Análisis del Real Instituto Elcano (ARI) Feeds Elcano Copyright (c), 2002-2018 Fundación Real Instituto Elcano Lotus Web Content Management <![CDATA[ Capacidades ofensivas, disuasión y ciberdefensa ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari92-2019-arteaga-capacidades-ofensivas-disuasion-y-ciberdefensa 2019-09-10T02:32:36Z

Los países democráticos están adoptando medidas ofensivas para disuadir a los países y grupos que realizan ciberataques de hacerlo o, al menos, que se arriesguen a pagar un precio. La cuestión es saber si el remedio de la disuasión es peor que la enfermedad de la impunidad.

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Tema

Los países democráticos están adoptando medidas ofensivas para disuadir a los países y grupos que realizan ciberataques de hacerlo o, al menos, que se arriesguen a pagar un precio. La cuestión es saber si el remedio de la disuasión es peor que la enfermedad de la impunidad.

Resumen

Las operaciones militares en el ciberespacio son el último recurso de la seguridad nacional, al igual que ocurre en cada uno de los demás dominios de tierra, mar, aire y espacio donde operan las fuerzas armadas. Pero las fuerzas armadas no sólo deben adoptar acciones defensivas para disuadir a los posibles agresores, sino también ofensivas. A esta conclusión se ha llegado en los últimos meses cuando las medidas defensivas, civiles y militares no han bastado para contener el crecimiento de ciberataques y, además, éstos se han patrocinado o consentido por algunos actores estatales. En consecuencia, las estrategias de ciberseguridad nacional se han ido abriendo a la planificación de capacidades ciberofensivas (defensa activa) que permitan disuadir a los posibles agresores o, al menos, hacerles pagar un coste elevado. Este ARI resume el estado de la disuasión y las ventajas e inconvenientes que plantean las operaciones ofensivas en el dominio del ciberespacio.

Análisis

La protección del ciberespacio se ha volcado en medidas defensivas para proteger las infraestructuras críticas de los países o los despliegues de sus fuerzas en teatros de operaciones. De las primeras se han venido ocupando las Administraciones Públicas y el sector privado corresponsables de la ciberseguridad, mientras que de las segundas se han encargado los mandos y fuerzas de ciberdefensa. Hasta el pasado inmediato, las acciones defensivas han primado sobre las ofensivas (offensive cyber capabilities, OCC) por la dificultad de identificar a los atacantes (atribución), por la falta de regulación del derecho a la legítima ciberdefensa o por los riesgos que implica una devolución de ataques (hacking-back). No obstante, en los últimos años se está produciendo un cambio desde la lógica de la resiliencia hacia la lógica de la disuasión, es decir, desde la prioridad de resistir y reponerse cuanto antes de los ciberataques a la de tomar medidas de represalia contra las mismas para evitarlas.

La disuasión funciona sobre la base de intenciones y capacidades. Su existencia aumenta la incertidumbre del posible agresor, porque corre el riesgo de que sus ciberataques desencadenen acciones de represalia. Y, cuanto menos conozca sobre ellas, mayor será su incertidumbre, porque complicará su cálculo de riesgos. Por el contrario, no disponer de capacidades ofensivas de contraataque o no estar dispuesto a usarlas genera un efecto contrario a la disuasión que incentiva los ciberataques ante la certidumbre de que no encontrarán respuesta. Esta lógica de la disuasión se ha ido abriendo paso a medida que la proliferación de ciberataques ha puesto a prueba la postura defensiva de los países y dado paso a la proliferación de declaraciones y capacidades ofensivas explícitas.

El cambio de lógica tiene un amplio respaldo en la sociedad civil, porque son las instituciones políticas, económicas y sociales las que más sufren los efectos de los ciberataques. Por ejemplo, el sector privado de los Estados Unidos solicitó a la Administración en 2018 que adoptara medidas para protegerlo de los ciberataques porque el coste de las medidas defensivas que asumían comenzaba a ser insoportable. Pidió que desarrollara una política de disuasión que redujera su exposición a los ataques, procedieran estos de las organizaciones criminales o de los servicios de inteligencia de algunos países. Se trataba de acabar con la impunidad reinante y asegurar que los responsables, directos o indirectos, pagarían un precio por los ciberataques. Algunos de esos ataques procedían de amenazas no estatales, como las organizaciones criminales que buscan el robo, rescates o la suplantación de la identidad con fines delictivos y lucrativos. Pero otros tenían detrás una clara intencionalidad estatal, como el ataque norcoreano a los estudios Sony en 2014, o forman parte del enfrentamiento geopolítico en curso entre países como Irán y Corea del Norte, que atacan las infraestructuras financieras de Estados Unidos en represalia por las decisiones de su Administración1.

En el caso de los países europeos, menos acostumbrados a crear y utilizar el poder militar que las grandes potencias, el cambio de lógica ha obedecido a la multiplicación de ciberataques sobre países, instituciones, procesos electorales e intereses vitales para la seguridad nacional. La constatación del reto ha obligado a la Unión Europea y a algunos de sus Estados miembros a combinar su prioridad normativa de regular el ciberespacio y fomentar la protección de las infraestructuras digitales del mercado único para abrir la puerta a capacidades más ofensivas, como las incluidas en el inventario de medidas diplomáticas de respuesta de la UE y el desarrollo de una ciberdefensa europea.

Las iniciativas anteriores han desarrollado capacidades y estructuras de ciberdefensa más ofensivas, pero no han resuelto las reservas de fondo sobre su utilidad y funcionamiento. El debate en torno a la disuasión en el ciberespacio sigue planteado, pero la acumulación de capacidades e intenciones lo eleva a un nivel de complejidad superior. De entrada, su introducción entre los instrumentos de respuesta afecta a la lógica de la disuasión tradicional, centrada en las armas nucleares y, sobre todo, en las convencionales, por lo que los analistas estratégicos tendrán que analizar su impacto sobre otros modos de disuasión2. Las capacidades ofensivas por sí solas no garantizan la disuasión en el ciberespacio y necesitan que su posesión se acompañe de capacidades defensivas adecuadas y de un desarrollo doctrinal que asocie su empleo a blancos adecuados y a cambios de conducta concretas. Mientras, el número de los países que disponen (Estados Unidos, China, Rusia, Israel, Reino Unido, Irán o Corea del Norte) o desean disponer de capacidades ofensivas (Bélgica, Alemania, Francia, Finlandia o India, entre otras) va creciendo (más de 30 países en 2016, según fuentes estadounidenses) y algunos países, como Estados Unidos, el Reino Unido o Australia, las han empleado contra el Estado Islámico en Oriente Medio3.

La disuasión en la ciberseguridad

Entre otros hitos importantes para el desarrollo de las capacidades ofensivas, se encuentra el reconocimiento por la OTAN del ciberespacio como un dominio para las operaciones militares en su Cumbre de Varsovia, en 2016. Entre los países occidentales, el liderazgo corresponde a los Estados Unidos. Según la información disponible en fuentes abiertas, la preocupación por las capacidades ofensivas se remonta a 2012, cuando tuvieron constancia de que la Federación Rusa sondeaba las infraestructuras críticas de Estados Unidos para descubrir sus puntos débiles e introducir software malicioso en ellas con el fin de poder activarlas algún día si escala la tensión entre ambos países. Desde entonces, las Administraciones han buscado la forma de disuadir al Kremlin de llevar a cabo actuaciones en el ciberespacio que pongan en peligro la seguridad nacional o la democracia en los Estados Unidos.

En coherencia con lo anterior, la nueva Estrategia de Ciberdefensa de los Estados Unidos responde a esta mayor agresividad que demanda la confrontación geopolítica con China y Rusia y en ella se pide al Departamento de Defensa que “compita, disuada y gane” en el dominio del ciberespacio4. Se pide a las fuerzas de ciberdefensa que se preparen para la guerra y construyan una fuerza más letal, que establezcan alianzas y partenariados y que compitan y disuadan activamente a sus rivales. La nueva Estrategia amplía el campo de la disuasión a la protección de las infraestructuras críticas, lo que se entiende que afecta a las acciones ofensivas, porque de las defensivas ya se encarga el Departamento de Seguridad Interior. La ampliación forma parte de un proceso de maduración de las capacidades del Departamento de Defensa desde la Estrategia de 2015, que cuenta ahora con un mando de ciberdefensa único, más de un centenar de equipos plenamente operativos y una experiencia de combate5. La madurez de las capacidades ofensivas ha permitido a la Administración estadounidense una mayor variedad y flexibilidad de instrumentos en su conflicto con Irán, recurriendo a operaciones ofensivas encubiertas para mantener controlada la escalada militar6.    

Ajena a la competición geopolítica entre China y Estados Unidos, la Unión Europea ha tenido que sopesar la necesidad de desarrollar capacidades de ciberdefensa bajo las evidencias y continuidad de las acciones ofensivas de la Federación Rusa. La sucesión de ciberataques contra Ucrania y los países bálticos o las intromisiones en procesos electorales han forzado a las instituciones europeas a recurrir a la disuasión. Hasta ahora, las medidas adoptadas por la UE se limitan a las menos agresivas del espectro7 dentro de la lógica de su cultura estratégica cooperativa y se han limitado a reforzar las infraestructuras de la Política Exterior y de Seguridad Común y los despliegues de la Política Común de Seguridad y Defensa, así como a desarrollar un catálogo de medidas diplomáticas (que recoge la figura 1) para responder a todo el espectro de agresiones en función de la mayor o menor certeza en su atribución.

Figura 1. Instrumentos de respuesta diplomática de la UE en función de la seguridad de la atribución y el nivel de coordinación entre sus Estados miembros
Figura 1. Instrumentos de respuesta diplomática de la UE en función de la seguridad de la atribución y el nivel de coordinación entre sus Estados miembros
Fuente: Moret y Pawlak, European Union Institute for Security Studies (EUISS)8.

En la figura se muestra el reparto posible de respuestas entre la UE, sus agencias y los Estados miembros, en los que las respuestas colectivas son más factibles cuanto más lejos se encuentran del umbral militar de respuesta. Entre las medidas adoptadas, algunas se han dirigido a contrarrestar la injerencia rusa en los procesos electorales y a combatir la desinformación. Hasta ahora, estas medidas blandas no han conseguido madurar suficientemente debido a la renuencia europea a legislar materias controvertidas y a la falta de eficacia de medidas como el Sistema de Alerta Rápida, que debería haber protegido las elecciones de mayo de 20199. Sin embargo, a pesar de la voluntad europea de prevenir la conflictividad en el ciberespacio, la intencionalidad y proliferación de los ciberataques registrados han ido elevando la presión para que las capacidades e intenciones de la ciberdefensa europea progresen hacia ese umbral, empezando por el Parlamento Europeo, que desearía que la UE y sus Estados miembros contaran con capacidades ofensivas disuasorias en su inventario10.

Francia, por su parte, se ha postulado como una potencia cibernética completa, con capacidad para combinar acciones defensivas y ofensivas, desde su Libro Blanco de la Defensa de 2008 hasta su Revisión Estratégica de la Ciberdefensa de 2018, aunque ha sido recientemente cuando ha elaborado –o revelado– detalles sobre sus elementos doctrinales ofensivos (“Eléments publics de doctrine militaire de lutte informatique offensive”) y defensivos (“Politique ministérielle de lutte informatique defensive”)11.

El Reino Unido sigue la tradición anglosajona de ubicar sus capacidades ofensivas dentro del ámbito de la inteligencia (Government Communication Headquarters, GCHQ), con la colaboración –pero no en dependencia– de las Fuerzas Armadas en el National Offensive Cyber Program (NOCP). No dispone de una doctrina explícita que revele sus capacidades ofensivas, pero sí han trascendido sus operaciones contra el Estado Islámico. Su capacidad de realizar contraataques en el ciberespacio de forma unilateral es distinta de la capacidad de ciberdefensa activa (Active Cyber Defence, ACD) que desarrolla en el ámbito de la ciberseguridad para la protección de activos civiles. En este ámbito, la Estrategia Nacional de Ciberseguridad 2016-2021 limita la defensa “activa” a disuadir de los ciberataques que no conllevan riesgo de una escalada militar12.

Algunos países europeos, como Alemania o España, también se han visto obligados, contra su cultura estratégica defensiva, a considerar la necesidad de contramedidas ofensivas para proteger su seguridad. En el primer caso, la Estrategia de Ciberseguridad de 2016 marcó el punto de inflexión desde una ciberseguridad basada en la protección civil de las infraestructuras críticas a otra de ciberdefensa que incluía medidas ofensivas. Bajo esa nueva orientación, Alemania ha ido construyendo su Mando de Ciberdefensa y dotándolo de capacidades tecnológicas, personal y formación para desarrollar operaciones militares defensivas y ofensivas en el dominio del ciberespacio13. En el caso español, la Estrategia Nacional de Ciberseguridad de 2019 reconoce la necesidad de implantar medidas de ciberdefensa activa para ir más allá de las medidas de autoprotección que los ciudadanos, autónomos y empresas puedan tomar, y el Concepto de Ciberdefensa incluye medidas de defensa, explotación y ataque14.

Los riesgos de la disuasión

El empleo de las capacidades ofensivas para respaldar la disuasión tiene abiertos varios frentes de debate. El primero surge de la tensión entre su legalidad y su eficacia. A diferencia de otros dominios, el uso de la guerra en el ciberespacio carece de una regulación internacional y parece poco probable que las grandes potencias se avengan a participar en una gobernanza internacional mientras les favorezca la falta de regulación. En su defecto, la eficacia es un parámetro más adecuado para medirla. Hasta ahora, se conocen pocos casos de empleo y no existe información en fuentes abiertas para evaluar cuáles eran los objetivos buscados y cuáles los conseguidos. Los datos conocidos entre 2000 y 2016 reflejan muy pocas operaciones ofensivas de gran calado y no hay evidencias empíricas que demuestren con rigor que esas operaciones eviten los ataques ni que los provoquen15. La dificultad para medir la eficacia desde fuera de los sistemas nacionales de ciberdefensa es mayor que en otros dominios y capacidades militares debido a su reducida trasparencia, sea deliberada para preservar la disuasión u obligada por el estadio preliminar de la conceptualización teórica. La intuición general parece coincidir en que es mejor contar con capacidades ofensivas que no contar con ellas, aunque no se puede medir cuánto mejoran la capacidad de disuasión16.

A falta de trasparencia y medición de su eficacia, la decisión de contar o no con este tipo de capacidades ofensivas depende de un conjunto aleatorio de factores. Seguir la tendencia general es un factor importante que explicaría la multiplicación de países que se apuntan a la tendencia dominante, independientemente de su relevancia estratégica. De no seguirla, sus Gobiernos tendrían que explicar las razones de su renuencia en el debate político y, lo que es peor, arriesgarse a hacerlo en caso de que se vean más afectados por los ciberataques que otros usuarios más decididos. Otro factor procede de la socialización de las élites político-militares con esas capacidades ofensivas en el marco de la defensa o la seguridad colectiva. La formación, el adiestramiento y el desarrollo de capacidades colectivas en los marcos de la OTAN o la UE facilitará con el tiempo la maduración de los conceptos, doctrinas, estrategias y estructuras de ciberdefensa de los distintos países, pero a corto plazo casi todas las iniciativas se encuentran en período de prueba.

Un obstáculo a esta vía de socialización, que ayuda a explicar la mencionada falta de trasparencia, es la necesidad de restringir el conocimiento de las intenciones y capacidades concretas de cada país. Los Estados son reacios a explicitar las capacidades ofensivas de las que disponen –incluso a sus aliados–, porque descubrir sus cartas les haría perder la ventaja comparativa de la que disponen. Descubrir sus procedimientos operativos, sus infraestructuras de ataque, sus fuentes de inteligencia o las ventajas y limitaciones de sus capacidades ofensivas proporcionaría una información demasiado valiosa a terceros. En consecuencia, las acciones ofensivas son fundamentalmente nacionales y es difícil que puedan llevarse a cabo ejercicios de adiestramiento u operaciones conjuntas de carácter ofensivo, porque todos los participantes tendrían acceso a las capacidades de los países más avanzados17.

Otro obstáculo para la consolidación de la disuasión tiene que ver con la falta de regulación internacional o nacional. A falta de ella, la delegación de poder que se traslada a los mandos de ciberdefensa para anticiparse o responder a los ciberataques escapa al control parlamentario y pende de la discrecionalidad de los presidentes y de los gabinetes de seguridad nacional. Hasta la Guerra Fría, los Parlamentos tenían la prerrogativa de declarar las guerras, y después muchos han reclamado el control de los desplazamientos de tropas al exterior en las operaciones y misiones de posguerra fría. El desarrollo de las operaciones ofensivas encubiertas complica el control parlamentario y aumenta el riesgo de que a partir de ellas se produzca una escalada que desemboque en un conflicto armado no autorizado. La agresividad de Rusia y China podría justificar la delegación, pero una vez admitida será difícil remover las capacidades ofensivas de los inventarios militares y evitar que se utilicen en casos menos justificados. Por eso, el desarrollo de las capacidades ofensivas debe complementarse con un marco regulatorio y doctrinal que establezca las asunciones de empleo y el reparto de responsabilidades entre los distintos decisores. La regulación es, además, imprescindible para prevenir su empleo por actores privados que no tengan una evaluación –o interés– sobre las posibles consecuencias, deseadas o no, para terceros. Esta preocupación se refleja, por ejemplo, en la doctrina militar francesa de ciberdefensa (“Eléments Publics”), en la que se regulan los mecanismos de supervisión de todos los riesgos asociados a las operaciones ofensivas y defensivas, aunque su operación se encomiende al Mando de Ciberdefensa (Commandement de la cyberdéfense, COMCYBER).

La delegación debe realizarse con controles, porque se corre el riesgo de que las capacidades ofensivas se empleen de forma sesgada o automática. Por un lado, es posible que algunos presidentes con amplios poderes utilicen los nuevos instrumentos sin conocer sus especificidades de empleo. Este podría ser el caso de los presidentes de Estados Unidos, que han usado –y abusado de– sus poderes de guerra para que sus Fuerzas Armadas intervengan en conflictos no declarados. En este sentido, el Memorándum Presidencial del 13 de septiembre de 2015 flexibilizó las normas de empleo de las capacidades ofensivas vigentes ampliando las opciones de sus Fuerzas Armadas y del Consejo de Seguridad Nacional, muy proclives a utilizar la fuerza en sus relaciones internacionales. Por otro, es necesario evitar que la falta de conocimiento y experiencia respecto a las acciones ofensivas aliente el mito de que pueden evitar los ciberataques o de que el ciberespacio favorece las acciones ofensivas, por lo que es importante que el desarrollo conceptual y doctrinal de la defensa activa no quede exclusivamente en manos de sus usuarios finales (en el caso británico, la supervisión corresponde al Comité de Inteligencia y Seguridad del Parlamento).

Conclusiones

Las capacidades ofensivas en el ciberespacio han llegado para quedarse. Las grandes potencias han abierto el camino para utilizarlas en su competencia geopolítica directa y los demás las están siguiendo para no descolgarse del nuevo modo de disuasión. Ni todas las expectativas que se crean están justificadas ni todos los reparos que se conocen están demostrados. Ante la dificultad de la evaluación, que llegará con el tiempo, los consejos de seguridad nacional y los mandos de ciberdefensa han creído que era mejor disponer de esas capacidades ofensivas que no tenerlas. Su disponibilidad debe completarse cuanto antes con un marco regulatorio que evite que las condiciones de empleo dependan exclusivamente de las autoridades militares o de seguridad. Su aplicación en el ámbito de la ciberdefensa conlleva riesgos poco conocidos, pero, si la maduración de las operaciones y medidas se acompaña de contención, sus resultados podrían aplicarse al ámbito de la ciberseguridad. Ya que no es posible devolver el genio de las capacidades ofensivas a la lámpara que lo contenía, habrá que meditar con prudencia los deseos que se le pidan.

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano


1 David E. Simon (2017), “Raising the Consequences of Hacking American Companies”, Centre for Strategic and International Studies, octubre de 2017. Erika Borghard (2019), “Protecting Financial Institutions Against Cyber Threats: A National Security Issue”, Carnegie Endowment for International Peace.

2 Ellen Nakashima y Miss Ryan (2016), “U.S. military has launched a new digital war against the Islamic State”, The Washington Post, 15/VII/2016.

3 Max Smeets y Herbert S. Lin (2018), “Offensive Cyber Capabilities: To What Ends”, NATO CCD COE, 2018.

4 Departamento de Defensa de los EEUU, “Cyber Strategy” (resumen), septiembre de 2018.     

5 Nina Kollars y Jacqueline Schneider (2018), “Defending forward: the 2018 Cyber Strategy is here”, War on the Rocks, 20/IX/2018.

6 Julian Barnes y Thomas Gibbons-Neff (2019), “U.S. Carried Out Cyberattacks on Iran”, The New York Times, 22/VII/2019.

7 Secretaría General del Consejo, “Implementing Guidelines for the Framework on a Joint EU Diplomatic Response to Malicious Cyber Activities”, doc. 13007/17, de 9 de octubre.

8 Erica Moret y Patryk Pawlak (2017),“EU Cyber Diplomacy Toolbox: towards a cyber sanctions regime?”, Brief Issue 24, European Union Institute for Security Studies (EUISS).

9 Matt Apuzzo (2019), “Europe Built a System to Fight Russian Meddling. It’s Struggling”, The New York Times, 6/VII/2019.

10 Parlamento Europeo, “Report on Cyber-Defence”, doc. A8-0189/2018, de 25 de mayo.

11 Ministerio de Defensa, “Comunicado sobre la doctrina militar ofensiva”, 18/I/2019.

12 Tim Stevens y otros (2019), “UK Active Cyberdefence”, The Policy Institute, King’s Collegue, enero de 2019.

13 Matthias Schultze y Sven Herpig (2018), “Germany Develops Offensive Cyber Capabilities Without A Coherent Strategy of What to Do With Them”, Council on Foreign Relations (blog), 3/XII(2018.

14 Ministerio de Defensa, “Concepto de Ciberdefensa” (resumen ejecutivo), 18/IX/2018.

15 Brandon Valeriano y Benjamin Jansen (2019), “The Myth of the Cyber Offense”, CATO Policy Analysis 862, 15/I/2019.

16 James A. Lewis (2015), “The Role of Offensive Cyber Operations in NATO’s Collective Defence”, Tallin Paper 8, 2015.

17 Jack Waiting (2019), “Allies in the Multi-Domain Task Force”, RUSI Defence Systems 21(1), 5/IV/2019.

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<![CDATA[ Ciberseguridad: construyendo cadenas de suministros seguras y de confianza ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari91-2019-ayerbe-ciberseguridad-construyendo-cadenas-de-suministros-seguras-y-de-confianza 2019-09-10T02:22:54Z

Mantener la confianza en el mundo digital e hiperconectado implica desarrollar la ciberseguridad desde el diseño y por defecto, tanto en el ciclo de vida de desarrollo de sistemas como a lo largo de la cadena de suministro.

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Tema

Mantener la confianza en el mundo digital e hiperconectado implica desarrollar la ciberseguridad desde el diseño y por defecto, tanto en el ciclo de vida de desarrollo de sistemas como a lo largo de la cadena de suministro.

Resumen

La economía y la sociedad digitales en las que estamos inmersos dependen de la confianza en el buen funcionamiento de los sistemas y servicios digitales, una confianza que puede verse minada por los ciberataques, que afectan a su seguridad, privacidad y fiabilidad. Este ARI describe la necesidad de prestar mucha atención a la ciberseguridad tanto durante el ciclo de vida de desarrollo de los sistemas como en la cadena de suministro, las dificultades que encuentran las empresas, ciudadanos y Administraciones para hacerlo y las acciones que pueden llevarse a cabo desde las diferentes instituciones para facilitarla y crear una cultura de la ciberseguridad desde el diseño y por defecto.

Análisis

La Unión Europea (UE) acaba de identificar la ciberseguridad como una de las “cadenas de valor estratégicas” que potenciar en Europa, reconociendo su relevancia más allá del ámbito tecnológico y reflejando la necesidad de que las Administraciones y las industrias de los Estados miembros coordinen sus acciones e inversiones para asegurar que la UE se convierta en un líder industrial mundial en este ámbito1.

La razón por la que la UE considera que hay que proteger y potenciar la cadena de valor de la ciberseguridad es porque garantiza el desarrollo de la economía digital. Vivimos en un mundo digital e hiperconectado en el que las personas incorporamos cada vez más inteligencia y conectividad a objetos cotidianos (móviles, frigorífico, televisión o coche, entre otros), las Administraciones Públicas aumentan sus servicios digitales y las máquinas y procesos productivos de nuestras empresas, ya sean industriales o no, crean productos que pueden ofrecer a su vez servicios conectados. No debemos olvidar que digitalizar y conectar implica hardware, software (empotrado o no) y comunicaciones. Los ordenadores están dejando de ser en nuestra vida cotidiana esos elementos físicos visibles en nuestras casas y empresas para formar parte de objetos cotidianos que se convierten en inteligentes y que, a su vez, forman parte de sistemas que a su vez se conectan con otros, creando un mundo de sistemas de sistemas en donde los ordenadores siguen existiendo de forma transparente para sus usuarios. En definitiva, estamos hablando de ordenadores y redes que, aunque no los veamos físicamente como tales, no quiere decir que no existan, y, por tanto, hablamos de potenciales problemas de ciberseguridad causados por vulnerabilidades existentes en los equipos que puedan ser explotadas con fines no éticos.

Como resultado, los sistemas son cada vez más autónomos, pueden tomar sus propias decisiones e interactuar con el mundo físico a través de los sistemas ciberfísicos que podemos encontrar, por ejemplo, en las plantas industriales o en los vehículos conectados. Como ejemplo, la figura de abajo muestra cómo los vehículos con sistemas de trasporte inteligentes y cooperativos se comunican entre sí y con las señales de tráfico y las infraestructuras viarias.

Figura 1. Ilustración de la interacción típica que existe dentro de una red C-ITS
Figura 1. Ilustración de la interacción típica que existe dentro de una red C-ITS
Fuente: Cooperative Intelligent Transport System (C-ITS)2

Los retos que superar

La economía y la sociedad digital en las que vivimos se basan en la confianza en el buen funcionamiento de todos estos sistemas, que puede verse minada por ciberataques que exploten vulnerabilidades existentes. Por este motivo, la ciberseguridad adquiere una gran relevancia en todos los aspectos de nuestras vidas y nos permite hacer frente tanto a amenazas de confidencialidad, que pueden afectar a la privacidad, como a amenazas de integridad y disponibilidad de los sistemas, que pueden llegar a impactar en la seguridad física. De esta forma, la ciberseguridad se convierte en la guardiana de nuestra economía, sociedad e incluso de la salud de las actuales democracias3, ayudando a preservar la confianza en todos estos sistemas.

La importancia de que los sistemas funcionen de una forma segura y resiliente implica trasladar la seguridad a todos los objetos, sistemas y sistemas de sistemas, aunque en este último caso nos podamos encontrar con la complejidad añadida de que la superficie de ataque puede aumentar a veces de forma impredecible. La ampliación obliga a garantizar la ciberseguridad durante el proceso completo de desarrollo de sistemas (hardware, software, conectados) y garantizar la ciberseguridad a lo largo de toda la cadena de suministro, con las consiguientes implicaciones.

Muchas de las vulnerabilidades utilizadas por los ciberatacantes explotan errores de software en funcionamiento, software malicioso como el desbordamiento de búfer (buffer overflow) o software que ha podido estar cumpliendo con su misión sin problemas durante años hasta que un ciberatacante decide convertir ese error en una vulnerabilidad que utilizar para un ataque. Esto puede ocurrir por la forma artesanal en la que se ha venido –y se sigue– desarrollando el software en muchas organizaciones, por la que se da prioridad a las funcionalidades que puede ofrecer un nuevo equipamiento sobre su seguridad. Lo que prima en los procesos de desarrollo de software es la rapidez para sacar nuevos productos al mercado cuanto antes, que sean atractivos en términos de rendimiento y facilidad de uso y, sobre todo, que reduzcan los costes de desarrollo tanto como sea posible, lo que tiene consecuencias en términos de calidad o seguridad del software desarrollado y entregado posteriormente.

Esta forma de desarrollar el software ha empezado a dar quebraderos de cabeza y problemas de distinta envergadura en función de la empresa o sector, Administración o Estado del que hablemos y podría ser el comienzo de una tormenta perfecta si no se adoptan medidas que presten a la ciberseguridad del software la atención que merece a lo largo de todo el ciclo de su desarrollo dentro de una empresa.

Las medidas que tomar

La cadena de valor formada por una gran organización compradora de software y su red de proveedores tiene que tomar medidas para mejorar la calidad del software desarrollado y reducir los costes y los tiempos de entrega. Con independencia de si se utilizan metodologías ágiles o no, la industria del software debe incorporar requisitos de ciberseguridad, utilizar arquitecturas y diseño seguros, utilizar los estándares aplicables y realizar las verificaciones y validaciones necesarias, incluidas las fases finales de puesta en producción y de fin de la vida del producto.

