicamente con el 41% y el 40% respectivamente. Lo cierto es que la entrada de Lula en el escenario electoral de 2022 recoloca todas las piezas y hace que los demás adversarios pasen a un segundo plano.

El enfado del mercado

En paralelo al juicio de Moro hubo varios encuentros entre grandes empresarios y representantes del sector financiero con miembros de la cúpula del Congreso, principalmente del Centrão (grupo partidario heterogéneo que históricamente busca participar del gobierno por medio de la adhesión, permitiendo acceder a recursos públicos, legales e ilegales, que utilizan para enriquecerse y expandir su influencia política). El mercado pedía que los presidentes de la Cámara de los Diputados y el Senado, Arthur Lira y Rodrigo Pacheco, controlasen las acciones de Bolsonaro y exigía la dimisión de Ernesto Araujo y Ricardo Salles. Según los representantes de la iniciativa privada, Araujo obstaculizaba las importantísimas relaciones con China y la India y la política ambiental de Salles estaría colocando a Brasil como un paria internacional bloqueando posibles acuerdos, como el de Mercosur con la UE o una mayor proximidad con Biden.

Participaron de estos encuentros con los presidentes de la Cámara y el Senado diversos representantes de la elite económica y empresarial, como Luiz Carlos Trabuco (presidente del Banco Bradesco), André Esteves (senior partner del presidente del BGT Pactual), Abílio Diniz (presidente de la Brasil Foods, una de las mayores empresas de alimentación del mundo) y Flavio Rocha (propietario de la red de tiendas Riachuelo). Los dirigentes del Centrão también se reunieron con Milton Maluhy Filho (CEO del Banco Itaú), Octavio de Lazari Jr. (CEO del Banco Bradesco) y Roberto Sallouti (CEO del BGT Pactual), así como con otros miembros de la Febraban (Federación Brasileña de Bancos), de la Federação das Indústrias do estado de São Paulo (FIESP), como Rubens Menin (dueño de la constructora MRV y de la CNN Brasil). Lira y Pacheco también habían mantenido contacto con Sergio Rial (presidente de Santander Brasil) y con Luiz Antônio França (presidente de la Asociación Brasilera de Incorporadoras Inmobiliarias), que reúne a grandes constructoras.

Como resultado de estas conversaciones, 200 economistas y empresarios brasileños (entre ellos ex ministros de Economía y ex presidentes del Banco Central de Brasil) firmaban una carta abierta a Bolsonaro exigiendo un plan de vacunación nacional y de recuperación económica. Las grandes fortunas brasileñas están muy descontentas con el gobierno y también con la inoperancia del ministro de Economía, Paulo Guedes, y la imposibilidad de votar reformas cruciales como la administrativa o la tributaria que ya no están en la agenda inmediata. El mismo mercado que había apostado por Bolsonaro en 2018 se rebela contra él. El significado de esta carta lo resume bien Luis Stuhlberger (el mayor gestor de fondos de Brasil, gestor del Fondo Verde, de casi 10.000 millones de euros), en su entrevista al periódico Estadão. En ella, dice que había votado y confiado en Bolsonaro pero que la situación se hace insostenible. El problema, según el gestor del Fondo Verde, es que el mercado está convencido de que habrá un segundo turno entre Lula y Bolsonaro y está muy preocupado con esta posibilidad. Una tercera vía sería la mejor apuesta, pero, continua Stuhlberger, no hay unidad de nombres y la fragmentación de la derecha y centro-derecha hace muy difícil un nombre único competitivo. Así, el mercado busca controlar a Bolsonaro pero sin tensar demasiado la cuerda para no favorecer excesivamente a Lula.

Los más de 300.000 muertos

Brasil acumula cifras records de afectados por la pandemia, con más de casi 4.000 muertos y más de 100.000 contagios diarios a fines de marzo y principios de abril. Hace semanas que el negacionismo de Bolsonaro y su desastroso plan de vacunación nacional aparecía en las encuestas como uno de los elementos peor valorados de su gobierno. Horas después de saberse el resultado del juicio contra Moro, Bolsonaro aparecía en televisión nacional defendiendo la lucha contra la pandemia y proclamándose el gestor de la vacunación en Brasil, dejando a todos atónitos. Ni rastro del presidente que jamás se puso una mascarilla, que llamaba al COVID-19 gripezinha o que llegó a decir que la gente se quejaba demasiado por los muertos de la pandemia.

En respuesta a un Lula que dio su primer discurso con mascarilla y habló largo y tendido sobre la importancia de vacunarse y respetar las orientaciones de los médicos y la ciencia, Bolsonaro daba un mensaje claro: “no sólo Lula puede cuidar Brasil y administrar esta crisis, yo también”. El 15 de marzo Bolsonaro despidió a su polémico ministro de Salud, el general Pazuello, y colocó a un médico en su lugar, Marcelo Queiroga, que no es negacionista, pero es bolsonarista. Una jugada que define a la perfección la estrategia de Bolsonaro: quitarse de encima sus ministros polémicos, cuyas posiciones polarizantes le quitan votos y substituirlos por otros más moderados, que le eviten problemas, pero a los que también puede mantener bajo control. Polémicas que dan votos son bienvenidas, polémicas que quitan votos son prescindibles y el negacionismo pertenece a este segundo grupo. Queiroga apunta a que hará una gestión de la crisis sanitaria con menos sobresaltos que Pazuello pero no se enfrentará a Bolsonaro.

Reforma ministerial

El 30 de marzo el presidente sorprendía nuevamente con otra jugada de superviviente. Los periódicos se alarmaban anunciando dimisiones y reemplazos de ministros en lo que parecía una crisis ministerial sin precedentes en el gobierno. Pero lo cierto es que Bolsonaro jugaba una vez más sus cartas mirando su presente y su futuro en 2022. La primera víctima de la reforma ministerial fue Ernesto Araújo, el polémico ministro de Relaciones Exteriores que defendía posturas como “la amenaza globalista comunista mundial” o apodaba al COVID-19 de “comunavirus”. A Araújo le sustituyó un diplomático, Carlos Alberto Franco França, un desconocido que nunca había ocupado ningún cargo de relevancia pero que tiene fama de moderado y conciliador. França garantiza que no seguirá la línea más dura ideológica de Araújo pero que no romperá totalmente con el bolsonarismo en las relaciones exteriores de Brasil. Bolsonaro se deshace de un personaje incómodo, se quita presión de encima, contenta un poco al mercado, pero se garantiza continuar al mando de la agenda internacional.

Para contentar también al establishment político, a la vieja política tradicional de Brasil, Bolsonaro le ha otorgado la crucial Secretaría de Gobierno de la Presidencia a la desconocida diputada Flavia Arruda, en cuyo currículo político consta sólo un hecho fundamental, ser esposa del ex gobernador de Brasilia, José Roberto Arruda, preso por corrupción y uno de los grandes exponentes de la política tradicional brasileña más pragmática que se vende al mejor postor, el Centrão, el grupo político que representa a los presidentes de las dos cámaras. Bolsonaro también coloca a frente del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública al policía Anderson Torres, un hombre de su confianza. Este nombramiento cumple una doble tarea: aumentar su proximidad con las corporaciones policiales que en Brasil son políticamente muy importantes, potenciar el lobby de la llamada Bancada da Bala (de las fuerzas de seguridad pública que actúa en el Congreso) e intentar blindarse antes las acusaciones de corrupción que sobrevuelan sobre sus hijos. En resumen, la reforma cumple con el objetivo de satisfacer parcialmente las demandas del mercado y de la política tradicional y rodearse de gente fiel. ¿Se acuerdan de aquella legendaria frase de El Gatopardo, “cambiar todo para que nada cambie”? Exactamente eso.

Además de las instituciones políticas y económicas, Bolsonaro también intenta contentar a la población. Su base electoral, que según las encuestas permanece inalterable, es de un 30% de los brasileños. Si a estas alturas del juego esta permanece con Bolsonaro, se hace difícil pensar que pueda darle la espalda en algún momento. El prototipo del bolsonarista fiel es un hombre blanco, con escolarización y renta media-baja y evangélico. Garantizada esta base, Bolsonaro busca ahora asegurarse su tranquilidad institucional y reconquistar a sus votantes más moderados, los indecisos, los que están cansados de tanta inestabilidad.

Para eso, Bolsonaro se deshace de figuras histriónicas y polémicas que sólo le causaban problemas y no le traían votos, como el ministro de Relaciones Exteriores, pero mantiene a otras figuras histriónicas que le aseguran votos, como la pastora fundamentalista evangélica Damares Alves, ministra de Familia, Mujer y Derechos Humanos. Igualmente deja a Paulo Guedes en el cargo, porque a pesar de ineficaz e inoperante, garantiza una mínima estabilidad de cara al mercado y simboliza toda la retórica de la meritocracia que tantos puntos le da a Bolsonaro. Esto ocurre incluso en las periferias urbanas, donde el discurso del emprendedor es ampliamente defendido. Finalmente, el 16 de abril comienza de nuevo a pagarse el auxilio de emergencia, una ayuda de cerca de 60 euros mensuales que recibirán casi 46 millones de personas. Los más pobres son los más predispuestos a votar a Lula por el recuerdo de su figura paternalista y sus programas sociales. Con este auxilio Bolsonaro pretende arañarle al ex presidente millones de votos de los desheredados brasileños.

Los militares

Contentados parcialmente los mercados y los políticos, Bolsonaro avanza para rodearse de sus aliados más fieles y deshacerse de aquellos que no le prestan una fidelidad absoluta. Fue el caso del ex ministro de Defensa, el general de la reserva Fernando Azevedo e Silva, que, al intentar garantizar la no participación de las Fuerzas Armadas en aventuras autoritarias, fue “invitado a retirarse”. Paralelamente se retiró otro personaje que tuvo algunas divergencias con el presidente, el comandante del Ejército Brasileño, general Edson Pujol, junto con los comandantes de la Armada y del Ejército del Aire. Estos cambios generaron tensiones dentro de los cuarteles y también en el sistema político, generando la más grave crisis militar desde 1977, incluso durante el período de la dictadura militar (de 1964 a 1985).

Sin embargo, pese a estas diferencias, los militares siguen firmes en su apoyo a Bolsonaro. Son los únicos funcionarios federales que verán reajustados sus salarios en 2021 y unas de las poquísimas categorías beneficiadas con la reforma de las pensiones de 2019. En los presupuestos de este año, el 22% ha sido destinado al Ministerio de Defensa mientras otros Ministerios veían sus partidas presupuestarias recortadas. Tampoco se debe olvidar que, además de los generales que ejercen como ministros, hay más de 6.000 militares ocupados en cargos relacionados directa e indirectamente con la administración del Estado brasileño. En fin, las fuerzas armadas siguen en una situación envidiable, con estatus y conquistas económicas que otras categorías no han tenido, con todas las ventajas posibles sin tener demasiados inconvenientes. Por eso, al contrario de lo que algunos analistas especulan, un posible golpe de Estado con el apoyo de los militares no está en este momento en el radar de las fuerzas armadas.

Bolsonaro impuso el nombramiento del fiel general de la reserva Braga Netto para la cartera de Defensa (general que hasta entonces había estado al frente de la Casa Civil de la Presidencia de la República). Como nuevos comandantes militares, el presidente no puede nombrar a sus generales más próximos (porque estos nombramientos romperían la cadena de antigüedad), pero los designados tampoco le darán dolores de cabeza. En la Casa Civil de la Presidencia de la República, el importantísimo organismo que lidera la articulación del gobierno y donde se gestionan los nombramientos, ha sido designado el general de la reserva, Luiz Eduardo Ramos, hombre fidelísimo al presidente y que es amigo suyo desde la adolescencia en la Escuela Preparatoria de Cadetes del Ejército (EsPCEx).

En Brasil, la deficiencia del control civil democrático sobre los militares y la ausencia de una dirección política sobre ellos hace que las fuerzas armadas siempre sean objeto de deseo por todas las fuerzas políticas, incluyendo las de izquierda. Con ellas la relación es más tensa, aunque también acaban cediendo a muchas de las presiones de los uniformados. Como ejemplo se pueden citar las elecciones de 2018 cuando todos los candidatos a la presidencia que tenían números competitivos en las encuestas electorales se reunieron con el comandante del Ejército, el general Villas Bôas, en una audiencia privada para pasar su escrutinio. Villas Bôas quería cerciorarse de que sea quien fuera el que llegara al Planalto, las fuerzas armadas serían bien tratadas. Vale destacar aquí el protagonismo histórico del ejército brasileño sobre las otras dos fuerzas, protagonismo que deriva del golpe militar que instauró la República en el siglo XIX y se concreta en la presencia exclusiva de generales-presidentes del Ejército en el último ciclo autoritario y en el hecho de que, hoy en día, el Ejército de Tierra tenga el doble de efectivos que la suma de los del Ejército del Aire y de la Armada.

A pesar de que un observador externo pueda imaginar que existen diferentes corrientes en el interior de las fuerzas armadas, o pueda interpretar esta reciente crisis como la concreción de estas corrientes, en la práctica actúan de forma unificada, siguiendo la forma de un “partido militar”, como escribía Alan Rouquié. A pesar de este reciente episodio, los militares siguen unidos en su apoyo a Bolsonaro. Para reforzar esta percepción, el ejército brasileño publicaba el 2 de abril en sus redes sociales una foto mostrando, en actitud relajada y amigable, al nuevo comandante del ejército, general Paulo Sérgio Nogueira de Oliveira, junto a sus dos antecesores, los generales Pujol y Villas Bôas. Bajo la foto, la siguiente frase: “antigo, atual e futuro Comandante do Exército de Caxias: laços inquebrantáveis de respeito, camaradagem e lealdade. Exército Brasileiro: Braço Forte – Mão Amiga”. El mensaje de unidad queda muy claro. Por último, no se debe olvidar que esta unidad todavía es más fuerte en la base y jerarquía intermedia de la pirámide militar, donde Bolsonaro goza de un apoyo inquebrantable.

Conclusiones

El presidente brasileño está moviendo ficha, con una de cal y otra de arena, una de moderado y otra de radical, intentando agradar a todos. Es puro equilibrismo político, nada fácil y siempre al borde del abismo. Sin embargo, a aquellos que menospreciaban la capacidad de adaptación de Bolsonaro, diciendo que nunca ganaría las elecciones, que no aguantaría su primer año de mandato o que sufriría un impeachment a causa de la pandemia, hay que recordarles que el presidente sigue políticamente vivo, a pesar de los más de 300.000 muertos, a pesar del fin de la Operación Lava Jato o del enfado del mercado. Bolsonaro juega con un factor importantísimo a su favor, el antipetismo.

Mucha gente en Brasil daría lo que fuera porque el PT no volviera al poder y sobre todo porque Lula no recuperara la presidencia. Al mismo tiempo que Lula es la figura con mayor potencial de voto para 2022, también es la figura más rechazada. El imaginario colectivo lavajatista que hace del PT un partido corrupto y de Lula el jefe de la corrupción ha calado muy hondo, a pesar de las anulaciones de las sentencias en su contra. La ausencia de una tercera vía, de una derecha moderada electoralmente potente, fuera del binomio Bolsonaro-Lula es lo mejor que podría pasarle a Bolsonaro. Sin un nombre que capture el descontento de los votantes conservadores y de derecha, que jamás votarán al PT, el líder de extrema derecha continúa siendo la única opción. El gobernador de São Paulo, João Doria, del PSDB (el partido de la socialdemocracia brasileña), que está protagonizando la mayor campaña de vacunación de Brasil y es el mayor líder político actual que, además de Lula, se enfrenta a Bolsonaro, sería de forma natural esta figura de centro-derecha.

Sin embargo, Doria no consigue transformar sus aciertos en la gestión de la pandemia en votos, sobre todo entre los más pobres, que lo consideran representante de las familias tradicionales de la elite paulista y además afronta una enorme crisis interna en su partido que no le acepta como candidato único para 2022 y ha exigido primarias en octubre. En ellas se enfrentaría contra el otro posible candidato, el gobernador de Rio Grande do Sul, el joven Eduardo Leite, que llega con fuerza pero que aún es un desconocido en el escenario nacional brasileño. Ya se sabe, no existe vacío en política. Las ausencias siempre favorecen a alguien.

El pasado 31 de marzo fue divulgada una carta en favor de la democracia firmada por los seis posibles candidatos a la presidencia ubicados en la derecha y centro derecha: los tucanos (del PSDB) João Doria y Eduardo Leite, Ciro Gomes, el presentador Luciano Huck, João Amoedo (del liberal Partido Novo) y el ex ministro de Salud Henrique Mandetta. Esta carta conjunta ha sido interpretada como una señal de que se estaría gestando una posible candidatura única, pero de momento son sólo especulaciones.

El gobierno navega entre crisis, pero Bolsonaro demuestra mucha más capacidad de supervivencia de la que se pensaba inicialmente. Los próximos meses continuarán siendo cruciales para el gobierno ante los malos datos de la pandemia y el descontento de varios sectores. Bolsonaro deberá centrarse ante una situación delicada, pero tiene a su favor que en este momento la principal tarea de la política brasileña está sin resolver y es el nombre que represente finalmente la alternativa frente al escenario polarizante Lula-Bolsonaro.

Esther Solano
Universidad Federal de São Paulo, UNIFESP
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Alexandre Fuccille
Universidad Estatal Paulista, UNESP.

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<![CDATA[ La democracia latinoamericana tras un año de pandemia ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari42-2021-malamud-nunez-democracia-latinoamericana-tras-un-ano-de-pandemia 2021-04-05T06:03:02Z

Este año de pandemia en América Latina ha desencadenado no sólo importantes cambios coyunturales, transformando dinámicas políticas e institucionales, sino que también ha profundizado la magnitud de los problemas estructurales que ya aquejaban a unos sistemas democráticos latinoamericanos, que dan nuevas y preocupantes señales de debilidad e incluso de crisis.

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Tema

Este año de pandemia en América Latina ha desencadenado no sólo importantes cambios coyunturales, transformando dinámicas políticas e institucionales, sino que también ha profundizado la magnitud de los problemas estructurales que ya aquejaban a unos sistemas democráticos latinoamericanos, que dan nuevas y preocupantes señales de debilidad e incluso de crisis.

Resumen

La pandemia ha agravado los problemas históricos –sociales, políticos y económicos– de América Latina y ha agudizado el deterioro de las democracias de la región. La creciente y renovada fragilidad de los sistemas democráticos latinoamericanos está vinculada, en primer lugar, a la ineficiencia de los aparatos administrativos para dar respuesta a demandas ciudadanas de larga data, así como al actual reto sanitario y económico-social derivado del COVID-19; y, en segundo lugar, la crisis de las democracias en Latinoamérica se relaciona con las dificultades de los sistemas políticos y partidistas para canalizar las reclamaciones de una sociedad crecientemente insatisfecha, polarizada y fragmentada, que a su vez es caldo de cultivo para la emergencia de renovados populismos y de liderazgos carismáticos, personalistas y autoritarios.

Análisis

El 26 de febrero de 2020 se dio a conocer oficialmente en Brasil el primer caso de SARS-CoV-2 en América Latina. Así comenzó un año que ha acelerado tendencias, la mayoría preexistentes, y ha agravado la magnitud de muchos de los déficit existentes, que han cobrado aún mayor relevancia y calado. Un año después, como era de prever, América Latina no sólo no ha salido fortalecida de estos embates, sino que también ha visto incrementadas sus debilidades en todos los ámbitos: desde el político-institucional al económico-social, pasando por la integración, que nuevamente ha mostrado sus grietas, limitaciones e ineficiencias.

América Latina es una de las regiones del mundo más afectadas por la pandemia, con cerca de 23 millones de contagiados y más de 600.000 muertos a mediados de marzo de 2021. Con poco más del 8% de la población del planeta, tiene casi el 20% de los contagiados y casi el 30% de los muertos del mundo. Además, el virus ha provocado una fuerte contracción económica, con una caída media del PIB regional del 7,7%, el cierre de casi 3 millones de empresas y un fuerte incremento del desempleo, que afecta sobre todo a jóvenes y mujeres. Las consecuencias sociales de esta crisis suponen un retroceso de 12 años en los niveles de pobreza y de 20 en la pobreza extrema. Si bien estas se habían incrementado entre 2014 y 2019, cuando la pobreza pasó de 162 millones a 187 millones y la extrema de 46 millones a 47 millones, en tan sólo un año de pandemia el número de pobres aumentó en 22 millones, tanto como en todo el lustro anterior.

El COVID-19 ha dejado en evidencia, y hecho aún más urgente sí cabe, la necesidad de acometer profundas reformas estructurales, que permitan afianzar la gobernabilidad de unos sistemas democráticos seriamente amenazados. El virus ha acelerado el deterioro político-institucional y aumentado la desconfianza de la ciudadanía con los políticos y las instituciones. No en vano, las últimas protestas tienen, cada vez más, un fuerte componente antielitista, con independencia del origen y la composición de estas elites. De ahí, que el principal objetivo de este Análisis sea poner de relieve los desequilibrios que está generando la pandemia en los sistemas políticos latinoamericanos, a la vez que identificar los desafíos y amenazas que se ciernen sobre las ya frágiles democracias regionales.

Pandemia y desafección democrática

El coronavirus ha afectado a múltiples aspectos de nuestra vida cotidiana, pero también las bases económicas y los fundamentos políticos, así como los equilibrios sociales de nuestras sociedades. Como no podía ser de otro modo, todo esto está afectando la convivencia, las instituciones republicanas y, en algunos casos, la propia esencia de la democracia. Y ocurre tanto a nivel mundial como latinoamericano. El asalto al Capitolio en Washington (6 de enero) y la suspensión de una sesión en la Cámara de Representantes (4 de marzo), si bien responden a problemas más profundos relativos al funcionamiento y crisis de las democracias liberales, también reflejan otras amenazas nacidas directamente de la pandemia, como el creciente cansancio social ante los confinamientos y otras medidas restrictivas de la movilidad.

Siendo un fenómeno global, el COVID-19 se ha cebado con particular celo en América Latina. Así, ha debilitado sus pilares económicos, afectando a unas sociedades que a fines de 2019, meses antes de la llegada del virus, venían mostrando desde hace tiempo claras señales de alarma de desafección democrática. El malestar ciudadano con el funcionamiento de las instituciones respondía a una creciente frustración de expectativas, que habían comenzado a acelerarse a partir del fin del súper ciclo de las materias primas. En esta ocasión, los Estados latinoamericanos, históricamente ineficientes para implementar políticas públicas, en general no contaron con las herramientas suficientes (financieras, materiales, sanitarias y humanas) para afrontar la pandemia.

La rápida expansión del virus obligó a los gobiernos latinoamericanos a replicar recetas importadas: estados de alarma y excepción, medidas de confinamiento y mayor presencia en las calles de las fuerzas armadas y de seguridad (policía). Estas políticas, sumadas al temor al contagio y a la necesidad de mantener distancias de seguridad mínimas provocaron el efecto no deseado de achatar la curva de las intensas protestas del último trimestre de 2019. La menor presencia de la movilización callejera fue un espejismo pues no suponía su desaparición, sino sólo un reacomodamiento transitorio. De hecho, debido a la fuerte repercusión social de la pandemia (aumento de la pobreza y la extrema pobreza, de la informalidad, de la deserción escolar o de la desnutrición infantil, etc.) la conflictividad ha resurgido entre finales de 2020 y el comienzo de 2021.

Mucha gente vivió todas estas medidas que tendían a limitar los movimientos como un avance autoritario sobre los derechos individuales, lo que agudizó la dicotomía entre garantizar el derecho a la vida y la plena vigencia de las libertades. Por supuesto que estas actitudes fueron mucho más amplificadas por aquellos sectores ubicados en la oposición que por los más próximos al gobierno, con independencia de su adscripción política-ideológica.

La pandemia ha hecho más evidentes las debilidades de los Estados y de las administraciones para atender la crisis sanitaria, provocando un incremento de la desafección con las instituciones democráticas. También se observa una peligrosa tendencia a apoyar soluciones populistas y personalismos carismáticos y demagógicos. La desconfianza hacia el Estado –tan propia de la cultura política latinoamericana– ha dado paso, tras la bonanza económica, a esta desafección, convertida en algunos casos en abierto rechazo al sistema.

El COVID-19 no ha creado un problema nuevo, sino que ha acelerado muchos de los previamente existentes. Tanto el Latinobarómetro como el Barómetro de las Américas, del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de Vanderbilt University vienen señalando desde hace más de una década cómo el respaldo a la democracia sigue cayendo. Según el LAPOP este ha pasado de casi el 70% en 2008 a menos del 58% desde 2015. Parece claro que el deficiente papel estatal durante la crisis sanitaria no contribuirá a elevar su aceptación. Los Estados latinoamericanos fueron incapaces, como en casi todo el mundo, de contener la expansión del virus. Pero en este caso, su mínima capacidad de planificación a medio y largo plazo y su poco músculo fiscal impidieron que se pusieran en marcha, salvo en Brasil y Perú, planes de ayuda consistentes para los sectores más vulnerables. Paraguay, que en la primera ola tuvo mucho éxito en su contención, ha sufrido recientemente fuertes movilizaciones que provocaron una crisis de gabinete por la mala gestión a la hora de adquirir las vacunas y garantizar el suministro de medicamentos a los hospitales. La ineficiencia se une a la corrupción y está detrás de lo que se perfila como una nueva oleada de protestas, como en Paraguay (marzo de 2021), Guatemala (fines de 2020) y Chile, donde se mezcla la desafección de los sectores urbanos capitalinos y la problemática indígena en la Araucanía.

La pandemia no sólo ha acelerado las cuestiones institucionales, sino que también ha profundizado otros problemas políticos que también dañan la institucionalidad democrática. A los fallos de gestión, con Chile como la principal excepción regional (en marzo de 2021 era el país que en términos relativos más rápido vacunaba del mundo), se unieron varios escándalos (vacunagates o vacunación VIP en Argentina, Chile o Perú), cuando dirigentes políticos o sus amigos y familiares se vacunaron anticipadamente sin atender a los turnos establecidos ni cumplir con los requisitos demandados. Sin embargo, en Venezuela de forma pública se anunció que junto al personal de salud y a las personas vulnerables los restantes sectores prioritarios serían las autoridades gubernamentales y dirigentes políticos ofcialistas, los diputados y los cuerpos de seguridad.

Evidentemente, estos hechos contribuyen a profundizar la distancia entre la ciudadanía y las elites políticas apegadas a sus privilegios y a utilizar el clientelismo, el favoritismo y la corrupción para sostenerse en el poder. La cascada de dimisiones (del ministro de Salud argentino y varios ministros peruanos) no sirvió para calmar la desconfianza ciudadana con las instituciones, o al menos hacia quienes las dirigen. De ahí que en estos momentos sean muchos los gobiernos empeñados en hacerse con grandes lotes de vacunas, con independencia de su origen, para poder vacunar cuanto antes a un sector de la población lo más amplio posible. Por supuesto que la urgencia por dotarse de vacunas es directamente proporcional a la proximidad de las elecciones.

