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Migraciones internacionales: las consecuencias de gobernar el siglo XXI con políticas del XIX (ARI)
Gonzalo Fanjul Suárez
ARI 56/2010 - 23/03/2010

Tema: Las economías más poderosas han impuesto la libre circulación de sus bienes, servicios y capitales, pero impiden a los países más pobres la exportación de su producto más competitivo: la mano de obra.[1]
.
Resumen: El régimen migratorio global, basado en la aplicación unilateral de políticas restrictivas por parte de los países de destino, no sólo es inmoral sino también insensato porque multiplica los riesgos del proceso y limita los beneficios que podrían obtener todas las partes involucradas. En particular, supone un coste de oportunidad sin precedentes para el desarrollo de los países pobres. La reforma de este modelo debe combinar la cooperación entre Estados y la cesión de soberanía con un proceso intenso de innovación institucional.

Análisis: Existe una paradoja fundamental en el desplazamiento masivo de trabajadores que caracteriza el proceso de globalización. Por un lado, supone una oportunidad sin precedentes para el desarrollo de los propios emigrantes y de sus países de origen, y una respuesta al agotamiento demográfico de las naciones más desarrolladas. Por otro, implica para las sociedades de origen y destino lo que The New York Times ha descrito recientemente como “una de las crisis más graves de los derechos civiles” a las que ha hecho frente la comunidad internacional.

Como pocos otros asuntos en el pasado reciente, la regulación de los flujos migratorios modernos sitúa a nuestras sociedades y a sus líderes ante los límites de la imaginación política, y nos obliga a reconsiderar los parámetros éticos con los que nos hemos desenvuelto hasta ahora. Desgraciadamente, las reglas impuestas por los países ricos en este campo constituyen un ejemplo paradigmático del doble rasero que caracteriza la gestión de la globalización. En un proceso de integración tuerto, las economías más poderosas imponen la libre circulación de sus bienes, servicios y capitales, pero impiden a los países más pobres la exportación de su producto más competitivo: la mano de obra.

En este ARI argumentaré que el régimen migratorio global (basado en la aplicación unilateral de políticas restrictivas por parte de los países de destino) no sólo es inmoral sino también insensato, porque multiplica los riesgos del proceso y limita los beneficios que podrían obtener todas las partes involucradas. En particular, supone un coste de oportunidad sin precedentes para el desarrollo de los países pobres. La reforma de este modelo debe combinar la cooperación entre Estados y la cesión de soberanía con un proceso intenso de innovación institucional.

El punto de partida
Un mínimo de 200 millones de personas residen y trabajan hoy fuera de sus países de origen. La mayor parte de ellos se mueve todavía entre regiones pobres en diferentes grados de desarrollo, pero los movimientos Sur-Norte crecen de forma acelerada. De acuerdo con los últimos datos publicados por la OCDE, sólo en la última década llegaron al mundo desarrollado cerca de 65 millones de personas, la mayor parte de ellas a los países de la UE y de Norteamérica.[2] En el mejor de los casos, estas cifras constituyen una estimación que no siempre incluye la entrada y residencia ilegal de inmigrantes, cuyo número podría superar los 20 millones sólo en Europa y EEUU.

El punto de partida de mi análisis es simple: el movimiento internacional de trabajadores constituye un fenómeno creciente e imparable. Una combinación de factores de expulsión y atracción –encabezados por la brecha salarial y demográfica que existe entre los países de origen y los de acogida– constituye un motor imparable de movilidad, que incluso las medidas más extremas han sido incapaces de frenar hasta este momento.

Diferentes trabajos académicos han mostrado a lo largo de los últimos años hasta qué punto el lugar de origen del individuo determina su discriminación de ingreso. Al fin y al cabo, la diferencia salarial es la variable más eficaz para medir las expectativas de progreso (y, por tanto, la intensidad del impulso por emigrar). Una de las estimaciones más ajustadas ha sido publicada recientemente para ilustrar el caso de EEUU, cuyos niveles salariales se comparan con 42 países en desarrollo que cuentan con nacionales viviendo y trabajando en Norteamérica.[3] La particularidad de este estudio es que permite comparar perfiles idénticos de trabajador (de acuerdo a variables de edad, años de educación, experiencia laboral, sexo y residencia urbana/rural), ajustando después las diferencias de productividad, así como las barreras naturales (geográficas, lingüísticas) y normativas (políticas migratorias) a las que debe hacer frente cada individuo.