La industria del software debe superar retos que se han superado en otros sectores. Entre otros, y según Iker Martínez4, el cambio constante de requisitos es una moneda común en la industria de software, algo que no ocurre en otros sectores. Sería impensable que se realizaran cambios constantes en el recorrido de una carretera o que se cambiaran los materiales de un puente a mitad de obra sin pensar cuál sería su efecto.

Igual ocurre con la arquitectura y diseño del software, que apenas se valoran. Es como si en la construcción de una central térmica no se tuvieran en cuenta las implicaciones del diseño y la arquitectura para su funcionamiento y seguridad o se tuvieran en cuenta tras la construcción para cumplimentar la documentación. La industria del software tampoco suele tener en cuenta la verificación y validación, salvo si se ha producido un error, para solucionarlo. Es como si se pusiera en marcha un poste de alta tensión cerca de una vivienda sin realizar todas las pruebas necesarias para garantizar su seguridad. A lo anterior hay que añadir lo que le cuesta a la industria del software automatizar los procesos de ingeniería, a diferencia de la industria manufacturera, que ha automatizado la detección de errores y ha eliminado los procesos manuales de la cadena de montaje para evitar fallos en los productos finales.

Como en todo, siempre hay honrosas excepciones, porque evidentemente no todos los procesos de desarrollo de software son iguales ni en todas las empresas ni en todos los sectores, y entre los que cuentan con procesos de desarrollo de software de calidad podemos hablar, por ejemplo, del sector bancario. Sin embargo, esto no es suficiente, y las medidas indicadas deberían extenderse a todos los productos y sectores de una u otra forma.

En este sentido, las industrias no de software y las ingenierías se encuentran con mayores dificultades para la incorporación de procesos de desarrollo de software seguro al no contar, en general, con los perfiles técnicos apropiados de desarrollo de software. Las dificultades obedecen a la falta de profesionales de ciberseguridad, como ingenieros o arquitectos de ciberseguridad, y la escasa formación en ciberseguridad de gran parte de los ingenieros de software y de otras ingenierías que finalmente acaban desarrollando software en las empresas. No deja de resultar curioso que en muchas empresas se piense que el software puede realizarlo cualquier persona y que basta con que haya hecho un curso de programación o bien que sea autodidacta y le guste programar. No tienen en cuenta el riesgo de ciberseguridad que corren cuando conectan el software de sus productos a Internet o cuando lo integran en alguna cadena de valor, algo que no sucede en ningún otro ámbito.

Del mismo modo, las empresas e industrias que subcontratan los desarrollos de software a otra empresa o aquellas que integran diferentes productos de distintos proveedores en su cadena de suministro tienen que requerir a sus proveedores las mismas exigencias de ciberseguridad que les empiezan a solicitar a ellas sus clientes y usuarios. En este sentido, es fundamental que esas empresas fijen en el modelo de gestión y de relación que tengan establecido con sus proveedores los indicadores de control de la ciberseguridad necesarios. Tampoco deben olvidar que los subcontratados en tareas de desarrollo pueden convertirse en amenazas internas5 o que, si los proveedores no se preocupan por la ciberseguridad, pueden permitir el acceso a datos de las empresas6 o facilitar que se aproveche la vulnerabilidad del eslabón más débil de la cadena para realizar ciberataques al resto de ella.

Las empresas e industrias deben incorporar la ciberseguridad desde el diseño inicial y tenerla en cuenta para todo el ciclo de vida del producto, proceso o servicio, así como la ciberseguridad por defecto en productos y servicios, ofreciendo una primera configuración lo más segura posible que permita reducir la carga del usuario en la configuración. Esto no es tan fácil de realizar, porque el mercado no valora suficientemente las ventajas de la ciberseguridad y penaliza el mayor coste de los productos con mejores garantías de ciberseguridad, por lo que el gasto difícilmente se podrá repercutir al cliente, penalizando los resultados de las empresas. En la práctica, sólo asumen el coste de la ciberseguridad aquellas empresas o industrias que se preocupan por reducir el riesgo de una parada de producción o de un accidente o las que están obligadas por alguna regulación.

También debemos considerar que estamos acostumbrados a que tanto los fabricantes de hardware como de software no tengan responsabilidades si algo va mal, ya que las pérdidas las asumen los usuarios. En el contexto actual, y teniendo en cuenta que algunos productos pueden estar sujetos a leyes de responsabilidad civil, debemos empezar a pensar qué va a pasar con sus productos conectados si algo va mal por el software que llevan. A esto debemos añadir las dificultades en determinados casos para asegurar que un determinado fallo ha podido ser debido a un ciberataque que ha explotado una vulnerabilidad del producto.

Bruce Schneier, en su conocido libro Haz clic aquí para matarlos a todos. Un manual de supervivencia, destaca tres ámbitos en los que las políticas deben actuar para fomentar un comportamiento seguro:

  • Ex ante, estableciendo reglas para evitar que sucedan cosas malas. Comprende regulaciones sobre productos y categorías de productos, licencias de profesionales y productos y requisitos de prueba y certificación que establezcan mejores prácticas en la industria y beneficios por hacer las cosas bien.
  • Ex post, con reglas que castigan el mal comportamiento una vez que algo malo ha ocurrido. Incluye multas por falta de seguridad y atribuciones de responsabilidades cuando las cosas salen mal.
  • Divulgación mediante leyes de etiquetado de productos y otras modalidades.

Por su parte, la UE ha comenzado a actuar en diferentes frentes, por ejemplo aumentando los costes de la inseguridad, como es el caso de las penalizaciones por incumplir el Reglamento General de Protección de Datos, o creando incentivos como el reglamento europeo para la certificación de productos y servicios TIC (Cybersecurity Act). En este último se menciona, en relación con las cadenas de suministro, que los fabricantes, proveedores de productos, servicios o procesos de TIC deben aportar las actualizaciones necesarias y recuperar, retirar o reciclar los productos, servicios o procesos de TIC que no cumplan las normas de ciberseguridad, mientras que los importadores y distribuidores deben asegurarse de que los productos, servicios y procesos de TIC que introduzcan en el mercado cumplan los requisitos aplicables y no supongan un riesgo para los consumidores europeos. El cumplimiento de las regulaciones y certificaciones propiciadas por la UE obligará a corto plazo a las empresas e industrias con productos o procesos más críticos para la economía, pero deben empezar a darse pasos para realizar cambios de cara al largo plazo, en el que la formación y la capacitación serán piezas claves para fomentar una cultura de la ciberseguridad desde el diseño y por defecto.

Conclusiones

La ciberseguridad es compleja y multidimensional. Tiene una dimensión tecnológica, ya que para desarrollar soluciones de ciberseguridad se utilizan tecnologías como la criptografía, la inteligencia artificial, la cadena de bloques o registros distribuidos, entre otras. Abarca no sólo software; también hardware, comunicaciones y sistemas de sistemas con complejas cadenas de valor. La ciberseguridad tiene campos de aplicación en todos los sectores en los que podamos pensar, desde la energía a la salud, pasando por los servicios públicos. Por otro lado, los ciberatacantes pueden estar en cualquier parte del mundo y cualquier avance tecnológico es rápidamente utilizado por ellos para perpetrar ataques más sofisticados. La ciberseguridad tiene dimensiones técnicas, económicas, sociológicas, educativas, de defensa y políticas que deben contemplarse de forma holística e integrada para lograr las masas críticas y los niveles de excelencia necesarios para reforzar la cadena de valor de la ciberseguridad tanto para los proveedores como para los clientes y poder mantener la confianza en la digitalización.

Debe actuarse en varios frentes. En el frente industrial se debe:

  • Crear una cultura de hacer las cosas bien desde el principio y poder solucionar los problemas rápidamente cuando surjan. Esto implica crear una cultura de la ciberseguridad desde el diseño y por defecto que no sólo sea aplicable a los productos y servicios, sino también a las nuevas tecnologías.
  • Promover la creación de estándares y certificaciones que faciliten a las empresas la prevención, detección y respuesta a los ataques cibernéticos y creen confianza sobre el nivel de seguridad de los productos, servicios y procesos de TIC. Una certificación simplifica la complejidad que hay detrás de un producto o sistema al usuario final y le tranquiliza respecto a su utilización.
  • Promover la utilización en todos los productos de la denominado “raíz de confianza”, de tal forma que se parta de componentes base, hardware o software certificados y a partir de ellos se construyan el resto de los sistemas como capas sucesivas.
  • Promover la asignación de responsabilidades ligadas al mal funcionamiento de dispositivos conectados para que, si las cosas van mal, las consecuencias no las tenga que asumir el usuario.
  • Promover un etiquetado de ciberseguridad útil y sencillo para los usuarios de los productos, tal y como existe en otros sectores, que permita comparar características de seguridad entre productos, durante cuánto tiempo mantendrá esas características el fabricante y cuándo pasarán a ser por cuenta y riesgo del usuario.
  • Promover que la I+D y la ciberseguridad deben ir de la mano con un equilibrio entre beneficiarse de las nuevas tecnologías y al mismo tiempo construirlas seguras.

En el ámbito de la educación y la formación, se deben promover políticas educativas específicas y alineadas con las políticas industriales:

  • Aumentar la educación pública en ciberseguridad enseñando a vivir en el mundo digital lo mismo que en el mundo real y permitiendo a todos los ciudadanos un conocimiento básico que les permita gestionar la ciberseguridad sin necesidad de ser expertos.
  • Definir estándares profesionales en ciberseguridad, ya que no hay ningún sistema para certificar o licenciar a los diseñadores de software, arquitectos de seguridad, ingenieros informáticos o programadores. Podría plantearse que un diseño de software lleve la firma de un profesional cualificado, lo mismo que se exige la firma de un arquitecto colegiado en los diseños de obra.
  • Capacitar a los ingenieros de diferentes especialidades que posteriormente estarán implicados en tareas de desarrollo en el diseño y desarrollo seguro de software.
  • Concienciar a las empresas de la importancia creciente del software para sus productos y de que el proceso de desarrollo de software debe profesionalizarse.

El camino va a ser largo y complicado, pero el objetivo es conseguir que nuestra sociedad y nuestra economía sean resilientes frente a los ciberataques. Para reforzar su “sistema inmunológico”, se precisa adoptar medidas como las indicadas para contar con una industria de la ciberseguridad más fuerte y competitiva, que permita aumentar los niveles de protección y de respuesta ante incidentes de los usuarios, ya sea ciudadanos, empresas o Estados, con soluciones apropiadas de ciberseguridad, logrando el liderazgo en áreas claves de la ciberseguridad que permita ampliar la cuota de mercado internacional.

Ana I. Ayerbe
Directora del Área de Negocio TRUSTECH de Tecnalia
| @AnaAyerbe


1 Comisión Europea, “European Commission announces the Key Strategic Value Chains”, 17/II/2019.

2 Comisión Europea, DG Move, figura extraída del C-IT Platform. Final Report, enero de 2016, p. 52.

3 BELFER Center Science and International Affairs, “The Cybersecurity Campaign Playbook”, mayo de 2018.

4 Iker Martínez de Soria (2016), “Oportunidades en la industria del software”, Blog Tecnalia, 24/V/2016.

5 Agustín Marco (2019), “Naturgy sufre el chantaje de un ‘hacker’ que robó información ultraconfidencial”, El Confidencial, 18/VII/2019.

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<![CDATA[ ¿Qué podemos esperar del segundo mandato de Jokowi al frente de Indonesia? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari90-2019-gilperez-que-podemos-esperar-segundo-mandato-jokowi-frente-de-indonesia 2019-09-02T10:03:31Z

Este análisis revisa los principales desafíos que tiene ante sí el presidente indonesio Joko Widodo durante su segundo mandato.

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Tema

Este análisis revisa los principales desafíos que tiene ante sí el presidente indonesio Joko Widodo durante su segundo mandato.

Resumen

En esta segunda etapa al frente del país, el binomio Widodo-Amin deberá lidiar con los mismos retos y dilemas a los que se enfrentó durante su primer mandato. Entre ellos destacan: (1) poner fin a las consecuencias negativas del ascenso de Estado Islámico en Siria e Irak y sus terribles repercusiones en el país; (2) la profundización en la defensa y protección de los derechos humanos y civiles; (3) el mantenimiento de la velocidad de crucero en el área económica; y (4) articular una nueva política exterior que sitúe a Indonesia en el lugar que le corresponde en la cambiante estructura regional asiática y, en un futuro no muy lejano, a nivel global.

Análisis

Proceso electoral y resultados

Las elecciones del 17 de abril de 2009 en Indonesia constituyeron una nueva prueba del progreso democrático en el país con el mayor número de musulmanes del mundo. Es la mayor democracia del mundo musulmán y la tercera a nivel mundial tras la India y EEUU. Ciento noventa millones de ciudadanos indonesios estaban llamados a las urnas para elegir de manera directa al presidente y vicepresidente del país, y renovar el congreso, el senado y los parlamentos de las 34 provincias del país, así como los representantes de los distritos locales de las diferentes provincias.

Centrados exclusivamente en las elecciones presidenciales, éstas se constituyeron como un segundo asalto entre Joko Widodo –candidato del histórico PDI-P, actual presidente del país y ganador de las elecciones presidenciales de 2014– y Prabowo Subianto –líder de Gerindra–.

Si bien las elecciones se celebraron el 17 de abril, no fue hasta el 21 de mayo cuando la Comisión Electoral de Indonesia comunicó el resultado final provisional, otorgando 85 millones de votos (el 55,5%) a Widodo-Amin frente a los 68 millones (44,5%) de Prabowo-Sandiaga. Debido a que la pareja perdedora impugnó los resultados ante el Tribunal Constitucional, no fue hasta el 27 de junio cuando la máxima autoridad judicial desestimó la denuncia y se cerró definitivamente un muy polarizado proceso electoral.

A nivel territorial, el tándem Widodo-Amin ganó en 21 de las 34 provincias, cimentando su victoria en el corazón de Java, principalmente en las provincias de Java Central y Occidental, donde aventajó en más de 19 millones de votos a la pareja Prabowo-Sandiaga. Ambas provincias son el centro neurálgico del islam tradicional indonesio y bastión de la mayor organización socio-religiosa del mundo por número, Nadhatul Ulama. En clara contraposición al islam de la isla de Sumatra, Java Occidental y Banten, más influenciados por corrientes conservadoras de Oriente Medio.

El renovado mandato presidencial está asimismo fuertemente apoyado por el control del legislativo, donde los cinco partidos que apoyan el tándem Widodo-Amin (PDI-P, Golkar, PKB, NasDem y PPP) han alcanzado la mayoría absoluta, por lo que se prevé un ejecutivo fuerte que podrá imponer su política sin grandes limitaciones. Es más, incluso se está barajando la posibilidad de que miembros de la coalición derrotada entren en el futuro gobierno del país con el objetivo de curar las heridas producidas por la enorme tensión postelectoral. Esto refleja la importancia en Indonesia de valores como la armonía, el consenso y la colaboración entre los diferentes sectores de la sociedad y, en especial, entre los partidos.

Retos estructurales para el nuevo gobierno

El nuevo gobierno se enfrenta a cuatro retos estructurales: (1) el terrorismo yihadista y la insurgencia en Papúa; (2) la creciente influencia del islamismo radical; (3) el desarrollo económico; y (4) China y la nueva geopolítica del Indo-Pacífico.

(1) Terrorismo yihadista e insurgencia en Papúa

La grave amenaza que supone el terrorismo yihadista en Indonesia no es nueva, pero ha adquirido una nueva intensidad debido a varios factores. En primer lugar, la aparición y consolidación de Estado Islámico en Indonesia, apoyado en grupos locales como el Jamaah Ansharut Daulah, junto a un factor global, como es el fin del “Califato” en Siria e Irak y el retorno de combatientes. En segundo lugar, destacan dos factores de carácter regional: el caos en el sur de Filipinas causado por la rama de Estado Islámico en el país y simbolizado por la toma de Marawi durante 155 días, y la limpieza étnica contra la minoría rohingya en Myanmar. Ambos hechos se han convertido en un importante acicate para los grupos yihadistas locales, sobre todo el primero.

El ascenso de Estado Islámico en Siria e Irak tuvo repercusiones profundamente negativas para la mayor democracia del mundo. En primer lugar, alrededor de 700 ciudadanos indonesios, no todos ellos yihadistas –ya que familias enteras se desplazaron hacia ambos campos de batalla–, acudieron a la llamada de Estado Islámico en dichas latitudes. Aunque buena parte de ellos han muerto, decenas están volviendo al país. El reto de controlar a dichos yihadistas, tanto en su faceta operativa –evitando que cometan atentados– como en su faceta proselitista es uno de los mayores retos a los que se enfrenta el binomio Joko Widodo-Maruf Amin. Junto a ello, destaca el incierto futuro judicial para mujeres y niños indonesios que se encuentran en la actualidad en campos de refugiados sirios a la espera de su futura repatriación.

En segundo lugar, se ha producido una importante innovación en materia operativa, ya que se han cometido varios atentados en los que familias enteras se han inmolado simultáneamente. Es este un aspecto novedoso no sólo en Indonesia sino a nivel global. La tercera variable se ha manifestado en las graves dificultades del ejército y la policía indonesios para detener, o al menos aminorar, el flujo de yihadistas, armas y explosivos entre Filipinas e Indonesia. Este ha sido históricamente uno de los mayores agujeros negros en términos de seguridad en todo el Sudeste Asiático.

Junto al impacto de Estado Islámico en Indonesia, el gobierno de Joko Widodo deberá vigilar con atención la reacción de los votantes de Prabowo Subianto. Es decir, Prabowo ha ganado con holgura en Sumatra, en Java Occidental, Banten y las zonas Sur y Este de las islas Célebes. Todas estas áreas han sido históricamente el semillero de yihadistas en el país. Existe un claro desencanto y frustración en sus votantes con el resultado electoral, enfado acrecentado por las irresponsables acusaciones de fraude proferidas por Prabowo Subianto. Todo este coctel podría redundar en un repunte del terrorismo yihadista en esas áreas y desestabilizar aún más la situación política del país.

Ante la amenaza del terrorismo yihadista, el gobierno de Joko Widodo realizará una política continuista que se centrará en seguir con la aplicación de políticas de prevención y desradicalización junto con el uso de la mano dura contra las organizaciones terroristas que operan en el país. Seguirá aumentando el gasto en seguridad interior y el personal de las fuerzas y cuerpos de seguridad de Indonesia a la vez que se avanza en la adecuación del encaje del ejército en la lucha antiterrorista del país, que responde a la gravedad de la situación del país en materia de seguridad.

Junto a ello, el gobierno de Joko Widodo deberá trabajar en profundidad la amenaza que supone la radicalización de familias enteras. Esto supone un doble reto: el papel que están protagonizado las mujeres en el campo del terrorismo yihadista en Indonesia y la necesidad de proteger a la infancia frente a la radicalización de sus padres.

La situación en Papúa, la región más pobre del país pero con ingentes recursos naturales, representa el otro gran problema de seguridad del país y es, asimismo, uno de los principales agujeros negros en materia de derechos humanos y libertad de información del Estado. El movimiento separatista de Papúa, organizado en torno a la Organización por una Papúa Libre, mantiene desde hace medio siglo una larga insurgencia contra el gobierno de Yakarta. Las muertes de civiles y combatientes de ambos bandos no han dejado de producirse desde entonces, simbolizando a la perfección las dificultades de gestión de la extrema diversidad del país y al mismo tiempo la falta de soluciones por parte del gobierno central. La insurgencia continuará y no se prevén cambios en la gestión de la contrainsurgencia.

(2) La creciente influencia del islamismo radical

El período de cambio profundo que se inició en 1998, con el fin de la dictadura de Suharto, abrió una etapa nueva democrática que ha sido extremadamente satisfactoria en múltiples ámbitos. Sin embargo, dicho período de mayores libertades también ha propiciado una clara e intensa propagación de un islam más radical y ultraconservador, ajeno históricamente a Indonesia. Esto se ha traducido en los últimos 20 años en un claro aumento de la intolerancia religiosa contra el resto de confesiones del país, contra las propias minorías dentro del islam, en ataques contra la comunidad LGTB, en la implementación de leyes a nivel local y provincial inspiradas en la sharia y en condenas por blasfemia.

El auge y el miedo que provoca el islam radical en Indonesia se ha personificado a la perfección en la ilegalización de Hizbut Tahrir en 2017, grupo cuyo origen data de 1953 y que, implantado en buena parte del mundo musulmán, defiende la vuelta de la instauración del califato. Este grupo, que gozó de las libertades otorgadas por la democracia en Indonesia, se dedicó desde principios de este siglo a promulgar la incorporación del país a ese nuevo califato mundial que devolvería de nuevo la grandeza al islam. La organización sólo fue ilegalizada cuando convergieron dos fenómenos opuestos entre sí. A nivel externo, el auge y consolidación de Estado Islámico en Siria e Irak y la declaración del califato provocó la llegada de varios centenares de indonesios a combatir en la región. En segundo lugar, la brutal campaña de presión orquestada por el islam más radical contra Ahok, cristiano y de origen chino, en las elecciones a gobernador de Yakarta de 2017 provocó la ira del sector más pluralista de Indonesia, que acusó a Joko Widodo de falta de valentía para defender el valor de la diversidad nacional.

Joko Widodo respondió ilegalizando a Hizbut Tahir con un triple objetivo: (1) ilegalizar a una organización con una gran capacidad de proselitismo y que atentaba contra la propia integridad territorial del país y su esencia filosófica recogida en la Pancasila; (2) mandar un mensaje de firmeza a la miríada de grupos radicales que circulan por Indonesia; y (3) acallar las críticas de los sectores más liberales del país, que le acusaban de haberse rendido ante el islam radical.

La ilegalización de Hizbut Tahrir oculta una cuestión de fondo: ¿cuál debe ser la forma jurídica del Estado indonesio? Así como los padres fundadores de la patria en 1945 entendieron que sólo un Estado plural que garantizase la libre práctica y la protección de sus diversas confesiones religiosas era viable en Indonesia, en la actualidad –aunque el carácter democrático de Indonesia no está en cuestión salvo para una minoría militante– sí existe un debate sobre cuál debe ser el papel del islam en esa democracia.

Este hecho es clave por varios factores que se funden en uno: la continuidad o no de Indonesia como un país unido en diversidad, como recoge su lema fundacional, y la estabilidad del país. El resultado electoral muestra una Indonesia dividida en dos grandes bloques. Uno vinculado a un islam conservador y centrado en la gran isla de Sumatra, parte de Java (Java Occidental y Banten), el norte de las Molucas y las provincias del sur y este de las islas Celebes; y otro más plural ubicado en Java Central y Oriental, refugio de un islam ecléctico dominado por la gran organización religiosa del país, Nadhatul Ulama, y en el resto de islas del país con altos porcentajes de minorías religiosas budistas, cristianas e hinduistas. De hecho, casi todas las provincias del Oriente han votado masivamente por Joko Widodo, produciéndose una clara ruptura entre el voto de las minorías religiosas y Prabowo. Sólo un 3% de las minorías religiosas votaron por él, siendo Bali un perfecto ejemplo del apoyo de las minorías a Joko Widodo, ya que los ciudadanos de Bali, de confesión mayoritaria hindú, le votaron masivamente, con un porcentaje del 91,68%, el más alto del país. Esta profunda división explica por qué el Islam político ha sido el claro ganador de estas elecciones presidenciales. Ha sido el tema principal durante la campaña electoral como nunca lo había sido antes, e incluso buena parte de la narrativa de los candidatos estuvo dominada por los límites impuestos por el islam político. Por ello, el gobierno de Joko Widodo tiene ante sí un enorme reto, que es hacer converger los intereses de los distintos grupos religiosos del país como elemento de cohesión y estabilidad nacional y revertir la ola de intolerancia, que se ha agudizado bajo su mandato.

Figura 1. Indonesia: distribución de voto por confesión religiosa
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos en Indikator

(3) El desarrollo económico

En el área económica, Joko Widodo se enfrenta a los problemas crónicos de índole doméstica que llevan afectando a Indonesia durante décadas. El primero de ellos es la mejora de la capacidad logística del país. La extrema fragmentación geográfica, acompañada de una falta de infraestructuras vitales, hace que el país sufra un pésimo Índice de Gestión Logística (Logistics Performance Index, LPI). Ello produce efectos perversos sobre la economía local, limitando y erosionando la capacidad exportadora del país, al aumentar sus costes, el tiempo de transporte y la propia fiabilidad de su gestión. Joko Widodo seguirá intentando paliar el gran déficit de infraestructuras nacional como vía potenciadora del desarrollo económico. No tiene otra opción, teniendo en cuenta que Indonesia basa una buena parte de su crecimiento económico en la exportación de sus abundantes recursos naturales.

La pésima puntuación en gestión de aduanas indica otro de los puntos débiles del Estado indonesio: una burocracia lenta e ineficaz que indudablemente debería ser reformada para aumentar su competitividad.

Figura 2. Indonesia: Índice de Gestión Logística (Logistics Performance Index, LPI) del World Bank, 2007-2016

En segundo lugar, si Indonesia realmente aspira a convertirse en potencia regional y mundial, debe elevar la calidad formativa de sus ciudadanos. Ello pasa obligatoriamente por fomentar y mantener en el tiempo la apuesta por la ciencia (su gasto en I+D se sitúa en un irrisorio 0,1% del PIB) y la educación, especialmente la orientada a la formación profesional.

Vinculado a lo anterior, existen otros tres grandes problemas que el gobierno de Joko Widodo deberá solventar: (1) la corrupción, que sigue siendo masiva y supone un freno tanto a su desarrollo doméstico como a la inversión extranjera; (2) la escasa recaudación fiscal; y (3) una política ineficaz de gestión de desastres.

Figura 3. Indonesia: evolución del PIB y la inversión, 2012-2018

Todo lo anterior pasa inevitablemente por responder a la segunda gran pregunta que Indonesia debe responder: ¿cuál debe ser el modelo económico del país? Si bien existe un consenso en que el país debe aprovechar sus ingentes recursos naturales para propulsar su desarrollo económico, la divergencia de fondo emerge con fuerza en determinar quién debe controlarlos. Aquí, las respuestas se bifurcan en dos grandes áreas.

La primera, minoritaria en la actual Indonesia, que defiende que hay que alentar y facilitar la inversión extranjera como motor del cambio en el país, al igual que durante la época de Suharto, cuando la inversión extranjera, sobre todo de Japón, de EEUU y de Europa, empujó el desarrollo económico del país. La segunda posición –mayoritaria– defiende un importante papel del Estado en la explotación de los recursos naturales. Joko Widodo ya encarnó esta posición durante su primer mandato, implementando diversas medidas muy populares y sobre todo muy populistas para “proteger al país” en la línea del decreto presidencial de 2012 impuesto por el antiguo presidente Susilo Bambang Yudhoyono, que exigía a las compañías mineras contar con al menos un 51% de capital indonesio para recibir nuevas licencias de explotación. En este contexto, Joko Widodo impulsó la compra de acciones de empresas extranjeras asentadas en Indonesia y que históricamente habían sido calificadas como explotadoras, como Freeport-McMoran, que extrae oro en Papúa y de la que el Estado indonesio se convirtió en accionista mayoritario tras arduas negociaciones.

Joko Widodo debe dilucidar cuál debe ser el papel del Estado en el control de los recursos naturales del país y, en segundo término, clarificar y dar seguridad jurídica a las inversiones extrajeras para así fomentar la inversión extranjera directa junto a una llegada de tecnología que el país no posee. Widodo debe encontrar el equilibrio entre las necesidades de la propia industria de recursos naturales en Indonesia, centradas sobre todo en la tecnología y el capital extranjeros, y las demandas de la ciudadanía, que exige una mayor repercusión en Indonesia de sus riquezas naturales. Algunos de estos recursos naturales, como el carbón y el aceite de palma, tienen cada vez mayores limitaciones por su impacto medioambiental, por lo que Widodo está obligado a encontrar alternativas y soluciones.

(4) Indonesia, China y la nueva geopolítica del Indo-Pacífico

El primer gobierno de Joko Widodo se centró principalmente en tareas internas, dejando a un lado la política exterior. En este segundo mandato, el propio Joko Widodo ya ha anunciado que la política exterior seguirá en un segundo plano ante las urgencias domésticas. A pesar de este papel secundario, hay determinados temas de política exterior que tendrán un importante protagonismo.

En primer lugar, y dentro del marco constitucional indonesio que regula la propia política exterior, esta se someterá a dos principios clásicos: activa e independiente. Activa, en el sentido de ser un agente dinámico de la sociedad internacional, reflejando este activismo a través de la importante participación de Indonesia en misiones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, con alrededor de 2.700 efectivos en misiones como las de UNIFIL en Líbano, MONUSCO en la República Democrática del Congo y MINUSCA en la República Centroafricana. El calificativo independiente responde al lugar que siempre ha buscado Indonesia dentro de la comunidad internacional, esto es, una posición intermedia entre las potencias mundiales. Ello explica por qué Indonesia fue uno de los países clave en la fundación del Movimiento de los No Alineados y por qué busca ahora su propia posición entre EEUU y la República Popular China. Para ello, Indonesia seguirá apostando por ASEAN como uno los vehículos preferentes en la elaboración e implementación de su política exterior.

