Hace once años, tras la guerra del Golfo, Naciones Unidas se propuso desarmar Irak para evitar nuevos riesgos a la seguridad internacional. El objetivo aun no se ha cumplido debido a la violación sistemática de las obligaciones impuestas al gobierno iraquí que se recogen en las numerosas resoluciones adoptadas por el Consejo de Seguridad al respecto. Ante el actual debate sobre la legitimidad y la legalidad de un eventual ataque a Irak se hace indispensable el conocimiento de las obligaciones impuestas hasta hoy al régimen iraquí.

Naciones Unidas: las obligaciones de Irak

Carlota García Encina y Alicia Sorroza Blanco

Real Instituto Elcano

Tras más de una década de historia y de intentos frustrados por parte de la Comunidad Internacional de limitar el potencial ofensivo del régimen de Sadam Husein, no se ha logrado que Irak cumpla con las obligaciones establecidas en  las resoluciones que, desde 1991, el Consejo de Seguridad de la ONU ha declarado a este respecto. De entre las más de sesenta resoluciones referidas a la situación producida tras la invasión de Kuwait por fuerzas iraquíes, doce de ellas, las que están encaminadas a acabar con las armas de destrucción masiva que posee Irak así como con cualquier posibilidad de restablecimiento de programas armamentísticos que signifiquen una amenaza para la seguridad de su población, de sus vecinos y del resto mundo, son las que a continuación se recogen con el fin de extraer las obligaciones y el grado de (in?)cumplimiento por las autoridades iraquíes.

Para lograr el objetivo del desarme de Irak, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas estableció diversos requisitos así como procedimientos y mecanismos de control para asegurarse el nivel de cumplimiento de los mismos, que se vinculaban con el levantamiento de las sanciones impuestas a Irak tras la Guerra del Golfo.

La invasión de Kuwait así como la posesión de armas nucleares, químicas y biológicas, y misiles balísticos de largo alcance fue considerada por el Consejo de Seguridad como una amenaza a la seguridad de la Comunidad Internacional en su conjunto, por los que las resoluciones se enmarcaron desde el principio dentro del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas de “Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión”, que prevé la utilización de la fuerza para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional. Las medidas previstas en el Capítulo VII van desde el establecimiento de sanciones, embargos de diverso tipo -económicos, de comunicaciones, marítimas, aéreos, postales, telegráficos- y ruptura de relaciones diplomáticas, hasta el uso efectivo de la fuerza militar.

La invasión de Kuwait respondía, según las autoridades iraquíes, a una serie de reclamos territoriales basados en razones históricas. Era, además, una medida de presión y represalia del gobierno de Sadam Husein ante la negativa de otros países del Golfo Pérsico de elevar los precios del crudo, algo que solicitaba Irak ante su apremiante necesidad de fondos para su reconstrucción tras diez años de guerra contra Irán. Tras la invasión, la Comunidad Internacional instauró un régimen de sanciones, pero ante la negativa de un retiro inmediato y completo del territorio invadido, una coalición internacional, liderada por Estados Unidos, llevó a cabo una ofensiva militar que terminó el 28 de febrero de 1991 con la rendición de Irak y su salida de Kuwait. 

El Consejo de Seguridad  fijó las condiciones del alto el fuego definitivo, con la aprobación, el 3 de abril de 1991, de la Resolución 687. Conviene llamar la atención sobre el hecho de que la ONU no firmó un tratado de Paz con Irak, sino un acuerdo de alto al fuego, implicando que la guerra no se habría terminado hasta el cumplimiento de los términos de la resolución 687. En dicha resolución, y más concretamente en la sección C, Naciones Unidas estableció que Irak debía aceptar incondicionalmente la destrucción, remoción o neutralización, bajo supervisión internacional, de todas las armas químicas y biológicas, así como de todas las instalaciones de investigación, desarrollo, apoyo y fabricación, y de todos los misiles balísticos con un alcance de más de 150 kilómetros.

Estableció también la creación de una Comisión Especial (UNSCOM) que realizaría una inspección inmediata sobre el terreno del potencial iraquí en materia de armas biológicas, químicas y misiles de largo alcance, en asistencia y cooperación con el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA).