Los resultados de esta investigación son reveladores:

  • Una vez considerados los diferentes niveles de productividad y el peso de las barreras naturales y políticas, la brecha salarial media entre EEUU y los 42 países pobres de la muestra es de 1 a 2,9.[4] Es decir, que un trabajador de estas características puede esperar que su ingreso se multiplique por tres por el simple hecho de trabajar en EEUU, lo que equivale a ganar P10.000 dólares más al año.[5]
  • Las mayores diferencias se producen en países como Nigeria (9,1), Haití (7,9) y Egipto (5,8), mientras que la brecha más reducida se da en los casos de Suráfrica y de Argentina (1,7 en ambos casos). Incluso en estos últimos, el simple hecho de trabajar en EEUU supone prácticamente doblar los ingresos que el trabajador tenía en origen.

El análisis de cualquier país europeo ofrecería resultados muy similares. Pero si la diferencia salarial constituye el principal factor de empuje del movimiento internacional de trabajadores, existen otras variables que explican la evolución de la demanda de mano de obra y los mecanismos que determinan la composición de los mercados globales de trabajo. La principal está definida por la brecha demográfica: mientras la tasa de natalidad de los países desarrollados se estanca o es incluso negativa, la de los países en desarrollo crece de forma sostenida. La ausencia de nacionales jóvenes no sólo desabastece el mercado laboral de los países de destino, sino que amenaza con descapitalizar unos sistemas de pensiones y seguridad social que padecen la carga creciente de una población envejecida. En economías como las de la UE –donde el crecimiento previsto generará para 2015 entre 7 y 17 millones de empleos de baja cualificación no deslocalizables[6] la llegada de más trabajadores extranjeros ha dejado de ser una opción.

Otros factores secundarios, como el desarrollo tecnológico, la caída de los precios del transporte o la ausencia de redes sociales y climáticas de seguridad no harán más que intensificar estas tendencias. Más allá de los altibajos que provoquen los ciclos económicos, todo indica que deberíamos esperar un crecimiento continuado de las presiones migratorias entre los países más pobres y las regiones más desarrolladas. La movilidad temporal o permanente de los trabajadores y de sus familias caracterizará la globalización económica de los próximos años del mismo modo que hoy está caracterizada por la circulación de bienes, servicios y capitales.

Un modelo unilateral y cerrado
Desgraciadamente, la regulación de este fenómeno se desliza sobre ruedas cuadradas. El movimiento internacional de trabajadores continúa siendo la gran excepción del proceso cooperativo que alcanza a otros ámbitos de las relaciones internacionales a través de instituciones y normas multilaterales. Más aún incluso que en el caso de las políticas lingüísticas o de defensa, la gestión de las migraciones sigue íntimamente ligada a la soberanía e identidad de los estados nacionales.

Es un proceso que Lant Pritchett ha bautizado como POSBELL[7] (Proliferación de Soberanías combinado con la Liberalización de Todo menos del Trabajo, en sus siglas en inglés). Como en un desagravio por todos los ámbitos en los que han tenido que ceder, los Estados acaparan la gestión de los flujos migratorios y demuestran una incapacidad preocupante para colaborar con otros. La imaginación y el coraje político que dieron lugar a la creación de la arquitectura económica de Bretton Woods, o el proceso que desembocó a través del GATT y de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el desarme arancelario de una parte importante de las economías del mundo, brillan por su ausencia en el caso de la inmigración.

Los modelos que rigen el movimiento internacional de trabajadores hacia los países desarrollados se mueven en un estrecho margen de acción, donde cada reforma es una versión ligeramente modificada del modelo restrictivo anterior. Esta rigidez queda reflejada en un reciente estudio que analiza las reformas de las leyes de inmigración que 14 países de la OCDE han aprobado desde 1980.[8] El trabajo, que distingue entre solicitantes de asilo y otros inmigrantes, muestra cómo la mayor parte de los países de destino mantienen en términos generales el grado de restricción de sus políticas, si no lo elevan ligeramente. Aunque algunos países (como Suecia, EEUU, Australia, Alemania y Luxemburgo) han ido introduciendo medidas que aparentemente flexibilizan el modelo, muchas de ellas se reducen a simples mejoras administrativas (salvo en el caso de la inmigración cualificada, donde la mayor parte de los países ricos compiten por atraer y conservar mano de obra extranjera).

