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Índice
Introducción
El
largo proceso hacia las Fuerzas de Seguridad Afganas
El crecimiento del ENA: aprender sobre la
marcha
La militarización de la PNA: la
insurgencia –y los EEUU– mandan
Déficit de instructores y de
coordinación
La contribución española a la
instrucción y adiestramiento de las FSA
La apuesta por las milicias
El
relevo se acelera tras el cambio de Administración en los EEUU
Las
Fuerzas de Seguridad Afganas: descripción y valoración
de cara a un relevo
Las FSA en sus números
Las FSA en su valoración social
Las FSA en su valoración operativa
Conclusiones
para un relevo
Introducción
La
formación y adiestramiento de las Fuerzas de Seguridad Afganas
(FSA) que comprenden las del Ejército Nacional Afgano (ENA) y
las de la Policía Nacional Afgana (PNA) han sido objetivos de
la intervención internacional en Afganistán desde 2001.
Tras la caída del régimen talibán, el Gobierno
afgano necesitaba disponer de unas fuerzas propias capaces de
controlar la seguridad del país, por lo que su existencia era
una condición necesaria para el éxito de la misión,
aunque no suficiente porque para triunfar se necesitaba también
que se produjeran avances en la gobernanza y el desarrollo de
Afganistán. Casi una década después, y cuando se
ha empezado a poner fechas a la salida de las tropas internacionales,
disponer de unas fuerzas de seguridad capaces –y cuanto antes–
se ha vuelto en el objetivo prioritario –si no el único–
de la intervención internacional para permitir el relevo de
las fuerzas internacionales que se están encargando de la
seguridad afgana.
Ya
en los primeros acuerdos adoptados para restablecer el autogobierno
afgano en diciembre de 2001 (Acuerdos de Bonn) se reconoció
que la responsabilidad de la seguridad debía ser afgana y se
solicitó la cooperación de la asistencia internacional
para ayudar a las autoridades, entonces provisionales, de Afganistán
a crear y entrenar sus fuerzas de seguridad.[1] A la sombra de este objetivo declarado se albergaba el deseo,
especialmente en los EEUU (Rand, 2009, p. 11), de evitar un
despliegue masivo y prolongado de fuerzas tal y como había
ocurrido en los Balcanes y, por eso, los países que habían
derribado al régimen talibán solicitaron en Bonn que se
desplegara una fuerza internacional, bajo el mandato de Naciones
Unidas, mientras las autoridades afganas pudieran hacerse cargo de su
seguridad. Esta fuerza, conocida luego como Fuerza Internacional de
Asistencia a la Seguridad (ISAF) de Afganistán se creó
para dar seguridad a las autoridades provisionales, proporcionar la
seguridad afgana comenzando en Kabul y sus alrededores y crear y
entrenar a las fuerzas de seguridad afganas.
El
diseño del programa de reforma del sector de la seguridad fue
desacertado por exceso de confianza y por falta de conocimiento. El
optimismo post-talibán hizo pensar que los combates de
Libertad Duradera acabarían pronto y que el programa de
desarme, desmovilización y reintegración de los
combatientes funcionaría, subestimándose los indicios
de inseguridad como los enfrentamientos armados, la proliferación
de armas y grupos armados, el narcotráfico, la delincuencia y
otros que empezaron a acumularse advirtiendo que la inseguridad
volvería a ser el principal problema de la intervención
aliada (Sedra, 2003, p. 1).[2] También se sobrevaloró la capacidad internacional para
formar unas fuerzas de seguridad que lejos de partir de cero, partían
de unas condiciones estructurales muy negativas. Con pequeñas
diferencias, sus futuros miembros no tenían sentido de Estado
ni se identificaban con el gobierno, carecían de educación
(con unos niveles de analfabetismo próximos al 70%) o de
formación profesional previa, y su lealtad dependía de
intereses clientelistas, étnicos o de supervivencia económica.
El error de diagnóstico, la incomprensión cultural de
lo “afgano” y el deseo de implicarse lo menos posible
militarmente (light footprinting)
impidieron aprovechar la oportunidad creada por la intervención
y el desalojo talibán.
El
problema inicial a resolver consistía en crear unas FSA
disciplinadas, profesionales y leales al gobierno afgano con una
distribución proporcional étnica y de género y
capaces de actuar en todo el territorio afgano. Para hacerlo, las
potencias que habían participado en el derrocamiento o en la
intervención se repartieron la tarea confiando más en
sus propias capacidades que en la coordinación. En cuanto al
ENA se refiere, su formación a partir de 2003 se diseñó
para una situación de post-conflicto, donde no existía
prisa ni otro objetivo estratégico que poner en marcha la
capacidad militar del gobierno. La formación se asumió
por EEUU desde el principio pero la creciente insurgencia hizo
necesario cambiar progresivamente de método y de objetivo para
formar más fuerzas y más deprisa. A partir de 2006, las
necesidades comenzaron a crecer a mayor ritmo que las respuestas y,
desbordados por la tarea, EEUU solicitó la colaboración
de sus aliados y coligados para superar el déficit crónico
de instructores necesarios para desempeñar funciones de
formación individual e instrucción y adiestramiento de
unidades mediante equipos de instrucción integrados (Embedded
Training Teams, ETT) o de adiestramiento operacional de enlace
(Operational Mentor and Liaison Teams, OMLT). El cambio de
Administración y de estrategia aumentó el ritmo de
“producción” de soldados y policías pero no
pudo hacer lo mismo con su calidad y, además, aumentó
el objetivo de fuerzas a formar y la urgencia de hacerlo. En 2009,
EEUU comenzó a centralizar el liderazgo y la ejecución
de los programas de formación propios y los de los aliados,
creándose a finales del mismo año la NATO Training
Mission in Afghanistan (NTM-A) de ISAF que pudo finalmente
enderezar la situación, pero no pudo homogeneizar las reglas
de enfrentamiento ni resolver al ritmo necesario los problemas
relacionados con el equipamiento, la corrupción, la
competencia y la sostenibilidad del ENA.
Alemania
corrió una suerte similar con su proyecto de crear una PNA a
imagen y semejanza occidental, un intentó en el que también
fracasó la UE que la relevó, debido a que subestimaron
las necesidades reales y sobrevaloran sus capacidades para implantar
un modelo policial en unas condiciones estructurales tan
desfavorables como las de Afganistán. La rectificación
llegó también tarde y el nuevo enfoque dirigido por
EEUU se centró más en combatir la creciente insurgencia
que en ofrecer seguridad policial, con lo que la formación,
instrucción y adiestramiento de la PNA se militarizó
progresivamente y, también en este sector, EEUU se vio
obligado a centralizar la coordinación y a pedir esfuerzos
adicionales a sus aliados para cubrir las necesidades de formación
individual en las distintas academias policiales y en la instrucción
y adiestramiento de las unidades policiales aportando más
instructores a los distintos equipos (Police Mentoring Teams,
PMT y Police Operational Mentoring and Liaison Teams, POMLT).
El
deterioro de la seguridad no es sólo imputable a los
desaciertos internacionales o a la reorganización de la
insurgencia, sino también a la falta de voluntad y capacidad
del gobierno y de los responsables militares y policiales afganos
para aprovecharse del apoderamiento y de la masiva inyección
de asistencia internacional. Los limitados resultados de su gestión,
unidos a la persistencia de viejos modos como la corrupción y
la impunidad de los mandos, así como la primacía del
interés particular sobre el general alimentaron la bolsa de la
insurgencia con legiones de desencantados del gobierno afgano, de la
comunidad internacional o de ambos.
La
Alianza Atlántica tardó en reconocer la situación
pero en la cumbre de Riga de noviembre de 2006, la OTAN no tuvo más
remedio que solicitar un mayor compromiso a sus miembros. Faltaban
efectivos de combate, las restricciones nacionales (caveats)
limitaban la operatividad y se necesitaba mejorar la coordinación
con otras organizaciones. El entonces secretario general de la OTAN,
Jaap de Hoop Scheffer, expresó sus esperanzas de que las FSA
pudieran comenzar a asumir tareas de seguridad en 2008. Para ello
anunció el lanzamiento de un programa de entrenamiento
específico para el Ejército afgano y pidió a la
UE un mayor compromiso en la formación de la policía.
Año y medio después, la Alianza se reunió en
Bucarest con pocos avances respecto a lo esperado y con patente
deterioro de la seguridad para aprobar una nueva “Visión
estratégica de la ISAF”, que incluía un claro
llamamiento a los afganos para que tomaran las riendas de su futuro
empezando por la seguridad junto con el compromiso compartido a largo
plazo.[3].La
siguiente cumbre de la OTAN de Estrasburgo-Khel, en abril de 2009,
respaldó el nuevo enfoque hacia Afganistán del recién
elegido presidente Barack Obama que hizo de la formación de
las fuerzas afganas una prioridad.[4] El 4 de diciembre de 2009, los 44 ministros de Asuntos Exteriores de
los países aliados y socios ratificaron el objetivo marcado y
declararon que: “Nuestra misión se cumplirá
cuando las fuerzas afganas den seguridad a su propio país”
y se dispusieron a contribuir con más instructores y fondos
para acelerar el proceso.[5]
Por
su parte, las autoridades afganas y sus asesores reconocieron la
necesidad de un relevo de responsabilidades en su Estrategia Nacional
de Desarrollo de 2008 (ANDS, 2008, pp. 58-59).[6] En noviembre de 2009, el presidente Karzai asumió la necesidad
de la transición (inteqal)
que condujera a un relevo total en 2014 según los criterios y
calendario a definir en las conferencias internacionales de Londres y
Kabul de 2010. Un mes después, y en su discurso de West Point,
el presidente Obama señaló el mes de julio de 2011 como
la fecha en la que comenzarían a salir las tropas
internacionales, con lo que la formación de las FSA se tornó
en una prioridad esencial. Tras la Conferencia de Kabul, en julio de
2010, se puso en marcha un proceso de transición hacia una
seguridad liderada por las FSA que constaba de dos fases: (1)
valoración de las condiciones de seguridad, gobernanza y
desarrollo; y (2) ejecución de las transferencias si
procede.[7] Al principio de la ejecución, las FSA se harían cargo
de las operaciones mientras que las fuerzas de ISAF pasarían a
un papel de apoyo. Después, las fuerzas de ISAF dejarían
de apoyar en las operaciones pasando a hacer tareas de asesoramiento
y enlace para, progresivamente, ir reduciendo su tamaño y
capacidad hasta dar sólo asistencia técnica e
institucional (ANDS, 2010, pp. 35-37).
De
acuerdo con las previsiones compartidas, en la conferencia de Londres
se acordó establecer una estrategia de seguridad que
permitiera al gobierno afgano hacerse cargo de su seguridad en 2014,
aunque los detalles se dejaron para una Conferencia internacional en
Kabul. En Londres se acordaron los objetivos estratégicos que
se muestran en la Tabla 1 y también se acordó diseñar
un plan de transición progresiva, provincia a provincia, que
comenzara a finales de 2010 o principios de 2011 y, finalmente, el
gobierno se comprometió a desarrollar e implementar una
Política de Seguridad Nacional que estableciera las
responsabilidades de las distintas agencias de seguridad y su
infraestructura para fin de año.
Tabla
1. Objetivos de fuerzas militares (ENA) y policiales (PNA)
Documentos |
Estrategia
de Desarrollo y
Seguridad
Afgana (ANDS) |
Conferencia
de Londres
de
febrero de 2010 |
Estado
a
agosto
de 2010 |
ENA |
80.000
a fines de 2010 |
134.000
a octubre de 2011 |
134.000 |
PNA |
82.810
a fines de 2011 |
171.600
a octubre 2011 |
109.000 |
Fuente:
elaboración propia.
Las
aportaciones adicionales de instructores por EEUU y sus aliados
alimentaron las expectativas de un relevo satisfactorio y en los
plazos previstos, una percepción que salió reforzada de
la reunión ministerial aliada de Tallin, Estonia, en abril de
2010. Sin embargo, las expectativas se fueron desvaneciendo a medida
que las valoraciones alejaban, en lugar de acercar, los resultados a
los objetivos previstos. Por un lado, se cambió la metodología
seguida hasta entonces para la valoración basada en las
capacidades alcanzadas (capability
milestones), cuestionada por los
analistas por su excesiva dependencia en criterios cuantitativos. Por
otro, EEUU relevó al general McChrystal por el general
Petraeus e, independientemente de su causa última, el nuevo
comandante de ISAF comenzó a mostrarse menos optimista con las
expectativas de relevo[8],
una cautela que tuvo su reflejo en la Conferencia Internacional de
Kabul de julio de 2010, donde se mantuvo el objetivo del relevo sin
que se concretaran sus plazos y secuencia que ahora se espera
anunciar durante la cumbre aliada de Lisboa en noviembre de 2010.