La polarización, el fenómeno que define de forma creciente la vida política latinoamericana, deteriora la convivencia y la institucionalidad. La polarización actual reúne un conjunto de características diferentes a la tradicional y hasta sana polarización electoral y divide a las sociedades en dos partes, o incluso en múltiples facciones. Cada facción tiene su propia visión del país, no sólo diferente sino también incompatible con la otra, impidiendo alcanzar los mínimos consensos políticos. La crispación polarizante excede a los períodos electorales y se prolonga más allá. En Argentina, la famosa “grieta” fractura al país y la sociedad –incluidas familias– en dos bandos irreconciliables (kirchneristas y antikirchneristas) pero, de una forma u otra, se reproduce en casi toda la región. En Bolivia, el revanchismo político se vincula a movimientos pendulares: la persecución contra Evo Morales en 2019-2020 fue seguida por otra similar contra el gabinete de Jeanine Añez, acusada de “terrorismo” y posteriormente detenida.

En algunos países latinoamericanos la pandemia provocó dos impactos iniciales. Por un lado, tímidos, aunque transitorios, intentos de potenciar las respuestas públicas mediante el diálogo entre gobierno y oposición. En Argentina, el presidente kirchnerista Alberto Fernández comparecía ante la ciudadanía, en los meses iniciales de la expansión del virus, arropado por un cercano aliado político, el gobernador de la provincia de Buenos Aires Axel Kicillof y también por Horacio Rodríguez Larreta, jefe del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y uno de los principales líderes antikirchneristas. Sin embargo, estas imágenes de consenso fueron breves y terminaron desplazadas por la crispación y la utilización política de la crisis sanitaria. A finales de 2020 ese consenso había muerto y fue sustituido por la guerra institucional entre la Casa Rosada y el gobierno porteño. En Chile, la tentación de aprovechar la coyuntura para impulsar un impeachment al presidente Piñera la barajó parte de la oposición durante 2020. Esta opción se concretó en Perú, desencadenando la caída de Martín Vizcarra (noviembre de 2020) y una crisis institucional que, en medio de fuertes protestas y movilizaciones, provocó la seguidilla de tres presidentes en menos de un mes.

La coyuntura aceleró la debilidad de los parlamentos. Primero por la concentración de poder en torno a la figura presidencial, pero también por la situación de emergencia y al hilo de una creciente personalización de la política. En segundo lugar, los congresos y asambleas tuvieron problemas para funcionar por la disminución o la congelación de la actividad parlamentaria, con la consiguiente pérdida de la capacidad de control sobre el Poder Ejecutivo. En ciertos casos, la alternativa fue introducir sesiones virtuales o semivirtuales. Y tercero, la fragmentación de algunos parlamentos (las elecciones peruanas de 2020 o las guatemaltecas de 2019 son buenos ejemplos) los acaba condenando a la parálisis.

Pero no sólo la fragmentación y la parálisis legislativa merman la legitimidad de las instituciones. Las elecciones de carácter plebiscitario son otro fenómeno igual de dañino para la institucionalidad democrática. Esto ocurrió en México en 2018 y en El Salvador en febrero de 2021. En ellas, una sola fuerza alcanza una hegemonía de tal magnitud que la oposición queda muy debilitada –casi pulverizada– y con poca capacidad de control sobre el ejecutivo. El salvadoreño Nayib Bukele conquistó el respaldo de más de tres cuartos de la Asamblea, entre diputados de su partido y otros aliados. En países como Guatemala la cooptación resuelve los problemas producidos por la fragmentación y, al final, alianzas de intereses que van más allá de la política coinciden para conformar organismos favorables al presidente y a sus nuevos y circunstanciales aliados.

Otro factor que arroja dudas sobre la solidez de la institucionalidad democrática en América Latina es el protagonismo militar en el combate contra la pandemia (funciones sanitarias, reparto de alimentos, control de la seguridad, etc.). Este fenómeno llevó a analistas y observadores a hablar de una creciente militarización de los sistemas políticos que ya venía incrementándose desde los años 90 para combatir el aumento de la criminalidad ante el desbordamiento de las fuerzas policiales. Esta posición sostiene incluso que “los militares nunca se fueron de América Latina” y apelaba a recuerdos poco halagüeños de las décadas de 1960 a 1980 y de la “doctrina de la seguridad nacional”.

Sin embargo, el papel actual de las fuerzas armadas es muy diferente al que ejercieron hace medio siglo por dos razones. En primer lugar, los ejércitos actuales no poseen el músculo financiero de antaño, al recibir, salvo excepciones, una menor parte del presupuesto nacional. Segundo, por la falta de una estrategia política que legitime ante la sociedad y el gobierno semejante injerencia. El papel protagonista que han jugado en los cuatro últimos lustros algunos ejércitos ha respondido no a una decisión institucional de las propias fuerzas armadas sino al papel que le han concedido algunos presidentes que pusieron a los militares a su servicio, bajo el paraguas de un mayor compromiso social del ejército con el proyecto nacionalista, a veces presentado como revolucionario (Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Ecuador o incluso Argentina con Cristina Kirchner). No se trata del mismo proceso de los 60 y 70, cuando la institución militar se hizo cargo de la conducción del Estado amparada en planteamientos como “la doctrina de seguridad nacional”. En la actual coyuntura son determinados mandatarios quienes, ante la debilidad de las instituciones, buscan consolidar su poder apoyados en una de las pocas instituciones –las fuerzas armadas– que cuentan con un aparato con alcance y presencia en todo el territorio.1

La debilidad de los Estados, por su escaso músculo financiero para poner en marcha planes de ayuda para los sectores más afectados por la pandemia, y de las administraciones para gestionar la crisis ha favorecido la emergencia de liderazgos personalistas. Los nuevos caudillos transmiten un mensaje más anti-elite que antisistema. En el contexto de la pandemia han emergido algunos “COVID-populistas”, como López Obrador, Bolsonaro, Ortega y Bukele. Pese a sus distintas tendencias ideológicas, todos mostraron un cierto desprecio ante la pandemia y, en algunos casos, actitudes negacionistas. En determinados países, como Brasil (permiso de llevar armas), Nicaragua y El Salvador la pandemia aceleró pulsiones autoritarias ya presentes. En este sentido sobresalió Bukele, que en febrero de 2020 fue a la Asamblea acompañado de militares y policías para presionar a los legisladores en respaldo de sus iniciativas. En El Salvador la lucha contra el virus permitió reforzar medidas, leyes e instancias antidemocráticas, en línea con lo que ocurre en otras partes del mundo, como en la Hungría de Viktor Orbán.

Los COVID-populismos son un ejemplo del nuevo tiempo existente en la región. Es la cuarta ola populista. La primera, el “populismo clásico”, tuvo lugar en las décadas de 1930 a 1950 y fue protagonizado por Juan Domingo Perón y Getulio Vargas, entre otros. La segunda (populismo “neoliberal”) fue encarnada por Carlos Menem y Alberto Fujimori en los años 90. Y la tercera, el neopopulismo bolivariano de Hugo Chávez, entre 1999 y 2013. Esta cuarta ola viene marcada por figuras ajenas a los partidos tradicionales o que han roto con estas fuerzas. Fue el caso del hondureño Salvador Nasralla en 2017 o del guatemalteco Jimmy Morales en 2015 y, más recientemente, de López Obrador, Bolsonaro y Bukele.

Suelen ser líderes de movimientos personalistas, como Bolsonaro y López Obrador. Este último, ex priista y ex perredista, creó Morena, su actual partido, a su imagen y semejanza. Tienen un mensaje polarizador y demagógico, crítico con el sistema político y de partidos. López Obrador, sin hacer ninguna distinción, calificaba de “mafia del poder” a todos sus rivales. Sus propuestas son de corte autoritario. El chileno José Antonio Kast, que tuvo un 7,9% de los votos en las últimas elecciones, reivindica el legado de Augusto Pinochet. El “partido” uruguayo Cabildo Abierto, del ex general Guido Manini Ríos, levanta la bandera del orden. Bolsonaro ensalza repetidamente desde los años 90 al régimen militar (“el error de la dictadura fue torturar y no matar”) y la mano dura (“los policías que no matan no son policías”). No desarrollan planteamientos políticos elaborados sino que su principal –y a veces único– argumento es el combate contra la corrupción y la clase política tradicional. El guatemalteco Morales alcanzó la presidencia con un solo mensaje “ni corrupto, ni ladrón”, lo que decía más del deterioro de la clase política del país que de sus propias virtudes. López Obrador asegura que atacando la corrupción se acabarán los restantes problemas de México.

Son líderes oportunistas, habitualmente sin partidos ni cuadros políticos sólidos y sin un programa estructurado. Suelen apoyarse en fuerzas políticas marginales: Bolsonaro encabezó el insignificante Partido Social Liberal (PSL) y Bukele creó de la nada Nuevas Ideas. Apoyados en su carisma y en mensajes sencillos, explotan el resentimiento social y la frustración de expectativas para canalizar la desafección con la política y los políticos. Ofrecen explicaciones maniqueas y soluciones simples para conflictos complejos y su discurso, poco sofisticado para llegar mejor a todos los sectores sociales, es un compendio de propuestas simplistas. Son, como Trump, políticamente incorrectos (hasta soeces en algunos casos) porque se atreven a verbalizar lo que una parte de la población piensa, pero que hasta ahora ningún político decía abiertamente. Si Trump lanzaba sin ambages frases machistas y xenófobas, Bolsonaro señala que las mujeres deben “ganar menos porque se quedan embarazadas” y el peruano Rafael López Aliaga reivindica en 2021 valores tradicionales y ultracatólicos.

El nuevo populismo, vacío de contenido ideológico, se apoya en mensajes y acciones nacionalistas y en apelar a los sentimientos (demonización del adversario y construcción de un enemigo que encarna, como diría el peronismo clásico, “la antipatria”). Bukele, tras ganar las legislativas de febrero de 2021, convocó a un diálogo nacional del que excluyó a las viejas formaciones políticas (FMLN y Arena) que, pese a estar muy disminuidas, representan todavía a una cuarta parte de la población. No sólo impulsan el proteccionismo, cuestionando la seguridad jurídica y desincentivando la inversión extranjera (la legislación energética de López Obrador), sino que también obstaculizan la integración regional. La crisis sanitaria ha mostrado cómo cada país ha ido por su lado al negociar la compra de vacunas y otros productos de protección individual. Al no haber desarrollado una estrategia global y coordinada, América Latina evoluciona de forma heterogénea y diferente ante la vacunación. Mientras Chile había vacunado en marzo en torno al 30% de la población y Costa Rica a más del 4%, Guatemala sólo había inoculado al 0,13%.

El aspecto político en el que más se notó los efectos de la pandemia sobre la democracia fue en el terreno electoral, tanto en lo relativo a la celebración de elecciones y su participación, como a la organización y realización de campañas y la mecánica de votación. En 2020 se postergaron varios comicios en América Latina: en algunos casos hubo motivaciones de conveniencia política y en otros sanitarias, como en las presidenciales bolivianas (pospuestas en dos ocasiones) y dominicanas, del plebiscito chileno y de varios comicios locales (Brasil, Chile y Paraguay).

Figura 1. Elecciones pospuestas en 2020 por la pandemia

País

Tipo de elección

Fecha inicial

Fecha final

Uruguay

Municipales

10/V

27/IX

Bolivia

Presidenciales

3/V
6/IX

18/X

México

Locales (Coahuila e Hidalgo)

7/VII

18/X

Chile

Plebiscito

26/IV

25/X

Brasil

Municipales

4/X

15/XI

Paraguay

Municipales

8/XI

10/X

Fuente: elaboración propia.

Existen rumores sobre una posible postergación de las elecciones legislativas de Argentina y México, donde el voto de castigo podría perjudicar a unos gobiernos de un desempeño bastante mediocre contra la pandemia. La sola idea de posponer la elección por ventajismo electoral, aunque aduciendo motivaciones sanitarias, no deja de ser profundamente antidemocrática.

Una constante omnipresente en cualquier discusión electoral es garantizar la seguridad de los votantes y las autoridades electorales, junto al voto de los ciudadanos contagiados por el virus. El SARS-CoV-2 se ha convertido en un potente factor desincentivador del sufragio, al punto que ha aumentado la preocupación por la participación electoral. Desde un punto de vista técnico, las principales cuestiones son la organización de las colas para votar, la circulación en los lugares de votación, la ampliación de la jornada electoral (bien en horas o bien en días), la emisión del voto (por correo, voto anticipado, voto telemático), etc. De todas formas, la elevada abstención registrada en las legislativas venezolanas o salvadoreñas está más relacionada con circunstancia políticas coyunturales (la no participación de la oposición en Venezuela) o responde a la cultura política nacional (El Salvador). En las presidenciales de Ecuador, por el contrario, votó más del 80% del censo.

Sin embargo, la cuestión sigue siendo cómo afectará la pandemia al intenso ciclo electoral 2021-2024, cuando todos los países de la región, salvo Bolivia (que lo hizo a fines de 2020) y Cuba (dado su particular sistema político), elijan o reelijan a sus presidentes. Junto a las presidenciales, habrá numerosas elecciones parlamentarias, locales y regionales, a la vez que diversos plebiscitos y referéndums.

Figura 2. Elecciones presidenciales latinoamericanas, 2021-2024

Año

País

2021

Ecuador, Perú, Nicaragua, Chile y Honduras

2022

Costa Rica, Colombia y Brasil

2023

Guatemala, Argentina y Paraguay

2024

México, El Salvador, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela

Fuente: elaboración propia.

Como en años anteriores, primará el voto de castigo a los oficialismos, Pero, en esta ocasión, estará determinado por la gestión de la pandemia, su coste humano y económico y la velocidad y transparencia de la vacunación. Si bien, cuanto más nos alejemos de 2021 y 2022, el castigo ciudadano podría ser menos contundente, dependiendo de la fecha en que la pesadilla comience a quedar atrás y de la velocidad de la recuperación económica. El voto de castigo afectará a todos los gobiernos, independientemente de su color político, complicando el propósito de parte de la izquierda regional, la autoproclamada “progresista”, de recuperar el poder. Obviamente, allí donde las reglas de juego electoral se subordinan a la continuidad del gobierno en el poder (Venezuela y Nicaragua) será complicada la alternancia.

Resultados como el de las elecciones locales bolivianas de este mes de marzo demuestran lo anterior: el MAS –que arrasó en las presidenciales de octubre de 2020 superando en primera vuelta el 55% de los votos y aventajando en casi el 30% al principal líder opositor– si bien ha conquistado la mayoría de las gobernaciones y de los municipios rurales ha visto reducido su poder en la mayoría de las principales ciudades bolivianas (La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba), que serán gobernadas en el próximo lustro, por líderes opositores. La contestación a la hegemonía de Evo Morales y del MAS ha provocado el surgimiento de nuevos liderazgos con perfiles muy diferentes, que van desde la derecha extrema (Luis Fernando Camacho en Santa Cruz) a ex masistas (Eva Copa, mujer, joven y aimara). Copa se impuso en la simbólica ciudad de El Alto. Es probable que tras el presente ciclo se mantenga la fragmentación y la heterogeneidad regional.

La institucionalidad democrática se ha visto positivamente afectada (con mayor participación e involucramiento político) y negativamente por la creciente importancia de las redes sociales. La desaceleración económica y el deterioro social alimentan un creciente malestar encauzado a través de las redes sociales, convertidas en caldo de cultivo para la agitación social y la polarización política. En las protestas de 2019 se comprobó cómo las redes permitían legítimamente amplificar la protesta (Colombia) o, no tanto, coordinar acciones violentas (Chile). En Colombia, la Policía Nacional logró establecer la relación entre los actos vandálicos de 2019 y 2020 con hechos similares ocurridos en Chile, en octubre de 2019. Un grupo especial de inteligencia estableció que al menos 10 colombianos e igual número de chilenos han estado en contacto para compartir experiencias y hacer más virulentas las jornadas de protesta en las que los bienes estatales y los uniformados son blanco de ataques.

Las redes sociales, que se han convertido en el principal vehículo para la demagogia (Bukele) o los mensajes negacionistas respecto al virus (Bolsonaro), también permiten gobernar de otra manera. Es el caso de Bukele y de López Obrador, que parecen estar modernizando los viejos usos del populismo tradicional, basado en el desprecio a las instituciones y en el contacto directo con las masas, que ahora se hace vía WhatsApp, Twitter o Facebook. Una investigación del diario salvadoreño Prensa Gráfica señala que con Bukele la neutralidad institucional ha desaparecido y que Twitter se han transformado en una herramienta partidista. La cuenta de Bukele fue, durante la emergencia del COVID-19, “la principal fuente de información institucional pública”, con constantes actualizaciones del desarrollo de la pandemia, pero también con noticias de alto contenido polémico y proselitista, que acentuaban las diferencias entre su gobierno y la oposición, especialmente la Asamblea Legislativa.

De ahí la importancia de evaluar el papel de las redes sociales y las campañas de desinformación. Para ello es necesario desarrollar una agenda legislativa equilibrada que refuerce la estabilidad y la gobernabilidad ante las fake news, sin dañar el derecho a la libre expresión y las libertades ciudadanas. Como señalara Antoni Gutiérrez-Rubí, las redes se han transformado en caldo de cultivo para las movilizaciones en tanto canalizadoras de la fatiga pandémica. Gracias a la generalización de las nuevas tecnologías se ha reforzado la comunicación entre los diversos grupos involucrados y se ha incrementado la capacidad de presionar y desafiar a las fuerzas de seguridad. La “tecnopolítica” articula “protestas líquidas”, sin liderazgos claros y sin una única reivindicación, lo que dificulta la negociación. Si bien legislar sobre las fake news puede convertirse en una peligrosa herramienta en manos de gobiernos autoritarios como forma de recortar libertades, no es menos cierto que las propias redes –e incluso gobiernos extranjeros– convierten las noticias falsas en caballos de Troya capaces de alterar, cuando no dañar, la gobernabilidad democrática.

Parálisis reformista y nuevo pacto social

La institucionalidad democrática se ha deteriorado por la falta de respuestas eficientes de los aparatos del Estado y los sistemas políticos y partidistas ante los problemas de la ciudadanía y su incapacidad para canalizar sus demandas. La crisis actual ha agravado los problemas socioeconómicos que venían lastrando a la región desde 2013 y, además, ha reducido el margen de acción gubernamental para impulsar la agenda de reformas estructurales. Los países latinoamericanos siguen atrapados en una parálisis reformista prolongada por más de casi dos lustros: la desafección ciudadana en 2019, la pandemia de 2020 y el renacido malestar popular en 2021 han desincentivado y hecho aún más difícil poner en marcha cualquier tipo de transformación. La fragmentación política y la polarización complicó la gobernabilidad y la forja de consensos para impulsar las reformas estructurales. Además, el intenso ciclo electoral (2017-2019) dificultó la puesta en marcha de proyectos consensuados, lo que podría repetirse en la actual coyuntura (2021-2024). Algunos gobiernos que trataron de poner en marcha planes de reforma, como el de Mauricio Macri, naufragaron por su timidez (2015-2017) o por la demora de los cambios (2017-2019).

La paralización de las reformas y el deterioro económico-social desembocó en las protestas de 2019, símbolo del malestar ciudadano y la desafección hacia unas elites cada vez más autistas y unas administraciones incapaces de recuperar la senda del crecimiento económico. En 2020, ante los confinamientos y otras medidas adoptadas, la pandemia detuvo las protestas y llevó a los gobiernos a atender la doble crisis sanitaria y económica, mientras posponían nuevas reformas. Hoy, quien más lejos ha ido en implementar una agenda reformista es Lacalle Pou, en Uruguay, pero la pandemia ha ralentizado sus proyectos, teniendo en cuenta que su gobierno asumió en marzo de 2020, cuando comenzaba a expandirse el virus por América Latina.

En 2021 se han reiniciado las movilizaciones sociales y las protestas, como se vio a fines de 2020 en Guatemala. El malestar va en aumento por las consecuencias sociales de la pandemia. El deterioro social es un caldo de cultivo para posibles nuevos estallidos. Michelle Bachelet, alta comisionada de la ONU para Derechos Humanos, alertó que “el desarrollo de la crisis socioeconómica y humanitaria… corre el riesgo de agravar aún más este descontento y podría desencadenar una nueva ola de disturbios sociales”. Los últimos sucesos en la región parecen darle la razón. El empeoramiento de la situación económica, el deterioro de las expectativas y unos gobiernos con bajos índices de aprobación, que llegan desgastados y con escaso margen de acción al final de sus mandatos, explican los estallidos de violencia y protestas en Haití, Chile (en la Araucanía y también en Santiago), en Paraguay (descontento ante la mala gestión pública) y en algunas provincias argentinas, como Formosa.

La polarización política no ayuda, mientras la política regional gira en torno a liderazgos y propuestas polarizantes, que se dirimen entre cada una de ellas y su respectivo opuesto, como ocurre con el kirchnerismo en Argentina, el masismo en Bolivia, el correísmo en Ecuador, el chavismo en Venezuela, el bolsonarismo en Brasil, con López Obrador en México y Bukele en El Salvador. En esta coyuntura descrita no hay que perder de vista las circunstancias particulares de cada gobierno, teniendo en cuenta que unos apuran la recta final de su gestión (Lenín Moreno en Ecuador, Iván Duque en Colombia y Juan Orlando Hernández en Honduras); otros están pendientes del calendario electoral a corto (2021: El Salvador, Perú, Chile, Argentina y México) y a medio plazo (2022: Brasil) y finalmente están los que no tienen respaldo suficiente (Guatemala y Costa Rica) o son renuentes a las reformas (Bolivia, Nicaragua y Venezuela), aunque se perciben ciertos síntomas en materia económica en Venezuela y en Cuba con la unificación monetaria.

Conclusiones

La pandemia ha puesto al descubierto las debilidades estructurales de América Latina (institucionales, administrativas, políticas, económico-comerciales y sociales) y ha acelerado procesos previos. También ha reforzado la idea de afrontar el futuro post-pandemia no como una vuelta a la “vieja normalidad”, sino como una posibilidad para construir nuevos marcos institucionales, políticos, económicos y sociales, en lo que algunos llaman un “nuevo pacto social”.

Las democracias latinoamericanas, que han demostrado capacidad de resiliencia desde los años 80 superando momentos críticos como la “Década Perdida” y el final de la bonanza económica desde 2013, atraviesan ahora el momento más delicado y complejo desde hace 40 años. Han entrado “fatigadas” a la tercera década del siglo XXI, como ha señalado reiteradamente Manuel Alcántara, y tras la pandemia emergen no sólo más debilitadas sino también desafiadas por la emergencia de una alternativa iliberal (personalista, autoritaria y ajena a la institucionalidad liberal-democrática).

Esa alternativa surge, se nutre y avanza porque los sistemas democráticos y las elites que los conducen (o se aprovechan de ellos) han dado reiteradas señales de no ser capaces de articular soluciones para los problemas de la ciudadanía (inseguridad ciudadana, acceso a los servicios, desempleo, pobreza y desigualdad de oportunidades) ni de canalizar las expectativas en cuanto a mejora social, individual e intergeneracional. La polarización, la crispación y la fragmentación políticas que atenazan a las democracias en América Latina han profundizado la parálisis de los gobiernos e impedido poner en marcha reformas estructurales para potenciar el músculo fiscal de las administraciones, palanca para diseñar políticas públicas más eficaces y eficientes y responder a las expectativas de la población.

Los sistemas democráticos latinoamericanos no sólo sufren un proceso de desgaste y creciente desafección ciudadana, sino que tampoco han logrado evolucionar al compás del cambio social, económico y tecnológico. La elite política luce desconectada de la realidad social pues continúa apelando a políticas clientelares, al tacticismo político-partidista y a la corrupción para gestionar lo público. Unas estrategias que la separan de unas clases medias heterogéneas y amenazadas que buscan respuestas rápidas a sus acuciantes e inmediatos problemas socioeconómicos y de representación política.

La alternativa iliberal, que encarnan desde la izquierda y la derecha figuras como Bukele, Bolsonaro, López Obrador, José Antonio Kast y Rafael López Aliaga, promete soluciones sin demoras y comunicación directa por encima y al margen de una institucionalidad liberal-democrática que conlleva procesos más complejos, de búsqueda de consensos, largos y, en ocasiones, difíciles de comprender en toda su dimensión. La propuesta antiliberal construye un universo de nuevas identidades colectivas basadas en la creación de adversarios fácilmente definidos (la clase política denominada tradicional) retroalimentando la vigente crispación polarizante y, a la vez, apelando a los sentimientos y a la frustración de expectativas para ganar apoyo.

Por primera vez desde los años 60, las democracias latinoamericanas tienen ante sí un modelo alternativo. Ya no son las dictaduras militares basadas en la doctrina de la seguridad nacional, sino que ahora son regímenes iliberales (autoritarios y ajenos a la institucionalidad republicana). Que la región se deslice hacia un lado o permanezca dentro de los parámetros democráticos dependerá de dos circunstancias. En primer lugar, de la fortaleza de las propias instituciones, que son mucho más sólidas en países como Brasil y México que en El Salvador o Guatemala. Y, en segundo lugar, su sobrevivencia estará vinculada a la capacidad de los Estados y de los sistemas políticos y de sus elites por cambiar, adaptarse a los nuevos tiempos y modernizarse: los Estados, abandonando los vicios del pasado (clientelismo y corrupción) y apostando por construir administraciones eficaces y eficientes capaces de impulsar políticas públicas de largo plazo apoyadas en sólidas alianzas público-privadas y en la garantía del respeto a la seguridad jurídica; y los sistemas políticos y partidistas, mejorando su capacidad para representar a la ciudadanía y canalizar las demandas.

Es muy probable que todos estos problemas continúen agravándose cuando la pandemia comience a quedar atrás y la resaca deje a la vista sus catastróficos efectos sociales, económicos y, también, individuales. Entonces emergerá la necesidad de articular un nuevo contrato social que permita gestionar mejor la reconstrucción y elaborar nuevos marcos legales, políticos e institucionales que propicien la cohesión social y fortalezcan la institucionalidad democrática. Es necesario incrementar el vínculo entre la ciudadanía y el Estado. Para ello, las elites deben dar respuesta a las demandas de la gente a fin de evitar que la pérdida de legitimidad, expresada en una creciente desafección ciudadana, ponga en riesgo la continuidad y estabilidad del sistema. Pero para que esto sea viable es necesario una cierta previsión, dejando de lado la improvisación, las viejas peleas y dicotomías (público vs privado, por ejemplo) y la creciente crispación polarizante, tan propias de América Latina. Para ello, el concurso de las elites, de todas las elites (económicas, políticas, sociales, culturales, deportivas, nuevas y viejas), será más necesar

Carlos Malamud
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @CarlosMalamud

Rogelio Núñez
Investigador senior asociado del Real Instituto Elcano y profesor colaborador del IELAT, Universidad de Alcalá de Henares | @ RNCASTELLANO


1 Prueba de estas opiniones contrapuestas se ven en los ARI recientemente publicados de Román Ortiz y Rut Diamint: Román Ortiz (2020), “¿El regreso de los generales?: relaciones civiles-militares en América Latina en tiempos de pandemia”, ARI nº 135/2020, Real Instituto Elcano, 1/XII/2020, ; y Rut Diamint (2021), “Predilecciones autoritarias: el papel de los militares en América Latina”, ARI, Real Instituto Elcano.