El hecho es que en el ámbito de las políticas de inmigración se ha establecido un círculo vicioso en el que los partidos compiten por ser el más firme, porque cualquier medida de apertura es castigada por los votantes. Dos terceras partes de las 92 modificaciones legislativas que se han producido en los países de la UE desde 1990 iban encaminadas a endurecer la política migratoria: complicar los trámites para obtener un visado, restringir el alcance de la reunificación familiar o reducir y condicionar los permisos de estancia temporal, entre otros.

Para ser claros, no todos los gobiernos son iguales ni sus políticas son invariables. Los países nórdicos, por ejemplo, se han constituido en verdaderos santuarios para los solicitantes de asilo y refugio de todo el mundo. A pesar de los cambios recientes, España fue uno de los primeros Estados de la OCDE en garantizar el derecho universal a la salud, la educación y la sindicación de los inmigrantes, incluso aunque éstos estuviesen en situación irregular. Mientras tanto, países como Italia y Francia han ido endureciendo progresivamente sus leyes, hasta el punto de imponer medidas que están en la frontera de los derechos constitucionales y del sentido común. La criminalización penal de la inmigración irregular o la posibilidad de cerrar aquellas empresas que contraten trabajadores indocumentados son sólo dos ejemplos de esta deriva.

Las consecuencias de gobernar el siglo XXI con políticas del XIX
La rigidez electoral del fenómeno migratorio ha generado una suerte de régimen bipolar, en donde un sistema formal (de iure) se desarrolla en paralelo a un sistema real (de facto). El primero está basado en la convicción de que los gobiernos de destino pueden determinar quién entra en sus países, en qué condiciones y por cuánto tiempo permanece. Las normas y las políticas se diseñan a partir de este presupuesto, estableciendo con todo detalle las características de los que pueden llegar (incluso sus nombres), los derechos y obligaciones a los que están sujetos durante su estancia y el momento exacto en el que deben abandonar el país o solicitar una extensión de su residencia.

En paralelo se desarrolla un sistema de facto, en el que los flujos migratorios están determinados por circunstancias que escapan al control de los gobiernos. En este sistema, millones de trabajadores acceden cada año de forma irregular a las economías de la OCDE (en ocasiones entrando ilegalmente; a menudo quedándose cuando su visado ha expirado). La consolidación de bolsas amplias de inmigración irregular ha establecido en muchos países dos categorías de ciudadanos: los legales, que disfrutan de los derechos y obligaciones de las democracias liberales; y los indocumentados, atrapados en un limbo legal cuyos perjuicios y beneficios varían dependiendo de las circunstancias.

Durante las últimas décadas estas dos realidades no se han acercado mucho. Más bien al contrario. En ocasiones puntuales se produce una regularización masiva de trabajadores que hace coincidir ambas realidades de forma temporal, pero estas medidas no alteran la dirección de la política migratoria. Al fin y al cabo, los procesos de regularización son una consecuencia lógica del sistema, que recurre a ellos de forma periódica del mismo modo que una olla suelta vapor para no llegar a explotar.

La consecuencia es que el sistema no sólo es inmoral, sino también insensato, porque no responde por completo a los intereses de ninguna de las partes involucradas: algunos pierden de forma directa, pero todos ganan menos de lo que podrían ganar en un modelo más justo y eficaz. Los problemas se podrían agrupar en tres grandes categorías:

