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ABC DE LA MISIÓN EN SOMALIA

INTRODUCCIÓN

(actualizado a diciembre de 2011)

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La piratería es un fenómeno delictivo global. Entre 2006 y 2010 se produjeron unos 1.600 actos con 54 víctimas. Pone en riesgo la libertad de la navegación y causa daños económicos al comercio marítimo mundial. Aunque no hay cifras oficiales, se estima entre el 0,01% y el 0,2% del valor total de las mercancías trasportadas: unos 8 billones de dólares anuales según estimaciones de la Organización Marítima Internacional y RAND. Se trata de una actividad delictiva que prende en escenarios donde los países litorales no son capaces de controlar su existencia (mares fallidos) y donde su represión queda en manos de la comunidad internacional que tiene medios limitados para combatirla y erradicarla. Las acciones aeronavales mejoran la libertad del tránsito y la seguridad de las tripulaciones pero no impiden que los piratas lo sigan intentando porque las acciones judiciales y penitenciarias existentes por ahora favorecen la impunidad de sus delitos. La experiencia de la lucha contra la piratería muestra también la utilidad de las medidas pasivas y activas a bordo de los buques mercantes y pesqueros, tal y como recomienda la Organización Marítima Internacional. Aunque suponen un coste elevado para las navieras, cada vez se adoptan con más generalidad debido al incremento del coste de los rescates. Las autoridades marítimas internacionales informan de las situaciones de peligro a quienes navegan, les recomiendan medidas de autoprotección y les recomiendan acogerse a la protección que brindan las flotas regionales e internacionales desplegadas por las zonas de mayor tráfico y riesgo. Sin embargo, la seguridad no es una prioridad para muchas navieras y no se incorporan a los corredores protegidos (el 20% de los buques que transitan por el Golfo de Adén no utilizan el Internationally Recommended Transit Corridor protegido por las fuerzas navales).

Los ataques a buques están motivados fundamentalmente por el beneficio económico de los secuestros y los piratas han encontrado en la zona del Golfo de Adén y el Cuerno de África un escenario geográfico privilegiado por la falta de marinas regionales capaces y la posibilidad de actuar desde el Estado fallido de Somalia. También lo hacen por necesidad, ya que no hay modos de vida alternativos tan rentables, por lo que la construcción de un Estado en Somalia no basta para su erradicación. En esas zonas, los grupos piratas han ido aumentando sus ingresos con el secuestro de buques y tripulaciones, cuentan con el apoyo de algunos clanes locales y de una red trasnacional de intermediarios que negocia el cobro de los rescates millonarios con los armadores y las compañías de seguros (el mayor pago conocido en 2010, pagado por el petrolero Samho Dream surcoreano, podría aproximarse a los 9,5 millones de dólares, superior al record del Maran Centauros griego de 2009, entre los 5,5 y 7 millones de dólares y los 3 millones que se pagaron por el buque Sirius Star en 2008) o que les proporcionan inteligencia estratégica sobre las iniciativas internacionales para luchar contra la piratería. Aunque tratan de no poner en riesgo la vida de sus rehenes para asegurarse el pago del rescate, los ataques armados las coacciones y el prolongamiento de los períodos de secuestro causa daños físicos y psicológicos a las tripulaciones (sólo en 2011, se han registrado 15 víctimas y se mantienen 11 buques secuestrados en el Cuerno de África hasta mediados de noviembre según datos del International Maritime Bureau). Combinan la piratería con otras actividades ilícitas como la migración ilegal, las drogas o el contrabando y operan cada vez más lejos de sus bases (más de 1.000 millas náuticas) recurriendo a buques nodriza, propios o capturados y con acceso a modernos medios de comunicación, posicionamiento e información. El dinero de los rescates se reparte entre los piratas, las redes de apoyo entre las que pueden encontrarse otras organizaciones como al-Shabab, y las poblaciones donde se refugian los piratas con lo que se aseguran su apoyo y cobertura (un secuestro medio representa unos 10.000–15.000 dólares por pirata, unas 50 veces más que el PIB per cápita de 300 dólares). De esta forma, la piratería se ha consolidado como un modo de vida –y la industria somalí más rentable tras las remesas de los emigrantes– del que se benefician algunos sectores de la población somalí, siendo los marinos somalíes que actúan desde Harardheere el grupo más organizado, aunque junto a ellos operan otros grupos menores.

