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Tema: La Unión Europea y Estados Unidos son los dos bloques económicos más
importantes del mundo. Este análisis analiza sus relaciones económicas.
Resumen: Este artículo analiza las relaciones económicas
entre la Unión Europea y Estados Unidos a la luz del peso que ambos bloques mantienen en la economía mundial. Se centra en el proyecto de asociación económica transatlántica, en el
futuro de la Ronda de Doha de la OMC, en las perspectivas macroeconómicas y
cambiarias y en la reforma de la gobernanza económica global.
Análisis: Aunque
el auge de las economías emergentes y el nuevo nacionalismo energético de
algunos exportadores de hidrocarburos están modificando lentamente las
relaciones económicas internacionales, la Unión Europea y Estados Unidos siguen
siendo los dos principales actores de la economía mundial. En 2007 su
producción combinada ascendió a más de 23 billones de euros (la UE – 27 superó
en 2 billones de euros a Estados Unidos), lo que representa más del 60% del PIB
mundial (algo más del 40% si se mide en Paridad del Poder de Compra en vez de a
tipos de cambio de mercado). Además, ambas regiones son responsables de casi el
60% del comercio global, en ellas se generan más del 75% de las inversiones
directas extranjeras mundiales, cuentan con la mayoría de los votos en los
organismos financieros internacionales (FMI y Banco Mundial), poseen las dos
únicas monedas de reserva internacionales (el dólar y el euro) y tienen un
poder de decisión casi absoluto en el G8 y un peso muy significativo en la
Organización Mundial del Comercio (OMC).
En
definitiva, a pesar de que el crecimiento de algunos países en desarrollo está
obligando a la Unión Europea y a Estados Unidos a ceder cuotas de poder en la
economía mundial ambos mantienen una incomparable influencia. No en vano han
sido los principales impulsores de la globalización y continúan fijando sus
reglas, sus economías están a la vanguardia de la innovación tecnológica y
financiera y la interdependencia económica entre ambos bloques es la mayor del
mundo.
Por
todo ello, el futuro de la economía global depende en gran medida de cómo se
comporten estos dos bloques, tanto en su relación bilateral como en su papel de
actores clave en los organismos internacionales. Por lo tanto, en este artículo
analizamos estos elementos, centrándonos en el proyecto de asociación económica
transatlántica, en el futuro de la Ronda de Doha de la OMC, en las perspectivas
macroeconómicas y cambiarias y en la reforma de la gobernanza económica global.
Comercio e inversiones: El proyecto de
asociación económica transatlántica y el futuro de la Ronda de Doha
Las
relaciones económicas entre la Unión Europea y Estados Unidos son las más
intensas del planeta. Aunque este estrecho vínculo se fraguó con la Guerra
Fría, la actual era de globalización que comenzó en los años ochenta ha
intensificado tanto los intercambios comerciales como los flujos de capital,
llegando a integrar mercados que hasta hace unas décadas permanecían cerrados
al exterior. Así, el comercio birregional está prácticamente liberalizado en
bienes manufacturados (los aranceles son inferiores al 4% desde hace décadas) y
el grado de integración en mercados de servicios de alto valor añadido (banca y
servicios financieros, seguros, consultoría, telecomunicaciones, etc.), aunque
incompleto, es el más elevado del mundo entre dos bloques económicos. Bajo esta
elevada intensidad comercial (que alcanza un valor de unos 400.000 millones de
euros anuales) subyacen elevados flujos de inversión cruzados: el 75% de la
inversión directa exterior de la Unión Europea se dirige a Estados Unidos, que
a su vez envía un 60% de sus inversión directa a la Unión Europea. En
definitiva, la economía transatlántica alcanza los 2,9 billones de euros y
abarca prácticamente todos los mercados de bienes y servicios (aunque persiste
un importante proteccionismo agrícola en forma de aranceles y subvenciones, la
agricultura representa menos del 10% del PIB en ambas áreas).
