Real Instituto Elcano

La polémica suscitada por las políticas ‘unilaterales’ de la Administración de George W.Bush –desde el rechazo del protocolo de Kyoto hasta la estrategia de ataque preventivo a Irak– se ha centrado en la cuestión de si son necesarias o legítimas. En cambio, es menos frecuente la pregunta de quién y cómo formula y ejecuta esas políticas. Se tiende a identificar la Política Exterior (PE) de EEUU con la mera voluntad del presidente Bush y sus colaboradores más próximos. Pero no es así: el Congreso, las decenas de Departamentos y los centenares de Agencias, los partidos políticos, los poderosos lobbies económicos y étnicos, los think-tanks y los medios de comunicación, que orientan en un sentido u otro a la opinión pública, conforman los resultados finales.

¿De qué manera los factores internos determinan el contenido y los resultados de la PE de EEUU? ¿Qué grado de maniobra tienen los actores principales, y cómo se relacionan entre ellos? ¿Y cuál es su relación con el contexto internacional? Una adecuada respuesta a estas preguntas puede evitar percepciones erróneas o falsas expectativas sobre la PE norteamericana. También puede contribuir a dotar a la PE de una mayor coherencia. En último término, se trata de saber si la estructura del aparato de la política exterior sirve a los objetivos de EEUU.

Este artículo analiza el sistema de política exterior norteamericano y su evolución desde el fin de la Guerra Fría hasta la mitad del primer mandato de la Administración George W. Bush. Algunos casos relevantes de la acción exterior ilustrarán las distintas áreas: los conflictos de Afganistán, Oriente Medio e Irak, la ampliación de la OTAN, las políticas comerciales, el Tribunal Penal Internacional o el Protocolo de Kyoto.

La “esquizofrenia americana” y la Constitución
Las críticas a la incoherencia de la política exterior de EEUU son tan habituales que a veces se pasan por alto las ‘reglas del juego’ del sistema político estadounidense. Una mirada más atenta descubre una gran cantidad de actores que complican enormemente el proceso de elaboración y ejecución de la PE. La complejidad y dispersión de acción exterior de EEUU –la llamada ‘esquizofrenia americana’– se entiende mejor con sólo detenerse un momento en su ordenamiento constitucional.

La Constitución de los ‘Padres Fundadores’ es muy cuidadosa a la hora de asignar los papeles en la elaboración de la política exterior. El texto constitucional, resultado de las discusiones de los Hamilton, Madison y Jay en The Federalist Papers, divide la formulación de la PE en dos agentes: el Presidente y el Congreso (Senado y Cámara de Representantes), de acuerdo a un sistema de checks and balances. La PE aparece como el producto de una doble tensión(1):

1- Por un lado, se aprecia en el texto constitucional una ‘invitación a la lucha’(2) entre el Presidente (de quien se espera iniciativa y liderazgo) y el Congreso (a cargo del control del Ejecutivo y garante del pluralismo). El presidente posee la autoridad de dirigir la guerra y la diplomacia, mientras el Congreso se reserva la autoridad de declarar la guerra. El presidente es Comandante Supremo del Ejército, y responsable de la negociación de los tratados y la diplomacia diaria, mientras que el Congreso da su consejo y se reserva la ratificación de los tratados, regula el comercio exterior, promulga leyes para mantener el Ejército, y destina dinero para operaciones militares. En todo momento, el papel del Congreso consiste en actuar de contrapeso al Ejecutivo para evitar una gestión irresponsable que haga peligrar el interés nacional.

2- Por otro lado, dos tendencias opuestas compiten sobre la manera de conducir la política exterior: aislacionismo e intervencionismo. La Federación que surge a finales del siglo XVIII era una sociedad profundamente democrática y anti-colonialista; pero al mismo tiempo demasiado poderosa como para no alterar el equilibrio geopolítico mundial con su sola presencia. La afirmación de Tocqueville de que en asuntos de política exterior la democracia americana conduce a la inacción(3) resulta totalmente errónea: de hecho, acabará produciendo todo lo contrario.

A la tensión entre el marco constitucional y los imperativos geopolíticos de EEUU en el mundo, hay que añadir la incorporación de muchos otros actores a la elaboración de la política exterior tras la Segunda Guerra mundial. La actual dispersión y solapamiento de poderes es el final de un proceso que comienza en 1947 con la Ley para la Seguridad Nacional (National Security Act) del Presidente Truman para integrar la política exterior y la Defensa. La creación del Departamento de Defensa, el Consejo de Seguridad Nacional, y la CIA es el preludio del aumento incesante de la burocracia, con decenas de Agencias y Departamentos y centenares de miles de empleados. En el Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes multiplican su número de Comités: Relaciones Exteriores (Foreign Relations Committee), de Gastos (Appropiations), Presupuesto (Budget), etc., mientras los grupos de interés o lobbies irrumpen en el espacio de la formulación y ejecución de las políticas, y con ellos, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación de masas.

Es precisamente esta ‘esquizofrenia’ de la política exterior -producto de los desencuentros entre el Congreso y el Presidente, y de una inmensa burocracia en reestructuración– lo que G.W.Bush intenta suprimir al poco de acceder a la Presidencia a comienzos de 2001.

La nueva Administración se encuentra con un aparato exterior en lenta pero progresiva reorganización desde la presidencia de George Bush padre. Diez años antes, el colapso de la URSS y la primera guerra del Golfo de 1990/91 habían tenido consecuencias inmediatas en la reestructuración del aparato de la PE. El cemento que mantenía unido a duras penas el proceso de elaboración de política exterior se disuelve(4). La estrategia del containment y la deterrence (contención y disuasión) de la Guerra Fríadan paso al committement y enlargement (compromiso y ampliación) de Bill Clinton(5). La Agenda internacional pasa a estar dominada por temas económicos, de desarrollo, de derechos humanos, y medioambientales. A medida que la nueva agenda toma forma, surgen nuevos organismos y desplazamientos de los centros de poder dentro de la Administración. A grandes rasgos(6):

- La política económica exterior se refuerza, dando lugar a la creación del Consejo Económico Nacional (National Economic Council, NEC) en 1993, que se integra en el Consejo de Seguridad Nacional. Los Departamentos del Tesoro, Comercio y la Oficina del Representante del Tesoro adquieren un peso considerable en la política exterior, en detrimento de Defensa y de la CIA, debido a las perspectivas de mercados que se abren con los países ex-comunistas. El presidente Clinton logra la ratificación del NAFTA y el GATT por parte del Senado.

- Se reestructura el aparato de Defensa y se recorta su presupuesto. Dos programas, el Base Force Review (1991) y el Bottom-Up Review (1993), orientan las reformas. Mientras, estallan conflictos étnicos en África (Somalia, luego Ruanda) y Europa (Bosnia, luego Kosovo).

- Los servicios de Inteligencia se remodelan. Desaparecido el enemigo soviético, las nuevas amenazas son el narcotráfico, las guerras étnicas o las catástrofes ecológicas. La actividad de Inteligencia se reorienta hacia el contraespionaje industrial y financiero.

- El Departamento de Estado se reorganiza, introduciéndose criterios de productividad y buena gestión (management). Tras varias tentativas fallidas, en 1999 la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) se integra dentro del Departamento de Estado, aunque se mantiene independiente. La Agencia de Control de Armas y Desarme (ACDA) se disuelve en el Departamento de Estado, al igual que la Agencia de Información (USIA). En la Subsecretaría de Asuntos Económicos se da voz a las multinacionales norteamericanas y se fijan cuatro Subsecretarías de Asuntos Globales: Democracia y Derechos Humanos, Narcotráfico, Medio Ambiente, y Población.

Sin embargo, las relaciones del Presidente Clinton con el Congreso son difíciles. La rivalidad entre ambos a partir de la mayoría Republicana de 1995 y la falta de liderazgo de Clinton en política exterior impiden un cambio profundo de las estructuras y las políticas exteriores. La PE se divide en tres: la del presidente y el secretario de Estado, la del Pentágono, y la del Congreso(7). La gran resistencia a los cambios de la burocracia, y los desencuentros entre el presidente y el Congreso, impiden una renovación en profundidad de la PE durante la década de los noventa. Los Departamentos y Agencias, cada uno con su cultura o ‘esencia’ propia, ensayan varias estrategias de supervivencia para preservar sus funciones y presupuesto, lo que consiguen en gran parte(8). No será hasta después de los ataques terroristas del 11-S cuando se aceleren los cambios.

El aparato de política exterior durante la administración de George W. Bush: guía práctica
La Administración Bush queda marcada a los pocos meses de su estreno por el 11-S, un acontecimiento de repercusión equiparable a la caída del comunismo en 1989. La respuesta es un giro de la Agenda exterior –de una económica a una de Seguridad– y de estrategia –del assertive multilateralism al unilateralismo-. Bush pasa de propugnar una política exterior humilde (“humble foreign policy”)(9) de carácter más bien defensivo, –cuyo símbolo es el proyecto de Defensa Antimisiles– a una ambiciosa “guerra contra el terrorismo” global con el objetivo de imponer la hegemonía estadounidense, lo que obliga a una presencia militar en todo el mundo(10).