Casi una década después, la disponibilidad de unas
Fuerzas de Seguridad Afganas capaces, profesionales y étnicamente
equilibradas sigue siendo una condición necesaria para la
gobernanza afgana pero ahora se han convertido también en una
condición indispensable para permitir la salida de las fuerzas
internacionales de Afganistán.
Este
Documento de Trabajo describe el proceso de formación de las
FSA desde su inicio hasta el momento actual y recoge las valoraciones
disponibles sobre su capacidad para afrontar el relevo de las fuerzas
internacionales con los datos y análisis de fuentes abiertas
y, en su mayoría, estadounidenses o afganas. Sus conclusiones
reflejan que las FSA no están preparadas para un relevo
significativo en 2011 y que en 2014 podrían estarlo o no según
evolucionen las condiciones que afectan a su formación, muchas
de las cuales no están bajo el control de la asistencia
internacional porque dependen de la voluntad e idiosincrasia de los
propios afganos.
El
largo proceso hacia unas Fuerzas de Seguridad Afganas
La
creación de las FSA comenzó con el Acuerdo de Bonn, en
diciembre de 2001 (Bonn I) cuando se creó la Autoridad
Provisional Afgana que se concretó después en la
Conferencia celebrada en Petersberg, Bonn, el 2 de diciembre de 2002
(Bonn II).[9] Tras ella, el presidente Karzai fijó mediante decreto un
límite máximo de 70.000 miembros, incluyendo fuerzas
aéreas y terrestres y funcionarios civiles para el ENA y el
Ministerio de Defensa (MD), así como los criterios de mérito,
equilibrio étnico y voluntariedad. Para la PNA, el gobierno
interino afgano y los planificadores alemanes habían calculado
previamente a Bonn II un objetivo de fuerza de 62.000 efectivos:
44.300 policías uniformados, 12.000 policías de
fronteras, 3.400 policías de tráfico y 2.300 de
antinarcóticos (IG, 2006:5).
Posteriormente,
las Conferencias de Tokio en enero de 2002 y Ginebra en abril de 2002
ajustaron los detalles para la reforma del sector de la seguridad y
un reparto de funciones por el que EEUU lideraría el
desarrollo de las fuerzas militares, Alemania el de las policiales,
Japón el desarme, desmovilización y reintegración
de los combatientes, Italia la reforma judicial y el Reino Unido la
lucha contra el narcotráfico.[10] La división de trabajo, realizada de forma voluntarista, sin
una valoración adecuada de la situación y sin
mecanismos de coordinación (Perito, 2009, p. 2) no pudo lograr
lo que sólo hubiera sido posible con una estrategia global y
con un enfoque integral de reforma del sector de la seguridad. La
falta de una planificación estratégica coordinada se
hizo evidente a los pocos años (GAO, 2005, p. 26) y, aun así,
los objetivos estratégicos de las FSA no comenzaron a
concretarse hasta 2007 (Cordesman, 2010, p. 5) con lo que sólo
se pudieron incluir en la Estrategia Nacional de Desarrollo Afgano en
2008 cuando ya se había perdido un tiempo precioso.
El
deseo de desmovilizar las milicias existentes convivió
inicialmente con el de construir una fuerzas afganas sobre esas
mismas fuerzas (Afghan Military Forces, AMF), pero la
dificultad de conciliar ambos deseos llevó en 2003 a optar por
crear un ENA desde cero, partiendo de un núcleo de oficiales y
soldados leales a la Autoridad Provisional. EEUU empezó a dar
los primeros pasos en un programa de reclutamiento, desarrollo e
inversión financiera para la creación de un ENA
multiétnico y neutral. Entre 2002 y 2005, se coordinó
su formación a través de Oficina de Cooperación
Militar-Afganistán (Office of Military
Cooperation-Afghanistan, OMC-A) que más tarde se
transformó en la Oficina de Cooperación de
Seguridad-Afganistán (Office of Security
Cooperation-Afghanistan, OSC-A), que acabó asumiendo
también la tarea de formación policial a la PNA. Ambas
organizaciones estaban subordinadas a la Combined Forces
Command-Afghanistan (CFC-A) que, a su vez, en abril de 2006 pasó
a denominarse Combined Security Transition Command-Afghanistan (CSTC-A), manteniendo ese nombre hasta hoy y dependiendo del mando el
Mando Central de EEUU (Central Command, CENTCOM).
El
14 de mayo de 2002, EEUU emprendió la formación de los
primeros reclutas afganos en la antigua academia militar del país,
a las afueras de Kabul, rebautizada como el Centro Militar de
Formación de Kabul (Kabul
Military Training Center, KMTC). El
programa original estaba basado en la formación simultánea
de dos grupos durante un ciclo de 10 semanas (cinco de instrucción
individual básica, tres de individual avanzada y dos de
pelotón), aunque en la primavera de 2003 el ciclo fue reducido
a ocho semanas para acelerar el proceso, y a principios de 2004 se
añadió un grupo más en el proceso de formación
(Sedra, 2004, p. 4). El programa inicial engendró su primer kandak (batallón)
en julio de 2002, pero en mayo de 2003 el ENA sólo contaba con
4.000 miembros, por lo que resultaba inalcanzable el objetivo de
formar a 18.000 tropas para octubre de 2003 y de mantenerse ese ritmo
se precisarían más del doble de los ocho años
previstos para conseguir el objetivo de 70.000. En 2004, las críticas
al programa inicial llevaron a un nuevo programa de entrenamiento que
incluía un programa de 14 semanas: seis de instrucción
individual básica, seis de individual avanzada y 2 dos de
pelotón (GAO, 2005, p. 12). Al programa se le añadió
una semana más y se mantuvo hasta 2007. Desde el comienzo,
EEUU se encontró con problemas de reclutamiento debido a la
escasez de cantidad y calidad de los recursos humanos, a su falta de
disciplina, a su desequilibrio étnico (menos pastunes que de
otros grupos), a la renuencia a vivir fuera de sus lugares de
residencia, los bajos salarios y las malas condiciones de vida, lo
que disparó la tasa de abandono (atrittion)
hasta el 40%.[11]
La
OMC-A supervisaba el desarrollo de la estructura del ENA, el proceso
de decisiones, las guarniciones, y proporcionaba el equipamiento
(GAO, 2005, p. 6). La Task Force
Phoenix, un destacamento creado en
mayo de 2003, se encargaba de la formación del ENA en
cuestiones de liderazgo, planeamiento, ejecución de
operaciones y doctrina. Tras el entrenamiento individual en el KMTC
se pasaba a la instrucción y el adiestramiento de las
unidades, para lo que la OMC-A decidió en 2004 empotrar equipos de entrenamiento (Embedded
Training Teams, ETT) de
aproximadamente 16 hombres, oficiales y suboficiales, en las unidades
del ENA. Estos equipos acompañaban a la unidad en el terreno,
proporcionaban liderazgo, entrenamiento táctico y apoyo
logístico y en noviembre de 2009 contaban con 600 instructores
de EEUU y de otros cinco países. Los buenos resultados de esta
nueva iniciativa hicieron que EEUU comprometiera hasta 410
instructores a principios de 2005 y, en marzo de ese mismo año,
la OMC-A consiguió completar la formación de 18.300
miembros del ENA –un 42% de los 43.000 fijados como
objetivo[12] (GAO, 2005, p. 13)–, mientras que el mando central de Kabul
contaba con 10.500 tropas y otras 7.800 estaban asignadas a los
cuatro mandos regionales. La OMC-A preveía completar la
formación de los 24.700 soldados restantes para mediados de
2007, formando cinco batallones al mismo tiempo, además de
destinar más tropas de combate a los cuatro mandos regionales
de Afganistán. Sin embargo, los integrantes de los ETT iban
informando de la progresiva escasez de recursos y equipamiento, lo
que afectaba negativamente a la efectividad del Ejército y a
la disciplina y, además, se necesitaba incrementar de forma
considerable el número de instructores empotrados si se quería
formar cinco o seis batallones simultáneamente, por lo que la Task Force Phoenix reasignó oficiales para dicha tarea, e incluso, redujo
ocasionalmente los ETT a 12 miembros.
La
formación de la PNA presentaba similares problemas, incluido
el analfabetismo en unos niveles superiores al 75% con el agravante
de unos ingresos en torno a los 20 dólares mensuales recibidos
de forma irregular y sujetos a retenciones forzadas de los
superiores. Además, el ingreso en la PNA de milicias disueltas
hizo que muchos responsables policiales mantuvieran vínculos
con los grupos armados y criminales (IBF, 2009, p. 35; UNDP, 31) con
lo que obstaculizaron las reformas. La idea era crear una policía
con una estructura de fuerza (tashkil) capaz de desplegarse
por todo el territorio, algo que va contra el apego afgano por
mantenerse en su lugar de origen y contra su resistencia a reconocer
autoridades fuera de él. Según lo establecido en
Ginebra en abril de 2002, Alemania se hizo cargo de la formación
de los cuadros de mando y en agosto de ese año puso en marcha
una Academia de Policía en Kabul para formar promociones de
300 oficiales en cursos de tres años y de 500 suboficiales en
cursos anuales que debían ser el esqueleto de un cuerpo
policial de 62.000 hombres para diciembre de 2005, según lo
acordado con el gobierno interino afgano. Por su parte, EEUU se
ocuparía de formar o reciclar según su nivel o
formación a los policías rasos en el centro de
instrucción central y en los siete regionales que se
subcontrataron a DynCorp International a partir de noviembre del
mismo año (ICG, 2007, p. 7), mientras que DynCorp y Blackwater
se hicieron cargo de la formación de policía de
fronteras (CRS, 2010, p. 40).
En
2005, EEUU constató que mientras el ENA progresaba a pesar de
las dificultades materiales y estructurales señaladas, la PNA
se iba atrasando respecto a los planes previstos por lo que decidió
traspasar la supervisión de la formación policial desde
la International Narcotics and Law
Enforcement Affairs del Departamento
de Estado (INL/State)
al mencionado Combined Security
Transition Command-Afghanistan (CSTC-A) del Departamento de Defensa. La militarización de la
dirección estratégica unido a la mayor contribución
financiera estadounidense[13] aumentó la influencia de los asesores norteamericanos en la
reforma policial, en la elaboración de la Estrategia Nacional
de Seguridad Interior del Ministerio del Interior (MI) de septiembre
de 2006 y a la progresiva militarización de la formación
(IBF, 2009, p. 36 y RUSI, 209, p. 93). [14] Hasta enero de 2005, EEUU y Alemania habían formado a más
de 35.000 policías de los 62.000 que se habían marcado
como objetivo a alcanzar en diciembre de ese mismo año. Sin
embargo, los progresos cuantitativos se veían comprometidos
por el gran número de deserciones, la poca lealtad hacia el
gobierno, la corrupción, las altas tasas de analfabetismo y de
consumo de drogas entre los reclutados,[15] por no hablar de la falta de equipamiento y la escasez y mal
acondicionamiento de las estaciones de policía.
