El retraso en la aprobación parlamentaria del equipo Durão Barroso: ¿derrota de la Comisión o progreso de la Unión Europea?

Durante los meses de octubre y noviembre de 2004 la Unión Europea, y en particular ese motor de la misma que es la Comisión, vivieron un período turbulento cuyas consecuencias son difíciles de estimar. El colegio encabezado por el presidente José Manuel Durão Barroso hubiera debido entrar en funciones el 1 de noviembre. Una confrontación inesperada con el Parlamento Europeo obligó a diferir el voto de su investidura hasta el 18 del mismo mes y a que el equipo saliente, liderado por Romano Prodi, continuara en funciones durante tres semanas más para evitar que se produjera un vacío de gestión. Durante casi dos meses los rotativos más importantes de todo el mundo declinaron el vocablo “crisis” en tonos no exentos de color. La caracterización como tal quedó implantada en ciertos sectores de la opinión pública. Los analistas se dividieron en cuanto a la significación del episodio. Se evocaron otros anteriores, en particular el desgaste que sufrió, a manos también del Parlamento Europeo, la Comisión Santer en 1999 y que llevó a su dimisión anticipada. Pero, en este otoño de 2004, ¿se ha tratado en realidad de una crisis de la Comisión?, ¿de la Unión Europea?, ¿de una derrota de la institución que ha sido tradicionalmente la más innovadora en el largo camino de la integración europea? O, por el contrario, ¿un accident de parcours que posiblemente pueda fortalecer la Unión?, ¿un acontecimiento del que cabe extraer lecciones positivas?

El presente artículo trata de situar, en la perspectiva histórica, la reciente confrontación entre la Comisión y el Parlamento y de identificar su posible función en el futuro desarrollo de la Unión Europea.

El trasfondo

El primer ministro de Portugal, José Manuel Durão Barroso, fue designado por unanimidad presidente de la Comisión en una reunión extraordinaria del Consejo Europeo a finales de junio de 2004. No había figurado en muchas quinielas. De forma que recuerda extrañamente a lo que ya había ocurrido con Jacques Santer en 1994, Durão Barroso no había sido el primer candidato. Este fue el primer ministro belga Guy Verhofstadt, cuya candidatura había ido prosperando lentamente en perjuicio de otras figuras relevantes de la escena política europea. Ello no obstante, repitiendo el escenario acaecido en dos ocasiones anteriores (casos de Gaston Thorn y del propio Santer) el Gobierno británico interpuso su veto contra Verhofstadt[2] y las posibilidades de éste se evaporaron. Naturalmente, también se desvaneció la alternativa, sugerida por los dirigentes del Partido Popular Europeo (PPE), que eligieron como candidato a Chris Patten, comisario de Relaciones Exteriores en el equipo Prodi[3]. La designación del político portugués se interpretó en numerosos sectores como una victoria de países tales como el Reino Unido, Polonia e Italia, partidarios de una Unión proclive a acentuar la libertad de mercado y orientada hacia Estados Unidos[4]. Tal circunstancia permitía hacer pensar que el Parlamento Europeo no le otorgaría fácilmente su confianza[5] y así fue.