La puesta en marcha de la Nueva Agenda de Seguridad de la PE tiene como consecuencia un fuerte movimiento sísmico en las estructuras departamentales, entablándose una rivalidad entre oficiales de la Administración y entre centros burocráticos por monopolizar nuevas funciones y presupuestos. La tensión tradicional entre el Departamento de Estado y el Pentágono (éste ahora con todo el apoyo del presidente) reaparece. La potenciación de la public diplomacy parece incompatible con el proyecto de aumentar los programas antiterroristas y el presupuesto militar. En líneas generales, puede decirse que las políticas asociadas a la Agenda de Seguridad marcan la actividad de control del Congreso al presidente, con divisiones internas en el Partido Demócrata. Al mismo tiempo, decenas de lobbies intentan imponer su visión en el terreno de las políticas comerciales exteriores, o respecto a áreas o países concretos (Oriente Medio, Cuba). La influencia de los think-tanks, especialmente los conservadores, se hace sentir en los debates, mientras que los medios de comunicación son objeto de un intento de control para moldear la opinión pública. En su interacción, los distintos agentes de la PE adoptan múltiples papeles de formulación y ejecución, coordinación, supervisión, cooperación, competencia, y lobbying, más allá del ‘ciclo formal’ que establece la Constitución (11).

Como presidente entrante de EEUU, George W. Bush se enfrenta al inconveniente del sistema de renovación completa de las escalas altas y medio-altas del funcionariado. Si a eso se añade su desconocimiento de los asuntos internacionales (patente durante la campaña presidencial de 2000), nada más lógico que comparta el peso de las decisiones con oficiales experimentados. Al rodearse de oficiales curtidos en las Administraciones de Reagan o George Bush padre, como Donald Rumsfeld, Colin Powell, o Dick Cheney, junto a un sólido grupo de ministros y consejeros, el presidente renuncia a centralizar el control de la política exterior en su persona. Tras el 11-S, declara un estado de guerra o excepción (war time) y toma claramente la iniciativa de la PE, recuperando la afición a los asuntos internacionales de los presidentes republicanos, como Eisenhower, Nixon o su propio padre.

El Presidente actúa como un moderador de opiniones enfrentadas, reservándose un margen para las decisiones finales; más como un decision-taker que como un decision-maker. Su liderazgo parece estar a medio camino entre una presidencia imperial(14) –que actúa por su cuenta– y una presidencia consultiva –que considera el punto de vista de los otros-. En las decisiones de Bush, además de la consideración de las oportunidades y limitaciones de su propio papel (frente al Congreso) y de su percepción personal de las amenazas externas (el ‘eje del mal’: Irak, Irán y Corea del Norte), juega un papel fundamental la influencia de sus colaboradores más próximos.

En el entorno más cercano del presidente coexisten dos grupos que mantienen visiones encontradas tanto acerca de la manera de conducir la política exterior, como del papel de EEUU en el mundo para garantizar la seguridad nacional –se trate del futuro de Irak, la estrategia frente a Corea del Norte, la ampliación de la OTAN, o Rusia(12)-. De una parte, se encuentra el grupo más moderado, representado por el Secretario de Estado, Colin Powell, partidario de agotar los recursos diplomáticos y de enfoques multilaterales: una postura apoyada por algunos políticos, oficiales de la Administración y del Ejército, y algunos think-tanks como el Council on Foreign Relations. En el extremo opuesto se halla el grupo de los halcones (hawks), partidarios de la ‘doctrina Bush’ de la pre-emption: prefieren soluciones militares y son escépticos respecto a la cooperación multilateral, sea con Naciones Unidas o con la OTAN. La mayor influencia –doctrinal y personal– sobre el presidente la ejercen los halcones. Entre éstos no faltan sin embargo las divisiones internas: los democratic imperialists (el sub-secretario de Defensa, Paul Wolfowitz, o los expertos Robert Kagan y William Kristol), son partidarios de imponer la democracia ‘a la americana’ por todo el mundo; mientras que los assertive nationalists (el vicepresidente Dick Cheney y Donald Rumsfeld) son partidarios de destruir las amenazas exteriores, pero sin comprometerse en tareas de nation-building(13). Asociados a Cheney y Rumsfeld se hallan duros como Richard Perle, presidente del Defense Policy Board, un organismo independiente que asesora al Pentágono de Rumsfeld, amigo suyo, y Douglas Feith, Subsecretario de Defensa para Asuntos Políticos. Otro peso pesado es el número tres del Departamento de Estado, John R. Bolton, Subsecretario para Control de Armamento y Seguridad Internacional, un protegé del senador ultra-conservador Jesse Helms –recientemente retirado – y que procede del think-tank conservador American Enterprise Institute.

En contraste con la Administración Clinton, siempre a remolque de los acontecimientos, el Presidente Bush parece guiarse por la consideración, no de las consecuencias de actuar, sino de las consecuencias de no actuar (al modo Wolfowitz). Su ‘sentido de la dirección’ para afianzar la hegemonía estadounidense es el rasgo más destacable de su presidencia:

- Rechaza varios compromisos internacionales de pasadas Administraciones; el tratado ABM (Anti Balistic Missiles), el Protocolo de Kyoto sobre calentamiento global, y el tratado para crear el Tribunal Penal Internacional (ICC).

- Lanza varias iniciativas para reorganizar la gestión del Ejecutivo, especialmente una: el Ministerio de Seguridad Interior (Department of Homeland Security)(15), la reforma organizativa más grande desde 1947, y que supone la fusión de la política interior y exterior en torno a la seguridad.

- Desactiva poco a poco la resistencia del Congreso y del Tribunal Supremo, en favor de la eficacia, pero sin incurrir en los excesos de otros presidentes como Nixon o Reagan.

Antes de ganarse el apoyo del Congreso, el Presidente Bush debe asegurar la buena coordinación del inmenso aparato ejecutivo y resolver los problemas de eficacia y comunicación propios de la burocracia. El Presidente debe formular y luego poner en marcha políticas con la ayuda de sus consejeros más próximos en el Consejo de Seguridad Nacional, los Departamentos de Estado, Defensa, Comercio, Tesoro o la CIA, y sortear hábilmente los intereses creados y las ambiciones personales de los funcionarios. En medio de esa corriente continua de política exterior(16), el presidente trata de imponer reformas y un cambio de orientación.

El estilo delegativo de la presidencia de George W. Bush devuelve el protagonismo al Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council, NSC), el máximo organismo coordinador de la política exterior y de defensa del Ejecutivo. El NSC tiene un papel clave de coordinación de agendas de los distintos departamentos, pero también sirve de contrapeso a las tentaciones de partidismo en política exterior de Washington, haciendo las veces de órgano ‘neutral’ que imprime coherencia a las políticas de seguridad.

El NSC es hoy más que nunca la encrucijada de todas las políticas. La cruzada contra el terrorismo de G. W. Bush termina por borrar la línea divisoria entre política interior y exterior, una línea cruzada ya por temas de salud mundial o medio ambiente. La economía exterior deviene una función de la Seguridad Nacional: el comercio y la inversión en Asia central, Rusia o China, se plantean en relación a la proliferación de armas de destrucción masiva. En este contexto, el Consejo Económico Nacional (National Economic Council, NEC) coordina las políticas económicas interior y exterior para hacerlas coincidentes con los objetivos del Presidente, y vigila la puesta en marcha de la Agenda económica, siempre en contacto con la consejera de Seguridad Nacional (National Security Advisor), Condolezza Rice. Sin embargo, el NEC mantiene un perfil bajo, muy alejado de las expectativas proyectadas por la anterior Administración Clinton. La razón de ello es que el NSC está aquejado de un exceso de burocracia que repercute en su falta de flexibilidad. Queriendo servir de puente con los medios de comunicación, el Congreso, los ciudadanos y los gobiernos extranjeros, se ha convertido en una Agencia mastodóntica dentro de la Oficina Ejecutiva (Excecutive Office) del presidente, por lo que cada vez son más las voces que piden una reforma para hacerlo capaz de dirigir el proceso de elaboración de la PE(17).

Al igual que todo el personal al frente de oficinas dentro del NSC, como el asesor político Karl Rove –gurú electoral de la Casa Blanca– o el secretario de prensa Ari Fleischer, Condolezza Rice tiene acceso directo al Presidente. Rice coordina las reuniones del NSC en la Casa Blanca, un complejo foro de decision-making donde Bush se sienta junto al vicepresidente Cheney; los secretarios Powell y Rumsfeld; el secretario del Tesoro John Snow –tras la dimisión forzada del controvertido Paul O’Neill en diciembre de 2002–; el jefe de la Junta de Estado Mayor (Richard Myers); y el director de la CIA (George Tenet). A menudo acuden invitados a título informal, como el fiscal del Estado, John Ashcroft, el director de la Oficina del Gestión del Presupuesto, y diversos jefes de departamentos y agencias del Ejecutivo.

La labor de Rice es clave para equilibrar las estrategias diplomática y militar: lo políticamente deseable (objetivos, plazos) con lo militarmente posible (opciones, riesgo, consecuencias). Su proximidad a las tesis de Bush, Cheney y Rumsfeld –Rice es uno de los arquitectos de la doctrina de la pre-emption(18) – no le impide ejercer correctamente su labor coordinadora, presentando a debate todas las alternativas. Las relaciones con el secretario de Estado Powell son fluidas, si bien sus puntos de vista difieren. En esto Rice no se parece a sus predecesores: se halla muy lejos de ser un Consejero hegemónico, tipo Henry Kissinger (con Nixon), o competitivo, tipo Zbigniew Brzezinski (enfrentado a Cyrus Vance, secretario de Estado de Carter).