Irak debía, además, acceder incondicionalmente a no adquirir ni desarrollar armas nucleares ni material que pudiera utilizarse para su construcción, así como subsistemas, componentes o instalaciones de investigación, desarrollo, apoyo o fabricación relacionados con esos elementos. Debería informar al Consejo de Seguridad de que no cometería ni apoyaría ningún acto de terrorismo internacional ni permitiría que funcionase en su territorio ninguna organización orientada hacia la realización de tales actos. Esta resolución, además de su importancia por establecer el cese de hostilidades, es el punto de referencia de las posteriores acciones del Consejo de Seguridad.

Tres días más tarde, Irak aceptaba la resolución y el 18 de abril entregaba su primer informe, incompleto, donde declaraba algunas de sus armas químicas, aunque negaba que estuviera desarrollando programas sobre armas biológicas.

En mayo de 1991, Irak suscribía los privilegios e inmunidades de la UNSCOM y de su personal. Estas garantías incluían el derecho a la libertad irrestricta de ingreso y salida, sin retrasos u obstrucciones, de su personal, propiedades, abastecimientos y equipos. Sin embargo, en junio de 1991, las autoridades iraquíes obstruyeron repetidamente la labor de los inspectores y en algunas ocasiones realizaron disparos de advertencia.

Como consecuencia de la falta de acatamiento de las exigencias establecidas, el 15 de agosto de 1991 se aprobó la Resolución 707, donde se condenaba el incumplimiento de Irak de las obligaciones contraídas en virtud de la resolución 687 y en concreto con su compromiso de cooperar con la Comisión Especial (UNSCOM) y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). El Consejo exigía, por tanto, que Irak divulgara, sin más dilación, de manera cabal, definitiva y completa todos los aspectos de sus programas de desarrollo de armas de destrucción masiva y misiles balísticos y permitiera a los inspectores de Naciones Unidas el acceso inmediato, incondicional e irrestricto a todos los sectores, instalaciones, equipos, registros y medios de transporte que deseen inspeccionar. Debía también permitirles realizar vuelos con aviones de ala fija y helicópteros en todo el territorio de Irak sin injerencia alguna, y utilizar plenamente sus propios aviones y los aeropuertos de Irak más apropiados para la labor de la Comisión.

La primera inspección de la UNSCOM con helicópteros fue bloqueada en septiembre del mismo año. En otra ocasión, las autoridades iraquíes confiscaron documentos a los inspectores de Naciones Unidas y tras cuatro días de enfrentamiento y retención, Irak les permitió partir con los documentos incautados

El 11 de octubre de 1991, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 715, que suscribía los planes conjuntos de UNSCOM y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) para la Vigilancia y Verificación Permanentes del cumplimiento de las disposiciones de la Resolución 687. El plan de la UNSCOM determinaba que Irak debía aceptar incondicionalmente a los inspectores y a todo el personal designado por la Comisión Especial, así como cumplir incondicionalmente todas las obligaciones originadas de dichos planes y cooperar con la UNSCOM y la OIEA.

Sin embargo, un mes después, Irak declaraba que los Planes de Verificación y Vigilancia Permanentes aprobados por la resolución 715, eran ilegales y que no estaba listo para cumplir dicha resolución. Hasta la aceptación de dicha resolución, el 26 de noviembre de 1993, Irak obstaculizó reiteradamente la labor de los equipos: se negó a destruir ciertas instalaciones usadas en programas prohibidos, pidió suspender con amenazas los vuelos de vigilancia aérea de la UNSCOM y denegó  el acceso de los equipos de la Comisión a algunos lugares designados para la inspección.

En los años posteriores a  la aceptación de la resolución 715 por las autoridades iraquíes, la UNSCOM logró algunos resultados con respecto a los planes de Verificación y Vigilancia, aunque las fuerzas de seguridad iraquíes continuaron rehusando a dar entrada a los inspectores a ciertos lugares designados para al examen o retrasando el acceso con demoras de hasta 17 horas.