Durão Barroso aprovechó su primera comparecencia ante la Cámara para ofrecerle su cooperación irrestricta. Asistiría regularmente a la conferencia de presidentes de los grupos políticos, reconoció la capacidad de control parlamentaria, suministraría todo tipo de informaciones necesarias y pediría a cualquier miembro de su equipo que dimitiese caso de no estar a la altura de sus responsabilidades. Estas declaraciones cayeron como agua de mayo entre muchos eurodiputados. El presidente del PPE (268 escaños) Hans-Gert Pöttering, en la misma línea político-ideológica que el candidato, le recordó que la Comisión sólo podría ser fuerte si contaba con el respaldo de una amplia mayoría parlamentaria. Por el contrario, los socialistas (200 escaños) indicaron por la boca de Martin Schulz que la forma en que había sido propuesto, a puerta cerrada y en conciliábulos secretos, no era aceptable. Por su importancia y por el reflejo de una larga trayectoria en la Cámara, el que fue su presidente, el socialista español Enrique Barón, reflejó dos evidencias. Por un lado, el éxito obtenido por el PPE a que el candidato a presidente de la Comisión surgiera de las filas de esa misma familia política. Por otro, el comienzo de una nueva fase en la que el candidato debía conquistar una mayoría que rebasara los confines del PPE. Premonitoriamente afirmó: “Usted seguirá siendo candidato hasta que nos proponga la nueva Comisión, hasta que se hagan las audiencias de todos y cada uno de los comisarios y comisarias y hasta que presente un programa ante esta Cámara, con un debate de investidura en octubre. Y ahí está el juego. Quizás tenga usted una oportunidad, pero tiene que saber construir una mayoría, y, en esa mayoría, el grupo socialista es absolutamente esencial”.

En general, apareció una fractura entre la derecha mayoritaria y la izquierda que se reflejó puntualmente en el voto de otorgamiento de la confianza al político portugués el 22 de julio de 2004. De un total de 771 votantes se expresaron 664 eurodiputados. De éstos, 413 votos lo fueron a favor, 251 en contra y 47 papeletas se declararon nulas, estuvieron en blanco o denotaron abstenciones.

La mayoría, cómoda, según se la caracterizó, reflejó la buena imagen que proyectó un político políglota, aureolado de un cierto pragmatismo, que se autopresentó como buscador del consenso y que resultó ser un buen comunicador en una etapa en la que el proyecto europeo sufría del doble mal de carencia de liderazgo fuerte y de una gran apatía entre los votantes, como se había demostrado semanas antes en las elecciones al Parlamento. Con todo, una mayoría de eurodiputados socialistas, verdes y de la izquierda unitaria votaron en contra, motivados por el apoyo del nuevo presidente a la invasión norteamericana de Irak y por sus medidas de austeridad en Portugal, calificadas de antisociales. Ello no obstante, decenas de socialistas alemanes, británicos y españoles unieron sus votos a los del PPE en tanto que el tercer grupo político en importancia de la Cámara, la Alianza de Liberales y Demócratas (ALDE, 88 escaños) se decantó a favor del candidato.

De este trasfondo, someramente descrito, cabe derivar cuatro reflexiones. La primera, y quizá más importante, es que el Consejo Europeo, compuesto en su mayoría por jefes de Estado y de Gobierno de tendencia conservadora, siguió la sugerencia de la mayoría parlamentaria de idéntico signo. Podría haber hecho otra elección. Tal había sido el caso, por ejemplo, con Santer (que hubo de lidiar con una mayoría socialista) o con Prodi (que lo hizo con una de carácter conservador). La decisión soberana del Consejo Europeo introdujo, automáticamente, una cierta “cuña parlamentaria” en la designación del presidente de la Comisión. La segunda es que la votación de la Cámara adquirió un tono desusadamente ideológico, con una clara bipolarización entre la derecha y el centro por un lado y la izquierda por otro. Esta dicotomía no se había advertido con tanta nitidez en las votaciones que otorgaron la confianza a sus dos antecesores. La creciente ideologización del Parlamento, y en particular las tensiones generadas en los últimos años por el comportamiento del PPE que ha llegado a constituir el grupo más numeroso por la vía de su ampliación a sectores mucho menos comprometidos con el proyecto europeo (tories británicos moderadamente euroescépticos, diputados de Forza Italia) que el núcleo democristiano original, quizá puedan explicar parte de tal fenómeno[6]. La tercera es que un Parlamento en el que ya actúan los diputados procedentes de los nuevos Estados miembros aseguró al candidato portugués una mayoría bastante más confortable que en el caso de Santer (quien había obtenido 260 votos favorables contra 238 negativos y 23 abstenciones), si bien más recortada que en el de Prodi (con 392, 72 y 41, respectivamente). La cuarta reflexión es el compromiso verbal del presidente electo por hacer más caso al Parlamento que el que se le había prestado en el pasado. En la época Santer, la orientación del colegio basculó hacia el Consejo. Prodi no tardó en invertir esta estrategia e incurrió en la erosión de su capacidad de influencia de cara al Consejo Europeo, en opinión de quien escribe uno de los mayores errores que puede cometer un presidente de la Comisión. Si los éxitos de Delors se explican por algún factor singularizado, aunque la verdad es que a ellos concurrieron muchos otros, se trató sin duda de su habilidad por hacerse con el control intelectual de la agenda del Consejo Europeo[7] y su remate a través de una hábil política de alianzas con los pesos pesados del mismo, a la cabeza de los cuales se encontraban Miterrand, Kohl y González[8].