  • Ineficiencia económica, derivada de la consolidación de mercados laborales “a traspié” (economías dinámicas obligadas a nutrirse de trabajadores irregulares que luego quedan atrapados durante los años bajos); el desequilibrio de los sistemas fiscales (impuestos y contribuciones no pagadas, frente a servicios públicos utilizados); y pérdida de competitividad por los elevados costes de transacción.
  • Vulneración de derechos civiles, sociales y laborales: desde las limitaciones para cambiar de empleador hasta las restricciones en el uso de servicios públicos, como la atención sanitaria. Este apartado también incluye los cuestionables procedimientos de detención y deportación de inmigrantes irregulares, y los efectos que la “subcontratación” de la gestión fronteriza tienen para el derecho de asilo y refugio de los individuos que llegan a través de países fronterizos como Marruecos. Los obstáculos a la movilidad de los trabajadores contradicen la deriva del derecho internacional y la consolidación de una justicia global.
  • Desgobierno de los asuntos públicos: éste es, básicamente, un sistema fuera de control. El blindaje ficticio de las fronteras provoca la acumulación progresiva de bolsas de inmigración irregular que operan parcialmente al margen de las leyes, y que escapan a la protección y planificación social de las instituciones. Nuestros países se han convertido en sociedades de objetores de conciencia que ignoran de manera sistemática las leyes al contratar a trabajadores irregulares. Este grado de desgobierno público –impensable en cualquier otro ámbito de la gestión social– debilita la credibilidad y la legitimidad de los Estados.

En un apartado separado hay que tratar el impacto del modelo en la lucha global contra la pobreza. Cada uno de los problemas que hemos descrito contempla consecuencias directas del sistema para el bienestar del emigrante o de los países de origen y destino. Pero sin duda lo más relevante no es el coste directo, sino el extraordinario coste de oportunidad (la riqueza no creada) que este modelo tiene para el bienestar global. La mano de obra constituye uno de los principales factores de competitividad de muchos países en desarrollo, y el que podría ofrecer a sus economías más oportunidades de progreso. Esto es particularmente cierto en el caso de los trabajadores menos cualificados, precisamente aquellos que cuentan con menos facilidades a la hora de acceder a los mercados desarrollados. Los escasos avances de los últimos años en la apertura de las fronteras laborales han sido parte de una guerra abierta entre EEUU y Europa por atraer el mejor capital humano de los países pobres, generando contradicciones políticas y sociales que van más allá de lo aceptable.

Para ser justos, tampoco los gobiernos de los países pobres han contribuido de forma significativa a hacer de la emigración un proceso más digno y seguro. A diferencia de sus sociedades, que identifican la emigración con la oportunidad y el éxito, muchos Estados en desarrollo dan la espalda al emigrante y le niegan las instituciones que protegerían sus derechos y oportunidades, mientras sus economías se aprovechan de forma evidente de las divisas que aquéllos envían desde el exterior en forma de remesas.

Las omisiones de unos y otros limitan los beneficios y multiplican los riesgos del proceso migratorio. Lo que es más importante, impiden la “democratización” del fenómeno, negándole oportunidades a una mayoría que ve en la emigración irregular su única vía de escape.

Una serie de estudios recientes permiten intuir la envergadura extraordinaria de este coste de oportunidad. Según el Banco Mundial, una reducción modesta de las barreras que impiden el movimiento internacional de trabajadores ofrecería ganancias sin precedentes al mundo en desarrollo.[9] En concreto, sus estudios estiman qué supondría para las diferentes partes involucradas un incremento de la inmigración equivalente al 3% de la fuerza laboral de la OCDE (o un total de 14,2 millones más de trabajadores):[10]

  • En conjunto, la población de países en desarrollo incrementaría sus recursos en 305.000 millones de dólares. Esta cantidad se repartiría entre los propios emigrantes y las comunidades que dejan atrás (162.000 y 143.000 millones, respectivamente).
  • La medida beneficiaría más a aquellas regiones en donde la emigración es más intensa, como Asia y América Latina. Si nos atenemos a los porcentajes actuales de emigración, África subsahariana sólo se llevaría un 5% de esos beneficios (equivalentes a 14.000 millones de dólares), pero señala un potencial evidente.

Las cantidades a las que nos hemos referido multiplican la financiación que los países en desarrollo reciben hoy a través de la AOD, la condonación de deuda o el comercio. No se trata de cuestionar la importancia de estas herramientas, sino de destacar la omisión de la emigración internacional. Con excepción del cambio climático, resulta difícil encontrar un asunto global en donde tantos elementos estén en juego. Pero la lucha contra el calentamiento global atrae los esfuerzos y el interés de todos, mientras que cualquier responsable público que sugiera una flexibilización de las fronteras limitaría sus opciones políticas a la presidencia de su comunidad de vecinos. A pesar de los extraordinarios costes directos y de oportunidad para el bienestar común y los derechos humanos el tratamiento de las migraciones se ha limitado a los síntomas del problema, y no a sus causas. La emigración se sigue viendo como una consecuencia del fracaso del desarrollo, y no como uno de los mecanismos más notables de prosperidad y redistribución globales.

