Tema: La estrategia de la ONU en el norte de África puede contribuir a recalibrar las iniciativas contra el terrorismo adoptadas en la región, así como a reforzar la cooperación entre las distintas partes interesadas regionales y entre la región y sus socios externos, como la UE, la ONU y EEUU.

Resumen: A pesar de los considerables esfuerzos realizados por los gobiernos del norte de África, muchos de ellos anteriores a los atentados del 11 de septiembre de 2001, el terrorismo continúa representando una grave amenaza. El rápido crecimiento del terrorismo transnacional interconectado y de otras redes criminales que operan entre el norte de África y el Sahel podría ser una de las causas más inmediatas de la inestabilidad de la región. Después de describir brevemente las amenazas terroristas y las vulnerabilidades que presenta el norte de África, así como las capacidades con que cuenta la región para hacer frente a dicha amenaza y los obstáculos asociados a la cooperación, el presente ARI analizará la transcendencia potencial de la Estrategia de la ONU para la región. Entre otras cosas, explicará cómo este instrumento de la ONU podría contribuir a recalibrar las iniciativas contra el terrorismo en el norte de África y a reforzar la cooperación entre las distintas partes interesadas regionales y entre la región y sus socios externos, como la UE, la ONU y EEUU.

Análisis: La amenaza del terrorismo que se extiende por todo el norte de África y las respuestas dadas por los gobiernos de la región difieren en muchos aspectos y pueden comprenderse mejor examinándolas en sus respectivos contextos políticos, culturales e históricos concretos. Cada país tiene su propia experiencia con este fenómeno y su propia forma de combatirlo y muchos de ellos se han visto obligados a enfrentarse a él años antes del 11 de septiembre de 2001. Las recientes e incesantes actividades relacionadas con el terrorismo desplegadas en todo el norte de África se están extendiendo actualmente hacia el Sahel, poniendo de manifiesto tanto la persistencia como el alcance de una amenaza que afecta a todos los países de una forma u otra y a la región en su conjunto. Ante este panorama, podría parecer contraintuitivo sugerir que un marco amplio y difuso –la Estrategia de la ONU contra el terrorismo mundial de septiembre de 2006 (Estrategia de la ONU)–,[1] negociada por diplomáticos en Nueva York, podría tener una repercusión importante en las iniciativas emprendidas para combatir y prevenir el terrorismo en una región donde la amenaza terrorista es tan grave y las respuestas tan bien articuladas. Sin embargo, esto es lo que se argumenta en este ARI.

Amenazas, vulnerabilidades y capacidades
A pesar de los considerables esfuerzos realizados por los gobiernos del norte de África, la amenaza terrorista allí continúa siendo intensa, dada la presencia de diversos grupos terroristas, entre los que destaca al-Qaeda en el Magreb Islámico (AQIM). Estos grupos han participado en atentados suicidas con bomba, blanqueo de capitales, contrabando, secuestros, narcotráfico y tráfico de seres humanos, así como en otras actividades ilícitas llevadas a cabo en las fronteras entre Mauritania, Níger, Libia, Chad y Mali. De hecho, el rápido crecimiento de las intricadas redes criminales internacionales que operan entre el norte de África y el Sahel puede ser una de las causas más inmediatas de la inestabilidad de la región en el futuro próximo.

Estos grupos desafían a las ya desbordadas fuerzas de seguridad locales que tratan de cubrir las inmensas franjas de un desierto escasamente poblado. Los gobiernos norteafricanos (y sahelianos), a menudo con asistencia técnica y otra ayuda proporcionados por gobiernos de la UE y EEUU, han mejorado su capacidad de seguridad fronteriza, especialmente desde los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. Sin embargo, existen vastas zonas fronterizas que continúan sin vigilancia; además, la escasez de recursos y de personal entrenado, motivado y armado continúa limitando la capacidad de los Estados de la región para controlar adecuadamente el territorio.