Los primeros pasos de Durão Barroso: luces y sombras

Las actuaciones inmediatas del ya electo presidente de la Comisión permiten pensar que ganó una batalla y perdió otra[9]. La ganada quedó ilustrada por el éxito que coronó su resistencia a acceder a las peticiones del “trío de Berlín” (Alemania, Francia y el Reino Unido) de crear un puesto de vicepresidente de la Comisión encargado de la reforma económica general. Con ello manifestó un conato de autonomía respecto a quienes le habían nombrado, sus antiguos colegas en el Consejo Europeo, imprescindible para robustecer el papel de la Comisión. No hay nada peor que pueda hacer un presidente de ésta que contribuir, por acción u omisión, a degradar la institución al papel de comparsa o de alta secretaría del Consejo, ya sea del de Ministros o del Europeo. Si este peligro es algo que enseña la historia, más necesario es ahora que en cualquier otro tiempo pasado. La Constitución Europea ha creado un puesto a tiempo completo de presidente del Consejo, cuyo mandato puede llegar a tener la misma extensión que la del presidente de la Comisión. No hay que adolecer de paranoia para prever que la capacidad de este último puede sufrir considerablemente, como no ande con cuidado. Es verosímil que Durão Barroso, a nada que consultara con la cúpula del poder administrativo de su nueva institución, recibiría munición intelectual contra ese riesgo que el colegio presidido por Prodi se esforzó vanamente por evitar.

A la par, el presidente electo no pudo ganar una segunda batalla que se revelaría, a la postre, más importante. No consiguió, por ejemplo, que los jefes de Estado y de Gobierno le sometieran varios nombres para ocupar cada puesto en su futuro equipo. Esta posibilidad había sido contemplada en los trabajos de la Convención Europea y apareció como tal en el proyecto que surgió de la misma (artículo I-26). Los Estados miembros elegirían una terna por comisario y sería el presidente de la Comisión quien optase por uno o por otro. Por desgracia, tal posibilidad “se perdió” en los meandros de las discusiones en el seno de la Conferencia Intergubernamental (CIG) y no pasó al texto que está sometiéndose a la aprobación, directa o indirecta, de los ciudadanos europeos. Se encontraba, no obstante, en la lógica de una Comisión fuerte y compuesta por comisarios/as fuertes. En consecuencia, el presidente electo está obligado a hilar la cesta de su colegio con los mimbres que le proporcionen los Estados miembros, como se vio obligado a hacer Durão Barroso en el verano de 2004. Esta particularidad no se compadece intelectualmente demasiado con lo establecido en el Tratado de Niza frente al de Amsterdam en la medida en que aquél reforzó el papel del presidente; refuerzo algo más desarrollado en la propia Constitución (compárense, por ejemplo, el artículo 217 del primero con el 219 del segundo y ambos con el artículo correspondiente del texto emanado de la CIG).