El Departamento de Estado (Department of State, DoS), cuya principal función, la diplomacia, había sido marginada durante la Guerra Fría por el uso encubierto de la fuerza por parte de Defensa o la CIA, vuelve a experimentar ahora, si no un retroceso, sí una ralentización respecto a las expectativas generadas en la década de los 90. Aun así, el DoS tiene a cargo extensas áreas funcionales y geográficas diversas, coordina más de 30 Agencias en el extranjero, y conecta sus funciones con todos los demás organismos y Departamentos: la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), Defensa, Inteligencia, Tesoro, Representante de Comercio o Agricultura(19). El DoS continúa en primera línea de las negociaciones sobre asuntos exteriores, sea en organismos multilaterales (Naciones Unidas, Unión Europea) o de forma bilateral. Prueba de ello es la gira que el número tres del DoS, John R. Bolton, realizó por los países aliados europeos para informar sobre la postura estadounidense acerca del ICC.

La soterrada lucha de los dos principales departamentos con proyección exterior, Estado y Defensa, por protagonizar la formulación y ejecución de la política exterior, tiene larga tradición y se explica fácilmente. Debido a su estrecho contacto con oficiales del servicio exterior y representantes extranjeros, el DoS es más sensible a las puntos de vista de los gobiernos de otros países que Defensa, y más proclive por lo general a buscar soluciones diplomáticas que a recurrir a la fuerza. Además, el DoS sufre menor presión de los factores internos (elecciones, grupos de interés, etc.) que influyen en las decisiones de PE(20):

- Al más alto nivel, Powell negocia incansablemente con el presidente y con Rumsfeld. Los desacuerdos entre Powell y el presidente son frecuentes en numerosos asuntos, lo que obliga a aquél a continuas rectificaciones públicas: la política hacia Corea del Norte, Oriente Medio o Irak. Después de que, apoyándose en sus servicios de Inteligencia, el Departamento de Estado negara la existencia de pruebas de la conexión entre Al-Qaida y Sadam Husein, la tensión de Powell con Rumsfeld y sus halcones alcanza su máximo grado; aunque después el secretario de Estado cederá terreno poco a poco. El talante flexible del presidente, sin embargo, permite a Powell conseguir que finalmente China, Rusia y Francia acepten en el Consejo de Seguridad la Resolución 1441 sobre el desarme de Irak antes de lanzar el ataque preventivo contra el régimen de Sadam; un triunfo personal de Powell y de la diplomacia coercitiva del DoS(21).

- En un segundo nivel medio, de coordinación y cooperación entre DoS y Defensa, falta entendimiento entre los dos departamentos. Las Subsecretarías de Estado en Washington tratan de conjugar los informes de las misiones diplomáticas en el exterior con la línea dura predominante en Washington. El reto es poner en común dos tipos de burocracia muy diversos en formación, cultura y objetivos, y que sin embargo coinciden cada vez más en el terreno de la gestión de crisis humanitarias o la lucha antiterrorista. Así, por ejemplo, la Oficina de Asuntos Políticos y Militares del DoS trabaja con la Oficina del Secretario de Defensa, con los Jefes de Estado Mayor y con otros sectores del establishment militar. Pero el intercambio de oficiales entre el DoS y Defensa sigue siendo la asignatura pendiente.

La reforma del DoS se demora por las prioridades en seguridad del Presidente, y por la propia inercia burocrática. El presupuesto para Afganistán de la USAID, la Agencia independiente del DoS, ilustra la incoherencia de muchas políticas: en 2002 se destinaron al país asiático 139 billones de dólares (aquí y en lo sucesivo, billones americanos), 35 menos que en 2001, cuando los talibanes estaban en el gobierno. La falta de recursos y de un mecanismo de coordinación en territorio afgano augura poca continuidad en la política estadounidense(22).

Pese a que el DoS está poniendo en marcha la Iniciativa para la Disposición Diplomática (Diplomatic Readiness Initiative, DRI), para una racionalización del capital y el personal, un reciente informe del influyente think-tank Council on Foreign Relations (CFR) alerta sobre las carencias presupuestarias de la diplomacia del DoS - 1 billón de dólares dedicados a programas de diplomacia pública, en comparación a los $379 billones inicialmente presupuestados para Defensa en 2003. El CFR recomienda una reforma en profundidad en planificación estratégica, perspectiva, recursos y coordinación para poder afrontar los desafíos tras el 11-S, apostando por un refuerzo del soft power; especialmente el vínculo entre política exterior e imagen exterior. La gran tarea pendiente es dotar de medios adecuados al personal y organismos de EEUU en el exterior para abrir vías de comunicación con otros países, especialmente los islámicos.(23).

Pero las reformas de calado en el Departamento de Estado son improbables a menos que se forme un consenso claro entre los dos partidos en torno a la futura dirección de la PE (en los Demócratas, más que aceptación hay resignación), y la Administración tome la iniciativa de llevar adelante las reformas a través del Ejecutivo y el Congreso. Ambas condiciones, consenso y voluntad política, no están hoy a la vista.

¿Quién gana con el 11-S? La pregunta es a todas luces retórica. Defensa (Department of Defense, DoD) había salido de la post-Guerra Fría con un presupuesto anual y unas funciones similares a las de antes de la debacle comunista. Una supervivencia que se explica por tres factores: su enraizada presencia en la política y la economía interna, su gran tamaño, y su resistente cultura frente a las propuestas de cambio. Después, la doctrina Bush da alas al Pentágono y le devuelve un protagonismo que no disfrutaba desde la era Reagan(23). El presidente encarga a Donald Rumsfeld renovar el Departamento e idear una nueva estrategia de guerra para el siglo XXI. La burocracia de seguridad aumenta de tamaño y de alcance, hasta el punto de hacer tambalearse la lenta reestructuración iniciada en 1997 (Defense Reform Initiative) que pretendía racionalizar los recursos materiales y de personal, de acuerdo a un modelo empresarial.

Junto con el 11-S llegan nuevas misiones y nuevos fondos. También algunos organismos aumentan su influencia; por ejemplo, la Junta para la Política de Defensa (Defense Policy Board) del halcón Richard Perle, una oficina independiente que asesora a Rumsfeld. Para éste, el objetivo es ir más allá de la ‘Revolución de los Asuntos Militares’ (Revolution in Military Affairs), pasando de una capacidad para mantener dos conflictos regionales (Major Theater Wars), a cuatro (24). Por su parte, el Jefe de Estado Mayor, Richard Myers, principal consejero de Rumsfeld y Bush, presiona al Congreso para incrementar el presupuesto(25). Con mayoría Republicana en ambas cámaras tras las mid-term elections de noviembre 2002, la Administración ve reforzada su propuesta de aumentar el gasto de Defensa en 48 billones de dólares respecto a 2002, hasta los 379 billones, el equivalente a la suma de los presupuestos de los siguientes ocho países más poderosos. Un plan que prevé aumentar el gasto del DoD en más de 2 trillones en los próximos 5 años, alcanzando un presupuesto anual de alrededor de 450 billones en 2007.

Por su parte, el Congreso no ejerce un control suficientemente riguroso del presupuesto, tanto por la presión ambiental como por la habitual influencia del lobby militar-industrial (ver más abajo), reforzada por la presencia de las fábricas de armamento o tecnología militar en los distritos electorales ante los que responden los congresistas. Defensa no encara contrapeso alguno, salvo el de algunos expertos de la academia, unos cuantos funcionarios del Pentágono, y oficiales retirados del Ejército (Norman Schwarkopf, entre ellos) contrarios a la ‘doctrina Bush’. Sólo ellos cuestionan una inversión en sistemas de armamentos que creen estar anticuados, y proponen en su lugar el desarrollo de nuevos sistemas de armas y de nuevos proyectos para contener la expansión de armas nucleares, químicas y bacteriológicas, así como para contrarrestar el terrorismo(26).

La prioridad inmediata del Pentágono es doble: de un lado, reforzar su aparato de Inteligencia; de otro, reorganizar su estructura de comandos para coordinar su actividad con el Departamento de Seguridad Nacional (Department of Homeland Security). Un Northern Command se encargaría de coordinar las respuestas a ataque terroristas ocurridos dentro de EEUU, contando con una unidad especializada, la Joint Task Force Civil Support(27). La reestructuración del Pentágono corre pareja a la ambición de las políticas: la defensa antimisiles (National Missile Defense, NMD) y su posible implantación en Taiwán o las ex-repúblicas soviéticas; el proyecto de trasladar armas al espacio; la expansión de la OTAN, o el plan de reconfigurar Oriente Medio.

Ironías del destino, todos los ojos están puestos en la CIA (Central Intelligence Agency). A las difíciles relaciones internas entre los oficiales que cumplen funciones analíticas, de espionaje y de contrainteligencia (Inteligencia Humana, HUMINT, y Técnica, TECHINT) y los pertenecientes a las operaciones encubiertas (Covert Action), se une la rivalidad entre la CIA y las demás Agencias que componen la Comunidad de Inteligencia (Intelligence Communuity, IC):

- La CIA y el Pentágono están unidos por un cable de alta tensión. Al fin y al cabo, de las catorce organizaciones que forman la IC, ocho de ellas están integradas en el Departemento de Defensa (el cual recibe aproximadamente el 85% del presupuesto de Inteligencia): por ejemplo, la Agencia de Inteligencia de Defensa (Defence Intelligence Agency, DIA) y la Agencia de Seguridad Nacional (National Security Agency). Frente a éstas, están la CIA, como Agencia independiente, y otras cinco agencias repartidas por el Ejecutivo: en el Departamento de Estado, el Tesoro, y el FBI. El Director de la CIA, George Tenet, rivaliza con Rumsfeld y con Meyers por el control de las distintas agencias secretas en asuntos de inteligencia militar estratégica y táctica. El Pentágono intenta acaparar el aparato de inteligencia militar, y con él, la lucha antiterrorista. La propuesta de Rumsfeld de crear un subsecretario de Defensa para la Inteligencia en el DoD es sintomático de la guerra por controlar la IC y los presupuestos, a pesar de los desmentidos oficiales(28).