Nuestro país constituye un microcosmos de este debate. Después de casi ocho décadas de emigración hacia América Latina y Europa del norte, la sociedad española ha sido testigo a lo largo de los últimos 15 años de la llegada masiva de trabajadores extranjeros y de sus familias, cuyo número alcanza hoy el 12% de la población nacional. Un modelo económico dinámico, basado en sectores de baja cualificación como la construcción o el turismo, ha constituido un verdadero imán para la mano de obra extranjera, del mismo modo que en el pasado fue el determinante de la emigración española a otros países europeos.

Lamentablemente, los sucesivos gobiernos que han lidiado con este asunto durante los últimos 15 años han demostrado la misma ciclotimia ética y política que sus colegas en otros países desarrollados. Con la excepción de la primera legislatura del presidente Rodríguez Zapatero –en donde se aprobó una regularización amplia y se destacaron las oportunidades que ofrecía la llegada de extranjeros a nuestro país– las instituciones estatales de uno y otro signo han aplicado una política restrictiva que alimenta la percepción negativa de la inmigración e incrementa las rigideces electorales de este asunto. Las reformas periódicas de la Ley de Extranjería (incluyendo la que se acaba de aprobar en el Parlamento) insisten en golpearnos una y otra vez contra el mismo muro.

Conclusión

Los desafíos éticos y políticos un nuevo régimen migratorio global
Se trata entonces de tomar el camino largo y difícil de la cesión de soberanía y la innovación institucional, transformando el modo en el que nos enfrentamos al reto de la inmigración. En esencia, exigirá replantear la nacionalidad como el elemento determinante de los derechos de la persona, distinguiendo la capacidad de los Estados para conceder la ciudadanía de su capacidad para otorgar los permisos de residencia y trabajo. En la medida en que pone de manifiesto la contradicción entre los derechos individuales y los nacionales, el debate sobre “el derecho a emigrar” sitúa a la comunidad internacional ante sus límites morales, poniendo en jaque 60 años de avances en la consolidación de una justicia global.

No es el propósito de este ARI ofrecer el detalle de un modelo alternativo, entre otras cosas porque no hay uno solo, pero sí podemos apuntar algunos elementos que formarían parte de la solución. Se trata, en primer lugar, de aceptar el fracaso de las políticas unilaterales, porque eso invita al emigrante y al país de origen a actuar también de forma unilateral. Cualquier reforma inteligente del sistema debe considerar los intereses de todas las partes involucradas, de modo que la participación en él ofrezca más oportunidades que riesgos. Un mecanismo más abierto y menos “microgestionado” del que ahora tenemos –a través, por ejemplo, de la concesión de visados plurianuales de trabajo temporal que no estén sujetos a una oferta previa de empleo– resultaría mucho más atractivo para el posible emigrante, que tal vez esté dispuesto a seguir los cauces legales. Del mismo modo, se pueden contemplar mecanismos de salvaguarda y compensación que palien las consecuencias de un ajuste rápido de los cupos migratorios, similares a los que ya se han incorporado a los acuerdos comerciales.

Estos acuerdos deben ser concebidos y aplicados en el contexto de un entorno institucional “blando” y en permanente construcción. Por las razones que hemos explicado antes, no se dan las circunstancias para establecer un organismo internacional que juegue un papel equivalente al que juega la OMC en el ámbito del comercio. Las instituciones son el resultado de los acuerdos, y no al contrario. Eso no significa que no debamos aspirar a un mecanismo simple que busque primero coordinar experiencias y después establecer los pilares de un acuerdo multilateral. Este mecanismo debe cumplir dos objetivos fundamentales:[11]

  • Aglutinar diferentes experiencias de gobierno de las migraciones para ofrecer a otros países la posibilidad de replicarlas, e incluso de integrarse en ellas. Ya existen numerosos precedentes de gran valor, tanto en los países de origen (como Filipinas y Ecuador) como en algunos de destino. También es posible expandir e integrar las pocas iniciativas multilaterales como el Modo 4 del acuerdo sobre servicios de la OMC.
  • Establecer mecanismos básicos de solución de diferencias que incrementen la solidez de los acuerdos sin amenazar la soberanía de los Estados. Estos mecanismos deben dirimir las disputas e incorporar compensaciones y salvaguardas ante su incumplimiento.