Que la “constitucionalización” del papel del presidente no es condición necesaria y suficiente para que genere éxitos lo demuestra el caso del propio Delors, que se impuso en la escena europea por la fuerza de su personalidad, su dominio de los expedientes y sus complicidades con el Consejo Europeo, a pesar de que previamente jamás había formado parte del mismo. Lo que consiguió Durão Barroso fue convencer a varios de los jefes de Gobierno para que designaran a mujeres con el fin de cumplir una de sus promesas a la Cámara: aumentar el número de comisarias hasta el punto de que el colegio que formó es, sin duda, el que mayor presencia femenina registra (un 28%) en toda la historia de la construcción europea. A partir de ahí, su único margen de maniobra estribó en asignar carteras a unos y a otras, en función de variables tales como los deseos expresados por los interesados, las apetencias y el peso de los países emisores, su valoración ideológica y política, la percepción personal y, ¿por qué no decirlo?, su intuición. Abundaron los analistas que indicaron que el nuevo presidente tenía en sus manos cartas no despreciables: el papel que previsiblemente le tocará desempeñar a la hora de empujar la “estrategia de Lisboa”, para acrecentar la competitividad de la economía europea, y su encanto personal, que facilita los contactos con los jefes de Estado y Gobierno.

El presidente electo insistió repetidamente ante los miembros de su equipo en la importancia de su primera cita parlamentaria: las audiencias que cada uno de ellos tendría con las respectivas comisiones de la Cámara entre el 27 de septiembre y el 8 de octubre. Se trata de una de esas conquistas que el Parlamento ha logrado por la vía normativa de los hechos. Ya los comisarios que compusieron el equipo Santer debieron someterse en 1994 a tal prueba de fuego, que dejó a alguno (por ejemplo, a la comisaria sueca Anita Gradin) en una situación un tanto tambaleante. A fortiori, los componentes de la Comisión Prodi se prepararon en 1999 concienzudamente, no en vano tomaban el relevo de sus predecesores, dimitidos en bloque en razón de una de las más extrañas crisis estalladas entre las dos instituciones supranacionales del triángulo básico de la Unión. La futura Comisión Barroso, según declaró públicamente el jefe del gabinete del presidente, João Vale de Almeida, preparaba la cita con un sentimiento de respeto, de apertura y de cooperación con la Cámara pero también con la firme determinación de defender sus puntos de vista y sus ideas. El presidente había pedido que hicieran frente a las audiencias de la forma mejor posible y que explicaran a los eurodiputados su visión de Europa con el fin de crear una “complicidad positiva” (BQE, 21/IX/2004).

Para entonces, habían proliferado en los medios de comunicación dudas acerca de la lógica de la distribución de carteras. Le Monde, por ejemplo, había advertido a mitad de setiembre que el equipo de Durão Barroso estaba ya en el punto de mira de muchos eurodiputados por la atribución a la comisaria holandesa Neelie Kroes de la responsabilidad en materia de Competencia, una de las carteras de mayor peso económico y, por ende, político de la Comisión. El pasado de la Sra. Kroes, ligado a numerosísimas multinacionales de gran calado, no inspiraba demasiada confianza a pesar de un informe favorable del Servicio Jurídico de la Comisión que no se hizo público.

Las horcas caudinas de las audiencias parlamentarias

Estos exámenes son una innovación importante que refuerza la legitimidad democrática de un colegio cuyos miembros no son escogidos por el Parlamento ni emanan del mismo, pero su significación operativa no debe exagerarse. De cara al examen de los integrantes de un nuevo equipo, la Cámara establece dos tipos de cuestionarios: uno de naturaleza general y otro de carácter específico para cada componente del colegio, en la cartera que le haya sido asignada por el presidente de la Comisión. En el primero se abordan los datos personales y profesionales y las ideas de los candidatos sobre la independencia de los comisarios, el futuro de la Unión, la responsabilidad ante el Parlamento, la cooperación interinstitucional y la transparencia en la gestión. El segundo se corta a la medida de cada ámbito de política, es decir, de cada cartera.