Entre
el 31 de enero y 1 el de febrero de 2006, se llevó a cabo en
Londres una Conferencia internacional en la que estuvieron presentes
unos 50 Estados y organizaciones internacionales que emitieron el Afghanistan Compact,
un nuevo plan que expresaba tanto el compromiso de la comunidad
internacional con Afganistán, como el compromiso del propio
gobierno afgano para la construcción y la reforma de su Estado
en los cinco años siguientes.[16] En el documento se reafirmó el objetivo de alcanzar unas
fuerzas de seguridad profesionales, operativas y étnicamente
equilibradas a finales de 2010 (70.000 miembros del ENA y 62.000 para
la PNA), un objetivo poco realista teniendo en cuenta la situación
de partida y la escasez de instructores disponibles.[17]
El
crecimiento del ENA: aprender sobre la marcha
En
2006, a medida que la OTAN asumía más responsabilidades
en Afganistán y que crecía la inseguridad, ISAF inició
el programa de los equipos de adiestramiento operacional de enlace
(Operational Mentor Liasion Teams,
OMLT) para complementar el esfuerzo de los ETT de EEUU.[18] Los OMLT podían incluir instructores de uno o varios países
distintos de los EEUU cuyas reglas de enfrentamiento les permitían
–o no– combatir en toda la gama de combates posibles. De
esta forma, mientras algunos OMLT (Tier
I) podían llevar a cabo
funciones de instrucción y adiestramiento similares a los de
los ETT, otros podían hacerlo pero sin adiestrar al ENA y la
PNA en todas las situaciones de combate posibles (Tier
II). Cada ETT u OMLT es asignado a
una unidad afgana con las que convive (se convierte en su partner),
complementando la formación individual que han recibido sus
miembros y adiestrando a sus unidades para que puedan llegar a ser
operativas. Desde 2006, la responsabilidad de formar y asesorar al
ENA quedó bajo la responsabilidad del nuevo CSTC-A. La
CJTF-Phoenix continuó formando al ENA en liderazgo, funciones
de estado mayor y apoyo, planeamiento, evaluación y ejecución
de operaciones, doctrina, táctica, procedimientos de formación
y formando a instructores afganos en su Training
Assistance Group.[19]
Los
progresos, sin embargo, eran lentos y, además, cada vez se
necesitaban más soldados afganos capaces de luchar contra la
insurgencia por lo que se tomaron dos nuevas medidas: por un lado se
abrieron nuevos centros de entrenamiento en varios puntos del país
para formar más reclutas y, por otro, se redujo la duración
de los programas de entrenamiento de 15 semanas a 10 semanas de
instrucción básica de combatiente, lo que permitía
formar unos 34.000 soldados al año, 24.000 en el KTMC y 6.000
en los nuevos centros (RAND, 2009, p. 31). De la instrucción
básica se encargaban instructores afganos bajo la supervisión
internacional con el objeto de inculcar a los reclutas las
habilidades militares y el trabajo en equipo (los reclutas con
potencial de liderazgo podían asistir a un curso para
suboficiales dirigido por el Reino Unido). Después de las 10
semanas de entrenamiento básico, parte de los efectivos podían
asistir a un curso de adiestramiento avanzado de infantería u
otra especialización de seis a ocho semanas de duración.
Una vez constituidas, las nuevas unidades afganas recibían,
además, un período adicional de formación
individual y colectiva antes de empezar a rotar en las operaciones de
combate. Cada kandak se
acompañaba bien de un ETT, bien de un OMLT, ambos con las
mismas funciones de partnering.[20] A medida que las unidades del ENA mejoraban sus capacidades y
aumentaban su autonomía operativa, se vio la necesidad de
someterles a un proceso de validación para lo que se crearon
los Validation Training Teams (VTT)
que, asistidos por los ETT y los OMLT, empezaron a evaluar las
unidades más capaces a través de una serie de
ejercicios de campaña.
En
julio de 2007, el ENA planeó y ejecutó su primera gran
operación. El general de División Abdul Khaliq,
comandante del 203 Cuerpo del Ejército, asumió el mando
de la Operación Maiwand en la provincia de Ghazni en la que
participaron cerca de 800 soldados afganos, 400 norteamericanos y 200
policías afganos (Cook, 2007). Reflejaba el esfuerzo hecho
hasta ese momento y sirvió para inculcar cierta confianza al
ENA, aunque la dependencia de EEUU y demás fuerzas
internacionales era aún demasiado alta. En abril de 2008
Afganistán contaba con alrededor de 58.000 efectivos
militares, formados y asignados, de los cuales 38.000 eran fuerzas de
combate. De ellas, sólo dos de las 105 unidades del ENA
estaban capacitadas para actuar de forma autónoma, 38 podían
actuar con asistencia internacional, mientras que el resto se
encontraba en la etapa de formación básica (GAO, 2008,
p. 18). Además, las unidades de combate tenían graves
carencias, en torno a un 40%, en cuanto a falta de equipamiento como
vehículos, armas y radios. También subsistían
las dificultades para encontrar candidatos cualificados para
posiciones de liderazgo y la falta de instructores en el terreno
seguía siendo uno de los principales escollos para el avance
en la formación de nuevos soldados.[21] La multiplicación de los frentes de actuación de EEUU
en la formación de las FSA se llevó a cabo sin un plan
maestro que coordinara los esfuerzos del Departamento de Defensa y de
Estado e incluyera algunas herramientas para medir los progresos
(GAO, 2008, p. 12-14).
En
septiembre de ese mismo año y ante el recrudecimiento de la
violencia, el gobierno afgano pidió incrementar el ENA de
80.000 efectivos a 134.000. En septiembre de 2008 el órgano
conjunto encargado de supervisar las FSA (Joint
Coordination and Monitoring Board,
JCMB) aprobó dicho incremento y decidió que la
totalidad de los nuevos efectivos debería estar formados y
asignados a principios de 2014 (DoD, 2009, p. 34). En total sería
una fuerza formada por 20 brigadas, con un nuevo cuartel general en
la capital, con cuerpos de artillería, ingenieros y una fuerza
de reacción rápida. Para acelerar la disponibilidad de
tropas, en octubre de 2009 se redujo la duración del curso
individual del KTMC de 10 a ocho semanas aunque se incrementaron las
horas lectivas.[22] El programa de formación del ENA se diversificó hasta
cubrir otras especialidades y modalidades de formación
abriendo nuevos centros de enseñanza.[23] De los 23.172 alumnos del ENA formados, prácticamente la mitad
se gradúa en una especialidad concreta aunque deberían
hacerlo todos, incluyendo 950 oficiales y 1.531 suboficiales.
Para
paliar las dificultades operativas de las nuevas unidades cuando se
desplegaban y evaluar su nivel de autonomía se creó un
nuevo centro de adiestramiento y evaluación en Kabul
(Consolidated Fielding Centre, CFC) para acoger a las unidades
recién formadas durante 45 días y reforzar su
operatividad, organización, mando y material para ser
asignadas luego a una unidad superior y desplegadas sobre el terreno.
El CFC también se ocupa de evaluar las unidades afganas y
gracias a su programa de formación las unidades evaluadas como
autónomas pasaron de dos en marzo de 2008 a 16 en diciembre
del mismo año.
No
obstante, el sistema de reclutamiento para alcanzar el objetivo de
134.000 soldados en el ENA comenzó a encontrar dificultades
para encontrar los 3.400 reclutas necesarios por mes (40.800 por año)
y comenzaron a aumentar las bajas definitivas por distintos motivos
(atrittion) y las ausencias injustificadas (la tasa media del
ENA en julio de 2008 era del 7,2% y la de las unidades en contacto
rondaba el 10% –DD, 2009, p. 39–).
Finalmente,
y aunque el presente análisis no puede extenderse al
Ministerio de Defensa, la evolución del ENA no puede
entenderse sin la del Ministerio y de sus responsables. El Ministerio
se tuvo que levantar desde la nada y ha recibido asistencia técnica
abundante desde su creación, pero a pesar de ello, a febrero
de 2010 ninguno de sus departamentos era autosuficiente (CM1), 13
eran CM2, 18 CM3 (la mayor parte en departamentos asociados con
logística) y uno CM4, lo que justifica la necesidad de
mantener el número actual de asesores estadounidenses (270) y
el envío de asesores adicionales bajo un nuevo programa de
choque si se desea alcanzar su plena capacidad a mediados de 2012
(DD, 2010, pp. 100-3). Las críticas apuntan a las disputas
internas, su burocracia o la falta de rendición de cuentas
(ICG, 2010, pp. 10-12), lo que afecta a la ejecución de unas
políticas elaboradas por los asesores y expuestas a la
microgestión o incapacidad de los despachos de Kabul.
Cuestionado inicialmente por la predominancia tayika (90 de los 100
primeros generales pertenecían a esa minoría, al igual
que su ministro, Mohammad Fahim, el de Exteriores, Abdallah y el de
Inteligencia, Mohammad Arif), algo que atentaba de raíz contra
el principio de neutralidad entre las facciones y que siempre han
criticado los pastún, la supremacía se palió
otorgando el puesto de ministro al pastún Wardak, aunque el
clan tayiko se mantuvo agrupado en torno al jefe de Estado Mayor
Khan, hasta que este pasó a dirigir el Ministerio del
Interior.
La
militarización de la PNA: la insurgencia –y EEUU–
mandan
La
coordinación inicial de la formación policial no fue
fácil porque no existía una visión uniforme de
lo que debía ser la policía afgana ni entre los
asesores externos ni entre los responsables internos, divididos entre
los que querían centralizar la cadena de mando y los que
querían mantenerla fragmentada movidos por intereses
personales o de facción (AREU, 2007, p. 46; y RUSI, 2009, p.
93). La fragmentación de visiones, estrategias y
responsabilidades entre todas las agencias implicadas, dentro de los
países donantes y entre ellos sobre, el terreno impidió
sacar todo el partido posible a los instructores públicos y
privados, coordinar programas afines y evitar solapamientos[24].
Para paliarlo se creó, en octubre de 2006, y tras dos
reuniones organizadas en Dubai por Alemania y EEUU, el Consejo de
Coordinación Policial Internacional (International
Police Coordination Board, IPCB)
entre la Misión de Naciones Unidas (UNAMA), ISAF y CSTC-A para
ayudar al gobierno afgano en la planificación estratégica.
Sin embargo, la función coordinadora del IPCB ha estado
subordinado al del gobierno afgano, se ha ignorado por EEUU y la UE
(RUSI, 2009, p. 95) y hasta 2009 no pudo lograrse un criterio
uniforme sobre la reforma policial (IFB, 2007, p. 42) aunque su papel
sigue siendo limitado (Gross, 2009, p. 35).
La
CSTC-A desarrolló desde 2007 un programa de actuación
centrado en la formación, apoyo y equipamiento policial en
algunos distritos (Focused
District Development, FDD) para lo
que cuenta con el apoyo de ISAF, que integra la actuación de
los Equipos de Adiestramiento Policial (Police
Mentoring Team, PMT) en el
planeamiento de sus mandos regionales. A enero de 2009 habían
participado 52 de los 365 distritos en el programa FDD (GAO, 2009,
pp. 15-17) gracias a los instructores estadounidenses, británicos,
alemanes, holandeses y, en menor medida, canadienses (RUSI, 2009, p.
109). Con él, todas las fuerzas de policía de un
distrito se reemplazan para recibir un adiestramiento intensivo en
Kabul durante siete semanas, de las cuales sólo una se
dedicaba a formación de naturaleza policial, antes de volver a
su distrito junto con algunos instructores para concluir su
formación.
A
julio de 2007, y según estadísticas estadounidenses
(USDJ, 2009) habían pasado por los centros de instrucción
unos 71.000 policías rasos de los que abandonaron
posteriormente hasta una tercera parte (Sedra, 2009, pp. 201-2). El
abandono o la ausencia injustificada eran mayores entre las fuerzas
policiales dedicadas a la lucha contra la insurgencia (Afghan
National Civil Order Police, ANCOP)
que son en realidad unas fuerzas de infantería ligera que
recibe más formación, paga y equipamiento que las
fuerzas policiales uniformadas aunque, en contrapartida, presentan un
alto grado de estrés operacional y de bajas, lo que disminuye
su índice de reclutamiento. Para aumentar el reclutamiento se
subió la paga mínima hasta los 100 dólares en
octubre de 2006 pero eran todavía inferiores a lo que ganaban
los soldados del ENA y la mitad de lo que abonaban las empresas
privadas de seguridad. La composición étnica de la PNA
se reveló también como un problema ya que la
superioridad tayika entre los mandos (el 90% de los alumnos de Kabul)
crea dificultades de obediencia para la mayoría de los
policías que pertenecen a otras etnias. Para fomentar el
principio de mérito se estableció un sistema de
evaluación para acceder a los mandos superiores que puso en
evidencia la resistencia política y social, tanto en Kabul
como en las provincias, para admitir el mérito como fuente de
autoridad así como la dificultad de encontrar candidatos para
los puestos de peligro (ICG, 2007, pp. 12-13). La incorporación
de las mujeres a la vida policial también es difícil
porque no está bien visto que abandonen sus familias, se
formen en academias mixtas aunque tengan dormitorios separados o
desempeñen tareas militares por lo que hasta mayo de 2007 se
habían graduado siete oficiales, 69 suboficiales y 232
policías rasas.[25]
La
mala planificación y los magros recursos de la asistencia
policial, unido a la incompetencia y corrupción de las
autoridades afganas (GAO, 2009, p. 18), obligaron a revisar la
estrategia a partir de 2007 aunque los cambios no se adoptaron hasta
2009. Mientras tanto, y bajo la presión insurgente, se abrió
paso la prioridad de contar a corto plazo con unas fuerzas policiales
paramilitares que combatieran la insurgencia en lugar de contar con
fuerzas policiales civiles (IBF, 2009, p. 33), con lo que se
postergaron hasta mejor momento los programas a largo plazo, la
visión alemana de una policía civil y la homologación
con otras culturas policiales internacionales, algo que hubiera
precisado unos 30 años de esfuerzo (IBF, 2009, p. 10). A pesar
de ello, en mayo de 2007 la UE aprobó la creación de
una misión de Estado de Derecho, Eupol Afganistán. La
decisión –bajo Presidencia alemana– mostró
mayor voluntad de participar que acierto y rigor en la planificación
(ISIS, 2007, pp. 2-3) porque el concepto de gestión de crisis
apostó por una policía civil y a largo plazo sin tener
en cuenta las lecciones aprendidas por los participantes europeos,
especialmente alemanes e italianos, y la reciente prevalencia del
enfoque contrainsurgente de EEUU. El despliegue comenzó dos
años más tarde, en marzo de 2009, con problemas
propios, debido a la falta de personal, y ajenos debido a la
renuencia turca a cualquier tipo de colaboración entre la UE y
la OTAN, por lo que se tuvo que recurrir a acuerdos técnicos
con los PRT que dispersaron el efecto de la intervención (por
ejemplo, EEUU no facilitó acuerdos técnicos con sus PRT
–Gross, 2009, p. 33–).