Tras cuatro años de negaciones, en junio de 1995, Irak admitió por primera vez que tenía un programa de armas biológicas ofensivas.

El 27 de marzo de 1996 se decretó la Resolución 1051, que aprobaba el mecanismo de observación de exportaciones e importaciones de Irak, y solicitaba que Irak cumpliera incondicionalmente todas sus obligaciones de acuerdo con lo establecido y cooperara plenamente con la Comisión Especial y con el director general de la OIEA. Establecía que Irak debía declarar los cargamentos de material de doble uso que pudieran ser utilizados en los programas de armas de destrucción masiva a la Comisión Especial y a la OIEA.

En junio de 1996, Irak negó repetidamente el acceso del equipo de inspectores de la Comisión Especial a diversos lugares por considerados relevantes para la seguridad nacional del Estado. Ante esta situación, el 12 de junio de 1996, el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 1060 en la que deploraba la negativa del gobierno iraquí de permitir el acceso a los lugares designados por la Comisión para su inspección, actos que constituyeron una violación de las resoluciones 687(1991), 707 (1991) y la 715 (1991).

En esta resolución, el Consejo exigía al gobierno iraquí el acceso inmediato, incondicional e irrestricto a todos los sectores, instalaciones, equipos, registros y medios de transporteque los técnicos de la Comisión desearan inspeccionar.

A pesar de las exigencias de Naciones Unidas y de la Declaración Conjunta de 1996 entre el presidente ejecutivo de la Comisión Especial y el viceprimer ministro iraquí, siguió habiendo fricciones y obstáculos para el libre acceso de inspectores a  lugares designados por la Comisión. En junio de 1997, el gobierno iraquí nuevamente dificultó operaciones de la Comisión Especial realizadas con helicópteros, amenazando seriamente su seguridad. El 21 de junio, Irak nuevamente impidió el acceso del equipo de la Comisión a ciertos lugares designados para su inspección.

Ante los hechos acaecidos, el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 1115 en la que se condenaba la reiterada negativa de las autoridades iraquíes de permitir el acceso a los lugares designados por la Comisión Especial. En esta resolución, el Consejo de Seguridad exigía la cooperación plena de Irak con la Comisión Especial y el acceso inmediato, incondicional e irrestricto a todos los sectores, instalaciones, equipos, registros y medios de transporte que la Comisión Especial  deseara inspeccionar, así como la comunicación con todos los funcionarios y  personas bajo  autoridad del gobierno iraquí que se deseara  entrevistar.

Los incidentes se continuaron repitiendo. El 13 de septiembre de 1997, personal gubernamental iraquí impidió por la fuerza que inspectores tomaran fotos de movimientos no autorizados de vehículos dentro de un lugar declarado por Irak como “sensible” y que había sido designado para su inspección. Días más tarde, un equipo de inspectores logró grabar el traslado y destrucción de importantes archivos y documentos en un emplazamiento designado para inspeccionar. En octubre del mismo año, el gobierno de Sadam Husein se niega a  permitir el acceso de la Comisión Especial a sitios presidenciales por considerarlos no sujetos a inspecciones de Naciones Unidas.

En este contexto de continuas obstrucciones a la labor de la Comisión Especial, el 23 de octubre de 1997 el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 1134 en la que se reiteraba la exigencia a Irak de permitir el acceso inmediato, incondicional e irrestricto a todo lugares que la Comisión Especial decidiera inspeccionar, así como permitir vuelos en todo el territorio iraquí incluidos los de inspección, vigilancia y relevo aéreo, transporte y logística, sin interferencia de ninguna clase y en las condiciones que la Comisión Especial había fijado. Asimismo, se decidió suspender temporalmente, hasta abril de 1998, los exámenes previstos en la resolución 687(1991) necesarios para determinar el levantamiento o reducción de las sanciones establecidas al gobierno de Irak.