Las respuestas a todas estas preguntas, en ocasiones complicadas, se preparan concienzudamente en colaboración con los funcionarios competentes de la Comisión, quienes las desarrollan por cuenta de sus futuros jefes. A éstos se les suministra todo tipo de información sobre las políticas y los programas en curso, se les advierte de los escollos previsibles y se les provee de gruesos volúmenes de documentos para que se impongan acerca de los altos y bajos en las materias que serán objeto de su competencia. En términos generales, un comisario/a diligente, y que se tome en serio su audiencia ante el Parlamento, no debería fallar a la hora de exponer ante los eurodiputados la política que deba defender o “su” visión de la misma.

Como la forma en que se lleva a cabo este proceso de preparación de los futuros comisarios no es desconocida, en la Cámara se han levantado voces que denuncian la pretendida “dictadura” de los funcionarios, que “imponen” sus opiniones (ortodoxas) a los futuros líderes. Un periodista como Michael Scheerer recordó a sus lectores que en las audiencias los futuros comisarios presentan posturas que son propiedad intelectual de la Comisión saliente. Muchos párrafos parecen tomados de los “libros blancos” o de otros documentos emanados del equipo que ha funcionado durante los cinco años anteriores[10]. Esto es inevitable. Sin embargo, el nuevo colegio o sus miembros pueden flexionar en todo momento las líneas seguidas, dentro de ciertos límites establecidos por compromisos previos, ya sea con el Consejo o con terceros. El que la innovación no siempre sea fácil no significa que no se produzca.

Ahora bien, lo que no es posible es abroquelar totalmente a los futuros comisarios/as ante el interrogatorio a que se vean sometidos por las comisiones parlamentarias correspondientes. Su dominio de la escena, su capacidad de improvisación, su repertorio de trucos y su preparación política general son, entre otras, las armas dialécticas que se utilizan para salir airosos del paso. A veces no dan la talla. Fue el caso ya mencionado de la comisaria Gradin, quien en 1994 demostró un conocimiento insuficiente de las competencias que se le habían asignado. Claro está que los futuros comisarios juegan con ventaja. No es posible legalmente que el Parlamento rechace a uno o a varios de entre ellos. La aprobación o no del futuro colegio ha de producirse en bloque. Se defiende esta peculiaridad, anclada en el Tratado (en la actualidad, artículo 214.2 del de Niza), argumentando que la Comisión no es un gobierno y que siempre actúa en un espíritu de colegialidad. Esto significa que todos los comisarios/as son responsables solidariamente de lo que cada uno de ellos/ellas haga, incluso fuera del ámbito de su propia cartera. Por otro lado, el colegio no es una emanación directa de las mayorías parlamentarias. No es la Cámara la que designa al presidente de la Comisión o a sus miembros. Tampoco se apoya la Comisión en “su” propio partido en el Parlamento y ha de basarse, lo quiera o no, en el de una coalición. De aquí la importancia de sortear los primeros escollos.

Con algunas excepciones los futuros miembros de la Comisión Barroso atravesaron sin grandes dificultades el trámite de las audiencias parlamentarias. Las de Neelie Kroes eran previsibles. Además, muchos de los eurodiputados se mostraron decepcionados por su actuación el 28 de septiembre. El tema de un eventual choque de intereses entre sus obligaciones como comisaria y su trayectoria profesional anterior no dejó de salir a relucir. También hubo un percance el 6 de octubre con la comisaria designada para ocupar la cartera de Agricultura, Mariann Fischer Boel, cuyo esposo tenía propiedades agrarias que se habían beneficiado del maná de la Política Agrícola Común. Además, sus respuestas fueron a veces evasivas. Con todo, una mayoría de los integrantes de la Comisión de Agricultura le dio un aprobado mediano. En el caso de Ingrida Udre, futura responsable de la cartera de Fiscalidad y Unión Aduanera, se suscitaron cuestiones acerca de su integridad en su país de origen, pero también pasó raspando. No ocurrió lo mismo el 30 de septiembre con Laszlo Kovacs, previsto para Energía y que desempeñaba la cartera de Asuntos Exteriores en el Gobierno húngaro. A una mayoría de miembros de la Comisión de Industria, Investigación y Energía no les resultó demasiado convincente su competencia profesional en la materia, si bien un grupo amplio expresó la convicción de que aprendería lo suficiente para hacer frente a sus responsabilidades una vez que pudiera dedicarse a ellas a tiempo completo[11].