La
misión replicó el desfase alemán entre ambición
y medios y, a diferencia de EEUU, la UE ha carecido de la capacidad
de influencia necesaria para imponer sus propuestas a las autoridades
afganas (Gross, 2009, pp. 16, 29 y 36). Eupol trató de
insertar componentes en los órganos de asesoramiento policial
y ministerial que ya estaban dominados por asesores y enfoques
estadounidenses a todos los niveles y mientras EEUU siguió
apostando por una formación militar en grandes números
y a corto plazo, la UE siguió haciéndolo por la
formación policial especializada y a largo.[26] La UE aporta fondos propios aparte de los 54,6 millones de euros
anuales que asigna al fondo Law and
Order Trust Fund (LOFTA). Eupol
reclutó policías europeos en activo pero su número
inicial, 160, era insuficiente para desarrollar sus misiones a nivel
nacional, regional y local como se pretendía y la misión
se tuvo que adaptar a los instructores disponibles (a principios de
2010 se mantenía un desfase entre los asesores previstos y
desplegados –400/295– en Kabul y en 12 centros urbanos).
A
petición del Ministerio del Interior afgano, y debido a la
creciente inseguridad, la Junta Mixta de Coordinación y
Vigilancia (Joint Coordination and
Monitoring Board, JCMB) decidió
aumentar provisionalmente su estructura de fuerza hasta los 82.000
efectivos para diciembre de 2010 (DD, 2009, p. 34), un objetivo que
la JCMB elevó hasta 88.000 en febrero de 2008 en Tokio,
volviéndola a ampliar hasta 134.000 en septiembre del mismo
año. Algunos PRT también han desarrollado programas de
formación policial local de forma autónoma,[27] casos de Canadá en Kandahar y Noruega en Faryab. Por su parte,
Alemania, además de liderar la reforma policial hasta la
llegada de Eupol y de participar en la financiación de los
proyectos colectivos,[28] cuenta con 50 PMT que adiestran a las unidades policiales de sus
distritos dentro del programa FDD aunque ponen menor énfasis
que EEUU en la formación militar. La introducción de
los equipos de adiestramiento operacional y enlace policial (Police
Operational Mentor Liaision Teams,
POMLT) en 2007 diseñados para asistir a unidades policiales
afganas en su adiestramiento, planeamiento y empleo y bajo el control
del NTM-A ha coadyuvado a la militarización policial en la
medida que la mayor parte de los instructores proceden de la policía
militar o de las fuerzas de gendarmería de algunos países
de ISAF.[29] A partir de 2010, los nuevos policías dejaron de incorporarse
directamente al destino como para hacerlo a las unidades que luego se
adiestran en el programa FDD para recibir su formación
individual, de forma que no puedan estar encuadrados y carentes de
formación como ocurría hasta ahora (según el
general Caldwell, en marzo de 2010 sólo un 30% de los policías
ya uniformados había recibido algún tipo de formación).
El
Ministerio del Interior ha racionalizado la estructura policial
(tashkil)
desarrollando mecanismos de control de gestión y pagos de
personal que el de Defensa no ha podido igualar todavía. El
primero no es fácil porque las cifras oficiales de personal
adolecen de fiabilidad (IBF Report, 2009, p. 8) debido a diversas
razones[30] pese a lo cual, y según datos de la inspección
estadounidense (GAO, 2009, p. 23), se habían podido verificar
a noviembre de 2008 los datos personales y funcionariales de 47.325
miembros de la PNA y del Ministerio en activo y 26.701 en otras
situaciones, no pudiendo hacerse lo mismo con los 29.400 restantes.
La imposibilidad de un control exacto dificulta también el
pago electrónico de los salarios de la PNA –equiparados
con los del ENA desde diciembre de 2009– una medida que se ha
ido convirtiendo en un instrumento de control de los efectivos pero
que obedece a la necesidad de evitar la retención de parte de
los salarios de los subordinados por los mandos, una práctica
vinculada a la compra o a la designación arbitraria de cargos
y que fomenta, a su vez, la corrupción y la extorsión
policial a las poblaciones que debieran proteger. El pago (salarios y
alimentación) de la policía se gestiona mediante un
sistema electrónico de nóminas que documenta los pagos
realizados y otro que transfiere los fondos a los destinatarios. A
marzo de 2010, el primero cubría 86.696 miembros de la PNA y
del Ministerio y el segundo 66.705 (LOFTA, 2010, p. 22; y SIGAR,
2010, p. 59) ascendiendo el pago anual a 460 millones de dólares.[31]
En
contrapartida a estos progresos, el Ministerio ha sido más un
lastre que un motor de las reformas porque los intereses
corporativos, étnicos o de facción han primado sobre la
racionalización y no se han superado problemas estructurales
como la fragilidad de la cadena de mando[32] o la corrupción, lo que ha afectado a la eficacia policial
(Wilder, 2007, p. 52). A la falta de visión o voluntad de los
ministros, hay que añadir su falta de capacidad de los
responsables de las reformas, incluidos todos los ministros salvo el
tercero de los cuatro, Hanif Atmar (Sherman, 2009, p. 5); la falta de
competencia de los responsables de segundo y tercer nivel (RUSI,
2009, p. 92); y, además, su tendencia a eludir la supervisión
colectiva del IPCB bilateralizando el diálogo con los
donantes.
El
Ministerio del Interior ha llegado a contar con unos 160 asesores,
públicos y privados, estadounidenses del CSCT-A y europeos de
Eupol que prestan asistencia técnica y formación a los
responsables de Interior aunque sus resultados no están a la
altura de las necesidades (RUSI, 2009, p. 112). Los indicadores
usados revelan menos progresos en el Ministerio del Interior que en
el Defensa, ya que a punto de iniciarse la transición no
existe ningún departamento autosuficiente (CM1), sólo
uno lo es parcialmente (CM2), mientras que 19 son CM3 y cuatro CM4,
con lo que se espera que para julio de 2011 su media no sea superior
a CM2 (DD, 2010, pp. 112-3). Esto explicaría por qué no
se llegaron a traducir en planes de actuación los borradores
sobre una visión policial y una estrategia nacional de
seguridad interior elaborados en 2008 para rediseñar la
estrategia policial[33] y por qué no se sistematizó una metodología de
planeamiento (IBF, 2009:40) ni se llegó a centralizar el
control estratégico en manos afganas a pesar de la creación
de un Departamento de Estrategia y Política en 2007.
Déficit
de instructores y de coordinación
La
escasez de instructores ha perjudicado el cumplimiento de los
programas de instrucción y adiestramiento de las FSA, más
en el ámbito policial que en militar, y más en
funciones complejas que en las de combate. La necesidad de acelerar
la formación de las fuerzas afganas de seguridad dio a la
disponibilidad de instructores una prioridad que no tenían al
principio de la intervención, y su demanda aumentó con
cada nueva ampliación de los objetivos de fuerza militar o
policial. La carencia afectaba principalmente a los instructores
encuadrados en equipos de instructores (ETT, PMT, OMLT y POMLT)
imprescindibles para acompañar, formar y apoyar a las unidades
del ENA tal y como muestran en los siguientes Gráficos.
Gráfico
1. Necesidades de personal de ETT y personal asignado, agosto de
2007-2013
Fuente:
DD, 2009.
Gráfico
2. Necesidades de personal de ETT y personal asignado, junio de
2007-2013
Fuente:
DD, 2009.
En
el caso de EEUU, y según datos del Inspector General del
Departamento de Defensa (2009, p. 51) el déficit de
instructores de la CSCT-A se agudizó tras la creación
de los PMT[34] en 2005 para formar a la PNA, ya que la CSCT-A habría
necesitado 399 equipos para cubrir los 365 distritos y las 34
provincias. Y ya que los equipos PMT empleaban instructores tanto
militares como policiales, la formación policial competía
con la militar para colmar sus necesidades de 1.500 instructores,
especialmente si se pasaba de 80.000 a 134.000 policías (GAO,
2009, p. 11). A finales de 2008, los ETT sólo contaban con
1.138 de los 2.225 efectivos necesarios y con 42 de los 103 OMLT
previstos y las previsiones apuntaban a un incremento de necesidades:
125 en 2009, 133 en 2010, 141 en 2011, 159 en 2012 y 168 en 2013
(RAND, 2009, p. 38) por lo que EEUU empezó a barajar otras
posibilidades, entre ellas la de traspasar algunos equipos de Irak a
Afganistán o la de emplear algunos efectivos de la Guardia
Nacional para completar algunos OMLT.[35]
A
mayo de 2009 sólo estaban operativos 90 de los 635 PMT, 54 de
los 65 OMLT y 76 ETT, por lo que se necesitaban 2.560 instructores, y
al crearse el NTM-A en noviembre de 2009 ISAF sólo contaba con
el 25% de los instructores necesarios y todos los alumnos pasaban los
cursos independientemente de su rendimiento y la falta de equipo.
Ante esta situación crítica y debido a la necesidad de
acelerar el programa de transición, EEUU anunció el
despliegue adicional de 37.000 tropas propias, muchas de ellas
dedicadas a las funciones de instrucción y adiestramiento y
los miembros de ISAF aportaron 1.600 nuevos instructores para los
OMLT y POMLT con lo que se alivió en parte la carencia.
También se mejoró con la introducción de
programas para instruir a futuros instructores afganos (RUSI, 2009,
p. 92). En marzo de 2010 según el comandante del NTM-A,
William B. Caldwell, los instructores disponibles cubría el
50% de las necesidades[36] y a junio de 2010, se habían desplegado 142 OMLT y 37 POMLT,
aunque para alcanzar los objetivos de fuerza de octubre de 2010,
134.00 y 109.000 respectivamente, serían necesarios 14 OMLT y
143 POMLT, según datos de ISAF.
El
déficit de instructores ha afectado al cumplimiento del plan
de formación, retrasando el relevo de fuerzas internacionales
por afganas, pero también afecta a la calidad de la formación
porque la falta de algún componente especializado en un equipo
impide adiestrar a la unidad en ese componente,[37] independientemente de que no todos los instructores cuentan con la
formación adecuada para realizar sus funciones de
asesoramiento y evaluación (SIGAR, junio de 2010, p. 20). El
adiestramiento también depende de las reglas de enfrentamiento
que sigan los instructores, ya que mientras los OMLT de algunos
países pueden combatir con las unidades a las que adiestran
sin restricciones (Tier I)
mientras que otros sí las tienen (OMLT Tier
II). Debido a las mismas, los OMLT Tier I se han encargado de encargar kandaks de infantería, apoyo y servicio al combate mientras que las
OMLT Tier II.[38] Pese al incremento de instructores, el secretario general de la OTAN
y el comandante de ISAF seguían urgiendo a sus coligados en
septiembre de 2010 a que aportaran más instructores, hasta 750
que faltan, para mantener o acelerar el ritmo de formación.
