El 7 de octubre de 1998, España aprobó su actual Ley de Hidrocarburos. Cuando la noticia  llegó a Argelia, los funcionarios del Ministerio de Energía vieron con desmayo que su artículo 99 prohíbe que el suministro de gas "proveniente de un mismo país sea superior al 60 por 100" del total. La redacción de este artículo es chocante. Por un lado,el legislador establecía esta limitación del 60% para los "combustibles gaseosos", pero no afectaba al petróleo, carbón o la electricidad. Por otro lado, se predicaba esta prohibición de un sujeto tan amplio como un mismo país en lugar de hacerlo de otros más habituales en la literatura de la competencia como un mismo proveedor, o de los que el sentido común pudiera sugerir como un mismo gasoducto o, en conjunto, de un mismo sistema de aprovisionamiento. El lenguaje utilizado por el legislador sugiere que su mente albergaba la posibilidad de que un país entero pudiera dejar repentinamente de vender su gas a España, bien por un colapso sistémico total o bien porque voluntariamente así lo decidiera.

Y el país en que pensaba era Argelia, que había inaugurado en 1996 el gasoducto Duran Farrell (así lo llaman en Argelia, aunque en España se conoce como "Magreb-Europa", un nombre inapropiado que induce al error de considerarlo el primero o principal entre ambos territorios). Este gasoducto sigue siendo el más relevante de los que alimentan España. Gracias a esta instalación, en 1998 Argelia tenía una cuota del mercado gasero de España muy superior a la establecida, siendo los demás proveedores marginales.

Dudas sobre Argelia

De esta forma, en 1998 España expresaba sus dudas sobre el futuro de la Argelia dirigida por Liamín Zerual, un presidente que parecía incapaz de resolver, o al menos contener la crisis del integrismo iniciada en las Navidades de 1991, que a esas alturas ya había provocado 100.000 muertos y evaporado su economía.

A esta situación, muy cercana al colapso, habría que añadir que la producción de hidrocarburos de Argelia dependía de una sola compañía, Sonatrach, que disfrutaba, en la práctica, de un monopolio. Su vinculación al Estado era tan estrecha que existía la percepción de que sería arrastrada en un eventual colapso del país. Eso sin tener en cuenta que Argelia no pertenecía a ninguna organización internacional económica o política que pudiera atenuar un fracaso del Estado o estableciera un control supranacional sobre sus actividades al margen del sistema ONU y Bretton Woods. Y, desde un punto de vista bilateral, España tenía como primer proveedor energético a un país con el que no se había firmado el máximo acuerdo del arsenal diplomático nacional, el "Tratado de Amistad, buena vecindad y Cooperación", que sí se mantenía con sus vecinos Marruecos (firmado en 1991) y Túnez (firmado en 1995).

Parece que había suficientes elementos como para pensar que el artículo 99 de la Ley de Hidrocarburos española estaba animado por la prudencia y la sensatez. A esto habría que añadir el nuevo tono político que el primer gobierno Aznar quiso imponer a las relaciones internacionales, revisando la política mantenida por los gobiernos del PSOE con ciertos países "de izquierdas", como fue el caso de Cuba.

La limitación del mercado español caía como una losa sobre Argelia, cuya pertenencia a la OPEP ya ponía un cerrojo a sus exportaciones de crudo. Se entenderá mejor el desánimo argelino explicando que su economía es extremadamente sensible a cualquier variación del mercado de hidrocarburos, que aportan más del 90% de su ingreso en divisas. Dos tercios de esta cantidad corresponden a exportaciones de gas. Mientras Argelia es un productor de petróleo del montón, con menos del 1% de la producción mundial, el país es el tercer exportador mundial de gas, incluso el segundo si sólo se considera el gas licuado.

Además, la Ley española se sumaba a una directiva recién aprobada por Bruselas que había puesto fuera de la ley la mecánica general de las exportaciones de gas argelinas. En resumen, a finales de 1998 Argelia parecía al borde del colapso por su conflicto interno.  En paralelo, Bruselas había dejado fuera de la ley la forma en que el país realizaba el negocio gasero, lo que casi equivale a decir la forma en que ingresa divisas, y España le prohibía que incrementase su cuota de mercado.

¿No pasa nada?

A pesar del mal aspecto que tenían las cosas en 1998, cuatro años después, en 2002 Argelia sigue siendo el primer proveedor de energía de España, con una cuota del 15,6% en el primer semestre de 2002 (carbón, petróleo, gas y electricidad, capítulo 27 del arancel).

