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Tema: A principios del mes de junio China desveló su Programa Nacional
sobre Cambio Climático, un documento que ha generado cierta controversia y
que ha hecho que, desde algunos sectores de opinión, se cuestione si la
posición de Pekín en la lucha contra el calentamiento global es todo lo
responsable que debería ser.
Resumen: Este análisis argumenta, en primer lugar, que el
reciente Programa chino sobre cambio climático es una iniciativa de la mayor
importancia para el conjunto del mundo. En segundo término, resume los aspectos
más importantes del Programa. En tercer lugar, expone las críticas principales
que ha recibido, así como los argumentos que se han esgrimido en su defensa. Finalmente,
las conclusiones presentan una valoración general de las políticas de China en
relación al calentamiento global.
Análisis: El pasado 4 de junio, en vísperas de la cumbre del
G8 en Heiligendamm (Alemania) y sólo unos días después del lanzamiento de la
nueva iniciativa del presidente Bush sobre el calentamiento global, China
desveló su Programa Nacional sobre Cambio Climático.
Las políticas de China sobre la emisión de
gases de efecto invernadero (GEI), el calentamiento global y el cambio
climático son, como es bien sabido, de extrema importancia. China actualmente
es el segundo emisor mundial de GEI, tras EEUU. En 2004 las emisiones de GEI de
EEUU fueron de aproximadamente 7.200 millones de toneladas métricas y las de
China ascendieron a unos 5.600 millones, de los que más de 5.000 millones en
forma de dióxido de carbono (CO2). Sin embargo, el pasado mes de
abril, Fatih Birol, economista-jefe de la Agencia Internacional de la Energía
(AIE) señaló que China podría sobrepasar a EEUU, como el principal país emisor
de GEI, ya a finales de 2007 y no en 2009, como se había pensado hasta
entonces. Además, anticipó que, en 2004-2030, el crecimiento, en valor
absoluto, de las emisiones de China (unos 5.600 millones de toneladas) podría
duplicar el del conjunto de los países de la OCDE (2.800 millones de toneladas).
La Energy Information Administration, de EEUU, prevé que la parte de China en
las emisiones mundiales de CO2 pasará del 17,5% en 2004 al 26,2% en
2030, mientras que la parte de la OCDE se reducirá del 50% al 38,8%.
En su Programa Nacional sobre Cambio
Climático, elaborado por mandato de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático, el Gobierno chino “expone los objetivos, los
principios básicos, las áreas principales de actuación y las políticas y
medidas para hacer frente al cambio climático para el período que se extenderá
hasta 2010”, como señala el preámbulo del Programa. Se trata del primer Plan
sobre cambio climático elaborado por un país en desarrollo.
La importancia del
programa chino
El Programa es, para empezar, el primer
documento oficial importante que reconoce claramente los graves problemas y
retos medioambientales de China, al menos en lo relativo a la contaminación del
aire y de la atmósfera: aumento previsto de temperaturas entre 1,3 y 2,1 grados
centígrados en 2000-2020, mayor incidencia de sequías, tormentas e
inundaciones, creciente desertización, disminución de los glaciares del Tíbet y
Tianshan, aumento del nivel del mar, reducción de cosechas (la producción
agrícola podría será menor en un 10% hacia 2030), etc. Además, aunque el
Programa no menciona estos aspectos, es conocido que, según diversos estudios,
ya en la actualidad 16 de las 20 ciudades más contaminadas del mundo, así como cinco
de las 10 primeras, están en China y que al menos 400.000 personas mueren
anualmente en ese país como consecuencia de infecciones respiratorias debidas a
la contaminación. La enorme contaminación del aire y la gran emisión de GEI se
deben a diversos factores: fuerte dependencia del carbón, bajos niveles de
eficiencia y conservación energéticas, creciente demanda de energía provocada
por la urbanización acelerada y las rápidas mejoras en el nivel de vida,
aumento muy importante de la motorización, etc.
Además, el Programa insiste en que China
renuncia a adoptar una senda de desarrollo basada en un alto consumo de energía
y otros recursos naturales y en que el país seguirá un camino de “bajo consumo
de energía, bajas emisiones, alta eficiencia y alta productividad”. En otros
términos, con arreglo al Programa, China, pese a ser un país en desarrollo,
renuncia a una industrialización “ciega”, insensible al deterioro del medio
ambiente.