En
general, la relación económica transatlántica es poco conflictiva incluso
cuando los gobiernos a ambos lados del Atlántico se enfrentan por motivos no
económicos y no hay motivos para esperar que se vayan a producir cambios en el
futuro. Al margen de disputas puntuales en el sector del acero, en el de
aviación civil (Boeing contra Airbus), o en algunos productos alimenticios como
la carne genéticamente modificada o el plátano, las relaciones económicas son
fluidas y los conflictos no suelen trascender a la opinión pública y muy
raramente son llevados al panel de resolución de diferencias de la OMC. Ello se
debe a que ambos bloques tienen economías liberalizadas y abiertas e intereses
comerciales coincidentes (o al menos compatibles), algo que no sucede con los
países en desarrollo.
Sin
embargo, el grado de integración económica trasatlántica dista mucho de ser
completo, es decir, no existe un mercado único con libre movilidad de bienes,
servicios y factores de producción. Persisten barreras no arancelarias debido a
que cada bloque mantiene intacta su capacidad de regular en materias como la
propiedad intelectual, la fiscalidad, la inmigración, la legislación laboral,
contable y financiera o la política de competencia, la energética o la medioambiental.
Esta ausencia de armonización en la legislación económica y en las
instituciones en ambos bloques responde a que los modelos económicos europeo y
norteamericano continúan siendo distintos por la diferencia en valores y
preferencias entre sus ciudadanos. Las leyes e instituciones en cada bloque
responden a las demandas electorales internas, así como a la propia evolución
histórica y, en ocasiones, constituyen barreras a la integración económica.
Hasta
hace unos años la existencia de estas barreras, que lógicamente incrementan los
costes de transacción y reducen la eficiencia económica pero que sirven para
preservar la soberanía institucional y los valores sociales más arraigados, no
había sido puesta en cuestión. Se asumía que la integración económica no sería
completa porque con ello se evitarían elevados costes sociales y por lo tanto
no se intentaron reducir estas barreras, que para algunos constituyen un
injustificable “nacionalismo económico” y para otros una lícita fórmula para
preservar la identidad y la soberanía nacional.
Sin
embargo, la aceleración de la integración económica global, el auge de
“Chindia”, las dificultades para concluir la Ronda de Doha y la percepción de
pérdida de competitividad y cuota de mercado en sectores tradicionalmente
dominados por los países avanzados ha llevado a resucitar la idea de una
asociación económica transatlántica que aumente la integración económica
birregional para incrementar el potencial de crecimiento y fortalezca a las
empresas en ambos bloques. El proyecto recibió atención mediática porque fue
respaldado por la canciller alemana Merkel durante su presidencia de la Unión
Europea y del G8 en 2007 (tras la visita de Merkel a Bush, en enero el senado
estadounidense aceptó estudiar la propuesta).
Aunque
existen múltiples versiones de este proyecto de asociación la idea central es
establecer un área de libre comercio y un mercado único y avanzar en la
armonización de los marcos regulatorios nacionales para reducir los costes de
transacción y la incertidumbre, aumentar la seguridad jurídica e incrementar la
eficiencia y la competitividad de las exportaciones. Para ello se propone
eliminar totalmente los aranceles (incluidos los agrícolas), liberalizar
completamente los mercados de capital y atacar las barreras no arancelarias
mediante el establecimiento de instituciones y regulaciones comunes. Esta
armonización afectaría tanto a la regulación general como a sectores
específicos (se ha propuesto comenzar con el sector financiero, el de
telecomunicaciones, el farmacéutico, el aéreo y el automovilístico). Ello
exigiría establecer normas comunes en barreras técnicas y sanitarias al
comercio, propiedad intelectual, política de competencia (ayudas públicas,
subvenciones, conductas anticompetitivas, etc.), reconocimiento
mutuo de servicios profesionales, prácticas contables y
regulación de mercados financieros, así como crear incentivos conjuntos para incrementar la
inversión en innovación, con especial atención a los sectores energéticos y de
nanotecnología (la política de inmigración sería el siguiente paso, pero
lógicamente aún no se ha mencionando).
Las estimaciones más optimistas apuntan a que la integración total
podría elevar entre el 2% y el 3% el PIB conjunto tanto por el incremento de
los flujos comerciales como, sobre todo, por el aumento de la eficiencia y a la
reducción de los costes de capital que se derivarían de la integración
financiera.