En el caso concreto de la partida arancelaria 2711 (gases de petróleo y demás hidrocarburos gaseosos), Argelia suministró en el primer semestre de 2002 el 62,5% del total importado por España. A lo largo de todo el año 2001, suministró el 63,8%.  

Estos elevados porcentajes sugieren dos constataciones obvias: Por un lado, si la "seguridad energética" nacional depende de algún país además de España habría que imputar esa posición a Argelia.

            Por otro lado, parece que el artículo 99, que limita la cuota de mercado gasero de cualquier país al 60%, se toma a título indicativo, al menos si éste porcentaje se mide en Euros *(1). Así las cosas, en septiembre de 2002, el gobierno presentó su "plan energético" 2002-2011 que prevé más que duplicar las importaciones de gas natural, convirtiéndolo en la segunda fuente de energía. Argelia mantendrá su muy teórico 60% del suministro gasero, pero pasará de suministrar el 15% de toda la energía que importa España a un porcentaje total cercano al 30%, agudizando la dependencia española.

¿Qué ocurrió entre 1998 y 2002 para que España pasara del temor a perder el suministro de gas a duplicar su apuesta por esta fuente de energía y por Argelia? Lo que ocurrió entre medias fue que Argelia logró contener la hemorragia e insertarse en la Comunidad Internacional. Quizá todavía no haya resuelto todos sus problemas, pero hoy es un país que mejora gracias a la decidida acción de sus políticos, curiosamente impopulares en su país (en las elecciones generales del pasado mayo sólo votó el 47,5% del censo) y poco reconocidos fuera de él.

Pacificación de Argelia

El presidente Liamín Zerual fue sustituido por Albelaziz Bouteflika, que con la iniciativa de la concordia civil pacificó parcialmente el país. En paralelo, inició las negociaciones para el ingreso en la Organización Mundial de Comercio (OMC) para alcanzar un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. Esto integraba a la periférica Argelia en instituciones fundamentales, con todos sus derechos y, por cierto, obligaciones. Unas obligaciones cuyo cumplimiento se pueden exigir por medio de mecanismos previstos tanto en la UE como en la OMC.

Al terreno energético, el Acuerdo de Asociación con la UE dedica su artículo 61, uno de los más amplios del Tratado con 230 palabras en su versión inglesa. Sirva como ejemplo la comparación con el Acuerdo de Asociación suscrito por su vecino Túnez, al que dedica una magra declaración de 50 palabras en su artículo 57º. Este artículo 61 del Acuerdo de Asociación compromete a Europa y Argelia a cooperar de forma "prioritaria" en "la adaptación del marco regulatorio, institucional y legislativo de las actividades del sector de la energía a las reglas de la economía de mercado". Una declaración significativa para un país integrado en la OPEP, organización cuyos miembros se rigen por criterios muy diferentes a los de "las reglas de la economía de mercado". El artículo especifica que esta cooperación se dirigirá a la "creación de partenariados en las áreas de exploración, producción y procesamiento de gas y petróleo", además de su distribución. Es decir, busca terminar con los monopolios y la reserva de ciertos sectores o actividades a operadores locales.

No deja de ser significativo que el presidente argelino Bouteflika firmase este Acuerdo durante al primer semestre de 2002, en que España presidía la Unión Europea y que se desplazase para la firma a Valencia.

Reforma energética

La recepción de estas regulaciones en Argelia ha sido desigual.

Hay que decir que antes de la firma del Acuerdo de Asociación, Argelia ha presentado una Ley de Hidrocarburos que convertiría a Sonatrach en una empresa privada, desgajando hacia entes reguladores las funciones institucionales que venía desempeñando. Esta Ley, en su proyecto conocido, liberaliza parcialmente el sector introduciendo una limitada competencia, que no garantiza que en el futuro España pudiera adquirir gas argelino a entidades diferentes de Sonatrach. Eso sí, liberaliza el negocio de los ductos y depósitos, por lo que el gas transitaría por redes privadas, limitando el riesgo de colapso sistémico total.