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<![CDATA[ Vínculos sociales y terrorismo yihadista: ¿qué conduce de la radicalización violenta a la implicación terrorista? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari39-2021-vicente-vinculos-sociales-y-terrorismo-yihadista-que-conduce-de-radicalizacion-violenta-a-implicacion-terrorista 2021-03-29T11:33:19Z

Un análisis sobre los vínculos sociales que unen a un grupo de jóvenes radicalizados en el yihadismo en España con diferentes actores del movimiento yihadista global revela que el número y la intensidad de esos lazos influyen en que unos individuos se impliquen en actividades terroristas mientras que otros decidan no hacerlo.

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Tema

Un análisis sobre los vínculos sociales que unen a un grupo de jóvenes radicalizados en el yihadismo en España con diferentes actores del movimiento yihadista global revela que el número y la intensidad de esos lazos influyen en que unos individuos se impliquen en actividades terroristas mientras que otros decidan no hacerlo.

Resumen

No todos los individuos que se radicalizan en el salafismo yihadista y disponen de vínculos sociales en el movimiento yihadista terminan por participar en actividades terroristas. Explicar por qué unos lo hacen y otros no requiere un análisis diferencial del tipo, el número y la intensidad de sus lazos personales con activistas yihadistas o con estructuras dedicadas a la movilización terrorista. A partir del estudio de los vínculos de una muestra de jóvenes que siguieron trayectorias opuestas tras su radicalización yihadista en España entre 2012 y 2019, este análisis constata una mayor inclinación a la implicación terrorista entre aquellas personas radicalizadas cuyas conexiones sociales con el yihadismo global eran más numerosas o de mayor fortaleza. Estos hallazgos pueden ser aplicados en el diseño e implementación de las respuestas institucionales y sociales ante a la radicalización violenta conducente al terrorismo.

Análisis

La investigación empírica ha constatado la importancia de las redes sociales en la radicalización y el reclutamiento yihadista. Quienes adoptan la ideología del salafismo yihadista, incluso hasta el punto de facilitar o participar en acciones violentas, suelen hacerlo en la compañía de otros sujetos ya radicalizados o que están igualmente en proceso de radicalización. En esa interacción social, los individuos componen visiones comunes sobre la realidad, moldean y refuerzan sus identidades compartidas, y pueden acabar predisponiéndose a la implicación terrorista.1 La evidencia existente sobre el caso español lo pone de manifiesto: el 90% de los yihadistas condenados o muertos en España desde 2012 hasta 2018 se radicalizó en contacto con otras personas.2 Además, tres cuartas partes de ellos tenían vínculos sociales previos a sus respectivos procesos de radicalización y reclutamiento con otros yihadistas activos dentro o fuera del país. Esos vínculos sociales estaban basados en lazos preexistentes de vecindad –en siete de cada 10 casos–, amistad –en seis de cada 10– y parentesco –en la mitad de los casos–, que pueden combinarse entre sí.3

Ahora bien, no todos los individuos que se radicalizan en el salafismo yihadista y disponen de conexiones personales con sujetos insertos en el movimiento yihadista global terminan por participar en actividades terroristas. Explicar la eventualidad de que sujetos radicalizados acaben o no implicándose obliga a analizar las características de los vínculos personales que les unen con activistas yihadistas, así como con estructuras dedicadas a la movilización terrorista (como ocurre en determinados espacios de plataformas virtuales o lugares de culto salafistas). Así, ¿inciden por igual todos los lazos sociales en el tránsito individual que conduce de la radicalización yihadista a la implicación en actividades relacionadas con el terrorismo? ¿El número de esos vínculos puede producir variaciones en los efectos sobre la implicación? ¿Es posible que dependa de la mayor o menor intensidad de los lazos?

Para responder a los tres interrogantes, este análisis distingue categorías correspondientes al tipo, al número y a la intensidad de los vínculos sociales y estudia empíricamente, combinando métodos cuantitativos y cualitativos, su efecto diferencial sobre una muestra de 44 jóvenes que siguieron trayectorias opuestas tras haber experimentado un proceso de radicalización yihadista en España entre 2012 y 2019, es decir, a lo largo del ciclo de movilización sin precedentes que promovieron en Europa Occidental organizaciones yihadistas activas en Siria e Irak, como Estado Islámico y, en mucha menor medida, la rama territorial de al-Qaeda o entidades afines a esta última. La caracterización social de los sujetos incluidos en la muestra, los datos relativos a sus procesos de radicalización y la información sobre si terminaron o no implicados en actividades relacionadas con el terrorismo yihadista proceden de una extensa revisión documental de informes policiales y de archivos judiciales, al igual que de la asistencia a vistas orales celebradas en la Audiencia Nacional; por otra parte, de entrevistas semiestructuradas con cuatro de los individuos incluidos en la muestra y con familiares y amigos de otros cuatro jóvenes, así como con expertos policiales, profesionales de primera línea y trabajadores del medio penitenciario.4 Estas fuentes permitieron también trazar los vínculos sociales de los jóvenes que integran la muestra de estudio y registrar sus afiliaciones.

Todos los jóvenes de la muestra, un total de 44, tienen en común haber iniciado sus procesos de radicalización cuando tenían entre 14 y 17 años (M = 16,3; SD = 0,85), sin que exista una diferencia estadísticamente significativa (t-test: p>0,05) en las edades de los implicados (M = 16,4; SD = 0,67) y de los no implicados (M = 16,2; SD = 0,99). La muestra incluye 25 varones y 19 mujeres. En lo que se refiere a su distribución geográfica, 10 de ellos residían en la provincia de Barcelona, nueve en la ciudad autónoma de Melilla, seis en la provincia de Girona, cinco en la ciudad autónoma de Ceuta y cuatro en la Comunidad de Madrid. Los 10 individuos restantes vivían en otras seis provincias. Todos los jóvenes incluidos en la muestra llegaron a compartir los objetivos y a justificar las tácticas de sus organizaciones yihadistas de referencia. Pero solo 23 (el 52,3%) terminaron implicándose en actividades relacionadas con el terrorismo, mientras que 21 (el restante 47,7%) no lo hicieron.

El rastreo de sus vínculos personales con actores insertos en el movimiento yihadista permitió dibujar una red social de 136 nodos (individuos u organizaciones) y 202 vínculos. Red social –en su acepción de social networks y no de social media– es entendida aquí como el conjunto de vínculos directos entre los sujetos de la muestra de estudio y el yihadismo global. Los actores con los que estaban conectados pertenecen a dos categorías: por una parte, activistas yihadistas tanto en España como en Europa y Siria. Entre ellos se incluyen fundamentalmente individuos condenados por actividades yihadistas, pero también, en menor medida, sujetos integrados en la escena salafista yihadista, aunque no hayan sido procesados o sentenciados por delito alguno. Por otra parte, entidades dedicadas, principal o complementariamente, a la movilización yihadista, ya fueran comunidades virtuales o lugares de culto. Los vínculos entre los jóvenes que integran la muestra de estudio y los actores con los que estaban conectados fueron tanto previos al proceso de radicalización yihadista (ocurre así con los lazos preexistentes de parentesco, amistad y vecindad), como forjados durante el proceso de radicalización (caso de los vínculos organizativos con activistas que actúan en plataformas virtuales o mezquitas, así como la propia participación en estos entornos propicios para la movilización).

La red social que se deriva del análisis de los vínculos sociales que unen a los jóvenes de la muestra con esas dos categorías de actores puede visualizarse mediante un sociograma (Figura 1). Los nodos rojos representan a los jóvenes implicados y los nodos azules a los no implicados. Los activistas yihadistas con los que estaban conectados están representados por los nodos de color gris claro, mientras que las entidades de movilización yihadista con las cuales tenían vínculos aparecen como nodos de color gris oscuro.

Figura 1. Sociograma de los vínculos sociales de los individuos incluidos en la muestra
Figura 1. Sociograma de los vínculos sociales de los individuos incluidos en la muestra
Fuente: elaboración propia.

(1) Tipo, número e intensidad de los vínculos personales en el movimiento yihadista global

Para evaluar los rasgos de los vínculos sociales que operan de manera efectiva en el reclutamiento yihadista en España, este estudio se sirve de una metodología mixta. El análisis cuantitativo de la red social permite detectar regularidades empíricas en los lazos que unen a los individuos que integran la muestra con el movimiento yihadista global, lo que permite aislar aquellas características que diferencian a los jóvenes implicados de los no implicados. La metodología cualitativa, por su parte, captura el significado que adquirieron las conexiones sociales y los mecanismos a través de las que ejercieron su impacto. Con todo, los resultados del análisis de las denominadas redes oscuras –aquellas que, como ocurre en el crimen organizado o el terrorismo, se dedican a actividades delictivas– deben ser tomados con cautela, por causa de las limitaciones metodológicas que a menudo afectan a la recogida de datos de estructuras relacionales que operan de manera encubierta, en condiciones de ilegalidad y conjurando el riesgo de infiltración.5

Los resultados del análisis cuantitativo bivariante (esto es, el cruce individual de cada uno de los factores analizados –tipo, número e intensidad de los lazos– con la variación individual en la implicación terrorista) ofrecen una primera aproximación a los efectos de los lazos personales (Figura 3).6 Por un lado, la existencia de vínculos previos de parentesco y amistad muestra una relación estadísticamente significativa con la implicación yihadista: mientras que el 56,5% de los jóvenes que participaron en actividades terroristas tenían lazos de parentesco con otros individuos que estaban comprometidos con el movimiento de la yihad global, sólo el 14,3% de los jóvenes no implicados mantenían este tipo de conexiones sociales. Además, el 39,1% de los jóvenes implicados estaban conectados con otros yihadistas a través de relaciones de amistad, pero sólo un 9,5% de los no implicados disponían de vínculos de esa naturaleza con pares radicalizados. Lazos de otra naturaleza, como los de vecindad o las conexiones organizativas con activistas y estructuras de movilización, no parecen tener un efecto significativo en el proceso de reclutamiento.

Asimismo, este análisis preliminar revela que los jóvenes implicados se diferencian de los no implicados también por el número de sus vínculos dentro del movimiento yihadista global. Mientras que los primeros mantenían una media de siete vínculos con activistas o estructuras de movilización, los segundos sólo mantenían vínculos con un promedio de aproximadamente tres actores. Sin embargo, la intensidad de esos vínculos –medida a través de un indicador agregado de todas las conexiones– no parece guardar relación con la eventualidad de que un individuo radicalizado acabe o no implicándose. Finalmente, es importante subrayar que el sexo también aparece asociado a la trayectoria de los sujetos analizados: mientras que el 73,9% de los implicados eran hombres, el 61,9% de los igualmente radicalizados, pero no implicados, eran mujeres.

Figura 3. Resultados del análisis bivariante
 

Implicados
(n = 23)

No implicados
(n = 21)

Total
(n = 44)

Variable %    
Sexo (1)

Hombre

73,9

38,1

56,8

Mujer

26,1

61,9

43,2

Vínculos de parentesco con activistas (2)

56,5

14,3

36,4

No

43,5

85,7

63,6

Vínculos de amistad con activistas (1)

39,1

9,5

25,0

No

60,9

90,5

75,0

Vínculos de vecindad con activistas

43,5

52,4

47,7

No

56,5

47,6

52,3

Vínculos organizativos con activistas

65,2

47,6

56,8

No

34,8

52,4

43,2

Vínculos organizativos con entidades de movilización

21,7

4,8

13,6

No

78,3

95,2

86,4

  Media (SD)
Número de vínculos (1)  

6,61 (4,63)

2,67 (2,33)

4,73 (4,18)

Fortaleza de los vínculos  

1,81 (0,76)

1,45 (0,73)

1,64 (0,76)

(1) p<0.05.
(2) p<0.01.
Fuente: el autor

 

El análisis multivariante, con las variables que fueron estadísticamente significativas en el análisis preliminar, permite controlar las posibles interrelaciones entre ellas. Una precisión metodológica se hace necesaria en este punto, pues el tamaño reducido de la muestra de estudio podría despertar dudas acerca de la validez del estudio. Atendiendo a esta circunstancia, se realizó un primer análisis con el método de regresión logística de Firth, apropiado por sus cualidades para mitigar sesgos en el análisis de resultados binarios en universos compuestos por un número limitado de casos.7 Sin embargo, los análisis utilizando tanto el método de Firth como el método convencional de regresión logística binaria arrojaron resultados equivalentes. Los resultados que se obtuvieron utilizando este último procedimiento pueden apreciarse en la Figura 4, que recoge el modelo completo (1) con todas las variables y el modelo final (2), en el que se incluyen únicamente los predictores significativos.8

En concreto, el modelo final descarta que el tipo de vínculos sociales entre jóvenes radicalizados y los distintos actores del movimiento yihadista global expliquen la participación en actividades terroristas. Por el contrario, apunta a que el número de vínculos sociales sí permite diferenciar a los jóvenes implicados de los no implicados. Es decir, confirma que los primeros estaban conectados con el movimiento yihadista por medio de un número marcadamente superior de vínculos con activistas y estructuras de movilización. En este sentido, por cada vínculo adicional, las posibilidades de que un joven acabara implicándose se incrementaron 1,46 veces. El modelo final también muestra que el sexo tiene una relación significativa con la participación terrorista. Las posibilidades de participar fueron 6,27 veces mayores entre hombres que entre mujeres.9

Figura 4. Análisis de regresión logística
  Modelo 1 Modelo 2

Variable

B

SE

ExpB

p

B

SE

ExpB

p

Sexo (1)

1.703

0.840

5.493

0,043

1.837

0.791

6.276

0,20

Vínculos de parentesco con activistas

1.352

0.918

3.867

0,141

       

Vínculos de amistad con activistas

0.548

1.037

1.730

0,597

       

Número de vínculos (2)

0.275

0.134

1.317

0,039

0.378

0.137

1.460

0,006

Constante (2)

-2.647

0.849

0.071

0,002

-2.516

0.816

0.081

0,002

(1) p<0.05.
(2) p<0.01.
Fuente: el autor.

Ahora bien, ¿por qué el tipo de lazos sociales no parece explicar la inclinación a participar en actividades terroristas? ¿Es posible que la fortaleza de los vínculos más importantes –y no la del conjunto de la red social que configuran– sí desempeñe un papel en el proceso? ¿A qué se debe que el tamaño de la red, entendido como el número total de lazos sociales de un individuo, sí influya en la predisposición para la acción? El análisis cualitativo de la evidencia documental consultada, así como de las entrevistas realizadas en el marco de esta investigación, permite inferir algunas claves para entender los resultados del análisis cuantitativo.

(1.1) La proximidad social puede inhibir la implicación yihadista

Un buen número de casos incluidos en la muestra de estudio revela que los vínculos sociales preexistentes desempeñaron un papel destacado en fases iniciales del proceso de radicalización yihadista, durante las cuales se producen la transmisión e internalización de la ideología. Familiares y amigos actuaron así generando conciencia sobre la causa del yihadismo global y estableciendo una asociación positiva entre los jóvenes y el movimiento salafista yihadista. Sin embargo, la relevancia de este tipo de vínculos personales tendió a disminuir cuando la movilización avanzó hacia la construcción de una predisposición para la acción y al acceso a oportunidades para el reclutamiento.

Más aún, la evidencia estudiada apunta a que la proximidad social puede ser determinante en los intentos por inhibir la implicación de menores y jóvenes en actividades terroristas. Padres, hermanos mayores y parejas sentimentales actuaron tratando de impedir que se produjera la participación, bien por razón de la especial peligrosidad de algunas acciones –por lo general, relacionadas con el desplazamiento a la zona de conflicto en Siria e Irak– o por consideraciones de interés personal, como las de eludir las consecuencias penales que podrían derivarse de situaciones de negligencia parental. En otros casos, optaron por promocionar formas legales y no violentas de movilización ajustadas a las premisas ideológicas del salafismo yihadista, por ejemplo, persuadiendo a chicas jóvenes para que permanecieran en sus hogares y se convirtieran en madres, en lugar de trasladarse al califato para engendrar allí a nuevos combatientes.

Este comportamiento de los vínculos preexistentes refleja que los lazos sociales que canalizan ideas y actitudes extremistas no necesariamente promueven conductas violentas. Ocasionalmente, los procesos de influencia social relacionados con la radicalización violenta adquieren una orientación eminentemente cognitiva, sin ninguna aspiración conductual inmediata. Así y todo, una cautela debe imponerse en la interpretación de estos resultados: puesto que la muestra sólo reúne a sujetos detenidos o muertos en España, es altamente probable que hayan quedado infrarrepresentados los casos en los que los lazos inmediatos actuaron no sólo en la socialización sino también en la conexión estructural con el yihadismo global, pues esto ocurrió a menudo entre jóvenes que lograron desplazarse a Siria e Irak acompañados de miembros de su círculo social más próximo.

(1.2) La estabilidad e intensidad de las conexiones radicales refuerza el compromiso conductual con el yihadismo

Un elemento que diferencia las dinámicas sociales de los jóvenes implicados y no implicados es la duración de sus intercambios con activistas del yihadismo global. Los jóvenes no implicados estuvieron en mayor medida relacionados con activistas a través de vínculos transitorios, forjados a menudo en plataformas virtuales, pero también en contextos comunitarios. En ausencia de enlaces previos directos, los lazos débiles facilitaron un contacto inicial entre los jóvenes y el movimiento yihadista: ofrecieron un primer acceso a ideas, información y contenidos propagandísticos, así como una oportunidad para interactuar con simpatizantes de la causa sin asumir excesivos riesgos.

Sin embargo, ese tipo de vínculos se han demostrado frágiles en su duración. En ocasiones, su disolución se produjo por decisión de los propios jóvenes, cuando estos se sintieron crecientemente inseguros con el avance del proceso de reclutamiento, pero también a iniciativa de los activistas, quizá estimando elevado el riesgo para su propia seguridad. La desaparición de esas conexiones ha obedecido igualmente a factores exógenos, como la política de suspensión de perfiles radicales que han implementado distintas plataformas virtuales. También a causa de la intervención de agentes pertenecientes al entorno cercano de los jóvenes, quienes actuaron como influencias compensatorias al oponerse activamente a los objetivos y tácticas del movimiento yihadista.

En contraste, los jóvenes implicados tendieron a disponer de enlaces más sólidos y estables con el movimiento yihadista global. Algunos de ellos lograron reparar y consolidar sus frágiles vínculos con activistas, lo que les condujo a implicarse progresivamente en la difusión de propaganda yihadista, la publicación de mensajes enaltecedores del terrorismo o a la planificación de su desplazamiento a Siria, a veces en un ejercicio por demostrar la sinceridad de su compromiso.

En otros casos, la estructura relacional era lo suficientemente densa como para que la desaparición de vínculos no representara un riesgo real. El caso más ilustrativo de esto último lo proporciona la célula de Ripoll que atentó en Barcelona y Cambrils en agosto de 2017, provocando 16 muertos y más de 150 heridos. El pequeño grupo se había formado en el contexto de múltiples lazos sociales que se solapan: con la excepción del imán Es Satty, entre el resto de sus nueve miembros había hermanos, primos, vecinos, amigos del colegio y compañeros de equipo de fútbol. La prolongada interacción entre ellos, así como su creciente aislamiento social, facilitaron que el discurso radical reverberara internamente, y que se activaran mecanismos de presión grupal conducentes a la implicación. De esta suerte, los sólidos lazos afectivos y emocionales promovieron la cohesión interna, reforzaron el compromiso individual y evitaron la deserción de sus integrantes.

(1.3) La abundancia de vínculos favorece mayor exposición a ideas radicales y un acceso ventajoso a oportunidades para la implicación

En la medida en que no todos los vínculos radicales apoyan la participación en actividades yihadistas –como ocurre con los vínculos preexistentes–, ni todos los que la promueven logran facilitarla –caso de los vínculos débiles–, mantener un alto número de lazos personales con actores del yihadismo global ha sido un factor fundamental para que jóvenes radicalizados accedieran a oportunidades para el reclutamiento y la acción. De este modo, puesto que sólo ciertas conexiones sociales logran conducir de manera efectiva hacia la implicación, cuanto más numerosos fueron los vínculos con el movimiento yihadista, mayores fueron las posibilidades de que individuos radicalizados acabaran participando en actividades terroristas.

Esta característica de las redes sociales extensas no es el único factor que ayuda a entender la importancia que adquiere en los procesos individuales que conducen a la implicación el hecho de disponer de un alto número de vínculos con actores del yihadismo. La evidencia estudiada apunta a que la integración en entornos sociales en los que el salafismo yihadista encontró un terreno fértil, ya fueran estos círculos familiares, grupos de amigos o comunidades locales, generó una fuerte sensibilización con respecto a los asuntos que centran el discurso de las organizaciones yihadistas, así como una mayor disposición a participar en actividades de esa naturaleza y un acceso ventajoso a oportunidades para el reclutamiento. Además, vivir en entornos locales donde se produjeron altos niveles de movilización yihadista condujo a algunos jóvenes españoles a percibir la yihad como una forma de acción colectiva que gozaba de aceptación pública y que incluso constituía una tendencia popular, una suerte de moda, lo que estimuló deseos de emulación.

Ello ocurrió en casos donde se han producido auténticas “bolsas” o “caldos de cultivo” (comúnmente denominados hotbeds en inglés) de radicalización yihadista, como ha ocurrido en las barriadas de El Príncipe, en Ceuta, y en la de La Cañada de Hidum, en Melilla. El arraigo en este tipo de contextos sociales no sólo afectó a la percepción de los jóvenes sobre la participación en actividades yihadistas, sino que también moduló sus preferencias para la acción. Además de asegurar la transferencia de la ideología, estar conectado con una amplia red de activistas yihadistas y entidades de movilización generó incentivos específicos que favorecen la implicación como, por ejemplo, expectativas de satisfacer un sentido de pertenencia, obtener aceptación colectiva o recibir apoyo social.

No obstante, la configuración de extensas redes sociales radicales no siempre precedió a la radicalización, sino que a veces fue consecuencia de ella. Así, para varios jóvenes implicados que integran la muestra de estudio, el proceso de formación de las redes sociales ocurrió a raíz de una apertura cognitiva hacia el salafismo yihadista. Movidos por un interés por hallar respuestas a inquietudes de cariz religioso, o por adquirir un mejor entendimiento de acontecimientos que ocurrían en el mundo musulmán, entablaron contacto con multitud de seguidores en plataformas virtuales. La ampliación del circulo social radical permitió a su vez conectar con activistas que facilitaron la participación terrorista.

Conclusiones

El análisis sobre los efectos de los vínculos sociales en la implicación yihadista, tal y como ha sido examinado en relación con una muestra de 44 jóvenes radicalizados en el salafismo yihadista en España entre 2012 y 2019, permite sugerir varias líneas de actuación tanto en el ámbito de la prevención de la radicalización violenta como en la intervención con sujetos asociados con el yihadismo global.

En primer lugar, la mayor probabilidad de que los individuos que disponen de un gran número de vínculos con el movimiento yihadista global acaben implicándose en actividades terroristas subraya la necesidad de actuar en aquellos contextos donde emergen y se configuran estas extensas redes sociales. Por un lado, ello implica identificar las áreas que sirven de “bolsas” o “caldos de cultivo” para la radicalización violenta e intervenir tanto a través de la acción policial, con la desarticulación de las células y grupos que reclutan en esas zonas, como a través de la acción social desde las instituciones del gobierno local y mediante entidades de la sociedad civil, acabando –como propone la Comisión Europea en su Agenda Contraterrorista aprobada en diciembre de 2020–10 con la exclusión, la marginación y la discriminación que dominan en esos entornos locales. En España, durante los últimos años, estos puntos de alta concentración geográfica en la movilización yihadista se han localizado sobre todo en las barriadas de El Príncipe, en Ceuta, y la Cañada de Hidum, en Melilla. Si bien la acción policial ha sido intensa en ambas, lo que ha podido contribuir a menoscabar la consideración social de la yihad global entre sus poblaciones, siguen sin corregirse los problemas relacionados con la precariedad económica, la falta de infraestructuras, la segregación espacial y el bajo nivel educativo, entre otros.

Por otro lado, impedir la configuración de extensas redes sociales radicales obliga también a dirigir la atención sobre las plataformas virtuales. Existen dudas de si las estrategias de eliminación de perfiles asociados con movimientos extremistas (lo que se ha dado en llamar de-platforming) son eficaces para acabar con la difusión del discurso radical. Sin embargo, este tipo de medidas tienen una utilidad contrastada en la interrupción del ciclo de reclutamiento de nuevos seguidores por parte de organizaciones yihadistas. Algunos de los jóvenes de la muestra que mantenían una firme predisposición para la acción vieron frustrados sus planes tras el bloqueo de sus perfiles en Facebook, Twitter o Instagram, al verse incapaces de restituir virtualmente los contactos desaparecidos o de encontrar nuevas conexiones con capacidad para facilitar la implicación. Ahora bien, si la neutralización de los perfiles no ocurre en los momentos iniciales del proceso de radicalización, es posible que la comunicación entre jóvenes radicalizados y activistas yihadistas acabe trasladándose a espacios que ofrecen mayor confidencialidad y en los que intervenir resulta más complicado. Así, actuar en el ámbito online en plazos de tiempo corto, como está promoviendo la CE, es decisivo para frenar el fortalecimiento de los vínculos débiles forjados en la red.

Asimismo, evitar la consolidación de los contactos radicales pasa por impulsar iniciativas en el ámbito de la prevención de la radicalización tanto a nivel educativo como social. Un buen ejemplo de lo primero son las acciones desarrolladas en algunos países europeos para fomentar entre jóvenes estudiantes el desarrollo de facultades socioemocionales como las relacionadas con la identificación y resistencia a las presiones grupales.11 De igual modo, es ya una práctica extendida en el contexto europeo la capacitación de progenitores, profesionales de primera línea (como educadores o trabajadores de atención social) y miembros de las comunidades locales en la detección de vulnerabilidades frente a procesos de radicalización. Estas actuaciones podrían encontrar desarrollo o mayor impulso en España a través del Plan Estratégico Nacional de Prevención y Lucha contra la Radicalización Violenta, aprobado en octubre de 2020.

Finalmente, el análisis ofrecido en estas páginas ha puesto de manifiesto que los procesos de radicalización en el ámbito privado de la familia, así como en los grupos de amigos y en las relaciones sentimentales, pueden tener una orientación exclusivamente cognitiva y, por tanto, no necesariamente trascienden al plano de las conductas ilegales y violentas. Esta es una consideración relevante ante, por ejemplo, cualquier decisión relativa a la guarda y custodia de menores en familias radicalizadas, pues la protección del desarrollo integral de niños y adolescentes exige valorar cuidadosamente los supuestos en los que se producen situaciones de riesgo y desamparo. Una respuesta adaptada a cada caso obliga a valorar esta circunstancia, de manera que se cumpla con el principio del interés superior del menor que siempre rige en la adopción de cualquier medida en este ámbito. Por el momento, España no ha desarrollado una respuesta consistente a este respecto: casos similares de niños y adolescentes expuestos a la radicalización de sus allegados han sido resueltos tanto con la separación de los menores respecto de su núcleo familiar como con su permanencia en la familia de origen y la preservación de las relaciones familiares. Una pauta coherente debería también imponerse en el trato que se preste ante el eventual retorno a España de las mujeres y niños de nacionalidad española que permanecen actualmente en los campos sirios donde se encuentran retenidos miles de personas que se desplazaron al califato declarado por Estado Islámico y sus descendientes.