La amenaza que emana del Magreb se extiende tanto hacia el norte como hacia el sur. Por ejemplo, de acuerdo con EUROPOL, en 2008, al igual que en los dos años anteriores, la mayoría de los detenidos en Europa por implicación en grupos terroristas islámicos procedían de “países pertenecientes al norte de África, sobre todo Argelia, Marruecos y Túnez”.[2]

Agravando aún más la situación, hay un creciente número de jóvenes norteafricanos que sufren exclusión o marginación social, económica y/o política, con un vertiginoso aumento del desempleo entre jóvenes, incluso aquellos que cuentan con un título universitario, así como un cada vez mayor número de radicales interesados en emplear la violencia para lograr el cambio político. Ante el número creciente de ciudadanos de la región a quienes se les niega el acceso a cualquier tipo de proceso político democrático, la violencia motivada por cuestiones políticas está cobrando atractivo.

Aspectos problemáticos de la respuesta
A pesar de la alta prioridad que otorgan los gobiernos a la lucha contra el terrorismo y a su prevención dentro de sus territorios, así como el creciente reconocimiento del ámbito transregional de la amenaza, existen diversos aspectos de la respuesta que han entorpecido su eficacia.

El primero es la escasa colaboración dentro de la región, dada la falta de un mecanismo multilateral fidedigno que la facilite, así como la ausencia de una estrategia contra el terrorismo. Por ejemplo, actualmente sólo existe una cooperación judicial y de inteligencia selectiva entre la mayoría de países del norte de África, siendo Argelia y Túnez los únicos Estados que cuentan con algún tipo de convenio bilateral institucionalizado contra el terrorismo.

Esto se debe a varias razones, entre ellas: (1) la falta de una percepción común de la amenaza; (2) las persistentes tensiones en torno al conflicto entre Argelia y Marruecos respecto al futuro del Sahara Occidental, que provocaron el cierre de la frontera entre ambos países en 1994; y (3) la tendencia mostrada por los regímenes gobernantes de retener el control en cuestiones de seguridad, al temer que un acuerdo multilateral regional pudiera poner en peligro su integridad interior y sus procesos de desarrollo nacionales. Esta desconfianza también ha sido uno de los obstáculos que ha impedido reforzar la integración, de índole económica o de otro tipo, entre los países del norte de África, un factor que, a juicio de muchos expertos, ayudaría a promover el crecimiento económico y mejorar la estabilidad y seguridad de la región.

La exigua cooperación interregional contrasta de plano con la estrecha colaboración que se ha entablado entre las fuerzas de seguridad e inteligencia del norte de África y EEUU y otros actores extrarregionales en materia de lucha contra el terrorismo tras el 11-S, incluyendo la aportación de información sobre ciudadanos que han viajado a Afganistán e Irak, además de la cooperación encaminada a desbaratar complots terroristas.

Durante los últimos años, EEUU y la UE, entre otros actores, han intentado fomentar una mayor cooperación contra el terrorismo entre los países de la región mediante adiestramiento y operaciones conjuntos, pero las continuas tensiones entre Argelia y Marruecos han obstaculizado estas iniciativas. No obstante, existe cierta cooperación táctica entre los distintos servicios de inteligencia de la región. Recientemente, Argelia, Libia y Mali decidieron poner en común recursos militares y de inteligencia para combatir el terrorismo transfronterizo en la franja del Sahel-Sahara.[3]

La falta de un mecanismo multilateral eficaz y digno de confianza dentro de la región que facilite la cooperación constituye un importante obstáculo para reforzar la cohesión entre los distintos países del norte de África contra el terrorismo. Dada la falta de progreso en las negociaciones en la Unión Árabe del Magreb, las oportunidades más realistas residen en la Unión Africana (UA), concretamente en su Algiers Centre on the Study and Research on Terrorism (ACSRT, Centro argelino para el Estudio y la Investigación sobre el Terrorismo), así como en la Liga de Estados Árabes. Sin embargo, la ausencia de Marruecos de la UA limita considerablemente la capacidad de su centro en Argel o de las demás instituciones para contribuir a generar la imprescindible confianza entre los Estados involucrados contra el terrorismo, así como para potenciar el intercambio de experiencias, buenas prácticas y otra información al respecto entre todos los países norteafricanos.