Sin embargo, el cambio más notable del sector energético argelino ha sido la dosis de transparencia aportada con la llegada al cargo de ministro en 1999 de Chakib Khelil, alto funcionario del Banco Mundial, ex-director de su departamento de Energía para Iberoamérica. Este ministro, con torería, afirmó que en enero de 2001 se terminaría el "viejo sistema" petrolero por el que Argelia concedía los derechos para perforar en busca de hidrocarburos. Estos contratos se negociaban en privado, sin transparencia ni competencia. El proceso era tan "complejo" que muchos interesados ni siquiera lo intentaban. Algunas fuentes afirmaban que la clave de este "viejo sistema" eran las amistades que uno pudiera tener en los diferentes grupos de presión locales, incluyendo el Ejército. Khelil anunció que cambiaría ese sistema por uno basado en licitaciones públicas, con adjudicación inmediata al mejor postor, lo que, en principio, le enfrentaba a los partidarios del oscurantista sistema de amigos y enemigos. Pocos apostaban por Khelil, y la industria no se lo tomó muy en serio. Sorprendentemente, Khelil invitó a principios de 2001 a  varias petroleras extranjeras a abandonar importantes proyectos por no adaptarse.

La primera en caer fue la gigante canadiense PetroCanada, que en febrero de 2001 fue invitada a abandonar las negociaciones que mantenía con Sonatrach sobre los yacimientos de gas húmedo que rodean Tinrhert, proyecto que salió a licitación posteriormente. Otra que no se creyó las advertencias de Khelil fue Anadarko, la empresa extranjera más activa en Argelia, a la que Sonatrach retiró el permiso sobre el bloque de exploración 406B. Anadarko había obtenido este bloque en una subasta, el 15 de febrero, de la que varias empresas fueron eliminadas por proponer modificaciones a las condiciones ofrecidas por Argelia. Anadarko tampoco estaba conforme, pero prefirió expresar sus quejas en privado y tras la adjudicación, según el sistema "viejos tiempos"...

Poco después, Khelil asumía la dirección de Sonatrach manteniendo el Ministerio. Había ganado el pulso a los oscuros personajes que pululan en torno al sector energético del país. Hoy, Sonatrach edita periódicamente un boletín que informa de todas sus licitaciones, incluyendo hasta sus compras de modestas herramientas de mano, informando de quién las gana y a qué precio. Un ejercicio de fair play sin parangón en empresas españolas de talla similar.

En el negocio petrolero, como en cualquier otro, importa casi más lo que dice el "tam-tam" sectorial que cualquier otra cosa. Y el mensaje de transparencia que distribuyó Khelil resonó con simpatía en toda la industria. Argelia cerró en 2001 diez contratos de exploración petrolera, un récord histórico para este país, que podría cerrar en 2002 una cifra superior. Sonatrach, por su parte, es hoy la 12ª mayor petrolera del mundo y la mayor empresa de África, con unas ventas en 2001 y en divisas de $18.520 millones (una cifra, por cierto, similar al PIB de Túnez o a la mitad del marroquí).

Planificar frente al artículo 99

Dicho esto, hay que advertir que la agenda de Khelil, o del sector energético argelino, no es la de un liberal ingenuo, gratuitamente comprometido con el libre mercado. Su objetivo es maximizar el beneficio petrolero de Argelia, en el caso anterior recortando el sobrecoste que implica el cabildeo oscurantista. Como es natural, también trata de generar ingresos y ha desarrollado múltiples proyectos energéticos que le podrían permitir incrementar sus exportaciones de gas a España sin infringir el artículo 99, al menos de forma directa.

Por un lado, ha lanzado una licitación para construir centrales eléctricas de hasta 2.000 Mw cuya producción sería vendida en España. Para ello se construiría una conexión eléctrica entre Argelia y España, a través del Mediterráneo. El combustible que utilizarían las centrales es el gas natural, pero sólo se exportaría la electricidad, lo que no infringe la letra del artículo 99, aunque quizá sí su espíritu. La española Endesa está entre las empresas precalificadas para este proyecto, el mayor en el terreno eléctrico que se viene desarrollando en el Mediterráneo.

Por otro lado, Argelia ha firmado un acuerdo con Nigeria para estudiar la construcción de un gasoducto de casi 4.000 km que lleve el gas nigeriano hasta la red de exportación argelina. Este gasoducto atravesaría el desierto del Sahara y quizá también el del Teneré. Permitiría que la red argelina llevase más gas a España que, a efectos del artículo 99, sería nigeriano. Eso sí, hay que suponer que Argelia percibiría un porcentaje de los pagos como derecho de uso de su red.