Sin embargo es poco realista pensar que el proyecto pueda salir
adelante. A pesar de que se ha dejado atrás la confrontación política en
relación a la guerra de Irak, ninguno de los dos bloques está dispuesto a
ajustar sus estándares a los del otro y el reconocimiento mutuo es demasiado
problemático (piénsese que incluso en la Unión Europea, tras 50 años de
integración, muchos de estos mercados permanecen fragmentados). Además, no
existe aceptación social para avanzar en una agenda cuyos grandes beneficiados
serían algunos lobbies (que son
quienes están detrás de la iniciativa) y que, a corto plazo, llevaría a cabo un
proceso de reestructuración productiva y pérdida de empleo difícil de digerir
políticamente. Por lo tanto, aunque sería importante avanzar en los aspectos
menos controvertidos, especialmente en cuanto a la reducción de aranceles, la
integración de los mercados financieros, y la liberalización y el aumento de la
competencia los aspectos de armonización, por el momento, serán muy difíciles
de abordar.
Además, y esto es lo más problemático de cara a los países en
desarrollo y a la OMC, el área transatlántica, aunque aparentemente no pretende
ser un bloque cerrado, prevé establecer estándares mínimos en materias
laborales, medioambientales, sanitarias y técnicas que los bienes y servicios
producidos fuera del bloque transatlántico tendrían que cumplir, algo que sería
fácil para los demás países ricos pero complicado para los países pobres. Dado
el enorme peso de Estados Unidos y la Unión Europea ello significaría que en la
práctica se estaría “forzando” a los países en desarrollo a armonizar sus
estándares con los de los países ricos, algo a lo que se han opuesto de forma
sistemática en la OMC porque les resta autonomía para la política industrial,
reduce su soberanía y les obliga a incurrir en elevados costes de
implementación. En definitiva, la creación de este bloque podría tener un
efecto adverso sobre la OMC porque que los países emergentes percibirían que
las dos principales economías del mundo dan la espalda al único foro
multilateral en el que tienen un mayor poder de negociación.
Esto nos lleva a considerar las perspectivas de la Ronda de Doha, que
cuenta con una agenda menos ambiciosa en que la integración transatlántica pero
más realista y más relevante desde el punto político para la sostenibilidad y
la legitimidad de la globalización.
En este momento la Ronda se encuentra estancada. En julio de 2007, el presidente estadounidense Bush
perdió el Fast Track, la autorización
por la que el Congreso le permitía negociar acuerdos comerciales en bloque sin
poder introducir enmiendas. Las negociaciones no pudieron cerrarse porque una
vez más las ofertas de liberalización agrícola de la Unión Europea y Estados
Unidos parecieron insuficientes a los países emergentes, que a su vez, se
negaron a reducir sus aranceles en manufacturas para los productos de los países
ricos.
Aunque
este fracaso constituye un problema para la consolidación de un régimen
multilateral de comercio legítimo basado en reglas transparentes y predecibles
es importante restar dramatismo a esta crisis. El colapso de las negociaciones
no elevará el nivel de proteccionismo a corto plazo porque de hecho muchos de
los aranceles que los países aplican están por debajo de los máximos permitidos
por la OMC (otro tema distinto es que los subsidios a la producción agrícola y
los altos aranceles para los “productos sensibles” en los países ricos por el
momento no se reducirán). Además, todas las reglas de la OMC continúan en
vigor, su sistema de resolución de disputas funciona de forma efectiva y el
comercio mundial continúa creciendo a tasas muy superiores al crecimiento del
PIB, sobre todo en servicios.
En
definitiva, el peligro estriba en que este parón de lugar a una espiral de
acuerdos bilaterales y regionales discriminatorios que socave la credibilidad
del sistema de gobernanza del comercio mundial. Son precisamente Estados Unidos
y la Unión Europea quienes deberían resistir la tentación de avanzar en estos
acuerdos y volver a apostar por el multilateralismo, además de seguir
liberalizando sus mercados de forma unilateral siempre que sea posible políticamente.
En este sentido el acuerdo entre Estados Unidos y Corea firmado hace unos
meses, el proyecto de asociación transatlántica discutido arriba o las
múltiples negociaciones bilaterales con países de América Latina y Asia dañan
la efectividad y la credibilidad de la OMC a los ojos de los países emergentes
y suponen un obstáculo para avanzar en la Ronda.