En el caso de los países miembros de la UE, no hay modo de impulsar este proceso sin una Política Migratoria Común que vaya mucho más allá de la cooperación en el control de fronteras. El mandato establecido en el Tratado de Ámsterdam ha derivado en lo que Ole Waeber denomina la “securitización” de la política migratoria europea. Resulta desolador comprobar la incapacidad de los Estados miembros para construir políticas positivas en este ámbito, compitiendo más bien por aplicar las medidas más draconianas contra la presencia de indocumentados en su territorio.

Más allá de las consideraciones éticas, la cooperación entre los diferentes espacios económicos y políticos de Europa permitiría compartir los riesgos de un sistema más flexible. Por eso es tan lamentable que uno de los países que en los últimos años ha experimentado de forma más intensa este fenómeno haya elegido ignorarlo durante el semestre de su Presidencia europea. El desempleo generado por la crisis es precisamente la razón para revisar los fundamentos de estas políticas migratorias, y no para cavar más hondo en el mismo agujero. Quedamos entonces a la espera de líderes con visión e imaginación, dispuestos a asumir el riesgo político que conllevan las grandes transformaciones sociales.

Gonzalo Fanjul Suárez
Asesor estratégico senior de Intermón Oxfam


[1] El contenido de este artículo es un adelanto del libro El elefante que está sentado en nuestro recibidor, elaborado por el mismo autor y financiado por la Fundación La Caixa, que será publicado en 2010. Sus ideas son el resultado de un proceso de reflexión e investigación junto con el Profesor Lant Pritchett, de la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. Ambos autores también publicarán próximamente en el Journal of Global Policy el artículo “Goldilocks Globalization: Searching for ‘Just Right’ Regulation of Cross-Border Labor Flows”.

[2] Stats Link de la OCDE. Las cifras sobre la entrada y salida de extranjeros han sido elaboradas a partir de censos y estadísticas nacionales que, en muchas ocasiones, miden partidas diferentes. Para conocer la fuente de los datos y más detalles acerca de su cálculo véase:
http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=MIG
.

[3] M. Clemens, C. Montenegro y L. Pritchett (2008), “The Place Premium: Wage Differences for Identical Workers across the US Border”, http://www.hks.harvard.edu/fs/lpritch/Papers/CMP_place_premium_july10v2.pdf.

[4] Esta diferencia corresponde a un varón de procedencia urbana, de 35 años y con una formación escolar de nueve a 12 años.

[5] Los dólares que incluyen la letra “P” al principio están ajustados a la paridad del poder adquisitivo.

[6] CEDEFOP (2008), “Future Skill Needs in Europe (Medium Term Forecast)”, http://www.cedefop.europa.eu/etv/Upload/information_resources/bookshop/485/4078_en.pdf.

[7] L. Pritchett (2009), “The Cliff at the Border”, http://www.hks.harvard.edu/fs/lpritch/cliff%20at%20the%
20borders_submitted.pdf
.

[8] F. Ortega y G. Peri (2009), “The Causes and Effects of  International Labor Mobility: Evidence from OECD Countries 1980-2005”, más anexo con descripción de reformas legales, http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2009/papers/HDRP_2009_06.pdf.

[10] La estimación del Banco Mundial, realizada utilizando LINKAGE, su modelo estándar de equilibrio general, establece un escenario de 25 años (2001-2025) para el incremento total de este flujo de trabajadores. Con el objeto de realizar comparaciones con otros mecanismos de financiación del desarrollo que tienen carácter anual, nosotros asumiremos en este artículo que el incremento se podría producir en un año (que no es necesariamente lunático, si tenemos en cuenta que la inmigración en España, por ejemplo, se multiplicó por diez en tan sólo ocho años).

[11] Las publicaciones que se mencionan en la nota 1 de este artículo incluyen una descripción detallada de esta propuesta, basada en la creación de un Registro Internacional de Acuerdos Migratorios.

 
 
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