- Con el Congreso, las relaciones de la CIA son delicadas. Desde el comienzo de la Administración Bush, se suceden las críticas a la burocracia y efectividad de la CIA por parte de congresistas, público y medios de comunicación(29). Tras el 11-S arrecian las voces en el Congreso pidiendo la dimisión de su director, George Tenet, por falta de liderazgo. El Congreso retoma la supervisión (oversight) mediante comparecencias en los Comités de inteligencia del Senado y de la Cámara, lo que podría ser el preludio de leyes para reorganizar las agencias de Inteligencia. Pero a su vez, la CIA está presente en el Congreso de forma indirecta a través de los lobbies. Los grupos de interés ligados a Inteligencia son compañías de hardware de espionaje (satélites, por ejemplo), que practican lobby con miembros del Congreso en cuyos distritos las fábricas de armas vinculadas al Pentágono van desapareciendo.

- Por último, con el presidente Bush –quien supervisa a la Agencia a través de su Junta para el Control de Inteligencia (Intelligence Oversight Board)– la CIA mantiene un contacto diario, presentándole overseas briefings cada mañana. No faltan sin embargo las desavenencias; en octubre de 2002, su director, George Tenet, contravino la postura de la Administración y el Pentágono, al calificar de muy improbable un ataque químico o biológico por parte de Sadam Husein –unas declaraciones que rectificó enseguida-. De cualquier forma, la supervivencia de la Agencia está asegurada. En el contexto de la Nueva Agenda de Seguridad del presidente, se perfilan nuevos retos y misiones, principalmente ligadas al antiterrorismo:

- La cooperación con servicios de Inteligencia de otros Estados (Mosad, KGB, M-16), e inter-departamental (el Pentágono, el Ministerio de Seguridad Interior de Tom Ridge, o el FBI de Robert S. Mueller III(30)). Un proyecto del Pentágono de antiterrorismo global, la Conciencia de Información Total (Total Information Awareness, TIA), puede estar en esa línea.

- El retorno de las acciones encubiertas (asesinatos selectivos de terroristas, por ejemplo, de miembros de Al-Qaida).

- El refuerzo del espionaje y contra-espionaje nuclear e industrial (del tipo del avión espía norteamericano que chocó con un caza chino en abril de 2001, o las tareas de espionaje de multinacionales estadounidenses).

La Administración Bush entiende la actividad económica exterior fundamentalmente en términos de Seguridad Nacional(31). Bajo este principio, la acción institucional exterior mantiene un perfil continuista en su terreno comercial y financiero. Estamos ante el reverso del It’s the Economy, stupid!; el famoso lema electoral de Bill Clinton.

El Representante de Comercio y los Departamentos del Tesoro, Comercio y Agricultura poseen potentes burocracias de política exterior, con una relevancia similar a la de los representantes diplomáticos del DoS. Pero su poder de influencia es pequeño en comparación con el de NSC, DoS, DoD o CIA. Paradójicamente, la creciente importancia de la agenda económica de los últimos años no se ha traducido en una concentración de poder para la burocracia en esta área. La razón es que las líneas magistrales de las políticas comerciales y financieras se deciden en la interacción del Presidente, el Congreso, ONG’s y grupos de interés privados: lobbies de sectores industriales, energéticos o agrícolas, empresarios individuales, multinacionales y bancos de inversión norteamericanos(32).

· El Representante de Comercio de EEUU: Entre el Free Trade y el Fair Trade

El Representante de Comercio (US Trade Representative, USTR) Robert Zoellick, junto al Departamento de Comercio, trabaja estrechamente con lobbies y multinacionales en labores de ejecución y coordinación del comercio internacional de EEUU, productos e inversión directa, tanto a nivel bilateral como multilateral. Zoellick, principal consejero de Bush sobre comercio, tiene línea directa con él desde sus oficinas de Ginebra, donde está en contacto con la Organización Mundial del Comercio y la UNCTAD. A su vez, cinco miembros de cada cámara del Congreso asesoran con frecuencia al Representante en materias de comercio.

El USTR se coordina con las Agencias del DoS encargadas de asuntos económicos, como la USAID, o la Subsecretaría de Asuntos Económicos, de Negocios, y Agrícolas. Además preside y coordina el Grupo de Revisión de la Política Comercial (Trade Policy Review Group), cuyas propuestas pasan al Consejo Económico Nacional, bajo la autoridad del Presidente. Pero básicamente, el USTR se conecta con el sector privado, el cual abarca asociaciones de negocios, de trabajo, ecológicas, y el Sistema de Comité Consultivo (Advisory Committee System), y tiene un papel central en las negociaciones de tratados (NAFTA, APEC, ALCA), o en las negociaciones para la entrada en la OMC de Rusia, y anteriormente China.

La política comercial del USTR durante la Administración Bush se articula en torno a una liberalización ambigua que raya en el proteccionismo, y a los acuerdos bilaterales –Marruecos, América Central, África del Sur y Australia-. Con esta estrategia, la Administración busca recabar el apoyo para iniciativas comerciales de un Congreso casi siempre proteccionista. Su puesta en marcha, sin embargo, es dudosa, ya que puede hacer peligrar las rondas negociadoras de la OMC. La concesión del fast-track al Presidente para negociar acuerdos comerciales (ver más abajo), puede dar más margen de maniobra al USTR, y por tanto, también a los lobbies y a las corporaciones en la elaboración de la PE comercial; pero sus resultados son aún inciertos.

La ejecución de las políticas financieras de EEUU la lleva a cabo el Departamento del Tesoro (Treasury Department) a través de organismos financieros internacionales, sobre los que ejerce una gran influencia: el Banco Mundial y, colateralmente, el FMI, con sede en Washington. El Departamento más endeble del Gobierno –con John Snow a la cabeza, a partir de enero de 2003, en sustitución del dimitido Paul O’Neill– trabaja estrechamente con los Bancos Regionales de Desarrollo Multilateral (MDBs) que forman el Grupo del Banco Mundial (World Bank Group), con el Crédito del Medioambiente Global (Global Environment Facility, GEF) y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (International Fund for Agricultural Development, IFAD). A través del Banco Mundial EEUU presta ayuda al desarrollo a Turquía, Afganistán o Pakistán, entre otros. Menos de lo que cabría esperar: el presupuesto solicitado para los MDBs en 2003 es de 1.26 billones de dólares, lo que da una idea de las prioridades de la Administración. El objetivo actual de EEUU es la reforma de los WBDs para incrementar la productividad y mejorar la transparencia (acountability) de los programas, pero sin presionar demasiado a favor de una reforma de la arquitectura financiera mundial.

Desde el 11-S el Departamento del Tesoro se vuelca en la lucha contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo internacional. Las consideraciones de seguridad y geopolíticas pesan bastante a la hora de decidir su protagonismo. Por ejemplo, en el impulso de financiación del FMI durante la crisis financiera asiática, o en la crisis de Turquía en 2001. En cambio, en la crisis financiera de Argentina de finales de 2001 (suspensión de pagos a acreedores privados), el gobierno norteamericano endureció su posición, cediendo el peso de la gestión al FMI. Claramente, Turquía, en tanto que miembro de la OTAN, y limítrofe con Irán, Irak, o Siria, pesa más que Argentina desde el punto de vista geoestratégico.

Si bien el Congreso no renuncia al control del Ejecutivo de Bush, en la mayoría de las cuestiones clave de la PE adopta lo que podría llamarse un bipartidismo pasivo: sólo algunos aspectos de la liberalización comercial enfrentan a Demócratas y Republicanos. En las cuatro áreas críticas de debate entre Presidente y Congreso –el control del uso de la fuerza, la negociación de tratados internacionales, la política comercial y el control del Presupuesto– Bush lleva la iniciativa y obtiene claras victorias.

La diplomacia del ‘You are the next’: Tanto en Afganistán como en el caso de Irak, G.W. Bush obtiene del Congreso los poderes para iniciar una operación militar, de acuerdo a la War Powers Resolution Act de 1973, en contraste con lo sucedido en Granada y Líbano (1983), Libia (1986), o en la primera guerra del Golfo. De acuerdo a la War Powers Resolution, el Presidente se compromete a consultar al Congreso siempre que sea posible antes de lanzar una operación: a informar al Congreso dentro de las 48 horas después del inicio de las hostilidades, y a no continuar éstas durante más de 60 días sin la autorización del Congreso(33).