Respecto al dragón asiático, Indonesia no tiene graves problemas bilaterales. A pesar de ello, a nivel territorial existen diferencias respecto a las aguas de Natuna y, aunque la situación de la comunidad uigur en China es considerada un tema estrictamente doméstico por el gobierno indonesio, este asunto tiene ramificaciones en la política interna indonesia. Además, si hay una nación en Asia con la que Indonesia ha tenido una relación turbulenta, ese país es China.

El ascenso chino está teniendo profundas repercusiones en Indonesia, que cuenta con una nutrida comunidad de origen chino, que históricamente se ha ido asentando en Indonesia y ha sufrido periódicamente las iras de la población autóctona, debido a su origen extranjero y su mayor nivel de riqueza.

China es el mayor socio comercial de Indonesia, siendo el destino de un tercio de sus exportaciones y, al igual que en el resto de Asia, el gran dragón ha desbancado a Japón como el principal receptor de las exportaciones nacionales. Sin embargo, el principal inversor extranjero en Indonesia sigue siendo Singapur. En todo caso, la presencia económica china en Indonesia es cada vez mayor desde que el país comenzara a despegar en los años 90 y China en la actualidad es vital para Indonesia como prestamista para su potente programa de infraestructuras. Esto fue utilizado por Prabowo en la última campaña electoral para acusar a Joko Widodo de venderse al capital chino y a sus intereses, que en su opinión se alinean con los de las elites indonesias frente a los intereses del pueblo. Igualmente, la cesión del puerto de Hambantota (Sri Lanka) a China y las dudas del líder malasio Mahahtir Mohamed sobre el papel de China en la financiación y desarrollo de infraestructuras de su país planearon con fuerza durante la campaña presidencial indonesia.

Más allá de estas falsas aseveraciones, lo cierto es que Indonesia, también como país claramente emergente, pero quizá sin la confianza necesaria en sí misma, debe de establecer un marco estable en sus relaciones políticas, económicas y de seguridad con China. En otras palabras, debe estabilizar y normalizar de una vez por todas sus relaciones con China. Para ello, el gobierno de Joko Widodo deberá enderezar el endeble rumbo de su política exterior y dosificar sus descontroladas dosis de nacionalismo, manifestada por ejemplo a través de la voladura de barcos pesqueros chinos atrapados en aguas territoriales indonesias. Esto debería facilitar una intensificación de las inversiones chinas en Indonesia. La presencia de Yusuf Kalla, vicepresidente en funciones de Indonesia, en el segundo foro de cooperación de la Nueva Ruta de la Seda china celebrado en Pekín en mayo del presente año parece indicar el interés creciente de Indonesia en el apoyo chino en su plan de desarrollo de infraestructuras.

Junto a China, el gobierno de Joko Widodo tiene ante sí otro gran objetivo, ya apuntado en su primera legislatura, que es maximizar su posición geopolítica, puente entre los Océanos Pacífico e Índico y vía clave para comunicar a Australia con el resto de Asia. Esto hace de Indonesia el eje central del ya claramente emergente espacio Indo-Pacífico. Dicha potenciación de su espacio geopolítico se traduce en el desarrollo e implementación de la estrategia marítima ya anunciada en 2014 y denominada Global Maritime Fulcrum (GMF), que, entre otros aspectos, buscaba reforzar su armada, potenciar la conectividad interna y el desarrollo de infraestructuras marítimas, y fomentar la diplomacia entre los diversos actores implicados en ambos océanos con el fin de reducir las tensiones estructurales existentes. Todo ello estaba asimismo orientado a maximizar el dividendo de su posición geopolítica, constituyéndose en la vía de comunicación entre dos áreas que agrupan a los tres emergentes gigantes asiáticos: la India, China y, por supuesto, Indonesia. Con ello, Yakarta se situaría como uno de los pilares regionales y ganaría en autonomía dentro de la rivalidad creciente entre China y EEUU en la zona. En su mano está implementar este proyecto, que supondría un cambio tectónico para el papel de Indonesia en la región. Pero, ¿se atreverá?

Conclusiones

Los nueve jueces del Tribunal Constitucional pusieron punto y final a uno de los procesos electorales más tensos, violentos y polarizados de la corta historia democrática indonesia. Joko Widodo ha conseguido renovar su mandato y gozará de una amplia mayoría en el Congreso que le permitirá desarrollar su política sin cortapisas. Widodo tiene ante sí enormes retos que marcarán en el corto plazo el devenir de este gigante dormido que puede completar el binomio de poder en Asia simbolizado por China y la India.

Las reformas en el área económica serán claves para determinar la fortaleza de la emergencia indonesia en el ámbito regional. Junto a ello, los retos internos de seguridad, centrados en el terrorismo y la presión islamista, marcaran la intensidad y la profundidad de la política exterior de Indonesia.

Javier Gil Pérez
Profesor de la Universidad Pontificia de Comillas

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<![CDATA[ La influencia de España en el ecosistema europeo de energía y clima ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari87-2019-escribano-lazaro-lledo-influencia-espana-ecosistema-europeo-energia-clima 2019-07-29T12:58:27Z

España debe aprovechar el nuevo Parlamento y la nueva Comisión para mantener y renovar su influencia en materia de energía y clima.

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Tema

España debe aprovechar el nuevo Parlamento y la nueva Comisión para mantener y renovar su influencia en materia de energía y clima.

Resumen

La agenda energética de la nueva Comisión y Parlamento europeos plantea numerosos y muy diversos retos para España, desde los imperativos de la transición energética a la integración de Argelia en el espacio energético europeo, pasando por la integración energética de España en Europa. En el caso de las políticas de energía y clima, España cuenta con una hoja de ruta clara  por parte del gobierno , con la ministra para la Transición Ecológica Teresa Ribera enviando a Bruselas un Plan Nacional Integrado de Energía y Clima-PNIEC que ha sido valorado como uno de los más ambiciosos de la UE. Además, el gobierno ha presentado anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y ha desarrollado una Estrategia de Transición Justa,1 que es ejemplo de buenas prácticas a nivel internacional.2 En abril de 2019 el gobierno presentó también una Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética y está trabajando en la estrategia de descarbonización a largo plazo.3 Las prioridades actuales del gobierno también parecen claras y centradas en el Green New Deal, uno de los mensajes clave de la campaña de los socialistas europeos. No obstante, de los análisis sobre la influencia de España en Bruselas, parece deducirse que hay margen para aumentar dicha influencia en determinadas parcelas del ecosistema de las políticas de energía y clima de la UE. El análisis se basa parcialmente en los resultados de un grupo de discusión con stakeholders del sector en la oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas y de consultas posteriores con diferentes actores energéticos, públicos y privados.

Análisis

En el primer análisis de esta serie dedicada a la influencia de España en Bruselas, sus autores apuntaban que “se requiere una estrategia de país que establezca prioridades claras sobre cómo gestionar la influencia nacional en las distintas áreas temáticas e instituciones relevantes de la UE”.4 Además de varias cuestiones relacionadas con los procesos, también se preguntaban Simón et al. en qué políticas concretas tiene España más influencia y, más importante, para qué quiere España influir, es decir, los objetivos y prioridades de dicha influencia.5 Respecto a los procesos relacionados con las políticas de energía y clima, poco puede añadirse a su conclusión de intentar aumentar el peso en el Consejo, los contactos con la Comisión, la cohesión de los europarlamentarios españoles y la presencia de la sociedad civil (ONG, asociaciones empresariales y profesionales, medios de comunicación y think-tanks). Uno de los elementos destacados es aumentar el peso de los europarlamentarios españoles en los comités relevantes del Parlamento Europeo (ITRE, ENVI, TRAN, ECON, entre otros) y su capacidad para liderar dosieres clave; por el contrario, su excesiva rotación es percibida como poco recomendable.

Todos esos elementos suman en la conformación de las tendencias de las políticas energética, climática y energética exterior europeas. Al igual que en otros sectores, algunos actores españoles del paisaje energético comunitario destacan que otros países parecen conocer mejor los procesos y que su participación en los mismos está más “sistematizada” y “tasada”. Además, en otros países parece haber un mayor consenso sobre “qué hacer juntos”. También se alude en algunos casos a la conveniencia de una mayor “coordinación”, siquiera “informal”, entre empresas. Respecto a la existencia de foros, existe un Círculo Energético Español de Bruselas (CEEB) que, bajo los auspicios de Enagás, trata de reproducir lo que otros Estados miembros venían haciendo desde hace tiempo, reuniendo periódicamente a representantes españoles del sector energético activos en Bruselas, tanto del sector privado como de las instituciones europeas y españolas. Su objetivo es crear una red de profesionales que intercambien información, identifiquen asuntos de interés común en perspectiva nacional y debatan posibles acciones conjuntas para promoverlos. Este foro podría usarse como punto de partida para intensificar la coordinación de los actores energéticos españoles en Bruselas en materia de energía y clima.

Según una destacada funcionaria española de la Comisión, España tiene la situación “perfecta” para liderar la transición energética, pero tiene que estar “más presente” en la escena europea, como lo están Francia y Alemania. Sin embargo, esta falta de presencia no se observa únicamente en el sector de energía y clima, siendo abordada dicha ausencia parcial desde una perspectiva más política y procedimental por otros análisis de esta serie. Por ejemplo, algunos actores energéticos destacan la necesidad de una mayor coordinación entre las administraciones españolas. De hecho, una de las recomendaciones frecuentes de los funcionarios españoles en Bruselas es la de “romper silos”, adoptar una visión global que aborde la complejidad del ecosistema de energía y clima: no se trata sólo de renovables y gas, sino de transporte, industria, sector financiero y telecomunicaciones.

En consecuencia, las páginas que siguen se centran en las prioridades más que en los procesos. Se destaca primero la existencia de una estrategia con prioridades claras, aunque con lagunas en la transmisión de las preferencias geográficas españolas a la política energética exterior. Es evidente que resulta difícil compensar la pérdida de un comisario de Energía y Clima, pero hay elementos para mantener e incluso aumentar la influencia, tanto general como sectorial. Así, el reciente nombramiento como alto representante de Política Exterior de la UE del actual ministro Josep Borrell, que conoce bien los dosieres energético y climático, así como el mediterráneo y el latinoamericano, puede ser una buena oportunidad para corregir esos vacíos. La segunda parte del análisis aborda las especificidades de un sector como el energético, que incluye intereses muy variados y en ocasiones contrapuestos, lo que obliga a identificar las preferencias compartidas para elevar su rango en el debate energético europeo. El último apartado concluye con las recomendaciones más destacadas del documento.

Estrategia y prioridades

En relación con la existencia (o inexistencia) de una estrategia y prioridades claras en materia de energía y clima, tanto la UE como España cuentan con planes energéticos a medio y largo plazo para alcanzar el objetivo compartido de la neutralidad en carbono en 2050. Aunque la UE y los Estados miembros cuentan con sendas de política (policy pathways) alternativas, todas ellas coinciden en el objetivo final.6 España cuenta con un borrador del plan energético a medio plazo, el PNIEC (2021-2030), que es, en términos generales, ambicioso en comparación con los borradores de los PNIEC de otros Estados miembros. De hecho, la evaluación de la Comisión Europea del PNIEC ha sido muy positiva. Dicha evaluación refuerza el potencial de liderazgo español en la UE. En este sentido, España ha demostrado capacidad de liderazgo al posibilitar el aumento de los objetivos de renovables y de eficiencia energética a 2030 tras su cambio de postura en 2018. Además, Alemania ha perdido parte de su fuelle climático, Francia se está recuperando de los “chalecos amarillos” y el Reino Unido puede ver su liderazgo climático mermado tras el Brexit.7 En el plano político, las prioridades actuales del gobierno español están alineadas con el Green New Deal de los socialistas europeos, como ha repetido el candidato Josep Borrell durante su campaña europea y ha sido explicitado en esta misma serie de análisis.8

Otros grandes partidos políticos españoles cuentan también con propuestas consistentes con los objetivos comunitarios en materia de energía y clima.9 Los funcionarios españoles de la Comisión destacan la importancia de contar con un consenso nacional en materia de clima y energía.10 Es más, la Comisión espera del gobierno español un impulso a la agenda renovable y climática europea,11 que podría consolidar el legado dejado por el comisario Arias Cañete.12 Los agentes empresariales son también conscientes de que tiene que haber una política nacional consensuada y coherente con la europea para “asentar” la influencia de España. Según algunos actores empresariales, esto sí sucede desde hace tiempo en algunos Estados miembros, que cuentan con una visión a largo plazo estable sobre la que cimentar sus posicionamientos en el Consejo y ante la Comisión y Parlamento. En una de las reuniones realizadas en el marco de este proyecto se planteó que “a Alemania no hace falta preguntarle qué opina, ya se sabe”. La claridad y ambición del posicionamiento de Teresa Ribera al frente del Ministerio para la Transición Ecológica parece hacer también innecesaria esa pregunta respecto a la actual política energética y climática española, independientemente de que a las diferentes empresas les pueda gustar más o menos.

Otro elemento positivo es el apoyo por parte de España a la consecución de una Unión de la Energía que incluya un mercado único a nivel europeo. Sin embargo, el objetivo de la Unión de la Energía de lograr un mercado energético donde la energía fluya libremente a través de las fronteras no se ha conseguido. La resistencia de Francia ha limitado y retrasado los logros conseguidos, pero la situación no es la misma en gas que en electricidad. En electricidad resulta especialmente urgente incrementar el nivel de interconexión actual para poder cumplir con los objetivos de renovables comprometidos a 2020 y 2030, dado que los niveles actuales de interconexión (en torno al 5%) están lejos del objetivo europeo del 10% de la potencia total instalada para 2020 y del 15% previsto para el año 2030.

Como se ha destacado en el plano económico, España se ha caracterizado por un impulso integrador, siempre bienvenido por la Comisión.13 Aunque en ocasiones se haya podido pecar de europeísmo ingenuo, en materia de energía no ha habido lugar para ambigüedades: una de las señas de identidad de la política energética europea de España ha sido históricamente su insistencia en reforzar las interconexiones de gas y electricidad para acabar con el aislamiento energético de la Península Ibérica. Aunque en ocasiones se haya obviado el hecho de que la política energética (y climática) europea va más allá de las interconexiones,14 sin ellas no se pueden alcanzar los objetivos europeos de energía y clima, pues una descarbonización eficiente en costes descansa sobre un mercado europeo integrado. Así, el PNIEC contempla un aumento de las exportaciones de electricidad españolas. A diferencia de lo referido para la influencia española en la política económica de la UE, en energía no parece hacer falta salir del “modo supervivencia”,15 al menos en lo que a política energética y climática se refiere. Sí resultan aplicables, en cambio, las recomendaciones genéricas en el ámbito económico sobre mejorar la coordinación y la comunicación.

El cambio climático y la transición hacia un modelo de desarrollo de menores emisiones van a plantear oportunidades y retos a sectores económicos clave en la relación de España con Europa, como son la agricultura y la automoción, entre otros. Por tanto, parece razonable pensar que entre las prioridades de España se incluya impulsar la adaptación al cambio climático en la UE y apoyar la creación de un Fondo para la Transición Justa. Sin embargo, un tema que sigue fuera de la agenda europea, sorprendentemente, es el análisis de los límites de la adaptación al cambio climático. Es decir, qué va a hacer la UE frente a los impactos a los que no vamos a poder adaptarnos y cuyos daños pueden no ser compensados por los actuales sistemas de seguros públicos y privados. España podría impulsar este tipo de análisis, basándose en su experiencia en materia de adaptación y, en particular, en el ámbito de la gestión de riadas, sequías y desarrollo de infraestructura verde.

Una cuestión diferente es la política energética exterior de la UE, dominada por el debate sobre Rusia y poco sensible a las preferencias españolas en el Norte de África.16 Así, mientras que proyectos como el Nord Stream 2 y la reducción de la dependencia de Rusia vienen protagonizando los debates europeos por el impacto que tienen en muchos Estados miembros y por sus implicaciones en las políticas de vecindad con Ucrania y en la diversificación de fuentes de suministro, parece que existe margen para que la relación de la Unión con los países del norte de África cobre un mayor protagonismo en la agenda europea. Hay un extendido consenso acerca de que España debe de seguir intensificando sus esfuerzos, tanto a nivel europeo como bilateral, para que Argelia se convierta en un socio preferente europeo. Incluso en el paisaje energético mediterráneo, donde las preferencias con Italia, Portugal, Francia o Grecia deberían ser más convergentes, España mantiene significativas ausencias. Basta comparar la presencia de representantes italianos en casi todas las instituciones energéticas pan-euromediterráneas, desde la asociación de reguladores (MedReg) a la de operadores de electricidad (Med-TSO). El secretario de energía y clima de la Unión por el Mediterráneo, con sede en Barcelona, es portugués, como lo fue su antecesora.

Además de presencia, también se echa en falta un relato mediterráneo (y en general exterior) más acorde con la estrategia nacional, que incluya un paquete comprensivo de buena gobernanza, desarrollo sostenible y cooperación energética y tecnológica.17 A modo de ejemplo, las tensiones geopolíticas que surgen en torno al gas del Mediterráneo Oriental18 deberían favorecer las opciones de diversificación gasista propuestas por España para Europa: más Gas Natural Licuado (GNL) y ofrecer a Argelia un horizonte claro para su gas que incite las reformas en el sector energético del país.19 La competencia entre España e Italia por convertirse en hubs gasistas del Mediterráneo debe mantener un campo de juego equilibrado: la propuesta de que la UE financie un gasoducto de más de 7.000 millones de euros y 2.000 km desde los campos de gas offshore de Chipre e Israel hasta Europa supondría falsear con subvenciones europeas la competencia gasista en el Mediterráneo. Sobre todo, si hay infraestructuras, gasoductos y plantas de GNL, ya operativas y con capacidad ociosa en España que no están lo suficientemente integradas con el resto del mercado interior. Desde la perspectiva europea, resulta más coherente promover las interconexiones y crear un mercado interior de la energía operativo.20 En palabras de un alto funcionario español, las interconexiones son una “condición habilitante” para alcanzar el mercado interior de la energía.

Un segundo elemento geográfico consistiría en intentar situar también a América Latina en el mapa europeo. Hay varias dimensiones interesantes, empezando por las importantes inversiones españolas y europeas en el sector energético latinoamericano. El potencial renovable y la influencia en la gobernanza climática de América Latina también suponen vectores convergentes con la política exterior europea. Por ejemplo, América Latina y la UE han sido determinantes para aumentar la ambición en el ámbito de los acuerdos climáticos internacionales. En el futuro, el binomio UE-LAC podría aumentar su peso específico en el proceso de gobernanza climática global,21 con un liderazgo necesariamente más distribuido, de materializarse el abandono del Acuerdo de París por parte de EEUU y en un contexto europeo con menos peso de Alemania, Francia y el Reino Unido como líderes de la acción climática. Para ello, España puede contribuir a modelar la cooperación UE-LAC dotando de un carácter estratégico instituciones de cooperación de carácter eminentemente técnico como la Red de Oficinas Iberoamericanas de Cambio Climático (RIOCC) o la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladoras de la Energía (ARIAE). Además, este tipo de redes y asociaciones podrían plantearse también en cooperación con los países del Norte de África, dada nuestra vulnerabilidad compartida en el ámbito climático.22

Por otro lado, el compromiso de España con la Agenda 2030 supone otra oportunidad para elevar su perfil en el debate europeo relativo a la paz y la seguridad, estando alineadas las visiones española y europea. Para España la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) tiene implicaciones en la construcción de una nueva arquitectura para la seguridad23 y la narrativa europea subraya la importancia del desarrollo sostenible y de la acción climática24 para el mantenimiento de la paz:

“En Europa la experiencia nos dice que la paz y la seguridad no se sustentan únicamente en acuerdos de paz y en presupuestos de defensa. La paz debe ser duradera, así como la seguridad debe ser duradera. Y, una paz duradera precisa de trabajos decentes, acceso a los recursos naturales y desarrollo sostenible. Una paz duradera y una seguridad duradera necesitan de acción climática y creo que ese es el mensaje hoy. Esto es también lo que acordamos cuando lanzamos los Objetivos de Desarrollo Sostenible” (traducido de Federica Mogherini, 2018).25

En suma, en materia de energía y clima España cuenta con una estrategia clara a medio plazo (2021-2030) plasmada en un PNIEC, bien acogido no sólo por la Comisión, sino también por la sociedad civil,26 y que marca prioridades claras en materia de política energética y climática. España cuenta además con el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética que establece el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono27 en 2050 y con una Estrategia de Transición Justa que tiene como objetivos principales acompañar a los territorios, sectores y personas cuyos empleos se verán afectados por la transición energética. Se trata por tanto de un espacio de política en el que España puede contribuir e incluso liderar, y aprovechar esa tracción para abordar las resistencias francesas al desarrollo de las interconexiones, necesarias para alcanzar una verdadera integración energética.

En materia de política energética exterior ha sido más complicado elevar las preferencias españolas en una agenda europea marcada por el debate sobre el Nord Stream 2 y Rusia. Pero las prioridades de España también están claras: garantizar la estabilidad y la sostenibilidad a largo plazo de una vecindad sur ampliada, y, en la medida de lo posible, proyectar sus preferencias latinoamericanas. El nombramiento del ministro Borrell como alto representante, buen conocedor de los retos y oportunidades de la transición energética y de las preferencias exteriores españolas, es una oportunidad para completar el potencial de liderazgo del Ministerio para la Transición Ecológica con una mayor presencia de los asuntos relacionados con clima y energía en la agenda exterior de la UE.

Elevar el rango de las preferencias compartidas

Además de las preferencias del gobierno, reveladas en numerosas leyes y planes energéticos recientes, resulta evidente que en el sector energético español coexisten intereses muy diferentes, todos ellos legítimos desde la perspectiva empresarial. Por fuentes primarias, hay empresas cuya actividad se centra en la cadena de valor del gas y el petróleo, mientras que otras tienen un mayor componente nuclear, renovable o siguen quemando carbón. Los operadores y gestores del sistema eléctrico y gasista, como REE y Enagás, tienen además como vocación natural aumentar las interconexiones energéticas, tanto con la UE como con terceros países. Algunas de ellas cuentan con una oficina de representación en Bruselas, y todas forman parte de asociaciones europeas encargadas de canalizar sus preferencias sectoriales, como Fuels Europe, la Asociación Internacional de Productores de Petróleo y Gas (IOGP, por sus siglas en inglés), Eurogas, Eurelectric, SolarPowerEurope, GIE, ENTSO-G, ENTSOE, Marcogaz, NGVA WindEurope, Foratom y ESTELA (termosolar), entre otras. Además, no se debe obviar la presencia de representantes españoles en los Consejos de Administración y puestos de responsabilidad de muchas de estas asociaciones, lo que representa un vector de influencia destacable. No obstante, resulta necesario completar este enfoque sectorial para trabajar en una estrategia de país basada en los intereses compartidos, que son más relevantes de lo que aparentan.

En lo que al desarrollo de una estrategia de país se refiere, es obvio que todos los actores españoles tenderán a beneficiarse de una mayor influencia de España en los procesos de decisión comunitarios, sea en el Consejo, la Comisión o el Parlamento Europeo, por las vías expuestas en otros análisis de esta serie.28 También se beneficiarán de cualquier impulso que refuerce la posición política del país, como se ha destacado tras el resultado de las recientes elecciones en España: “cuando el capital político es tan precario en casi todas las demás capitales, se acoge con satisfacción un caso en el que se mantiene a salvo la gobernabilidad, no triunfa la eurofobia y… se refuerza la capacidad de liderazgo político de su Gobierno a nivel nacional y europeo”.29 A esto se añade que España cuenta, como se argumenta en la sección anterior, con una política energética y climática plasmada en un plan detallado y sometido a supervisión europea.

El siguiente paso es buscar los intereses compartidos por el conjunto del sector energético, empezando por los consumidores. El primero de ellos, compartido también por el conjunto de la comunidad empresarial española, es la creación de un mercado energético único, basada en la integración de los mercados mediante interconexiones físicas, y reglas claras y comunes. La obligación de planificación conjunta de infraestructuras de gas y electricidad mejoraría la eficiencia y reduciría los costes del sistema energético en su conjunto. Por otro lado, no parece aceptable que empresas con participación pública compren empresas españolas y éstas no puedan adquirir empresas en otros Estados miembros,30 ni que se primen mega-infraestructuras gasistas o eléctricas con terceros países de dudosa viabilidad económica a expensas de las infraestructuras que aseguren la interconectividad de los propios mercados europeos (y resulten rentables). La competencia y la eficiencia deben venir de la apertura de los mercados, y en eso España contará con el apoyo de la Comisión. Quizá la ausencia del comisario Arias Cañete se note más en lo relativo a mejorar las interconexiones con Francia, por lo que no se debería desatender dicho vector de integración de mercados.

Otro elemento de convergencia está relacionado con el marco financiero plurianual 2021-2027. Fomentar la dimensión industrial y de I+D+i está en el interés de todo el sector energético español, sea en el campo de la reducción de emisiones, las baterías, las renovables, las redes inteligentes, la captura y secuestro de carbono, el hidrógeno o la digitalización, entre otros. El gobierno ha declarado su intención de dinamizar el sector industrial español, y el sector energético tiene oportunidades importantes en todos esos campos. Es importante que todas las empresas energéticas, cada una en su ámbito de actividad, puedan contribuir según sus posibilidades a ese Green New Deal promovido por el gobierno, como también se ha destacado en el documento de análisis de esta serie que aborda la dimensión económica de la influencia de España en la UE.31

En este sentido, uno de los expertos entrevistados abogaba por mantener un equilibrio entre “electrones y moléculas” en la dimensión industrial y de I+D+i, refiriéndose como ejemplo a la combinación de la electrificación con las ventajas del hidrógeno en términos de transporte y almacenamiento. Otros expertos, en cambio, ponen el foco en la electrificación de los usos finales y todos los aspectos asociados como elementos clave para descarbonizar la economía europea de forma efectiva y eficiente. La cuestión de las infraestructuras, incluyendo el aprovechamiento de las existentes en España, es otro elemento clave de cara a las nuevas perspectivas financieras. España también puede beneficiarse del Plan de Acción para financiar el Desarrollo Sostenible adoptado por la Comisión el pasado marzo y que va a atraer muchas inversiones al sector energético, especialmente a proyectos de menores emisiones de gases de efecto invernadero.

En el ámbito de la financiación climática internacional, es sabido que el cumplimiento de los compromisos de las Partes es fundamental para que los países en desarrollo puedan mitigar sus emisiones y adaptarse a los impactos del cambio climático. Así lo reconoce el Acuerdo de París al marcarse como objetivo la alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos. España y la UE han contribuido de manera significativa a la financiación climática internacional, desembolsando 20.000 millones de euros en 2017 provenientes de las arcas públicas. Esta cuantía supone más del 50% de la financiación climática pública a nivel global en la actualidad. España por su parte se comprometió a aportar 900 millones de euros32 al año a partir de 2020 a la financiación climática internacional. Su reputación y su capacidad de influencia en la UE se verán reforzadas en la medida en que cumpla con los compromisos de financiación climática adquiridos e impulse el desarrollo de una arquitectura para la financiación climática internacional efectiva en lo que a mitigación y a adaptación se refiere.

Por último, el sector energético español cuenta con unas preferencias geográficas consistentes con las del gobierno, derivadas de la situación geográfica de España y su triple vocación europea, atlántica y mediterránea. Para todas las empresas españolas resulta importante mantener la estabilidad en el Mediterráneo Occidental, pero para el sector energético es absolutamente prioritario. Además de las consideraciones económicas y de seguridad, la región es origen de importaciones de gas, petróleo y, en los últimos meses, también de electricidad (desde Marruecos, donde recientemente se ha puesto en marcha una central térmica de carbón de 1200 MW). Como han puesto de relieve los recientes intercambios al más alto nivel entre el Gobierno español y la Comisión, estas importaciones de electricidad generada con carbón en terceros países derivan en una desventaja competitiva para las empresas europeas, debido a las diferencias en la normativa medioambiental europea, más exigente (pues el ETS fija un coste al CO2 que en terceros países no existe). España y otros países del Este están solicitando actuaciones a la Comisión para mantener un campo de juego equilibrado en el mercado eléctrico.

En todo caso, en el Mediterráneo Occidental invierten y se abastecen las empresas para a su vez suministrar a los consumidores españoles, y por él discurren gasoductos y redes eléctricas impulsados por empresas españolas y que afrontan la competencia de proyectos respaldados por otros Estados miembros. Algo semejante ocurre con América Latina, no sólo por la presencia de intereses de las empresas energéticas españolas, sino por el papel de la región en la lucha contra el cambio climático. Las preferencias por ambas regiones, en consecuencia, son otro de los elementos ampliamente compartidos por el sector energético español, el gobierno y buena parte de la sociedad civil. Y, esperemos, ahora también en mayor medida por la acción exterior de la UE.