Álvaro Vicente
Investigador del Programa sobre Radicalización Violenta y Terrorismo Global, Real Instituto Elcano | @alvaro_vicentep


1 A este respecto, Marc Sageman (2004), Understanding Terror Networks, University of Pennsylvania Press, Filadelfia, pp. 137-174; Quintan Wiktorowicz (2005), Radical Islam Rising. Muslim Extremism in the West, Rowman & Littlefield Publishers, Oxford, caps. 2 y 4; Mohammed Hafez y Creighton Mullins (2015), “The radicalization puzzle: a theoretical synthesis of empirical approaches to homegrown extremism”, Studies in Conflict and Terrorism, vol. 38, nº 11, pp. 958-975; Sean C. Reynolds y Mohammed M. Hafez (2019), “Social network analysis of German foreign fighters in Syria and Iraq”, Terrorism and Political Violence, vol. 31, nº 4, pp. 661-686; Murat Haner, Ashley Wichern y Marissa Fleenor (2020), “The Turkish foreign fighters and the dynamics behind their flow into Syria and Iraq”, Terrorism and Political Violence, vol. 32, nº 6, pp. 1329-1347; y Shandon Harris-Hogan y Kate Barrelle (2020), “Young blood: understanding the emergence of a new cohort of Australian jihadists”, Terrorism and Political Violence, vol. 32, nº 7.

2 Fernando Reinares, Carola García-Calvo y Álvaro Vicente (2019), Yihadismo y yihadistas en España. Quince años después del 11-M, Real Instituto Elcano, Madrid, p 82, .

3 Ibid., pp. 101-102.

4 Los informes policiales y archivos judiciales consultados por el autor en la Audiencia Nacional pertenecen a los sumarios 4/2015, 9/2016 y 3/2017 del Juzgado Central de Instrucción (JCI) 1; 1/2014 y 2/2017 del JCI 2; 7/2015, 4/2016, 13/2016 y 10/2017, del JCI 3; 4/2015, del JCI 4; 5/2014, 3/2016, 8/2016 y 9/2018 del JCI 5; 2/2016 y 1/2017 del JCI 6; a los procedimientos abreviados 21/2014, del JCI 1; 7/2015 y 14/2015 del JCI 3; así como a los expedientes de reforma 5/2014, 15/2014, 1/2015, 2/2015, 3/2015, 4/2015, 2/2016 y 16/2016, del Juzgado Central de Menores. Las vistas orales se corresponden con los sumarios 4/2015, 7/2015, 1/2016, 4/2016, 5/2016, 8/2016, 3/2017, 9/2018, 15/2018 y las diligencias previas 68/2014. Las entrevistas semiestructuradas, un total de 16, fueron realizadas por el autor entre mayo de 2018 y septiembre de 2020 en distintos emplazamientos, como un centro penitenciario, un centro de menores, oficinas y cafeterías de Madrid, Ceuta, Melilla, Barcelona, Ripoll y Topas.

5 Estas dificultades metodológicas tienen que ver tanto con la posibilidad de identificar erróneamente vínculos irrelevantes para el estudio –lo que constituyen falsos positivos–, como la de omitir nodos o vínculos que sí pertenecen a la red, lo que representan falsos negativos. A ese respecto, véanse James F. Morris y Richard F. Deckro (2013), “SNA data difficulties with dark networks”, Behavioral Sciences of Terrorism and Political Aggression, vol. 5, nº 2, pp. 70-93; y también Luke M. Gerdes (2015), Illuminating Dark Networks, Cambridge University Press, Cambridge.

6 Los análisis bivariados realizados fueron la prueba exacta de Fisher y el test t de Student.

7 David Firth (1993), “Bias reduction of maximum likelihood estimates”, Biometrika, 80, nº 1; y Carlisle Rainey y Kelly McCaskey (2019), “Estimating logit models with small samples”.

8 Para la realización del modelo de regresión logística binaria se utilizó el programa SPSS, versión 27. El modelo completo se obtuvo utilizando el método intro, mientras que el modelo final se obtuvo con el método hacia delante (forward stepwise), que introduce secuencialmente las variables en función de su nivel de correlación con la variable dependiente.

9 El modelo de regresión logística binaria obtenido es estadísticamente significativo. El test de bondad de ajuste de Hosmer y Lemeshow indica que el modelo se ajusta a los datos (χ2: 12.475; p = 0.131). El modelo explica el 46,7% de la variación en la participación yihadista (R2 de Nagelkerk) y clasifica correctamente el 70,5% de los casos. La sensibilidad es del 65,2% y la especificidad del 76,2%.

11 Iniciativas en esta dirección han sido impulsadas en el Reino Unido, en el marco de su estrategia Prevent, así como en Suecia. Véase, respecto al caso británico, Department for Education (2015), The prevent duty. departmental advice for schools and childcare providers, y, en relación con el caso sueco, Ministry of Culture (2015), “Government Communication 2014/15:144. Actions to make society more resilient to violent extremism”; así como las unidades desarrolladas por Mission:Democracy, entre otras.

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<![CDATA[ Tendencias y paisajes ante un año bisagra, 2022 ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari38-2021-ortega-tendencia-y-paisajes-ante-un-ano-bisagra-2022 2021-03-24T05:44:49Z

El análisis gira en torno a 2022, año determinante, centrándose en: vacunas, economía, sociedad y política, elecciones, y globalización y gobernanza global. Estamos más ante un proceso de reconstrucción y transformación, que de recuperación. Se plantean tres paisajes o escenarios generales.

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Tema1

En este análisis se realiza un ejercicio prospectivo como el llevado a cabo un año atrás sobre algunas posibles consecuencias de la pandemia y su salida. El análisis gira en torno a 2022, año determinante, centrándose en los siguientes elementos: vacunas, economía, sociedad y política, elecciones, y globalización y gobernanza global. Estamos más ante un proceso de reconstrucción y transformación, que de recuperación. Se plantean tres paisajes o escenarios generales.

Resumen

Hace un año hicimos un ejercicio de prospectiva sobre algunas consecuencias del coronavirus. En esta ocasión nos centramos en el año 2022 que consideramos determinante para lo que es, más que una recuperación, una transformación del mundo y de España y su entorno europeo, como tras la salida de una catástrofe. No es una vuelta atrás, sino un proceso de reinvención. Las tendencias que se manejan se agrupan en cinco dimensiones diferentes pero que interactúan entre sí: (1) el impacto de las vacunas; (2) la evolución de las economías; (3) el impacto social; (4) las grandes citas electorales en torno a ese año; y (5) la evolución de la globalización y de la gobernanza global geopolítica. A modo de resumen, concluimos con tres posibles (entre muchos otros) escenarios: (1) renqueando; (2) unos nuevos “locos años 20”; y (3) una transformación inclusiva.

Análisis

Introducción

Hace un año hicimos un ejercicio prospectivo titulado “Coronavirus: tendencias y paisajes para el día después”. No se trataba entonces, ni ahora, de anticipar lo que va a ocurrir, sino de fijar una serie de variables determinantes, para aclarar lo que puede ocurrir, los horizontes, y acabar elaborando tres paisajes, más que escenarios.

El año 2022 se presenta como crucial, un año bisagra, para la evolución de la crisis provocada por la pandemia y otros factores y, por ello, hacemos girar este análisis en torno a esta fecha. Como dijo en una reunión (por Zoom, claro) un alto cargo de una conocida consultora, “yo le digo a mis clientes que se limiten a pasar 2021 lo menos mal posible y centren sus vistas para sus inversiones en 2022”. El año 2021 es de transición, determinado esencialmente por el impacto que puedan tener las vacunas y la reactivación de las economías europeas y de EEUU (China ha empezado antes). El año 2022 puede marcar una transformación.

Ahora bien, el futuro inmediato del proceso que estamos viviendo es más incierto que su futuro lejano. Lo que pase en 2022 (que en buena medida depende de nosotros) no va a revelar dónde desembocará la corriente de fondo que nos arrastra, pero sí tendencias.

Como en el anterior ejercicio, este es un enfoque general, pero desde un punto de vista esencialmente europeo y español.

No se trata de hacer un análisis exhaustivo. Las variables determinantes que examinamos son las siguientes: (1) el impacto de las vacunas; (2) la evolución de las economías; (3) el impacto social y político; (4) las citas electorales de importancia; y (4) la evolución de la globalización y de la gobernanza global. Al concluir, se trazan tres paisajes generales.

(1) Las vacunas: ¿virus pandémico o endémico?

Una incertidumbre que se ha despejado respecto a hace un año es que hay vacunas contra el COVID-19: un gran éxito de la ciencia y del dinero que han puesto los Estados para estas investigaciones.

En 2021 la mayor parte de la ciudadanía (salvo los que se nieguen o, de momento, los niños) en los países desarrollados, y los más vulnerables en países en vías de desarrollo, habrán sido vacunados. El número de muertes tenderá, así, a disminuir.

De la efectividad de las vacunas depende si logramos salir de una situación pandémica o entramos en una endémica, es decir, que permanece en algunas partes y se puede repetir con cierta frecuencia. En 2022 se podrá saber si vamos hacia un “COVID largo”, a tener que convivir con y luchar contra el COVID-19 y sus variantes, o nuevos virus, durante un tiempo.

Se desconoce aún la protección a largo plazo de las vacunas, la respuesta inmunológica persistente (es decir, de más de un año). Se desconoce asimismo la capacidad de las personas vacunadas de no contagiar a otras, aunque los primeros resultados (declarados desde la industria farmacéutica y puestos de relieve por el caso de Israel) son esperanzadores a este respecto. Tampoco si servirán para proteger frente a mutaciones o variantes más peligrosas y resistentes del virus, o si las variantes irán perdiendo vigor. O si habrá que ir, ya en 2022, a nuevas campañas de vacunaciones con vacunas adaptadas a las nuevas mutaciones.

No está garantizado que las vacunas existentes lleguen a todo el mundo sin tardar demasiado. Una amplia protección requiere no sólo campañas nacionales o regionales, sino una campaña de vacunación global. Cuanto más se tarde en vacunar al sur más probabilidades habrá de nuevas cepas más agresivas. En el mejor de los casos tal campaña podría tomar dos o tres años, ante el retraso tomado por la falta de gobernanza global de la vacunación, en programas como COVAX y en parte también depende de cómo se resuelva el debate en el seno de la OMC sobre la suspensión de las patentes. Pero las economías desarrolladas finalmente han decidido reforzar sus aportaciones para esta campaña global.

El certificado o “pasaporte” de vacunación –según cómo (¿habrá que acompañarlo de otras pruebas como una PCR?)– puede favorecer la paulatina normalización de los viajes, regionales europeos antes que intercontinentales, lo que tendrá incidencia sobre el turismo y los desplazamientos y reuniones internacionales de negocios. Si funciona, 2022 puede indicar la generación de nuevos hábitos de vida.

La pandemia habrá multiplicado el teletrabajo, así como las reuniones virtuales, que están para quedarse, en detrimento de las presenciales.

Muchas empresas habrán cambiado de forma estructural su forma de trabajar y relacionarse con sus clientes. Tendrán que decidir si avanzan por esa senda o vuelven a la antigua normalidad. Habrá menos viajes de trabajo

La gestión de las vacunas por la UE estuvo unificada al principio, pero sus fallos han llevado a una fragmentación de la Unión, tras haber conseguido una mayor unidad con los fondos comunes de reconstrucción. Esto puede afectar en 2022 a la idea de “soberanía europea” en diversas dimensiones y al apoyo popular a la UE, justamente cuando se habrá de desplegar la Conferencia sobre el Futuro de Europa.

(2) Las salidas de la crisis económica

Si las vacunas funcionan, 2022 puede ser el año de la recuperación de las economías europeas según la mayor parte de las proyecciones de los grandes organismos europeos e internacionales, especialmente para una como la española tan dependiente (15% del PIB) del turismo y la hostelería. El año 2021 sólo estará en recuperación en su segunda mitad, y habrá grandes diferencias entre países en su alcance y ritmo. Una economía como la española tardará en llegar a una situación como la de 2019.

Por ejemplo, los servicios del BBVA recogen que para 2022 continuará la recuperación general con un crecimiento global del 4,1%, con los programas fiscales plenamente desplegados.

Pero no se trata de un regreso al pasado. “Recuperación” no es el término adecuado para entender el futuro inmediato, sino más bien “reconstrucción”, que hay que aprovechar para una “transformación”. La situación se parece más que a la salida de una crisis económica, a la generada tras una catástrofe (aunque no haya habido destrucción de infraestructuras, fábricas y viviendas.)

En muchos países, incluida España, partes importantes de la economía anterior no se recuperarán porque se irá poniendo de manifiesto que carecen de futuro y empezarán a ser sustituidas por otras adecuadas a tiempos nuevos. En 2022 no se recuperará la vieja economía, sino que partes de ella entrarán en crisis definitiva y comenzará, o se reforzará, el desarrollo de actividades económicas nuevas.

Estamos ante un proceso de transformación, una revolución económica –algunos la llaman la 4ª Revolución Industrial, pero va más allá– que empezó antes de, pero se ha acelerado con, la pandemia. Es un proceso de transformación no sólo para España, aunque sí especialmente, sino para el conjunto de Europa (y del mundo). Es una oportunidad única, que no se puede perder y que no se volverá a presentar en mucho tiempo. Desde luego, para España, que ha perdido en su historia varias revoluciones industriales.

Previsiblemente, en 2022 se van a ir cerrando grifos de las ayudas directas a las empresas y trabajadores (salvo algunos fondos europeos) que se hayan abierto en 2020 y 2021, y en 2022 pueden acumularse las quiebras, morosidades y otros factores que pueden afectar al sistema financiero que hasta el momento ha aguantado bien al haber entrado en la crisis bien capitalizado. No cabe excluir que, una vez más, una crisis económica acabe en una crisis financiera.

En los próximos meses, y en 2022, muchos gobiernos van a tener que tomar decisiones, que pueden ser desgarradoras, sobre a qué, o qué tipo de, empresas salvar, cuáles dejar caer, y las nuevas actividades a impulsar. La transformación, para España, puede significar menos bares, pero extracción de litio en Extremadura, hidrógenos verdes en el País Vasco y fábricas de baterías y coches eléctricos en Cataluña y otras Comunidades. Es decir, competir incluso con China.

El verano de 2020 demostró que el consumo se puede recuperar rápidamente cuando se relajan las restricciones. Pero estos meses de pandemia pueden haber cambiado hábitos de consumo (como el tipo de viviendas, formas de vestir, formas de entretenimiento, etc.).

Aunque empiecen a llegar en 2021, 2022 es el año en el que estarán en pleno funcionamiento los fondos de recuperación europeos, especialmente el Next Generation EU que puede traer a España unos 150.000 millones de euros (80.000 millones en transferencias y el resto en créditos). Entre este fondo y otras partidas, entre 2021 y 2027, España va a recibir unos 200.000 millones de euros de la UE.

Lo que España reciba de verdad en 2022 dependerá mucho de la capacidad de absorción (administraciones públicas y empresas) de estos fondos, es decir, de la calidad y viabilidad de los proyectos presentados para recibir este dinero. Bruegel calcula que España recibirá ese año un 20% del total. Es importante la capacidad de monitorear, desde España y desde la UE, estos gastos. La métrica y el control serán elementos esenciales.

El fondo Next Generation EU se ha de dedicar esencialmente a la transformación de las economías, con un énfasis especial en las políticas climáticas y de digitalización. Es para los países de la UE, y especialmente para España, una oportunidad única de transformación de su economía (y sociedad) en cuatro años.

Se abordarán simultáneamente dos ámbitos de actuación: el de corto plazo, donde pueden seguir impulsándose políticas “clásicas” y de recuperación; y el de medio plazo, donde se deben abordar políticas de transformación.

Tal transformación lleva su tiempo: 2022, tras las primeras medidas en 2020 y 2021, será sólo un inicio a este respecto; 2022 puede marcar un punto de inflexión, o de oportunidad perdida.

El año 2022 puede marcar también un cambio en la forma de hacer políticas (policies). Junto a políticas ya ensayadas es necesario innovar en el diseño de otras nuevas, más participativas y transparentes. Para ello no se agilizará sólo en los mecanismos de gestión de las ayudas, sino también en los mecanismos de evaluación y revisión de las políticas. Cuando una política no funcione no se debe insistir en mantenerla, lo que requiere diseñar mecanismos ágiles para la gestión dinámica de las políticas.

En 2022 se manifestarán preocupaciones sobre niveles de endeudamiento público y privado excesivamente elevados, y los posibles cambios en los comportamientos de empresas, y de consumidores, que pueden cambiar el horizonte de diversos sectores.

La Comisión Europea ha propuesto seguir con las reglas fiscales congeladas hasta 2023. Si las políticas de austeridad saltaron por los aires con el impacto de los confinamientos y restricciones, 2022, y con muchas menos dudas 2023, puede marcar un regreso del debate sobre la necesidad de cerrar el grifo de los déficits y las deudas nacionales. En parte va a depender de cómo se vea que se están gastando los dineros públicos europeos y nacionales. En todo caso, parece que se aceptarán niveles de deuda sobre PIB elevados, pero que no se aceptará que continúen creciendo cuando se deje atrás la pandemia, lo que exigirá reformas fiscales en algunos países como España.

La tentación de cerrar el grifo, como a principios de 2010 tras la crisis de 2008, es un debate que, en contra de los intereses expresados por responsables españoles, empieza a aflorar en Alemania, donde ahí las elecciones de septiembre de 2021 marcan la retirada de Angela Merkel de la política alemana y europea. Algunos miembros de la CDU piden volver al mandato constitucional de contención del déficit a un tope máximo de 0,35% del PIB y a los límites generales del Tratado de Maastricht.

Las previsiones, en general, sitúan el crecimiento de la economía de Europa tras el bienio 2020-2021 por detrás de EEUU y China.

China va muy por delante. A finales de 2021 ya estaba creciendo a un ritmo del 7% anualizado. Y el cambio de modo de vida de mucha gente en Occidente, por ejemplo, con el teletrabajo, ha hecho aumentar sus exportaciones de bienes electrónicos y otros.

EEUU ya estaba inyectando dinero público en su economía antes de la llegada de Biden a la Casa Blanca. El paquete fiscal de 1,9 billones de dólares que ha impulsado esta Administración es tres veces superior al de los europeos (la UE como tal y los Estados miembros). La recuperación de EEUU será más rápida, aunque hay dudas de si será duradera o recalentará la economía.

Estamos ante tres modelos muy distintos de políticas de recuperación, y 2022 va a empezar a indicar cuál tendrá más éxito. Por un lado, el de EEUU en el que predominan las ayudas a personas y unidades familiares, antes que a las empresas, aunque el segundo paso de la Administración –ya se plantean 3.000 millones de dólares más a los 1.900 millones ya aprobados (más lo que aportó la Administración Trump), están dirigidos a infraestructuras y otras inversiones–. Cantidades muy lejanas a las que se manejan en Europa. Este, el de la UE, es otro modelo, con un sistema de ayudas al mantenimiento suspendido del empleo (el modelo alemán, o en España de ERTES), ciertas ayudas directas a las empresas y un plan europeo, con fondos comunes que irán a proyectos empresariales para transformar la economía y reducir algunas distancias (sobre todo en digitalización y energía verde) respecto a EEUU y China. La desventaja de Europa es que su inyección en la economía es mucho menor que la estadounidense. La gran ventaja es que se expande más en el tiempo y está pensada para una transformación de la economía. Finalmente, está el modelo de China, potenciado con, desde hace unos dos años, la llamada “doble circulación”, de impulso a la vez al consumo interno y a la exportación a medida que sus productos escalan en valor añadido, gracias a su cuantiosa inversión en tecnología. El contexto actual le ofrece una oportunidad (que EEUU trata de evitar que aproveche). El peligro para Europa es quedarse atrás en la recuperación y transformación respecto a EEUU y China. Y que, en consecuencia, el desacople económico acabe no siendo solo con China, sino también con EEUU.

El turismo, como apuntamos al hablar de las vacunas, puede recuperarse entre europeos en la segunda mitad de 2021, pero no llegará a su plenitud hasta 2022 o después, especialmente si se trata del turismo entre Europa y EEUU, o entre Europa y Asia.

Respecto a la hostelería, lo que señala el cocinero José Andrés para sus actividades en EEUU vale también para Europa, y especialmente España: “Si soy realista, volveremos al negocio completo en 2022, marzo de 2022. Espero que ese sea entonces cuando podamos hacer que la industria hostelera empiece a volver a la normalidad”. Aunque para entonces en España se habrán generado muchas quiebras en el sector.

Cada vez más analistas apuntan a un repunte de la inflación, tras años sin variación en el índice los precios. Ello puede tener efectos positivos (facilitar el pago de la deuda ya contraída, un respiro para los bancos), pero puede hacer perder poder adquisitivo a los pensionistas y a los asalariados si los sueldos y pensiones no suben. En todo caso, la aceleración de la inflación es mucho más probable en EEUU que en la Eurozona.

La consiguiente posible subida de tipos puede perjudicar a muchas economías emergentes endeudados en dólares.

Un elemento que afecta a los países en vías de desarrollo, especialmente a los más pobres, pero también a los de renta media: la caída en las remesas de sus emigrantes. El Banco Mundial estima que cayeron un 7% en 2020 (cayeron un 5% durante la crisis financiera de 2009) y se espera que vuelvan a caer en 2021. Ello ya tiene repercusiones graves en los países en vías de desarrollo, ya gravemente afectados por la crisis económica global. El año 2022, si se confirma la recuperación –pese a que se mantenga algunas restricciones a los viajes– puede ver un repunte de la inmigración en los países desarrollados.

El año 2022 será decisivo para el diseño o uso de monedas digitales (euro, dólar, yen). Es un campo en el que China (yuan) ya lleva la delantera y puede plantear un reto a la hegemonía del dólar. Puede ser un reto para las criptomonedas, pero también para la banca y sus depósitos tradicionales.

La transformación va a llevar también a un cambio en la valoración de las materias primas, con una posible estabilización temporal del precio del petróleo (en competencia con energías renovables y gas), y subida de materias necesarias para las nuevas tecnologías, como el litio, buscando Occidente una menor dependencia de China, por ejemplo en tierras raras con sus propias producciones.

(3) Crisis sociales

La pandemia, como indica la psiquiatra Lola Morón, ha producido una quiebra en la línea vital (la de las seguridades garantizadas y otros componentes, no del proyecto vital) de muchas personas, casi general. Este fenómeno ha producido un sentido de indefensión que nos acercado en muchas sociedades a un abismo existencial. La ausencia de una idea colectiva entre los ciudadanos, en parte debido a los gobernantes, ha generado polarizaciones, y puede llevar a un distanciamiento de la política y a una anomía.

El primer impacto social es a través del paro. En 2021 y 2022 habrá quiebras importantes, y el sistema de ERTEs o esquemas similares, que ha permitido cierta contención del desempleo en países de la UE, será financieramente muy difícil de sostener por los Estados que lo tienen (esencialmente europeos).

Algo similar puede ocurrir con las ayudas directas a las empresas, salvo las del fondo de recuperación europeo, que, hay que insistir, no está para salvar sino para transformar actividades y empresas. El paro, sobre todo en un país como España que en este aspecto no se había recuperado plenamente de la anterior crisis, se mantendrá en niveles elevados. La tasa del paro juvenil suele ser siempre el doble de la general, y en este caso algo superior. España está a la cabeza en Europa en esta tasa de paro juvenil.

La recuperación puede reforzar la precariedad en el empleo con, además, un estancamiento de los salarios en Europa, sobre todo los más bajos, pese al aumento de los salarios mínimos en diversas economías. Las empresas van a ser más selectivas en la contratación.

Dentro de lo negativo, un impacto positivo del paro juvenil es que, al no encontrar empleo, muchos jóvenes se están moviendo hacia el emprendimiento, lo que puede generar innovación. España es desde 2017 uno de los países de la UE con más “emprendimiento juvenil”.

El malestar social estaba ya presente en el mundo antes de la pandemia (por ejemplo, con #Metoo) y se ha reforzado con esta. Incluso algunos movimientos de movilización, como el citado o #BlackLivesMatter, que empezó en 2013 pero estalló en 2020, se han expandido a Europa. La falta de resultados aumenta la frustración. La situación puede generar protestas o, por el contrario, apatía, como señalan algunos psiquiatras.

La reanudación del crecimiento económico puede generar frustración en los que se queden atrás. Los hijos de la ira, o del hartazgo. Ya hemos visto episodios de violencia, por diversos motivos, pero con este trasfondo común, en EEUU, Barcelona, Ámsterdam, etc... Dependiendo de cómo se gestione la situación social, este tipo de movimientos podrían ir a más en la salida de la crisis.

Los aumentos en la desigualdad, y más aún en la pobreza, van a contribuir a agravar este clima social. Según el Banco Mundial, la pobreza extrema ha aumentado en 2020 en el mundo por primera vez en 20 años. Oxfam Intermón pronostica que la crisis económica derivada de la pandemia sumará un millón más de personas pobres en España, con casi el 80% de estos en situación de pobreza extrema. Nada indica una rápida superación de esta condición.

Estos son años también de avance de la automatización, y más con la pandemia. Según el Foro Económico Mundial (WEF) la automatización, junto con la crisis provocada por la pandemia, está creando un escenario de “doble disrupción” para los trabajadores, la crisis en sí y la adopción de tecnologías de automatización por parte de muchas empresas de aquí a 2025. El 43% de las empresas encuestadas por el WEF indican que van a reducir su plantilla debido a la integración de la tecnología y el 34% ampliar su plantilla debido a la integración de la tecnología. En 2025 el tiempo dedicado a las tareas actuales en el trabajo por los humanos y las máquinas será equivalente.

El WEF calcula que por ello se perderán 85 millones de puestos de trabajo entre 2020 y 2025 en los 26 países estudiados, pero se crearán 97 millones nuevos.

El problema, desde el punto de vista social es que los que pierden su empleo por estas causas no están preparados para las nuevas tareas, habiendo en Europa un déficit de un millón de personas con cualificaciones STEM (de ahí la importancia de programas urgentes de competencias digitales profesionales, además de para la población en general).

La disminución de las perspectivas de empleo que actualmente enfrentan los trabajadores de bajos salarios puede persistir después de que termine la pandemia. El uso continuado de las tecnologías de teletrabajo puede disminuir permanentemente la demanda de muchas ocupaciones de servicios de bajos salarios (en impulsar otras como los servicios de entrega a domicilio). También las restricciones del COVID-19 han obligado a la automatización en muchas industrias y servicios y que muchas empresas no volverán a su proceso de producción anterior incluso después de que los centros de trabajo sean seguros para volver a ellos.

El progreso en inteligencia artificial y formas conexas de tecnologías de automatización amenaza con revertir los avances que los países en desarrollo y los mercados emergentes han experimentado al integrarse en la economía mundial en el último medio siglo, agravando la pobreza y la desigualdad.

En términos de empleos no está garantizado que la economía verde, los Green Deals, sirva para compensar con nuevos empleos los que se pierden con la automatización. La propia Comisión Europea, en su Previsión Estratégica, consciente de este problema, estima que una economía más verde podría crear 24 millones de nuevos empleos globalmente, insuficientes, aunque con efectos indudables en la recuperación de la crisis del COVID-19. La Organización Mundial del Trabajo (OIT) es más negativa en su previsión, al calcular que se perderán de aquí a 2030 72 millones de empleos debido al estrés térmico y a los aumentos de la temperatura.