- Pese a ello, la operación Libertad Duradera (Enduring Freedom) de octubre de 2001 contra el régimen de los Talibanes en Afganistán resultó completamente anómala desde el punto de vista jurídico y político. El Congreso no declaró la guerra formalmente a Afganistán, sino que las dos Cámaras aprobaron una Resolución de Poderes de Guerra (War Powers Resolution): la Ley Patriótica de Estados Unidos (USA Patriot Act) autorizando un uso limitado y condicionado de la fuerza: bajo su supervisión, con financiación bajo control, y reservándose el decidir su continuación. Planteada como respuesta militar a una situación de emergencia, el ataque a Afganistán no se trató propiamente de un ‘acto de guerra’ según el derecho internacional: se comenzó sin la existencia de pruebas de conexión entre el Estado Afgano y Al-Qaida; el Presidente ignoró los tratados internacionales de terrorismo suscritos por EEUU; le fue denegada autorización para el ataque por el Consejo de seguridad de Naciones Unidas, pese a invocar derecho de auto-defensa en virtud del el artículo 51 de la Carta; atacó solo, ignorando el ofrecimiento de ayuda de la OTAN; y se crearon tribunales militares de excepción, sin consultar al Congreso ni al Tribunal Supremo(34).

- En el caso de Irak, la estrategia del Presidente consiste en buscar pacientemente el consenso para una autorización en caso de ataque al régimen de Saddam Hussein; un consenso exigido por la envergadura material de la operación y sus posibles repercusiones. Al no existir evidencia de peligro inminente para la nación, el Presidente hace uso de la doctrina de la pre-emption para ganarse el apoyo del Congreso, logrando en octubre de 2002 la aprobación de una War Powers Resolution. La Resolución se atiene al espíritu del Acta del 73, otorgando autoridad al Presidente para atacar a Irak si éste no cumple con las condiciones de los inspectores de la ONU para destruir sus armas químicas y bacteriológicas. Hábilmente, la Administración se apoya en la diplomacia y el derecho internacional (el Consejo de Seguridad aprueba finalmente la Resolución 1441 que obliga a los iraquíes a aceptar las inspecciones) y al mismo tiempo se reserva la decisión de emprender la guerra unilateralmente, si considera amenazada la seguridad nacional(35). Existen serias dudas, en cambio, sobre si, como pide el Acta, el Congreso sirvió de reality test, pues en el momento de su respaldo no había pruebas de la vinculación de Saddam Hussein con Al-Qaida, ni de la existencia de armas de destrucción masiva amenazando a EEUU. A pesar de la retirada del inflexible Senador Republicano Jesse Helms y de la acción del reducido lobby anti-guerra dentro del partido Demócrata, la fijación contra Saddam de Bush y los halcones, especialmente Wolfowitz, inclina la balanza hacia la opción militar.

- Otra dimensión del uso de la fuerza se refiere a las acciones futuras de la OTAN. Sobre éstas, el Congreso mantienen en teoría la última palabra, ya que, en el caso de tratados internacionales de seguridad recíproca, la Constitución parece obligar al Presidente a consultar al Congreso, que es el único con facultad para declarar la guerra. Los tratados de seguridad recíproca no dan, pues, una garantía total de que EEUU se vaya a implicar –lo que explicaría la desconfianza de Israel de su relación de seguridad con EEUU-. Pero el interés en la expansión geoestratégica norteamericana parece descartar una inhibición del Congreso en caso de ataque a un Estado aliado o amigo. Más bien el caso contrario, que EEUU arrastre a los demás aliados a un conflicto armado, apoyando sus intereses en la Alianza, parece más probable en el futuro(36).

El Presidente Bush retira la firma (un-sign) de tratados firmados por el anterior Presidente, Bill Clinton, en situación de pato cojo (lame-duck): el ICC y el Protocolo de Kyoto(37), y abandona de forma unilateral el Tratado ABM (Anti-Ballistic Misiles). Ello no levanta excesivas protestas en el Congreso, que sale en defensa de los ‘intereses nacionales’, ya sean las fuerzas armadas o las compañías de energía. El Congreso no sólo no toma iniciativas legislativas contrarias al Presidente, sino que incluso aprueba la Ley de Protección de Miembros del Servicio Americano (American Servicemembers Protection Act, ASPA), para impedir que miembros del Gobierno o sus fuerzas armadas puedan ser procesados por el ICC; el Presidente, claro está, firma la ley. De esta forma, Bush evita desgastar su mandato con procesos de ratificación de Tratados en el Senado, o con convenios ejecutivos (executive agreeements) para sortear la participación de aquél(38).

La división partidista se hace presente en las discusiones sobre los compromisos de Doha en noviembre de 2001 y en la concesión al presidente de la Autoridad para la Promoción del Comercio (Trade Promotion Authority, TPA) en verano de 2002. La TPA, o fast–track, autoriza a Bush para negociar tratados comerciales bilaterales y multilaterales, y supone un espectacular triunfo allí donde fracasó la Administración Clinton. Por el fast-track, el Congreso aprobará o rechazará en bloque los acuerdos que firme el Presidente, sin la dilación que conllevan las discusiones en las dos cámaras. Para lograr el TPA, el Presidente ha tenido que sortear la reticencia del Congreso –vencida in extremis con tres votos decisivos en la Cámara de Representantes– y las presiones de sindicatos, ecologistas, y activistas anti-globalización(39).

Paradójicamente, la concesión a G.W.Bush del TPA por cinco años –un fast-track ‘proteccionista’ que incluye cláusulas medioambientales y laborales– se debe en parte a la confianza que ha creado el Presidente con sus medidas proteccionistas (aranceles del acero, ley agrícola), que le avalan a ojos del Congreso para defender en el exterior los intereses de EEUU, mientras se sientan las bases para una progresiva liberalización(40).

El Congreso vuelca su actividad en tres áreas básicas de control en PE: el presupuesto de Defensa, el presupuesto para Inteligencia (ver arriba), y los programas de ayuda exterior. Ya hemos visto que con G.W Bush los presupuestos del Pentágono se disparan, y la tendencia tras las mid-term de noviembre de 2002 es a que el Congreso adopte una postura seguidista del Presidente y del Pentágono. Los desacuerdos con los Demócratas, sin embargo, se hacen más tirantes a medida que se recortan partidas para Servicios Sociales o Educación, mientras aumenta el déficit presupuestario en el horizonte de 2004 a más de 300 billones de dólares.

Los programas de ayuda exterior se mantienen, con promesas de aumentos por los Republicanos, a cambio de que los Demócratas les dejen las manos libres en temas de seguridad. Respecto al adeudo de las cuotas de la ONU, se alivia el pago de la deuda pendiente (pasando de los 926 millones de dólares en 1999 a $244 millones a finales de 2002). Se consigue la reducción de las contribuciones de EEUU al presupuesto regular y de peacekeeping, además de colocar a un representante americano en el panel consultivo del presupuesto(41).

El éxito de Bush en las cuatro áreas comentadas, tan sólo ensombrecido por una resistencia Demócrata al déficit presupuestario, refleja que, al menos momentáneamente, las disputas partidistas sobre la PE entre Demócratas y Republicanos –y, muy importante, entre miembros del mismo partido– se ha suavizado mucho respecto a las dos últimas décadas, alcanzando similitudes con la época de la Guerra Fría. La división del Congreso por “cámara, partido, ideología, región, comité y generación”(42), se concentra en la política interna (derechos individuales, economía) y se relaja en los asuntos internacionales: intervención militar, diplomacia o relaciones económicas exteriores.

El bipartidismo pasivo en PE se instala en el Congreso: los Demócratas apoyan el aumento del presupuesto militar, y los Republicanos mantienen una tímida ayuda al desarrollo: sólo la cuestión de Irak es causa de cierta división. Tampoco la victoria Republicana de noviembre de 2002 anuncia cambios sustantivos respecto a Irak, Oriente Medio, Corea del Norte, ayuda extranjera o comercio internacional(43). En un principio, el bipartidismo pasivo dota de cierta consistencia a la PE, por lo que la posible incoherencia en las políticas que emanan del Congreso habrá que buscarlas en la acción centrífuga de los lobbies.

La estrategia de desactivación del contrapeso legislativo se completa con la aquiescencia del Tribunal Supremo (Supreme Court) y del resto de jueces federales. Nada sorprendente si se recuerda que la mayoría Republicana en el Supremo (5 votos a 4) decidió la Presidencia para Bush tras las elecciones más reñidas de la historia de EEUU en 2000.

De acuerdo con la Constitución, el Supremo decide en los casos que obliguen por un tratado internacional. Sin embargo, durante la Administración Bush el Supremo remarca su tendencia de las últimas décadas a no pronunciarse sobre asuntos exteriores o, cuando lo hace, a adoptar implícitamente la visión Curtiss-Wright de apoyo al Ejecutivo(44).

Por otro lado, el nombramiento del conservador John Ashcroft como Fiscal del Estado al frente del Departamento de Justicia, con su equipo de personal asesor en temas legales, propicia una interpretación conservadora y ‘unilateral’ de cuestiones espinosas concernientes al respeto del derecho internacional, y por tanto vinculadas a la PE. Es el caso del confinamiento y trato a los presos Talibanes en Guantánamo, que ha ignorado el Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos. La inhibición del Tribunal Supremo en el tema de los tribunales de excepción para juzgar a terroristas, evidencia una cesión de poder al Presidente contraria al espíritu de la Constitución. Asimismo, la retirada de la firma del ICC o Kyoto, un acto de discutible naturaleza jurídica, se lleva a cabo en medio del silencio total de la más alta instancia de justicia del país(45). La parcialidad del Supremo en éstos y otros casos arroja sombras de duda sobre la salud del sistema político norteamericano, y precisa de una rectificación urgente.