En tercer lugar, Argelia se ha embarcado en una ambiciosa política de inversiones en España. Entre otros proyectos, destaca una planta petroquímica recién inaugurada en Tarragona donde Basf posee el 51% y Sonatrach el 49%. Acaba de darse luz verde a la regasificadora de Murgados, en Galicia, donde Sonatrach tiene un 15%. Asimismo, Sonatrach acaba de tomar una participación del 30% en Cepsa Gas. España es el único país del mundo donde Sonatrach ha desarrollado operaciones similares, algo que contribuye a mejorar su imagen como proveedor fiable, así como a retornar con sus inversiones el notable flujo de divisas que drena su liderazgo en el suministro energético de España.

Por último, Sonatrach lidera la sociedad Medgaz junto a la petrolera española Cepsa, que estudia la construcción de un gasoducto entre Argelia y España atravesando el Mediterráneo. El proyecto aún no ha presentado sus conclusiones ni tampoco ha definido sus objetivos en el mercado español del gas. Cuando lo haga, el Ministerio competente tendrá que valorar varias cuestiones de índole económica, legal y estratégica: Por un lado, España tiene la necesidad estratégica de un suministro alternativo frente a un fallo del gasoducto Duran Farrell, que atraviesa Marruecos. Esta eventualidad es improbable, pero no imposible. Sobre todo si continúan degradándose las relaciones entre Madrid y Rabat. Por otro lado, el Gobierno tiene la obligación legal de vigilar que la dependencia de Argelia no exceda el 60%. En tercer lugar, Cepsa tiene un interés económico por vender la mayor cantidad posible de gas argelino en España.

Al margen del sector energético español, estos proyectos tendrán una consecuencia notable en el mediterráneo Sur: desde el punto de vista energético, Europa acaba en España y África comenzará en Argelia. Con su puesta en marcha, Marruecos quedará convertido en una isla, casi aislada y marginal, unida a España y Argelia por una débil conexión eléctrica (existen planes para ampliarla) y sin beneficiarse del paso de nuevas infraestructuras. Algo que, por otro lado, era de esperar ya que según publicó el boletín Magreb Negocios en agosto de 2001,el coste de atravesar el Reino para el gasoducto Duran Farrell, supone "el 14% del gas como derecho de tránsito". Frente a este aislamiento, Marruecos podría sentir la necesidad de asegurar su suministro energético con tecnologías que lo garanticen, como la energía nuclear.

Conservar los privilegios

Además de reducir los gastos y generar nuevos ingresos, la política energética argelina tiene como tercer objetivo conservar el acquis, la posición que tiene en el mercado del gas del sur de Europa y que le permite imponer las condiciones de venta. El pasado mes de febrero, el presidente Bouteflika, y luego el ministro de Energía Khelil, atacaron la directiva europea de gas 98/30, que introduce la competencia y liberaliza al cerrado mercado del gas. Ambos señalaron que “fragiliza...la seguridad del aprovisionamiento”, sobre todo, si  da “una aplicación unilateral de esta nueva reglamentación”. No era sólo una declaración. Inmediatamente después, el ministro argelino Khelil canceló todos sus compromisos y emprendió viaje a Rusia. Allí se encontró con el ministro del ramo y le invitó a formar parte de un “grupo de trabajo” gasero en el que estaba incluida Noruega, para "coordinar sus políticas de exportación de gas para defender sus intereses en este campo" según afirmó la agencia Tass. Algo que suena muy parecido a lo que podría ser una OPEP del gas. Estos tres productores se sienten afectados por la directiva porque pone en cuarentena la estructura del comercio gasista, edificado sobre contratos a largo plazo garantizados, llamados take or pay, con cláusulas de destino y de cliente preferente. Estas últimas prácticas son consideradas por Bruselas como "incompatibles" con la libre competencia porque impiden la creación de mercados libres. Los contratos take or pay atan al cliente y al proveedor, dificultando la creación de un mercado. Claro que su rigidez permite utilizarlos como garantía para financiar la construcción de las costosas infraestructuras de exportación de gas. Las muy discutibles cláusulas de destino impiden que el comprador de gas lo revenda a terceros fuera de ciertos territorios. Estas cláusulas existen porque Argelia no vende el gas al mismo precio a todos sus clientes y alguno podría tener la tentación de convertirse en un revendedor o intermediario. Crear un mercado europeo de gas, donde Sonatrach ya no sería un operador dominante.

Más gas, pero ¿de dónde?