En diversas comunicaciones al Consejo de Seguridad en octubre y noviembre de 1997, el gobierno iraquí decidió establecer condiciones a su cooperación con la Comisión Especial. En la carta del viceprimer ministro de Irak dirigida al presidente del Consejo de Seguridad se expresa la decisión de no cooperar con personal de la Comisión de nacionalidad estadounidense decidiendo su expulsión y exigiendo la retirada y suspensión de vuelos sobre su territorio, en especial la utilización del avión U-2 por considerarlo un avión espía proporcionado por Estados Unidos.

Ante las inaceptables pretensiones de Irak y sus continuas violaciones a las obligaciones impuestas previamente por la Comunidad Internacional, el Consejo de Seguridad decidió adoptar una nueva resolución para reforzar las medidas anteriores. La Resolución 1137  del  12 de noviembre de 1997 condenaba las continuas violaciones de Irak  a sus obligaciones y exigía que el gobierno dejara sin efecto inmediatamente las decisiones que condicionaban la actuación de los inspectores y exigía la cooperación plena, inmediata, sin condiciones y sin restricciones  con la Comisión Especial. Los exámenes necesarios para poder levantar las sanciones a Irak sólo se reanudarían en la medida que Irak cumpliera con lo establecido en todas las resoluciones adoptadas por el Consejo. Al día siguiente, Irak desconoce esta resolución exigiendo al personal con nacionalidad de Estados Unidos que trabaja con la Comisión que abandone inmediatamente territorio iraquí.

Autoridades de la Comisión decidieron que parte del equipo debía abandonar temporalmente Irak ante las reiteradas amenazas a su  seguridad.

Ante la intensidad de las presiones diplomáticas Irak aceptó el retorno del equipo completo de la Comisión Especial que temporalmente debió instalarse en Bahrain, volviendo a sus actividades de inspección en territorio iraquí el 21 de noviembre de 1997.

En diciembre de ese mismo año el presidente ejecutivo de la Comisión Especial  informa al Consejo que Irak no estaba permitiendo el acceso de inspectores a determinados lugares, presidenciales y  aquellos que afectan su soberanía. El 13 de Enero de 1998 Irak declara el fin de su cooperación con el equipo de inspectores alegando que el mismo estaba conformado por demasiados nacionales de Estados Unidos y del Reino Unido. A pesar de sus obligaciones el gobierno iraquí continúa impidiendo el acceso de los inspectores a los lugares presidenciales. Diversas evaluaciones especificaron que Irak no había proporcionado suficiente información a la Comisión para concluir que el gobierno iraquí había emprendido todos los pasos requeridos para el desarme de sus programas de armas biológicas con agente nervotóxico y de misiles con cabezas nucleares.

Ante la tensa situación, el secretario general  de Naciones Unidas visitó Irak entre el 20 y el 23 de Febrero de 1998 y como resultado de sus gestiones se acordó un memorando de entendimiento entre las Naciones Unidas y la República de Irak.

La Resolución 1154 del Consejo de Seguridad de 2 de Marzo de 1998  adoptaba el memorando de entendimiento firmado el 23 de febrero de 1998 en el cual Irak se comprometía a cumplir las obligaciones establecidas en resoluciones previas así como ciertas condiciones para el registro de diversos lugares tales como los palacios presidenciales. El Consejo reiteraba la necesidad de que Irak permitiera el acceso inmediato, sin condiciones ni restricciones y que toda violación a sus obligaciones tendría graves consecuencias para Irak.

El 5 de Agosto de 1998 Irak anuncia su decisión de no cooperar con la Comisión y con la OIEA hasta que el Consejo de Seguridad no levantara el embargo al petróleo del país y reorganizara y trasladara el equipo de inspección a Ginebra o Viena. El 9 de septiembre de 1998, el Consejo de Seguridad, en la Resolución 1194,condenaba la decisión del gobierno iraquí de suspender la cooperación con la Comisión Especial  y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) respecto de todas las actividades de desarme así como de limitar la  vigilancia y verificación de los sitios declarados lo cual es una contravención inaceptable de sus obligaciones, razón por la cual exigía que Irak dejara sin efecto la decisión mencionada y cooperara plenamente con la Comisión Especial y la OIEA. Asimismo el Consejo decidió no reiniciar  los exámenes necesarios para la revisión de las sanciones adoptadas en la resolución 687 hasta que Irak no cumpliera con sus obligaciones. Posteriormente,  el 31 de octubre de 1998 Irak anuncia de que cesará toda forma de relación con la Comisión y su presidente y que no permitirá actividades de la Comisión dentro de territorio iraquí incluido las tareas de monitoreo. Como consecuencia de esta decisión la Comisión no pudo proporcionar ningún tipo de seguridad de que Irak cumplía con sus obligaciones.