En
todo caso, es muy probable que durante 2008 no veamos avances en la Ronda
porque el presidente Bush tiene poca capacidad de liderazgo y poco interés en
temas comerciales y porque el Congreso estadounidense, en el que los demócratas
han recuperado la mayoría, se está volviendo más proteccionista, especialmente
por el problema del creciente déficit bilateral con China. La Ronda podría
reabrirse si en 2008 el próximo presidente estadounidense obtiene un nuevo Fast Track del Congreso. Si esto sucede,
si la Unión Europea se muestra más predispuesta a reducir los aranceles
agrícolas y si se evita una desaceleración económica en los países de la OCDE (que
de producirse acentuaría el neoproteccionismo), la Ronda podría volver a
encarrilarse y cerrarse en torno a 2010 con un acuerdo en el que los países
ricos cedieran en agricultura y los emergentes en aranceles manufactureros y
servicios. Visto en perspectiva histórica cerrar la
Ronda de Doha en nueve años no significaría un fracaso: la Ronda Uruguay duró
ocho años y fue negociada por 120 países, treinta menos que los actuales
miembros de la OMC.
Perspectivas macroeconómicas
y cambiaras y gobernanza financiera global
Más
allá de la elevada volatilidad de los mercados financieros y de las
turbulencias macroeconómicas globales derivadas de la crisis del mercado
hipotecario estadounidense que comenzó en el verano de 2007, no se prevé una
recesión económica global. Aunque es difícil anticipar el impacto de este
mini-pánico financiero se espera una desaceleración en Estados Unidos, que
crecerá por primera vez desde 2001 por debajo del 2%, y además lo hará con
presiones inflacionistas. Por su parte, la economía de la zona euro, a la que
la crisis hipotecaria no debería afectar de modo tan directo, debería acelerar
su crecimiento hasta casi el 3% (algo más para el conjunto de la Unión Europea)
con una inflación controlada por debajo del 2%. Además, se espera que el crecimiento
mundial continúe por encima del 4% gracias al tirón de las economías emergentes,
siempre que no se produzcan nuevas sorpresas en los mercados energéticos y
financieros.
Por
lo tanto, sin no hay eventos inesperados, en 2007 la economía europea crecerá
más rápido que la estadounidense, algo que no sucedía desde hace varios años.
Asimismo, y aunque es imposible hacer predicciones sobre tipos de cambio a
corto plazo, el dólar debería continuar depreciándose con respecto al euro a
medio y largo plazo por varias razones estructurales: Estados Unidos continúa
acumulando un enorme déficit por cuenta corriente (cercano al 6% del PIB, más de 800.000 millones de dólares), la
tendencia de los tipos de interés en la zona euro es al alza mientras que en
Estados Unidos podría ser a la baja, el déficit público sigue siendo mayor en
Estados Unidos que en la zona euro, y los emergentes asiáticos seguirá sin
permitir que sus monedas se aprecie con respecto al dólar, por lo que el euro
cargará con la mayor parte del ajuste cambiario global.
Siempre
que esta depreciación sea gradual y contribuya a reducir los déficit gemelos
norteamericanos, se estará avanzando en la corrección de un elemento
fundamental de los peligrosos desequilibrios macroeconómicos globales (la apreciación
de las monedas asiáticas no parece que vaya a producirse). Con un menor déficit
por cuenta corriente la economía norteamericana reducirá su necesidad de
financiación externa (hoy necesita atraer casi 2.200 millones de dólares
diarios), lo que alejará el riesgo de una crisis del dólar.
Para
Europa, la apreciación de la moneda única debe verse como una oportunidad:
aunque perjudicará las exportaciones, también contribuirá a controlar la
inflación y potenciará el uso del euro como moneda de reserva internacional, lo
que otorga importantes ventajas geopolíticas a la Unión (flexibilidad para el
diseño de la política macroeconómica, financiación externa a menor coste,
mayores ingresos por señoriaje y mayor influencia política).