Entremezclándose por el Ejecutivo, el Legislativo y el Poder Judicial, y repartidos por todos los ámbitos de la sociedad, los grupos de interés (single-issue interest groups) –asociaciones privadas, corporaciones y sindicatos– ejercen una enorme influencia en la toma de decisiones de los cargos públicos. Típicamente, los grupos de interés entran en conflicto con el DoS, el cual representa la ‘unidad de acción en el exterior’ y el interés nacional. En el ‘planeta Washington’ los expertos del lobby están en contacto directo con los jefes de los Comités del Congreso, donde pueden ser invitados a legislar, con miembros de la Administración, incluido el Presidente, con funcionarios extranjeros, y con otros lobbies.

La mayor influencia se ejerce sobre los congresistas, debido a su sensibilidad a las encuestas de opinión y a las reclamaciones de los votantes de su distrito o estado. Hay más de 3.700 grupos de interés específicos registrados, y su poder de movilización puede extenderse a centenares de miles de votantes, especialmente cuando forman coaliciones sobre un asunto concreto. Ello provoca que en ocasiones los representantes del Senado o de la Cámara emitan un voto contrario al que prescribe el líder de su partido, lo que divide el Congreso y dispersa las políticas(46).

La Administración Clinton intentó infructuosamente reformar del sistema de lobbying y de financiación de las campañas electorales para evitar la ‘compra del acceso al Congreso’. La actual reforma del financiamiento de las campañas electorales, que prohibirá las donaciones por distrito y estado, puede significar un paso adelante para limitar el poder de dichos lobbies. Pero la Administración Bush no parece incómoda con este trasvase público-privado, típico de la sociedad y la cultura norteamericanas. ¿Cómo y hasta dónde este tráfico de influencias y dinero condiciona el resultado de la PE?.

El lobby del Petróleo. La influencia del lobby petrolífero/ energético se halla presente en la misma Casa Blanca: el Presidente Bush (con negocios en el ramo energético), Dick Cheney (antiguo ejecutivo de Halliburton), o Condolezza Rice (antes vinculada a Chevron). El lobby del petróleo contribuyó a la financiación de la campaña presidencial de G.W. Bush, y éste ha respondido a los favores. Así, el lobby se hace sentir en los foros multilaterales sobre medioambiente, en la línea oficial de rebajar los compromisos globales(47). Otra muestra clara es su exitosa campaña de presión sobre el Presidente para que no asistiera a la Cumbre de la Tierra de Johannesburgo, en agosto de 2002.

- Respecto a Oriente Medio, las más de 300 corporaciones del petróleo agrupadas en el Instituto del Petróleo Americano (American Petroleum Institute) actúan en cierto modo de contrapeso a los lobbies judíos, ya que muchos ejecutivos del petróleo, ligados al Partido Republicano, están más interesados en el golfo Pérsico que en salvar a Israel –con las complicaciones que ello trae. Hasta ahora el lobby petrolífero se ha manifestado más pro-árabe (no en vano su conexión con el clan saudí, al que también el Presidente Bush está ligado). Pero los planes de la Administración para controlar las reservas de Irak y reconfigurar políticamente Oriente Medio –consistentes con la nueva política energética de asegurar la producción y el transporte en Asia Central– puede hacer converger los intereses de los magnates del petróleo y del lobby judío. En todo caso, los mecanismos y las alianzas son complejos, no unidireccionales: algunas empresas petrolíferas muestran su inquietud por el posible caos geopolítico resultante de los ambiciosos planes de la Administración y el Pentágono.

Su enorme peso en las decisiones de Washington se debe a su conexión con Defensa y el Congreso, hasta el punto de que muchos se preguntan si el triángulo de hierro entre las contratas, el Pentágono y el Congreso, típico de la Guerra Fría, ha retornado. El problema no es nuevo: EEUU se provee militarmente de forma exclusiva con corporaciones privadas. La extensión de sub-contratas (que se traduce en puestos de trabajo) por todos los distritos electorales de EEUU, tiene repercusiones obvias en los votos de los congresistas, más atentos a su supervivencia profesional que a la calidad y coherencia de los programas de defensa. Además, las industrias de defensa emplean a centenares de antiguos congresistas y ex-oficiales de Defensa, lo que crea inercias burocráticas difíciles de romper:

- La decisión de la Administración Bush de reactivar la economía mediante el incremento del gasto de Defensa hace que recuperen relevancia las contratas, despertando el fantasma del ‘complejo militar-industrial’ (Eisenhower), el cual manejaría los hilos de la PE de EEUU(48). Sin llegar a dar la razón a teorías conspirativas, es cierto que el poder de unos pocos gigantes industriales ha aumentado tras los procesos de fusión. Es el caso de General Dynamics Corporation, que controla la mitad de los astilleros que producen navíos de la Marina; o los tres grandes de la industria de la defensa: Boeing, Lockheed Martin y Raytheon, que acaparan casi un tercio de los contratos de Defensa.

- Los intereses industriales y financieros están tras la política gubernamental de ampliación de la OTAN, al menos desde 1999, así como tras la próxima ronda de adhesiones previstas para 2004. Lockeed Martin, el fabricante de armas más grande del mundo, está a la cabeza de la innovación y expansión armamentística en EEUU y en los países de la OTAN(49).

Sin embargo, sería en exceso reduccionista afirmar que las nuevas estrategias de defensa, o la expansión de la OTAN, vienen determinadas por el complejo industrial ligado al Pentágono. Ello sólo es posible si los factores internos que deberían actuar de filtro –el Congreso– o contrapeso –otros lobbies, think-tanks, medios de comunicación, opinión pública–, junto a un contexto internacional favorable, y finalmente, la decisión del propio Presidente, lo permiten.

Los sindicatos. La actividad de lobbying de los sectores del acero y agrícola encuadrados dentro de la FLO-CIO (American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations) tiene un papel destacado en las decisiones de política comercial exterior durante la Administración Bush. La FLO-CIO ha ido abandonando su posición internacionalista de los años setenta, y en la actualidad se muestra crítica con las políticas globalizadoras de libre comercio y eliminación de aranceles (del free trade al fair trade). Los trabajadores han abandonando gradualmente su alianza con los congresistas liberales, pasando a aliarse con los lobbies proteccionistas de la industria.

La campaña de presión de empresas y trabajadores del Acero como US Steel Corp y United Steelworkers of America (en Michigan, Ohio y West Virginia) para poner fin al supuesto dumping desde el exterior (Alemania, Rusia y China), obtiene sus frutos. El Presidente Bush aprueba en enero de 2002 un arancel del 40% a las importaciones del acero durante tres años (sin incluir a Canadá y México, socios del NAFTA)(50). La medida, sin embargo, crea división interna entre empresas productoras y empresas consumidoras del acero. Muchas empresas consumidoras se oponen a los aranceles: la Consuming Industries Trade Action Coalition considera que redundarán en la pérdida de empleos. El USTR, el Secretario de Comercio y el Secretario del Tesoro tendrán ahora por delante la ardua tarea de negociar los aranceles a la importación con otras naciones productoras.

Es claro que en la decisión del Presidente se conjuga la presión del lobby del Acero con la estrategia electoral de las mid-term de noviembre de 2002 (para retener la mayoría en la Cámara de Representantes en áreas de producción de acero como Ohio, Pennsylvania). El horizonte de las elecciones Presidenciales de 2004 no presagia un cambio de política.

Dependiendo del momento y del asunto, la presión del lobby agrícola puede promover la liberalización o el proteccionismo del comercio. Un ejemplo de lo primero es la lucha de la Federación de la Oficina de la Agricultura Americana (American Farm Bureau Federation) –la organización agrícola más grande de EEUU, con más de 4.9 millones de familias miembros– por mantener abierta la exportación a China, lo que la ha enfrentado desde hace años a grupos de defensa de derechos humanos que piden sanciones económicas para China. La Farm Bureau ha conseguido la cláusula de acceso incondicional al mercado chino, clave para la entrada del gigante asiático en la OMC en 2002. Una política apoyada por la presión al Congreso del Secretario de Defensa, el Secretario de Estado, el Tesoro y el USTR.

La otra cara de la moneda es la campaña de protestas que desemboca en la aprobación en mayo de 2002 de la ley agrícola (farm bill): un subsidio agrícola de 180 billones de dólares para los próximos diez años que supone un incremento de la ayuda del estado del 70%. En el Senado los agricultores tienen bastante influencia, ya que muchos estados rurales con poca población, agrícola en su mayoría, tienen dos representantes cada uno, por lo que pueden obstruir las políticas comerciales. De nuevo, el Presidente Bush aprueba los subsidios debido a sus intereses electorales en los estados del medio-Oeste. Pero la decisión presidencial supone un paso atrás respecto a los compromisos de libre comercio agrícola adquiridos por EEUU en noviembre en el encuentro de la OMC en Doha. La Administración se encuentra así en un clásico dilema interior/exterior(51).

La actividad de los lobbies étnicos en PE tiene una merecida fama de producir políticas disgregadoras y poco coherentes, ya que favorecen con frecuencia a un país concreto pero no a los intereses del conjunto de la nación(52).