La Liga Árabe ha adoptado numerosos instrumentos y mecanismos contra el terrorismo, bajo la dirección de su Consejo de Ministros de Justicia e Interior, orientados a generar una mayor cooperación entre los países árabes. Sin embargo, no existen mecanismos que permitan facilitar la cooperación judicial en casos de terrorismo entre los países, siendo la negociación y cooperación generalmente de carácter político más que técnico u operativo. En líneas generales, la tendencia de los regímenes árabes a “proteger celosamente” la gestión de la seguridad y las sospechas mutuas, que les inducen a preferir entablar una cooperación bilateral más discreta en materia de lucha contra el terrorismo, han limitado la capacidad de la Liga Árabe para actuar como plataforma que estimule el intercambio de información crítica y otras formas de colaboración entre los países del norte de África y el resto del mundo árabe.[4]

Un segundo aspecto problemático de la respuesta al terrorismo en el norte de África ha sido la excesiva insistencia en las medidas coercitivas, actuando las fuerzas de seguridad nacionales y los servicios de inteligencia como los principales actores contraterroristas en la región, mientras que la policía y gendarmería, a menudo con recursos, mandatos o fondos insuficientes, generalmente han desempeñado un papel auxiliar. Aunque esta estrategia ha dado lugar a la captura o ejecución de numerosos sospechosos de terrorismo, ha resultado controvertida en lugares donde estos cuerpos han actuado con escaso respeto por los derechos humanos y el Estado de Derecho. La extrema dureza (bien documentada) de determinados países de la región a menudo se ha visto propiciada por declaraciones de estado de emergencia y la adopción de leyes antiterroristas basadas en lo que el informe sobre Desarrollo Humano Árabe de 2009 describe como “una definición amplia e imprecisa del ‘terrorismo’… [que] ha dado carta blanca a las agencias de seguridad estatales, las cuales, aunque efectivas en algunos contextos, pueden representar una amenaza para las libertades básicas de los demás”.[5] En algunos casos, las medidas contra el terrorismo han sido utilizadas para justificar la represión del Estado sobre partidos de la oposición y determinados colectivos de la sociedad civil. En vez de paliar el terrorismo y otras formas de violencia inducida por motivos políticos, las detenciones y los arrestos a gran escala, así como el uso de la tortura con el pretexto de combatir el terrorismo han contribuido en algunos casos a la radicalización de los detenidos, así como a la persecución y marginación de colectivos vulnerables y a una mayor brecha de la confianza entre el Estado y sus ciudadanos, confianza que resulta vital para lograr una estrategia efectiva a largo plazo contra el terrorismo.[6]

En tercer lugar, y relacionado con lo anterior, los países del norte de África se han mostrado partidarios de la estabilidad política a corto plazo y del mantenimiento de la seguridad y del régimen en detrimento de reformas políticas más progresistas y la creación de las instituciones necesarias para promover el grado de gobernanza democrática y respeto por los derechos humanos y el Estado de Derecho que resulta esencial para combatir al terrorismo y, de un modo más general, para mejorar la estabilidad y la seguridad a largo plazo. Muchos líderes autoritarios de la región han apelado a la “guerra global contra el terror” para justificar su falta de progreso hacia la democratización o la represión de sus oponentes. Con esto, los islamistas moderados que se muestran altamente críticos con las políticas norteamericanas son equiparados a los movimientos islamistas radicales.[7]