La
contribución española a la instrucción y
adiestramiento de las FSA
En
lo que a España se refiere, no ha desarrollado programas
propios de formación individual militar en Afganistán
aunque sí que se han realizado cuatro cursos de formación
para mandos afganos en Madrid.[39] En 2007 se autorizó el envío de instructores para
reforzar cualitativamente –como señaló en el
Congreso el ministro de Defensa– la contribución de
España a la ISAF en lugar de hacerlo cuantitativamente como se
le venía pidiendo.[40] Con la autorización del Congreso de los Diputados del 25 de
septiembre de 2007 se decidió a enviar dos OMLT con un total
de 52 instructores a la base de Camp Stone a pocos kilómetros
de Herat, encargados del adiestramiento del Grupo Logístico y
de la Unidad de Servicios de Base de la 1ª Brigada del 207
Cuerpo de Ejército afgano, por un período de formación
de entre nueve y 12 meses que se ha ido prorrogando. El 17 de junio
de 2009, una nueva autorización del Congreso permitió
enviar un nuevo OMLT de 12 efectivos a Badghis. Éste se
inscribe en el marco del Acuerdo de Entendimiento con el gobierno
afgano, suscrito con el Ministerio de Defensa, el 28 de julio de
2008,[41] para financiar, para equipar y para entrenar una unidad tipo compañía
de unos 150 efectivos del Ejército nacional afgano, por valor
de 14,5 millones de euros. El patrocinio incluía la
construcción de una base avanzada para unos 600 efectivos del kandak de esa compañía junto a la Base Provincial de Apoyo
española en Qala-e-Naw, Badghis.[42] Posteriormente, y en el contexto de las peticiones de instructores
realizadas por el presidente Obama, el gobierno español
autorizó –como así hizo la Comisión de
Defensa del 17 de febrero de 2010– el envío de 511
efectivos adicionales a Afganistán, de los cuáles 155
reforzarían los dos OMLT instructores y formarían tres
nuevas OMLT para formar una unidad de Cuartel General de Brigada y
dos kandaks afganos siempre y cuando se complete su reclutamiento, por lo que no
se han podido desplegar hasta el momento. España también
tiene previsto entrenar antes de 2011 a pilotos de helicópteros
Mi-17 en Herat añadiendo cinco instructores españoles a
los cinco lituanos, tres ucranianos y dos letones previstos. Los
miembros de los dos OMLT comparten la vida de las unidades afganas
mientras las adiestran y cuando desarrollan actividades sobre el
terreno les acompañan escoltados por otras unidades partner españolas que les dan protección.
España
tampoco ha llevado a cabo programas de formación policial en
su PRT, ya que los guardias civiles destinados en Afganistán
realizan labores de policía militar y su contribución a
la formación policial se circunscribía a los destinados
en Eupol, NTM-A y la Academia de Mazar-e-Shariff para formar
oficiales. En febrero de 2010 se autorizó la constitución
de un POMLT compuesto de 17 miembros de la Guardia Civil,
complementados con ocho de las Fuerzas Armadas (como tiradores y
conductores), que ha venido desempeñando tareas de formación
en Qala-e-Naw. La presencia de la Guardia Civil se ha solicitado
reiteradamente por los mandos de ISAF porque las equiparan a las
fuerzas militares de carabineros o gendarmería que dan a la
PNA formación militar orientada a la lucha contra la
insurgencia. Sin embargo, la Guardia Civil es más idónea
en la formación policial de orientación civil, con lo
que parece difícil que se aumente su despliegue (el presidente
del Gobierno, que en octubre de 2009 se comprometió en la Casa
Blanca a enviar guardias civiles, desestimó hacerlo de nuevo
durante la visita del secretario general de la OTAN a Madrid en
septiembre de 2010) o, incluso que se mantenga si se acentúa
la militarización del proceso de formación.
El
relevo se acelera tras el cambio de Administración en EEUU
Al
final del mandato de la Administración Bush se había
constatado que la estrategia seguida no había dado todos los
resultados esperados y, además, que el auge de la insurgencia
ponía en riesgo los resultados logrados. También se
había constatado que ni los instructores ni los insurgentes
tuvieron toda la culpa en los insatisfactorios resultados porque las
autoridades gubernamentales no hicieron todo lo que estuvo en su mano
para aprovechar la asistencia recibida y porque la asistencia
internacional funcionó sin la coordinación debida.[43] El gobierno afgano se decidió a asumir su responsabilidad y
completar la construcción de un sistema de seguridad que se
estaba construyendo principalmente de abajo hacia arriba y sin una
estrategia coordinada, creando una estrategia y una estructura que
liderara el proceso de arriba hacia abajo, por lo que en abril de
2008 aprobó la Estrategia Nacional para el Desarrollo de
Afganistán que articuló los objetivos prioritarios de
seguridad[44]y
los mecanismos para coordinar su consecución (Estrategia para
la Reforma del Sector de Seguridad).
Según
el organigrama, a la cabeza del sistema afgano de seguridad se
encuentra el Consejo de Seguridad Nacional que establece prioridades,
estrategias y políticas y es responsable de supervisar la
ejecución de las estrategias y políticas, para lo que
cuenta con el apoyo de una Oficina técnica y con un Grupo de
Asesoramiento Político intergubernamental que se encarga de
coordinar la seguridad en las seis provincias sureñas. Por
debajo están los tres Ministerios de Defensa, Interior y
Antidroga, junto con una Dirección de Seguridad Nacional que
proporciona inteligencia e información.[45] La Estrategia mantenía los objetivos estratégicos
anteriores de las fuerzas de seguridad, resaltando la competencia
primaria del ENA en la seguridad interior, para la que debe ser
apoyada por la PNA, un papel que se invierte en materia de lucha
contra la delincuencia, control de fronteras y protección
civil si el Consejo de Seguridad nacional lo determina. Cabe destacar
que la ANDS refleja la necesidad de acelerar los programas policiales
y mejorar la percepción policial, así como reconoce la
dependencia de recursos financieros externos para mantener los
niveles de fuerza establecidos. La Estrategia no fija fechas para la
transición a unas fuerzas de seguridad sostenibles fiscalmente
ni operativamente, aunque en este caso describe un proceso en el que
las fuerzas internacionales dejarían de combatir (primera
fase), liderar las operaciones (segunda fase) y estar presentes en el
terreno para pasar a apoyar a las fuerzas de seguridad afganas en
asumir el relevo.
La
dirección estratégica de las reformas en las FSA ha
correspondido siempre a EEUU, especialmente a los escalones políticos
más altos de Washington, que han sido los principales
responsables de los errores cometidos sobre objetivos, recursos y
estrategias en Afganistán (Cordesman, 2010, p. 6) y de
proponer soluciones a la situación creada. El cambio de
Administración en EEUU condujo a un cambio de las estrategias
estadounidenses, a una creciente “americanización”
del conflicto y a fijar una fecha del comienzo de la salida de
fuerzas de Afganistán (Arteaga, 2010).
El
presidente Obama apoyó el cambio y anunció el 27 de
marzo de 2009 una Estrategia para Afganistán y Pakistán
que era una estrategia de contrainsurgencia avanzada, destinada a
separar a la insurgencia afgana de la población civil, por lo
que está pasó a ser el centro del enfrentamiento en
lugar de la lucha contra los terroristas. El general McChrystal llegó
con un equipo nuevo para aplicar la estrategia y comenzó a
evaluar la situación y los recursos necesarios para aplicarla,
aprovechando el despliegue de los 21.000 soldados recién
enviados (4.000 de ellos para entrenar a las tropas afganas). Los
resultados de sus valoraciones no satisficieron a la Casa Blanca y
después de un largo período de vacilación sobre
la estrategia a seguir en Afganistán (CRS, 3-5/VI/2010;
Arteaga, 2010; y Fojón, 2009) el presidente Obama anunció
el 1 de diciembre de 2009 los aspectos esenciales de la nueva
estrategia a seguir para devolver la responsabilidad de la seguridad
al gobierno y a las fuerzas de seguridad afganas. Para ello se
necesitaba acelerar la formación de las FSA y a ello se
dedicaron gran parte de los 30.000 refuerzos enviados por Washington
y los 9.000 de sus coligados.
A
partir de 2009, ISAF cambió de comandante y el general Stanley
McChrystal se aplicó para llevar a cabo los programas de
transformación y comenzó a tomar medidas desde el NTM-A
para superar las bajas valoraciones de lo conseguido hasta entonces.
En junio de 2009, el general McChrystal, jefe de las fuerzas
estadounidenses, asumió el mando de ISAF y de la Operación
Libertad Duradera. Enseguida comenzó a evaluar un plan para
potenciar y acelerar las FSA en el que participaron todas las
instituciones implicadas y que se envió para su revisión
en agosto de 2009 al Consejo Atlántico y a la Secretaría
de Defensa. En él se recomendaba aumentar el número de
tropas y disminuir el plazo de formación para lo que era
necesario intensificar el sistema de partnering descrito
anteriormente. El general McChrystal creó una estructura ad
hoc para integrar el adiestramiento dentro del planeamiento
operativo de ISAF, creando un nuevo Mando (ISAF Joint Command,
IJC) para encargarse de supervisar el partnering en
colaboración con la NTM-A. El nuevo mando se hizo operativo en
noviembre de 2009 y ese mismo mes se creó también la NATO Training Mission (NTM-A) que se había aprobado en
la cumbre de Estrasburgo-Khel para unificar todos los programas de
reclutamiento, formación, adiestramiento y equipamiento de las
FSA dentro de la OTAN. Ese mismo mes, el general William Caldwell
asumió el mando de la NTM-A/CSTC-A, de forma que el comandante
de ISAF dispuso de la NTM-A/CSCT-A para coordinar los aspectos
estratégicos de la programación y de las relaciones
institucionales con el ENA, PNA, los Ministerios de Defensa e
Interior, así como del Mando Conjunto de ISAF (IJC) para
mejorar la coordinación operativa. La unificación de
los mandos de ambas operaciones bajo responsabilidad estadounidense
facilitó la coordinación de esfuerzos, pero no pudo
homogeneizar las reglas de enfrentamiento ni resolver al ritmo
necesario los problemas relacionados con el equipamiento, la
corrupción, la competencia y la sostenibilidad del ENA.
En
la reunión de ministros de Defensa de la OTAN en Bratislava,
el 23 de octubre de 2009, el general McChrystal esbozó la
estrategia a seguir y se aprobó el concepto de un plan de
transición (ISAF Phase 4)
destinado a traspasar las operaciones a manos afganas, quedando ISAF
a un papel de apoyo. La cuarta fase debería haber venido tras
concluirse la tercera de estabilización, pero se forzó
el traspaso de liderazgo para permitirlo en aquellas zonas
estabilizadas sin esperar a la estabilización total. Un mes
después, y en su discurso de West Point, el presidente Obama
confirmó el inicio de la transición para la que sería
necesario un esfuerzo adicional militar, civil, así como el
apoyo de Pakistán, para reforzar al gobierno afgano y que este
pudiera ofrecer por sí mismo a sus ciudadanos cuanto antes los
servicios que legitimaran y consolidaran su autoridad. La
Administración Obama se movilizó para pedir al Congreso
que aprobara 6,6 billones de dólares y presionó a sus
aliados y a sus servicios para aportar más instructores. A
partir de entonces, la disponibilidad de unas FSA capaces de asumir
el relevo de las fuerzas internacionales se convirtió en el
centro de gravedad para conseguir que julio de 2011 marcara el
principio de una estrategia controlada de transición y no de
una estrategia incontrolada de salida.[46]
En
enero de 2010, la JCMB aprobó los nuevos objetivos de fuerza
para el ENA y la PNA, 134.00 y 109.000 respectivamente para octubre
de 2010 y de 171.600 y 134.000 para octubre de 2011. En la
Conferencia de Londres de enero de 2010 se ratificaron esos
objetivos, pero no se tomó en consideración la
recomendación del general McChrystal para elevar hasta 400.000
miembros (240.000 ENA y 160.000 PNA) las FSA debido al escepticismo
sobre la posibilidad de reclutar y sostener esa cantidad de fuerzas.
En Londres también se acordó desarrollar un plan por
fases, una transición provincia por provincia del control de
las fuerzas de la coalición a las fuerzas de seguridad afganas
empezando a finales de 2010 o principios de 2011. En la reunión
de la OTAN en Tallin de abril de 2010, los ministros de Exteriores
aliados siguieron avanzando en las condiciones de entrega de la
gestión de la seguridad del país, comenzando ese mismo
año con la transferencia de los distritos más seguros.
Una transición que se estableció que sería un
proceso gradual basado en las condiciones y no en un calendario.