No existe propiamente un lobby judío, sino más bien un ‘lobby de Israel’ donde confluyen judíos americanos y protestantes fundamentalistas de derecha no judíos. El lobby judío no debe ser confundido con las comunidades judías de EEUU, ya que muchos de ellos rechazan las políticas del gobierno israelí. El lobby judío más activo, el Comité Israelí-Americano de Asuntos Públicos (American Israel Public Affairs Comittee, AIPAC), tiene más de 55.000 miembros en EEUU y una importante red de contactos en Washington e incluso dentro de la cúpula del gobierno –Wolfowitz, o el tejano Fred Zeidmann, de la Coalición de Judíos Republicanos, amigo de Bush-. La influencia de la AIPAC se extiende a cierto poder de veto en la venta de armas a países musulmanes. Los Republicanos tratan de ganarse su apoyo por su relevancia electoral: aunque hay sólo 6 millones de judíos en EEUU, su participación en los comicios es alta y sus votantes se concentran en áreas urbanas y estados de gran peso: California y Nueva York. Este apoyo por parte de la Administración pone en dificultades al gobierno, al plantearle exigencias radicales en el conflicto con los palestinos. La pasividad de EEUU ante el incumplimiento de Israel de las resoluciones de la ONU, o la política de asentamientos de Ariel Sharon, etc, viene determinada por la visión de que ser ‘amigo de Israel’ implica aceptar acríticamente sus políticas. No en vano, Israel recibe la mayor ayuda militar de EEUU a un país extranjero: 3 billones de dólares anuales(53).

El Partido Demócrata parece entrampado en la carrera por asegurarse el voto judío. Los Demócratas, depositarios del voto de la mayoría de los judíos americanos, está en una posición difícil. El senador Joseph Lieberman, el principal político judío de la nación, junto a los grupos financieros de su estado, Connecticut, apoya un ataque a Irak, mientras los Demócratas negros son pro-palestinos. Por su lado la Asociación Nacional de Árabes Americanos (National Arab-Americans Asociation, NAAA) y el Consejo Nacional para las Relaciones Estadounidenses y Árabes (National Council on US-Arab Relations) intentan contrarrestar la influencia judía; pero están peor organizados y cuentan con menos fondos. Además, el terrorismo ‘árabe’ internacional les perjudica claramente.

b)El lobby Cubano-Americano. Mientras que las asociaciones de la comunidad latina tienen escaso o nulo peso en la PE, el lobby cubano radicado en Miami, a través de la Fundación Nacional Cubano-Americana (Cuban-American National Foundation, CANF), sigue marcando la política de EEUU hacia Cuba, desplazando a Washington del centro de decisiones. La visita del ex-presidente Jimmy Carter a Fidel Castro en mayo de 2002 no ha hecho cambiar la línea de la Administración Bush, presa de imperativos electorales, ya que el hermano del Presidente, Jeb Bush, es el gobernador de Florida. Sin embargo, se abre paso lentamente una posición favorable a la apertura del comercio y el turismo, entre congresistas, empresarios y también muchos Republicanos(54).

A mucha distancia de los lobbies anteriores, los Gobiernos de otros Estados también pueden ejercer cierta influencia en la PE estadounidense a través de los contactos de sus embajadas y oficinas especiales con miembros del Congreso. Incluso ex-oficiales del Ejecutivo y miembros del establishment de Washington son contratados a menudo para representar intereses extranjeros. Es el caso de Kissinger & Associates, bajo presidencia del propio Henry Kissinger –ex-secretario de Estado de Richard Nixon y Gerald Ford-. K & A es una firma en la que contratistas de Defensa y representantes de compañías norteamericanas trabajan como consultores para otros Gobiernos y multinacionales extranjeras, además de las norteamericanas. Una muestra clara del celoso secretismo con que se lleva a cabo esta actividad es la dimisión de Kissinger como jefe de la Comisión investigadora del 11-S en diciembre de 2002, tras negarse a revelar al Congreso Republicano los nombres de sus clientes.

La presencia de grupos de interés extranjeros en la revolving door, supone en principio un riesgo de que oficiales públicos puedan orientar la PE económica o estratégica a favor o en contra de un Gobierno o empresa externos. Pero difícilmente puede hablarse de permeabilidad de la PE a intereses foráneos durante la actual Administración, si no es en la medida en que tales intereses coinciden con los planes del Gobierno de Bush. Las posibles filtraciones externas parecen haber disminuido drásticamente en asuntos cruciales como la OTAN, Oriente Medio, o Irak.

En teoría, los think-tanks, privados y públicos, tratan de crear un consenso bipartidista sobre asuntos de PE. Los mismos Wolfowitz, Rice y Rumsfeld, con experiencia en la academia y el sector privado, continúan la tradición de Henry Kissinger, Madelaine Albright, o James Rubin, consistente en el trasvase continuo entre oficiales del Gobierno, académicos, burócratas, hombres de negocios, periodistas y abogados.

La Administración Bush cuenta con el apoyo de potentes think-tanks conservadores, en la estela del compassionate conservadurism. Es el caso de la Heritage Foundation, –uno de los think-tanks más grandes del país, que defiende el desarrollo del sistema antimisiles– y el American Enterprise Institute. Ambos tienen enfrente think-tanks y publicaciones más liberales y críticos con Bush; entre ellos, la Brookings Institution, o el Council on Foreign Relations, cuyos miembros recomiendan un cambio de orientación en la PE, poniendo el énfasis en la diplomacia y el multilateralismo. Con todo, quizá el apoyo más espectacular a las políticas de G.W. Bush haya venido desde el mundo académico, en forma de un manifiesto titulado La carta de América, razones de un combate, y firmado por 60 intelectuales estadounidenses tras el 11-S (entre ellos Samuel Huntington y Michael Walzer), a favor de la acción bélica contra Afganistán.

El poder que sale por la puerta giratoria es persistente, pero muy difuso, y se manifiesta de forma indirecta en la PE. Por un lado, su alcance casi siempre se restringe a las élites, y a veces ni siquiera eso. Por otro, el carácter innovador que se le atribuye es limitado, ya que muchos aspirantes a líderes terminan interiorizando el modo de pensar burocrático de Washington(55).

La batalla de contra-información emprendida por la Administración tras el 11-S hace temer una vuelta a los viejos usos de la Guerra Fría. La irrupción de la cadena de televisión de Qatar Al Yazira, presentando una visión alternativa a la de la CNN, pone al Presidente en dificultades para no perder la batalla mediática. Si bien se relaja pasados unos meses del ataque terrorista, la censura más o menos directa de los medios de comunicación, el secretismo oficial dentro (en torno al 11-S) y fuera de EEUU (Afganistán), y la contra-propaganda deliberada, prosiguen su curso. Incluso, Rumsfeld anuncia la tentativa de crear una oficina de desinformación en el extranjero, la Oficina de Influencia Estratégica (Office of Strategic Influence), en coordinación con el DoS, el NSC y otras agencias federales. Pero el proyecto se detiene ante las críticas.

Los presupuestos básicos de la Agenda de Seguridad cuentan con el apoyo de muchos expertos influyentes de las cadenas de televisión CNN, CBS o NBC, y de los editoriales de periódicos como The Washington Post. Sólo algunos grupos de periodistas mantienen una voz independiente a pesar de los intentos de control por parte del Gobierno y el Pentágono. Las voces críticas de la sociedad civil se pasan por alto en la mayoría de los medios de comunicación; por ejemplo, la cobertura de las marchas masivas en Washington por las libertades y contra la guerra en Irak apenas encontraron cobertura en los principales periódicos del país.

A largo plazo, la PE tiene éxito si tiene el apoyo de la opinión pública. Aunque los resultados de las encuestas sufren oscilaciones importantes dependiendo del momento, la confianza del público en la eficiencia de la Administración Republicana para gestionar la política exterior supera con mucho a la confianza depositada en los Demócratas. Pero el precio a pagar por la eficiencia puede ser muy alto: el entorno favorable a la lucha antiterrorista global pone en peligro la accountability democrática, toda vez que el Congreso abdica de su labor de supervisión. La ausencia de información contrastada apunta a un problema de fondo de la PE norteamericana: su carácter pseudo-democrático(56).

En realidad, la ignorancia y falta de interés en la PE que se atribuye comúnmente al público norteamericano, no es tal. Según el último informe del Chicago Council of Foreign Relations, el 61% de los estadounidenses apoya una política activa en los asuntos mundiales, demostrando que la posición internacionalista no es propia sólo de ciertas élites. Los ciudadanos se muestran favorables a ejercer un liderazgo mundial, apoyando la lucha antiterrorista o las intervenciones a favor de los derechos humanos, como en Serbia en 1995 o Kosovo en 1999 –aunque, al mismo tiempo, sean reticentes a pagar el precio con bajas de soldados(57)-. No existe razón para no creer que más y mejor información sobre asuntos internacionales por parte de los medios de comunicación podría despertar una visión crítica de la PE en la ciudadanía.

De las más de 1 millón de ONG’s en EEUU –de todo tipo: religiosas, de derechos humanos, ecologistas, de servicios sociales– un buen número coopera con sus homólogas en otros países; desde las que colaboran con gobiernos extranjeros, hasta grupos radicales antiglobalización. Como se vio en Seattle, Génova o Johannesburgo, la alianza entre ONG’s norteamericanas y extranjeras contra la política norteamericana respecto al Banco Mundial, el FMI, las minas anti-personas, el calentamiento global, o el proyecto ALCA, pueden llegar a importunar gravemente a la Administración. Por ejemplo, Public Citizen (Washington) y Global Exchange (San Francisco), se oponen al impacto de las multinacionales norteamericanas y el libre comercio sobre las comunidades indígenas de Sudamérica. Pero sería ingenuo esperar que las ONG’s, por sí solas, cambien significativamente las políticas del gobierno de G. W. Bush en asuntos como derechos humanos, medioambiente, deuda externa o comercio, salvo en casos muy concretos; por ejemplo, cuando las ONG’s coinciden con los sindicatos en temas de liberalización comercial.