Conclusiones

Pueden proponerse tres grupos de conclusiones: uno sobre los procesos, otro sobre la estrategia y un tercero sobre las preferencias energéticas españolas. Respecto a la influencia en los procesos, las recomendaciones en materia de energía y clima comparten las conclusiones de los análisis precedentes: tratar de aumentar el peso en el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros, intensificar los contactos con la Comisión, y trabajar en la cohesión de los europarlamentarios españoles. Al igual que en otras áreas, algunos actores españoles apuntan que otros países parecen moverse mejor y de manera más coordinada y sistematizada. Parece necesario reforzar este aspecto tomando como base las iniciativas en curso como el ya mencionado Círculo Energético Español de Bruselas (CEEB) o la propia reflexión sobre la influencia de España en Bruselas impulsada desde Elcano.

En segundo lugar, en relación con la necesidad de una estrategia bien especificada con prioridades claras, España cuenta con un PNIEC bien acogido en Bruselas, detallado y que marca prioridades y objetivos claros y ambiciosos de política energética y climática. Se trata por tanto de un espacio de política en el que España puede aspirar a liderar, apoyada por un tejido empresarial sólido en el ámbito renovable, aprovechando esa tracción para impulsar otros elementos de su agenda, como las interconexiones con Francia. En este aspecto es importante aspirar a incrementar los niveles de interconexión con el resto de Europa y alcanzar un nivel de integración similar al que disfrutan los países del noroeste de Europa en beneficio de los consumidores españoles. La política energética exterior española también tiene claras sus prioridades mediterráneas y, en segundo término, latinoamericanas, pero no ha sido capaz de elevarlas a una agenda europea marcada por el debate sobre el gas ruso. Se considera la presencia al frente del Servicio Europeo de Acción Exterior de un español familiarizado con los asuntos energéticos y climáticos, además de con el Mediterráneo y América Latina, una oportunidad para cambiar la narrativa energética de la acción exterior europea.

Finalmente, la defensa de los intereses energéticos españoles exige una mayor altura de miras que la mera defensa de los legítimos intereses empresariales mediante las correspondientes asociaciones sectoriales. Es necesario completar ese enfoque sectorial para trabajar en una estrategia de país basada en los intereses compartidos, que son más relevantes de lo que aparentan. Es el caso de la influencia en los procesos y las instituciones, así como del impulso político: todos los actores españoles tienden a beneficiarse de ambos. Pero hay otras preferencias compartidas que pueden aglutinar al sector mediante un paquete energético que incluya los cinco vectores destacados en el texto, y que pueden resumirse como sigue:

  1. La creación de un mercado energético único, basado en la integración de los mercados mediante interconexiones físicas y reglas claras comunes.
  2. Primar la dinamización del sector industrial energético y el I+D+i en energía y sostenibilidad en el marco financiero plurianual 2021-2027 con el objetivo de aprovechar las oportunidades económicas del cambio de modelo de desarrollo 33 y limitar la exposición al riesgo climático derivado de la transición hacia la neutralidad en carbono, en un contexto de aceleración de la transición debido a las bajadas esperadas en el coste de las renovables 34 y a las declaraciones de ‘emergencia climática’ a nivel político. 35
  3. Apoyar el análisis de los riesgos físicos y de transición del cambio climático y posibles respuestas a los mismos, así como el análisis de las oportunidades de negocio de la descarbonización.
  4. El cumplimiento de los compromisos en materia de financiación climática internacional y el desarrollo de una arquitectura robusta y efectiva para dicha financiación, y poder así seguir ejerciendo un liderazgo climático mediante el ejemplo y la construcción de alianzas.
  5. Unas preferencias geográficas consistentes entre Gobierno y empresas con una prioridad clara por un Norte de África ampliado y con mayor profundidad estratégica (Sahel y Golfo de Guinea), y una América Latina en transición energética.

Gonzalo Escribano
Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano
| @g_escribano

Lara Lázaro
Investigadora principal, Real Instituto Elcano
| @lazarotouza

Elisa Lledó
Coordinadora Ejecutiva, Oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas
| @ECLledo


1 Además de la iniciativa legislativa del gobierno (Ministerio para la Transición Ecológica (2019), Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, hay iniciativas legislativas presentadas por el Partido Popular y por Unidas Podemos (Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (2019), Proposición de Ley de Cambio Climático y Transición Energética; Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (2018), Proposición de Ley sobre Cambio Climático y Transición Energética.

2 UN (2019), “Deputy Secretary-General, praising Spain, Germany for just Coal-to-Renewable Energy Transition Plan, stresses need to address social impact of economic restructuring”. De hecho, España lidera, junto con Perú, una de las áreas de acción (el conocido como track 2 de motores sociales y políticos) de la semana de acción climática (Climate Action Week) que organiza el secretario general de Naciones Unidas, Antonio Guterres en septiembre de 2019. El track 2 se centrará en los aspectos de transición justa y salud de la transformación hacia sociedades neutras en carbono. Los resultados esperados del track 2 incluyen que al menos 50 Partes del Acuerdo de París incluyan la transición justa en sus próximos compromisos determinados a nivel nacional (NDC) y asegurar el cumplimiento de los estándares de calidad del aire establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Véase E. Kosolapova (2019), Climate Action Summit coalitions outline expected outcomes under each of nine tracks, IISD, 7/V/2019.

4 L. Simón, I. Molina y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano, 11/III/2019.

5 Ibid.

6 Véase al respecto J. Lilliestam, R. Thonig, L. Späth, N. Caldés, Y. Lechón, P. del Río, C. Kiefer, G. Escribano y L. Lázaro Touza (2019), “Policy pathways for the energy transition in Europe and selected European countries”, Deliverable 7.2 MUSTEC project, Deliverable 1 SCCER JA IDEA, ETH Zürich, Zürich.

7 C. Burns, J. Gravey, A. Jordan y A. Zito (2019), “De-Europeanising or disengaging? EU environmental policy and Brexit”, Environmental Politics, vol. 28, nº 2, pp. 271-292, DOI 10.1080/09644016.2019.1549774.

8 Véase la reflexión de José Manuel Albares, secretario general de Asuntos Internacionales de Presidencia del Gobierno (2019), “España da seguridad a Europa”, Real Instituto Elcano, 24/IV/2019, destacando el papel del New Green Deal y de la I+D+i para la industria española.

9 N. Caldés, G. Escribano, L. Lázaro, Y. Lechón, C. Kiefer, P. del Río, R. Thonig y J. Lilliestam (2019, “Policy pathways for Spain’s energy transition”, ARI nº 63/2019, Real Instituto Elcano, 4/VI/2019.

10 En este sentido, Pedro Sánchez ha anunciado que en la XIII legislatura impulsará un pacto de Estado por la transición ecológica.

11 Véase A. Barreira (2018), “Spain to lead the energy transition in Europe?”, Euractive, 3/VII/2018.

13 F. Steinberg (2019), “La influencia de España en la política económica de la UE”, ARI nº 43/2019, Real Instituto Elcano, 29/IV/2019.

14 A este respecto, un representante empresarial apuntó que en lo referido a las interconexiones gasistas “no valen todas las interconexiones y no a cualquier precio”, destacando que en esta materia el Ministerio de Transición Ecológica y la autoridad de competencia, la CNMC, “no siempre están alineados” y recordando la negativa de la CNMC a aprobar el proyecto STEP con Francia por falta de interés comercial por parte de los operadores.

15 Steinberg (2019), op. cit.

16 Resultando clara la prioridad otorgada por España a un Norte de África ampliado y con mayor profundidad estratégica (Sahel y Golfo de Guinea).

17 G. Escribano (2015), “Towards a Mediterranean Energy Community: no roadmap without a narrative”, en Rubino, Otzurk, Lenzi y Costa (eds.), Regulation and Investments in Energy Markets. Solutions for the Mediterranean, Academic Press, Elsevier.

18 M. Tanchum (2019), “Un sistema de intercambio virtual puede generar paz en el Mediterráneo Oriental”, Comentario Elcano nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 12/VI/2019.

19 G. Escribano (2018), “Elección presidencial y reforma energética se citan en Argelia”, ARI nº 117/2018, Real Instituto Elcano, 26/X/2018.

20 En G. Escribano (2019), “Algunas citas con la energía en la agenda global española de 2019”, ARI nº 11/2019, Real Instituto Elcano, 29/I/2019, véase la sección “Más competencia entre hubs que cooperación energética en el Mediterráneo”.

21 G. Edwards y L. Lázaro Touza (2016), “Spanish investors can capitalize on the low-carbon transition in Latin America”, ARI 33/2016, Real Instituto Elcano, 25/IV/2016.

22 L. Lázaro Touza y E. López-Gunn (2014), “Climate change diplomacy in Spain’s future foreign policy”, SFS (EEE), nº 18/2014, Real Instituto Elcano, 9/VI/2014.

23 L. Lázaro Touza (en prensa), “La preservación del medio amiente en marco de la Agenda 2030”, en Departamento de Seguridad Nacional, La Agenda 2030 y los ODS: nueva arquitectura para la seguridad, Gobierno de España, Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad.

24 L. Lázaro Touza y L. Gómez de Ágreda (2019), “Integrating climate change action into EU security policy”, en E. Conde Pérez, Z. Yaneva y M. Scopetelli (eds.), Routledge Handbook on EU Security Law and Policy, Routledge, Londres.

25 F. Mogherini (2018), “Mogherini at the high-level event ‘Climate, peace and security: the time for action’”, European External Action Service, 22/VI/2018.

26 Ecologic y Climact han elaborado un ranking de PNIEC que sitúa a España en el  número 1. No obstante, España obtiene 52 puntos sobre 100. La evaluación de los PNIEC de la CE se hizo pública a mediados de junio de 2019 con muy buenos resultados para España.

27 El anteproyecto de Ley pone como objetivo la reducción del 90% de las emisiones en 2050 en comparación con las emisiones de 1990 y el 10% restante de absorción por parte de sumideros.

28 Véase, además de los ya citados: M. Fernández Díez (2019), “Ganar influencia en la UE: propuestas operativas para la Administración”, ARI nº 55/2019, Real Instituto Elcano, 20/V/2019; e I. Toygür y C. Carnicero Urabayen (2019),“El peso de España en el Parlamento Europeo: panorama histórico y predicciones para el nuevo ciclo político”, ARI nº 45/2019, Real Instituto Elcano, 6/V/2019.

29 Véase I. Molina (2019), “El (positivo) impacto de las elecciones generales sobre la influencia española en la UE”, ARI nº 48/2019, Real Instituto Elcano, 10/V/2019, que concluye que España tiene ahora potencial para aspirar a ser el tercer país más influyente en el Consejo Europeo, el cuarto en el Consejo (Italia sería más poderosa en el Consejo de Ministros, pero España lo sería más el Consejo Europeo), el segundo entre los tres grandes grupos del Parlamento Europeo, el primero de la socialdemocracia y el tercero entre los países del Sur.

30 Uno de los expertos entrevistados recordaba que en Portugal “el Estado ha acogido con entusiasmo el capital chino que le negaban las empresas europeas”. En relación con este punto, puede recordarse igualmente que Marruecos y Portugal propusieron, con financiación china, tender la tercera interconexión eléctrica con la Península Ibérica si España no la acometía.

31 Steinberg (2019), op. cit.

34 International Renewable Energy Agency (IRENA) (2016), “The power to change. Solar and wind cost reduction potential to 2025”.

35 C. Farand (2019), “Four countries have declared climate emergencies, yet give billions to fossil fuels”, Climate Home News, 24/VI/2019.

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<![CDATA[ Desarrollos tecnológicos militares frente a nuevos conceptos operativos ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari86-2019-desarrollos-tecnologicos-militares-frente-nuevos-conceptos-operativos 2019-07-24T06:26:32Z

La forma de hacer la guerra depende de los espacios (dominios) donde se desarrolla, de las capacidades militares disponibles y de los conceptos operativos de las Fuerzas Armadas para emplearlas, una dependencia que se acentúa bajo la aceleración tecnológica.

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Tema

La forma de hacer la guerra depende de los espacios (dominios) donde se desarrolla, de las capacidades militares disponibles y de los conceptos operativos de las Fuerzas Armadas para emplearlas, una dependencia que se acentúa bajo la aceleración tecnológica.

Análisis

La forma de hacer la guerra evoluciona con los avances tecnológicos y los recursos disponibles de cada sociedad. Los planificadores militares diseñan conceptos operativos que aprovechan la tecnología disponible para aplicarla de la forma más eficaz posible en los distintos dominios donde actúan. En la sociedad digital actual, el acelerado cambio tecnológico revoluciona la forma de hacer la guerra (warfare), crea nuevos dominios como el espacio exterior, el ciberespacio y el espectro electromagnético, y obliga a revisar o habilitar los conceptos operativos. La revisión en curso afecta a la acción conjunta, es decir, a la forma en la que se coordinan las fuerzas de los diferentes ejércitos hacia un objetivo común; y a los conceptos operativos, esto es, la forma en la que se emplean las capacidades.

La renovación de los conceptos operativos para adecuarlos al nuevo contexto geopolítico y tecnológico no es ninguna novedad. En 1992 el Departamento de Defensa (DoD) afrontó un cambio profundo en los conceptos y organización militar para hacer frente a la “revolución tecnológica” (Military-Technical Revolution, MTR) caracterizada, en el nuevo contexto geopolítico de la post-Guerra Fría, por un cambio tecnológico, la evolución de sistemas, la innovación operativa y la adaptación orgánica.1

Poco después aparecieron nuevos conceptos operativos para aprovechar el uso extensivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, propias de la Sociedad de la Información, conectando en una red común a todos los sistemas y fuerzas propias que participan en las operaciones en lo que se acuñó como Network Centric Warfare (NCW) en EEUU, Network Enabled Capability en el Reino Unido o, simplemente, Netwar.2 La NCW desarrolló un concepto operativo relacionado con la conducta humana y organizativa para crear una conciencia de la situación compartida por fuerzas dispersas geográficamente para cumplir la misión. El concepto combinaba la información generada por los sensores para agilizar las decisiones, mejorar la sincronización, tomar conciencia de la situación y mejorar el ritmo, la letalidad y la supervivencia de las fuerzas en operaciones.

La Quadrenial Defense Review (QDR) de 2001 acuñó el término “Transformación” para definir la adecuación operativa y orgánica del poder militar a las capacidades y tecnologías disponibles para preservar o mejorar “la preminencia militar de EEUU en vista de los cambios potenciales e inesperados en el contexto estratégico”.3 El cambio tecnológico justificaba la necesidad de transformar el arte militar, según los tecnólogos que impulsaban la Transformación Militar. Sin embargo, las modalidades de las guerras en las que se implicó EEUU a partir de octubre de 2001 rebajaron la primacía del listón tecnológico y la atención se centró en el desarrollo de nuevas doctrinas ad hoc, como las Operaciones de Contrainsurgencia (COIN). La tecnología tuvo que esperar hasta octubre de 2014 para protagonizar de nuevo la Transformación Militar en EEUU. Debido a la progresiva erosión de su superioridad militar y a la necesidad de contrarrestar –compensar– los avances militares de sus rivales estratégicos, el Departamento de Defensa adoptó la “Tercera Estrategia de Compensación” (Third Offset Strategy).4

Básicamente, es una modalidad de estrategia competitiva a largo plazo entre grandes potencias que no pretende establecer una nueva teoría de la guerra, sino preservar la superioridad militar mediante la adquisición e integración de sistemas de armas de tecnología avanzada en aspectos como el mando, control, comunicaciones, computadores, inteligencia, vigilancia y reconocimiento (C4ISR). Un producto estrella derivado de la Tercera Estrategia de Compensación es el “Proyecto Maven”, también conocido como “Algoritmo de Guerra”, centrado en la aplicación de la inteligencia artificial al poder militar, una aplicación que progresa más deprisa en la aplicación a los sistemas de armas que a los conceptos operativos, lo que muestra que la evolución tecnológica va por delante de los conceptos. Además, la autonomía de los sistemas de armas plantea retos morales y éticos que exigen decisiones políticas y sociales previas al desarrollo de los correspondientes conceptos operativos de las Fuerzas Armadas.

El nuevo escenario digital

La digitalización ha aumentado la eficacia y variedad de las capacidades militares y habilitado nuevos dominios, como el cibernético, el espectro electromagnético y el espacio exterior, que añadir a los tres físicos (terrestre, marítimo y aéreo), formando un todo conocido como “Multi-Dominio”. Sin embargo, los planificadores militares no han desarrollado todavía una visión para diseñar, emplear y sincronizar el empleo de las nuevas capacidades en el conjunto de dominios mediante el desarrollo de nuevos conceptos operativos.

El rápido y profundo desarrollo tecnológico sigue configurando un mundo de alta conectividad, incierto, volátil y ambiguo, consecuencia de la amplia y rápida complejidad que afecta a todos los aspectos de la vida, también decisivamente al ámbito militar. La Historia demuestra que cuando surgieron tecnologías disruptivas y se integraron con acierto en conceptos operativos mejoraron la superioridad militar. La denominada “Revolución en los Asuntos Militares” (Military Affairs Revolution, RMA) se refiere a la nueva forma de hacer la guerra (warfare) para aprovechar la emergencia de tecnologías disruptivas que dejan obsoletas las vigentes doctrinas y modos de empleo de las capacidades militares. Aparece la necesidad de cambio en los modos de empleo e integración sistemática de las nuevas capacidades, para lo que habrá que recurrir al Arte Militar, pues es el camino de concebir y estructurar nuevos conceptos de operaciones para obtener ventaja competitiva en las funciones de disuasión y respuesta, en un marco de enfrentamiento que se configura como menos masificado que hasta ahora, pero que continúa basado en la Maniobra.

Para la identificación de la adecuación de sistemas, diseño de capacidades militares y sus efectos, se han ido habilitando expresiones, con mayor o menor fortuna y moda, como “guerra híbrida” o web chain, que todavía no se han traducido en conceptos operativos, por lo que su simple enunciado carece de incidencia en el futuro campo de batalla. Estas expresiones (buzzwords) empleadas para etiquetar nuevas capacidades o soluciones a situaciones sobrevenidas o anticipadas, tales como la revolución de los asuntos militares, la interconexión de sistemas, la denegación de área o el citado Multi-Dominio, no son más que metáforas. Con el tiempo podrían enmarcarse en un concepto operativo, ya que suele pasar tiempo desde que se habilita un nuevo sistema o arma hasta que se integra en su adecuado contexto de empleo, pero mientras, pueden generar confusión al identificar la literalidad del enunciado con el verdadero contenido de un concepto o aceptarlo sin la necesaria experimentación. Así, un arma hipersónica puede conceptuarse como recurso estratégico, medio táctico o como ambos, con lo que su concepto operativo sería muy distinto. Del mismo modo, las palabras de moda pueden llegar a oficializarse sin etiquetarlas, como ha ocurrido con Multi-Dominio, que se recoge en la US National Security Strategy (NSS) de 2017, al prescribir al DoD: “desarrollar nuevos conceptos operativos y capacidades para obtener la victoria mediante la ventaja en los dominios aéreo, marítimo, terrestre, espacio exterior y ciberespacio”.5

Por ejemplo, y en relación con la doctrina sobre Guerra Híbrida del general ruso Gerasimov, se trata de utilizar la información como elemento competitivo y arma de guerra, para quebrar la cohesión del adversario e influir en el proceso de toma de decisiones de su liderazgo. Para ello, se estudia la posibilidad de utilizar las amplias posibilidades asimétricas disponibles en Internet para desarrollar (weaponise) instrumentos no militares que actúan en la “zona gris” entre la paz y la guerra, lo convencional y lo informacional, desarrollando nuevas formas de empleo. La renovación o habilitación de esos conceptos es importante porque por mucho que se apliquen los avances tecnológicos a las capacidades militares existentes, su eficacia no mejora si se emplean según conceptos doctrinales obsoletos. En este sentido, las Fuerzas Armadas chinas han establecido una doctrina sobre las operaciones de información/influencia basada en tres bloques: el psicológico, que afecta a percepciones y creencias; el legal (lawfare), mediante la manipulación de la normativa internacional; y el de la comunicación estratégica de las distintas opiniones públicas.6

Volviendo a los orígenes

En el desenlace de la Segunda Guerra Mundial tuvo un efecto decisivo la cadena de producción industrial de EEUU y su apoyo al resto de los aliados, muestra de su superioridad tecnológica, lo que produjo su prevalencia en un conflicto de desgaste, un enfrentamiento de masas. La Doctrina y los correspondientes conceptos operativos eran acordes con esa circunstancia. El panorama cambió durante la Guerra Fría, al contar el Pacto de Varsovia con mayor número de fuerzas, una superioridad que se compensó con una estrategia (Second Offset Strategy) para alcanzar la superioridad convencional desarrollando el trabajo en red, el empleo de municiones de precisión, aviones furtivos, sensores de precisión y otros elementos que se integraron en el concepto operativo Air Land Battle, basado en los fundamentos doctrinales de la Guerra de Maniobra.

Este concepto operativo de los años 80 diseñaba una forma determinada de integrar las capacidades de la Fuerza Aérea y el Ejército para operar en los dominios terrestre y aéreo. Su vuelta a la actualidad obedece a que en el nuevo contexto de rivalidad geopolítica se hace de nuevo necesario integrar las capacidades militares de los Ejércitos tradicionales con los nuevos Servicios como los que EEUU y Francia destinan a los novedosos dominios del espacio exterior y a la ciberdefensa.7

El concepto de Multi-Dominio está vinculado a la maniobra, que es un componente importante de todos los conceptos operativos.8 La Guerra de Maniobra se concibió para los dominios físicos –terrestre, marítimo y aéreo– con la finalidad de alcanzar una posición ventajosa en el campo de batalla. El advenimiento de nuevas áreas para las operaciones, como el espectro electromagnético, el ciberespacio o el ambiente informativo, presentan dificultades para la concebirlos como dominios si no se dispone de una definición clara del mismo. Conceptualmente, la maniobra en cada dominio es única, lo que determina la especificidad de cada uno, pero no es suficiente, de ahí que se emplee el vocablo “macroespacio” para designar a todo lo que esté relacionado con una maniobra específica.9 Por ejemplo, y según la Space Policy Directive de 2019: “la fuerza espacial de EEUU se organizaría para equipar las fuerzas militares espaciales para garantizar el libre acceso y libertad para operar en el espacio, así como proporcionar capacidades críticas a las fuerzas conjuntas y a coaliciones, tanto en paz como en la amplitud del espectro del conflicto”.10

El Mando de Doctrina del Ejército de EEUU (US Army Training and Doctrine Council) propuso el concepto operativo del Multi-Domain Battle para permitir las operaciones de los distintos servicios (combinadas) y países (conjuntas) en los cinco dominios señalados entre 2025 y 2040.11 El nuevo concepto operativo, dirigido principalmente a un conflicto entre grandes potencias, reorganiza la forma en la que la Fuerza Conjunta opera, en todos los niveles, antes y después del enfrentamiento armado, para preservar su superioridad militar frente a la creciente de sus rivales.

La archiconocida Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), encargada del desarrollo tecnológico, presentó por primera vez en julio de 2018 un programa de investigación sobre un concepto operativo orientado inicialmente al nivel táctico. La finalidad del programa Adapting Cross-Domain Kill-Webs (ACK) es fijar criterios para apoyar la toma de decisiones militares mediante la “identificación y selección” de opciones operativas en los diferentes dominios militares. La innovación se aplica a los sistemas de armas y plataformas (kill chains) propias empleadas en la secuencia mecanicista de observar, orientar, decidir y actuar, cada vez más vulnerables a los rivales, y su sustitución por sistemas de datos e información en red (web chains) que permiten una forma de combatir con armas combinadas en paralelo en amplias zonas a la velocidad de máquinas que cognitivamente superan a un adversario lineal en un nuevo tipo de guerra conocida como la “Guerra Mosaico”.12

La concepción e implementación del “Multi-Dominio” desde el punto de vista doctrinal está en sus primeros pasos. En EEUU, que es la referencia obligada para Occidente, perviven diferencias, tanto conceptuales como prácticas, entre los diferentes ejércitos. La naturaleza cambiante de las modernas operaciones militares requiere un nuevo enfoque unificado de empleo que pase de la acción conjunta que caracteriza a la Fuerza Conjunta a una acción Multi-Dominio en las que las fuerzas espaciales y de ciberdefensa se añadan a la Fuerza Conjunta. La unificación doctrinal y el desarrollo de conceptos operativos no es fácil porque la conceptualización del Multi-Dominio es controvertida y algunos servicios, como la Fuerza Aérea o la Marina, consideran que sus operaciones son ya, por naturaleza, Multi-Dominio.

En el ámbito aliado de la OTAN, su doctrina conjunta más reciente (Allied Joint Doctrine for the Conduct of Operations),13 reconoce la existencia de los nuevos dominios del ciberespacio y el espacio exterior, cada uno de los cuales es empleado preferentemente por un ejército (tierra, mar o aire) que en su actuación se solapa permisivamente con otro dominio. El reconocimiento de los dominios es un requisito para alcanzar la “conjuntez”, entendiendo por “conjunto” la sincronización del empleo e integración de las fuerzas terrestres, marítimas, aéreas, ciber, espaciales, de operaciones especiales y otras. Sin embargo, la OTAN no tiene habilitadas doctrinalmente las operaciones Multi-Dominio.

Conclusiones

En los próximos años, los distintos servicios de las Fuerzas Armadas, nacionales y extranjeros, deberán revisar su Doctrina Conjunta. La Historia indica que el éxito del empleo de nuevas tecnologías en el ámbito militar depende de la habilidad para desarrollar las capacidades necesarias para finalidades preconcebidas y articular su empleo. En el contexto actual de un alto y rápido desarrollo tecnológico, el mantenimiento de los actuales paradigmas de empleo de capacidades militares es inadecuado e insostenible.

Desde el final de la Guerra Fría se han producido una serie de enunciados teóricos orientados a explicar el cambiante carácter de la forma de hacer la guerra (warfare) a consecuencia del continuo y acelerado cambio tecnológico. Si este escenario quedase en una sofisticación académica o en un mero juego semántico, implicaría un peligro para el arte y práctica militar. Los conceptos operativos deben posibilitar el empleo militar de la tecnología y orientar su desarrollo, lo que supone un cambio de cultura institucional.

La competición tecnológica actual constituye, en sí misma, un ámbito propio que determina o condiciona los factores de poder. El poder militar debe adaptarse al desarrollo tecnológico, identificar las tecnologías aplicables, controlar sus efectos mediante procesos integrales de innovación e integrarlas en conceptos operativos contrastables, teniendo en cuenta que el elemento humano, adecuadamente preparado, es el principal recurso y el talento un nuevo componente del ethos y eficacia militar.

La aparición de tecnologías altamente disruptivas parece el heraldo de una nueva revolución en los asuntos militares. Las denominadas operaciones en la “Zona Gris”, en el Espectro Electromagnético o las Operaciones de Información, deberán incorporarse a la doctrina conjunta enmarcados en los correspondientes conceptos operativos. Estos apoyarán el diseño de la maniobra mediante la incorporación de una integración total entre inteligencia y operaciones. Los nuevos conceptos operativos afectarán a los encargados de la innovación y desarrollo de capacidades, la tecnología y la industria, así como al conjunto de factores que confluyen en el Arte Militar.

La profusión de cambios tecnológicos y su aceleración tardarán en trasladarse a conceptos operativos. No será fácil ni rápido comprender el impacto de las nuevas tecnologías en la manera de hacer la guerra y, además, hay que tener en cuenta la resistencia de las personas e instituciones al cambio cuando las trasformaciones no les benefician. Sin embargo, la disyuntiva está servida: o se desarrollan nuevos conceptos operativos para asimilar los desarrollos tecnológicos o éstos acelerarán su obsolescencia para afrontar las nuevas formas y dominios de hacer la guerra.

Enrique Fojón
Infante de Marina y miembro del Grupo de Trabajo sobre Tendencias de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano


1 Andrew Krepinevich (2002), The Military Technical Revolution. A Preliminary Assessment, CSBA.

2 Ministerio de Defensa (2009), “Network Centric Warfare, Network Enabled Capability”, Monografías del SOPT nº 3, DGAM, diciembre; John Arquilla y David Rondfelt (1996), The Advent of Netwar, RAND Corporation.

3 Paul K. Davies (2010), Military Transformation?, RAND Corporation.

4 El concepto, expuesto en noviembre de 2014 por el secretario de Estado, Chuck Hagel, se correspondía con el informe “Toward a new Offset Strategy, exploiting US long-term advantages to restore US global power projection capability” del Center for Strategic and Budgetary Assessments, publicado en octubre de 2014. Véase Luis Simón (2015), “Offset Strategy: ¿hacia un nuevo paradigma de defensa en EEUU?”, ARI nº 14/2015, Real Instituto Elcano, 3/III/2015.