En tercer lugar, el Programa expone de
manera clara la posición de un gran país en desarrollo sobre las prioridades de
una economía pobre y sobre las distintas responsabilidades en la lucha contra
el calentamiento global. China, señala el Programa, antepone el desarrollo
económico y la reducción de la pobreza a la lucha contra el cambio climático,
puesto que considera que unos objetivos muy estrictos de reducción de emisiones
de GEI limitarían sus posibilidades económicas. Además, argumenta que la
principal responsabilidad en la reducción de las emisiones recae en los países
desarrollados que, además de ser más ricos, han generado una emisión acumulada
mucho mayor y emiten, hoy en día, más GEI por habitante.
El Programa retoma unas conocidas
estadísticas del World Resources Institute (WRI), en su publicación World
Resources 2005. Las emisiones acumuladas de CO2 entre 1950 y
2002, por uso de combustibles fósiles y fabricación de cemento, fueron en el
conjunto del mundo de 780.000 millones de toneladas métricas, de las que 600.000
millones correspondieron a los países desarrollados (y 212.000 millones a EEUU)
y 180.000 millones a los países en desarrollo (y 72.000 millones a China). En
otros términos, los países ricos fueron responsables del 77% de las emisiones
acumuladas en 1950-2002, mientras que China realizó apenas el 9% de tales
emisiones. Por otra parte, los datos del Banco Mundial indican que en 2003 las
emisiones per cápita de CO2 fueron
de 19,8 toneladas en EEUU y de 3,2 toneladas en China. El Programa señala que
en 2004 las emisiones chinas por habitante fueron de 3,65 toneladas, esto es,
el 87% de la media mundial (4,20 toneladas) y el 33% de la media de los países
de la OCDE (10,95 toneladas).
Finalmente, el Programa no sólo reitera
compromisos previos (como el aumento de la eficiencia energética y el
desarrollo de energías alternativas a las basadas en los minerales fósiles)
sino que además plantea objetivos de reducción de emisiones de GEI, aunque de
manera no vinculante. De hecho, como mencionó el ministro Ma Kai, presidente de
la Comisión Nacional de Reforma y Desarrollo, en la presentación del Programa,
“China no se comprometerá a aplicar ningún objetivo cuantificable de reducción
de emisiones, pero eso no quiere decir que no aceptemos nuestra responsabilidad
en la respuesta al calentamiento global”. Así, el Programa contempla que en
2010 las emisiones de CO2 sean menores en 950 millones de toneladas
en relación con las de 2005.
Los aspectos más
destacados del Programa
Las medidas principales contenidas en el Programa
son las cuatro siguientes.
En primer lugar, China se compromete a
aumentar en un 20% la eficiencia energética entre 2005 y 2010. Esta medida, ya
expuesta previamente en el 11º Plan Quinquenal de Desarrollo (2006-2010), es de
extrema importancia, pues China es un país muy poco eficiente desde el punto de
vista energético. En los últimos años, el PIB generado por unidad de energía
(kilo de equivalente de petróleo), ha sido de aproximadamente 4,5 dólares (del
año 2000 en paridad de poder adquisitivo) en China, frente a más de 5 en la
India, 6 en Alemania o Francia, 6,5 en Japón, 7 en Brasil, España y el Reino
Unido, 8 en Italia y Suiza, y 9 en Irlanda. Según esa medida de eficiencia,
China está a la par que EEUU, país que, como es sabido, derrocha mucha energía.
Ese aumento de la eficiencia en una quinta parte en cinco años supone un
incremento anual medio de algo más del 3,7%. Los datos de 2006 indican que en
ese año China aumentó su eficiencia en un 1,23%, menos de una tercera parte del
objetivo previsto.
En segundo término, el Programa apuesta
claramente por la diversificación energética. La base energética china es hoy
en día muy dependiente del carbón, que supone más de dos terceras partes del
consumo de energía primaria y, en general, de los combustibles minerales
fósiles (carbón, petróleo y gas natural suman el 93%). El Programa se propone
impulsar la energía nuclear y, sobre todo, las energías renovables
(hidroeléctrica, eólica, solar y de biomasa), cuya proporción en el consumo de
energía primaria pasará, si se cumplen las previsiones del Programa, del 6% en
2005 al 10% en 2010 y al 16% en 2020.