Tabla 1. Importe anual estimado de los rescates (en millones de dólares)

Esta actividad delictiva, cada vez más organizada, representa una amenaza para la navegación comercial hacia el canal de Suez, sur y sudeste asiático y hacia el Cabo de Buena Esperanza, para el suministro energético (el 70% del petróleo procedente del Golfo), para el tráfico de cabotaje hacia Kenia o Tanzania, para el apoyo logístico a las fuerzas de la misión de la Unión Africana (African Union Mission in Somalia, AMISOM) y, sobre todo, para los envíos del Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas (NN.UU.) a la población somalí. Cada año transitan por el Golfo de Adén unos 30.000 buques de gran tamaño y otros de menor tamaño que no se pueden calcular. Según datos del Piracy Report Center de la Oficina Marítima Internacional, en 2009 se registraron 217 ataques, se secuestraron 47 buques y 867 tripulantes frente a los 223 ataques, 26 buques secuestrados y 450 rehenes en 2011 (datos de 14 de noviembre). Aunque las estadísticas de ataques se mantienen año a año, se ha reducido el éxito de los ataques y el número de buques secuestrados debido a la presencia naval y a las medidas de autoprotección empleadas.

Tabla 2. Evolución de los ataques y de la eficacia preventiva en el Cuerno de África

El Consejo de Seguridad de NN.UU. consideró que la piratería en esta zona constituía un peligro para la paz y la seguridad internacional y en su Resolución 1814 de 15 de mayo de 2008 solicitó a los Estados miembros que tomaran medidas para proteger la navegación, el transporte y el flujo de asistencia humanitaria a Somalia. La Res. 1816 Posterior autorizó a usar la fuerza bajo el Capítulo VII de la Carta de NN.UU. y la resolución 1846 permite desplegar fuerzas, tomar y disponer de los medios empleados y penetrar en aguas territoriales para reprimir los actos de piratería de acuerdo con la Convención de NN.UU. sobre la ley del Mar (UNCLOS) que establece para sus Estados miembros el deber de reprimir la piratería en alta mar o en cualquier lugar que no se halle bajo la jurisdicción de un Estado (art, s. 100 y 105). En caso de necesidad, la Res. 1851 permite complementar la operación aeronaval con acciones que requieran entrar en el territorio y el espacio aéreo de Somalia, pero aún no se ha materializado ninguna acción concreta sobre los santuarios de los piratas.

Las resoluciones anteriores han dado cobertura jurídica al despliegue aeronaval internacional pero su eficacia está limitada por diversas razones. Por un lado, la zona a proteger es demasiado extensa y los buques desplegados deben dar prioridad a los que llevan ayuda alimentaria o humanitaria a Somalia (sólo Atalanta tiene ese mandato) y a los que circulan por los corredores establecidos, por lo que les resulta muy difícil garantizar la vigilancia del resto de embarcaciones. Aunque la zona de actuación de Atalanta se ha ampliado en varias ocasiones, el incremento de los medios desplegados no ha estado a la altura de los objetivos.

Una vez que los buques de guerra apresan piratas se plantea el problema de su entrega a las autoridades judiciales porque Somalia carece de un sistema de justicia y se deben entregar a países limítrofes o a los propios de los buques de guerra. Esta transferencia de responsabilidad no es fácil porque las banderas de conveniencia suelen carecer de flotas propias que los protejan. Además, la responsabilidad de proteger se solapa entre un conglomerado de propietarios, armadores, navieros, tripulaciones, países que abanderan y otros implicados que complican los procesos de decisiones.