5 White House (2017), “US National Security Strategy”, diciembre.

6 The State Council Information Office of the People’s Republic of China (2015), “China’s Military Strategy”, traducción de Jamestown.

7 David E. Johnson (2018), “The lesson of Airland Battle and the 31 Initiatives for Multi-Domain Battle”, Rand Corporation, agosto.

8 La maniobra es una filosofía de combate que busca romper la cohesión de un enemigo mediante una variedad de actuaciones sorpresivas rápidas y certeras que produzcan un rápido y turbulento deterioro de la situación que el enemigo no pueda controlar. Véase US Marine Corps (1997), “Warfighting MCDP-1”, junio.

10 White House (2019), “Space Policy Directive”, 19/II/2019.

11 US TRADOC (2017), Multi-Domain Battle: The Evolution of Combined Arms for the 21st Century. 2025-2040, diciembre.

12 DARPA Strategic Technology Office (2018), “Mosaic Warfare”, 27/VII/2018.

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El futuro alto representante tiene una gran oportunidad de liderar la acción exterior de la UE si es capaz de poner en valor los recursos políticos y administrativos con los que en teoría cuenta.

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Tema

El futuro alto representante tiene una gran oportunidad de liderar la acción exterior de la UE si es capaz de poner en valor los recursos políticos y administrativos con los que en teoría cuenta.

Resumen

Con el objetivo de que la UE jugase un papel decisivo en el escenario global, los jefes de Estado o de Gobierno de la UE decidieron reformar la estructura institucional de la acción exterior europea; reforma que se pondría en marcha a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009). La innovación más importante fue unir en una figura de “doble sombrero” el cargo de alto representante (del Consejo) y el comisario de Relaciones Exteriores, a la vez que le proveían de un servicio diplomático, el Servicio Europeo de Acción Exterior. Casi 10 años después del nombramiento del primer alto representante (post-Lisboa), todavía no se ha logrado dotar de plena coherencia todas las patas de las que se compone la acción exterior de la UE. Para avanzar en ese propósito, este análisis propone algunas recomendaciones orientadas a que el alto representante potencie las dos facetas de su cargo, pero particularmente la de vicepresidente de la Comisión, y dé impulso estratégico al conjunto de la política exterior europea (que ni mucho menos se compone sólo de la PESC). Las ideas se han agrupado en dos ámbitos: uno organizativo (con especial atención al reforzamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior) y otro de carácter más doctrinal-estratégico que se refiere a la revisión de cuál debería ser el papel de la UE en el mundo.

Análisis

Después de que los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 cambiasen nuestra percepción del mundo, el objetivo fundamental de los Estados miembros en relación al papel de la UE en el escenario global ha sido capacitarla para que pueda ejercer un mayor protagonismo internacional (aunque, como destacaré, no han sido del todo decididos a la hora de implementar dicho propósito). En la declaración de Laeken (2001) –punto de partida del largo y accidentado proceso que condujo a la última reforma de los Tratados– los jefes de Estado o de Gobierno destacaron que la UE debía asumir su responsabilidad en la gestión de la globalización.1 Este objetivo se cumplió cuando ocho años más tarde por fin entró en vigor el Tratado de Lisboa, que reformó por completo la estructura institucional de la Acción Exterior de la UE para dotarla de mayor coherencia, visibilidad y continuidad.

La gran medida introducida por los Estados miembros para conseguir que la UE hable con una sola voz en el mundo fue unir bajo una misma figura con “doble sombrero” la posición de alto representante del Consejo, responsable de la política exterior de la UE, que se decide a través de consensos intergubernamentales (la llamada PESC), y la del comisario responsable de las Relaciones Exteriores vinculadas a las competencias de naturaleza supranacional que se gestionan con arreglo al método comunitario. Para reforzar ese segundo papel, se elevó además el rango al de vicepresidente de la Comisión de modo que, al menos en teoría, podría coordinar la proyección exterior de todas las políticas comunitarias. Desde 2009 estas funciones han sido desempeñadas por la británica Catherine Ashton (2009-2014) y la italiana Federica Mogherini (2014-2019). Para el próximo período legislativo (2019-2024) el encargado de liderar la acción exterior europea será el español Josep Borrell, por fin una figura política relevante que tiene ante sí el reto de marcar la línea a seguir en la acción exterior europea.

El hábito no hace al monje

Hasta ahora, el perfil de las dos altas representantes post-Lisboa ha sido más bien bajo, centrándose fundamentalmente en la puesta en marcha del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), su servicio diplomático, así como en la consolidación del puesto en sí mismo (aunque más inclinado a las tareas de la PESC que a las de coordinación de relaciones exteriores de la Comisión). Sin embargo, Federica Mogherini ha hecho en estos últimos cinco años un mayor esfuerzo que su predecesora por prestar atención a sus funciones con respecto a la Comisión. Como símbolo de su compromiso decidió trasladar su oficina desde el edificio del SEAE al Berlaymont para estar más cerca del resto de sus colegas comisarios. Además, creó el Grupo de Comisarios de Acción Exterior que se reúne bajo su presidencia. En suma, intentó conectar más la PESC con las relaciones exteriores derivadas de las políticas comunitarias. Esto ha supuesto un avance significativo en relación al trabajo desempeñado por Catherine Ashton pero, sin embargo, todavía queda un amplio margen de mejora.

En cualquier caso, junto a la voluntad y habilidad en la gestión organizativa del “doble sombrero”, la capacidad de influencia del alto representante depende en gran medida de la personalidad y trayectoria profesional del candidato elegido. Para que tenga verdadero poder no sólo debe ser capaz de coordinar, sino que ha de contar con la confianza de los Estados miembros, particularmente de los más grandes y, además, debe ser fácilmente reconocible y reconocido en el exterior. Rompiendo la dinámica post-Lisboa, los jefes de Estado o de Gobierno de la UE han decidido dar un paso más allá y nombrar ahora a una figura política relevante como alto representante capaz de definir el futuro de la política exterior europea. Josep Borrell ha sido ministro en España durante los gobiernos de Felipe González (1991-1996) y Pedro Sánchez (desde 2018), y presidente del Parlamento Europeo (2004-2007). Sin embargo, tener una rica trayectoria no es garantía de éxito. Borrell deberá demostrar su habilidad ante el mayor de los retos políticos que se le ha presentado en su dilatada carrera. Se enfrenta a riesgos, pero también a oportunidades que debe aprovechar para impactar efectiva y positivamente en el desarrollo de la acción exterior europea.

Mucho más allá de una simple tarea de coordinación

Durante los próximos cinco años el objetivo del próximo alto representante, con el SEAE a su servicio, debe ser liderar el conjunto de la acción exterior europea que, como ya se ha mencionado, se compone de la PESC (incluyendo la política común de seguridad y defensa, PCSD), pero también del conjunto de la proyección internacional de las políticas comunes. No se trata sólo de las políticas con clara vocación exterior (comercio, desarrollo, ampliación o vecindad), sino de prácticamente todos los ámbitos sectoriales que, en mayor o menor medida, tienen dimensión exterior: energía, clima, inmigración, agricultura, innovación, transportes, etc. En este objetivo, el alto representante deberá impulsar un esfuerzo para asegurar la coherencia y continuidad del conjunto de la acción exterior europea, lo que supone, primero, poder coordinar mejor las distintas políticas en el seno de la Comisión y, en segundo lugar, clarificar y mejorar la relación entre ésta y las instituciones intergubernamentales: el Consejo Europeo (al que asiste) y el Consejo de la UE en su formación de Asuntos Exteriores (que preside). El alto representante no debe olvidar que ambos papeles son importantes y que, a la vez que los coordina y pone en sintonía, debe ejercerlos de forma independiente con el fin de evitar recelos por parte bien del Consejo, bien de la Comisión.

Después de las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa encaminadas a la comunitarización de todas las políticas, la excepción es la PESC, que queda como la única política intergubernamental. Esta es un área particularmente delicada debido a que está íntimamente ligada a la soberanía nacional. Por lo tanto, los Estados miembros no quieren perder su poder aquí, y con ese objetivo lucharon decisivamente por seguir conservando la última palabra, así como su poder de veto. Al mismo tiempo, los Estados miembros exigieron mantener la capacidad de seguir desarrollando su propia política exterior de modo paralelo (aunque coordinado) a la política exterior de la UE. El carácter intergubernamental de la PESC así como la unanimidad en el proceso de toma de decisiones fomentan la percepción de que el cargo de alto representante es una suerte de delegado de los Estados miembros, alguien que se limita a tareas de coordinación –cuando no de mera representación– de quienes de verdad tienen el poder. Siguiendo esta lógica, los Estados miembros entienden la figura del alto representante, y a su servicio diplomático, como una herramienta más que tienen a su disposición y que les ayuda a multiplicar su presencia e influencia en el mundo, pero siempre y cuando su capacidad individual no se vea afectada. Tanto es así que decidieron, a petición del Reino Unido, introducir dos declaraciones, 13 y 14, anexas al Tratado de Lisboa en aras de asegurar dicha premisa. Sin embargo, el verdadero poder del alto representante es su capacidad de influencia sobre los jefes de Estado o de Gobierno y sobre el propio presidente del Consejo Europeo. Si consigue ganarse su confianza, la influencia y por tanto el poder del alto representante aumentarán exponencialmente.

Pero si reforzar su papel en el ámbito de la PESC supondrá un reto para el alto representante, este todavía será mayor en el objetivo de poner en valor su papel como vicepresidente de la Comisión, que, hasta ahora, como ya se ha destacado, ha sido verdaderamente infrautilizado. En este sentido, además de coordinar y asegurar la coherencia de prioridades entre la PESC y la dimensión exterior de las políticas comunitarias, tendrá que saber ejercer autoridad sobre los grandes poderes y recursos de la Comisión en el ámbito exterior, de forma que se pueda multiplicar la efectividad de los instrumentos de la acción exterior europea. Que el alto representante sea al mismo tiempo vicepresidente de la Comisión facilita enormemente el propósito de asegurar dicha coherencia.2 Asimismo, el puesto implica la obligación de informar y rendir cuentas al Parlamento Europeo de toda su actuación (con especial énfasis en lo referente a las políticas comunes) y, además, deberá dar cuenta de todas las demandas que este le pueda dirigir. El Parlamento Europeo tiene derecho a plantear preguntas o hacer recomendaciones al Consejo y al alto representante.3

En ese objetivo, ahora prioritario por maximizar su papel de vicepresidente de la Comisión, es fundamental la buena sintonía con el presidente de la Comisión, ya que este último es el encargado de organizar la estructura y modo de trabajo de la institución que dirige. Una vez más, el verdadero poder del alto representante, aunque esta vez matizado por su posición de vicepresidente dentro del colegio de comisarios, será la influencia que este tenga sobre el presidente de la Comisión y el resto de comisarios cuya cartera tenga una dimensión exterior. Establecer una relación de confianza con, particularmente, el presidente de la Comisión, pero también con sus comisarios, será esencial a la hora de incrementar su influencia y poder sobre todas las áreas con una dimensión exterior, lo que potenciará su poder como vicepresidente de la Comisión.4

Grandes retos que requieren de un verdadero líder

Como ya se ha señalado, casi 10 años después del nombramiento del primer alto representante (post-Lisboa), todavía queda margen de mejora en el objetivo de dotar de coherencia todas las patas de las que se compone la acción exterior de la UE. Para avanzar en ello, y tratando de concretar la antes comentada necesidad de que el alto representante actúe de verdad como vicepresidente de la Comisión y dar impulso estratégico al conjunto de la política exterior europea (que ni mucho menos se compone sólo de la PESC), aquí se proponen una serie de ideas concretas en las que progresar, que se han agrupado en dos ámbitos: el organizativo (con especial atención al SEAE) y el de carácter más doctrinal-estratégico sobre cuál debería ser el papel de la UE en el mundo, a través de la revisión de la llamada Estrategia Global.

Por lo que respecta al ámbito organizativo, el elemento central debería ser, en aras de reforzar la coherencia, celebrar reuniones periódicas entre el alto representante y los más altos responsables de las dos instituciones con responsabilidades vinculadas a la representación exterior de la UE, el presidente de la Comisión y el presidente del Consejo Europeo. El alto representante no debe olvidarse de que se encuentra en una posición de “subordinación” frente al presidente del Consejo Europeo y al presidente de la Comisión. Como ya se ha destacado, el objetivo principal del alto representante en aras de multiplicar su influencia, y por tanto poder, debe ser el de establecer una relación de confianza con estas dos figuras, respetando religiosamente las reglas procedimentales tanto dentro del Consejo como de la Comisión. Sólo de este modo su margen de maniobra aumentará. En este cometido, el alto representante debe evitar largas ausencias de Bruselas, prestar atención a los temas que realmente importan dentro del Consejo y de la Comisión e identificar dónde está verdaderamente el poder.

En segundo lugar, de un modo más concreto, el alto representante, con apoyo del SEAE, debe reforzar su papel de planificador estratégico. En teoría, el SEAE es responsable de definir la orientación estratégica de la acción exterior de la UE, lo que incluye diseñar la programación de la cooperación al desarrollo para todas las regiones del mundo, mientras que la Comisión se encarga del presupuesto y la implementación. Sin embargo, en la práctica, el comisario de Desarrollo es el que tiene autoridad sobre el conjunto del proceso de programación. Por lo tanto, sería necesaria una redefinición de funciones mediante la cual el alto representante, como coordinador del grupo de comisarios con responsabilidades exteriores, reforzase su papel de planificador estratégico.

En tercer lugar, la Comisión, con el beneplácito del alto representante y del SEAE, está trabajando para poner en marcha el instrumento de vecindad y desarrollo (conocido como NDICI, sus siglas en inglés) mediante el cual se propone un aumento del presupuesto para la acción exterior europea a la vez que se reduce el diverso número de instrumentos.5 Esto representa una gran oportunidad para reforzar al alto representante en su papel de vicepresidente de la Comisión ya que le dotará de mayor poder en tanto que coordinador y presidente de las reuniones de los comisarios con competencias vinculadas a las relaciones exteriores, el grupo RELEX. Asimismo, permitirá al conjunto de la acción exterior de la UE centrarse de un modo más claro en los objetivos políticos y compromisos establecidos con sus socios, siguiendo sus valores y prioridades. Además, este nuevo instrumento permite, a su vez, una mayor clarificación de la división de funciones entre el SEAE y la Comisión, ya que suma las competencias en ayuda humanitaria y cooperación con desarrollo, lo que es fundamental en la relación con África, una de las máximas prioridades tanto para la UE como para España.

También relacionado con los instrumentos financieros, pero esta vez en el ámbito de la defensa, el nuevo alto representante deberá garantizar la adopción e implementación del fondo para la “Facilidad de paz europea”, más conocido como European Peace Facility.6 Se trata de un nuevo fondo extrapresupuestario que se está negociando con gran entusiasmo por parte del SEAE, el cual pretenden se dote de 10.500 millones de euros y reúna los mecanismos extrapresupuestarios existentes dedicados a la seguridad y la defensa, lo que permitiría superar las fisuras y limitaciones existentes. La creación de este nuevo instrumento permitiría aumentar la efectividad de la financiación para las misiones y operaciones militares de la PCSD, al mismo tiempo que facilitaría las contribuciones de la UE a las operaciones de paz dirigidas por socios y ampliaría el alcance del apoyo militar y de defensa que la UE puede ofrecer. Asimismo, se pretende que cubra los gastos que no pueden financiarse con el presupuesto de la UE debido a sus implicaciones militares y de defensa. Pero lo más importante en relación al papel del futuro alto representante es que éste tendría la capacidad de supervisión y de hacer propuestas para ejecutar el gasto.7

El fondo para la “Facilidad de paz europea” no debe confundirse con el Fondo Europeo de Defensa, que es una dotación presupuestaria –propuesta por la Comisión– orientada a contribuir a la autonomía estratégica de la UE en el sector de la defensa.8 La puesta en marcha del Fondo Europeo de Defensa es importante en relación con el alto representante porque se podrá utilizar para financiar los proyectos que los Estados miembros propongan dentro del marco de la Cooperación Permanente Estructurada, más conocida como PESCO (puramente intergubernamental), cuyo fin último es conseguir una mayor coordinación en el desarrollo de las capacidades de defensa, así como la mejora de capacidades operativas. El alto representante, como responsable último de la PESCO, tiene la capacidad de hacer recomendaciones sobre cuáles son los proyectos presentados por los Estados miembros que deberían ponerse en marcha y, por lo tanto, ser potencialmente financiados por el Fondo Europeo de Defensa, el cual la Comisión ha propuesto se dote de 13.000 millones de euros para el período presupuestario 2021-2027.9

Finalmente, el alto representante deberá trabajar para clarificar las estructuras de mando dentro del SEAE, delegando funciones y estableciendo unas líneas estrictas de traspaso de información de abajo a arriba. Del mismo modo, los representantes especiales de la UE y su personal deberían integrarse en los servicios geográficos y temáticos del SEAE.10 Por último, con el fin de conseguir una mayor coherencia, el alto representante debe asegurar que el SEAE y las delegaciones de la UE son el único canal por el cual vehiculizar las relaciones exteriores de la UE. Además de mejorar la cooperación Comisión-Estados miembros, deberían dotarlos de competencias consulares, al menos respecto de los ciudadanos de los Estados miembros que no cuentan con representación consular en un país tercero dado.

En relación al segundo de los ámbitos de propuestas concretas –el relativo a cuál debería ser el papel de la UE en el mundo–, el nuevo alto representante tiene ante sí la oportunidad de redefinir la Estrategia Global de la UE11 de acuerdo con sus prioridades. Este documento ha demostrado ser particularmente útil a la hora de dotar de mayor coherencia la acción exterior de la UE a la vez que proporciona una visión estratégica y agenda compartida con los Estados miembros.12 Sin embargo, desde que se publicase la Estrategia Global en junio de 2016 el mundo y la UE son muy diferentes. Por un lado, se está negociando la salida del Reino Unido de la UE y, por el otro, desde que la Administración Trump ha llegado al poder, EEUU y la UE han dejado de compartir la misma visión del mundo. Actualmente, EEUU supone un enorme desafío para Occidente tanto en lo relativo al ámbito comercial como de seguridad. El contexto internacional actual caracterizado por la polarización y el debilitamiento de las estructuras multilaterales y de defensa de la democracia y los derechos humanos necesita a la UE más que nunca para que haga de contrapeso a los gigantes como China y Rusia, los cuales son, además, rivales sistémicos. Asimismo, se entiende que la rivalidad geoestratégica entre EEUU y China será la que marque la hoja de ruta de las relaciones internacionales en las próximas décadas.13 EEUU y la UE están perdiendo cada vez más influencia en este nuevo escenario mundial y ya han dejado de ser los actores globales de referencia.

Otros objetivos son también los que mueven las estrategias exteriores de las grandes potencias regionales como China, Rusia, Brasil y Turquía, lo que está provocando una intensificación de las tensiones y una mayor inseguridad global. Actualmente, la UE es el único actor global relevante que defiende como su máxima prioridad el multilateralismo y un orden mundial regulado basado en los principios democráticos y la defensa de los derechos humanos. Además, los retos globales como el cambio climático, las migraciones, la demografía, la delincuencia organizada o la inteligencia artificial, transcienden la dimensión nacional. Los Estados miembros individualmente no serán capaces de dar respuesta a estos problemas. Sin duda, la UE debe redefinir su Estrategia Global a la luz de las nuevas dinámicas mundiales. Particularmente, la UE debería luchar por conseguir una mayor autonomía que le permita trabajar en colaboración con sus socios terceros cuando sea posible, pero también sola cuando sea necesario.14 Una redefinición de la Estrategia Global no tendría por qué implicar un cambio radical del documento publicado en 2016, pero sí sería oportuno hacer un análisis profundo de la nueva situación que lance el mensaje de una actitud proactiva ante los retos que se avecinan. Sin embargo, para que dicho proceso de reflexión sea efectivo debería ser seguido directamente por los Estados miembros y por expertos independientes.15

Conclusión

Que los jefes de Estado o de Gobierno hayan decido nombrar como nuevo alto representante a una figura política relevante es una gran noticia para que la UE juegue un papel más importante en el mundo. Sin embargo, ello por sí mismo no es suficiente. El nuevo alto representante tiene ante sí un gran reto: poner en valor su cargo. Para ello deberá redefinir las estructuras con las que cuenta y sacar el máximo partido a sus dos papeles, el de alto representante y, sobre todo, el de vicepresidente de la Comisión. Únicamente de este modo la UE será capaz de ejecutar una verdadera acción exterior coherente y fuerte que impacte decisivamente el devenir del amenazante escenario global.

Paula Lamoso González
Doctora por la Universidad Autónoma de Madrid y actualmente becaria Robert Schuman en la unidad de América Latina del Parlamento Europeo
| @PauLamGon


2 E. Gianfrancesco (2013), “The High Representative”, en Hermann-Josef Blanke y Stelio Mangiameli (eds.), The Treaty on European Union (TEU). A Commentary, Springer-Verlag, Berlin-Heidelberg, pp, 733-758 y 747.

3 A. Cebada Romero (2010), “La alta representante de la Unión Europea: la primera ministra integral de acción exterior”, Documento de opinión del IEEE, nº 19.

4 Véase la idea de un gran compromiso a alcanzar entre el futuro alto representante y la candidata a presidir la Comisión (que se debería producir antes de que ésta diseñe el reparto de las demás carteras) en I. Molina y L. Simón (2019), “Una mirada estratégica al puesto de alto representante y vicepresidente de la Comisión”, ARI nº 84/2019, Real Instituto Elcano.

5 El nuevo instrumento de vecindad y desarrollo engloba: el fondo europeo de desarrollo, actualmente fuera del presupuesto; el instrumento de vecindad europeo; el instrumento de cooperación al desarrollo; el instrumento europeo para la democracia y los derechos humanos; el instrumento que contribuye a la estabilidad y a la paz, el instrumento de parternariado para la cooperación con terceros países; y el fondo de garantía para las relaciones exteriores. Asimismo, este se complementa con: el instrumento de asistencia para la pre-adhesión, la ayuda humanitaria, la política exterior y de seguridad común, los países y territorios de ultramar, incluyendo Groenlandia y el instrumento europeo para la seguridad nuclear. Véase European Commission (2018), “The EU budget for external action”.

7 EEAS (2018), “The European Peace Facility”.

10 S. Lehne (2012), “The review of the European External Action Service in 2013”, Carnegie Europe.

13 L. Simón (2019), “Subject and object: Europe and the emerging great-power competition”, Expert Comment, nº 17/2019, Elcano Royal Institute.

14 EEAS (2019), op. cit.

15 Biscop, S. (2019), “The EU Global Strategy 2020”, Security Policy Briefs, Egmont Institute.

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<![CDATA[ Una mirada estratégica al puesto de alto representante y vicepresidente de la Comisión ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari84-2019-molina-simon-mirada-estrategica-puesto-alto-representante-vicepresidente-comision 2019-07-09T02:07:27Z

¿Cuáles son el potencial, las carencias y las posibles formas de fortalecer el cargo de alto representante para Asuntos Exteriores (y vicepresidente de la Comisión Europea) con el objetivo de mejorar la eficacia y proyección de la UE como actor global?

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Versión en inglés: A strategic look at the position of High Representative and Commission Vice-President.

Tema1

¿Cuáles son el potencial, las carencias y las posibles formas de fortalecer el cargo de alto representante para Asuntos Exteriores (y vicepresidente de la Comisión Europea) con el objetivo de mejorar la eficacia y proyección de la UE como actor global?

Resumen

Han pasado 10 años desde que existe la figura del alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que ejerce también como vicepresidente de la Comisión. Se trataba –y sigue tratando– de un puesto de gran potencial para dotar a Europa de más coherencia, eficacia e influencia en su entorno inmediato y en la escena global. En este tiempo ha habido importantes logros, pero se está aún lejos de conseguir el triple objetivo marcado cuando se diseñó el puesto. Sigue habiendo: (a) carencias en la coordinación de las distintas dimensiones de la acción exterior que desarrolla la UE como organización; (b) numerosas muestras de fragmentación entre ésta y las diplomacias nacionales europeas que impiden hablar con una sola voz en el mundo; y, a su vez, (c) escasa capacidad de insertarse eficazmente en un contexto internacional cada vez más competitivo y conflictivo que pone de manifiesto las carencias de un modelo de política exterior europea que sigue girando en torno al multilateralismo y el poder blando. Para ayudar a Europa a responder a ese triple desafío, se propone repensar y reforzar el puesto de alto representante. El contenido y la importancia del cargo no están predeterminados pues dependen de dos factores: (a) la asignación competencial concreta que tenga en relación con las carteras sectoriales en la Comisión; y (b) el peso específico personal de quien lo ejerza. Existe cierto consenso de que sus dos primeras ocupantes no han destacado todo lo que hubiera sido deseable en ambos factores, resintiéndose, por tanto, la acción exterior europea.

Se propone aquí aprovechar el alto perfil político de la persona designada como alto representante para la legislatura 2019-2024, Josep Borrell, y combinarlo con una extensión de sus responsabilidades como vicepresidente de la Comisión (además de algunas sugerencias de mejora en el ámbito de la política exterior y de seguridad común). Para lograrlo, ahora es el momento de llegar a una suerte de gran compromiso por el que el alto representante se abstendría de competir con la futura presidenta de la Comisión sobre quién tiene la autoridad de definir la iniciativa en las políticas comunes que tienen proyección internacional y, a cambio, obtendría nuevos poderes de control sobre éstas y los recursos a ellas asignados. Se trataría de que, en aquellos ámbitos clave de acción exterior en los que los comisarios han venido actuando desconectados del alto representante, pasen ahora a estar coordinados por éste (por ejemplo, comercio y los aspectos externos de inmigración, clima y tecnología) e incluso que asuma en otros la supervisión directa (desarrollo, ayuda humanitaria y defensa). En un mundo donde las grandes potencias combinan todas esas actuaciones con lógica estratégica y de política exterior, no se puede pretender que la UE se proyecte como actor global si no se asegura la coherencia entre la labor diplomática, la cooperación, el comercio, los avances en seguridad (donde destaca el recientemente lanzado Fondo Europeo de Defensa) y la dimensión externa de la innovación o las políticas migratorias.

Análisis

Desde el fin de la Guerra Fría, tres han sido las líneas de actuación estratégica de la UE para avanzar en su aspiración de ganar protagonismo global: (a) promover una acción exterior propia que conecte bien la dimensión internacional del llamado pilar comunitario –donde la Comisión lleva la voz cantante–, con el ámbito de la cooperación intergubernamental en materia diplomática y militar conocido como política exterior y de seguridad común (PESC) cuya gestión recae en el Consejo; (b) subsumir en una única posición (y, en su caso, también en una acción común) las de todos sus Estados miembros; y (c) convencer a la comunidad internacional que, pese a sus obvias peculiaridades que le hacen diferente a un Estado, la UE es bastante más que una organización internacional al uso y, por tanto, puede aceptarse como actor, equiparable en ciertas ocasiones a las grandes potencias mundiales.

Sólo el primero de esos tres grandes propósitos es responsabilidad exclusiva de la UE pues en el segundo se necesita la complicidad de 28 capitales nacionales y, en el tercero, de la aquiescencia de casi dos centenares de diplomacias soberanas. Como es natural, los progresos que se han alcanzado en este tiempo son directamente proporcionales a esa escala de dificultad. De hecho, y aunque más abajo se mencionarán déficit persistentes, en los últimos años se ha avanzado de manera importante para que la acción exterior de la UE como tal esté internamente mejor coordinada y sea más activa. También se han conseguido logros notorios a la hora de que los Estados miembros y las instituciones comunes actúen conjuntamente (cambio climático, acuerdo con Irán e incluso sanciones a Rusia, por citar algunos casos ilustrativos) aunque siguen siendo muchos los asuntos en los que bien no hay unanimidad (Israel, la estatalidad de Kosovo, el reconocimiento de la oposición en Venezuela, etc.), bien la voz europea que se escucha no sale de Bruselas sino de París, Londres o Berlín. Finalmente, hay muchísimo camino por recorrer en el tercer objetivo, el de conseguir que la UE sea considerada una potencia capaz de moldear la política internacional. En este sentido, no es sólo que convivan fracasos (aquel voto en Naciones Unidas de 2010 que rechazaba que la UE se dirigiese a la Asamblea General) con éxitos (por ejemplo, ser miembros de pleno derecho del G7 y G20, o conseguir que en 2011 la ONU rectificase para dejar hablar a la UE ante su Asamblea General), sino que las tendencias más recientes de la política internacional van en una línea “neo-westfaliana” que se aleja del enfoque hasta ahora preferido por la UE: el de la gobernanza multilateral, el libre comercio y el derecho internacional.2

Tan importante es para la UE mejorar su papel en ese entorno global cada vez más complejo (y en los últimos tiempos hostil) que es aquí donde se ha querido insuflar el principal avance sustantivo reciente al proceso de integración. Después del Acta Única Europea (1986) que impulsó el Mercado Interior, del Tratado de Maastricht (1993) que lanzó el euro, y del de Ámsterdam (1997) que alumbró el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, la gran aportación en términos de políticas del nonato Tratado Constitucional (2004), luego recogido en Lisboa (2007), reside en la acción exterior. Es verdad que se ha hecho sin que los Estados miembros realizasen nuevas transferencias expresas de soberanía a la UE, ni siquiera si se desarrollan las interesantes previsiones introducidas en materia de seguridad y defensa, pero las novedades institucionales que entraron en vigor hace ahora algo más de 10 años configuraron un importante cambio cualitativo en el difuso capítulo competencial de la PESC y de la proyección internacional de las políticas comunitarias. La idea (cuya génesis se remonta a la Convención sobre el futuro de Europa en 2002) consistía precisamente en conectar mejor ambos ámbitos y de ahí la decisión de acabar formalmente con la estructura de pilares, dotar de personalidad jurídica única a la UE, crear un presidente estable del Consejo Europeo que compartiese con el de la Comisión la representación exterior y, por encima de todo eso, crear un auténtico ‘ministro de Asuntos Exteriores’ de la UE.