El Consejo de Seguridad a través de la Resolución 1205, condenó la decisión iraquí del 31 de octubre de 1998 de poner fin a la cooperación con la Comisión Especial y con la OIEA, razón por la cual exigía que deje sin efecto, inmediata e incondicionalmente, la mencionada decisión y exigía su cooperación inmediata, completa e incondicional con la Comisión Especial y con el OIEA.

El 14 de noviembre de 1998, el gobierno de Irak declara su intención de cooperar plenamente con la Comisión y con la OIEA, no obstante el 15 de diciembre de ese mismo año, el presidente ejecutivo informa que el gobierno iraquí no ha cumplido su promesa de cooperar completamente con la Comisión y con la OIEA. El 16 de diciembre, la Comisión Especial retira a su equipo de Irak. Inmediatamente fuerzas lideradas por norteamericanos y británicos  llevaron a cabo una serie de ataques en el marco de la operación “Zorro del Desierto”.

Un año después de que la Comisión Especial dejara Irak, el 17 de diciembre de 1999, el Consejo de Seguridad adoptaba la Resolución 1284 en la que establecía la creación de la Comisión de las Naciones Unidas de Vigilancia, Verificación e Inspección (UNMOVIC) en sustitución de la Comisión Especial establecida en la resolución 687. Se reafirmaba la función del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) de asistir y cooperar con la UNMOVIC.

Se decidía que la UNMOVIC asumiera todas las funciones asignadas a la Comisión Especial referidas a la verificación del cumplimiento de las obligaciones impuestas al gobierno iraquí y que estableciera un sistema de vigilancia y verificación permanente para ejecutar el plan aprobado en la resolución 715.

El Consejo reafirmó sus anteriores resoluciones y afirmó que las obligaciones que éstas imponían se aplicaran a la UNMOVIC, y decidió que Irak debía permitir que los equipos de la nueva Comisión tuvieran acceso inmediato, incondicional e irrestricto a todos los sectores, instalaciones, equipo, registros y medios de transporte que desearan inspeccionar para que la Comisión pueda cumplir con su mandato.

El Consejo de Seguridad vinculaba la cooperación del gobierno iraquí con la UNMOVIC y con la OIEA con la suspensión de diversas sanciones a Irak.

El régimen de Sadam Husein continuó negando la aplicación de esta resolución alegando la inexistencia de criterios claros para el levantamiento de sanciones.

Estas resoluciones fueron adoptadas para su inmediato cumplimiento, no obstante a las declaraciones de aceptación de las mismas y de las promesas de Sadam Husein de permitir a Naciones Unidas comprobar por sí misma que había cumplido con las exigencias, los hechos han demostrado el descarado incumplimiento de las mismas. El objetivo de hace once años de desarmar Irak para evitar nuevos riesgos a la seguridad internacional aún no se ha cumplido, debido a las continuas dilaciones y obstrucción al trabajo de los distintos organismos de Naciones Unidas, razón por la cual las últimas declaraciones de las autoridades iraquíes de la aceptación del retorno de los inspectores no ofrecen ninguna garantía de la buena voluntad del régimen de Sadam Husein.

La Comunidad Internacional debate la necesidad de una nueva resolución que reafirme las obligaciones de Irak y que contemple las consecuencias a las que se enfrentará si no cumple con lo exigido. Estados Unidos es el más firme defensor de un sistema más rígido a través de una nueva resolución que permita libertad total de acción a la UNMOVIC y que establezca represalias ante nuevos incumplimientos y engaños.

Principales exigencias de las resoluciones del Consejo de Seguridad

respecto al desarme de Irak