Las resoluciones de NN.UU. apelan a los países costeros de la zona a colaborar en el procesamiento de los piratas, pero la entrega depende de la voluntad del país receptor y de su capacidad para juzgar a los detenidos con garantías procesales y de derechos humanos. Hasta ahora, sólo Kenia, Mauricio y la república de Seychelles habían accedido a recibir los detenidos durante las operaciones de EU Nabor para su juicio tras un acuerdo con la UE. El incremento de las detenciones y juicios (a 10 de octubre de 2011, 79 piratas habían sido puestos a disposición judicial en Kenia, 22 en las Islas Seychelles, y 10 más en países miembros de la EUNAVFOR, participantes en la Operación Atalanta) genera problemas sobre la atención penitenciaria y garantías judiciales de los procesados, sobre los medios de prueba admisibles y la comparecencia como testigos de los responsables de buques atacados. El Secretario General reconoce en su informe S/2010/394 de 26 de julio la dificultad de encontrar una salida jurídica al problema y, sobre todo, la de asumir la carga procesal y penitenciaria por Kenia y Seychelles (Kenia ha realizado 123 juicios hasta septiembre de 2010, Seychelles 31, Somalilandia 100 y Puntlandia 208 y el informe estima que podría generarse una población penitenciaria de 2.000 reclusos en 2011). Consecuentemente, Kenia ya ha cancelado su acuerdo de cooperación y su Tribunal Supremo rechazó la jurisdicción fuera de sus aguas territoriales en noviembre de 2010, por lo que al igual que Seychelles y Mauricio sólo enjuiciará los actos de piratería en sus aguas o que afecten a buques bajo su bandera. Como resultado, las medidas legislativas y penitenciarias disponibles para la represión y prevención de la piratería favorecen la impunidad (sólo en el primer semestre de 2010 se tuvieron que liberar 700 detenidos y de los retenidos sólo se juzga a una tercera parte) y no logran disuadir a los piratas de persistir en su empeño porque se mantiene la desproporción entre los riesgos teóricos que se corren y las expectativas de beneficios.

Lo anterior disminuye los efectos del despliegue y actuaciones militares en la zona. En el caso de que la fuerza aeronaval europea practique detenciones, se faculta a los participantes a decidir si transfieren los detenidos a las autoridades competentes del Estado que abandera el buque asaltado, a las autoridades judiciales propias o a las de un tercer país que participe en la operación. En caso de que algún país de los anteriores no desee, o no pueda, ejercer su jurisdicción, podrá transferir a un Estado miembro de la UE o a un tercero que quiera hacerse cargo de los detenidos con la única condición de que cumplan con los requisitos de derecho internacional sobre derechos humanos y no contemplen la pena de muerte, la tortura u otra pena cruel, inhumana o degradante. La carencia de centros de entrega de detenidos en la zona conduce a la liberación de los piratas tras retirarles las armas y los medios de asalto –si no lo hacen ellos antes para evitar su detención– tras lo que podrían volver a integrarse en grupos de piratas. Por eso, y a pesar de que la actuación aeronaval ha disminuido la eficacia de los ataques en la zona del Golfo de Adén, no ha conseguido disuadir a los piratas de intentarlo y siguen secuestrando buques, aunque para ello se han desplazado a zonas más lejanas donde la vigilancia es menor o al Mar Rojo donde acaba el corredor protegido y el mar territorial de las naciones costeras impide la actuación de las fuerzas multinacionales.

La situación en  Somalia

La inseguridad es una consecuencia de la desestructuración de la República de Somalia de las dos últimas décadas y no podrá resolverse hasta que el Gobierno somalí controle su territorio y cesen los enfrentamientos armados (entre 20.000 y 25.000 víctimas desde 2007). Las tropas etíopes abandonaron el país en 2009 tras los Acuerdos de Paz de Yibuti de 2008 y la elección como presidente del Gobierno Federal de Transición (GFT) de Sheik Sharif Ahmed, perteneciente al clan hawiye. Según Gutiérrez de Terán (ARI 29/2009) la elección fue fruto de un complicado proceso de negociaciones y sigue sin saberse si el nuevo Presidente podrá liderar la vertebración de un país sumido en el equilibrio inestable de los conflictos ancestrales entre clanes y etnias internos y con la frecuente intervención de los vecinos. Eritrea sigue apoyando a las facciones rivales al nuevo presidente y sus antiguos compañeros islamistas acusan al Presidente de claudicar ante el Gobierno y el Parlamento de Transición, oponiéndose a la presencia de fuerzas internacionales de pacificación.