Aunque no sea con ese nombre, desde finales de 2009 existe esa figura: el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que ejerce también como vicepresidente de la Comisión (AR/VP). Un puesto que venía a refundir las responsabilidades ejercidas hasta ese momento por tres cargos distintos: el alto representante de la PESC (que había sido creado en 1999 y que durante 10 años desempeñó Javier Solana), el comisario de Relaciones Exteriores y la presidencia rotatoria del Consejo. Pero no se trataba sólo de acabar con las disfuncionalidades de la vieja “Troika” reuniendo en una misma persona al antiguo “Mr PESC”, al coordinador en la Comisión de la proyección internacional de las políticas comunitarias y al presidente del Consejo en su formación de Asuntos Exteriores (a partir de 2010 desgajado del Consejo de Asuntos Generales, que seguiría con presidencia semestral rotatoria). Al nuevo AR/VP se le dieron además nuevas atribuciones entre las que destacaba la dirección de una nueva y ambiciosa diplomacia propia, la capacidad de iniciativa e implementación de cuestiones PESC y la responsabilidad de coordinación de la acción exterior europea en su conjunto a través del refuerzo de su estatus en el Colegio de Comisarios haciéndole vicepresidente.

Han pasado 10 años y, aunque es posible citar un elenco de logros y una incipiente proyección mundial de la UE en sí misma considerada, la evaluación que se hace del puesto tras la gestión desempeñada por sus dos primeras responsables (Catherine Ashton y Federica Mogherini) presenta claroscuros achacables a su perfil político más bien bajo y, sobre todo, a una asignación no adecuada de sus responsabilidades, sobre todo por lo que respecta a la coordinación de la acción exterior de la Comisión. Por eso, coincidiendo con la nominación por el Consejo Europeo de Josep Borrell como nuevo AR/VP conviene revisitar el enorme potencial que atesora y ponerlo en relación con las propias ideas circulantes en el seno de las instituciones sobre cómo encarar el encaje entre esa figura y la Comisión. El momento actual (en pleno diseño organizativo del próximo Colegio de Comisarios para el quinquenio 2019-2024) ofrece además una ventana de oportunidad única, que se puede aprovechar para que este cargo tenga una asignación competencial superior a la hasta ahora desarrollada. Al ser el único puesto de la Comisión que (además de la presidencia) está blindado en el Tratado y al nominarse antes que el resto de comisarios, existe un margen de autonomía política que no debe desaprovecharse si se quiere dotar al AR/VP de más recursos para que desempeñe una acción exterior más eficaz en un contexto muy complejo.

En efecto, la actual política mundial se presenta cada vez más difícil por la creciente competición entre grandes potencias. En concreto, la rivalidad geopolítica entre EEUU y China se vaticina como principal eje articulador de las relaciones internacionales en las próximas décadas. Y episodios como la reciente escalada arancelaria entre la Administración Trump y la China de Xi Jinping o el veto estadounidense a la empresa tecnológica china Huawei ponen de manifiesto la fuerte interdependencia entre distintas áreas de actividad política, a saber, la política comercial, la política industrial y tecnológica, la política exterior y la defensa. Para navegar este mundo, es importante que la UE entienda cada una de estas áreas competenciales no aisladamente, sino en el marco de una más amplia competición geoestratégica, que vaya más allá de los “árboles” de las políticas sectoriales y centre la vista en el “bosque” de la competición global. Esto hace patente la necesidad de una mayor integración de todas aquellas políticas de la UE que tienen una dimensión internacional, idealmente bajo la coordinación o supervisión del AR/VP. A su vez, un contexto internacional caracterizado por la creciente rivalidad geoestratégica entre grandes bloques resalta también la importancia de que las políticas de la UE en ámbitos tan importantes como el comercial, el tecnológico, el industrial y la defensa no respondan exclusivamente a una lógica económica, sino que estén también ancladas en una visión estratégica de la política exterior.

Como se ha dicho, el texto vigente del Tratado de la UE desde la entrada en vigor de Lisboa señala que el AR/VP conduce la PESC y asegura la coherencia de toda la acción exterior de la Unión.3 El término “acción exterior” es un concepto muy amplio. Incluye desde luego la PESC, que cubre la diplomacia y los temas relacionados con seguridad y defensa (PCSD), pero también las políticas comunes de naturaleza exterior como el comercio, la cooperación internacional y desarrollo, la ayuda humanitaria, la ampliación, y la vecindad. Además, deben incluirse también los importantes aspectos internacionales de muchas otras políticas sectoriales como, por ejemplo, migración, industria, economía, finanzas, digitalización, energía, clima, medio ambiente, agricultura, pesca, justicia, etc. Teniendo en cuenta toda la acción global de la UE en su conjunto, se observa que la PESC constituye en realidad una parte relativamente pequeña de la misma.

El AR/VP es directamente nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con la aprobación del presidente de la Comisión.4 Su mandato sólo puede finalizar por ese mismo procedimiento. Eso significa que, políticamente, el AR/VP rinde cuentas, en primer lugar, al Consejo Europeo y al presidente de la Comisión. También rinde cuentas al Consejo de Asuntos Exteriores (que por otro lado preside) en lo relativo a la ejecución de la PESC. El AR/VP tiene derecho de iniciativa propio para la PESC y contribuye como vicepresidente al derecho de iniciativa único de la Comisión para las políticas comunitarias. El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) asiste al AR/VP en todas sus funciones. Teniendo en cuenta todos estos factores, es evidente que los Tratados otorgan al AR/VP un papel clave, con potencial para ser uno de los más influyentes de la UE. Tiene amplia autonomía, diversas prerrogativas especiales (por ejemplo, la de asistir a los Consejos Europeos) y muchos recursos administrativos en los que desde luego destaca la dirección del SEAE pero también contar la asistencia de dos Secretarías Generales (Comisión y Consejo) y un gabinete de 11 miembros, que viene casi a doblar en tamaño a los equipos de los comisarios.5

El problema…

En la práctica, sin embargo, existe cierta percepción de que desempeña un papel más bien representativo y diplomático, sin poder real. Hay dos razones principales. La primera es la falta de efectividad de la PESC, que corresponde a problemas de fondo como las complejas estructuras de decisión, el requisito (y cultura) de unanimidad en el Consejo, las diferencias estratégicas entre Estados miembros y la insistencia de las grandes capitales de priorizar su papel sobre el de la UE en muchos casos. Diez años después de la entrada en vigor de Lisboa los ministros de Exteriores siguen defendiendo con celo la competencia exclusiva en política exterior y tienden a verse a sí mismos como principales y al AR como un agente. Tampoco ha ayudado que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que tenía como principal novedad sustantiva la apuesta por una política exterior europea más eficaz y proactiva, coincidiera con cinco años de grave crisis económica que distrajeron recursos y voluntad política hacia otras urgencias.

El segundo problema, ya antes sugerido, es la infrautilización del papel de vicepresidente de la Comisión Europea. En efecto, desde la creación del puesto en 2010, varios de los principios básicos mencionados fueron dejados de lado. La primera AR/VP (2010-2014) dedicó su mandato casi exclusivamente a la PESC y al diseño ex novo de un servicio diplomático de la complejidad del SEAE, dejando de lado su papel en las políticas comunes que gestiona la Comisión. La segunda AR/VP (2014-2019) buscó ejercer mejor el papel de vicepresidenta, y ciertas medidas se tomaron al respecto al principio del mandato,6 derivando en algo más de influencia sobre las políticas comunes de naturaleza exterior –excepto comercio– pero con un predicamento muy limitado en la dimensión internacional de las políticas internas de la UE. Como quiera que sea, siguió manteniendo una relación lejana con respecto al resto de la Comisión, con cierta falta de aceptación de su autoridad (y la del SEAE) en el seno de la institución, y en consecuencia una priorización de la PESC. El resultado es que en muchos de los grandes dosieres políticos la Comisión dejó a menudo a la AR/VP de lado y centralizó la visibilidad o el mérito en otros miembros del Colegio,7 contribuyendo así a la percepción de falta de influencia del puesto.

… y la solución

La Agenda Estratégica 2019-2024 aprobada por el Consejo Europeo marca como prioridad “promover los intereses y los valores de Europa en el mundo y para ello actuar con mayor determinación y efectividad a la hora de ejercer nuestra influencia, dando una prioridad más clara a nuestros intereses y aprovechando todas las políticas con ese propósito”. Esto constituye el primer marco político para emprender en el nuevo ciclo institucional una reforma de calado, sobre una doble base: (1) aumentar el peso del AR como VP de la Comisión; y (2) mejorar el funcionamiento de la PESC.

(1) Aumentar el peso del AR como VP de la Comisión

La prioridad debe ser maximizar el potencial de su papel como vicepresidente de la Comisión. Para ello, es necesario establecer desde el inicio un acuerdo entre el AR/VP y la presidenta de la Comisión, quien goza de amplios poderes para organizar la estructura y métodos de trabajo de la institución. Este acuerdo debe estar basado en una suerte de gran compromiso –o grand bargain–, a través del cual el AR/VP aceptaría de forma más clara en la iniciativa estratégica y en el día a día la autoridad jerárquica de su superior en la Comisión incluyendo la labor del SEAE. A cambio de esto, la presidenta aceptaría establecer una responsabilidad más clara de coordinación del AR/VP en el ámbito de aquellas competencias exteriores de la Comisión y en los aspectos exteriores de las demás políticas internas de la UE, poniendo a su disposición los servicios y estructuras necesarias para ejercer dicha autoridad de forma efectiva, incluyendo el acceso a la Secretaría General de la Comisión.8 Si bien este grand bargain no afectaría a la autonomía del AR/VP y su relación especial con el Consejo y el Consejo Europeo para temas PESC y PCSD, sentaría a su vez las bases para un mayor input de la Comisión en dichos temas, favoreciendo así la coherencia global de la UE como actor internacional.

Para llevar a cabo este cambio de orientación en el organigrama se podría considerar la posibilidad de crear comisarios geográficos para acción exterior, bajo la jerarquía del AR/VP y sustituyendo a los actuales comisarios temáticos (ampliación y vecindad, desarrollo y ayuda humanitaria).9 El AR/VP coordinaría su trabajo a través de grupos de proyecto, basados en el actual Grupo de Comisarios de Acción Exterior pero con más flexibilidad y acceso a políticas internas, ya que todos los miembros del Colegio tendrían en su carta de misión la responsabilidad de coordinar su acción exterior con el AR/VP. 10 A nivel administrativo, los comisarios geográficos estarían apoyados, además de por la Secretaría General, por grupos de trabajo coordinados por el SEAE donde se incluyesen a todas las direcciones generales pertinentes.11

Este modelo aseguraría el control general y el papel de coordinación del AR/VP, pero quitando la carga de viajes y gestión (ya sea por asistencia a reuniones de alto nivel o por gestión de crisis), pudiendo así centrarse en dosieres estratégicos y reducir al máximo las ausencias de las reuniones del colegio de comisarios.12 El AR/VP tendría capacidad efectiva de supervisión sobre todas las políticas de la UE con dimensión internacional, facilitando la creación de “paquetes de incentivos”, al poderse usar de manera coherente todo el arsenal de recursos diplomáticos, económicos o de cualquier otro tipo (por ejemplo, visados) que podrían desplegarse para conseguir los objetivos e intereses de la UE con terceros países.

En el área de defensa, el AR/VP sería responsable no sólo de la PCSD (y del Comité Militar, que es el responsable de todas las misiones militares de la UE), sino también de todas las otras políticas relacionadas con la defensa ejercidas por la Comisión. Actualmente estas políticas (como el Fondo Europeo de Defensa y la Movilidad Militar) están a cargo de otros comisarios, bajo el vicepresidente de Industria Katainen. Este es un punto especialmente importante pues uno de los mayores peligros de la defensa europea es la desconexión entre los pilares tecnológico-industrial y político-estratégico. Así se ha puesto de manifiesto con el lanzamiento del Fondo Europeo de Defensa por parte de la Comisión, que prevé destinar 13.000 millones de euros durante el período 2021-2027 para apoyar proyectos de investigación en el ámbito de la defensa y cofinanciación de capacidades.13 Esta propuesta ha revolucionado el debate sobre defensa en Europa tras años de letargo. A modo de ejemplo, el dinero que la Comisión prevé destinar para financiar investigación en materia de defensa es superior al que destinan la mayoría de los Estados miembros (con la sola excepción de Francia y Alemania). Esto significa que casi todos ellos comenzarían a estructurar su política de I+D en defensa en torno al Fondo Europeo de Defensa de la Comisión. Sin embargo, es importante asegurarse de que el Fondo responda a una lógica estratégica y no exclusivamente industrial o económica.

Es cierto que desde el SEAE se han impulsado una serie de iniciativas en los últimos años que tienen como objeto establecer un marco político-estratégico sobre el que pueda asentarse el Fondo Europeo de Defensa. En concreto, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y la Revisión Anual de Coordinación de la Defensa (CARD) pretenden fijar los parámetros de la ambición estratégica europea y estimular procesos de cooperación que doten a los países europeos de las capacidades y estructuras necesarias para ejercer una mayor autonomía estratégica.14 No obstante, dichas propuestas son de carácter marcadamente intergubernamental, y su alcance plantea graves interrogantes, dadas las persistentes divergencias entre Estados miembros en temas tan centrales como el papel de la fuerza en relaciones internacionales o las amenazas y áreas geográficas a priorizar. En este sentido, surgen dudas sobre hasta qué punto las iniciativas de la Comisión en el ámbito de la política industrial de defensa están verdaderamente ancladas en una visión político-estratégica coherente y compartida por todos los Estados miembros.

La posibilidad de establecer una Dirección General de Defensa en la Comisión (e incluso de una Vicepresidencia y Comisaria para Seguridad y Defensa) podría acentuar este problema, en tanto que podría desembocar en una situación de bicefalia en este campo con un vicepresidente y comisario responsable de los aspectos tecnológico-industriales de la defensa europea, y otro (el AR/VP) de los aspectos político-estratégicos, creando así una receta para la rivalidad institucional y la incoherencia política. La solución a este problema podría pasar por el mencionado grand bargain entre la presidenta de la Comisión y el AR/VP, a través del cual este último se sometería a la autoridad política de la Comisión en materia de política industrial de defensa a cambio de supervisar la gestión del Fondo Europeo de Defensa, así como los servicios de la Comisión destinados a gestionarlo. Cosa distinta sería si el posible nuevo comisario de Seguridad y Defensa queda claramente bajo la autoridad del AR/VP pues, en ese caso, podría incluso ser considerado alto representante adjunto a cargo de defensa, espacio y ciber-seguridad, lo que le daría al AR/VP supervisión adicional sobre importantes partidas presupuestarias.15

A cambio de esto, el AR/VP debería aceptar dar más espacio a la Comisión, que a buen seguro no dará acceso a sus recursos al AR/VP a cambio de nada. Así, por ejemplo, el ARVP podría consultar y validar sus propuestas e iniciativas con la Comisión antes de remitirlas al Consejo. De esta forma, dichas propuestas tendrían la garantía de contar con todo el respaldo de la Comisión y sus recursos, reforzando a su vez a la figura del AR/VP en el seno del Consejo.

(2) Mejorar el funcionamiento de la PESC

Con todos los desarrollos apuntados en el epígrafe anterior, el AR/VP reforzaría su papel de coordinación en la acción exterior de la Comisión, pero mantendría su autonomía en la PESC, ya que ésta está garantizada por el Tratado. No obstante, también en el ámbito de la PESC es necesario hacer mejoras. Solucionar ahí los problemas de fondo es una meta extremadamente compleja que requiere una reflexión profunda y detallada, incluyendo tal vez la reforma de los Tratados. Sin embargo, hay ciertas medidas que el AR/VP podría llevar a cabo casi inmediatamente, dentro de las prerrogativas que le concede el Tratado:

  • Diseñar un Consejo de Asuntos Exteriores más operativo. La agenda del Consejo podría diseñarse de modo que desincentive los grandes debates teóricos y se centre sobre cuestiones prácticas de representación, uso de instrumentos financieros u otras políticas como incentivación, planificación de iniciativas conjuntas con/entre Estados miembros, coordinación de negociaciones multilaterales y posiciones en organismos internacionales, etc. En vez de conclusiones largas e ineficaces, el AR/VP podría proponer conclusiones cortas estructuradas separando partes declaratorias y partes operativas.
  • Promover el uso de la mayoría cualificada en la PESC. Activar la “cláusula pasarela” del Tratado16 requiere unanimidad en el Consejo Europeo y es, a día de hoy, totalmente irreal. Sin embargo, existen ya áreas de la PESC donde se puede usar la mayoría cualificada sin necesidad de esa cláusula, y hay un número cada vez mayor de capitales interesadas en aumentar su uso. Por ejemplo, el AR y la Comisión podrían decidir estructurar los actos legales sobre sanciones de forma que la decisión de imponer sanciones siga siendo por unanimidad, pero los nombres de las personas a sancionar o las medidas económicas concretas sean por mayoría cualificada.17 Asimismo, el AR y la Comisión podrían presentar estrategias temáticas o regionales para aprobación del Consejo Europeo, de acuerdo con el artículo 22.1 TUE. Una vez aprobadas, todas las decisiones o posiciones del Consejo dentro del marco de esas estrategias serían por mayoría cualificada.18
  • Reformar el SEAE (que actualmente cuenta ya con unas 140 delegaciones y unos 5.600 funcionarios) para promover una mejor organización administrativa y coordinación, una orientación menos teórica/académica y más operativa, más temática y horizontal y menos geográfica, una mayor capacidad para hacer uso de instrumentos comunitarios en apoyo de la PESC, y un uso más coordinado y estratégico de las Delegaciones de la UE como fuentes de información y agentes de promoción de intereses.
  • Promover la coordinación con las embajadas de los Estados miembros a través de las Delegaciones de la UE en países terceros.

Conclusiones

La figura del alto representante y vicepresidente de la Comisión contiene elementos de enorme valor para avanzar en una acción exterior europea dotada de mayor coherencia, visibilidad e influencia. Sin embargo, en sus primeros 10 años de existencia, el cargo ha desaprovechado en buena medida sus potencialidades. Las expectativas se han defraudado, en parte, por problemas inherentes a la PESC pero, sobre todo, por no haber sido capaces sus dos primeras titulares de explotar el rango y las funciones coordinadoras implícitas a ser también vicepresidente de la Comisión. Se trata pues de que el futuro AR/VP pueda gestionar o supervisar con carácter efectivo toda la dimensión internacional de las políticas comunes y tener acceso a los instrumentos financieros y los servicios de la Comisión en áreas clave con una incidencia directa sobre sus competencias y poder.

Los tratados y la estructura organizativa de la UE permiten la suficiente flexibilidad como para que el AR/VP tenga acceso directo a los instrumentos de la Comisión. Ello dependería en última instancia de un acuerdo político con la nueva presidenta que debería producirse de inmediato, antes de que ésta tome decisiones sobre la estructura de las distintas carteras que creen una situación de hechos consumados y fuercen al AR/VP a una posición defensiva y reactiva.

Si se consigue una asignación correcta de esas funciones coordinadoras, la Legislatura 2019-2024 que ahora arranca no sólo vería un aumento exponencial de la influencia del AR/VP sino también, y lo que es mucho más importante, podría incidir simultánea y positivamente en los tres objetivos estratégicos de la acción exterior europea mencionados al comienzo de este análisis: (1) un uso real (y no simplemente teórico) del “doble sombrero” de vicepresidente de la Comisión y de presidente del Consejo conseguiría casi automáticamente el propósito primero de que la propia UE esté mejor coordinada; (2) una mayor coherencia entre el trabajo exterior desarrollado por ambas instituciones y mejoras en el funcionamiento de un servicio exterior en el que ya conviven funcionarios europeos y diplomáticos nacionales ayudaría a generar dinámicas de continuidad y confianza con los Estados miembros, que reducirían y a medio plazo irían eliminando la fragmentación de casi 30 políticas exteriores; y (3) esa mayor coherencia reforzaría la eficacia y visibilidad de la UE como actor internacional.

Ignacio Molina
Investigador Principal de Europa, Real Instituto Elcano | @_ignaciomolina

Luis Simón
Director de la Oficina de Bruselas e Investigador Principal del Real Instituto Elcano | @LuisSimn


1 Los autores agradecen las muy valiosas aportaciones realizadas a este texto por tres altos funcionarios de la UE que han preferido mantener el anonimato debido a sus responsabilidades actuales.

2 Véase L. Simón (2018), The Spectre of a Westphalian Europe, Whitehall Paper, nº 90, Routledge, Abingdon.

3 Artículo 18 TUE.

4 Aunque el Consejo Europeo extraordinario concluido el 2 de julio de 2019 ya ha nominado a Josep Borrell como futuro AR/VP, todavía no se ha realizado el nombramiento definitivo que sólo se producirá cuando el Parlamento Europeo haya respaldado la candidatura de la persona propuesta para presidir la Comisión (en principio, la alemana Ursula von der Leyen) y más tarde ratificado al nuevo Colegio.

5 Véase la importancia que tiene disponer de ese equipo ampliado de miembros del Gabinete en L. Simón, I. Molina, E. Lledó y N. Martín (2019), “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”, ARI nº 30/2019, Real Instituto Elcano.

5 Su despacho pasó a estar en el Berlaymont, junto al resto de miembros de la Comisión, y se creó el Grupo de Comisarios de Acción Exterior bajo la presidencia de la AR/VP para coordinar las políticas exteriores.

7 Por ejemplo, el acuerdo sobre migración con Turquía (primer vicepresidente Timmermans), el Acuerdo de París (comisario de Energía Arias Cañete), el Fondo Europeo de Defensa (vicepresidente Katainen) y el acuerdo institucional con Suiza (comisario de Ampliación Hahn).

8 Progresivamente, y en especial durante la Comisión Juncker, la Secretaría General de la Comisión ha ido centralizando poder y hoy por hoy constituye la manija única a través de la cual se puede controlar la actividad de la institución entera.

9 En todo caso, se mantendría un comisario de Comercio, dado el carácter exclusivo de esta competencia en los tratados. Sin embargo, es importante también resaltar el carácter híbrido de esta cartera (que afecta sobre todo a la política exterior e industrial) y, por tanto, reforzar sus vínculos con el AR/VP. Esto podría hacerse, por ejemplo, asignando al AR/VP la (co-)presidencia de un grupo de proyecto de política comercial, sustituyendo al actual Grupo de Comisarios para Comercio y Globalización.

10 Dado que el AR/VP no tendría la pre-rogativa de nombrar y cesar a los comisarios geográficos, sería importante crear los mecanismos necesarios para asegurarse de que dichos comisarios estarían sujetos a la autoridad del AR/VP. Una forma, ya apuntada, pasaría por crear grupos de trabajo transversales con representantes de todas las Direcciones Generales (DGs) que tengan responsabilidades en cada zona geográfica (ej. Migración, energía, clima para África). De esta forma, se involucraría a las DGs existentes y no se crearía una estructura burocráticamente disruptiva. Dichos grupos de trabajo estarían presididos por un comisario geográfico, que a su vez estaría bajo la jerarquía del AR/VP.  

11 Cabe alertar sobre el riesgo que la creación de comisarios geográficos podría suponer para el parcelamiento de la política exterior de la UE, sobre todo teniendo en cuenta las conexiones existentes entre las grandes regiones. Con el fin de mitigar dichos riesgos, habría que asegurar un papel supervisor para el AR/VP y crear los mecanismos necesarios que garantizasen la subordinación jerárquica de los comisarios geográficos al AR/VP, que sería quién garantizaría la coherencia en la acción exterior de la UE.

12 Incluso si no se lleva a cabo la sustitución de comisarios temáticos por geográficos (bien porque no se considera oportuno o porque, junto a la cartera de Comercio, se considera indispensable la continuidad de las de Cooperación al Desarrollo y Ampliación) se podrían crear en el seno del SEAE la figura de cuatro o cinco grandes enviados especiales para las grandes regiones de forma que el AR/VP pueda reducir la carga de viajes.

13 Véase Félix Arteaga y Luis Simón (2019), “El Fondo Europeo de Defensa y el Futuro de la Industria Española”, Elcano Policy Paper, enero.

14 Pedro Serrano (2019), “The bundle of sticks: a stronger European defense to face global challenges”, Working Paper, nº 03/2019, Elcano Royal Institute.

15 Asimismo, una mayor coherencia entre la Comisión y el SEAE en el ámbito de la defensa facilitaría la integración de la Agencia Europea de Defensa (AED) en la gestión de proyectos del Fondo Europeo de Defensa, garantizando así una mayor orientación estratégica en la gestión del Fondo (dada la experiencia de la AED en este ámbito) así como una mayor coherencia global en la política de defensa de la UE.

16 Artículo 31.3 TUE permite la activación de la mayoría cualificada en cualquier parte de la PESC excepto las decisiones militares o de defensa, si así lo decide unánimemente el Consejo Europeo.

17 Artículo 31.2 TUE, tercer párrafo.

18 Artículo 31.2 TUE, primer párrafo.

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<![CDATA[ Ciberseguridad y seguridad integral en el sector energético ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari83-2019-arteaga-ciberseguridad-y-seguridad-integral-en-el-sector-energetico 2019-07-08T07:46:31Z

Pese al razonable éxito de la ciberseguridad para hacer frente a los riesgos y amenazas del ciberespacio del sector energético, el crecimiento de éstos y la irrupción de otros nuevos obliga al sector a revisar el contexto estratégico de su seguridad.

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Tema

Pese al razonable éxito de la ciberseguridad para hacer frente a los riesgos y amenazas del ciberespacio del sector energético, el crecimiento de éstos y la irrupción de otros nuevos obliga al sector a revisar el contexto estratégico de su seguridad. 

Resumen

La ciberseguridad ha progresado de forma eficiente en el sector energético debido a la trascendencia de las infraestructuras críticas para los servicios públicos, el alto valor de los activos empresariales a proteger y, desafortunadamente, por la necesidad de defenderse ante los ciberataques que tienen al sector en su punto de mira.

Este ARI analiza el estado y expectativas de la ciberseguridad en un sector como el energético, sobre el que se van acumulando nuevos riesgos, tanto los relacionados con la ciberseguridad como los relacionados con los procesos más amplios de regulación y digitalización, así como los derivados de la creciente competencia geoeconómica entre las grandes potencias1.

Análisis

El ciberespacio es el nuevo espacio donde se desarrollan la economía, la cultura, el consumo, la producción y el ocio de la sociedad de nuestro tiempo: la sociedad informacional o digital. Una sociedad en la que se producen cambios muy rápidos en los aspectos sociales, económicos y políticos y cambios disruptivos en lo tecnológico, lo geopolítico o lo geoeconómico, y esos cambios afectan al sector de la energía en general y muy especialmente al de su seguridad.

Son cambios que tienen que ver con la expansión del sector en el ciberespacio, su inmersión en la economía digital, su exposición a las nuevas reglas —o la falta de ellas— y, últimamente, al enfrentamiento geopolítico, geotecnológico y geoeconómico por el poder mundial entre las potencias al que se asiste. El sector energético, como tantos otros, no puede sustraerse a estos cambios, que van a tener —y ya tienen— un impacto funcional, orgánico y cultural en el sector de la energía.

La ciberseguridad en el sector energético

El sector cuenta con grandes compañías de petróleo, gas, electricidad, nucleares y renovables que controlan infraestructuras críticas para los servicios públicos esenciales y cuya perturbación puede generar un grave efecto dominó sobre el conjunto de la economía y el modo de vida de las sociedades avanzadas2. Las inversiones en ciberseguridad y el trabajo de los CISO y sus equipos han conseguido limitar razonablemente los daños en el sector de la energía y aumentar notoriamente su capacidad de resiliencia para reponerse tras los ciberataques.