Finalmente, el gobierno se comprometió a concebir e
implementar una política de seguridad nacional que perfilará
las infraestructuras de seguridad y el papel y las responsabilidades
de las distintas agencias de seguridad, pero no pudo presentarla en
la Conferencia de julio en Kabul (el ministro del Interior Atmar sí
que elaboró una estrategia de seguridad interior en marzo de
2010 en la que identificaba los intereses nacionales, los riesgos y
amenazas, la visión y prioridades ministeriales, los objetivos
estratégicos del Ministerio y las misiones y roles de la
PNA).[47]
La
apuesta por las milicias
Una
opción complementaria a las FSA sería el recurso a
milicias locales. Estas, de un modo u otro, no han dejado de existir
desde el principio bajo el control de señores de la guerra con
la permisividad del gobierno afgano y financiada por EEUU como
contrapartida a sus servicios de protección.[48] En Afganistán fracasó el intento de crear una fuerza
auxiliar de policía en 2006 donde unos 11.000 jóvenes
armados con instrucción ligera se hicieran cargo de la defensa
de sus localidades.[49] Se disolvieron en 2008 tras la deserción con armas e
instrucción de la tercera parte de esas fuerzas (ICG, 2008, p.
4), pero EEUU siguió sopesando su potencial a medida que
progresaba la insurgencia. A finales de 2009, y en colaboración
con el Ministerio del Interior, pusieron en marcha un programa piloto
para crear una fuerza de protección (Afghan
Public Protection Force, AP3) en la
provincia de Wardak para formar milicias con asistencia del ENA y
recibiendo fondos (200 dólares mensuales) y armas del
Ministerio del Interior para que colaboren en tareas
contrainsurgentes con las FSA (fase hold),
protejan infraestructuras críticas y la ejecución de
programas de reconstrucción y desarrollo o eliminen trampas
explosivas en beneficio de sus comunidades o de las circundantes.[50] A principios de 2010, y tras el relevo de McChrystal por Petraeus, se
relanzaron algunas iniciativas para generar capacidades locales de
autoprotección (Local Defence
Initiative, LDI) que complementaran
las del AP3 para suplir la falta de presencia militar o policial en
zonas afganas puntuales. El Presidente Karzai se opuso inicialmente a
armar a vigilantes locales para evitar que acabaran convirtiéndose
en milicias, pero la presión del general Petreaeus y del
Embajador Hoolbroke hizo que acabara cediendo con la condición
de que sus milicias se controlarán por la Dirección
Independiente de Gobierno Local en colaboración con las shuras y la policía de distrito dependientes del Ministerio del
Interior, que también se ocupará de pagar a unos 10.000
“polícias de comunidad” que van a ser formados por
las Fuerzas de Operaciones Especiales. Las milicias no representan
una alternativa real a las FSA y suscitan grandes dudas en el
gobierno afgano, que teme que alguna escape a su control, y entre los
analistas sobre la evolución, control y comportamiento de
estas nuevas milicias locales (Cordesman, 2010, p. 140-5) en un
proceso que, además, iría contra los programas de
desarme, desmovilización y reintegración llevados a
cabo (CIGI, 2010, pp. 12-13).
Las
Fuerzas de Seguridad Afganas: descripción y valoración
de cara al relevo
Todas
las fuerzas armadas avanzadas cuentan con sistemas de valoración
que permiten a sus mandos conocer su grado de operatividad. En el
caso de las FSA, se ha empleado un sistema que se ha hecho público
para mostrar el avance hacia los objetivos previstos; un progreso que
de ser positivo permite a los miembros de ISAF perseverar en su
asistencia pero en la medida que los mismos indicadores se estancan o
retroceden, los gobiernos, instructores e instruidos se ven bajo la
presión de mejorar sus resultados o desistir de
intentarlo.[51]
La
valoración oficial de los progresos en las FSA ha seguido los
criterios establecidos en 2005 por el sistema de indexación
basado en las capacidades alcanzadas (capability
Milestone, CM) donde se fijaron
cuatro niveles para evaluar el progreso del ejército y de la
policía en cuanto a personal, formación y equipamiento
de las fuerzas.[52] A diferencia de los sistemas empleados en Irak, el sistema CM no
refleja suficientemente cómo funcionan las unidades y su
capacidad de actuación autónoma sino los medios que van
acumulando y depende de la valoración subjetiva de sus
instructores (Mausner, 2010).[53] Por ejemplo, una unidad calificada como CM1 siempre tendrá más
capacidad que una CM2 pero no revela si puede llevar a cabo
operaciones independientes ni cuánto tiempo podrá
mantener esa calificación. Este sistema ha recibido críticas
externas porque frente a los indicadores cuantitativos:
reclutamiento, abandono, equipamiento, operatividad y otros tangibles
se han postergado los intangibles como la competencia, corrupción,
liderazgo, la falta de oficiales y suboficiales, las altas tasas de
abandono, bajas y cambios de destino, la baja calidad de las
instalaciones o la corrupción y el consumo de drogas (ICG,
2010, p. 2).
Una
solución son los sistemas intermedios como el de la RAND
(2009), que además de tener en tener en cuenta la valoración
oficial de la operatividad incluyen parámetros como el
personal, la infraestructura, el equipo, la instrucción,
operatividad y percepción pública, que son los que de
forma descriptiva se han ido recogiendo en este Documento de Trabajo,
aunque hemos añadido la estrategia como un factor esencial en
el planeamiento. En la misma línea, Cordesman (2010) propone
que las evaluaciones –y las narrativas– deberían
medir todo el espectro de objetivos de la estrategia: proteger la
población, preparar las FSA, combatir la corrupción,
legitimar al gobierno y fomentar el desarrollo, en lugar de centrarse
en el segundo como hasta ahora.
Sea
por la críticas recibidas, por la acumulación de
contradicciones en la metodología seguida o para reforzar la
fiabilidad de los indicadores de cara al proceso, el SIGAR revisó
el sistema CM y encontró que el sistema seguido la
operatividad de las unidades, que no medían la capacidad de
sostener las operaciones, que habían incluido datos desfasados
y creados efectos contraproducentes (SIGAR, 2010, junio). Los
negativos resultados de la evolución del SIGAR del sistema de
capacidades SM llevaron a los responsables del ISAF
Joint Command a su sustitución
en abril de 2010 por el sistema CUAT (Commander’s
Unit Assesssment Tool) que orientará
las próximas valoraciones.[54]
En
la evaluación deberían entrar algunos parámetros
cualitativos como el perfil (una valoración subjetiva de las
cualidades y carencias de cada una, lo que pueden y no pueden hacer),
sus lealtades (ver si siguen las instrucciones del MI, los
gobernadores o señores de la guerra locales) y redes de
influencia (la identificación de cada una en función de
la afinidad de sus mandos principales y composición étnica),
moral (evaluación por no instructores para mantener
objetividad), la sostenibilidad (no sólo deben contar las
operaciones realizadas, sino su capacidad de seguir operando: por
ejemplo, las ANCOP participan en las operaciones pero con una tasa de
abandono del 80% debido a su estrés operacional difícilmente
pueden mantener la calificación) el historial (lo que han
hecho) y el adiestramiento que reciben (partnering).
Las
fuerzas de seguridad afganas en sus números
El
reclutamiento para el Ejército afgano ha superado los
objetivos marcados entre octubre de 2009 y marzo de 2010 y a lo largo
de mucho meses ha reclutado a más gente de la que podía
formar. Según datos de ISAF, a junio de 2010, el Ejército
afgano dispone de unos 120.000 soldados distribuidos en cinco cuerpos
de Ejército y una División en la capital, Kabul. La
asignación de los cuerpos de Ejército es geográfica,
estando el 201 Cuerpo de Ejército junto con el 203 en el este
(Gardez), el 205 en el sur (Kandahar); el 207 en el oeste (Herat),
cerca de las tropas españolas, y el 209 en el norte
(Mazar-e-Sharif). El recién formado 215 Cuerpo ha sido formado
para operar en RC-Sur. La División de la capital, tiene
asignada dos brigadas de infantería responsables de la
seguridad de Kabul. Por último, el Cuerpo Aéreo,
embrión de la futura Fuerza Aérea, está
organizado en dos alas y tres escuadrillas regionales de Apoyo al
Combate. Cada Cuerpo tiene entre dos y cuatro Brigadas y estas, a su
vez, disponen de cuatro o cinco batallones (kandaks) de los
que hay alrededor de 109. Los kandaks consisten en tres o
cuatro compañías de hasta 658 soldados y cada mando
Regional de ISAF alberga al menos un command kandak (actualmente están desplegados siete de los nueve posibles).
Menos conocida, la Fuerza Aérea Afgana cuenta a junio de 2010
con 2.876 miembros (de los cuales unos 400 son pilotos), 34
helicópteros y 12 aviones. Concebida como una fuerza de apoyo
al ENA, su objetivo es contar en 2016 con 8.000 miembros y 152
aeronaves.
La
escasez de equipos es uno de los principales problemas del ENA. La
falta de garantías en el destino final del equipo y las
dificultades para asimilar su mantenimiento explican, además
del coste, la renuencia de ISAF a dotar de equipo occidental
sofisticado a las FSA (el equipamiento transferido al ENA comprende
los rifles M-16, lanzagranadas y ametralladoras ligeras, vehículos
ligeros y tácticos y radios). Desde 2006, varios países
de la OTAN donan equipos a las fuerzas afganas, a lo que hay que
añadir el armamento inicial, procedente principalmente de los
antiguos países soviéticos, y que están en
proceso de sustitución. Este armamento condicionaba la
instrucción de los nuevos soldados del ENA puesto que requería
en algunos casos instructores familiarizados con dichas armas.[55]
Lograr
el objetivo de fuerza previsto en el ENA para 2011 (171,600) parece
asequible dada la evolución de efectivos reflejado en el
Gráfico 3. No obstante, siguen persistiendo las dudas sobre el
número real de soldados que combaten sobre las cifras
nominales (restando los efectivos dedicados a tareas de apoyo y los
que se encuentran de baja por diversos motivos, el número
total de fuerzas disponibles para el combate real podría estar
en torno a 32.000).[56]
Gráfico
3. Efectivos mensuales del ENA desde mayo de 2009 a mayo de 2010
Fuente:
Departamento de Defensa (2010, p. 205).
El
aumento del salario medio a unos 165 dólares mensuales,
pudiendo llegar a 240 en algunos destinos, favorece el reclutamiento
militar y la permanencia en el ENA, aunque es una cifra inferior a la
que se ofrece en la seguridad privada[57] o en la insurgencia, pero no basta para garantizar la permanencia en
la carrera profesional, especialmente cuando los mayores incentivos
económicos no dependen de los méritos de los reclutados
sino que se ven afectados por el nepotismo, la peligrosidad o el
alejamiento de la zona de residencia, entre otros factores que
alimentan la tasa de abandono general aunque. En 2010 prorrogaron su
compromiso el 57% de los oficiales y el 63% de los suboficiales,
mientras que la tasa de abandono fue del 9% (CIGI, 2010, p. 5). La
formación cualitativa de los soldados es complicada debido a
su escaso grado de formación profesional y personal (según
Caldwell, sólo el 14% de los reclutas militares saben leer y
escribir, por lo que esperaba alfabetizar hasta 20.000 soldados en
junio de 2010 y unos 50.000 a fin de año) con los
consiguientes problemas para los instructores a lo hora de utilizar
manuales, aprender a utilizar armas más sofisticadas o liderar
personal.[58]
El
incremento de personal conlleva problemas de mandos –debido a
que no se pueden improvisar oficiales y suboficiales al ritmo de
crecimiento previsto–, de infraestructura –porque sólo
se han terminado el 40% de las necesarias (RAND, 2009, p. xii)–
y de planeamiento –porque el ENA no dispone de ningún
plan sobre el despliegue de las tropas que se están reclutando
ni de las capacidades financieras o técnicas necesarias para
hacerse cargo de la infraestructura necesaria– (SIGAR, 2010, p.
6). Como resultado, el hacinamiento que ya se registra en los centros
de formación puede trasladarse a los acuartelamientos, reducir
la calidad de vida de los soldados y facilitar su abandono temporal o
definitivo.
A
junio de 2010 (Katzman, 2010, p. 56), la PNA cuenta con 105.000
miembros en activo distribuidos en varios tipos dedicados en su
mayoría (81.000) a policías provinciales y de distrito
(Afghan Uniformed Police, AUP), unos 4.000 a orden público
(Afghan National Civil Order Police, ANCOP), unos 15.000 a
fronteras (Afghan Border Police, ABP), unos 2,700 a antidrogas
(Counter Narcotics Police of Afghanistan, CNPA) y el resto
dedicado al crimen organizado (Criminal Investigative Division,
CDI) y antiterrorista (Counter Terrorism Police, CTP). También
parecen asequibles sus objetivos de personal (134.000 en octubre de
2011) aunque persisten las necesidades de instructores para la
formación de policía uniformada y de fronteras en
distritos clave según ISAF. Los salarios de la PNA se han
equiparado en diciembre de 2009 a las del ENA e, incluso, algunas
unidades como las de ANCOP tienen un incentivo de 50 dólares,
lo que unido a los progresos en el pago de las nóminas
favorece el alistamiento policial.