Aunque el Secretario General de NNUU desea la consolidación del Gobierno Federal de Transición y la progresiva colaboración con él de grupos disidentes (ver informe S/2011/549 de 30 de agosto), la situación somalí dista mucho de estar en vías de estabilización. El Gobierno apenas cuenta con unos pocos miles de militares y policías entrenados, respectivamente, por la Unión Africana, la Misión de Adiestramiento de la Unión Europea (EUTM), y el Programa de NN.UU. para el Desarrollo, pero no se sabe su número exacto ni si disponen de los conocimientos y equipos necesarios para asumir sus funciones (además, su lealtad sigue asociada a sus clanes de origen). Frente a ellos se encuentran unos cinco o diez mil militantes islamistas divididos en varios grupos (al–Shabab, Hisbul–Islam o las Cortes Islámicas entre otros) que controlan el sur y el centro del país aunque mantienen entre ellos enfrentamientos periódicos. Mantienen diferencias sobre el alcance global o local de su actividad yihadista y sobre la cooperación o no con los grupos de al-Qaeda en la Península Arábiga o en Este Africano, aunque les une su resistencia a la presencia de fuerzas extranjeras o de AMISOM en su territorio. La sequía y la hambruna en sus poblaciones de origen, junto con el cambio de estrategia de ocupación del territorio a otra de movilidad y atentados por al-Shabab condujo a una retirada de milicianos en agosto de 2011 que permitió al GFT y a AMISOM hacerse con el control de Mogadiscio. Posteriormente, y en respuesta a los secuestros de turistas y cooperantes europeos en Kenia, tropas keniatas invadieron el sur de Somalia en dirección a las ciudades de Afmadow y Kismayo y continúan progresando hacia ellas a pesar de las dificultades logísticas que causa la estación de lluvias.

En la actualidad, las fuerzas de AMISOM (9.595 efectivos de Uganda y Burundi a fecha 13 de septiembre de 2011) tratan de preservar la seguridad en torno a Mogadiscio y desarrollar un programa de reforma y asistencia a la Fuerza de Seguridad Nacional. Por su parte, Naciones Unidas tiene previsto establecer cuando la situación lo permita –según el “enfoque gradual” de la res. 1863(2009) del Consejo de Seguridad–, una operación de mantenimiento de la paz. Mientras, apoya cuanto puede a AMISOM y a las instituciones somalíes y, en relación con la piratería, trata de coordinar la cooperación internacional en todos sus aspectos con la participación de todos los afectados en el llamado Grupo de Contacto (Contact Group on Piraccy off the Coast of Somalia) creado por la res. 1851(2008) entre 24 países y 5 organizaciones internacionales para desarrollar mecanismos de coordinación y respuesta mediante grupos de trabajo. El Gobierno Federal carece de medios para luchar contra la piratería y sólo se lucha contra ella desde los gobiernos regionales de Somalilandia y especialmente en Puntlandia, cuyas autoridades han asumido la lucha contra la piratería como un instrumento de acreditación internacional y han combatido a los grupos piratas de Garacad y Jariiban situados en la costa este).

El despliegue naval de la UE se completa con dos despliegues colectivos y varios individuales. Desde febrero de 2009, la coalición multinacional “Combined Maritime Forces, CMF” cuyas fuerzas navales venían desarrollando misiones antiterroristas y de lucha contra tráficos ilícitos en otras zonas también combate la piratería mediante su Combined Task Force 151 (CTF–151) creada ad hoc para reprimirla. Por su parte, la OTAN dirige su operación Ocean Shield desde el Cuartel General Conjunto de Lisboa y del Mando Operativo de Northwood, Reino Unido, y ha asignado a la operación un número variable de unidades navales de sus dos Standing NATO Maritime Groups 1 y 2 que rotan en el despliegue, y a fecha de 11 de octubre de 2011 es de 4 buques. La coordinación de las operaciones de la UE, OTAN, CMF y las de las marinas de terceros países en la zona se lleva a cabo mediante el mecanismo conocido como SHADE (Shared Awareness and Deconfliction) y el sistema Mercury de comunicaciones por Internet.

Cualquier intervención externa precisará la pacificación interna para fructificar. Mientras, se corre el riesgo de que algún movimiento como el radical islamista al–Shabab pueda imponerse al Gobierno del Presidente Sharif, a la estructura de clanes –algo muy difícil– y a los contingentes africanos. Al–Shabab se ha autoidentificado siempre con al–Qaeda y ha importado importan métodos de lucha insurgente como los improvised explosive devices (IED) usados en Irak y Afganistán y utilizado voluntarios yihadistas, aunque parece que tiene una vocación de actor regional en lugar de global. Al–Shabab reivindicó los atentados de Kampala, Uganda, en julio de 2010 durante la final del Mundial de Futbol como medida de presión para evitar la participación de Uganda y Burundi en AMISOM, su primera actuación fuera de Somalia. Al–Qaeda no ha podido sacar partido de los enfrentamientos internos para implantarse debido a la centrifugación del poder entre los clanes ni tampoco ha podido capitalizar la lucha contra la presencia extranjera en la zona. Con respecto a las conexiones entre la piratería y la guerrilla islamista radical de al-Shabab que combate al Gobierno Federal de Transición (GFT) en Somalia, hay que indicar que inicialmente los fundamentalistas condenaban la piratería. Sin embargo, en los dos últimos años se ha producido un cambio de actitud, y si bien no se puede afirmar que haya colaboración directa, si es cierto, que hay una tolerancia habida cuenta del beneficio económico que obtienen (se estima que un 20% del dinero obtenido por el pago de rescates termina en las manos de al-Shabab).