En cuarto lugar, por lo que respecta a reforzar la cooperación contraterrorista con los países del norte de África, los socios externos, entre ellos la UE (concretamente, España y Francia) y EEUU, se han esforzado por adoptar una actitud constructiva para hacer frente a la creciente influencia del islam político en el norte de África o, en términos más generales, hallar el justo equilibrio entre un estrecho interés en la seguridad y la promoción de la democracia y los derechos humanos. De hecho, en el contexto de la UE se ha planteado la tesis de que en los últimos años hemos asistido a una creciente “securitización” de la alianza Euro-Mediterránea, pasando los temas de Justicia e Interior a tener una mayor prioridad en Europa que antes y dada la creciente sensibilidad hacia la amenaza que suponen para Europa la inmigración ilegal y el terrorismo en el norte de África.[8] En consecuencia, gran parte de la atención de la UE se ha centrado en reforzar el poder judicial y a las fuerzas policiales y otros cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en el norte de África, mientras que la promoción de la democracia y el Estado de Derecho –cuestiones críticas directamente relacionadas con la prevención del terrorismo a largo plazo– han recibido menos atención de lo que debieran.

La estrategia de la ONU y su transcendencia potencial
Antes de explicar cómo la Estrategia de la ONU podría ser un instrumento útil para regular todos o al menos algunos de los aspectos problemáticos de la respuesta al terrorismo en el norte de África, debemos repasar los antecedentes de este histórico documento de la ONU.

La Estrategia de la ONU, adoptada unánimemente por la Asamblea General en septiembre de 2006, representó la primera ocasión en la que todos los Estados miembros de la ONU se pusieron de acuerdo para crear un marco común que permitiera hacer frente a la amenaza terrorista. Aunque básicamente se trata de una recopilación de resoluciones preexistentes en materia de lucha contra el terrorismo, así como de normas y medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y otros organismos de la ONU, la Estrategia las aglutina a todas en un solo marco coherente y universalmente adoptado. De este modo, se amplía el respaldo político a las iniciativas de la ONU contra el terrorismo, al reflejar el consenso de la totalidad de miembros de la institución y no solo del Consejo de Seguridad, que anteriormente había acaparado el conjunto de dichas iniciativas. La Estrategia fue redactada y adoptada como un paquete completo de medidas que debían aplicarse en aras de combatir eficazmente el terrorismo. El paquete incluye medidas tanto represivas como coercitivas, así como otras que abordan las condiciones subyacentes de la amenaza, entre ellas la marginación política, social y económica. Su plan de actuación, sustentado en cuatro pilares, consiste en disposiciones que abordan las condiciones que conducen a la expansión del terrorismo, medidas para prevenirlo y combatirlo, y propuestas para mejorar capacidades y fomentar respuestas a la amenaza compatibles con el respeto a los derechos humanos y el Estado de Derecho. Suele aducirse el argumento de que los Estados que se comprometen a trasladar el texto de la Estrategia a la realidad sobre el terreno no pueden limitarse simplemente a aplicar las medidas coercitivas en detrimento de los derechos humanos o los objetivos de desarrollo, sino que deben implantar el marco acordado de una manera integrada.[9]

Además de su alcance global, la trascendencia de la Estrategia radica, entre otras cosas, en su llamamiento para dar una respuesta inclusiva a la amenaza, a escala nacional, regional y mundial, con participación de múltiples partes interesadas y actores en la lucha contra el terrorismo, tanto tradicionales como no tradicionales. Aunque esto refuerza el argumento de que los gobiernos nacionales, que tienen la obligación de proteger a sus ciudadanos del terrorismo, son los principales responsables de hacer frente a esta amenaza, también pone de relieve el papel que puede desempeñar el sistema de la ONU, así como los organismos regionales y la sociedad civil, para colaborar con los Estados en la implantación del marco de trabajo. Se trata del primer documento de la ONU que reconoce explícitamente la función que ha de cumplir la sociedad civil en la lucha contra el terrorismo. En definitiva, la Estrategia proporciona un marco común a los Estados, a las Naciones Unidas, a los organismos regionales y subregionales, y a la sociedad civil para coordinar mejor sus esfuerzos, al tiempo que ofrece legitimidad para actuar contra el terrorismo a largo plazo.[10]