En tercer lugar, el Gobierno quiere
promover el uso de tecnologías limpias, para lo cual impulsará la
investigación, el desarrollo y el uso de técnicas como el reciclaje del metano
en el uso del carbón, la captura de carbono, el uso de nuevos combustibles para
automoción, etc. Pero, además, pide que los países desarrollados sean más
activos en la transferencia de dichas tecnologías a los países en desarrollo.
Finalmente, el Programa contempla un
programa de reforestación masiva y de mejor gestión de los bosques, destinado a
absorber una cantidad importante de la emisión bruta de CO2.
En términos agregados, la reducción
prevista en 950 millones de toneladas de CO2 se reparte de la
siguiente manera: 500 millones por desarrollo de la energía hidroeléctrica, 200
millones por aprovechamiento del metano contenido en las capas de carbón, 110
millones por aumento de la eficiencia energética en la producción de electricidad,
60 millones por desarrollo de las energías eólica, solar, geotérmica y de las
mareas, 50 millones por desarrollo de la energía nuclear y 30 millones por
desarrollo de la energía de biomasa.
Críticas y argumentos a
favor
Algunos gobiernos occidentales
y ciertos grupos ecologistas han hecho críticas al Programa chino por no ser lo
suficientemente sensible a los peligros del calentamiento global y por no
incluir medidas ambiciosas para luchar decididamente contra el cambio
climático.
Por ejemplo, se ha dicho que China no
debería otorgar prioridad al desarrollo económico y a la reducción de la
pobreza respecto de la reducción de las emisiones de GEI. También se ha
criticado que el Programa chino no contemple objetivos vinculantes de reducción
de emisiones. En esa misma línea, se ha señalado que, a la vista de que las
medidas contempladas en el Programa son escasas, lo que ocurrirá en el mejor de
los casos es que se reducirá el ritmo de crecimiento de las emisiones de GEI y
no la cuantía total de tales emisiones.
No obstante, lo cierto es que un país con
una renta per cápita de 1.740 dólares
en 2005 y una incidencia aún importante de la pobreza (en 2001, según el Banco
Mundial, el 16,6% de la población vivía con unos ingresos inferiores a un
dólar) tiene todavía grandes necesidades económicas y sociales. Pese al alto
crecimiento del último cuarto de siglo, el ingreso por habitante de China
palidece en comparación con el de EEUU (43.740 dólares) o con el de España
(25.360 dólares) y es todavía muy inferior al del conjunto del mundo (6.987
dólares). Así, China debe seguir creciendo, lo que continuará haciendo sobre la
base de la expansión del sector industrial. En cuanto a los objetivos de
reducción de emisiones, el Programa no plantea en efecto cantidades vinculantes
pero sí señala que China se propone reducir en 950 millones de toneladas las
emisiones de CO2 en el año 2010. Se trata de un objetivo ambicioso,
que supone una reducción de aproximadamente el 10% con respecto a 2005. En
definitiva, si se cumpliera el Programa, sí habrá reducción de las emisiones
totales y no menor crecimiento de las mismas. Otra cosa bien distinta, claro
está, es que el Programa sea demasiado optimista o no se cumpla.
Un segundo conjunto de críticas que ha
recibido el Programa es que es una mera compilación de medidas ya existentes y
que no incluye ninguna novedad significativa. A este respecto, es cierto que
retoma objetivos planteados en el 11º Plan Quinquenal, publicado a finales de
2005 y aprobado en marzo de 2006. Entre esos objetivos figuran el aumento en un
20% de la eficiencia energética y la diversificación de las fuentes de energía,
con una menor dependencia de las basadas en combustibles minerales fósiles
(carbón, petróleo y gas) y el fomento de la energía nuclear y de las energías
renovables, especialmente la hidroeléctrica. Siendo esto verdad, también es
cierto que el Plan detalla cómo han de lograrse la mayor eficiencia y la
diversificación y, sobre todo, las medidas concretas para reducir
apreciablemente las emisiones de CO2.