Somalia sigue siendo un “no estado” fallido en la medida que nunca ha dispuesto de capacidad de gobierno y carece de fuentes de ingresos que le proporcionen sostenibilidad (la principal fuente de ingresos somalíes es la de las remesas de sus emigrantes: 1 billón de dólares anuales según estimaciones de la UE). Somalia depende de la asistencia externa para subsistir e iniciar la senda del desarrollo económico y social. La UE contribuyó en 2008 con 215 millones de euros al desarrollo somalí (ver Joint Strategy Paper 2008–2013) y con otros 45,8 de ayuda humanitaria. También apoya económicamente el programa de reforma del sector de la seguridad a cargo de AMISOM y el Programa de Desarrollo de NN.UU. (el 23 de abril de 2009 se reunió en Bruselas una conferencia internacional convocada por NN.UU., la UA y la UE en la que se asignaron 213 millones de euros a esos fines). No obstante, los fondos efectivamente transferidos por la UE se reducen a la décima parte de los comprometidos debido a la difícil ejecución de los programas, una situación que afecta a todos los donantes y a la que hay que sumar una disminución de las aportaciones debido a la crisis económica internacional. Adicionalmente, la UE y EE.UU. aportan casi el 60% del coste de AMISON: 297 y 185 millones de dólares, respectivamente, sobre un total de 800 de 2008 a 2011.

A las dificultades económicas se añade la gravedad de la situación humanitaria: 4 de sus 10 millones de habitantes dependen ahora de la ayuda alimentaria que llega en su 90% por vía marítima, el 18,5% de la población tiene malnutrición aguda y el 2,5% malnutrición grave que afecta a 300.000 y 96.000 niños, respectivamente (la tasa de mortalidad infantil ronda el 22%). A esa situación han contribuido las dificultades de distribución de la ayuda alimentaria –incluida la prohibición de al-Shabab hasta julio de 2011 de que actuaran las agencias humanitarias o la prohibición de NN.UU. de hacerlo en zonas controladas por las milicias yihadistas-, así como la violencia y chantaje sobre las agencias y ONG humanitarias y el incremento de los desplazados internos (1,5 millones en total de los que los campos de Mogadiscio acogen a unos 400.000 que crecen al ritmos de 1.000 diarios) y de refugiados (unos 800.000 que se incrementan a un ritmo de 3.500 diarios para acceder a campos como los de Dadaab en Kenia donde se hacinan ya más de 400.000). La respuesta humanitaria a esta situación es importante: unos 450 millones de dólares anuales en Somalia y 150 para los países limítrofes, pero insuficiente y sin expectativas de crecimiento (NN.UU. sólo pudo reunir la mitad de los fondos de emergencia necesarios -2,4 billones de dólares- y 20 de los 54 países africanos aportaron sólo 50 millones).

Misión y situación en  la zona de operaciones de la misión Atalanta

El Consejo Europeo adoptó la acción conjunta 2008/851/CFSP de 10 de noviembre autorizando una acción militar de la UE: la operación Atalanta, para contribuir a la disuasión, prevención y represión de los actos de piratería y robo a mano armada en las costas de Somalia. En noviembre de 2009, el Consejo aprobó el concepto de gestión de crisis para una posible misión de entrenamiento de las fuerzas de seguridad del Gobierno Federal de Transición que no incluyen una formación específica en la lucha contra la piratería. En diciembre de 2009, el Consejo modificó la Acción Común 2008/851/PESC para permitir a EU Navfor la supervisión de las actividades pesqueras fuera de las costas de Somalia y en torno a las Seychelles. La misión se realiza en colaboración y con autorización del Gobierno Federal de Transición somalí, así como de la República de Yibuti y con la República de Seychelles para desplegar las fuerzas europeas que participan en la operación. Su duración se ha ampliado sucesivamente hasta el 12 de diciembre de 2012 (decisión 2010/766/CFSP del Consejo).