Estamos ante un posible conflicto generacional, aunque sus consecuencias son siempre muy difíciles de prever. Lo traducen algunas encuestas en España, en Francia, y en otros lugares, China incluida. Era un conflicto latente, pero se puede estar convirtiendo en un choque entre generaciones con la pandemia, que tiene a veces traducciones violentas, generadas por el malestar las generaciones más jóvenes (menores de 30 años). Este choque puede agravarse si estas generaciones no logran mejorar su situación económica con la recuperación. En la actualidad no ven solo que van a vivir peor que sus padres –algo presente desde la crisis de 2008–, sino que van a vivir peor dentro de cinco años.

Esta situación ha tenido un reflejo inmediato en la reducción de la natalidad durante la pandemia. En diciembre de 2020 ha bajado en un 22% en España, un 13% en Francia y un 21,6% en Italia.

Los “millennials” (nacidos entre mediados de los 80 y principios de 2000), que ya vivieron una crisis profunda cuando la gran recesión de 2008 y muchos de los cuales estaban formando familias cuando llegó la pandemia, se consideran los grandes perdedores de esta crisis, especialmente cuando se ven como la generación mejor formada (aunque aún insuficiente en especialidades STEM). La generación siguiente, la Z, está viviendo problemas de socialización, incluso en una universidad no normalizada por la pandemia. ¿Volverá la juventud a movilizaciones políticas generacionales por temas (como la economía verde, la capacitación y la educación y la igualdad de género) o a movimientos generales movilizadores como en 2011?

La formación y capacitación a las nuevas necesidades es central. En ellas se juega la juventud (y los maduros con el re-skilling) su futuro, en España y en el conjunto de Europa.

No hay una reacción de los jóvenes contra los mayores, sino contra la generación de Baby Boomers, la generación del 68, que consideran privilegiada (en progreso, empleo, emancipación y pensiones). Sobre todo, los jóvenes de 18 a 34 años en España ven que tienen trabajos precarios, cuando los encuentran, con bajos salarios, lo que imposibilita su emancipación.

Incluso en China, la creciente frustración por la movilidad social pone de relieve una “grave divergencia” entre una economía china de rápido crecimiento y la satisfacción de la vida de los jóvenes, pese a su dinamismo. Es lo que se llama la “paradoja del PIB”, y que podría aplicarse a economías occidentales en la recuperación.

La condición de las mujeres es otra de las grandes perdedoras de las consecuencias de la pandemia, y tardará en recuperarse más allá de 2022. Es entre ellas que más ha crecido el desempleo, más se han tenido que dedicar a las labores del hogar en el confinamiento y, cuando podían, en el teletrabajo. Y han perdido muchos de sus empleos de servicios de bajo salario. Además, ha aumentado la brecha salarial de género.

Las enfermedades mentales han crecido con la pandemia, y algunas de sus derivadas pueden perdurar o cambiar después. Estamos a nivel general en un estado sub-depresivo. Los confinamientos, el distanciamiento social, el no poder mantener relaciones normales con la gente y las limitaciones a algunas libertades, han causado estragos psicológicos, sobre todo en términos de aislamiento y soledad, que pueden perdurar. En España, el CIS y Metroscopia han recogido recientemente un deterioro anímico de la población. La actitud que predomina es de desánimo. Y puede conducir a protestar, o, por el contrario, como es normal en depresiones leves, a fenómenos de apatía.

Según un informe sobre la salud mental y bienestar de los jóvenes españoles en pandemia, se registraron entre ellos aumentos significativos de depresión, tendencias al suicidio y ansiedad. Aunque no llegue ser una situación de enfermedad, tras la pandemia, si se controla, la situación anímica quedará por debajo de lo que hasta ahora se consideraba el nivel de bienestar mental habitual. También se ha generado adicción tecnológica: el 18% de la juventud española tiene adicción tecnológica (que no obsesión) diagnosticada por psicólogos y psiquiatras.

De cara a los próximos años, el estrés pandémico puede transformarse en estrés post pandémico, si la gente sigue enfermando, sigue perdiendo empleo y el distanciamiento social sigue siendo necesario. Lo ocurrido dejará huellas perdurables de miedo, de inseguridad y de aislamiento, de sentido de la vulnerabilidad. La angustia –el miedo a lo que puede pasar– perdurará. Aunque, si se controla la pandemia y se recupera y transforma le economía, se pasará, y habrá una recuperación de la idea de línea vital.

Con la pandemia ha crecido la xenofobia en muchos países. En EEUU ha quedado patente no sólo el racismo contra los afroamericanos, sino también contra los de origen asiático. El buen resultado de VOX en las elecciones catalanas de 2021 se debe no sólo a su campaña antiindependentista, sino también en contra de la inmigración. En Francia se habla de islamo-izquierdismo y el gobierno centrista legisla contra lo que llama “separatismo islamista”.

(4) Citas electorales

En 2022 hay citas electorales de importancia, con consecuencias. Y seguirá el debate sobre el deterioro de la democracia en el mundo Occidental, aunque si este logra una recuperación y una transformación inclusiva, la democracia se puede reforzar. No está clara la evolución del populismo, pues la pandemia ha generado un aumento de las teorías conspirativas sobre la que en buena parte reposa.

Ya en 2021, el próximo 26 septiembre tendrán lugar las elecciones en Alemania, a las que ya no se presentará Angela Merkel. No se sabe aún quién será el candidato de la CDU/CSU a la Cancillería, ni, si es el partido más votado, como parece, con quién gobernará (probablemente con los Verdes, que están creciendo). La victoria de los democristianos y su continuidad al frente de un gobierno de coalición no está garantizada. Pero, incluso desde una cierta continuidad, Berlín en 2022 puede marcar diferencias con la política europea marcada por Merkel en sus más de 15 años al frente del Gobierno. Ya hemos apuntado que puede resurgir el debate sobre la vuelta a la austeridad. Por otra parte, la extrema derecha antieuropea, la Alianza por Alemania (AfD), ha dejado desde hace un tiempo de crecer en las encuestas, permaneciendo en torno a un 10%.

En abril-mayo de 2022 habrá elecciones a la presidencia y legislativas en Francia. Aunque ni por su derecha moderada ni por su izquierda el centrista Emanuel Macron tiene, hoy por hoy, rivales, varias encuestas indican que Marine Le Pen, líder de la Agrupación Nacional (antiguo Frente Nacional), va por delante de cara a la primera vuelta, y próxima a Macron de cara a la segunda. No parece que se vaya a repetir un movimiento general anti Frente Nacional, como ocurrió con Chirac en 2002. El ascenso de Le Pen, de hecho, está contaminando la política francesa En todo caso, esta cita electoral puede crear un paréntesis en los asuntos europeos y, aunando las elecciones francesas y alemanas, demorar una reactivación del esencial eje franco-alemán y del proyecto europeo.

En Italia, el gobierno del tecnócrata Mario Draghi no tiene cita electoral hasta 2023, con lo que si logra encauzar la economía italiana tendrá estabilidad a lo largo de 2022. A la vez se está moderando, con la renovación en su liderazgo, el populismo del Movimiento 5 Estrellas y de otros partidos políticos. Pero aunque se trata de un Gobierno de unidad nacional, presidido por una figura tecnocrática, el caso italiano plantea la cuestión de para qué sirven las elecciones democráticas.

Tampoco se puede excluir de forma rotunda que los diversos acontecimientos actuales en la política española obliguen a convocar elecciones anticipadas en España, incluso ya en 2022.

Otra incertidumbre que se ha despejado respecto a lo planteado un año atrás es la victoria de Biden y los Demócratas frente a Trump en las elecciones de noviembre de 2020. Pero los Demócratas han retrocedido en la Cámara de Representantes y sólo logrado por un voto el control del Senado. De ahí la importancia de las elecciones a mitad de mandato de noviembre de 2022 (con posibles nuevas restricciones en el derecho a voto impulsados por las cámaras de estados federados dominadas por Republicanos). Por una parte, se verá si Biden y los Demócratas logran mantener la mayoría en el Congreso, o si la pierden (como le ha ocurrido a sus predecesores Demócratas Clinton y Obama) y cuáles serán las perspectivas para las presidenciales de 2024. Por otra parte, y lo indicarán las primarias para los candidatos Republicanos, se pondrá de manifiesto si Trump y el trumpismo siguen manteniendo el control, la abducción, sobre el Partido Republicano. La sociedad estadounidense sigue estando dividida y polarizada. ¿Es esta una situación endémica? ¿Quién acabará siendo el paréntesis, Trump o Biden? Es una cuestión que se plantean los europeos y Pekín. Biden dispone de menos de 18 meses para aplicar su agenda y que cale.

(5) Gobernanza global y globalización

La competencia entre EEUU y China va a seguir como elemento central y estructurador del escenario global junto, de forma secundaria, con una tensión Occidental con Rusia. En eso hay un consenso en EEUU, aunque con la Administración Biden las formas cambien, pero las medidas sean más letales. La competencia con China –que corre el riesgo de convertirse en confrontación– responde a una razón estructural –el ascenso de una gran potencia frente a otra no dispuesta a ceder su liderazgo en muchos campos–, pero también a otra coyuntural: es quizá el único terreno de entendimiento que tiene Biden con los Republicanos, junto con un cierto proteccionismo y el principio del estímulo fiscal.

Puede darse cooperación en algunos ámbitos (lucha contra el cambio climático, OMS), rivalidad en otros (tecnología y organismos de gobernanza regional o global) y conflicto abierto en otros (como el Mar de China y Taiwán).

Los dirigentes chinos han convencido a sus ciudadanos de que el sistema político-económico en el que viven es el mejor del que han disfrutado en toda su muy larga historia. Ello tendrá un impacto, al alza, en su peso geopolítico e incluso ideológico. China tolerará cada vez menos injerencias extranjeras en sus intereses geopolíticos inmediatos y en materia de libertades y derechos humanos internos.

A la vez, en estos años China quiere asentar su recuperación, pues históricamente así lo ve, como mayor potencia global en todos los sentidos. Y especialmente como potencia regional lo que puede generar problemas con Taiwán y en el mar del Sur de China.

Esta competencia le está planteando ya un problema a Europa. El desacople en lo digital entre las dos potencias va en detrimento de los intereses europeos. Del empeño de Biden de marcar la pauta a la UE en su política hacia China va a depender mucho el futuro económico de la UE, que busca una “tercera vía”, aunque no equidistante entre ambos. Biden, por su parte, parece buscar un acomodo con los europeos en varios temas, para empezar el comercial, para atraerles a sus posiciones contra China.

El año 2022 va a ser también cuando la OTAN va a adoptar un nuevo planteamiento de cara a 2030, en el que la cuestión de China va a ser determinante, aunque no necesariamente de forma operativa.

La globalización ya está cambiando. Muchos países y empresas se han percatado de que las cadenas de suministros –sobre todo de algunos estratégicos como los sanitarios o los chips– eran demasiado largas y dependientes de Asia, y en particular de China. En una parte se van a acortar. Son cambios que no se hacen de un día para otro, y en los que 2022 puede marcar un punto de inflexión en las realidades.

El año 2022 puede ser cuando Europa se lance verdaderamente a ser una potencia notable en semiconductores, en datos y en IA, si logra las inversiones público-privadas suficientes.

Este cambio puede verse reforzado por los vientos proteccionistas que soplan tanto en EEUU (de America First a Buy American) como en Europa, aunque algunas disputas comerciales se gestionen bien.

La OMC lleva años encallada. Con el desbloqueo por parte de la Administración Biden y la llegada a su dirección de Okonjo-Iweala y su programa de reformas, la organización tiene una nueva oportunidad de situarse en el centro del comercio global en la era digital. Pero el acuerdo no se antoja fácil. Estas tendencias podrían reforzar el avance hacia una globalización más regionalizada.

En cuanto a la gobernanza global, las organizaciones existentes pueden recuperarse, pero seguirán sometidas a las tensiones entre EEUU y China y Rusia, que no ven reconocidas en ellas sus intereses y están creando otras paralelas.

La pandemia ha demostrado que la gobernanza global ha cambiado. Ahí está el papel de los científicos, de empresas privadas e incluso de fundaciones y ONG (tras la salida de la OMS de EEUU decidida por Trump –y rectificada por Biden–, el primer contribuyente era la Fundación Bill and Melinda Gates). Se avanza, en muchos campos, hacia una gobernanza global de actores diversos, no sólo los Estados, niveles y temas diversos. Era una tendencia ya en curso que se ha reforzado. Unos la llamam “gobernanza inductiva”, otros “gobernanza inclusiva”.

Conclusiones

Tres paisajes

Muchos de estos elementos y tendencias se influyen mutuamente, lo que, con fines de clarificación, nos permite esbozar no tres escenarios elaborados, sino lo que hemos venido en llamar “paisajes”.

(1) Renqueando

Demasiadas dudas y divisiones (europeas o a nivel global) persisten sobre las vacunas, lo que lastra la recuperación económica, aunque en Europa, y especialmente en España, los fondos europeos de recuperación permiten ir saliendo de la actual situación, aunque no logran suficientemente esa transformación del país que se persigue con ellos. La transformación no se logra en el medio plazo. La cuestión es si se inician los procesos de transformación o volvemos, en este escenario a la situación de business as usual, en el mejor de los casos a un muddling through. Este escenario lleva a un mayor control por parte de la Comisión y de algunos Estados miembros, y a que vuelva el debate sobre la necesidad de no malgastar y sobre la austeridad. El malestar social se profundiza en nuestras sociedades, y en EEUU fortalece al trumpismo, con la consiguiente desconfianza europea hacia EEUU. El proteccionismo se refuerza impulsando más procesos de desglobalización. La gobernanza global sigue de forma improvisada, sin reforzar las instituciones. La competencia entre China y EEUU marca la agenda global, con una Europa debilitada.

(2) “Nuevos locos años 20”

Entre las clases altas y medias del mundo en desarrollo, eclosionan las ganas de diversión, viajes y gastos, tendencia favorecida por la seguridad proporcionada por las vacunas que libera una enorme demanda embalsada, producto del ahorro forzoso durante 2020 y 2021, que aumentará la inflación. El crecimiento económico retoma (aunque con Europa por detrás de China y EEUU). Se produce una cierta exuberancia, acompañada por una mayor desigualdad con los perdedores de la crisis y de su salida. Lo que puede llevar a mayor inseguridad ciudadana, problemas de orden público y al auge de movimientos populistas. La actual laxitud con las cuentas públicas se acaba rectificando, esencialmente en Europa. La competencia entre EEUU y China prosigue, distanciando algo más a Europa de Washington. Los “locos años 20” de corta duración: recuérdese cómo acabaron los “locos años 20” del siglo pasado, en el crash del 29 y sus consecuencias.

(3) Una transformación inclusiva

El proceso de vacunación global se acelera, aunque aún tardará en cubrir una mayoría del mundo. Lo gobernanza global se refuerza con más actores. Se avanza no ya hacia una recuperación, sino a una auténtica transformación inclusiva, tanto entre sociedades como dentro de las sociedades. El capitalismo cambia del neoliberalismo inspirado en Milton Friedman, con una prioridad a los accionistas y el beneficio, por uno que tome en cuenta más los stakeholders, los concernidos por las empresas, y que aumente el sentimiento de comunidad en detrimento del individualismo neo-liberal. Hay una consideración renovada de los bienes públicos o comunes, desde el medioambiente, con progresos a este respecto, a la salud, pasando también por las esenciales de la digitalización y la conectividad. China y EEUU siguen siendo competidores, pero gestionando sus diferencias de modo a no generar inestabilidades que acaben escapando a su control, e incluso son capaces de reformar la OMC, la OMS y otras instituciones, para el alivio de Europa. En suma, un mundo más ordenado.

Previsiblemente, ninguno de estos paisajes se plasmará, pero sí alguna combinación de ellos. No se trataba de hacer pronósticos, sino de apuntar a lo que hay que estar mirando.

Andrés Ortega
Investigador sénior asociado, Real Instituto Elcano | @andresortegak


1 Estoy en deuda con muchas fuentes –sólo he citado las imprescindibles– y con varias personas que han aportado idea y/o comentarios, siempre enriquecedores, entre ellos, Carlos Alonso Zaldívar, Raquel Jorge Ricart, Juan Miguel Márquez, Miguel Otero y Federico Steinberg. También a Enrique Feas, sobre los fondos europeos, y a los doctores Lola Morón y Gabriel Aboud, con sus visiones sobre la situación anímica.
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<![CDATA[ Predilecciones autoritarias: el papel de los militares en América Latina ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari37-diamint-predilecciones-autoritarias-papel-de-militares-en-america-latina 2021-03-24T10:10:21Z

En 2020, América Latina ha visto como en el centro de las medidas contra el COVID-19 los gobiernos recurrieron a las fuerzas armadas para resolver el problema. Este análisis advierte sobre el autoritarismo y la militarización que supone su inclusión en la vida pública.

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Tema

Durante todo 2020, América Latina ha visto como en el centro de las medidas contra el COVID-19 los gobiernos recurrieron a las fuerzas armadas para resolver el problema. Este análisis advierte sobre el autoritarismo y la militarización que supone su inclusión en la vida pública.

Resumen

En un contexto de debilitamiento de las democracias en el mundo, en América Latina, que no alcanzó el grado de construcción republicana genuina, se produce un empoderamiento de las fuerzas armadas. Los militares han sido destinados a combatir la inseguridad, a convertirse en un pseudo partido político y, en este último año, en ocuparse de sostener la salud pública. Ante la evidencia de que el COVID-19 ha traído numerosos cambios, la oficialidad viene legitimando su presencia en los espacios públicos ciudadanos. ¿Es esta una remilitarización de la política? ¿Es este proceso un avance del autoritarismo en la región? En este marco, el empoderamiento de las fuerzas armadas se vuelve peligroso y complejo. Una retórica guerrera, represiva y punitiva se expande en varios países de la región, donde el virus se identifica como un enemigo político y militar. Ante todo ello, la sociedad atemorizada acepta, atemperada, la cesión de sus derechos.

Análisis

Democracia y ficciones

La democracia tiene pocos años en América Latina. El proceso de transición comenzó en 1979 en Ecuador, pero sólo en 1990 fue mayoritario el número de democracias.1 Treinta años en términos de historia política es un breve período. La remoción de los legados autoritarios fue extremadamente compleja y, en la mayoría de los casos, insuficiente. Por ello, la herencia de una tradición política autoritaria permea las imperfectas democracias de América Latina. Aún más, se podría sostener que en América Latina no se alcanzó una genuina democracia, salvo en muy contados casos.

La región cuenta con numerosas ficciones democráticas. Parlamentos que funcionan como anexos del Ejecutivo, abriendo las puertas y cubriendo la apropiación de recursos económicos para fines políticos, constituciones a medida de los gobernantes de turno, procesos revolucionarios que esparcieron planes económicos y sociales pero no crearon trabajos legítimos, estigmatización de grupos vulnerables y diferentes, y manipulación de los partidos políticos. La democracia supuestamente no se afirma, debido a las graves desigualdades socioeconómicas, una cultura política acostumbrada al ejercicio de la violencia y la impunidad, y una brecha entre ciudadanos que no se sienten parte de una misma comunidad.

Mientras que en tiempos de las transiciones a la democracia el control civil y el castigo ante la impunidad eran dos requisitos insoslayables de la construcción republicana, en las últimas décadas se observó un decaimiento de los principios de la democracia liberal. Varios presidentes una vez en el gobierno, olvidaron el mandato institucional y, para permanecer en el poder, recurrieron a los militares.

No alcanza con que las elecciones sean una rutina. Enseñó Guillermo O’Donnell que la democracia en la región se vio caracterizada por la delegación o concentración de poder versus una representación asentada en las legislaturas y la aceptación de la diversidad política. La tesis de la irreversibilidad del progreso democrático queda cuestionada, ya no por los tradicionales golpes militares, sino por la utilización de las fuerzas armadas como recurso político. En consecuencia, se produjo una ampliación de funciones de los uniformados. Los militares acataron el mandato del poder ejecutivo, pero no lo hicieron en función de cumplir con las instituciones y normas del Estado, sino obedeciendo los deseos de un jefe de Estado o de un partido político.

Se utilizaron militares para combatir la inseguridad, decisión poco racional desde la perspectiva del gasto público, pues desvía la finalidad de la fuerza, cuyos objetivos son anular la capacidad de acción de una fuerza similar contra el Estado. Ello es muy diferente de la finalidad de las policías, cuyo requerimiento es imponer la ley. Asimismo, pasaron a convertirse en un pseudo partido político, sosteniendo presidentes cuestionados por su legalidad y arbitrariedad. En ambos casos, se produjo un daño colateral en varias naciones de la región: los abusos contra los derechos humanos. Además, sus resultados no son eficaces, pues los militares no están preparados para prevenir el crimen y en las dictaduras evidenciaron su incompetencia para manejar la política.

Otro ejemplo de esta ampliación de funciones es ubicar a las fuerzas armadas en el sostén de la salud pública. Se recurre nuevamente a la noción de salvadores de la patria que en el pasado en varios países llevó a sangrientas dictaduras. Se recupera un ethos militarista: la eficiencia, la disciplina, la jerarquización, la organización y las restricciones. En este panorama desolador y caótico, las fuerzas armadas otra vez son el resguardo moral.

Sabemos que el concepto de seguridad ha evolucionado desde una lógica de disuasión nuclear a una visión más amplia y, por eso, menos determinada. Las amenazas globales identificadas por la mayoría de las naciones comprenden actualmente al terrorismo y los grupos armados no estatales, la ciberseguridad que elude las lógicas geográficas, el impacto de migraciones masivas, los efectos del cambio climático, las pandemias y los tráficos ilegales que incluyen el narcotráfico. Todas estas amenazas ponen en cuestión el papel tradicional de los militares que ha sido enfrentar a una o varias fuerzas armadas nacionales, para aniquilar la capacidad de destrucción de un enemigo sobre el propio territorio, o para neutralizar las agresiones de una fuerza a los valores y forma de vida de una sociedad. En un mundo cada vez más violentado por conflictos no militares se pone en cuestión la oportuna división entre la seguridad externa e interna. Esta ampliación afecta directamente a los valores e instituciones democráticas. Todas estas amenazas, además, tienen la particularidad de que sólo pueden ser neutralizadas en conjunto con otros países. O sea, son transnacionales. Todas ellas, también, tienen la cualidad de debilitar las nociones de control civil democrático de las armas. Finalmente, estas acciones ponen en cuestión el papel y la preparación militar.

Militares y pandemia

Es innegable que el COVID-19 trajo numerosos cambios. Los equipos de salud pública y privada se vieron desbordados en un trabajo continuo e incierto, sin retribuciones estatales suplementarias. La economía se paralizó o se redujo, mientras el confinamiento inmovilizaba a numerosos trabajadores. Pese a la existencia de instituciones multilaterales globales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS), los países eligieron estrategias individuales y aisladas de la comunidad internacional. Muchos gobiernos impusieron restricciones a la libertad individual en favor de evitar contagios masivos. En la mayoría de los países se recurrió a las fuerzas armadas, que patrullaban ciudades y fronteras, se encargaban del transporte, organizaban ollas populares, vacunaban, fabricaban mascarillas o ejercían vigilancia en las casas y las calles.

Es un regreso casi triunfal de la oficialidad a los espacios públicos ciudadanos. ¿Es esta una remilitarización de la política? En ese marco, precario, el empoderamiento de las fuerzas armadas se vuelve peligroso y complejo. La vulneración de la legalidad, la no discriminación y la falta de respeto a los derechos humanos tienen consecuencias en la consolidación de un modelo democrático. Por cierto, las fuerzas armadas tienen una innegable capacidad de organizar una operación logística en tiempo récord. Pero son más eficientes los estudiantes de medicina para vacunar que un soldado. Los organismos de la sociedad civil, que día a día suplen las carencias del Estado, conocen mejor como satisfacer las necesidades de la población con carencias, más que un grupo de sargentos.

Se parte de la idea de que no se trata de un regreso de los militares a desempeñar tareas que no son específicamente militares, pues nunca se retiraron efectivamente de la escena política. Resignaron espacios, es cierto. Pero en la medida que pudieron recuperar cierto protagonismo lo hicieron sin dudar: ¡primero la patria! Traducido a su formación cuartelar, esto significa primero la institución de las fuerzas armadas, columna vertebral de la nación. Su mentalidad está forjada por la idea de aprender a obedecer, así como a mandar. En definitiva, los presidentes generalmente elegidos por un período, o dos, mientras que las fuerzas armadas siguen estando, son más permanentes y están al resguardo de –sostienen– los valores patrióticos.

¿Que obtienen a cambio las fuerzas armadas? Reconocimiento, cuotas de poder, restitución de legitimidad y recursos, todo ello en un juego peligroso que vuelve a desinstitucionalizar a las entidades armadas. Lo realizan acompañadas por un discurso de disciplina, valores y respeto que identifica el esfuerzo estatal de proveer salud pública en términos de guerra.

Esto no es una originalidad latinoamericana. El presidente de Francia, Emmanuel Macron, se expresó en la misma dirección el 16 de marzo de 2020: “Estamos en guerra, sí en una guerra sanitaria. No luchamos ni contra un ejército ni contra otra nación, pero el enemigo está aquí, invisible, esquivo y avanzando. Y eso requiere nuestra movilización general. Estamos en guerra”.

Pedro Sánchez, presidente del Gobierno español, no se quedó atrás: “Esos números reflejan también la magnitud del desafío ante el que nos estamos enfrentando. La fuerza del enemigo que nos ha invadido, su enorme peligro. Desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, nunca la Humanidad se había enfrentado a un enemigo tan letal para la salud y tan pernicioso para nuestra vida económica y la social… La potencia destructiva del virus no distingue territorios ni colores políticos. No elige las ciudades, tampoco elige los países por el color político de su gobierno. Estamos inmersos en una guerra total que nos incumbe a todos”.

El primer ministro del Reino Unido, Boris Johnson, estableció un “plan de batalla” para contener el avance del virus. EEUU, Polonia y Hungría también recurrieron a la simbología de la guerra para legitimar las acciones de control sobre la población ante el COVID-19. Joseph Borrell, alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, citado en un interesante artículo del diario Le Monde del 23 de junio de 2020, lo dijo en otro lenguaje: “La salud es una cuestión de seguridad”. Las referencias simbólicas y el tratamiento discursivo de la pandemia refuerzan las metáforas guerreras, de violencia y de sumisión.

De todas formas, hay una amplia diferencia de los efectos que esta retórica tiene en Europa con nuestra región. La intervención socio-política de los militares en Europa no pone en riesgo los principios democráticos. El respeto a las instituciones y la división de poderes está internalizado y además están resguardados por los principios de la UE.

En cambio, nuestros países funcionan como ficciones democráticas más que plenas repúblicas. La división de poderes es doblegada continuamente y las operaciones políticas socavan tanto a los otros poderes estatales como a los mecanismos de control institucional. Se naturaliza la violencia estatal y se consiente que los militares sean un enclave autoritario permanente en las sociedades latinoamericanas. Esa naturalización de la violencia estatal tapa las deficiencias de las políticas públicas.