La Estrategia de la ONU, y el abandono más reciente de la retórica de la “guerra contra el terror”, brinda la oportunidad de iniciar un debate sobre el terrorismo y los recursos disponibles para combatirlo en el norte de África que trascienden el énfasis exclusivo en los aspectos militares y coercitivos asociados a la respuesta. En cambio, ahora puede plantearse un discurso que tenga en cuenta, por ejemplo, el contexto más amplio en el que surgen las amenazas terroristas en el norte de África. Esto podría implicar prestar más atención a problemas como la lentitud del desarrollo económico, el aumento del desempleo entre jóvenes con formación educativa, el creciente distanciamiento entre el pueblo y el Estado, la escasa libertad política, la limitación del derecho de voto, la falta de espacio democrático y el abuso de los derechos humanos, todo ello factores que crean un ambiente conducente a la radicalización de la violencia y el terrorismo.

Es necesario que los países del norte de África adopten una perspectiva más amplia sobre la amenaza terrorista y sobre lo que se requiere para afrontarla eficazmente tanto a corto como a largo plazo. La Estrategia de la ONU podría emplearse como un instrumento que fomente esta visión, ofreciendo al mismo tiempo una plataforma para entablar estos debates más amplios. Entre los objetivos que deberían fijarse destaca el desarrollo de respuestas de ámbito nacional y regional que refuercen los cuatro pilares de la Estrategia e impliquen a una gran variedad de actores, incluida la sociedad civil.

A pesar de la evolución que han experimentado en los últimos años los enfoques adoptados por algunos países de la región, al alejarse de las respuestas unidimensionales centradas en la seguridad, se precisa trabajar más. Por ejemplo, las partes interesadas que intervienen en actividades encaminadas a reducir la pobreza y la marginación, mejorar la gobernanza, afianzar el Estado de Derecho y combatir la corrupción deben reunirse con más frecuencia para debatir estos asuntos. Además, pese al avance logrado en algunas áreas de la región, se sigue negando a la sociedad civil el acceso necesario para poder participar en el debate contra el terrorismo, y menos aún contribuir al desarrollo e implantación de estrategias eficaces para combatirlo.

Además de estimular respuestas nacionales de mayor alcance, la Estrategia de la ONU ofrece a los socios externos un marco de trabajo alternativo más asumible para prestar asistencia relacionada con acciones contra el terrorismo, dentro del cual puedan coordinarse mejor las actividades dirigidas a generar capacidades y mejorar la cooperación en el norte de África. Dado el apoyo político del que goza la Estrategia de la ONU en esa región, y el enfoque holístico que defiende, tanto la UE como EEUU deberían estudiar la posibilidad de emplearla como marco normativo en el cual puedan implicarse los países de la región. A través de la Estrategia, donde resultan indispensables la protección de los derechos humanos y la promoción del Estado de Derecho, también podría reducirse la probabilidad de que, en sus ansias por crear capacidades contra el terrorismo y aumentar la colaboración con los países del norte de África, los socios externos terminen reforzando las capacidades de las fuerzas de seguridad, a veces represivas, lo que podría conducir a una creciente alienación de los colectivos locales vulnerables. Así pues, mientras la UE y otros socios externos siguen aunando esfuerzos con los países del norte de África para combatir el terrorismo, también deberán prestar una atención especial en garantizar que ese compromiso abarque los cuatro pilares en que se asienta la Estrategia de la ONU de una manera coherente y mutuamente beneficiosa.

La Estrategia tiene el potencial de estimular el tan necesario diálogo y cooperación interregional sobre terrorismo, dado que su implantación sostenida en el norte de África exigirá la colaboración de una amplia variedad de actores, no sólo las autoridades de cada país, sino también la ONU y otros organismos regionales, además de tratar diversos asuntos ajenos al ámbito de la seguridad y los servicios de inteligencia. La Estrategia incluso podría servir como acicate para la creación de un mecanismo regional que fomente ese diálogo y cooperación.