Las ONGs perdedoras –ninguna de ellas gana– durante la Administración Bush son las de derechos humanos. Las campañas de Amnistía o los informes de Human Rights Watch a favor del respeto a los derechos humanos en China, o contra el maltrato de los presos Talibanes de Guantánamo, han tenido nulos resultados en territorio norteamericano. En su lugar, se impone una férrea subordinación a los intereses geoestratégicos y geoeconómicos.

Pero no todo es conflicto entre el Gobierno y las ONG’s. Muchas cooperan con la Administración a través de la USAID en programas de ayuda voluntaria al desarrollo; con diversas Agencias del Departamento de Estado, sobre todo la Secretaría de Población, Refugiados y Migración; y conjuntamente con el DoS y Naciones Unidas, especialmente en programas de ayuda a refugiados, en políticas medioambientales y de género(58).

A la luz del precedente recuento de los actores que formulan y ejecutan la PE de EEUU, que ha mostrado la complejidad de los procesos y las variaciones específicas para cada asunto, ¿es posible trazar una visión de conjunto, un mapa orientativo, del funcionamiento de la PE norteamericana durante la Administración G. W. Bush?. Provisionalmente al menos, parece posible trazar algunas líneas generales, de acuerdo a la Figura 1:

Figura 1. Principales actores y conexiones del aparato de Política Exterior durante la Administración de G.W.Bush

- En primer lugar, el Presidente Bush opera en un espacio donde la Agenda de Seguridad ha difuminado la frontera doméstica/internacional, proyectando la política interna sobre ésta última. Al tiempo que concentra el poder en su entorno inmediato de colaboradores, el Presidente impone hábilmente al resto de actores sus puntos de vista, en especial al Congreso, y aprovecha las presiones de los lobbies para reforzar su posición. El Presidente no aborda el post 11-S desde la concentración férrea de las decisiones en su persona, sino que combina una cierta descentralización institucional con el liderazgo en la conducción de la PE. Su relativo éxito se debe a su habilidad para conjugar los objetivos ‘imperiales’ –la hegemonía norteamericana en el mundo– y la gestión basada en la consulta y búsqueda de consenso con la mayor parte posible de agentes. En el seno de la Administración, la redistribución de poder entre los Departamentos y Agencias da lugar a que el Consejo de Seguridad Nacional y Defensa ganen influencia en detrimento del Departamento de Estado, que no refuerza suficientemente su presupuesto ni sus funciones. Inteligencia se remodela, con la CIA sometida a un marcaje por Presidente, el Congreso y el Pentágono. La reestructuración anterior tiene como consecuencia un incremento de la rivalidad inter-departamental. Los Departamentos a cargo de las políticas comerciales y financieras exteriores (Representante de Comercio, Tesoro, Comercio, etc.) mantienen un papel discreto de acuerdo con las prioridades de la Administración en Seguridad, manteniéndose el tradicional protagonismo de lobbies económicos y corporaciones.

- En segundo lugar, el Congreso adopta un bipartidismo pasivo. El Senado y la Cámara abandonan la afilada división partidista en PE de la anterior Administración Clinton, debido en parte a las divisiones en los Demócratas, y en parte a la exitosa estrategia de anticipación del Presidente, aprovechando la coyuntura de crisis interna y externa. El Congreso renuncia a actuar de filtro de la PE por su conformidad con losintereses de los lobbies; éstos obtienen concesiones importantes, aun a riesgo de crear problemas en varios frentes: Oriente Medio, OMC, relaciones con la UE, o Cuba.

- En tercer lugar, el Tribunal Supremo se inhibe ante las acciones unilaterales del Gobierno y sus obligaciones jurídicas internacionales en materia de tratados.

- Finalmente, el Gobierno cuenta con el respaldo de los think-tanks conservadores, al tiempo que se evidencia una preocupante desactivación de la sociedad civil respecto a los asuntos de PE, con un giro hacia las preocupaciones domésticas; en parte, debido a una menor beligerancia de los medios de comunicación respecto a otras Administraciones del pasado.

De esta forma, los tres rasgos del sistema de PE durante la Administración Bush se pueden resumir en: 1) La desactivación parcial de los contra-poderes del Ejecutivo (Congreso y Tribunal Supremo); 2) La rivalidad de agentes burocráticos (DoS, DoD, CIA) en la formulación y ejecución de la PE; 3) La presión de distintos grupos de interés.

¿Cuáles son las repercusiones de esta estructura en la conducción de la PE en el futuro inmediato? Tres consideraciones se derivan de lo anterior.

- El debilitamiento del sistema de checks and balances frente al Ejecutivo está repercutiendo en un deterioro de la transparencia o accountability de la PE. La multiplicidad de actores en competición para formular o implementar la Agenda de Seguridad no lleva pareja una participación plural de los ciudadanos, sino que acentúa la opacidad de las decisiones de la burocracia y de los grupos de interés privados, como las grandes corporaciones de energía o armamento, ajenos al control de los ciudadanos. Hay que subrayar, sin embargo, el carácter abierto de la PE estadounidense: los lobbies modifican el contenido de las políticas, pero no determinan la agenda por sí solos.

- Desde la perspectiva funcional que hemos adoptado, el ‘unilateralismo’ de la Administración Bush supone un intento de poner fin a la ‘esquizofrenia’ de las Políticas Exteriores: la enorme fuerza centrífuga que ejercen sus actores en su proliferación y descoordinación mutua. Este repliegue ‘hacia dentro’ en la toma de decisiones tendría como objeto unificar una acción exterior que corre el riesgo de disgregarse. El unilateralismo es pues, también, una respuesta a las propias carencias institucionales, agravadas por un contexto internacional de crisis y mutaciones.

- Desde este punto de vista, el multilateralismo se plantea como un enorme desafío a la capacidad de adaptación del sistema de PE a un nuevo orden mundial. A medida que la governance global se extienda, fusionando política interior y exterior, se complicarán los procesos de elaboración de la PE debido al contacto con múltiples agentes externos. Nuevos problemas de policy-making para adecuar medios y fines surgirán. El reto que se plantea es el de definir los papeles del Presidente y el Congreso, Agencias y lobbies, medios de comunicación y ONG’s, en futuras operaciones multilaterales que exijan coordinación con otras autoridades: Naciones Unidas, OTAN, FMI, Banco Mundial, otros Estados, etc.

Queda claro que la estructura interna de formulación y ejecución de la PE norteamericana condiciona en gran medida sus contenidos y resultados.

Pero más que de una Política Exterior de EEUU, hay que hablar de muchas Políticas Exteriores. La influencia relativa –o la falta de influencia– de sus principales actores para cada una de ellas, varía dependiendo del contexto, el área y el asunto. Esta dispersión ‘estructural’ de la PE norteamericana dificulta una política consistente a largo plazo.

El ‘unilateralismo’ de la Administración Bush logra cierta coherencia para la PE gracias a los cambios en la Agenda exterior y en la burocracia. La discontinuidad en la agenda respecto a la Administración Clinton, viene acompañada de reformas en la Administración encaminadas a aumentar el peso del Pentágono en la formulación y ejecución de la PE. Pese a ello, no se consigue evitar la rivalidad entre Departamentos, ni tampoco la inconsistencia entre objetivos y principios de las políticas exteriores (seguridad pero tendencia al belicismo; liderazgo moral pero violación de derechos humanos; libre comercio pero proteccionismo).

Finalmente, lo anterior sugiere que no existen recetas mágicas para adecuar el sistema de PE de EEUU al objetivo de un liderazgo global, eficaz y legítimo. Un mejor control del liderazgo del Presidente por parte del Congreso y del Tribunal Supremo, que evite los riesgos de una presidencia imperial; un Congreso más ágil, con iniciativa y perspectiva global, no partidista pero tampoco pasivo; una mejor coordinación entre Departamentos; una evaluación más rigurosa de las pretensiones de los lobbies por el Presidente y el Congreso; unos medios de comunicación críticos que reactiven la sociedad y mejoren la accountability; y una integración de los actores para la acción multilateral; todo ello puede ayudar a establecer las prioridades correctas en la Agenda de PE del nuevo contexto internacional. De esta forma, el aparato de PE norteamericano podría ayudar a la construcción de un nuevo orden mundial, en lugar de fragmentarlo todavía más.

(1) Ver The Constitution of the United States of America, Articles I, II, III; The Federalist Papers, James Madison, Alexander Hamilton and John Jay, London: Penguin Books, 1987, números 6 y 24 (Hamilton), 1, 48, 51 (Madison), 2 y 3 (Jay). La visión de Madison en PE es más favorable al Congreso, mientras que la de Hamilton es más presidencialista; para las diferencias entre ellos, ver Michael J. Glennon, Diplomacia Constitucional, Fondo de Cultura Económica, México D.F., 1996.

(58) Ver US Foreign Policy Agenda, March 2000, op. cit.; Interview to Julia Taft, Assistant Secretary of State for Population, Refugees and Migration.

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