A pesar de ello, el sector sigue atrayendo los ciberataques según todas las estimaciones de riesgo y algunos han conseguido su propósito, como muestra la siguiente selección de ciberincidentes3:

  • USA, 2003, nuclear power plant, malware slammer;
  • Iran, 2008, nuclear facilities, stuxnest worm;
  • USA, 2012, power generation, human error, virus mariposa; Saudi Arabia, oil company, virus shamoon; The Netherlands, telecommunications, hacking;
  • USA, 2013, non-energy infrastructure, malware slammer;
  • USA and Canada, 2013-2015, power generation, human error, hacking;
  • Germany, 2014, manufacturing, hacking;
  • South Korea, 2015, nuclear power plant, hacking; Australia, public sector, hacking, virus;
  • Israel, 2016, public sector; power grid, malware, human error;
  • Saudi Arabia, 2017, oil safety instrumented systems, malware;
  • USA, 2019, Los Angeles and Salt Lake electrical systems, DDoS.

Sin embargo, y quizás por la razonable satisfacción de lo logrado, la ciberseguridad no figura entre las preocupaciones más urgentes del sector, según los resultados de la última encuesta del World Energy Council a unos 2.300 directivos de 50 empresas y 6 continentes. Tal y como refleja la Figura 1, la encuesta revela que existe entre los directivos una preocupación moderada por el impacto de los ciberataques (figura en la zona media del indicador) aunque su probabilidad de que ocurra es de las más elevadas (figura en la parte alta del indicador). Lo que más tiempo les ocupa son asuntos como la situación en China, los subsidios a la energía, la eficiencia energética, los precios y las renovables (en color azul), pero lo que parece quitarles el sueño son los precios de las mercancías, los mercados, la digitalización, el crecimiento económico o el almacenamiento de la energía (en color naranja).

Figura 1. Preocupaciones principales entre los directivos del sector
Figura 1. Preocupaciones principales entre los directivos del sector

Esa percepción del sector es más benigna que la que tienen otros directivos, como las recogidas por el World Economic Forum de Davos, que ven crecer en los últimos años la ciberseguridad y la tecnología como factores de riesgo empresarial4. En particular, como refleja la Figura 2, los directivos consultados incluyen entre los riesgos de mayor crecimiento a corto plazo (en 2019) algunos de los que parece que van a afectar al sector de la energía en el futuro inmediato: el enfrentamiento político y económico entre las grandes potencias, la erosión de la gobernanza, los ciberataques para interrumpir los servicios, robar los datos o pedir rescates, el proteccionismo nacional y la desinformación.

Figura 2. Riesgos principales a corto plazo para los directivos empresariales
Figura 2. Riesgos principales a corto plazo para los directivos empresariales

Para hacer frente a estos riesgos, la ciberseguridad ha ido creciendo desde que atendía los riesgos de información y de los sistemas informáticos (TIC) a los aparecidos tras la conexión de los anteriores con otros a través de Internet, la protección de las infraestructuras críticas (PIC) como parte de la seguridad nacional, la obligación de salvaguardar los datos y la privacidad de los clientes y la prestación de servicios esenciales para la economía digital.

A mayor digitalización, más riesgos de seguridad

La digitalización, a la que la ciberseguridad debe proteger, está abriendo nuevos riesgos para la seguridad del sector de la energía. Las infraestructuras se digitalizan y las energías renovables traen nuevos actores al sector, como las centrales solares, los aerogeneradores, las electrolineras o los sistemas dedicados al almacenamiento de energía. Los datos y las operaciones de las compañías se suben a la nube y eso complica la gestión de la ciberseguridad (seguir protegiendo lo que se sube o delegar su protección al gestor de la nube).

Siguiendo la evolución de la Figura 3, la conectividad trae nuevos problemas de seguridad industrial a equipos industriales que antes estaban al margen de las redes y no tenían que protegerse de los riesgos del ciberespacio. Su exposición pone en peligro las tecnologías de las operaciones (OT) —conocidas como ‘tecnologías de la información en la sombra’ (IT shadow)— y, con ello, la generación, distribución y consumo de la energía. Un riesgo para el que la Comisión Europea acaba de pedir a los Estados miembros que presionen a los miembros del sector energético para que refuercen las medidas de concienciación y formación y, si es necesario, que se incluyan estas obligaciones en el ordenamiento del sector5.

Figura 3. La evolución de la digitalización en el sector energético
Figura 3. La evolución de la digitalización en el sector energético
Fuente: Elaboración propia.

El crecimiento de la variedad y longitud de las cadenas de suministro aumenta también la vulnerabilidad del sector al eslabón más débil de la cadena. Aparecen nuevos servicios y productos digitales necesarios para los servicios, redes y ciudades inteligentes, como contadores o las cámaras y drones de vigilancia, entre otros, lo que acerca los riesgos del Internet de las cosas (IoT) al sector de la energía. Y, por si lo anterior no bastara para complicar la gestión de la seguridad, la inteligencia artificial irrumpe ahora como un multiplicador de los todos los factores de riesgos señalado debido a su capacidad para potenciarles y subirlos la seguridad a un nuevo nivel disruptivo para el sector.

Los riesgos de cumplimiento se disparan

El cumplimiento ha dejado de ser una obligación autoimpuesta para preservar la reputación y la imagen corporativa de las compañías mediante directrices y códigos internos. Estos siguen existiendo, pero se ven cada vez más desbordados por normas de obligado cumplimiento que emanan de las distintas autoridades regulatorias —nacionales e internacionales— a la que deben someterse las compañías del sector. A las obligaciones impuestas a los operadores críticos por el Plan Estratégico Sectorial de la Energía (electricidad, gas y petróleo) siguieron las derivadas del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) o de la trasposición de la Directiva para la seguridad de las redes y sistemas de información (Directiva NIS). A la regulación de naturaleza administrativa hay que añadir la derivada de los estándares técnicos a los que adaptarse o a los mecanismos de certificación que se deben reunir para operar.

Figura 4. Evolución de las obligaciones de cumplimiento
Figura 4. Evolución de las obligaciones de cumplimiento
Fuente: Elaboración propia.

En la Figura 4 aparecen dos nuevos capítulos en el horizonte de la expansión del cumplimiento. Por un lado, la inmersión del sector en la transición energética aumenta las obligaciones —asumidas o impuestas— que las compañías deben cumplir para responder a las expectativas creadas desde el punto de vista de la eficiencia, la reducción de emisiones, la descarbonización y la sostenibilidad climática. Por otro, las grandes compañías comienzan a tener en cuenta nuevas obligaciones relacionadas con los aspectos éticos y de transparencia que los consumidores o los movimientos sociales espera de la responsabilidad social corporativa. La presión y el escrutinio social obliga al sector a crear códigos de conducta, centros y campañas de información para anticiparse a las dudas, quejas o campañas de desinformación que puedan afectar a la continuidad de su negocio.

Por último, pero no menos importante, la rivalidad entre las grandes potencias

La geografía ha vuelto6 y las grandes potencias se enfrentan por el poder, arrastrando a todos los demás sin hacer prisioneros7. Esa competición se desarrolla también en el ciberespacio: los Estados desarrollan software malicioso que usan o ceden a sus grupos afines para que ataquen o espíen a sus países rivales, pero ese know how ha ido pasando a grupos criminales, individuos y compañías que lo utilizan ahora en su interés particular y lo ofrecen como servicio. Otras tácticas de enfrentamiento, como la desinformación o las operaciones de influencias, creadas también por los Estados para desacreditar o desmoralizar a sus rivales, seguirán probablemente el mismo camino y lo que ahora es un instrumento en la competición geopolítica entre Estados no tardará en ser un instrumento más de competición entre particulares y empresas.

El trasvase se produce porque hay una combinación —una hibridación— de distintos actores y herramientas de agresión. Los actores públicos y privados (amenazas) cooperan para dificultar la atribución de sus ataques y combinan sus distintas capacidades cibernéticas (ciberataques, desinformación, sabotaje, espionaje, fake news, propaganda e influencia, entre otros). Pero también pueden combinarlas con ataques convencionales. Así, el enfrentamiento entre Irán y Estados Unidos durante junio de 2019 se tradujo en ataque sobre buques petroleros en las inmediaciones del estrecho de Ormuz, ataques con drones sobre oleoductos de Emiratos y un misil contra una planta saudí de electricidad. Como resultado, algunos gobiernos como Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, o la propia Unión Europea, comienzan a adoptar medidas de defensa activa para evitar el crecimiento impune de los ciberataques al sector privado y disuadir a los rivales de amenazar las infraestructuras críticas.

Además, el proteccionismo y la rivalidad fragmentan los mercados, las regulaciones y las oportunidades de negocio en función de la geografía, lo que dificulta la gobernanza de un sector tan globalizado como el de la energía. La composición accionarial, los clientes o la ubicación de las instalaciones de las compañías del sector pueden crear problemas de identificación con alguno de los bandos en conflicto y exponerse a presiones, sanciones o exclusiones que deben, desde ahora, tenerse en cuenta en el análisis de riesgos. Además, la superioridad de Estados o empresas en tecnologías disruptivas como la inteligencia artificial o la computación cuántica pueden facilitar el desplazamiento de las empresas que lleguen tarde a ellas (the winner takes it all), por lo que la innovación tecnológica representa un reto adicional para la geopolítica de la energía8.

Conclusiones (provisionales)

Como resultado de todos estos cambios, y si la investigación pendiente lo confirma, el sector energético podría colocarse en una situación de seguridad parecida a la siguiente:

  • El sector es muy sensible a los cambios y deberá tomar conciencia de la acumulación y magnitud de los riesgos y adoptar medidas al respecto (la inacción o la minusvaloración de riesgos hace que la sensibilidad se convierta en vulnerabilidad).
  • El análisis de riesgos y de respuestas se convierte en un elemento central en el diseño y conducción del negocio energético. Se debe pasar de la inteligencia táctica (ejecución) y operativa (respuestas a incidentes) a la inteligencia estratégica (conocer las amenazas, anticiparse a los riesgos y asistir a las decisiones).
  • Para limitar daños, se debe pasar de la concienciación voluntaria a la formación y exigencia coactiva de empleados y cadenas de suministro (formación obligatoria y responsabilidad contractual).
  • La seguridad multiplica sus dimensiones y pasa de lo físico, lógico, reputacional, industrial, cumplimiento o una seguridad de seguridades (seguridad integral). Las dimensiones de seguridad se combinan y suben por la cadena orgánica (centralizar la gestión).
  • La seguridad se convierte en un activo —o un pasivo— empresarial, porque los consejos de administración, las juntas de accionistas o los fondos de inversión valoran la madurez de las empresas (rendición de cuentas).
  • El paso del ocultamiento de incidentes a la trasparencia obliga a desarrollar políticas y estructuras de comunicación estratégica, pasando de la nota de prensa única a los mensajes segmentados por los distintos públicos y redes sociales y de la reacción a la anticipación (ética y explicabilidad).
  • Para limitar los daños y reforzar la resiliencia, el sector tendrá que articular su cooperación con el resto del sector para buscar sinergias (cooperación sectorial) y mejorar su capacidad de interlocución e influencia con el sector público para buscar una redistribución equilibrada de las responsabilidades (cooperación privada-pública).

Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano y coordinador del Grupo de Trabajo sobre Ciberpolítica


1 El contenido de este ARI se expuso previamente en la reunión anual de Sedigas de 26 de junio de 2019 en Madrid y va a servir de base a un análisis más detallado del Real Instituto Elcano en colaboración con el sector energético para evaluar conjuntamente el impacto funcional, orgánico y cultural de las tendencias de cambio en la seguridad que se incluyen en el texto.

2 Para una simulación del impacto de un apagón sobre la red eléctrica de Estados Unidos, ver “Bussines Blackout”, Lloyd’s, 2015. En el mismo sentido, el encargo de la Comisión Europea a ECOFYS, “Study on the Evaluation of Risks of Cyber Incidents in the Energy Sector”.

3 Fuente: World Energy Council, Marsh & McLennan Companies, Swiss Re Corporate Solutions.

4 Entre otros, “The Evolving Risk Report 2009-2019”, World Economic Council, pp. 5-8.

5 Comisión Europea, Recomendación C(2019) 240 sobre ciberseguridad en el sector energético, de 3 de abril de 2019.

6 Robert D. Kaplan, The revenge of geography, Random House, Nueva York, 2012.

7 Kristina Kauch, “Cheap Havoc: How Cyber-Geopolitics will Desestabilize the Middle East”, German Marshal Fund, noviembre de 2017.

8 Severin Fischer, “Technology Innovation and the Geopolitics of Energy”, en Strategic Trends 2018, Center for Security Studies, Zúrich, 2018.

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<![CDATA[ ¿Caridad o necesidad? La política de ayuda y la explosión populista ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari81-2019-gomezreino-caridad-necesidad-politica-de-ayuda-explosion-populista 2019-07-08T12:55:43Z

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

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Tema

¿En qué medida los partidos de derecha radical populista en Europa han adoptado políticas de ayuda en la última década?

Resumen

Los partidos de la nueva derecha radical populista en Europa han consolidado su éxito político en las tres últimas décadas. El nacionalismo exacerbado y el rechazo a la inmigración son el fundamento de estas formaciones. Durante la última década han ampliado su agenda programática de política exterior y de seguridad. Las posiciones programáticas de los partidos populistas en relación a la ayuda no son homogéneas: los partidos difieren en sus posiciones respecto a la reducción o el aumento del presupuesto de ayuda. Aquí se presenta una síntesis de la política de ayuda de dichos partidos en Finlandia, Suecia, Dinamarca, los países Bajos, el Reino Unido, Francia, Austria, Bélgica e Italia, países en los que la derecha radical populista ha obtenido visibilidad y representación en la última década. Asimismo, se analiza la influencia de los partidos de derecha radical populista en las políticas de ayuda durante el período posterior a la Gran Recesión (2008) y la crisis de refugiados (2015) en Europa. Finalmente, España deja de ser un caso excepcional con la irrupción de VOX y su posición programática con respecto a la ayuda.

Análisis

El auge de la derecha radical populista en Europa en las tres últimas décadas ha suscitado un creciente interés académico y político (Mudde, 2013).1 La esencia de la política de estos partidos es la primacía del “nosotros” (el pueblo) frente al “otro”, y se manifiesta en la centralidad de las políticas de inmigración. La heterogeneidad de los partidos ha suscitado numerosos debates académicos sobre quiénes están incluidos y excluidos (Odmalm y Rydgren, 2018; Zaslove, 2009). Este ARI se centra en investigar en qué medida los partidos de la derecha radical populista en Europa han incorporado la política de ayuda a su nicho programático y las principales demandas específicas que caracterizan a los partidos (Otjes et al., 2018). Se examina el escenario en los nueve países de la UE señalados arriba, todos ellos donantes miembros del CAD y en los que estos partidos de derecha radical populista han logrado visibilidad, éxito y representación, Perussuomalaiset (PS, Finlandia), Vlaams Belang (VB, Bélgica), Rassemblement National (RN, antes Front National, FN, Francia), United Kingdom Independence Party (UKIP, Reino Unido), Sverigedemokraterna (SD, Suecia), Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ, Austria), Partij voor de Vrijheid (PVV, Países Bajos), Lega Nord (LN, Italia) y Dansk Folkeparti (DFP, Dinamarca), aunque con diferencias notables.2 Se presenta un panorama dual, en el que los partidos populistas consideran la política de ayuda como caridad (y se intenta eliminar), o como necesidad (y se intenta  potenciar). La influencia directa del populismo de derecha radical en las políticas de ayuda se explica por la diferente posición de estos partidos en los respectivos sistemas de partidos.3

El carácter de estos partidos como partidos “nicho” que politizan una serie limitada de cuestiones permite explicar inicialmente la desigual atención a la política exterior y de seguridad, frente a la política interior (Meguid, 2005). Los partidos FN, VB, LN, DFP, PVV, FPÖ, SP y UKIP adoptaron posteriormente posiciones sobre política de ayuda al desarrollo cuando ésta en principio no pertenecía a las cuestiones politizadas en el marco de la política exterior y de seguridad (Schori Liang, 2007; Verbeek y Zaslove, 2015). El llamado nativismo (nacionalismo exacerbado) de estos partidos populistas no contiene elementos ideológicos para definir una política exterior y de seguridad determinada (Schori Liang, 2007; Zaslove, 2009). Esto explica la maleabilidad de los partidos a la hora de definir sus posiciones sobre el apoyo o rechazo a la política de ayuda exterior. La siguiente sección está dedicada a mostrar las posiciones de estos partidos en sus respectivos sistemas políticos (oposición, aislamiento-cordón sanitario, apoyo externo al gobierno y gobierno de coalición) y su influencia en las políticas resultantes durante la última década. Por último, el documento considera el caso español en perspectiva comparada y explica la política de ayuda propuesta por VOX.

La aparición y el relieve de la política de ayuda al desarrollo

La política de ayuda exterior y de cooperación suele presentarse como un compromiso con la lucha contra la pobreza, el cual se resume en un indicador: la adopción a largo plazo de un 0,7% del PIB en programas de ayuda al desarrollo. Desde 1970 se convierte en un objetivo básico y consensuado por los países miembros del CAD para alcanzar a largo plazo los objetivos propuestos.4

La política exterior y de seguridad ha cobrado creciente protagonismo para los partidos de derecha populistas tras un período en el que el análisis de las políticas de inmigración representaba el núcleo de las demandas partidarias (Fennema y Tillie, 1996; Schori Liang, 2007). Como la inmigración y la integración europea, en la actualidad se ha convertido en una política de ayuda recogida en las propuestas programáticas de los partidos, y con una doble dimensión: exterior (ayuda) e interior (inmigración/refugio). La politización de la política de ayuda al desarrollo es un fenómeno que surge en la última década, siendo su aparición y politización desigual. La incorporación de la política de ayuda al “nicho” programático de los partidos de derecha radical populista se debe a la crisis económica después de 2008 y las consiguientes políticas de austeridad, y a la crisis de los refugiados que se inicia en 2015. Aparece una vinculación explícita de la política de ayuda con las políticas de inmigración, refugio, asilo y seguridad (Balfour, 2016). En contraposición al compartido euroescepticismo de los partidos y la homogeneidad de las políticas económicas en la última década, no existe una respuesta “nativista” unificada a la política de ayuda (Otjes et al., 2018). Aquí se trata de explicar la dualidad de la política de ayuda.5

El camaleón populista y la política de ayuda

La ideología de los partidos de derecha radical populista está compuesta por dos niveles. Por un lado, aparecen sus componentes primordiales: la dicotomía pueblo/elites, el maniqueísmo y su carácter inclusivo o exclusivo (Hawking y Kaltwasser, 2019). Por otro, existe un componente añadido dada la naturaleza del populismo como ideología “delgada”, es decir, precisa su asociación con distintas ideologías (Verbeek y Zaslove, 2015).6 Dada esta característica, y por lo que respecta a la política exterior, Verbeek y Zaslove sostienen que los partidos populistas persiguen una política exterior heterogénea, y que ésta última debe buscarse en las distintas ideologías que estos partidos vinculan con el pueblo (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 481).

Las posiciones de los partidos de derecha radical populista sobre la ayuda al desarrollo se han ido fijando durante la última década en un contexto internacional complejo. La crisis económica de 2008 ha erosionado el consenso sobre el objetivo de la ayuda al desarrollo. Además, la llamada crisis de los refugiados en 2015 ha puesto en entredicho la propia definición de la política de ayuda. Las respuestas de los partidos populistas ofrecen una dualidad básica sobre la que se construyen las demandas partidistas. Por un lado, se trata de una definición de la ayuda como una caridad hacia los países en desarrollo. En este grupo se incluyen partidos de ideologías diversas que comparten, sin embargo, la perspectiva de la ayuda como caridad. Partidos populistas neoliberales, como el PVV holandés y el UKIP británico, así como los nórdicos defensores del Estado del Bienestar (DFP, PS y SD), todos abogan por reducir los presupuestos de ayuda al desarrollo.

Los populistas nórdicos (SD, PS y DFP), todos defensores del Estado del Bienestar, vinculan los recortes de la ayuda exterior con el mantenimiento del mismo, representando así su posición con propuestas del “chovinismo del bienestar”. En 2010 el DS propuso eliminar la ayuda exterior ineficiente para mantener el Estado del Bienestar. A mediados de la década y ya con la crisis de refugiados en marcha, los partidos daneses propusieron reducir otras partidas de la ayuda oficial al desarrollo para aumentar los presupuestos de acogida a refugiados.7 El programa del PS finlandés en 2011 exigió la reducción de la ayuda al desarrollo, luego implementada cuando el partido entró en el gobierno de coalición de Finlandia en 2015.

Además de los bien conocidos casos de “chovinismo del bienestar” de los países nórdicos ya mencionados, existen partidos de derecha radical de carácter populista neoliberal, como el PVV holandés y el UKIP británico, que han abogado por drásticos recortes en la ayuda al desarrollo. El PVV sostenía en su programa ya a principios de la década: “No más dinero para la ayuda exterior”. De la misma manera, el UKIP ha apoyado la reducción del presupuesto de ayuda exterior y su programa de 2015 prometía cortar radicalmente el presupuesto de ayuda.8 En 2017 reclamaba la reducción de la ayuda exterior en un 80%, pasando el dinero a integrar los presupuestos para asuntos internos. De forma sustantiva, la política de ayuda se planteaba como un asunto de ayudas privadas con, en su caso, desgravaciones fiscales a través de ONG.9

Otros partidos populistas plantean la política de ayuda al desarrollo como una cuestión de necesidad (tanto económica como política), como parte de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). Esto supone el favorecimiento de la ayuda y el aumento del presupuesto de ayuda exterior como medida para controlar los flujos migratorios (VB belga, RN francés y LN italiana).

En Italia la LN de Matteo Salvini propone el principio de Aiutateli a casa loro.10 En el caso italiano la fuerza electoral de la LN y subsiguiente presencia en el gobierno de coalición con el Movimento Cinque Stelle desde 2018 no se ha traducido en una política visible de recortes a la ayuda exterior. Radicalmente opuesta en su concepción y cuantía, la política de ayuda del VB belga y especialmente del RN francés considera la ayuda como una necesidad de la política actual. El VB ha dado menos importancia a la política de ayuda al desarrollo. Los programas del partido para las elecciones de 2010 y 2014 (la política de ayuda aparecía ya en el programa para las elecciones europeas de 2009) contenían una llamada de atención para dotar más ayuda al desarrollo y desarrollar una política de ayuda más eficiente.11

RN, considerado –como el FPÖ austríaco– el partido inspirador de la derecha populista radical en Europa desde el punto de vista programático, ha centrado sus objetivos geográficos de la ayuda en África para servir los intereses franceses, sobre todo a través del apoyo estatal a las inversiones privadas en el continente a cambio de la reversión de los flujos migratorios a Europa. El objetivo no es reducir la ayuda en sí, sino aumentarla hasta llegar a cumplir el objetivo del 0,7%.

La política de ayuda fue incluida por Marine Le Pen, líder del FN/RN, en sus 144 propuestas para las elecciones presidenciales de 2017. Entre ellas, la propuesta 124 incluía una verdadera política de co-desarrollo con África dedicada a la educación, la agricultura y la seguridad. Apoya explícitamente el objetivo del 0,7% del PIB de AOD. La ayuda incluye una clara crítica a la reducción de la ayuda en Francia durante la presidencia de François Hollande. Para RN la ayuda a África es el único impedimento a la llegada de inmigrantes a Francia. En palabras de Marine Le Pen, la ayuda no es una cuestión de solidaridad, sino de seguridad nacional (“aumentaremos la ayuda al 0,7% porque es condición para la seguridad nacional”).12 La política de ayuda se define como la herramienta más eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo.

El vínculo potencial entre inmigración y refugio y ayuda exterior se ha desarrollado en los partidos de la derecha radical populista, en particular desde 2015 con la crisis de los refugiados. Este vínculo se recoge en la AOD a través de las narrativas de seguridad (Olivié y Pérez, 2019). El vínculo que se establece entre la política de ayuda y de inmigración se distingue nítidamente. Las políticas de inmigración deben desplegarse en los puntos de origen de los flujos migratorios (énfasis que comparten RN y la LN). VOX en España explícitamente utiliza este mismo marco, como veremos más adelante, vinculando la ayuda a los flujos migratorios en su programa.

La posición de los partidos en el sistema de partidos y su influencia en las políticas

Por influencia política entendemos la capacidad de los partidos de derecha radical populistas de conseguir que sus objetivos de ayuda acaben convirtiéndose en política pública. En este sentido, el impacto de los partidos populistas puede ser a través de un efecto contagio (sus posiciones programáticas son adoptadas por otros partidos, en particular los partidos populares y conservadores) o de una influencia directa a través de acuerdos, pactos y coaliciones con otras formaciones políticas. La crisis financiera de 2008 ofreció la oportunidad de politizar la cuestión y la cuantía de los presupuestos de ayuda en algunos países, de forma que la política de ayuda quedara subsumida en las políticas de austeridad, como en los Países Bajos y Finlandia a principios de la década (2010-2012).

La influencia de las propuestas de los partidos populistas ha estado determinada en primer lugar por la posición de los partidos en los respectivos sistemas de partidos y su acceso al gobierno. La posición de los partidos se define durante la última década en un abanico de escenarios en estos países, que van desde la oposición-cordón sanitario a la mera oposición, apoyo externo al gobierno, socio minoritario de gobierno o miembro de gobierno de coalición. Akkerman, De Lange y Roodjjuin (2016) muestran que los partidos de derecha radical populista en el gobierno no llegan a comprometer sus demandas esenciales –como la inmigración, el islam, la ley y orden o la integración europea, aspectos que definen el perfil de su “nicho” ideológico–. En el caso de los partidos de derecha radical populista es preciso analizar los gobiernos de coalición como socios minoritarios de gobierno (Verbeek y Zaslove, 2015, p. 4).

Figura 1. Partidos y posiciones en el sistema de partidos y de gobierno
País Partido % de voto última elección general % voto elecciones europeas 2014 Gobierno/oposición Otros miembros de la coalición % AOD (2)
Austria FPÖ 20,50 (2017) 18,70 Gobierno de coalición (2017-) ÖVP -30
Bélgica VB 5,84 (2014) 4,26 Cordón sanitario - -7
Dinamarca DFP 12,30 (2015) 26,60 Apoyo externo al gobierno Venstre y DKF -10
Finlandia (1) SP 17,70 (2015) 9,80 Gobierno de coalición (2015) Kokoomus y Keskusta -3
Francia RN 8,75 (2017) 24,85 Cordón sanitario - 11
Italia LN 37,00 (2018) 6,20 Gobierno de coalición (2008) Centro-derecha, FI y AN (2008) 38
      5,00 Gobierno de coalición (2018) M5S (2018)  
Países Bajos PVV 13,20 (2017) 13,20 Apoyo externo al gobierno CDA (2010-2012) -25
          D66, CDA y CU  
Suecia SD 12,90 9,67 Cordón sanitario - 4
Reino Unido UKIP 1,80 (2017) 27,59 Oposición - 62
(1) Finlandia celebró elecciones generales el 19/IV/2019 con la victoria del Partido Socialdemócrata.
(2) Variación en el porcentaje de ayuda en la última década.
Fuente: elaboración propia.

En Finlandia, desde 2015 SP entró en un gobierno de coalición en el que obtuvo cuatro ministerios, incluido el de Asuntos Exteriores, ocupado por el entonces líder Timo Soini. En 2017 hubo un gobierno de coalición de centro-derecha formado por Keskusta (“Partido del Centro”), Kokoomus (“Partido de Coalición Nacional) y Sininen tulevaisuus (SIN, “Reforma Azul”), esta última creada en 2017 como escisión del SP tras la elección de Jussi Halla-aho como presidente del partido. El gobierno resultante incluía cinco ministros del SIN (todos ex miembros del SP, incluido Timo Soini). Toda la década el SP ha defendido el recorte presupuestario de la ayuda.

Los partidos populistas que más han influido en la política de ayuda son aquellos que han formado parte de gobiernos de coalición (en Austria, Italia y Finlandia) y en los que han ocupado las carteras de Exteriores. En Austria, desde 2017 el Ministerio de Asuntos Exteriores ha estado formalmente en manos de un candidato independiente nominado por el FPÖ, miembro de la coalición de gobierno. La coalición entre Sebastian Kurz del ÖVP y Heinz-Christian Strache del FPÖ en 2017 se ha traducido en una línea más dura en la política de inmigración. Se produjeron recortes en la ayuda exterior en este período (OECD, 2018), si bien los debates políticos se centraron en la política de inmigración interior, tanto en su contenido como en las cantidades destinadas a la ayuda.13

En el caso de apoyo externo al gobierno y su impacto en la política de ayuda, a principios de la década el DFP danés y el PVV holandés negocian el apoyo al gobierno a cambio de recortes a los programas de ayuda. En el caso del DFP, apoyó externamente al gobierno de Rasmussen en 2010-2012. En 2012 dejó caer al gobierno para mantenerse en la oposición en los gobiernos Rutte II y, en 2017, con Rutte III en un contexto de amplio consenso en relación a la política de inmigración y de refugio. En el caso del PVV holandés el programa demandaba la finalización de la ayuda exterior en cuanto fuera posible.