La misión Atalanta tiene como objetivos principales: proteger todos los buques del Programa Mundial de Alimentos de NN.UU. y AMISON junto con la protección no directa del resto de los buques que se encuentren en su zona de actuación. Si pertenecen a los programas de NN.UU. reciben protección directa (los buques de NN.UU. llegan aproximadamente cada dos meses a Somalia y Yemen desde Mombasa, Kenia, y Dar–es–Salam, Tanzania, y la escolta naval que se les presta ha evitado que sean un objetivo rentable para los piratas). Si navegan por el Corredor Internacional de Tránsito del Golfo de Adén, son protegidos por el dispositivo de unidades navales de la UE, OTAN y de la Coalición mencionados. El resto sólo reciben protección caso por caso. Cuando un buque se acerca a la zona de operaciones recibe información del Maritime Security Center–Horn of Africa de la UE (www.mschoa.eu) junto a recomendaciones y procedimientos de seguridad a los buques en tránsito –Best Maritime Practices, BMP4–, lo que facilita su protección.

La cadena de mando de la fuerza aeronaval de la UE va desde el Comandante de la Operación (actualmente un almirante británico, un mando discutible ya que el Reino Unido prácticamente no ha contribuido a la operación Atalanta) en el Cuartel General multinacional en Northwood, Reino Unido, al Comandante en la zona de operaciones embarcado en uno de los buques de la fuerza aeronaval. Ésta está constituida a octubre de 2011 por 6 buques, 5 aviones de vigilancia/patrulla marítima y unos 2.000 participantes. La fuerza deberá intervenir, usando la fuerza si es preciso y podrá coordinar su actuación con el resto de las fuerzas internacionales presentes en la zona (también han desplazado fuerzas navales a la zona Estados Unidos, Rusia, China, India, Japón e Irán entre otros países) mediante el sistema Mercury de comunicaciones por Internet.

El Gráfico 1 siguiente se identifica la zona de riesgo de ataques piratas en un típico mes de octubre de 2010 según el estado de la mar (cuanto más rojo es el color, mejor es el estado de la mar, y por lo tanto favorece los ataques de los piratas) tal y como revela la previsión de la Inteligencia Naval de los Estados Unidos. En períodos de calma, los ataques han ido ampliándose progresivamente hacia el este y hasta las 1.000 millas de distancia de la costa somalí y se producen incluso de noche.

Gráfico 1. Estado de la mar y actuación de los grupos piratas


Fuente: Office of Naval Intelligence, Somalia, Piracy Analysis and Warning Weekly Report. 24 noviembre 2011

En el Gráfico 2 del Centro de Alertas de la OTAN se aprecian los incidentes registrados en el último año, aunque en la página web se pueden obtener también los ocurridos en menor plazo de tiempo.