Está claro que Chile, Uruguay y Costa Rica se destacan del resto de los países de la región por su alto desarrollo democrático. Sin embargo, en países que tienen una institucionalidad asentada y respetada, los militares tuvieron un papel preponderante. El presidente chileno, Sebastián Piñera, alertó en octubre de 2019, ante las manifestaciones ciudadanas, que el país estaba en guerra. El jefe de la Defensa Nacional de Chile, el general Javier Iturriaga, declaró al día siguiente que él no está en guerra con nadie. Hay dos interpretaciones sobre este hecho. Una que lo considera un freno a la militarización aclamada por el presidente; otro razonamiento, que resulta más preocupante, es que un jefe militar desautoriza a su comandante supremo, el presidente Piñera.

Una región desarticulada

En el gobierno de Jair Bolsonaro los militares han sido favorecidos, contando actualmente con 10 ministros militares de un total de 20 y, además, más de 100 militares ocupan puestos de segundo y tercer nivel jerárquico. Los intereses militares están blindados. Ante la virulencia del virus que afecta al país, Bolsonaro ha minimizado los riesgos de la pandemia: “¿Que si algunos morirán por el virus? Sí, morirán. Algunos porque ya tenían alguna deficiencia preexistente; otros, porque les pillará desprevenidos. Lo lamento. Mi madre, que tiene 92 años, si coge algo creo que nos deja. Pero no podemos crear todo ese clima que hay por ahí. Perjudica a la economía”.

En marzo de 2019 el gobierno de Bolivia dispuso el “Estado de alarma en todo el territorio nacional debido a la pandemia del Covid-19”. Por medio del mismo se suspendieron actividades laborales y actos públicos. Las fuerzas armadas quedaron como las responsables de controlar el acatamiento de las medidas. Ante la reacción ciudadana por estos controles, el jefe de las Fuerzas Armadas, el general Sergio Orellana, dijo que han detectado la presencia de “grupos de personas con armamento” y que eso es terrorismo, justificando la violencia aplicada.

Lilian Bobea, en una publicación de FESCOL, argumenta que en República Dominicana, en medio de la reafirmación de una relación Estado-sociedad de carácter clientelar y patrimonial, en la cual los militares han sido juez y parte, se intensificaron las funciones militares en los ámbitos de la gestión militar de riesgos y desastres naturales, la gestión de la cooperación internacional, la seguridad pública, la protección ambiental, el control fronterizo y la securitización sanitaria.

Las fuerzas armadas de Honduras, en un video oficial publicado en junio de 2020, muestran a un conjunto de soldados, y uno de ellos dice: “Por tu seguridad y la de tu familia: ¡quédate en casa!”, armado con un fusil de asalto.

Ante el virus, el presidente colombiano Iván Duque aumentó el despliegue de 87.000 militares y extendió el servicio militar obligatorio durante tres meses más. Ejército y policía patrullan las calles, los mercados y las fronteras.

El presidente salvadoreño Nayib Bukele ha avanzado sobre la separación de poderes, que produce una intensificación de la militarización de la esfera pública. El 8 de abril de 2020 la Corte Suprema del país dictaminó que las violaciones del toque de queda no justifican detenciones arbitrarias por parte de la policía y el ejército, pero el presidente Bukele afirmó que no cumplirá con la decisión del máximo tribunal.

Venezuela es un caso peculiar, en el cual las fuerzas armadas mantienen una relación ambigua con el gobierno, con una abierta partidización de la elite militar a favor del régimen. El gobierno de Venezuela etiqueta a quienes puedan haber estado en contacto con el coronavirus como “bioterroristas”. El presidente Maduro no afronta una emergencia sanitaria, sino que el virus se identifica como un enemigo político y militar.

En México numerosas facultades del gobierno civil, incluyendo la seguridad pública, se han trasladado a las fuerzas armadas. Resulta contradictorio que los fracasos de los militares para controlar el narcotráfico no sean tenidos en cuenta al desplegarlos ahora para la lucha contra el COVID-19.

Ante todos estos movimientos de carácter represivo o de vigilancia, ¿realmente genera tranquilidad ver uniformados en los barrios marginales? No parece que puedan dar soluciones mejores que los equipos de medicina. Tampoco parecen ser más eficientes en elaborar y repartir comida que los numerosos comedores populares que suelen abastecer con o sin pandemia a las poblaciones con carencias. No tienen mayor legitimidad los militares para hacer cumplir las restricciones de circulación y transporte. En todo caso, pueden provocar más miedo.

La ausencia ciudadana

Es sugestivo que, mayormente, los ciudadanos ignoren las consecuencias de estas nuevas funciones militares. Antes, en tiempos de dictadura, una ciudadanía reclamaba a sus gobiernos rendición de cuentas para evitar el uso arbitrario del poder. Frente a abusos sistemáticos cometidos por los militares se crearon numerosas asociaciones de la sociedad civil que defendían los derechos sociales, políticos y humanos. Actualmente, varias de estas organizaciones han modificado sus intereses y no demandan ni interpelan al poder. Se han visto numerosas manifestaciones por el carácter represivo y el aumento de la presencia de militares en los asuntos públicos, pero son mayormente ciudadanos auto-convocados.

Así es que ante la pandemia se ha pasado de una ciudadanía temerosa de los uniformados a una que aplaude emocionada a los militares como salvadores de la patria. Esta ampliación de funciones es una realidad que se viene dando desde hace ya dos décadas. El acatamiento ciudadano es contrario a las demandas de control sobre el gobierno. Ya no se incita al escrutinio de agencias, ni se investigan funcionarios. El miedo supera a las auditorías.

Un ciudadano es apresado por no usar mascarilla en la calle. Otro habitante es detenido por traspasar límites provinciales (¿aduanas internas?). Es incierto poner un límite entre el cuidado de la salud de la población y los excesos arbitrarios sobre las leyes. Aún más, gran parte de la aplicación de las normas impuestas por el Poder Ejecutivo quedan en manos de la institución castrense. Los militares se entrenan para combatir enemigos, no para rivalizar contra sus propios ciudadanos. El uso de la fuerza no es gradual, ni ordenado por ley. Lo más probable es que cuando un militar confronta a un ciudadano despliegue las estrategias que aprendió para salir victorioso en una guerra.

Por otra parte, esta militarización conlleva visiones más punitivas que permean a una comunidad. En extremo, el nombrado caso de Maduro en Venezuela que tilda a los enfermos de bioterroristas. Otro ejemplo nefasto es la represión y confinamiento que el gobernador de la provincia de Formosa lleva adelante en Argentina.

La militarización de las calles, los toques de queda, la intromisión en datos personales, la delación entre vecinos, los paliativos ofrecidos por soldados y la regulación de la vida privada en función de proteger la salud de la población, admite ante una ciudadanía atemorizada la cesión de sus derechos y la aceptación de una imposición punitiva.

Mientras tanto, nos acostumbramos a que se tipifique el delito de “atentado contra la salud pública”, que se hacinen a decenas de ciudadanos en centros de detención, por no haber respetado la cuarentena, o que arbitrariamente se establezca un toque de queda. Entonces, se naturaliza la intimidación y la sociedad se acostumbra a un umbral de violencia más alto. El uso de la fuerza sobrepasa límites tras el argumento de primar la salud de la población. Los ciudadanos no temen esa cesión de espacios de poder y control. La ampliación del poder militar reduce la capacidad civil para supervisarlo. En democracias débiles, pendulares, anómicas, todo conduce a un impulso autoritario.

Conclusiones

Coincido con Adam Isacson quien advierte, en una publicación de WOLA del 20 de julio de 2020: “Cuando termine la pandemia, los líderes civiles no solo tendrán que lidiar con las secuelas de las bajas masivas y las economías en desintegración, sino también con el envío de un ejército empoderado de regreso al cuartel”.

Los militares han sumado protagonismo sin ruido. Ya no retumban las botas en las casas presidenciales. Ya no desfilan los tanques por las avenidas de la ciudad. Ya no imponen una sociabilidad marcial. Pero detrás de muchos presidentes, como puede constatarse en fotos publicadas en los medios de prensa en octubre de 2019, los uniformes otorgan legitimidad ante los cuestionamientos de los habitantes. Ahora, con la prevención del virus, es como si la gente considerase el nuevo statu quo una consecuencia natural e inevitable de la pandemia.

La fragilidad democrática suele ser una estrategia política. Se moviliza a la población con una retórica en la cual las normas están ausentes. Carencias en la gestión democrática dependen en mayor medida del sistema de partidos políticos, de la capacidad de influencia de la sociedad civil y de las características del liderazgo político. Un defectuoso control civil democrático de las fuerzas armadas contribuye, en tiempos de pandemia, a incrementar las carencias democráticas. El dilema que se presenta es difícil de resolver: ¿aceptamos una creciente militarización o aceptamos que un Estado deficiente no aporte los recursos para prevenir el virus? Posiblemente no haya solución. No obstante, es primordial que la ciudadanía sea consciente de los riesgos que acarrea, en democracias ficcionales, el empoderamiento de los militares.

Rut Diamint
Investigadora principal de CONICET y profesora en la Universidad Torcuato Di Tella, en Buenos Aires


1 Entre 1989 y 1990 hubo elecciones en Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay.

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<![CDATA[ La opinión pública ante la inmigración y el efecto de VOX ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari33-20201-gonzalez-rinken-opinion-publica-ante-inmigracion-y-efecto-vox 2021-03-16T05:56:22Z

Aumenta en España la polarización de la opinión pública en torno a la inmigración.

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Tema

Aumenta en España la polarización de la opinión pública en torno a la inmigración.

Resumen

Se analiza aquí la evolución en los últimos años de la opinión pública española ante la inmigración con la aportación de varias encuestas, la más reciente de ellas realizada a finales de 2020. Se constata un ligero aumento de las actitudes negativas ante la inmigración, pero no está claro hasta qué punto eso se debe a la presencia institucional de VOX, ni en qué medida deba atribuirse a la crisis económica provocada por el COVID-19 o la llegada de inmigrantes irregulares a Canarias. En cambio, el impacto de VOX es palpable en la creciente polarización ideológica de las opiniones, tendencia esta que dificulta un debate racional sobre la inmigración y su gestión.

Análisis

Introducción

A pesar de ser el país de la UE que mayor inmigración per cápita ha recibido en lo que va de siglo, los estudios de opinión internacionales y comparados han venido mostrando de forma sistemática que España mantiene actitudes más positivas que la media europea hacia la inmigración, con menor rechazo y mejor valoración de su contribución a la sociedad y la economía del país. Esto se ha relacionado con herencias históricas, como la experiencia previa de los españoles migrantes de los años 60 y el rechazo al nacionalismo originado por la experiencia franquista, entre otros factores. Sea cual sea la causa, la tónica relativamente acogedora de la opinión pública contribuyó a la inexistencia en España, hasta fechas recientes, de un partido que, haciendo de la anti-inmigración uno de sus principales mensajes, obtuviera éxito electoral relevante y presencia en las instituciones. España era una excepción en el contexto europeo, en el que es habitual la presencia de este tipo de partidos ‘nativistas’ en los Parlamentos y en muchos casos en los gobiernos, hasta que el éxito electoral de VOX en 2018 en las elecciones andaluzas y su llegada al Congreso de los Diputados, un año después, acabó con esta excepcionalidad.

En el terreno de la inmigración, como en muchos otros, los especialistas discuten hasta qué punto los partidos políticos son transmisores de las opiniones del electorado y hasta qué punto son más bien creadores de esas opiniones en la medida en que tienen capacidad y vocación de influencia sobre lo que los electores piensan y sobre la elección de los temas que ocupan el foro público.1 La llegada de VOX a las instituciones podría verse, al menos parcialmente, como el resultado de un giro de los españoles (o de una parte importante de ellos) hacia posiciones restrictivas respecto a la inmigración, pese a que el conflicto independentista catalán haya tenido claramente más influencia que la inmigración en los buenos resultados electorales de VOX, desde el 2D de 2018 hasta el 14F de 2021. Por otra parte, la mayor visibilidad y respetabilidad que las instituciones otorgan a quienes las ocupan permitía imaginar que, a raíz del triunfo de VOX, aumentara en España la expresión de posiciones antiinmigración, y que actitudes y opiniones que hasta ese momento se habían considerado inaceptables socialmente pasaran a verse normalizadas y legitimadas. En definitiva, que VOX provocase un aumento de las opiniones más restrictivas y de rechazo hacia la inmigración.

El objetivo de este análisis es valorar, por una parte, si la irrupción de VOX coincidió con un aumento de las posiciones anti-inmigración en España y, por otra, si hay indicios de que el altavoz que le ofrecen las instituciones contribuye a un incremento en la opinión pública española de las actitudes restrictivas. Es decir, si la oferta política de VOX podría ser resultado y/o causa de un aumento de posturas negativas hacia la inmigración en España.

Para contestar a esta pregunta es necesario contar con datos de encuestas fiables realizadas a muestras suficientes de la población española en diferentes momentos en los últimos años. La principal fuente en España son las encuestas sobre actitudes hacia la inmigración que el Centro de Investigaciones Sociológica (CIS) viene haciendo desde el año 1990, con muestras de unos 2.500 individuos. La última, realizada por el CIS en colaboración con el Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia (Oberaxe), del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, es del año 2017. Disponemos también de datos anteriores y posteriores a ésta en el marco de la Encuesta Social Europea (ESS), con una muestra de unas 1.500 personas por país y un cuestionario que incluye varias preguntas sobre migraciones. En concreto vamos a utilizar aquí los datos de las tres últimas olas de la ESS, correspondientes en España a 2015, 2017 y 2019.2 Finalmente, para analizar la evolución más reciente usamos los datos de la encuesta EASIE, realizada por el IESA-CSIC en octubre de 2020 con una muestra de casi 2.400 personas, cuyo cuestionario contiene algunas preguntas idénticas a las usadas por el CIS y la ESS.3

En el análisis de los resultados de las encuestas sobre migración hay que tener en cuenta las posibles distorsiones a raíz de presiones de deseabilidad social, un factor que afecta a cualquier asunto sensible y que resulta especialmente notable en este tema. Los experimentos han revelado que muchos entrevistados tienden a falsear sus respuestas ante preguntas que consideran delicadas, evitando dar respuestas que en su entorno se consideran síntoma de actitudes o conductas inaceptables, en este caso el racismo o la xenofobia. Este sesgo afecta a la veracidad de los resultados especialmente en el caso de las entrevistas hechas en persona por un entrevistador que se encuentra físicamente junto al entrevistado, mientras que las presiones de deseabilidad social son generalmente menores en las entrevistas telefónicas y, sobre todo, en las autoadministradas online. Las encuestas del CIS y la Encuesta Social Europea son personales y la del IESA-CSIC se realizó principalmente online.4

La posibilidad de una incidencia desigual de esos sesgos de deseabilidad social dificulta la comparación de los resultados de encuestas hechas en diferentes años con procedimientos distintos de recogida de datos. Podría ocurrir que las mismas personas, con las mismas opiniones antes y después, en un contexto diferente se sintieran liberadas de esa presión social y expresaran ahora con más libertad lo que ya pensaban antes pero no querían decir. En el caso de las posturas recelosas ante la inmigración, este sería un efecto probable de VOX: no tanto modificar las opiniones como facilitar su expresión al dotarlas de la respetabilidad social que concede la presencia en las instituciones representativas del Estado de individuos que las proclaman ante el público y los medios de comunicación. Por otra parte, también podría ocurrir el fenómeno contrario: que individuos contrarios a VOX se inhibiesen ahora más que antes en su expresión de recelos en materia migratoria para evitar que se les asocie con la extrema derecha.

La evolución de la opinión pública española hacia la inmigración

La inmigración es un fenómeno con múltiples efectos en la vida económica, política y social, que es percibido de forma diferente en función de la posición de los autóctonos en el mercado de trabajo, de su lugar de residencia o de su ubicación en la escala ideológica, y que además es valorado de forma distinta en función del grupo de inmigrantes al que se refieran las preguntas.

Por ello, las encuestas incluyen muchos indicadores o preguntas diferentes y no existe una cuyos resultados puedan considerarse “el indicador” apropiado para conocer la opinión de una sociedad sobre la inmigración. Aquí hemos utilizado varias de las preguntas que más se repiten en las sucesivas encuestas y que en su formulación recogen aspectos más generales de opinión sobre el impacto de la inmigración (¿es buena o mala la inmigración para el país?, ¿y para la economía?) o sobre lo que el Estado debería hacer al respecto (¿las normas son correctas, demasiado laxas o demasiado restrictivas?). Este análisis no pretende ofrecer un análisis exhaustivo de las actitudes sobre la inmigración y los inmigrantes, sino examinar algunos indicios de la evolución reciente.

Los datos de la Encuesta Social Europea muestran que desde el 2015 (cuando España estaba empezando a salir de la Gran Recesión ) hasta finales del 2019, es decir, después del triunfo electoral de VOX en las elecciones andaluzas, europeas y nacionales, la opinión pública española sobre el efecto de la inmigración en el país mejoró continuamente, sobre todo en lo que al impacto económico se refiere. Sin embargo, durante el año siguiente, hasta la realización de la encuesta EASIE en octubre de 2020, la opinión parece haberse movido en el sentido contrario, hacia posiciones más negativas, aunque hay que recalcar que sigue siendo una opinión más positiva que negativa, por encima de la evaluación media en la escala 0-10, el punto 5.

Figura 1. Valoración del impacto de la inmigración en España y en la economía española (medias, escala 0-10)
Figura 1. Valoración del impacto de la inmigración en España y en la economía española (medias, escala 0-10)
Indicadores: “La llegada de personas de otros países ¿contribuye a que España sea un lugar peor o mejor para vivir?” y “Para la economía española ¿es bueno o malo que gente de otros países venga a vivir aquí?”.
Fuentes: Encuesta Social Europea (2015, 2017 y 2019) y EASIE (2020).

Este cambio de tendencia puede ser el reflejo de la grave crisis económica provocada por la pandemia de COVID-19 , que ha afectado de modo especialmente negativo a los inmigrantes y que a la vez los ha colocado ante el foco de los medios de comunicación por los riesgos de contagio asociados a sus condiciones de vida y trabajo, especialmente en el caso de los trabajadores del sector agrario. Las posiciones negativas ante la inmigración suelen aumentar en situaciones de crisis económica y a esto se ha añadido una estigmatización específicamente relacionada con el temor al contagio. Además, la llegada de miles de inmigrantes irregulares a Canarias en cayucos durante la segunda parte del 2020 y el conflicto político causado por la responsabilidad sobre su acogida, han dado una gran visibilidad en los medios a este aspecto del fenómeno migratorio, como ya ocurrió en 2006, cuando una oleada de llegadas masivas a Canarias colocó a la inmigración como el principal problema del país en opinión de los españoles . Junto a estas causas (crisis, pandemia, llegadas irregulares), podría estarse produciendo un impacto del discurso antiinmigración de Vox transmitido desde los Parlamentos.

Los resultados comparados de las cuatro encuestas muestran que ha aumentado la distancia entre los españoles en sus actitudes hacia la inmigración, desplazando hacia los extremos a parte de ellos. El aumento de la desviación típica (que mide el nivel de heterogeneidad de las respuestas) señala que se está produciendo esa mayor dispersión. Así, en la pregunta “La llegada de personas de otros países ¿contribuye a que España sea un lugar peor o mejor para vivir?”, la desviación típica de la puntuación media ha pasado del 2,18 en 2015 al 2,56 en 2020, y en la pregunta “Para la economía española ¿es bueno o malo que gente de otros países venga a vivir aquí?” la desviación ha pasado del 2,39 al 2,61. Para ambos indicadores, el salto principal se produce entre 2019 y 2020. Ese aumento de la distancia entre las opiniones de los españoles sobre este tema puede deberse a VOX, cuyo éxito electoral podría estar produciendo entre la izquierda un desplazamiento hacia posiciones más favorables a la inmigración, precisamente como reacción contra el mensaje de VOX, mientras que entre la derecha ocurriría lo contrario.

Cuando se desglosan las respuestas en función de la ideología de los individuos, los datos muestran que la relación entre ideología y opinión ante la inmigración se está reforzando, es decir, que cada vez se diferencian más las posiciones manifestadas por la derecha y la izquierda ante la inmigración. El factor ideológico siempre ha sido importante (en España y en el resto del mundo), con la derecha siempre más cercana a posiciones restrictivas y nativistas (“los de casa primero”) y la izquierda más abierta a la inmigración y al igualitarismo universal. Sin embargo, lo que muestra esta evolución es que la diferencia se está haciendo mayor y eso podría guardar relación con la irrupción de VOX en el sistema político.

Figura 2. Correlación entre ideología política y opinión ante la inmigración, 2015-2020
Figura 2. Correlación entre ideología política y opinión ante la inmigración, 2015-2020
Fuentes: Encuesta Social Europea (2015, 2017 y 2019) y EASIE (2020).

En la pregunta “La llegada de personas de otros países ¿contribuye a que España sea un lugar peor o mejor para vivir?” el porcentaje de las respuestas marcadamente desfavorables cambia poco en el período considerado (2015-2020), pero las diferencias en función de la ideología política, antes pequeñas, se ensanchan. Entre quienes se sitúan en la derecha moderada o en la extrema derecha, un porcentaje creciente manifiesta posturas marcadamente desfavorables; en cambio, entre quienes se sitúan en la izquierda moderada o la extrema izquierda, el porcentaje de los críticos ante el impacto de la inmigración disminuye.5

Figura 3. La llegada de personas de otros países, ¿contribuye a que España sea un lugar peor o mejor para vivir? (escala de mucho peor, 0, a mucho mejor, 10; porcentaje de respuestas muy negativas –0, 1 o 2– según ideología política)
Figura 3. La llegada de personas de otros países, ¿contribuye a que España sea un lugar peor o mejor para vivir? (escala de mucho peor, 0, a mucho mejor, 10; porcentaje de respuestas muy negativas –0, 1 o 2– según ideología política)
Fuentes: Encuesta Social Europea (2015, 2017 y 2019) y EASIE (2020).

Estos datos sugieren que la irrupción de VOX en el sistema político español ejerce efectos diferenciados, en función de la ideología política, sobre la manifestación de las actitudes en materia migratoria; de este modo, estaría intensificando una tendencia a la polarización discernible ya con anterioridad. En claro contraste con el aumento de posturas netamente desfavorables hacia la inmigración entre personas con ideología de derechas (sobre todo, de extrema derecha), el proceso contrario se produce entre los de izquierda moderada.

Otra pregunta que hemos elegido para hacer esta comparación temporal es la que explora la opinión ante las políticas migratorias, una pregunta que se repite en la encuesta del CIS de 2017 y en la encuesta EASIE de 2020. La pregunta dice literalmente: “En su opinión, las leyes que regulan la entrada y permanencia de extranjeros en España ¿son demasiado tolerantes, más bien tolerantes, correctas, más bien duras o demasiado duras?”. Es evidente que la gran mayoría de la población desconoce las normas migratorias españolas, por lo que las respuestas reflejan indirectamente el grado de satisfacción o insatisfacción con el resultado de esas normas y la opinión sobre la capacidad/voluntad del gobierno y de las instituciones para gestionar este tema de un modo acorde con lo deseado por el entrevistado. Lo que muestran los resultados es un aumento de las posiciones más restrictivas, es decir, del grupo de los que piensan que las normas son “demasiado tolerantes”, aumento que se nutre de los que antes tenían una posición recelosa pero menos pronunciada, es decir, elegían la opción “las normas son más bien tolerantes”. Los mismos seis puntos porcentuales que pierde este grupo son los que gana el grupo con la postura más restrictiva, que llega así a ser el más numeroso, con el 35% de las respuestas. En conjunto, los que consideran que las normas son tolerantes (mucho o poco) superan muy ampliamente a los que creen que son duras o demasiado duras (y por tanto preferirían más apertura ante la inmigración), o a los que creen que son correctas. Tanto en 2020 como en años anteriores (aunque con distinto grado de énfasis), los que se encuentran en posiciones restrictivas suman un 60%, frente al 16% que favorece políticas más abiertas ante la inmigración, o el 20% satisfecho con el statu quo.

Figura 4. Opinión sobre la adecuación de normas migratorias
Figura 4. Opinión sobre la adecuación de normas migratorias
Fuentes: CIS (2017, estudio 3190) y EASIE (2020).

La idea de una tolerancia excesiva tiene una aceptación netamente superior (más de 5 puntos porcentuales de diferencia respecto a la media muestral) entre personas de edad media, los que tienen sólo estudios básicos, trabajadores por cuenta propia y residentes en el sur de España, pero se eleva sobre todo entre personas con ideología de centro (46%), de derecha moderada (48%) y de extrema derecha (un 71% de ellos cree que las normas migratorias son “demasiado tolerantes”). En cambio, la aceptación de esta idea se reduce palpablemente entre jóvenes (de 18 a 29 años), personas con estudios universitarios, personas con ideología de izquierda y residentes en el norte peninsular (que a su vez tiene una menor presencia de población inmigrante que el sur).

También en este caso se aprecia la polarización de las opiniones, con un aumento sustancial de la distancia entre la derecha y la izquierda, que se mueven en direcciones contrarias, hacia posiciones más restrictivas en la derecha y, con menor intensidad, hacia posiciones más aperturistas en la izquierda.

Figura 5. Porcentaje de entrevistados que considera “demasiado tolerantes” las normas migratorias, por ideología
Figura 5. Porcentaje de entrevistados que considera “demasiado tolerantes” las normas migratorias, por ideología
Fuentes: CIS (2017, estudio 3190) y EASIE (2020).

Por último, hemos comparado en el tiempo los resultados de la pregunta que indaga sobre la percepción de los españoles respecto al “balance fiscal” que supone la inmigración para el Estado. Esta pregunta está incluida en la encuesta sobre inmigración del CIS y en la encuesta EASIE y da a elegir al entrevistado entre las siguientes opciones: los inmigrantes reciben del Estado “mucho más de lo que aportan”, “más de lo que aportan”, “tanto como aportan”, “menos de lo que aportan” o “mucho menos de lo que aportan”. En la Figura 6 se recogen las respuestas más negativas y se muestra cómo derecha e izquierda han evolucionado en sentidos contrarios. En la derecha han aumentado los que creen que los inmigrantes “reciben del Estado mucho más de lo que aportan”, mientras que en la izquierda han disminuido, profundizándose por tanto la diferencia entre ambos grupos. La correlación entre ideología y respuesta a esta pregunta se ha casi duplicado, pasando de 0,24 a 0,42.

Figura 6. Porcentaje de entrevistados que creen que “los inmigrantes reciben del Estado mucho más de lo que aportan”, por ideología
Figura 6. Porcentaje de entrevistados que creen que “los inmigrantes reciben del Estado mucho más de lo que aportan”, por ideología
Fuentes: CIS (estudio 3190) y encuesta EASIE.

Conclusiones

Los buenos resultados de VOX en las elecciones autonómicas andaluzas de 2018, así como en las elecciones europeas y las generales de 2019, no pueden deberse a un aumento generalizado de las actitudes anti-inmigración en el conjunto de la población española, dado que la opinión pública ante la inmigración evolucionó en sentido favorable durante los años anteriores. Básicamente, el triunfo relativo de VOX en la escena política española ha de atribuirse en primer lugar al conflicto catalán, y luego de forma secundaria a otros elementos que ya estaban presentes previamente (la reacción cultural contra el feminismo, la presencia pública de los LGTBI, el animalismo, el cosmopolitismo y también la inmigración). Sin embargo, ya con anterioridad a los primeros éxitos de VOX, el descontento frente a la inmigración estaba aumentando en determinados segmentos de la población, y de forma destacada entre personas con ideología de derechas, contribuyendo de este modo a su irrupción en el sistema político.