Gráfico
4. Efectivos mensuales de la PNA desde mayo de 2009 a marzo de 2010
Fuente:
Departamento de Defensa (2010, p. 115).
Las
fuerzas afganas, cuando han llevado a cabo operaciones con fuerzas
internacionales, ha sufrido más bajas que las tropas aliadas.
Entre enero de 2007 y octubre de 2008, las fuerzas internacionales
sufrieron 464 bajas en acción, mientras que el ENA perdió
505 y la PNA 1.215. La policía afgana ha llevado la peor parte
de la lucha contra la insurgencia, un cometido para el que el ENA
está mejor preparado y para el que cuenta con el apoyo de las
fuerzas de ISAF.
Gráfico
5. Bajas mensuales de la coalición, ENA y PNA, enero de 2007 a
octubre de 2008
Fuente:
Departamento de Defensa (2009).
En
particular, la policía especializada en misiones contra la
insurgencia y el terrorismo (ANCOP) tiene los porcentajes más
altos de abandono, alrededor del 67%, mientras que la media policial
está en el 25%. Según fuentes estadounidenses (IG,
2010, pp. 60-61; y Departamento de Defensa, 2010, p. 111). El
objetivo del Ministerio del Interior es retener hasta el 60% del
personal en 2015 y bajar la tasa media de abandono por debajo del
20%, disponer de 160 equipos de instructores policiales afganos para
2011 y 5.000 mujeres policía.[59]
Las
fuerzas armadas afganas en su percepción social
El
ENA goza de buena percepción social, aunque habría que
valorar sus actuaciones autónomas en lugar de las que realiza
junto a ISAF para ver qué parte del mérito se le
atribuye (o del demérito en relación, por ejemplo, con
las bajas civiles que se atribuyen sólo a ISAF). Su presencia
en las operaciones, independientemente de su eficacia o liderazgo,
mejora su percepción social y la autoestima de los miembros de
las FSA (lo que ayudaría a explicar las tasas de reenganche
del 70% en los cuerpos de ejército 203 en Gardez y del 48% en
el 205 de Kandahar en 2008 pese a la continuidad de las acciones
militares –RAND, 2009, p. 46–). También cuenta la
práctica de encargar a las unidades de las FSA la distribución
de la ayuda humanitaria o los fondos para los programas de impacto
rápido tras las operaciones. A la mejora de la percepción
ha contribuido la redistribución étnica y aunque no se
ha logrado el equilibrio ideal, la composición étnica
del ENA es prácticamente la misma que la de la población
afgana,[60] con lo que no se justifican las críticas pastunes a la
supremacía tayiko aunque los tayikos están
representados entre los mandos por encima de su peso demográfico
y hazaras y uzbecos por debajo (RAND, 2009, pp. 21-22).
Si
la PNA fuera una policía civil, su valoración tendría
en cuenta la estadística criminal pero su propia ausencia, así
como la de investigaciones y condenas, demuestra la escasa evolución
hacia una policía civil que dificulta, por ejemplo, su
cooperación con la policía internacional en materia de
narcotráfico derivado de la heroína (IBF, 2009, p. 70).
Su mala percepción social no obedece tanto a la inseguridad
creada por la insurgencia sino a su falta de eficacia contra la
delincuencia ordinaria, su corrupción o sus conexiones con los
poderes fácticos locales, lo que la convierte más en la
parte del problema de seguridad que de la solución (Perito,
2009, p. 2; y RUSI, 2009, p. 98). Es cierto que esta mala percepción
no sólo es culpa suya porque gran parte de sus avances en
formación se ven lastrados por la mayor corrupción e
ineficiencia del sistema judicial y penitenciario, que reduce su
eficacia policial, y por el sistema de mando y control en mano de
gobernadores no elegidos por las poblaciones a las que aseguran, lo
que reduce su legitimación social. Además, la
militarización de la policía ha dificultado la creación
de una policía civil y resulta confuso en sus misiones y
coordinación.
El
fracaso policial frenó el avance del Estado de Derecho aunque
a ello contribuyeron los fracasos judicial, penitenciario y
legislativo (Wilder, 2007, pp. 49-50; y UNDP, 2007, pp. 8 y 18) y,
como resultado, se deterioró la valoración social de la
policía, una policía que se consideraba una fuente de
inseguridad, corrupción e incompetencia para la población
afgana, por lo que precisaba más reforzar su valoración
social que su capacidad operativa (ICG, 2007, p. i). Sin embargo, las
valoraciones revelan que persiste el problema de la corrupción,
la baja formación y cualificación y el consumo de
narcóticos en mayor proporción que entre el ENA (los tests de consumo de droga de febrero de 2010 de la PNA dieron
positivo en el 17% de los casos –SIGAR, 20/VI/2010–,
aunque en algunas provincias Ghazni y Patkika se disparaban hasta el
50%).
Acostumbrados
a buscarse la vida a costa de las poblaciones a las que tienen que
proteger, el incremento de las pagas y la mejora de los equipos no ha
podido mejorar la percepción policial para satisfacción
de la propaganda insurgente (ICG, 2008, p. 6). Incluso en las zonas
más seguras, la percepción policial no mejora debido a
su asociación con la impunidad, la corrupción, los
poderes fácticos locales o la delincuencia. Los intentos de
introducir ingresos, ascensos o nombramientos por méritos han
chocado con las redes de clientelismo étnico o familiar (RUSI,
2009, pp. 104-6 y Laboríe, 2010, p. 7).[61]
Las
fuerzas de seguridad afganas en su valoración operativa
En
cuanto a su valoración operativa, y por las razones
metodológicas expuestas, todavía no se dispone de
criterios e indicadores objetivos, por lo que la valoración
varía con las fuentes consultadas. Según fuentes de
ISAF, a junio de 2010, un total de 35 unidades (21 kandaks,
dos cuerpos de ejército, seis cuarteles generales de brigada y
seis unidades de apoyo) son capaces de actuar a nivel batallón
sin ayuda internacional (CM1), 48 pueden liderar operaciones con
apoyo de ISAF (CM2) y 42 pueden participar en operaciones con ISAF
(CM3),[62] pero la revisión del sistema de evolución CM por el
CUAT pone en cuarentena las valoraciones mencionadas y, en líneas
generales, los análisis externos tienden a cuestionar que las
FSA estén dispuestas para asumir el proceso de transición
a partir de 2011 (Cordesman, 2010, p. i). El ENA carece de
multiplicadores críticos como ISR, CAS, logística y
competencia ministerial (CRS, 2010, p. 41) para sacar el máximo
partido a la instrucción individual de sus infantes, que
mejora progresivamente (el 97% de los reclutas ha pasado las
calificaciones de tiro en 2010 frente al 35% de media anterior).
El
ENA ha llevado a cabo operaciones desde 2003 que han ido creciendo en
frecuencia y exigencia (RAND, 2009, p. 43-45) y han ido adquiriendo
mayor capacidad, protagonismo y eficacia aunque generalmente han
contado con el apoyo de unidades internacionales. Según la
Declaración aliada de Estrasburgo-Khel de 4 de abril de 2009,
el ENA participaba ya en el 80% de las operaciones de ISAF y lideraba
la mitad de ellas, una manifestación que trasladaría un
balance optimista si no fuera porque no aclara si se trata de
operaciones de combate o de otra naturaleza más rutinaria, si
son todas las unidades del ENA las que participan en todas las
operaciones o siempre las mismas y en qué zonas del país
se realizan.[63] La expectativa creada por declaraciones como la anterior, sobre
argumentos cuantitativos, contrasta con el bajo rendimiento observado
en operaciones reales como la de Moshtarak en Hellmand en 2010, donde
las FSA tuvieron menor protagonismo de lo esperable y un
comportamiento decepcionante en una operación que pretendía
ser una demostración del nuevo enfoque estratégico de
las operaciones y de la madurez de las FSA.[64]
Según
datos de la Government Accounting
Office (2009) a principios de 2009
la PNA y el Ministerio contaban con 82.000 miembros, el 19% de la
unidades entrenadas con el programa FDD de la CSTC-A era capaz de
llevar a cabo las misiones autónomamente, el 25% precisaba
ayuda parcial, el 31% mayor ayuda y el 25% de las unidades no era
capaz de desarrollar sus misiones ni siquiera con ayuda.[65] Según datos de ISAF, a junio de 2010 existen 12 distritos
donde las fuerzas de policía realizan sus funciones sin ayuda
externa (CM-1), 39 donde precisan tutela (CM-2) y otros 39 donde
precisan partnering (CM-3). Como reflejan los datos anteriores, la PNA ha crecido en
formación, número, profesionalización y
capacidades pero su futuro parece comprometido por la baja calidad
del reclutamiento su mala planificación, militarización,
falta de apoyo social, debilidades estructurales e insostenibilidad
(IG, 2010, p. 59-60). La valoración oficial,
independientemente de sus limitaciones metodológicas que han
obligado al cambio del sistema de valoración, refleja un
aumento de la capacidad operativa de las unidades afganas aunque no
hay garantías de que se consoliden los niveles alcanzados
(entre febrero de 2009 y enero de 2010, el 38% de las unidades del
ENA y el 66% de la PNA retrocedieron al menos un nivel; incluidas
unidades de nivel CM1: 20 de 51 kandaks y 22 de 31 unidades policiales, SIGAR, junio 2010, p. 5). La
regresión se explica en función de la reposición
de tropas experimentadas por noveles debido a las bajas, cambios de
destino y discontinuidad del adiestramiento. Además, la
perspectiva de perder la presencia de tutores o partners desincentiva el progreso en las calificaciones y su marcha tiende a
rebajar las evaluaciones.
Si
se van a enfrentar a la insurgencia siguiendo la doctrina del shape, clear, hold y build,
parece que las FSA están más capacitadas para las dos
últimas funciones que para las primeras, especialmente en
zonas donde la insurgencia disponga de fuerte implantación.[66] Constatando la dificultad que han tenido las unidades de OEF, mejor
adiestradas, equipadas y apoyadas para operar contra la insurgencia
en esas zonas, persisten las dudas sobre la autonomía
operativa afgana, especialmente sobre su sostenibilidad una vez que
se retiren los equipos que las tutelan. Por otro lado, la información
abierta disponible muestra que las unidades más capaces de las
FSA comienzan a padecer estrés operacional por falta de relevo
o por sobre-empleo (RAND, 2009, p. 47).[67]
La
idiosincrasia afgana hace que sus mandos prefieran combatir sólo
que junto a otras unidades (partnering) y ya que en el
adiestramiento de sus unidades se ha hecho más hincapié
en los aspectos de combate durante el adiestramiento que en los
aspectos de mando y control, logística o sanidad, entre otros.
Como resultado, su natural capacidad para el combate se ve
perjudicada por la falta de voluntad y hábito para planear,
ejecutar y sostener operaciones complicadas (sobre el planeamiento
pesan las sospechas de que se filtren a la insurgencia las acciones
previstas). La idiosincrasia afgana también dificulta la
disciplina y la rendición de cuentas, lo que ahora limita la
capacidad de supervisar el desarrollo de sus programas y exigir el
rendimiento de cuentas a los responsables afganos sobre el destino de
los equipos y fondos recibidos, como denuncian varios informes
incluido el del auditor general sobre los fondos gestionados por el
CSCT-A (SIGAR, 2009).
Conclusiones
para un relevo
El
relevo de las fuerzas internacionales por las fuerzas de seguridad
afganas no ha llegado de forma natural culminando el proceso de
estabilización y reconstrucción al que se comprometió
la comunidad internacional. Cuando a finales de 2009, el presidente
Obama fijó la fecha para el inicio de salida en julio de 2011
no se habían cumplido ninguno de los objetivos estratégicos
de la intervención internacional en materia de seguridad,
gobernanza y desarrollo, ni se habían conseguido los objetivos
fijados en la de la estrategia de seguridad aplicada hasta entonces.
El relevo, en lugar de culminar un proceso de transición, se
ha convertido en la apertura del mismo y es necesario habilitar unas
FSA que, al menos sobre el papel, parezcan capaces de hacerse con el
control de la seguridad para poder retirar las tropas.