Gráfico 2. Incidentes registrados en el último año

Fuente: NATO Shipping Centre Alerts

Grafico 3. Zonas de actuación de los grupos piratas

Fuente: NATO Shipping Centre Alerts

La participación española

Tras el apresamiento del pesquero Playa de Bakio, y con ocasión de la cumbre hispano francesa de 27 de junio de 2008, se creó una célula de coordinación sobre la que España organizó la operación Centinela Índico y sobre la que después se articuló la intervención europea actual. La participación española en la misión Atalanta de la UE se aprobó por unanimidad en el Congreso (311 votos a favor, ninguno en contra y dos abstenciones) y se ha organizado de modo que exista una rotación cada cuatro meses. En la actual rotación, entre agosto y diciembre de 2011, España participa con el patrullero de altura Infanta Cristina, el buque de asalto anfibio Galicia, una unidad aérea embarcada de dos helicópteros Sea King y una unidad de Guerra Naval Especial, y un avión de patrulla marítima P-3 Orión. El Gobierno español ha conseguido ampliar la zona protegida por la operación Atalanta a los caladeros de las islas Seychelles, tal y como venían pidiendo las asociaciones pesqueras: Asociación Nacional de Armadores de Buques Atuneros Congeladores (Anabac), la Organización de Productores Asociados de Grandes Atuneros Congeladores y la Confederación Española de Pesca (Opagac). Los buques de pesca –una treintena con bandera española y/o de capital y mayoría de tripulantes españoles en octubre de 2011– no disponen de una protección directa de los buques de Atalanta o españoles aunque reciben de ellos el mismo tipo de protección de todos los buques que transitan o faenan por las zonas de operaciones, y la atención permanente de su situación por parte del Centro de Operaciones y Vigilancia de Acción Marítima (COVAM), establecido en Cartagena bajo la dependencia del Almirante de Acción Marítima de la Armada. Su protección no es fácil porque tienden a actuar lejos de otras flotas pesqueras y son muy vulnerables cuando están faenando con las redes echadas porque navegan despacio y sólo cobran velocidad si recogen el aparejo. Los armadores solicitaron la presencia a bordo de militares armados pero el Gobierno desestimó la solicitud aunque posteriormente, tras la controversia surgida por el secuestro del Alakrana, accedió a modificar la legislación para permitir la presencia de fuerzas privadas a bordo de los buques de pesca y a cofinanciar su presencia a bordo de los buques (1 millón de euros anuales). La gestión de este secuestro evidenció la falta de criterios para considerar la protección de los buques de pesca como una cuestión privada o un interés nacional de seguridad. A favor de la primera opción, cuentan la dificultad de garantizar su protección, el elevado coste material y humano y las recomendaciones de la Organización Marítima Internacional de no introducir armas y escoltas armadas a bordo de los buques para prevenir la escalada de los enfrentamientos y el riesgo de las tripulaciones. A favor de la segunda, cuenta el precedente francés de proporcionar escoltas militares armadas (el único caso conocido aunque sea provisional), el beneficio económico de la actividad pesquera y la presión del sector para conseguir la protección pública de las flotas privadas. A falta de criterios prefijados, el Gobierno asumió el copago de la protección privada.

España ha asumido una cuota de responsabilidad importante en una misión que beneficia al prestigio de la UE pero que se costea a cargo de los participantes (unos 5 millones de euros mensuales en gastos corrientes más el desgaste del material) salvo en los gastos de funcionamiento de los cuarteles generales (8,05 millones de euros en 2011). Además, es el único país que ha desplegado permanentemente a un avión de patrulla marítima en la zona y es el primer donante a Somalia (31 millones de euros) y hasta agosto de 2011 ha liderado la misión de entrenamiento de las fuerzas de seguridad somalíes (EUTM Somalia) que la UE está desarrollando en Uganda con 105 instructores de los cuales 36 son españoles.

Balance de la misión y escenarios de evolución

La piratería va a ser un fenómeno delictivo de larga duración porque hay muchos grupos interesados en su pervivencia (piratas, intermediarios, aseguradoras, compañías de seguridad, señores de la guerra, grupos insurgentes, redes sociales y políticas…) o que se desentienden de combatirla (banderas de conveniencia, navieras, países sin fuerzas navales…). En la zona del Cuerno de África, y con los medios actuales, no se puede garantizar la protección de todos los buques españoles que faenan o transitan por la zona, por lo que tendrán que asumir las medidas de autoprotección que recomiendan las autoridades marítimas internacionales. En caso de secuestro, las fuerzas españolas podrán poner en marcha procedimientos de actuación específicos para atender la situación pero no se puede crear la expectativa –ni la servidumbre– de que la Armada podrá garantizar la protección de todos y cada uno de los buques de bandera española porque no es posible. Además, sucesos como el abordaje del buque Matheos I en el Golfo de Guinea en septiembre de 2011 para robarle la carga amplían el escenario de preocupación a otras aguas y a otros tipos de delito (el robo a mano armada en aguas territoriales no es considerado un acto de piratería por la Convención de las Naciones Unidas para el Derecho del Mar). Se necesita, por tanto, una aproximación integral al fenómeno (ver DT 19/2010 de Alejandro MacKinlay) y no sólo una respuesta militar.