Un tercer grupo de críticas es que, a
pesar de las buenas intenciones del Gobierno central, el Programa puede tener
serias dificultades de aplicación. Se suelen utilizar dos argumentos: la
inadecuada estructura institucional y los problemas que tienen las autoridades
centrales para imponer sus opiniones a los dirigentes locales. Se señala, por
ejemplo, que la Agencia de Protección Medioambiental de los EEUU (EPA) tiene
17.000 empleados, mientras que su homóloga china (la Administración Estatal de
Protección Medioambiental, SEPA) tiene menos de 1.000 trabajadores. Se añade
que las autoridades locales (provinciales y municipales) van a tener mucho más
interés en alcanzar el mayor crecimiento económico posible que en aplicar una
legislación medioambiental todavía incipiente. Un ejemplo de esa resistencia es
el explosivo incremento del PIB del país en los últimos tres años, pese a las
medidas de restricción que el Gobierno central ha intentado implantar.
Finalmente, muchos grupos ecologistas han elogiado
al Gobierno chino por el Programa pero han señalado que el esfuerzo no debe
limitarse a la elaboración de un plan sino que debe continuar en el tiempo,
mediante la aplicación rigurosa de las medidas contempladas en él y su
continuidad en los próximos años, puesto que el Programa actual tiene como
horizonte temporal el año 2010.
Conclusiones: China es ya un gran emisor de GEI. Se prevé incluso
que podría sobrepasar a EEUU en el transcurso de este mismo año. Además, muchos
estudios indican que, de no tomar medidas radicales, sus emisiones de CO2
podrían duplicarse con creces de aquí al año 2030. De ahí que China deba
participar en la lucha contra el cambio climático, pues, si no lo hace, los
esfuerzos de los países ricos comprometidos en esa tarea carecerán de sentido.
De ahí que el Programa Nacional sobre Cambio Climático deba ser
bienvenido, porque señala claramente que China actuará de manera responsable en
esos asuntos. Parece, en efecto, responsable señalar que China “promete
alcanzar logros significativos en el control de las emisiones de gases de
efecto invernadero”. No es incompatible con esa afirmación una segunda: que la
cuota de responsabilidad global de China en el agravamiento del efecto
invernadero es baja. Los criterios para determinar la responsabilidad de cada
país no deberían ser las emisiones totales en un año dado ni las emisiones
previstas para dentro de uno o dos decenios, sino las emisiones acumuladas, las
emisiones per cápita y el nivel del
desarrollo.
El Programa ha sido criticado por no ser
lo suficientemente ambicioso en la lucha contra el calentamiento global. En
particular, se ha señalado, desde algunos sectores de opinión, que China
debería haberse propuesto objetivos vinculantes de reducción de emisiones de
GEI y, en particular, de CO2. Sin embargo, hay que recordar que el
Protocolo de Kioto no obliga a los países en desarrollo a reducir sus emisiones
y que el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático estipula
claramente que existen responsabilidades “comunes pero diferenciadas” y
capacidades distintas, de manera que los países desarrollados deben ejercer el
liderazgo en el combate contra el cambio climático y sus efectos. Así,
especialmente a la luz de los magros resultados al respecto de la reciente cumbre
del G8, es perfectamente razonable la posición del Gobierno chino, que señala
que los países ricos son los principales responsables del calentamiento global
y que sería injusto imponer límites obligatorios de emisiones a los países en
desarrollo. Aun así, el Programa se fija como meta reducir las emisiones de CO2
en 950 millones de toneladas entre 2005 y 2010. Por tanto, muchas críticas a
China procedentes de EEUU no parecen muy legítimas, a la vista de que
Washington ni siquiera ha ratificado el Protocolo de Kioto ni ha aceptado, en
la cumbre del G8, reducciones vinculantes de sus emisiones de GEI.
Por último, el problema
principal del Programa chino es que puede tener serias dificultades de
aplicación. Para evitarles, el Gobierno debería reforzar la estructura
institucional y legal, reforzando sustancialmente la Administración Estatal de
Protección Medioambiental y promoviendo todos los cambios legales que sean
precisos, así como obligar a las autoridades locales, tradicionalmente reacias
a seguir las instrucciones de Pekín, a aplicar todas las medidas contempladas
en el Programa. Es de esperar que Pekín sea capaz de llevar su Programa a buen
puerto, ya que lo que consiga en el combate contra el cambio climático un país
como China, que se convertirá en breve plazo en el mayor emisor de CO2
del mundo, será de extrema importancia para el conjunto del planeta.
Pablo Bustelo
Investigador principal de
Asia-Pacífico, Real Instituto Elcano, y profesor titular de Economía Aplicada
en la Universidad Complutense de Madrid
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