De todas maneras, lo que terminó siendo un desastre para el equipo Barroso fue el duro encontronazo parlamentario con Rocco Buttiglione, enviado a las movedizas arenas europeas por designio personal del jefe del Gobierno italiano, Silvio Berlusconi, y a quien se le asignó no sólo una de las vicepresidencias de la Comisión sino también la responsabilidad de una de las carteras de mayor calado político en la Unión ampliada, la de Justicia, Libertad y Seguridad y en la que el comisario saliente, el portugués Antonio Vitorino, había desarrollado una labor que sólo cabe caracterizar de sobresaliente[12].

Buttiglione, ministro de Asuntos Europeos en Italia, rellenó de manera correcta los dos cuestionarios propuestos, no en vano había sido también miembro de una de las comisiones que le examinarían, la de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, aunque como se le recordó durante la audiencia no se había distinguido demasiado por la asiduidad a sus reuniones. Por lo demás, aunque en Bruselas se rumoreaba que Buttiglione tardaba en nombrar a los miembros de su futuro gabinete, a diferencia de lo que habían hecho muchos de sus compañeros de equipo, las respuestas a los cuestionarios traducían la familiaridad de los funcionarios de la casa con las cuestiones ligadas a la evolución de las políticas en dicho ámbito, uno de los llamados a adquirir mayor relevancia en el futuro, siquiera sea porque tiene vocación de comunitarizarse tarde o temprano casi totalmente, a pesar de los obstáculos más o menos accidentales que se han interpuesto.

El ministro italiano se estrelló, no obstante, en el examen oral que tuvo lugar el 5 de octubre. Resultó obvio que para un amplio grupo de eurodiputados su pasado no despertaba la confianza necesaria como para otorgarle un cheque en blanco de cara al desempeño de las responsabilidades ligadas a una cartera en la que política, ideología, pragmatismo e innovación constituyen elementos esenciales[13]. No es lo mismo hablar de energía, imposición, comercio exterior o incluso desarrollo que de la defensa e intensificación de las libertades civiles o de la expansión de un espacio jurídico común en el que se cohonesten armoniosamente libertad y seguridad.

Las preguntas y respuestas de la audiencia son accesibles[14], aunque su texto no refleja la atmósfera cargada de electricidad en que la audiencia tuvo lugar (La Croix, 13/X/2004). Sí muestran una discrepancia entre la introducción, indudablemente preparada de antemano, y las contestaciones a ciertas cuestiones, las más cargadas política e ideológicamente. En otros casos, el candidato se defendió bien. Así, por ejemplo, aseguró formalmente su independencia ante su propio gobierno y negó que en su actuación pudiera verse influido por proclividades pro-norteamericanas o pro-vaticanistas. Subrayó una verdad indudable: Adenauer, de Gasperi, Schuman o Kohl habían sido católicos y ello no les había impedido ser grandes defensores del proyecto europeo. Algunas de las preguntas apuntaron a ciertos puntos débiles. La Carta de Derechos Fundamentales prohíbe explícitamente cualquier discriminación por orientación sexual, un principio esencial cuyo alcance, según recordó un eurodiputado socialista, el candidato había tratado de reducir en los trabajos de la Convención que la había elaborado. El político italiano había afirmado, además, que la homosexualidad era un pecado y que debía considerarse como una manifestación de “desorden moral”. Con estas actitudes preconcebidas, ¿cabría esperar de él una actuación convincente para combatir la discriminación contra homosexuales y lesbianas?, ¿qué haría para dotar de contenido a las libertades de religión y expresión o al derecho a la propia existencia en el caso de los drogadictos?