Dadas las tensiones políticas existentes en la región, que de momento han impedido el establecimiento de un mecanismo multilateral eficaz y digno de crédito, es improbable que dicho mecanismo surja orgánicamente, incluso con la Estrategia de la ONU. Es más probable que sea promovido por los socios externos. Gracias a su neutralidad y a la distancia que le separa de la región, la ONU podría estar en mejores condiciones de dar una respuesta multilateral al terrorismo en el norte de África, y debería considerar la relativa falta de cooperación allí como una oportunidad para promoverla, empleando la Estrategia holística de la ONU como punto de partida.

Por ejemplo, la ONU podría ayudar a crear una plataforma amplia y legítima donde se pudieran debatir medidas contra el terrorismo en la región, con participación tanto de gobiernos como de la sociedad civil, sin limitarse al papel de garante de la seguridad y del cumplimiento de la ley, y que abordase algunas de las diversas cuestiones políticas, económicas y sociales que pueden dar lugar a actos terroristas. Por otro lado, gracias a su afiliación universal, la ONU goza de una posición privilegiada para ofrecer una plataforma de debate necesaria en la cual intervengan todos los países interesados en hacer frente a la amenaza terrorista, que se ha extendido y está ya inexorablemente vinculada al Sahel. Este área no sólo comprende Argelia, Chad, Libia, Mali, Mauritania, Marruecos y Níger, sino también a actores externos comprometidos con la región, como EEUU, el Reino Unido, Francia y la UE en su conjunto.

Además de estimular un debate que podría desembocar en el desarrollo de una estrategia regional contra el terrorismo de alcance multidimensional que incorporase buenas prácticas y las lecciones aprendidas a nivel nacional, la ONU podría crear un mecanismo multilateral que permita la creación de capacidad y el intercambio de información y cooperación, de modo que contribuyera a redoblar esfuerzos para combatir el terrorismo, así como otras actividades delictivas transnacionales desplegadas por todo el Magreb y el Sahel.

Aún así, a pesar de la trascendencia potencial de la Estrategia de la ONU para la región, apenas se conoce su existencia (prácticamente limitada a los Ministerios de Asuntos Exteriores), y mucho menos las oportunidades que ofrece, especialmente para la acción holística con intervención de múltiples partes interesadas. Por consiguiente, debería fijarse como prioridad la divulgación de la Estrategia y su transcendencia potencial en la región, también entre los diversos grupos de la sociedad civil. La ONU y otros socios externos deberían trabajar estrechamente con los países de la región, así como con los organismos regionales pertinentes, en el desarrollo e implantación de una campaña de sensibilización sobre la Estrategia. Parte de esta campaña debería consistir en poner de relieve los aspectos que la Estrategia y la ONU pueden intentar abordar, con la propuesta de iniciativas a largo plazo destinadas a combatir y prevenir el terrorismo, incluso en una región como el norte de África, donde los Estados hace tiempo que luchan contra esta lacra y, en muchos casos, ya cuentan con respuestas centradas en la seguridad sumamente desarrolladas para afrontarla.

Conclusión: Pocos de los responsables de diseñar e implementar políticas contraterroristas creen que la ONU tiene la capacidad de contribuir de forma significativa a los esfuerzos realizados para hacer frente a la amenaza terrorista, especialmente en determinadas regiones, como el norte de África. Allí la amenaza es grave y atajarla es una prioridad, pero la gestión de la seguridad se ve como un monopolio exclusivo de los Estados soberanos. No obstante, por las razones expuestas en este informe, la Estrategia de la ONU tiene el potencial de contribuir a recalibrar las iniciativas contra el terrorismo adoptadas en el norte de África, así como a afianzar la cooperación tanto entre las distintas partes interesadas regionales como entre la región y los socios externos, incluidos la UE, la ONU y EEUU. Dado el interés mostrado por las partes interesadas dentro y fuera de la región en hallar formas de mejorar la cooperación contraterrorista en todo el norte de África, así como una respuesta general a la amenaza que aflige a la región, harían bien en tener muy presente las ventajas comparativas que ofrece la ONU en este contexto, tanto en su papel de formulador de normas como de mediador.

Eric Rosand
Codirector, Center on Global Counterterrorism Cooperation, Nueva York