La presencia de fuerzas aeronavales de la misión Atalanta no ha disuadido a los grupos piratas de atacar los buques que transitan por la zona de la misión. La actuación sobre los puertos de salida y la protección de las rutas de tránsito dificultan los secuestros pero no los evitan y los piratas se desplazan a zonas menos controladas, por lo que será necesario mantener su despliegue indefinidamente. Tampoco se han resuelto los problemas jurídicos ni prácticos relacionados con la detención de piratas. La dificultad de encontrar medios de prueba, el desvío de los buques de las operaciones para poner a los detenidos a disposición de las autoridades judiciales de Kenia, Seychelles o Mauricio, las únicas hasta ahora con las que la UE ha llegado a acuerdos hasta ahora o las futuras comparecencias de los mandos militares en los procesos en curso constituyen un problema al que no se ha encontrado solución.

Dado que la estabilización de Somalia dista mucho de estar garantizada a medio plazo, se plantean dos escenarios en relación con la intervención militar en la zona. En un escenario continuista se puede conservar la estrategia reactiva. El despliegue de fuerzas ofrece la sensación de seguridad aunque no acabe con el problema y la estrategia contiene las acciones piratas pero no las disuade. Como esta estrategia alargará el tiempo de presencia en la zona, acabará planteando el problema de comparar costes –propios– con beneficios –colectivos– para la navegación internacional. La participación se podrá mantener mientras los resultados en términos de interés humanitario o nacional justifiquen el esfuerzo realizado pero a medio y largo plazo será necesario reducir costes, empleando plataformas aéreas y navales más ligeras, y llegar a acuerdos con países que no tienen buques de guerra pero se benefician de las operaciones para repartir solidariamente los gastos. La imposibilidad de proporcionar protección a todos los buques mercantes, pesqueros o de recreo que navegan por la zona obligará a estudiar otras formas no militares de protección individualizada (escoltas privadas) o a excluir la asistencia gubernamental fuera de las zonas vigiladas.

En un escenario más proactivo se podría actuar contra la piratería en tierra o en la mar. Una misión internacional terrestre a gran escala en Somalia es impensable debido a la experiencia fracasada de los noventa y a los exigentes compromisos internacionales en otras misiones como la de Afganistán. Una misión naval podría ampliarse desde la prevención actual a operar sobre las líneas de suministro o sobre los santuarios somalíes pero el uso de la fuerza divide a los países que contribuyen a la operación aeronaval porque no todos permiten el uso de la fuerza como ha hecho Holanda, cuyo parlamento autorizó en junio de 2011 a atacar proactivamente a los piratas en tierra. Una vía intermedia sería la formación de las fuerzas de seguridad somalíes que llevan a cabo AMISOM y la Unión Africana para reforzar el control territorial del Gobierno Federal de Transición; una misión (EUTM Somalia) que la UE puso en marcha para formar y equipar unos 2.000 soldados que no tiene relación con la represión de la piratería (los soldados y cuadros entrenados en Uganda por la UE están consolidando el control gubernamental de Mogadiscio). Por su parte, EE.UU. sigue incrementando su presión con aviones no tripulados (drones) sobre los dirigentes de al-Shabab y subcontratando a compañías privadas la formación militar de las tropas de la Unión Africana a las que también está armando.

El escenario más negativo sería aquel en el que los piratas preservaran sus santuarios fuera del alcance de las fuerzas internacionales y continuaran ampliando su potencial para constituir lo que hoy todavía no son: un actor asimétrico capaz de plantear un problema serio de seguridad internacional y regional. Sin una fuerza interna o internacional que pueda oponerse a su crecimiento, y con la economía local dependiente de la piratería, los grupos piratas que operan en la zona podrían terminar actuando como un actor no estatal armado y con capacidad de perturbar irreversiblemente el tráfico internacional en la zona y la estabilidad interna en Somalia. El escenario se complicaría más si se sigue elevando el nivel de violencia tanto por los piratas como por quienes combaten contra la piratería, lo que pondría a las tripulaciones secuestradas en serio riesgo físico y aumentaría la posibilidad de que se produjeran más víctimas. La intervención militar de Kenia en Somalia podría poner en dificultades a al–Shabab si lograra sus objetivos y se mantuviera durante bastante tiempo pero también corre el riesgo de que al-Shabab traslade a suelo de Kenia los atentados e insurgencia que practica en Somalia, desestabilizando ese país.

Noticias y análisis de actualidad

Respecto a la opinión pública, el último Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE) de junio de 2011refleja que el 63% de los encuestados tiene una opinión positiva o muy positiva de la operación Atalanta, que el 76,4% la considera bastante o muy peligrosa (algo que contrasta con la realidad sobre el terreno) y el 19,3% apoya una retirada completa de la misión.