Anunciada
la salida –aunque luego se ha tratado de relativizar su
ejecución–, la capacitación de las FSA para
asumir el relevo se ha convertido en el principal objetivo de la
estrategia aliada. Esa capacidad, técnicamente, depende de
factores cuantitativos y cualitativos a cuya consecución
llevan años entregadas las fuerzas internacionales y que se
han aplicado con mayor esfuerzo e interés a partir del anuncio
de salida en 2009. Por eso, la valoración de esa capacidad se
ha convertido en un elemento del debate político en relación
con la fecha de salida, ya que en la medida que las FSA alcancen los
indicadores establecidos, la salida culminaría un proceso de
transición en las condiciones previstas. En el momento actual,
la metodología empleada para las evaluaciones basada en
capacidades (capability milestones) se ha puesto en entredicho
porque sobrevaloran los aspectos cuantitativos y minusvaloran los
cualitativos. Mientras se ajusta la metodología habrá
que estar atentos a los criterios por los que se decide que el relevo
es viable en una zona u otra y, sobre todo, a ver si las valoraciones
responden a criterios técnicos (indicadores) o políticos
(encuestas) para justificar la salida.
De
los objetivos de seguridad previstos en la ANDS, parece que se
conseguirá sólo el relativo al del número final
de personal, pero no los relacionados con la profesionalización,
funcionalidad, equilibrio étnico, sostenibilidad ni reducción
de cultivo de droga para finales de 2010. Tal y como reflejan las
estadísticas mostradas, las FSA están alcanzando los
objetivos cuantitativos previstos, pero la capacitación no
consiste sólo en alcanzar una cifra determinada sino una
fuerza equilibrada capaz de actuar autónomamente y de
mantenerse así en el tiempo. Los indicadores empleados hasta
ahora revelan que sólo una pequeña parte de las FSA y
de sus estructuras de mando están capacitadas para operar de
forma autónoma sin el apoyo de las fuerzas internacionales.
Los indicadores usados revelan que está aumentando el número
de unidades capaces de liderar las operaciones, pero no muestran qué
tipo de operaciones pueden liderar, incluidas las de
contrainsurgencia que realizan las tropas internacionales. Los
programas de formación y adiestramiento pueden mejorar ese
porcentaje pero es también cierto que ese porcentaje puede
bajar con el estrés operativo, las rotaciones de personal, la
retirada de los instructores o tasas altas de abandono, entre otras
circunstancias. Junto a los indicadores que reivindican un alto
protagonismo de las FSA en la lucha contra la insurgencia, las
fuentes abiertas revelan una dependencia excesiva del adiestramiento
y el partnering internacional, lo que suscita dudas de cara a
su capacidad tras la partida de los instructores y las unidades de
apoyo.
El
equilibrio final no sólo depende de la formación de los
militares y el adiestramiento de las unidades para el combate, sino
también de la capacidad de apoyo a ese combate y de la
capacidad de liderazgo de quienes desarrollan tareas ministeriales,
cuarteles generales y otras de dirección (una tercera parte
del ENA a noviembre de 2007 según RAND, 2009, p. 20). La falta
de personal cualificado aumenta a medida que se progresa por la
cadena de mando y afecta a la calidad y disponibilidad de
suboficiales, oficiales y altos mandos de las FSA pero también
a los altos responsables de los Ministerios.
La
sostenibilidad es otro criterio de evaluación a tener en
cuenta. El presidente Karzai reconoció en noviembre de 2009
que no podría hacerse cargo del pago de sus FSA hasta pasados
15 o 20 años, pero la sostenibilidad es un elemento que no se
incluye en las valoraciones aunque el general David Petraeus la ha
aproximado a unos 10 billones de dólares anuales (Cordesman,
2010, p. 32). Los objetivos de fuerza previstos para las FSA no son
sostenibles por razones fiscales y (pasar de 170.000 a 240.000
soldados costaría 3,5 billones anuales a los que habría
que unir 2,2 de mantenimiento) el comienzo de la retirada puede
aumentar el incumplimiento actual de desembolsos previstos. La
sostenibilidad es complicada en materia de equipamiento porque los
equipos usados por las FSA no son los que usan y pueden seguir
suministrando las fuerzas internacionales y, salvo las donaciones
testimoniales señaladas, las FSA no contarán con
equipamiento sofisticado capaz de otorgarles una ventaja decisiva en
el campo de batalla porque no tienen capacidad logística para
mantenerlo ni, como reconocen las auditorias estadounidenses, no hay
garantías de que las FSA controlen los inventarios del
material que reciben y su destino último. Tampoco está
garantizada la sostenibilidad de los niveles de fuerzas alcanzados
porque el reclutamiento empieza a encontrar menos voluntarios y de
peor calidad y los abandonos por distintas razones siguen en tasas
demasiado altas (del 25% para el ENA y del 17% para la PNA, mostrando
que para mantener los objetivos de fuerza previstos se tendrían
que reclutar unos 100.000 reclutas anuales según Cordesman
–2010, p. 13–), lo que afecta a la operatividad y a la
moral de las unidades.
Junto
a los criterios tangibles mencionados, existen otros criterios de
difícil cuantificación de cara al relevo. Hasta ahora,
los indicadores empleados no se han preocupado de evaluar los
factores estructurales que inciden en la eficacia de las FSA como la
división de la cadena de mando, la falta de disciplina, su
afinidad con la insurgencia, la tasas de abandono, su motivación
o sus expectativas profesionales. Las FSA no cuentan con suficiente
capacidad de mando y control a los niveles superiores, ni con
multiplicadores (enablers) que potencien sus capacidades de
combate, ni con mecanismos para integrar sus capacidades militares y
civiles para desarrollar tareas de contrainsurgencia (shape, clear, hold, build). Y si tropas como las de
ISAF que cuentan con recursos tangibles e intangibles no han podido
contener ni revertir el momento insurgente, parece difícil que
las FSA puedan sostener el balance actual una vez que se retiren las
fuerzas internacionales.
Descartado
un escenario que concluya con una victoria sobre la insurgencia
(estabilización), la reconstrucción de un Estado fuerte
y la mitigación de los problemas estructurales de corrupción,
intermediación y violencia que lastran el desarrollo de la
sociedad afgana, no se producirá un relevo que permita a las
tropas de ISAF salir como estaba previsto. No se dará la graceful exit que el presidente Obama desea y que el general
Petraeus descarta (New York Times, 15/VIII/2010) y, por lo
tanto, habrá que reconocer que el relevo no va a ser como se
esperaba. Pero dispuestos a retirar las tropas, se pueden presentar
dos escenarios de transición: uno favorable que permita un
relevo más o menos controlado (“afganización”
programada) y otro desfavorable en el que la retirada se producirá
sin un relevo previo (“afganización” sobrevenida).
En
el escenario más favorable, la salida se producirá tras
el relevo. Si los resultados de la lucha contra la insurgencia
dependieran del saldo de fuerzas, los 400.000 miembros de las ANSF
deberían bastar para contener a la insurgencia (contener no
significa derrotar, algo que no han podido hacer las fuerzas
internacionales mucho más preparadas para una estrategia de
contrainsurgencia que las FSA). En las circunstancias actuales de
seguridad e incluso con un leve deterioro, se podrían relevar
de forma progresiva las fuerzas internacionales hasta 2014 y acabar
de conseguir los objetivos de fuerza previstos sosteniendo el ritmo
actual de instrucción, adiestramiento y equipamiento. La
salida se favorecería por una salida escalonada de aquellas
fuerzas donde los enfrentamientos fueran más equilibrados,
siendo las últimas en abandonar aquellas unidades empeñadas
en zonas de predominio insurgente (Hellmand, Kandahar…). El
sostenimiento de las FSA hasta esa fecha daría al gobierno
afgano una oportunidad para legitimarse como proveedor de seguridad y
mantendría abierta la oportunidad para que tradujera esa
seguridad en progresos, incluso limitados pero que sean visibles, en
la gobernanza y el desarrollo. Este escenario ideal permitiría
abandonar Afganistán dejando unas FSA de máximos y a un
gobierno de mínimos, cuyo reto sería preservar y
mejorar esos niveles en el futuro. Tras el relevo, la sostenibilidad
financiera y logística de unas FSA de 400.000 miembros a cargo
de una población de 30 millones es una incógnita que
depende de la disposición de la comunidad internacional a
seguir ayudando tras el relevo. En lo militar, la retirada podría
escalonarse pero es poco probable que, salvo EEUU, los miembros de
ISAF deseen permanecer en la zona tras el relevo para apoyar una
guerra que entonces sería civil.
En
otro escenario más desfavorable, el relevo se produciría
también pero de forma distinta a la planeada en el proceso de
transición. En lugar de salir de forma ordenada, a medida que
el relevo fuera posible, las fuerzas internacionales se marcharían
aunque no se dieran las condiciones de salida previstas. En lo que
dependa del esfuerzo de los coligados, podrían faltar los
recursos materiales –la demografía y los presupuestos
tienen sus límites– o la voluntad política –las
opiniones públicas también cuentan– para mantener
los compromisos adquiridos. Por eso es importante que los coligados
puedan establecer unos criterios y calendario de salida compartidos y
que se atengan a ellos para evitar un desmoronamiento de la
transición. También es importante que las evaluaciones
sean lo más objetivas posibles para evitar la manipulación
de los indicadores y recrear escenarios virtuales que avalen las
visiones oficiales. No obstante, no todas las condiciones del relevo
dependen de ellos porque hay riesgos endógenos que no pueden
controlar. El avance de la insurgencia en zonas declaradas seguras,
el estancamiento de la contrainsurgencia en zonas inseguras, el
desmoronamiento del gobierno de Karzai o su alianza con grupos
talibán radicales, la división interna de las FSA, la
persistencia de las altas tasas de abandono, el abandono de
territorio a manos de la insurgencia para convertirse en santuarios,
entre otros “cisnes negros”, podrían aumentar la
presión y el desorden en el relevo. En este escenario
desfavorable, sería más difícil para las fuerzas
estadounidenses seguir asumiendo por defecto las responsabilidades de
las fuerzas que dejaran de combatir o abandonaran el país y,
la insurgencia pondría bajo una presión insoportable a
las FSA con su propaganda y sus atentados, distanciándolo de
sus instructores y de su gobierno.
A
mediados de 2010, las FSA no están listan para el relevo. De
mantenerse el esfuerzo y el ritmo actual, su capacidad para relevar a
las tropas internacionales podría madurar en los próximos
años de forma progresiva, pero la maduración depende de
muchas condiciones que escapan al control militar. Para conocer
cuándo estarán listas las FSA para el relevo, habrá
que atender a la evolución de los escenarios de relevo, a las
variables cuantitativas y cualitativas, a los indicadores y a las
encuestas, a los hechos y a sus narraciones interesadas, entre otros
factores. Para saber cuándo se produce el relevo, bastará,
como siempre, con permanecer atento a la pantalla.
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[28] Alemania aportó en 2010 unos 200 instructores
policiales y una contribución de 77 millones de euros para
financiar la Academia de Oficiales de Kabul y la de Mazar-e-Shariff,
el Cuartel General de la ANCOP en Kabul y cofinanciar la policía
de fronteras con Canadá en Kabul.
[32] La Ley Policial de 2005 no clarificó
suficientemente la cadena de mando, ya que ponía a la PNA en
el brete de rendir cuentas simultáneamente ante el ministro
del Interior, que tenía la competencia operativa en
exclusiva, y ante los gobernadores provinciales y los jefes de
distrito, que intentaban dirigir sus operaciones. operativa
policial, lo que alimentó una lucha por controlar la
actuación de la PNA.
[60] Composición étnica del ENA:
(%) |
Pastunes |
Tayikos |
Hazaras |
Uzbekos |
Otros |
Oficiales |
42 |
41 |
8 |
4 |
5 |
Suboficiales |
46 |
36 |
10 |
4 |
3 |
Soldados |
38 |
31 |
14 |
10 |
7 |
Total
Fuerzas |
41 |
34 |
12 |
8 |
5 |
Fuente:
adaptación de Cordesman (2010, p. 86) de datos del Informe
del Departamento de Defensa de abril de 2010.
[67] Por ejemplo, las unidades policiales del ANCOP han
demostrado su capacidad para encargarse de la seguridad de las zonas
despejadas previamente por fuerzas internacionales y militares, pero
está por ver si su número e inmadurez logística
le permitiría prodigarse en escenarios similares ya que su
tasa de abandono según Caldwell (marzo de 2010) es del 67%
frente al 25% de media en la PNA y, además, su participación
en combate les obliga a abandonar su participación en los
programas FDD de formación policial.
|
Necesarios 
Disponibles
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