En los países que aplican un cordón sanitario a la derecha radical populista –Suecia, Francia y Bélgica–, los partidos populistas sí han logrado visibilizar sus posiciones frente a la ayuda a través de sus campañas, si bien han estado alejados de la toma de decisiones. Durante la década pasada, los países que han reducido la ayuda son Austria, los Países Bajos, Dinamarca, Bélgica y Finlandia. Los países aquí analizados terminan la década en posiciones muy dispares en relación al objetivo a largo plazo, el 0,7% del PIB. A pesar de la presión ejercida por algunos de sus partidos populistas (en la oposición), el Reino Unido (0,7%), Suecia (1,02%) y Dinamarca (0,72%) son los únicos países del CAD que con fecha de hoy cumplen con el objetivo de dedicar un mínimo del 0,7% del PIB a la ayuda al desarrollo.

Conclusiones

VOX y la desaparición de la excepción española

España no pertenecía al grupo de países de la UE en los que la derecha radical populista dejó su impronta en las tres últimas décadas. De hecho, la ausencia de un partido de derecha radical populista con presencia parlamentaria había suscitado el interés de la literatura comparada (Alonso y Rovira Kaltwasser, 2013; González, 2018).14

En España, los programas de los principales partidos (PSOE, PP, Cs y Podemos) y sus acuerdos en la Comisión de Cooperación del Congreso de los Diputados durante la legislatura anterior no establecen ningún vínculo entre las políticas de ayuda e inmigración. Reflejan un consenso vago sobre la pertinencia de recuperar el presupuesto de ayuda y sobre la necesidad de reformar o modernizar las instituciones e instrumentos de la ayuda. Centrado en aspectos técnicos, el debate partidista en España no ha puesto mucho énfasis en cuestiones políticas relativas a la naturaleza de la política de ayuda y sus objetivos (Olivié y Pérez, 2016, p. 61).

Este diagnóstico debe ser revisado a la luz del reciente éxito electoral de VOX, que aparece formalmente como partido político en 2013, pero sin gran repercusión. El primer programa de VOX, en las elecciones europeas de 2014, recogía algunas ideas imprecisas sobre la estructura territorial del Estado, pero no incluía referencias a la política de inmigración ni a la de ayuda. Sin embargo, el programa de VOX para las elecciones autonómicas andaluzas de 2018, extensible para las elecciones generales de 2019, proporciona una imagen mucho más completa de las posiciones de esta formación política. El nacionalismo y las demandas relativas a la deportación de los emigrantes encajan en el perfil básico de la nueva derecha radical.

En el nuevo programa de VOX se recogen dos artículos relacionados con la ayuda exterior (“100 medidas para la España viva”, 2018). En primer lugar, “ayudar a los países en desarrollo, víctimas también de las mafias de tráfico de personas, que debilitan sus naciones extrayendo sus recursos humanos y económicos para ofrecerlos luego como esclavos en Europa” y “condicionar la ayuda al desarrollo a que los países acepten la repatriación de inmigrantes ilegales y delincuentes”. La clave está en vincular la política de ayuda con la de inmigración.15 En segundo lugar, “impulsar un gran Plan Nacional de Cooperación Internacional con las naciones de la comunidad histórica hispana para la ordenación de las inversiones, ayuda a las empresas españolas, garantizar la seguridad jurídica en los países de acogida y ordenar el flujo migratorio”. Se trata aquí, como en el caso del RN francés, de priorizar los lazos con los países del espacio cultural común.

Margarita Gómez-Reino Cachafeiro
Profesora titular de Ciencia Política, Departamento de Ciencia Política y de la Administración, UNED

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1 Para una definición de los partidos y los criterios de clasificación más recientes, véase Gómez-Reino (2018). Entre los numerosos trabajos sobre la clasificación, destaca el clásico de Cas Mudde (2007).

2 Comité de Ayuda al Desarrollo. Se ha eliminado del análisis el caso húngaro ya que, a pesar de la presencia de dos partidos populistas, Jobbik y Fidesz (este último controvertido en su adscripción), Hungría no ingresó en el grupo de países del CAD hasta 2016. Tampoco se ha incluido en el análisis Alemania porque, a pesar de ser miembro del CAD, la presencia de la derecha populista radical ha sido irregular, desde el éxito y fracaso Republikaner en los años 80 hasta el más reciente auge de AfD a partir de las elecciones europeas de 2014.

3 Los efectos indirectos dependen en gran medida de factores contextuales y aquí se tratarán de manera secundaria. Es la participación en el gobierno y, en particular, la posibilidad de acceder al Ministerio de Asuntos Exteriores, la clave para entender los efectos de estos partidos.

5 En este trabajo se examina la influencia de los partidos en la política de ayuda de los Estados miembros de la UE. No se describe la influencia de estos partidos en las instituciones europeas: para un análisis, véase Gómez-Reino (2019).

6 Así aparecen ya, por ejemplo, en los trabajos de Betz, las dos caras de populismo, el populismo neoliberal y el populismo nacionalista, más tarde reelaboradas en diferentes tipologías (Betz, 1993).

7 Este intercambio en las políticas de ayuda y de refugiados en Dinamarca suscitó la alarma de Naciones Unidas y la petición expresa de no reducir la ayuda.

8 El UKIP quiere ayudar a la gente a través del comercio y no de la ayuda –trade not aid–. Nigel Farage afirmaba contundentemente en 2014 que la caridad empezaba en casa.

9 Austria representa un escenario caracterizado por un populismo cuya prioridad es la política de inmigración. El programa del FPÖ afirma que el papel de Austria en el mundo debe moldearse por la responsabilidad humanitaria, la auto-consciencia y la preservación de los intereses austríacos (FPÖ Party Program, 2011).
En política exterior, el FPÖ lanza un llamamiento a una política común desde una alianza de Estados europeos.
El principio sobre el que se sustenta la política de ayuda al desarrollo es la auto-ayuda: “El principio básico aplicable a la política de ayuda al desarrollo austríaca es facilitar la auto-ayuda. Promueve la libertad y responsabilidad y es una respuesta a la situación de crisis y refugiados” (Programa del FPÖ).

10 Es evidente que cada proyecto de largo alcance necesita un marco de intervención internacional: “Podemos reivindicar la paternidad de un eslogan afortunado pero no escuchado: ayudémosles en su propia casa” (“aiutiamoli a casa loro”, Programma político, Lega Nord-Salvini, 21/V/2017.

11 El programa lo afirmaba rotundamente: el presupuesto de ayuda debe aumentarse (“Het budget voor ontwikkelingssamenwerking moet worden opgetrokken: Vlaams Belang”).

12 Según Marine Le Pen: “No es sólo una cuestión de solidaridad: si ese fuera el caso, la ayuda francesa no habría caído hasta el 0,37% con el gobierno socialista. ¡Aumentaremos la ayuda hasta el 0,7 porque es una condición de nuestra seguridad nacional! Los franceses deben entender que este esfuerzo… para contribuir a la seguridad y prosperidad de los africanos, es el único bloqueo eficiente contra las amenazas de inmigración masiva y terrorismo” (Le Monde, 11/IV/2017).

13 El último escándalo de corrupción política protagonizado por Strache ha hecho saltar recientemente la coalición.

14 El auge de VOX ha iniciado un debate político, periodístico y académico sobre la definición del nuevo partido y su clasificación como derecha populista radical o extrema derecha, en atención a la comparación de rasgos “viejos” y “nuevos”. En este trabajo no me extiendo sobre las características de la formación, parto de la sustancial identidad con la derecha populista europea y su nicho.

15 El contraste con otras formaciones populistas de izquierda como Podemos está en que este último rechaza la necesidad establecer un vínculo entre políticas de inmigración y ayuda.

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<![CDATA[ España: ¿líder global en transparencia financiera? ]]> http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari80-2019-perez-espana-lider-global-transparencia-financiera 2019-07-08T09:47:01Z

España es el país con mayor transparencia financiera del mundo según las evaluaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), por lo que podría aspirar a ser un líder mundial en la lucha global contra los flujos financieros ilícitos (meta 16.4 de la Agenda 2030).

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Tema

España es el país con mayor transparencia financiera del mundo según las evaluaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), por lo que podría aspirar a ser un líder mundial en la lucha global contra los flujos financieros ilícitos (meta 16.4 de la Agenda 2030).

Resumen

En este análisis se presentan datos de las revisiones entre pares del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) que muestran que España es el país con mejor cumplimiento técnico de sus 40 recomendaciones contra el blanqueo de capitales, considerado el estándar internacional más importante en materia de transparencia financiera. Seguidamente, se indaga en las razones por las cuales el país ha cumplido tan estrictamente con las normas internacionales sobre acceso e intercambio de información financiera y se reflexiona sobre la posibilidad y pertinencia de que España aspire a una posición de liderazgo en este asunto global, que ha pasado a formar parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Para pasar de ser el país más cumplidor a ser líder en esta agenda, España necesitaría completar el desempeño de funcionarios y profesionales con un impulso político que pasaría por una mejor comunicación pública y un papel más activo en foros internacionales. En el Foro de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible este liderazgo puede ser especialmente necesario pues la meta 16.4 carece todavía de indicadores de seguimiento.

Análisis

La transparencia financiera consiste en la producción e intercambio por parte de los gobiernos de información financiera sobre sus ciudadanos y empresas, generalmente, en el marco de acuerdos y estándares internacionales. El objetivo de la transparencia financiera internacional es combatir eficazmente los flujos financieros ilícitos, movimientos transnacionales de dinero de origen o destino delictivo que se sirven de la globalización financiera para permanecer ocultos a las autoridades nacionales. Se trata de un asunto que ha sido elevado a lo más alto de la agenda de la cooperación internacional en 2015 mediante la adopción de la meta16.4 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda de Acción de Addis Abeba, pero que se ha venido tratando y regulando en diversos foros intergubernamentales desde hace 30 años.

Entre los distintos acuerdos e iniciativas internacionales sobre transparencia financiera, las 40 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo destacan como el estándar más completo, más antiguo y de mayor alcance geográfico. España es el país del mundo que cumple con mayor rigor estas 40 recomendaciones según el sistema de evaluación mutua del propio GAFI, por lo que podría decirse que es el país con mayor transparencia financiera del mundo.1

En este análisis se aporta más información sobre la posición de España en materia de transparencia financiera a escala mundial y europea con el apoyo de datos tomados del sistema de evaluaciones del GAFI. Seguidamente, se explican las causas históricas de este desempeño, las cuales podrían explicar también por qué esta cualidad española es tan poco conocida dentro y fuera del país. Por último, se realizan una serie de recomendaciones para que España convierta su superioridad técnica en un verdadero liderazgo internacional.

España, el país más cumplidor del GAFI

El GAFI lleva 30 años fijando estándares internacionales de transparencia financiera y comprobando su aplicación país por país. Su sistema de evaluación sobre las 40 recomendaciones contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo se encuentra ya en la IV ronda de evaluaciones, en la que España fue el primer país examinado junto con Noruega.

El informe de evaluación de España, emitido en 2014, fue más favorable que el del país nórdico y destacó la solidez de su sistema general contra el blanqueo de capitales y algunos avances concretos, como la puesta en marcha de un registro de titulares reales, basado en la colaboración de los notarios. Posteriormente, conforme se fueron realizando más evaluaciones, el GAFI las fue consolidando en una tabla publicada en su web y se supo que España era el país con mejor cumplimiento técnico de las 40 recomendaciones. Actualmente, con datos de abril de 2019 , España cumple plenamente con 28 recomendaciones, ocupando la primera posición en un ranking de 77 países y destacando sobre el cumplimiento mundial (11 recomendaciones) y de la UE (12), tal y como se representa en la Figura 1.

Figura 1. ¿Cuántas de las 40 recomendaciones GAFI se cumplen plenamente en cada país?
Fuente: elaborado a partir de la IV ronda de evaluaciones GAFI.

Si la comparación entre países tiene en cuenta todo el rango de puntuaciones del GAFI para cada recomendación (cumplidor, ampliamente cumplidor, parcialmente cumplidor e incumplidor) y estas valoraciones se escalan de forma lineal de 0 a 100, a España le correspondería una transparencia del 88% y seguiría ocupando el primer puesto de los 77 países evaluados, los cuales arrojarían un cumplimiento medio del 64%. Dicho esto, las 40 recomendaciones representan un estándar internacional, por lo que el 100% en esta escala no debe considerarse un ideal de transparencia financiera. De hecho, hay otros indicadores de transparencia financiera, como, por ejemplo, el componente cualitativo del índice de secreto financiero de Tax Justice Network (TJN, 2018), en el que el máximo alcanzado por un país se encuentra en el 58%. A España, en ese índice le corresponde un 52% y la 6ª posición sobre 112 países analizados.

En el documento de trabajo del Real Instituto Elcano “Transparencia financiera internacional” se demuestra mediante regresión estadística que la transparencia financiera, cuando se aproxima por el grado de cumplimiento de las recomendaciones del GAFI, correlaciona con el índice de percepción de la corrupción (TI, 2017) y la lista negra de paraísos fiscales de la OCDE (2000). Ello indica que la transparencia financiera es una cualidad propia del buen gobierno democrático y también confirma el discurso de algunas ONG, según el cual el negocio de las finanzas offshore estaría frenando la aplicación de esta agenda internacional.

Desde esta perspectiva, resulta lógico que España, una democracia plena, destaque sobre el resto del mundo en transparencia financiera y que, no siendo un centro financiero offshore, destaque sobre otras democracias que sí lo son, como Suiza. Sin embargo, no es tan evidente por qué España destaca sobre la media europea (Figura 1) o sobre algunos países europeos, como los nórdicos, cuyas instituciones nacionales y cuyo papel en las instituciones internacionales gozan de tan buena reputación (Figura 2).

Figura 2. Cumplimiento pleno de recomendaciones GAFI en Europa
País Número
España 28
Reino Unido 23
Bélgica 21
Austria 18
Italia 18
Noruega 18
Suecia 15
Portugal 12
Eslovenia 11
Irlanda 10
Finlandia 8
Hungría 6
Letonia 6
Suiza 6
Dinamarca 5
República Checa 4
(1) Número de las 40 recomendaciones en las que el país obtiene una calificación C (cumplidor), según la IV ronda de evaluaciones con datos de abril 2019. Fuente: elaboración a partir de GAFI (2019).

¿Por qué España es tan transparente con sus finanzas?

Las recomendaciones del GAFI y sus actualizaciones se han ido aplicando en la UE mediante directivas antiblanqueo y en España, como en los demás países europeos, mediante leyes nacionales de transposición, en las cuales los Estados miembros pueden optar por niveles de cumplimiento más altos respetando los mínimos establecidos por las Instituciones de la UE. Los debates parlamentarios y las exposiciones de motivos de estas normas arrojan luz sobre las motivaciones que pueden llevar a los distintos países a optar por un mayor o menor rigor en materia de transparencia financiera.

En los debates del Parlamento Europeo sobre la directiva antiblanqueo de 2015 y un reglamento relacionado (UE, 2014), casi todos los eurodiputados mostraron su apoyo a la iniciativa de la Comisión, si bien sus discursos se diferenciaron en dos aspectos: contenían distintos argumentos de apoyo a la directiva y, mientras unos introducían ciertos matices, otros planteaban un apoyo sin fisuras. En cuanto a los argumentos utilizados en defensa de la norma, destacaron las referencias a la evasión fiscal, el crimen organizado y la corrupción, en este orden. Además, dos diputados, uno español y otro norirlandés, trajeron a colación la financiación del terrorismo.

Por otra parte, se plantearon objeciones sobre la falta de proporcionalidad de las nuevas exigencias administrativas y su perjuicio para negocios perfectamente legales. Estas objeciones fueron presentadas por diputados liberales y conservadores de países del centro y norte de Europa, mientras que los diputados del sur, independientemente de la ideología, no introdujeron matices de este tipo.

En España, de los debates parlamentarios y exposiciones de motivos de las leyes antiblanqueo y normas relacionadas de menor rango, se deduce que las consideraciones sobre el posible coste administrativo de esta legislación para los negocios han estado totalmente ausentes. Además, se puede comprobar que su vínculo con la lucha antiterrorista ha sido muy importante, sobre todo más en la época en la que el país empezó a destacar en los informes del GAFI.2

La primera ley contra el blanqueo de capitales, Ley 19/1993, vino motivada por la obligación de transponer la Directiva UE correspondiente. Así se constató en su breve exposición de motivos, en la cual ni siquiera se hacía referencia al GAFI a pesar de que sus recomendaciones ya estaban vigentes desde 1990, cuando se estableció el Grupo con España entre sus Estados fundadores. La Ley fue una transposición mecánica de la Directiva europea 91/30B/CEE, la cual sí citaba al GAFI y puso en pie la infraestructura ideada por este organismo internacional y, poco a poco, implantada con mayor o menor solidez en todos los países: una red de sujetos (mayoritariamente bancos) obligados a identificar, documentar y comunicar operaciones financieras sospechosas; una unidad de inteligencia financiera el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, el SEPBLAC, órgano administrativo encargado de recibir esas comunicaciones, sistematizarlas y derivarlas a otras administraciones; y un órgano encargado de asegurar el buen funcionamiento del sistema, la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales.

Diez años después, la Ley 12/2003, de 21 de mayo, de bloqueo de la financiación del terrorismo, sí contenía un amplio preámbulo. En él se hacía referencia a los atentados del 11 de septiembre de 2001 y al terrorismo de ETA, justificando la necesidad completar el ordenamiento jurídico con medidas eficaces en el ámbito de la prevención. La norma, además de introducir la figura del bloqueo de capitales como medida administrativa, repasaba obligaciones e instituciones similares o iguales a las contempladas por la Ley antiblanqueo de 1993.

El bloqueo preventivo de capitales sospechosos de financiación del terrorismo fue una recomendación especial del GAFI acordada en 2001, después del 11S. En octubre de 2001, se adoptaron un total de nueve recomendaciones especiales contra la financiación del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva que se sumaban a las tradicionales 40 recomendaciones del GAFI, cuyo nombre completo pasó a ser Grupo de Acción Financiera Internacional contra el Blanqueo de Capitales y la Financiación del Terrorismo. El Gobierno español se sumó con especial interés a este nuevo acuerdo que facilitaba un marco internacional para recabar apoyos en sus investigaciones antiterroristas. Su experiencia demostraba que la cooperación internacional en el ámbito de las finanzas podía dar buenos resultados, como había ocurrido con el desmantelamiento de la cooperativa Sokoa con la ayuda de Francia, y en aquel momento esta cooperación resultaba muy necesaria. La lucha contra ETA se intensificaba entonces como consecuencia de su abandono del alto el fuego en 2000, el asunto volvía a estar entre las principales preocupaciones de los españoles según el CIS y contaba con un consenso político renovado mediante el Acuerdo por las Libertades y contra el Terrorismo.

Cuando en 2010 se actualizó la ley española antiblanqueo, la UE había adoptado ya su tercera Directiva en la materia, el GAFI había actualizado dos veces sus recomendaciones y se encontraba en la III ronda de revisiones entre pares. España ya había obtenido una evaluación bastante buena en este nuevo marco, incluso antes de actualizar su Ley. Algunas recomendaciones nuevas, como la incorporación de los notarios al sistema de inteligencia financiera, ya se habían aplicado mediante normas de rango menor.

En su preámbulo, la segunda ley antiblanqueo se alineó de forma explícita y directa con las recomendaciones del GAFI, defendió la pertinencia de unificar los regímenes de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, y caracterizó la legislación europea como una norma de mínimos, que debía ser completada, reforzada o extendida atendiendo a los concretos riesgos existentes en cada Estado miembro. Los debates parlamentarios sobre esta medida reflejaron un alto nivel de consenso entre los distintos partidos políticos y, fuera del Congreso, aunque la norma apenas tuvo transcendencia mediática, desde la Administración se declaraba a España “un país líder en materia de prevención de blanqueo de capitales”, añadiendo que “hace unos años la prevención del blanqueo era una política muerta, sólo estaba en los libros y no se aplicaba. En ocasiones, la simple publicación de leyes en el BOE no es suficiente para poner en marcha políticas de este tipo, pues necesitan funcionarios y profesionales que las apliquen” (Notariado, 2010). En los años siguientes, el trabajo de funcionarios y profesionales siguió avanzando en línea con las recomendaciones del GAFI, hasta alcanzar España los niveles de cumplimiento reflejados en las Figuras 1 y 2.

¿Cómo pasar de cumplidor a líder?

A pesar de su destacado cumplimiento técnico, el GAFI no ha calificado a España como un líder en sus informes de evaluación y seguimiento. Por el contrario, sí ha denominado al Reino Unido, segundo en el ranking de cumplimiento, como un líder global en asuntos como la transparencia corporativa. Efectivamente, el Reino Unido, además de mejorar su propia información financiera, por ejemplo, mediante el registro de titulares reales de sociedades, ha influido en los países de la Commonwealth para que avancen en la misma dirección. Además, su papel en el G20 de Londres de 2009 fue muy relevante para aumentar la presión sobre los países más reticentes al intercambio de información. Según algunos autores, como resultado de esta cumbre, se firmaron más de 300 tratados de intercambio de información (Johannesen y Zucman, 2014), un éxito que fue capitalizado por el entonces primer ministro británico Gordon Brown, quien llegó a declarar el fin de los paraísos fiscales.

Para que España ejerza y sea reconocido como líder global en transparencia financiera, además del desempeño de funcionarios y profesionales, necesitaría del impulso de los políticos. Este impulso no sería redundante, pues los paraísos fiscales no han finalizado y la ONU no sabe dónde estamos en relación con la meta 16.4 de la Agenda 2030.3 A continuación se formulan dos recomendaciones en este sentido.

En primer lugar, España podría comunicar mejor su compromiso con las normas internacionales antiblanqueo y otros acuerdos de transparencia financiera, empezando por dar publicidad a las evaluaciones e informes del GAFI, los cuales apenas han transcendido a la opinión pública española. La iniciativa España Global recientemente ha empezado a trabajar la comunicación sobre la fortaleza democrática del país y, teniendo en cuenta la relación lógica y estadística que se da entre transparencia financiera e integridad de las instituciones, los datos de cumplimiento de las recomendaciones del GAFI podrían añadirse a otros indicadores que se exhiben desde su portal. Este ejercicio de comunicación podría servir también de estímulo para seguir avanzando en las 12 recomendaciones del GAFI que España todavía no cumple plenamente y en mejorar también otras evaluaciones, como las del Foro global de intercambio de información con fines tributarios y el Convenio de la OCDE contra el cohecho.

En segundo lugar, en el ámbito internacional, España podría servirse de la autoridad que le da su elevado cumplimiento para elevar la presión sobre otros países que no cumplen tan bien con los acuerdos adquiridos. Esto podría hacerse con una implicación más activa al menos en dos ámbitos. El G20, donde España es invitado permanente, ha sido junto con el G7 el foro político en el que generalmente se han lanzado los acuerdos sobre transparencia financiera que luego han desarrollado instituciones como el GAFI y la OCDE. Este foro podría servir de altavoz para el seguimiento de acuerdos que por el momento se mantiene en un ámbito profesional y técnico y, de esta forma, incrementar la presión entre pares y de la opinión pública sobre los países menos cumplidores. Por otra parte, en el ámbito de Naciones Unidas, dado que la Agenda 2030 no ha conseguido acordar un sistema de seguimiento de la meta 16.4, queda espacio para nuevas propuestas que los Estados miembros tendrían que llevar al Foro de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible, que se reúne anualmente en Nueva York. Su convocatoria de este año abordará precisamente el ODS 16 sobre la promoción de sociedades justas, pacíficas e inclusivas, en el cual se incluye la meta de eliminación de los flujos financieros ilícitos.

Figura 3. Anexo: cumplimiento de 40 recomendaciones del GAFI en España, UE y el mundo
Bloque   España Mundo
Rec Recomendación   Nota (1) % UE Mundo
Políticas y coordinación R.1 Evaluar los riesgos y aplicar un enfoque basado en el riesgo   C 100 69 55
R.2 Cooperación y coordinación nacional   LC 67 69 68
Blanqueo dinero y confiscación R.3 Delito de lavado de dinero   LC 67 69 75
R.4 Confiscación y medidas provisionales   C 100 69 75
Financiamiento del terrorismo y la proliferación R.5 Delito de financiamiento del terrorismo   C 100 69 73
R.6 Sanciones financieras con el terrorismo   PC 33 69 54
R.7 Sanciones financieras relacionadas con la proliferación   PC 33 69 40
R.8 Organizaciones sin fines de lucro   LC 67 69 41
Medidas preventivas R.9 Leyes de secreto de las instituciones financieras   C 100 69 90
R.10 Diligencia debida del cliente   LC 67 69 61
R.11 Mantenimiento de registros   C 100 69 84
R.12 Personas políticamente expuestas   C 100 69 64
R.13 Corresponsalía bancaria   C 100 69 67
R.14 Servicios de transferencia de dinero o valor   C 100 69 74
R.15 Nuevas tecnologías   C 100 69 70
R.16 Trasnferencias electrónicas   C 100 69 61
R.17 Dependencia de terceros   LC 67 69 65
R.18 Controles internos y sucursales y subsidiarias extranjeras   C 100 69 67
R.19 Países de mayor riesgo   C 100 69 61
R.20 Informes de transacciones sospechosas   C 100 69 82
R.21 Tipping-off y confidencialidad   C 100 69 83
R.22 Profesiones no financieras designadas: diligencia debida   LC 67 69 45
R.23 Profesiones no financieras designadas: otras medidas   C 100 69 50
Titularidad real R.24 Transparencia y titularidad real de las personas jurñidicas   LC 67 69 42
R.25 Transparencia y titularidad real de los acuerdos legales   LC 67 69 45
Poderes y responsabilidades de las autoridades competentes y otras medidas institucionales R.26 Regulación y supervisión de instituciones financieras   LC 67 69 56
R.27 Poderes de los supervisores   C 100 69 77
R.28 Regulación y supervisión de las profesiones no financieras   C 67 69 40
R.29 Unidades de inteligencia financiera   C 100 69 74
R.30 Responsabilidades de las autoridades policiales   C 100 69 86
R.31 Poderes de las autoridades policiales y de investigación   C 100 69 74
R.32 Empresas de remesas   C 100 69 63
R.33 Estadística   C 100 69 57
R.34 Orientación y comentarios   C 100 69 63
R.35 Sanciones   C 100 69 54
Cooperación internacional R.36 Instrumentos internacionales   C 100 69 73
R.37 Asistencia legal mutua   C 100 69 67
R.38 Asistencia legal mutua: bloqueo y confiscación   C 100 69 63
R.39 Extraditación   C 100 69 71
R.40 Otras formas de cooperación internacional   C 100 69 63
TOTAL   Media     88 72 64
    Número de recomendaciones plenamente cumplidas (total España y media UE y mundo)     28 12 11
Fuente: elaboración propia a partir de GAFI (2019).

Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano
| @aitor_ecoper

Referencias

Cobham, A. (2018), "Target 2030: illicit financial flows", ARI, nº 81/2018, Elcano Royal Institute.

GAFI/FATF (2019), Consolidated Assessment Ratings, April 2019, (último acceso 29/III/2018).

Johannesen, N., y G. Zucman (2014), "The end of bank secrecy? An evaluation of the G20 tax haven crackdown", American Economic Journal: Economic Policy, vol. 6, nº 1B, pp. 65-91, doi: 10.1257/pol.6.1.65.

Notariado (2010), Nota de prensa: España es un país líder en materia de prevención de blanqueo de capitales, (último acceso 22/XI/2018).

OECD (2000), Towards Global Tax Co-operation, Progress in Identifying and Eliminating Harmful Tax Practices.

Pérez, A. (2018), "Las causas de la transparencia financiera en España: ¿fortaleza democrática o coyuntura crítica?", Revista de Estudios Políticos, vol. 0, nº 179, pp. 231-265, doi: 10.18042/cepc/rep.179.08.

TI (2017), Índice de Percepción de la Corrupción 2017, Nota técnica sobre la metodología, Transparencia Internacional, (último acceso 10/IV/2018).

TJN (2018), Financial Secrecy Index 2018, Londres.

UE (2014), Prevention of the Use of the Financial System for the Purpose of Money Laundering and Terrorist Financing (Debate), (último acceso 31/V/2018).


1 Para más información sobre el concepto y la medición de la transparencia financiera internacional véase el documento de trabajo del mismo nombre.

2 En un artículo de la Revista de Estudios Políticos se analiza más detalladamente esta influencia de la agenda antiterrorista en la aplicación de la normativa internacional de transparencia financiera como una dinámica de coyuntura crítica y trayectoria dependiente (Pérez, 2018).

3 Sobre esta cuestión, que se resume en la falta de indicadores del ODS 16.4, véase Cobham (2018).

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