Esta evolución desde 1998 a 2002 se reflejó de forma muy positiva el viernes 13 de septiembre de 2002, día en que el Consejo de Ministros español aprobó el documento de“Planificación de los Sectores de Electricidad y Gas 2002-2011". El objetivo principal de este documento, que contempla inversiones por valor de Eu26.500 millones, es decir, 4,4 billones de pesetas, es cambiar el mix energético español. Pretende que el gas natural y las energías renovables se conviertan en la segunda y tercera fuente energética, respectivamente, desbancando al carbón y la energía atómica. El gas natural será la energía primaria con mayor crecimiento en España, hasta alcanzar un 22,5% de la demanda total en 2011, frente al 12,8% en 2001. Esto supone que a finales del año 2011 España consumirá más del doble de gas natural que en la actualidad, lo que plantea la cuestión de cual será la fuente de suministro. El propio documento sugiere que el reparto geográfico del suministro de gas apenas se modificará, lo que supone que Argelia duplicará sus exportaciones de gas a España, fundamentalmente, duplicando la capacidad del gasoducto Duran Farrell. Aunque mantenga su cuota de gas en torno al famoso 60%, calculamos que elevará su cuota total en el suministro energético de España quizá desde el 15% actual hasta el 30% (gas-carbón-petróleo-electricidad), contando con que, seguramente, también incrementará sus exportaciones de petróleo, y que el documento ya contempla la conexión eléctrica directa entre ambos países quizá de hasta 2.000 Mw (PROGRAMA DE INSTALACIONES DE LA RED DE TRANSPORTE ELECTRICO, pag. 37).

Claro que aprovisionarse en Argelia tiene ventajas y la fundamental es que está muy cerca de España, con lo que el coste de transporte es reducido. El gas o el petróleo argelinos, puestos en nuestro país, son los más baratos del mundo y ese reducido precio, a la vez, es el más beneficioso que Argelia puede obtener. En segundo lugar, es posible comprar barcos llenos de petróleo nigeriano o saudí, pero resulta imposible improvisar un gasoducto desde, digamos, Trinidad y Tobago. Las peculiaridades de la logística gasera obligan a privilegiar los mercados donde es posible aprovisionarse.

Frente a esta situación, España puede hacer varias cosas. Una es seguir el consejo de Cervantes, buen conocedor de Argel, y "darle tiempo al tiempo". Otra es impulsar al Comisario de la Competencia para que "haga entender" a Noruega, Rusia y Argelia que Europa no ha fragmentado sus mercados energéticos para que los mismos macroproveedores puedan imponer con más fuerza sus condiciones.

Una alternativa que sugerimos sería considerar que Argelia ya no es ese país centralizado de 1998 donde parecía posible un colapso fulminante y modificar la palabra "país" del artículo 99 por el más preciso concepto de "sistema de aprovisionamiento". Un concepto que, para empezar, no puede ser malinterpretado en términos de xenofobia e integra un diferente proveedor, diferente entrada en el sistema y diferente origen. Es decir, prohibir la compra de más del 60% del gas al: mismo vendedor y/o que llegue por el mismo gasoducto o planta de regasificación y/o que se extraiga de los mismos yacimientos. Eso sí, aún no existen dos "sistemas de aprovisionamiento" desde Argelia, pero esta reforma supondría un incentivo para que el país profundizase su liberalización que últimamente parece renqueante. La tímida Ley de Hidrocarburos argelina lleva en capilla más de un año, mientras sigue abierto el enfrentamiento con Bruselas por la directiva.

Otra opción podría ser la que han tomado otros países enfrentados con situaciones similares: han preferido no resolverlos y simplemente, cambiar su tecnología energética. Un caso equivalente al español es el de Finlandia, otro país periférico (como España), que importa sus hidrocarburos y cuyos suministradores más cercanos, Rusia y Noruega, se oponen a la legislación europea. Frente a esta situación, Finlandia acaba de optar por comenzar a construir nuevas centrales nucleares.

Si se hiciera una encuesta, posiblemente el 99% de los españoles afirmaría preferir el gas natural a la energía nuclear. Claro que, posiblemente, ese mismo 99% también afirmaría preferir un suministro de gas natural al de metano.

(1)*En realidad, la fórmula que emplea el artículo 99 hace que la responsabilidad de diversificar los suministros recaiga sobre los transportistas y comercializadores de gas quienes, individualmente, deben mantener como máximo el porcentaje del 60%. Es posible que todos, individualmente, mantengan ese porcentaje medido en metros cúbicos de gas, pero que la suma total en Euros exceda el límite, debido a que el gas de Argelia puesto en España sea más caro que el de los demás países, cuando todo indica que, al menos estructuralmente, debería ser al revés.

Iñigo Moré, Presidente de la consultora Mercados Emergentes

mercadosemergentes@hotmail.com