Más
allá de estos aspectos macroeconómicos resulta necesario avanzar en las reforma
de la gobernanza económica global, especialmente sus aspectos financieros (los
comerciales están relativamente bien gestionados a través de la OMC). Ello debe
hacerse tanto en foros formales (FMI y Banco Mundial) como informales (G8 o el
Foro de Davos). Estados Unidos y la Unión Europea, que mantienen el control de
estas instituciones, deberían entender que es necesario que las potencias
emergentes ganen poder político en las mismas para que la globalización sea más
legítima y por tanto más sostenible. Sin embargo, todavía no parecen estar
dispuestos a hacerlo y permanecen atrincherados resistiéndose a reformar un
orden económico internacional que resulta cada vez más anacrónico, como se ha
puesto de manifiesto en las recientes crisis del FMI y del Banco Mundial.
Desde
la creación de estas dos instituciones en 1944, existe un acuerdo tácito según
el cual el presidente del Banco Mundial es estadounidense y el del FMI europeo.
Esta regla no escrita, que tenía cierta justificación hace sesenta años, hoy es
una continua fuente de conflicto entre los países ricos y los emergentes que
mina la credibilidad de ambas instituciones a los ojos del mundo en desarrollo.
En 2007, Estados Unidos y la Unión Europea desaprovechado una buena oportunidad
de dar un paso en la dirección correcta al volver a designar al Francés Strauss-Kahn
y al Estadounidense Zoellick como respectivas cabezas del FMI y del Banco
Mundial. Si no se producen renuncias anticipadas como las de Wolfowitz y Rato,
habrá que esperar otros cinco años para que un candidato de los países
emergentes pueda optar a presidir alguna de estas organizaciones. Además, el
proceso de reforma del sistema de cuotas – otra forma de dar más peso a los
países emergentes - avanza con suma lentitud y los países avanzados han
reducido la ayuda oficial por primera vez desde los años noventa. Mientras se
avanza en estos temas, el G8 haría bien en aceptar a China, India y Brasil como
miembros permanentes en vez de invitarlos a asistir a las reuniones como se
viene haciendo en los últimos años. De no hacerlo todas estas instituciones
irán perdiendo importancia y no podrán su papel central: “gobernar” la
globalización y mitigar sus efectos adversos.
Conclusión: A pesar de la
incertidumbre política que se abre ante las elecciones estadounidenses de 2008
la relación económica transatlántica continuará gozando de buena salud pero
será difícil avanzar en la integración birregional por la resistencia a la
armonización regulatoria en ambos bloques. Asimismo, el reciente auge del
proteccionismo (sobre todo en Estados Unidos) y la resistencia europea a
liberalizar la agricultura dificultará el cierre de las negociaciones de la
Ronda de Doha al menos hasta después de la elección del próximo presidente de norteamericano.
En
el capítulo macroeconómico las perspectivas apuntan hacia una desaceleración
del crecimiento estadounidense y una aceleración en el europeo, así como a una
depreciación del dólar con respecto al euro, que debería servir para reducir
parcialmente tanto el déficit exterior estadounidense como los desequilibrios
macroeconómicos globales. Por otra parte, no parece existir disposición para que
Estados Unidos y la Unión Europea den un mayor peso formal a las economías
emergentes en la arquitectura financiera internacional, lo que constituye un
serio riesgo a largo plazo para aumentar el apoyo y la legitimidad del proceso
de globalización.
Por
último, sería importante que ambas superpotencias económicas tomaran medidas
para frenar el creciente rechazo a la globalización entre sus propias clases
medias. Éste tiene su origen en que la mayoría de los votantes no se están
beneficiando suficientemente de la integración económica internacional y ven
cómo sus sociedades son cada vez más desiguales e inseguras económicamente, lo
que los está llevando a reclamar un mayor proteccionismo a sus gobiernos. Esta
situación exige reconocer que la globalización genera ganadores y perdedores y
establecer mecanismos de compensación para los perdedores que permitan frenar
la incipiente ola de nacionalismo económico (sobre todo en Estados Unidos) que
podría terminar revirtiendo el proceso de integración económica que ha sido muy
beneficioso en términos agregados. El “Fondo de Ajuste de la Globalización” de
la Unión Europea y el reforzamiento de la “Asistencia de Ajuste Comercial”
estadounidense, que establecen ayudas para los sectores que pierden con la
liberalización comercial, aunque insuficientes, son pasos en la dirección
correcta.
Federico Steinberg,
Profesor de la Universidad Autónoma de Madrid e Investigador del Real Instituto Elcano
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