Después de este acontecimiento, sí se aprecia un cambio de tendencia, es decir, cierto deterioro de la opinión pública española hacia la inmigración. La respetabilidad social y el efecto de altavoz que ofrecen las instituciones podría contribuir a ello, al convertir en aceptable la expresión de opiniones negativas que quizá existían ya antes pero no se manifestaban. En cualquier caso, con los datos disponibles resulta imposible discernir hasta qué punto ese deterioro es resultado del mensaje de VOX y hasta qué punto se debe al cambio en el contexto (la crisis económica, la pandemia, las llegadas irregulares a Canarias).

Más claro es el efecto de VOX en la polarización, es decir, la creciente divergencia de las opiniones sobre la inmigración en función de la posición ideológica de los individuos. La polarización “congela” las opiniones al adscribirlas a una ideología y tiñe los argumentos de antemano de carga partidista. Este efecto polarizador es muy preocupante porque, como en otros terrenos de las políticas públicas, impide el debate racional y sereno.

Carmen González Enríquez
Investigadora Principal, Real Instituto Elcano

Sebastian Rinken
Vicedirector del Instituto del Instituto de Estudios Sociales Avanzados (IESA-CSIC)


1 Véase La ultraderecha hoy, de Cas Mudde, Paidós, 2021.

2 Aunque la novena edición de la Encuesta Social Europea se denomina ESS 2018, en realidad el campo se realizó en España más de un año después, entre noviembre de 2019 y enero de 2020. De modo parecido, los datos para España de las olas 7 y 8, generalmente etiquetadas como “2014” y “2016”, corresponden a los primeros semestres de 2015 y 2017, respectivamente. Agradecemos la colaboración de Julia Ranchal (IESA-CSIC) en la extracción de los datos de ESS y CIS utilizados en este ARI, que se refieren a personas con nacionalidad española y nacidas en España.

3 La encuesta EASIE (por “Explicando Actitudes Sosegadas hacia los Inmigrantes en España”) se ha realizado en el marco del proyecto homónimo financiado por FEDER/ Ministerio de Ciencia e Innovación – Agencia Estatal de Investigación (CSO2017-87364-R), cuyo investigador principal es Sebastian Rinken. Más información en Explicando Actitudes Sosegadas hacia los Inmigrantes en España (EASIE).

4 En la encuesta EASIE se realizaron 1.927 entrevistas online y 379 telefónicas, estas últimas centradas en la población mayor, que en España hace un uso relativamente escaso de Internet.

5 Se utiliza aquí la escala de autoposicionamiento ideológico de 0 a 10, donde 0 es la izquierda más extrema y 10 la derecha más extrema. Los 11 puntos de la escala se han agrupado en cinco categorías: Extrema izquierda (0-2), izquierda moderada (3-4), centro (5), derecha moderada (6-7) y extrema derecha (8-10). Debido a la realización principalmente online de la encuesta EASIE, disminuye el porcentaje de No Sabe/No Contesta en comparación con las encuestas de la ESS y el CIS. Para mejorar la comparabilidad, los NS/NC se excluyen del cómputo.

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<![CDATA[ Dos años de vigencia de la trasposición de la directiva NIS en España: balance de una aplicación heterogénea ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari28-2021-moret-dos-anos-vigencia-trasposicion-directiva-nis-en-espana-balance-aplicacion-heterogenea 2021-03-02T10:02:39Z

Se cumplen dos años desde la trasposición en España de la Directiva NIS para armonizar la respuesta europea ante los retos de la seguridad de redes y sistemas de información. Una iniciativa con resultados positivos que, sin embargo, precisa ahora una revisión.

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Tema

Se cumplen dos años desde la trasposición en España de la Directiva NIS para armonizar la respuesta europea ante los retos de la seguridad de redes y sistemas de información. Una iniciativa con resultados positivos que, sin embargo, precisa ahora una revisión. 

Resumen

En septiembre de 2018 se aprobó el Real Decreto-ley 12/2018 que trasponía en España la Directiva sobre la seguridad de las redes y los sistemas de información de la UE (Directiva NIS). La aplicación de la Directiva NIS y sus trasposiciones nacionales han contribuido a crear una cultura de protección común frente al riesgo tecnológico, impulsando actuaciones técnicas, jurídicas y de capacitación de recursos humanos. No obstante, se hace necesario actualizar el acervo normativo para que la nueva Directiva NIS 2 y sus futuras trasposiciones aprovechen la experiencia acumulada durante los años de vigencia, y se adapten a los profundos cambios tecnológicos y también geopolíticos, económicos y sociales. Este ARI desarrolla el balance de lo logrado e identifica los retos a los que se enfrenta su revisión.

Análisis

Desde la aprobación el pasado mes de septiembre de 2018 del Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información, las circunstancias han cambiado sustancialmente, tanto desde el punto de vista regulatorio, como desde el punto de vista de la acelerada, profunda e improvisada transformación digital que estanos viviendo impulsada por la pandemia de COVID-19.
A nivel general se puede decir que los asuntos relativos a la ciberseguridad han pasado de ser cuestiones que más bien preocupaban a los iniciados en la materia, procedentes del sector IT, a convertirse en un asunto global, geopolítico, que ocupa un lugar preferente en las agendas de los gobiernos de todo el mundo. El dominio digital ya es entendido como prioritario por los estados. La UE también lo ha entendido así.  La Directiva NIS, aprobada en 216, no fue la primera iniciativa en este sentido.  Fue precedida por la aprobación del bloque regulador europeo de la protección de infraestructuras críticas. Si bien no fue la primera regulación, sí constituyó el primer intento decidido y de calado por regular de forma homogénea una respuesta común de los países miembros de la UE ante los crecientes retos que implica la seguridad de redes y sistemas.

La actual Comisión Europea ha apostado por un nuevo marco regulador en materia digital que tenga como eje asegurar una cierta soberanía digital y el impulso a una visión europea de las fuertes transformaciones económicas, sociales y jurídicas que está originando el proceso de cambio digital a todos los niveles. Lo que está en juego, una vez perdida la hegemonía tecnológica, es conseguir que Europa lidere el sometimiento de la revolución tecnológica a una serie de principios que están en el ADN de la UE; derechos fundamentales, Estado de Derecho y Democracia. La herramienta que la UE ha decidido utilizar para imponer ese esquema de valores es la aprobación de normas jurídicas que sirvan de base regulatoria segura para la protección de los ciudadanos europeos, pero que al mismo tiempo sirvan de inspiración para otros países, tal y como ha ocurrido con el RGPD. De esta forma, esa suerte de soft power quiere contribuir a embridar un fenómeno de cambio civilizatorio, que hasta hace unos años parecía estar al margen de las fronteras, los gobiernos y sus leyes.

La Directiva NIS puede entenderse, sin lugar a dudas, como una norma que ha marcado un antes y un después en la forma en la cual la cuestión esencial de la seguridad de las redes y sistemas es abordada desde el poder de la autoridad pública. Constituyó un iniciativa valiente, novedosa y pionera por asentar las bases de una aproximación común hasta lo que en ese momento había sido una competencia netamente nacional. Ese es quizá el gran acierto de NIS, mostrar a las claras que la ciberseguridad es una cuestión que trasciende fronteras y que sólo se podrá gestionar con garantías de éxito mediante estrategias e instrumentos de cooperación entre Estados. Por todo lo anterior, se considera que este es un buen momento para hacer balance.

Las limitaciones del balance

La Comisión Europea ya ha puesto en marcha del proceso de configuración y elaboración de lo que será la Directiva NIS 2, y es necesario atender a cuáles han sido los impactos reales de la normativa NIS en España, traspuesta mediante el Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información.

Vaya por delante que el balance es netamente positivo. Por primera vez se ha dispuesto de una norma de cabecera a nivel europeo capaz de poner de relieve la crucial relevancia del tema, así como de sentar unas bases comunes para abordar una regulación legal de la materia, por otra parte, tan compleja de normar, como todas las materias que tienen que ver con la tecnología digital y los cambios que ha producido.

No obstante, flaco favor le estaríamos haciendo al avance en la regulación de estas materias si sólo nos fijásemos en los aspectos positivos y no intentásemos encontrar los puntos de mejora que deberían formar parte de la iniciativa NIS 2. Ese es el objetivo de este trabajo cuya meta es encontrar los aspectos que son susceptibles de mejorar la regulación en vigor tras analizar lo que ha ido ocurriendo en estos dos años y 5 meses de vigencia.

Por otra parte, debe señalarse que forzosamente ese análisis será incompleto. La trasposición de la Directiva NIS ha sido complementada en su desarrollo legal recientemente por el esperado Real Decreto 43/2021, de 26 de enero, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información. Esta norma es el complemento necesario para que el RD-ley 12/2018 despliegue en toda su plenitud sus efectos, con lo cual esta recapitulación sobre los dos años de vigencia de la trasposición de la Directiva NIS en España será por fuerza incompleta dado que su desarrollo a nivel reglamentario ha tardado en llegar más de lo previsto. Ello supone que la operatividad, sobre todo en el ejercicio por parte de las autoridades administrativas de todas las competencias que el RD-ley les atribuía, se ha visto bastante limitado por la ausencia de una disposición que lo desarrollase en todos sus aspectos. Así mismo, la nueva norma ha venido a aclarar muchos aspectos hasta ahora poco desarrollados.

Una dificultad añadida al análisis que ahora se propone es que, salvo error u omisión, hasta ahora no se ha publicado ningún estudio o informe completo por parte de las autoridades públicas sobre el balance de los dos años de vigencia de esta norma jurídica. No obstante, sí se han publicado diversos informes sobre la situación de la ciberseguridad en España con carácter anual, sus tendencias, fortalezas y amenazas. Estos informes, sumados a las encuestas y estudios realizados por empresas privadas y consultoras, son la base para intentar formar una idea clara del impacto y consecuencias de la aplicación de la Directiva NIS y su trasposición en España1.

Por otra parte, la Comisión Europea sí realizo un esfuerzo de evaluación para poder encarar con garantías de éxito la aprobación de la directiva NIS 2. En concreto, es forzoso referirse al estudio de ENISA sobre la cuestión, publicado con el título NIS Investments Report en diciembre de 2020 y que constituye hasta ahora la más completa evaluación del impacto de la Directiva NIS en todos los países de la UE2.

Conclusiones sobre el balance

Por todo ello, a continuación, se exponen algunas de las principales conclusiones que se extraen de las informaciones tanto públicas como privadas que durante estos años han ido apareciendo de forma esporádica, así como de las informaciones obtenidas de empresas, autoridades y medios de comunicación. También de informaciones oficiales y de opiniones vertidas por responsables al frente de cometidos de ciberseguridad, tanto del sector público como privado.

De todo el caudal de información disponible procedente de las fuentes antes citadas podemos extraer unas conclusiones que tiene un carácter cualitativo más que cuantitativo, dada la escasa información disponible al respecto.

  1. La redacción de las categorías de sujetos obligados incluida en el Real Decreto 12/2018 resultan confusas y poco trasparentes a la hora de que una empresa pueda identificarse como obligada al cumplimiento de las obligaciones contenidas en esta norma. Es evidente que el sistema de designación como Operador de Servicios Esenciales (OSE) por parte de la Administración competente, constituía un sistema de designación claro y evidente. Sólo las empresas designadas tienen la obligación de cumplir la normativa NIS, y por ello están sometidas al posible régimen sancionador. Esta aparente claridad se torna confusión cuando los sujetos eran incluidos en otro grupo, el de los OSE no críticos y por ello no designados. Se trata de una confusión que es consecuencia de la unificación de dos categorías distintas, la de operador de infraestructuras críticas en la categoría de OSE. Este concepto de operador crítico procede de la normativa reguladora de las infraestructuras críticas de 2011 y que en nuestro país entró en vigor por la Ley 8/2011. Ello ha generado cierta confusión y muchas consultas constantes sobre si una empresa concreta está o no sometida a este ámbito de aplicación que, se insiste, no queda reducido a las entidades designadas como críticas, sino que va más allá. Mayor confusión si cabe se derivaba de la identificación de los Prestadores de Servicios Digitales, sobre todo en lo que hace referencia a la categoría de mercados online.

    En definitiva, es una constante la afirmación de que el ámbito de aplicación del Real Decreto no es claro, y no da seguridades a los potenciales obligados. Sólo los OSE designados como críticos saben a qué atenerse, dejando en un entorno jurídico difuso a los OSE no críticos. Esa confusión se genera desde el mismo momento en el cual una empresa debe averiguar si está o no incluida en el ámbito de aplicación de la norma como OSE no críticos.

  2. Percepción extendida de escasa o nula actividad de control por parte de la Administración en cuanto al cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Real Decreto 12/2018. Existe una percepción clara entre las empresas potencialmente obligadas, de que en materia de incumplimientos la administración no ha desplegado una actividad sancionadora activa, como si lo hace de forma eficazmente en otras materias, como por ejemplo la de Protección de datos. Ello ha generado un relajamiento por parte de estos sujetos obligados a la hora de aplicar medidas e implantar políticas. Esa inacción se puede deber a la ausencia de un reglamento de desarrollo que ahora si existe tras la aprobación del RD 43/2021. Esta norma ha tardado dos años en llegar y ello ha dificultado que la transposición de la Directiva NIS haya desplegado todos sus efectos en España. El citado RD es el complemento indispensable para una eficaz y plena aplicación de muchos aspectos, ente otros, del régimen sancionador con todas las garantías administrativas que nuestro Ordenamiento Jurídico prescribe a la hora de aplicar el régimen sancionador.

  3. Complejidad del esquema de autoridades competentes a la hora de aplicar la norma en toda su extensión. El complejo reparto de competencias supone una cierta confusión de roles y por ello, la imposibilidad en ocasiones de que las empresas obligadas puedan tener clara cuál es su autoridad de referencia en los distintos sectores. Ello ha supuesto una falta de cultura de cumplimiento y de colaboración público-privada con el objeto de fortalecer mecanismos de cooperación entre Administraciones Públicas y empresas obligadas. Ello es especialmente visible en sectores con una escasa cultura de cumplimiento normativo.  No ocurre lo mismo en otros como en el financiero o energía en los cuales hay una bien asentada cultura de cumplimiento3.

  4. Falta de parámetros y umbrales de notificación de incidentes claramente especificados. Ese problema ha sido resuelto recientemente por la inclusión de la Instrucción Nacional de Notificación y Gestión de incidentes en el RD 43/2021. No obstante, dado que las notificaciones de incidentes son una parte muy importante de las obligaciones de cumplimento normativo, habría sido de mucha utilidad su desarrollo y aprobación poco después de la aprobación y posterior convalidación del Real Decreto-ley en 2018 y no dos años y medio después. Es por tanto difícil hacer una evaluación de la efectividad de las obligaciones de notificación incluidas en la norma debido al retraso en la aprobación de la norma de desarrollo.

  5. La distinción tajante entre los regímenes jurídicos aplicables a los OSE y a los PSD. Se trata sin duda de una diferenciación de rieguen jurídico contenida en la propia Directiva NIS pero que debería de alguna manera haberse mitigado en lo posible al regular a nivel nacional en la trasposición. Algunos PSD son tan relevantes para el funcionamiento de la economía y la sociedad digital, que no tiene ningún sentido no someterles a las mismas obligaciones que a los OSE. Esta disparidad de regímenes proyecta una imagen falsa del nivel de relevancia y, por tanto, de exigencia con respecto a los PSD. Algunos de ellos son tan críticos para el mantenimiento de las estructuras y sistemas como cualquier OSE designado como tal. De hecho, el borrador de directiva NIS 2 que ya ha sido publicado, elimina esa diferenciación.

  6. Ausencia de un catálogo bien definido de obligaciones a cumplimentar por los operadores incluidos en el ámbito de aplicación de la norma. En este caso, es evidente que la norma nació con carencias de contenido en este aspecto, que introducían confusión en cuanto a qué estaban obligados los sujetos. En este sentido la reciente aprobación del RD 43/2021 ha contribuido a definir de forma mucho más precisa el alcance de esas obligaciones, aunque como ya se dijo antes se ha hecho de forma muy tardía, con dos años de retraso. Esa ausencia de un catálogo bien definido de acciones y políticas obligatorias a cumplimentar por las empresas ha supuesto una gran heterogeneidad en cuanto al cumplimiento normativo de la norma, e incluso a la propia obligatoriedad de la norma que, en algunos sectores, se percibe como una mera declaración de principios y no como una norma realmente vinculante que obligaba a iniciar acciones para darle cumplimiento.

  7. Sigue existiendo una baja cultura de cumplimiento, en general debido a la percepción de que la ciberseguridad y su cumplimiento normativo es una carga y no es vista como una forma de proteger activos y preservar la empresa. Se trata de una oportunidad para proteger a las organizaciones e incluso convertirse en una ventaja competitiva. Esta percepción de cumplimiento no voluntario ha llevado a que se entienda este nuevo cumplimiento normativocomo un compliance incompleto, fragmentario y de difícil cumplimiento, que no tiene la madurez ni la obligatoriedad de otros. Es el caso, por ejemplo, del relativo a la Protección de datos de carácter personal que sí es percibido como plenamente aplicable y relevante.  Ello se debe también a que este cumplimiento tiene una autoridad administrativa que lo respalda con fuertes sanciones. Los estudios realizados demuestran una tendencia a catalogar la norma como ineficaz o irrelevante.

  8. Necesidad de incrementar la cultura de ciberseguridad dentro de las organizaciones obligadas. Se extrae de las encuestas un bajo conocimiento todavía de los fundamentos básicos de la seguridad de las redes y sistemas a nivel usuario.  Aunque la situación ha mejorado mucho gracias a los esfuerzos de empresas y Administraciones competentes hay que seguir avanzando en esa línea.  A este respecto, el RD-ley podría haber sido un instrumento muy poderoso para cambiar la cultura interna de muchas organizaciones, y en general de todos los sujetos obligados hayan sido designados o no como críticos, en aras a aumentar la resiliencia total de las organizaciones. Es importante señalar junto al componente tecnológico, el componente humano; las personas y la organización, son tan relevantes ya como la propia tecnología. Se trata de un esfuerzo en el cual todos los empeños públicos y privados serán todavía pocos, dada la magnitud del desafío y, en general, del desconocimiento que todavía existe en muchas capas de población con respeto al desarrollo de habilidades digitales, incluidas las relativas a la ciberseguridad.

  9. Cierta confusión entre el ámbito NIS y el de la protección de datos RGPD. Existe una opinión muy extendida que erróneamente entiende que el cumplimiento en esta materia se reduce a lo regulado en el RGPD. Se identifica ciberseguridad con protección de datos, lo cual es una reducción enorme de los riesgos a los cuales están expuestas las organizaciones. Además, esta visión limitada reduce la protección de las propias empresas al reducir el panorama de amenazas sólo a las que se centran en la integridad y disponibilidad de la información y obvian otras que atacan la propia continuidad del negocio. Falta todavía el grado de madurez necesario para entender en toda su extensión que la ciberseguridad se enmarca en el contexto más amplio de la gestión del riesgo. La aplicación del RD-ley no ha conseguido individualizar y visualizar esos otros parámetros de ciberseguridad completamente, del mismo modo que sí han conseguido otras normas alcanzar esa notoriedad y concienciación en cuanto a la necesidad de invertir y consolidar una función de control de riesgos de ciberseguridad.

Conclusiones

En definitiva, la aplicación de la Directiva NIS y sus trasposiciones nacionales, han supuesto un importante avance en el establecimiento de un marco normativo que consolide una cultura de protección frente al riesgo tecnológico, impulsando actuaciones técnicas, jurídicas y de capacitación de recursos humanos. No obstante, este camino inicial debe ser continuado con la nueva Directiva NIS 2 y por ello, es necesario que el nuevo texto legal incorpore la experiencia acumulada de 4 años de vigencia y de profundos cambios tecnológicos y también geopolíticos, económicos y sociales. Convertir a Europa en referente de una buena gobernanza de la ciberseguridad, que logre un adecuado nivel de protección para sus ciudadanos, es un reto que bien merece la pena el esfuerzo de hacer un balance. Sólo así se podrá acometer los cambios regulatorios necesarios aprendiendo de los aspectos que necesitan un proceso de mejora.

Vicente Moret Millás
Letrado de las Cortes Generales y Of Counsel de Andersen Tax & Legal


1 Deloitte, “El estado de la ciberseguridad en España”, 2020.

2 ENISA, “NIS Investments Report”, 11 de diciembre de 2020.

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<![CDATA[ Ciberdiligencia debida: ¿una actualización necesaria para el Derecho Internacional del ciberespacio? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari27-2021-cocchini-ciberdiligencia-debida-actualizacion-necesaria-para-derecho-internacional-del-ciberespacio 2021-03-02T09:54:53Z

El problema de la atribución de la responsabilidad internacional a ciberatacantes respaldados por Estados sigue sin una solución eficaz. Se sugiere que el estándar de la “ciberdiligencia debida” podría ser una posible respuesta.

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Tema1

El problema de la atribución de la responsabilidad internacional a ciberatacantes respaldados por Estados sigue sin una solución eficaz. Se sugiere que el estándar de la “ciberdiligencia debida” podría ser una posible respuesta.

Resumen

Si ya es difícil atribuir técnicamente un ciberataque a un grupo de ciberatacantes que opere en el territorio de otro Estado, no es más fácil atribuírselo jurídicamente debido a la regulación internacional aplicable al ciberespacio. Por ello, este ARI estudia las dificultades que existen para atribuir un ciberataque según los instrumentos del Derecho Internacional disponibles en la actualidad. Sugiere, entonces, recurrir al estándar de la “ciberdiligencia debida”, que conllevaría para todo Estado la obligación de prevenir, mediante actividades de monitoreo, posibles ciberamenazas provenientes de grupos privados radicados en el territorio de un Estado.

Análisis

En una sociedad internacional cada vez más sometida a la economía digital no sorprende que aumenten los problemas de ciberseguridad2. Los ciberataques tienen objetivos muy dispares y provienen de entidades heterogéneas, ya sean actores estatales o internos3. Entre ellos, los que perpetran los actores-Estado y los grupos de actores no estatales respaldados por Estados representan una de las principales ciberamenazas en la comunidad internacional. Estos utilizan el ciberespacio para realizar, junto con actividades ya clásicas de ciberguerra, ciberespionaje y sabotaje, también operaciones de influencia en la opinión pública entre los nacionales de otros Estados mediante la desinformación4. Pese a que la casuística en estos ámbitos ya sea muy amplia5, el Derecho Internacional aún no cuenta con una regulación internacional obligatoria que permita resolver las dificultades jurídicas que nacen de estos tipos de ciberamenazas.

Es cierto que, en el ámbito ciberespacial, se aplican la Carta de la ONU y los demás principios derivados de la soberanía estatal6. No obstante, debido a las características específicas del ciberespacio, las normas consuetudinarias sobre la responsabilidad internacional del Estado no siempre resultan adecuadas para regularlo de forma satisfactoria. Y, aunque parece estar formándose un deseo común por parte de algunos Estados de ajustar la reglamentación internacional7, la realidad internacional actual necesita soluciones jurídicas eficaces en lugar de criterios un tanto obsoletos. Así parece pedirlo, por ejemplo, la última Estrategia Nacional de Ciberseguridad (ENCS) de 2019, cuya sexta línea de acción propone fomentar el multilateralismo a nivel internacional y regional para reforzar la aplicación del Derecho internacional al ciberespacio8.

En consecuencia, el material al que podemos acudir sigue siendo el Manual de Tallin sobre Derecho Internacional aplicable a la ciberguerra (2013) y, sobre todo, el Manual de Tallin 2.0 sobre Derecho Internacional aplicable a las operaciones cibernéticas (2017). Éstos, pese a no ser instrumentos jurídicos obligatorios, cuentan con la autoridad de los especialistas que los elaboraron, recogen algunas disposiciones que ya se consideran costumbres internacionales del ciberespacio y se adoptaron en el seno de la OTAN, organización neurálgica para facilitar la cooperación internacional en ciberseguridad junto con otras organizaciones multilaterales que se enumeran en la mencionada Estrategia Nacional de Ciberseguridad.

El problema de la atribución de los ciberataques

Según el CCN-CERT, la atribución y la responsabilidad son “dos de los aspectos más importantes cuando se trata de derrotar a los ciberatacantes”, porque sin riesgos y sin responsabilidad seguirán actuando9.

En Derecho Internacional, el concepto de atribuciónno sirve para la identificación técnica de los ordenadores desde los cuales se lanzó un ciberataque y de las personas que lo ejecutaron materialmente. Indica, en cambio, la operación jurídica necesaria para entender si una cierta conducta de uno o más individuos es reconducible a un Estado específico. Es cierto que la demostración de la atribución técnica antecede a la verificación de la atribución jurídica como precondición para la imputabilidad de un ciberataque a un Estado concreto10. No obstante, aunque se consiguiera atribuir técnicamente un ciberataque a un grupo no estatal bajo la jurisdicción de otro Estado, aún más complicado podría ser atribuírselo jurídicamente debido a la insuficiente y un tanto envejecida normativa internacional de la que disponemos11. En efecto, ni siquiera el Manual de Tallin 2.0 aclara el problema de la atribución y la responsabilidad, indicándonos algunos criterios para saber en qué circunstancias sería posible atribuir a los Estados la responsabilidad internacional por ciberataques de actores no estatales asentados en su territorio o bajo su jurisdicción. Por tanto, lo que este trabajo sugiere es la adopción de un nuevo estándar, llamado “ciberdiligencia debida” a partir de la extensión del criterio tradicional de “diligencia debida”, que facilite saber cómo y cuándo atribuir la responsabilidad internacional a los Estados por los ciberataques mencionados.

La extensión de la diligencia debida al ciberespacio: la “ciberdiligencia debida”

Para intentar resolver este problema, viene en ayuda el estándar de la diligencia debida (due diligence)12, que entraña para los Estados el deber de garantizar que, dentro de su territorio o jurisdicción, no se vulneren los intereses y los derechos de los demás Estados. En caso contrario, se les podrá atribuir la responsabilidad por no adoptar las medidas necesarias para evitar un hecho ilícito internacional13. En el presente estudio, se afirma que este estándar sería extensible por analogía a las operaciones cibernéticas bajo la forma de un nuevo criterio de “ciberdiligencia debida”14. Este concepto presenta dos ventajas importantes respecto a la regla tradicional de la atribución. En primer lugar, soslayaría el problema de la atribución técnica de un ciberataque, porque impondría a los Estados vigilar a priori las actividades informáticas potencialmente dañinas desarrolladas en su interior. En segundo lugar, la ciberdiligencia debida facilitaría la atribución jurídica, porque atribuiría la responsabilidad internacional al Estado que no adopte las medidas preventivas útiles para evitar un ciberataque que cause “daños significativos” a otro15. Todo ello sin necesidad de averiguar el “control efectivo”16 del Estado territorial sobre el grupo no estatal autor del ciberataque, como pide la regla clásica de la atribución17.

El inconveniente principal del Manual de Tallin 2.0 es que rechaza la aplicación en el ciberespacio del criterio de precaución –una de las concreciones del estándar de diligencia debida–, que conlleva el deber de todo Estado de prevenir las actividades ilícitas contra terceros Estados que se originen en su territorio. Sin embargo, el Manual prevé que los Estados deban obviarsolo aquellas ciberamenazas que podrían tener “consecuencias graves” para los demás Estados18. Con lo cual, no se cargaría a los Estados con una responsabilidad objetiva para todo tipo de daño derivado de sus territorios; la responsabilidad estatal se daría solo cuando el daño llegase a constituir una “preocupación legítima en las relaciones entre Estados”, es decir, algo más que “un simple inconveniente”19. En efecto, en la mayoría de los casos, las actividades cibernéticas transfronterizas no provocan ningún daño importante o tan solo daños mínimos a los demás Estados, como la desfiguración de una página web o denegaciones de servicios no esenciales. Dicho de otra forma, no se trataría de eludir todo ciberataque potencial, sino solo los que un Estado “razonable” podría evitar según una serie de elementos circunstanciales como la gravedad de la posible amenaza, los medios técnicos a su disposición o su conocimiento de un cierto riesgo20.

Los comentarios a la regla 7 del Manual subrayan que las “medidas practicables” excluyen la del monitoreo de las infraestructuras cibernéticas estatales como condición para cumplir con la diligencia debida. No obstante, parece ser este uno de los límites más importantes del Manual al no impulsar un deber general de prevenir los ciberataques mediante un deber de monitoreo. A falta de un tratado internacional, debería poder imputarse a los Estados la responsabilidad internacional por transgredir el estándar de ciberdiligencia debida cuando omitan evitar, también mediante acciones de monitoreo informático, los ciberataques de grupos privados radicados en su territorio. Si un Estado esperase al conocimiento cierto de la inminencia de un ciberataque determinado –lo que pide el Manual 2.0–, podría ser demasiado tarde. Por eso, entre las medidas “razonablemente” posibles para los Estados, habría que incluir la adopción de una legislación interna específica que cree órganos judiciales y administrativos dedicados especialmente a la prevención, monitoreo y sanción de los ciberataques organizados en su territorio contra otros Estados.

Admitiendo las actividades de monitoreo como parte integrante de la ciberdiligencia debida, el Estado víctima de un ciberataque podría esgrimir que el Estado desde cuyo territorio se lanzó omitió tomar las medidas de conocimiento previo necesarias para evitarlo. Si el Estado responsable no demostrase haber adoptado estas medidas, habría violado el estándar de ciberdiligencia debida, con lo que se le podría atribuir responsabilidad internacional por el ciberataque y evitar a la vez una posible escalada en las tensiones. En caso contrario, si el Estado responsable alega haber cumplido con estas medidas de conocimiento previo, el Estado víctima podría esgrimir la prueba del “conocimiento constructivo”, es decir, aquel que se puede esperar razonablemente de todo Estado21.

Así, los Estados malintencionados ya no podrían aprovechar las brechas jurídicas de la diligencia debida del Manual para permitir, más o menos voluntariamente, que grupos de actores no estatales utilicen su territorio como trampolín para lanzar sus ciberataques contra otros Estados. En este caso, podrían considerarse responsables del hecho ilícito internacional porque su inacción los convertiría en santuarios para los ciberatacantes. Además, su responsabilidad permitiría a los Estados afectados recurrir a todos los medios que pone a su disposición el Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícito(2001), desde la solicitud de reparación del daño a las contramedidas, hasta llegar, dependiendo de la gravedad del acto, a la legítima defensa del artículo 51 de la Carta de la ONU22.

Conclusiones

Frente a un Derecho Internacional que no sabe dar una respuesta eficaz ante el problema, cada vez más apremiante, de cómo atribuir responsabilidad internacional al Estado por los ciberataques originados en su territorio, este análisis propone la aplicación del concepto de “ciberdiligencia debida”. Dicho estándar incluiría un deber de reaccionar junto con el de prevenir, como ya se reconoce en otros ámbitos del Derecho Internacional contemporáneo. Por ejemplo, en el Derecho del medioambiente23, en el que el respeto de la diligencia debida supone no solo la adopción de una legislación nacional adecuada, sino la vigilancia estricta de su cumplimiento por parte de los operadores públicos y privados involucrados en actividades peligrosas para el medioambiente24.

Desde este prisma, no faltan propuestas esperanzadoras, como las mencionadas a propósito de la última Estrategia Nacional de Ciberseguridad, que apuestan decididamente por desarrollar el Derecho Internacional del ciberespacio y fomentar los mecanismos que permitan la oportuna investigación y persecución de los autores de ciberataques para incrementar las posibilidades de atribución, unos instrumentos por desarrollar en asociación con otras actuaciones preventivas que disuadan o dificulten la comisión de ciberataques.
Parece así que exista cierta voluntad de algunos Estados –¿tal vez ya su opinio juris?– de querer adecuar el Derecho Internacional a la realidad del ciberespacio, que exige adoptar respuestas jurídicas eficaces en lugar de preservar estándares jurídicos ya superados por los tiempos. Estas respuestas podrían concretarse en las actividades de monitoreo descritas arriba, fundamentadas jurídicamente en la noción de “ciberdiligencia debida”.

Andrea Cocchini
Profesor ayudante doctor de Derecho Internacional Público y Derecho de la Unión Europea, Universidad de Navarra


1 Este ARI se basa en el artículo publicado por el autor en la revista UNISCI, n.º 55, enero de 2021, pp. 69-98.

2 El Ministerio del Interior de Australia calcula que los ciberincidentes contra las pequeñas, medianas y grandes empresas privadas podrían costar a la economía australiana hasta 29.000 millones de dólares anuales, equivalentes al 1,9% de su PIB. “Australia’s Cyber Security Strategy 2020”, pp. 7 y 10.

3 El CCN-CERT identifica los ámbitos principales en los que han operado durante 2020 en España en su “Informe de Ciberamenazas y Tendencias 2020”, pp. 10-14.

4 Para más ejemplos, ver Russell Buchan (2012), “Cyber Attacks: Unlawful Uses of Force or Prohibited Interventions”, Journal of Conflict & Security Law, vol. 17, pp. 211-227; Samantha Bradshaw y Philip N. Howard (2019), “The Global Disinformation Disorder: 2019 Global Inventory of Organised Social Media Manipulation”, Working Paper, Project on Computational Propaganda, Universidad de Oxford.

5 Nicholas Tsagourias (2012), “Cyber-attacks, Self-defence and the Problem of Attribution”, Journal of Conflict & Security Law, vol. 17, pp. 229-244.

6 Nicholas Tsagourias (2015), “The legal status of cyberspace”, en Nicholas Tsagourias y Rusell Buchan (eds.), Research Handbook on International Law and Cyberspace, Edward Elgar Pub., pp. 13-29; cit. en p. 13.

7 Para otros Estados que han manifestado su deseo de extender el principio precautorio también al ciberespacio véase, por ejemplo, Jutta Brunnée y Tamar Meshel (2015), “Teaching an Old Law New Tricks: International Environmental Law Lessons for Cyberspace Governance”, German Yearbook of International Law, vol. 58, pp. 136-137.

8 La ECSN “[a]bogará por la creación de un marco internacional para la prevención de los conflictos, la cooperación y la estabilidad en el ciberespacio, en el que se apliquen los principios de la Carta de Naciones Unidas en su totalidad, el Derecho Internacional, los Derechos Humanos y el Derecho Humanitario Bélico, así como las normas no vinculantes sobre el comportamiento no responsable de los Estados” (p. 39, con alusiones similares en pp. 20, 26, 30, 54 y 55).

9 CCN-CERT (2019), “Informe de Ciberamenazas y Tendencias 2019”, p. 125.

10 Zhxiong Huang (2014), “The Attribution Rules in ILC’s Articles on State Responsibility: A Preliminary Assessment on Their Application to Cyber Operations”, Baltic Yearbook of International Law, vol. 14, pp. 41-54; cit. en pp. 42-43.

11 Sin entrar en un análisis detallado, baste con mencionar, por lo que a la atribución se refiere, las siguientes sentencias internacionales: Sentencia CIJ Actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua,27 de junio de 1986, párr. 115; Sentencia del Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia (ICTY Judgment) Prosecutor v. Dusko Tadic, 15 de julio de 1999, párrs. 131-137; Sentencia CIJ República Democrática del Congo v. República de Uganda, 19 de diciembre de 2005, párr. 146; Sentencia CIJ Aplicación de la Convención para la prevención y la represión del crimen de genocidio (Bosnia y Herzegovina v. Serbia y Montenegro), 26 de febrero de 2007, párrs. 385-395 y 398-412.

12 Timo Koivurova (2010), “Due Diligence”, en Anne Peters (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford UP, Oxford.

13 International Law Association (2016), Study Group on Due Diligence in International Law (2.ª ed.), relator: Tim Stephens, pp. 5-6.

14 Paulina Starski (2015), “Right to Self-Defense, Attribution and the Non-State Actor – Birth of the ‘Unable or Unwilling’ Standard?”, Heidelberg Journal of International Law, vol. 75, n.º 3, p. 475.

15 Sentencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) Plantas de celulosa en el río Uruguay, 20 de abril de 2010, párr. 101.

16 Sentencia CIJ Actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua,27 de junio de 1986, párr. 115.

17 Rusell Buchan (2016), “Cyberspace, Non-State Actors and the Obligation to Prevent Transboundary Harm”, Journal of Conflict & Security Law, vol. 21, n.º 3, pp. 431-432.

18 Michael N. Schmitt (2017), Tallinn Manual 2.0 on the International Law Applicable to Cyber Operations, Cambridge UP, Cambridge, regla 6, comentario 5, pp. 30-32.

19 Scott J. Shackelford et al. (2016), “Unpacking the International Law on Cybersecurity Due Diligence: Lessons from the Public and Private Sectors”, Chicago Journal of International Law, vol. 17, n.º 1, p. 11.

20 Michael N. Schmitt (2017), Tallinn Manual 2.0, op. cit., regla 6, comentario 42, pp. 41-42.

21 Sentencia CIJ Canal de Corfú, 9 de abril de 1949, p. 18.

22 Matthew J. Sklerov (2009), “Solving the Dilemma of State Responses to Cyberattacks: A Justification for the Use of Active Defenses against States Who Neglect Their Duty to Prevent”, Military Law Review, vol. 201, n.º 1, pp. 12-13.

23 Véase, por ejemplo, SentenciaCIJ Plantas de celulosa en el río Uruguay, 20 de abril de 2010, párr. 101.

24 Karine Bannelier-Christakis (2014), “Cyber Diligence: A Low-Intensity Due Diligence Principle for Low-Intensity Cyber Operations?”, Baltic Yearbook of International Law, vol. 14, p. 8.

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<![CDATA[ Rusia y EEUU: ¿una confrontación responsable? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari24-2021-milosevich-rusia-y-eeuu-una-confrontacion-responsable 2021-02-23T01:37:43Z

¿Cómo se configurarán las relaciones entre EEUU y Rusia durante el primer mandato de la Administración Biden (2021-2025)?

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Tema1

¿Cómo se configurarán las relaciones entre EEUU y Rusia durante el primer mandato de la Administración Biden (2021-2025)?

Resumen

A pesar de la renovación, prevista hasta 2026, del programa New Start para el control de las armas nucleares, las relaciones entre Rusia y EEUU pasan por su peor momento desde la Guerra Fría. En los próximos años seguirán siendo conflictivas, con un riesgo persistente de escalada. El enfrentamiento entre las dos potencias no es producto de malentendidos o desacuerdos que se puedan superar mediante el diálogo. La rivalidad se ha hecho sistémica, toda vez que se trata del choque de dos visiones antagónicas del orden internacional. El presidente Joe Biden está cambiando el estilo de la política exterior estadounidense, pero no modificará algunas de sus tendencias clave, por lo que la confrontación con Rusia continuará, y, dentro de ella, la política de sanciones a Moscú por la anexión de Crimea en 2014, la injerencia en las elecciones presidenciales de 2016, los ciberataques y el envenenamiento de Alexéi Navalni.

Las relaciones entre EEUU y Rusia ya no son el eje de los asuntos globales como lo fueron durante la Guerra Fría y hoy lo son las relaciones entre EEUU y China. A pesar de ello, los objetivos de la relación bilateral entre Moscú y Washington son similares a los que marcaron sus respectivas políticas durante las últimas etapas de la Guerra Fría: se centrarán principalmente en las cuestiones del control de armas nucleares, en el Mediterráneo oriental y en el Ártico. No habrá una reiniciación ni reinvención de la bilateralidad. Lo máximo a lo que pueden aspirar ambos países en el contexto de la guerra híbrida es a construir unas relaciones responsables, para evitar la escalada militar, impulsando la cooperación ante amenazas transnacionales comunes como el cambio climático, las pandemias y la proliferación nuclear.

Análisis

El contexto actual de las relaciones bilaterales

Las cuestiones clave que destacábamos en un análisis al comienzo de la Administración de Donald Trump en 20172 siguen sin resolverse. Moscú y Washington comparten un bagaje histórico y siguen teniendo que enfrentarse a dos problemas. Uno, práctico: ¿cómo sortear los riesgos de una escalada militar y frenar la degradación de las relaciones bilaterales? El otro, también difícil y complejo: ¿cómo buscar soluciones a los conflictos que han causado la ruptura de la cooperación mutua?

Durante los próximos cuatro años, las relaciones bilaterales entre Rusia y EEUU, se desarrollarán dentro del ambicioso plan “América está de vuelta”, de la Administración Biden, que pretende enmendar la destructiva política de su predecesor Donald Trump. Este negó la interferencia rusa en las elecciones presidenciales de 2016 y ha dañado la credibilidad estadounidense (con resultado positivo para el Kremlin) tanto entre sus aliados como entre sus adversarios. Según este plan, EEUU liderará al mundo en respuesta a los desafíos globales como el cambio climático, la pandemia, la proliferación nuclear y la seguridad cibernética. La diplomacia estará en el centro de esta política exterior, que se desarrollará en el contexto de la guerra híbrida entre EEUU y Rusia,3 lo que supone que Washington se apoyará en sus aliados para enfrentarse a lo que considera el principal desafío para el orden liberal internacional: el riesgo de extensión del autoritarismo representado por las ambiciones de China y el comportamiento disruptivo de Rusia. Respecto a Rusia, habrá más contención y confrontación en el espacio post soviético (sobre todo en lo que respecta a Ucrania y Bielorrusia) y en el Mediterráneo oriental, y más sanciones económicas y diplomáticas por el caso de envenenamiento de Alexéi Navalni y el ciberataque a las instituciones gubernamentales estadounidenses ejecutado por los piratas informáticos rusos a finales del año pasado.4 En este contexto, queda muy poco espacio para un diálogo constructivo entre los dos países, pero puede establecerse en torno al cambio climático (enfocado en el Ártico) y a la reducción de armas nucleares.

La confrontación continuará entre unos rivales divididos por sus visiones del orden internacional, intereses geopolíticos y valores. Ninguno de los dos países renunciará a lo que considera su naturaleza excepcional o su gran misión. EEUU continuará viéndose a sí mismo como líder global investido de la misión de difundir los beneficios de la libertad y la democracia en todo el mundo. Rusia seguirá presentándose como un campeón de la soberanía nacional, decidido a defender un mundo de valores diversos.5 Por lo tanto, el enfrentamiento entre Rusia y EEUU no es cuestión de la personalidad de sus presidentes. Por el contrario, se trata de un conflicto sistémico que no se puede superar mediante el diálogo.

¿Qué hará y qué no hará la Administración Biden respecto a Rusia?

La Administración Biden no intentará un reset de sus relaciones con Rusia, como el que hizo el presidente Barak Obama en 2009, cuando Biden era vicepresidente. Desde los años 90, las relaciones entre los dos países han pasado por diferentes fases (algunas positivas como, por ejemplo, el apoyo del Kremlin a EEUU en su intervención en Afganistán, las negociaciones del Acuerdo nuclear con Irán, la lucha contra el terrorismo), pero, desde la anexión de Crimea en 2014 y la interferencia de Rusia en las elecciones presidenciales de 2016, Rusia ha devenido un país “tóxico” para los norteamericanos. Como afirmó un diplomático occidental, “hay un odio hacia Rusia en el equipo de Biden que no es solo racional: también es muy emocional”.6

Rusia representa una amenaza para la seguridad nacional estadounidense.7 Esta amenaza, unida a la desconfianza y al odio, producirán un endurecimiento de las actitudes hacia Rusia que Biden promovía antes de convertirse en presidente. En 2018 fue coautor de un artículo publicado en Foreign Affairs en el que abogaba por una política de dureza, argumentando que EEUU no debería ceder a la pretensión rusa de mantener una “zona de influencia” en el espacio post soviético, y que debería estar preparado para promover sanciones más duras. “Los países occidentales deben acordar imponer sanciones costosas a Rusia cuando descubran pruebas de sus fechorías”.8

La Administración Biden apoyará abiertamente a los oponentes del Kremlin (como, por ejemplo, lo está haciendo con Alexéi Navalni), lo que para Moscú representa una descarada interferencia extranjera en su soberanía y le proporciona la justificación para nuevas injerencias en el proceso electoral de EEUU u otros países occidentales.

¿Qué hará el Kremlin respecto a la Administración Biden?

Biden no es un desconocido para el Kremlin. Visitó Moscú por primera vez en 1979, como jefe de una delegación del Congreso. Vladimir Putin ha declarado que “toma nota de la aguda retórica antirrusa”9 de la Administración Biden. El Kremlin es consciente de que se encontrará ante un frente más unido de aliados de EEUU, lo que no fue el caso bajo la Administración Trump. Por tanto, para Moscú ya no será fácil manipular las diferencias entre tales aliados. La reciente visita del alto representante de la Política Exterior de la UE Josep Borrell a Moscú (el 5 de febrero de 2021) ha demostrado que difícilmente el Kremlin va a sostener que se enfrenta a EEUU pero no a la UE.10

Para el Kremlin (como para el resto del mundo), la Administración Biden es más predecible y más profesional en política exterior y de seguridad que su predecesora. Moscú ha optado por restaurar las relaciones diplomáticas sistemáticas de alto nivel, incluido un mecanismo para que los dos presidentes se reúnan de manera regular. Ese tipo de diálogo, restringido por Barack Obama y no restaurado por Donald Trump, se considera ahora intrínsecamente valioso. Para Rusia, ese diálogo no tiene por qué dar frutos: simplemente tiene que existir. Más allá de ayudar a superar esta o aquella crisis, realza el estatus de Rusia como una gran potencia mundial y da legitimidad externa al gobierno ruso a los ojos de su pueblo. Una hipotética reunión entre Putin y Biden contrarrestaría la percepción global de Rusia como un Estado semi fallido.11

El Kremlin no espera un mejoramiento de las relaciones bilaterales con Washington, y en esto coincide con la opinión de la mayoría de los rusos, como demuestra una encuesta de la opinión pública del Centro Levada.12 La proporción de rusos que esperan que las relaciones de su país con EEUU mejoren se ha reducido drásticamente: del 46% en 2016, después de la elección de Donald Trump, al 12% en 2020, después de la elección de Joe Biden. Al mismo tiempo, mientras que sólo el 10% de los rusos temían en 2016 que las relaciones entre EEUU y Rusia se deterioraran bajo Trump, el 30% de los rusos teme ahora tal deterioro bajo la presidencia de Biden. Las expectativas de los rusos son peores respecto a Biden en 2020 que respecto a Trump en 2016, y probablemente sean en parte consecuencia del discurso antioccidental del Kremlin y de la cobertura negativa del presidente electo de EEUU por parte de los canales de televisión controlados por el Estado, a los que casi el 50% de los rusos recurre para informarse.13

¿Es posible construir una relación responsable entre Rusia y EEUU?

A diferencia de los ciclos anteriores en las relaciones entre EEUU y Rusia, sobre todo entre 1991 y 2014, actualmente ningún posible diálogo está a salvo de la disfunción más amplia de la relación bilateral entre los dos países, a causa de los tres aspectos principales del conflicto que se describieron y analizaron detalladamente en 201714 y que siguen vigentes: (1) la visión del orden internacional; (2) la promoción y divulgación de los valores democráticos; y (3) el entendimiento de los conceptos de soberanía e intervención extranjera. Desde 2017, y a pesar de la abierta admiración y simpatía de Trump por Vladimir Putin, no hubo agenda positiva alguna entre los dos países. Al contrario, las tensiones aumentaron a raíz de las sanciones (46 rondas) impuestas por EEUU a funcionarios rusos,15 de las disputas sobre el tratado de control de armas, y de las acusaciones estadounidenses a Rusia de pirateo informático.

Por tanto, el único tema para una relación bilateral entre Moscú y Washington es, hoy por hoy, el de la construcción de una relación responsable. Hay cierto margen, aunque cada vez menor, para otros, como el control de armas, el Ártico16 (Rusia presidirá el Consejo Ártico entre 2021 y 2023) y el contexto regional del Mediterráneo Oriental, que sigue siendo el punto de ignición posible para un conflicto militar entre EEUU y Rusia.17

Una relación responsable supone reconocer los peligros de la enemistad implacable actual y buscar construir unas relaciones que eviten una escalada hacia el conflicto armado y abran paso a una cooperación frente a amenazas globales como el cambio climático, la pandemia del COVID-19 y la proliferación nuclear. Una relación responsable también supone responsabilidad hacia el propio país: las interferencias rusas en los procesos democráticos de EEUU no pueden quedar impunes.

Una de las primeras medidas de la Administración Biden ha sido la extensión del acuerdo New Start hasta 2026, lo que limita el número de armas nucleares estratégicas de Rusia y EEUU a un máximo de 1.550 cabezas nucleares y 700 sistemas balísticos en aire, tierra o mar,18 y supone un primer paso hacia la relación bilateral responsable. Sin embargo, este acuerdo no garantiza la estabilidad estratégica mundial. La Administración Trump consideraba que los acuerdos de control de armas existentes ya no respondían al entorno de seguridad actual, constantemente en evolución a causa de la inclusión de todas las armas nucleares, la aparición de nuevas armas como vehículos hipersónicos o sistemas basados en el espacio, y lo más importante, la modernización llevada a cabo por China de sus fuerzas nucleares estratégicas. El esfuerzo de la Administración Trump para llevar a China a una discusión trilateral sobre el control de armas cesó a principios del verano de 2020, cuando China se negó a participar. Existe un creciente consenso bipartidista en los EEUU acerca de que los regímenes existentes, que fueron diseñados esencialmente para regular la competencia nuclear bilateral, deben actualizarse para abordar el ascenso de China y la aparición de nuevas tecnologías.19

EEUU salió del Tratado de Cielos Abiertos el 22 de noviembre de 2020, y Rusia el 15 de enero de 2021. Este tratado, firmado originalmente por 35 países, que entró en vigor en 2002, regula los sobrevuelos de territorios y la verificación de los movimientos militares de los países firmantes. La vuelta de ambas potencias abandonistas a este Tratado podría ser un gesto que contribuiría a disminuir el riesgo de una escalada militar.

Conclusiones

Durante el primer mandato de la Administración Biden, la relación entre EEUU y Rusia seguirá siendo conflictiva. En comparación con la Administración Trump, la Administración Biden ejercerá, en coordinación con sus aliados europeos, una mayor presión sobre Rusia en el espacio post soviético, especialmente en Ucrania y Bielorrusia, a través de sanciones económicas, financieras y diplomáticas.

La decisión de Biden de no permitir a Rusia que conserve sus zonas de influencia en el espacio post soviético, junto con el caso del envenenamiento de Alexéi Navalni que ha desatado la presión de los países occidentales sobre el Kremlin por el respeto a los derechos humanos de los ciudadanos rusos, fácilmente puede causar un aún mayor deterioro de las relaciones bilaterales entre EEUU y Rusia. El Kremlin está preparado para defender su soberanía nacional, ya que interpreta estas políticas como interferencia en asuntos de la política doméstica de Rusia.

Tanto la elite política como los ciudadanos de ambos países no esperan un mejoramiento de las relaciones bilaterales. EEUU mantendrá el diálogo necesario con Moscú para garantizar la estabilidad estratégica, pero potenciará el uso de dos principales instrumentos de la estrategia de su política exterior hacia Rusia: la política coherente de sanciones y el apoyo a los adversarios del régimen del Putin (internos como Alexéi Navalni, y externos como el gobierno de Ucrania y la oposición en Bielorrusia),

El Ártico y la proliferación no nuclear, sobre todo en relación con el Acuerdo nuclear con Irán al que la Administración Biden pretende volver, son los principales elementos de una agenda positiva.

Los dos países, Rusia y EEUU, deberían aspirar a una relación responsable para evitar la escalada militar, pero la probabilidad de frenar la degradación de la relación es poca.

La pregunta clave –¿cómo buscar soluciones a los problemas que han causado la actual ruptura de la cooperación mutua? – quedará sin respuesta mientras Moscú no cambie su política exterior, y mientras Washington exija a Rusia convertirse en un país democrático, asunto que molesta especialmente al Kremlin. Una “confrontación responsable” para evitar una escalada militar es lo mejor que podemos esperar para los próximos cuatro años entre Rusia y EEUU.

Mira Milosevich-Juaristi
Investigadora principal del Real Instituto Elcano y profesora asociada de Russia's Foreign Policy del Instituto de Empresa (IE University)
| @MiraMilosevich1


1 La autora, que fue Argyros Visiting Fellow entre octubre de 2020 y enero de 2021 en el CSIS (Washington), agradece al equipo de Europe, Eurasia, and the Arctic Program, liderado por Heather A. Conley por nuestras interesantes conversaciones acerca de las probables relaciones bilaterales entre EEUU y Rusia bajo la Administración Biden.

2Mira Milosevich-Juaristi (2017), “EEUU y Rusia, enemigos íntimos”, ARI nº 54/2017, Real Instituto Elcano, 28/VI/2017.

3 Dmitri Trenin (2018), “Avoiding US-Russia military escalation during the hybrid war”, Carnegie Endowment for International Peace, enero.

5 Dmitri Trenin (2021), “Dealing with Biden’s America”, Carnegie Moscow Center, 8/II/2021.

6 Henry Foy y Katrina Manson (2020), “Moscow braced for anti-Russian rhetoric and more confrontation”, Financial Times, 9/XI/2020.

8 Joseph Biden y Michael Carpenter (2018), “How to stand up to the Kremlin, defending democracy against its enemies”, Foreign Affairs, enero/febrero.

9 Henry Foy y Katrina Manson (2020), “Moscow braced for anti-Russian rhetoric and more confrontation”, Financial Times, 9/XI/2020.

10 Dmitri Trenin (2019), “Russia facing Europe: a provisional road map”, Carnegie Moscow Center, 9/X/2019.

11 Vladimir Frolov (2021), “How Russia deals with the West after Navalny’s jailing”, Moscow Times, 10/II/2021.

13Bad TV news for the Kremlin”, Russia Matter, septiembre 2020.

15 Ivan Timofeev (2020), “US sanctions under Biden: what to expect”, Carnegie Moscow Center, 23/XI/2020.

16 Cyrus Newlin y Heather A. Conley (2020), “US-Russia relations at a crossroads”, 2/X/2020, CSIS.

17 Mira Milosevich-Juaristi (2019), “The 2010s: ‘grand strategy’ or tactical opportunism?”, en The Role of Russia in the Middle East and North Africa Region. Strategy or opportunism?, EuroMesco Joint Policy Study, pp. 31-53.

19 Cyrus Newlin y Heather A. Conley (2020), “US-Russia relations at a crossroads”, 20/X/2020, CSIS.

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