Ante algunas de las respuestas a estas y otras preguntas, el presidente de la Comisión de Libertades Civiles, el respetado eurodiputado liberal Jean-Louis Bourlanges, se vio obligado a hacer la observación de que carecían de exactitud y de entusiasmo, lo cual rebatió el candidato. Otro eurodiputado liberal recordó que no se trataba de examinar la capacidad para ser comisario sino la aptitud para desempeñar una cartera específica, la de libertades. Encontraba sorprendente que Buttiglione hubiese sido cosignatario de una ley que transponía a Italia una directiva comunitaria a favor de la igualdad de trato pero que, en realidad, discriminaba contra la homosexualidad en el Ejército y en la policía[15]. En la Comisión el comisario responsable no podría adoptar una actitud pasiva o neutra. A la institución le competía hacer todo lo posible para ampliar el ejercicio de las libertades. La respuesta fue, cuando menos, tibia: la Carta defiende el principio de no discriminación y todo ciudadano europeo tiene los mismos derechos que los demás. Ni más ni menos. Una eurodiputada socialista se refirió a afirmaciones pasadas del candidato en el sentido de que ciertos grupos de inmigrantes padecían elevadas tasas de criminalidad en tanto que otros, católicos y cristianos, las tenían muy bajas. ¿Cómo podría conciliarse tal actitud con la necesidad de intensificar la lucha contra la discriminación en una Europa crecientemente multicultural? En polaco, se le preguntó acerca de sus opiniones sobre el matrimonio.

Buttiglione no se defendió bien. En un momento del debate se permitió recordar a un “viejo y quizá no completamente desconocido filósofo”, “un cierto Immanuel Kant, de Königsberg”. Su tonillo profesoral, dirigiéndose a un auditorio que no estaba precisamente compuesto de estudiantes, no podía caer bien. Kant, continuó en tono no menos admonitorio, había establecido una clara distinción entre la moralidad y el derecho. “Hay muchas cosas inmorales, afirmó, que no deben prohibirse. Pero en política no cabe renunciar al derecho de tener convicciones morales”. El podía pensar que la homosexualidad fuese un pecado, pero ello no tendría efecto en política en la medida en que no dijera que se trataba de un acto delictivo. Cabía tener opiniones diferentes en torno a problemas morales y el Estado no tenía derecho a interferirse en tales temas. La cuestión estribaba en no discriminar. Arguyó que el término “matrimonio” procede en línea directa de un vocablo latino que significa protección de la madre y que la familia existe para que la mujer pueda tener hijos y gozar de los cuidados de un varón que se preocupe de todos ellos. Era la visión tradicional del matrimonio y que él compartía. Ello no obstante, los temas relacionados con la definición del matrimonio son competencia de los Estados miembros en virtud del principio de subsidariedad y 23 de los 25 seguían la concepción clásica. Sus opiniones personales no tendrían, pues, impacto práctico alguno.

No cabe duda de que a Buttiglione le perseguía su pasado. Muchas de sus declaraciones en la política italiana y de cara a ciertos problemas como el control de la emigración, se le volvieron en contra. Las relativas al papel deseable de la mujer llevaron a las barricadas a un sector de los eurodiputados que divisaron en las mismas posturas típicas de un intelectual católico, casi integrista, metido a político, y próximo colaborador del Vaticano. No sirvió de mucho que en alguna ocasión afirmara que todos los seres humanos, sean heterosexuales u homosexuales, deben gozar de los mismos derechos. Específicamente destacó que los de estos últimos deberían defenderse sobre la misma base que los derechos del resto de los ciudadanos europeos[16]. También indicó que no cabía hacer discriminaciones por motivos religiosos. En aguas turbulentas, Buttiglione no resultó totalmente convincente aunque al día siguiente matizó sus argumentos.

El caso Buttiglione

Poco más tarde estalló la bomba. En una carta dirigida el 11 de octubre al presidente del Parlamento, el eurodiputado socialista español Josep Borrell, el presidente de la Comisión de Libertades Civiles indicó que inmediatamente después de celebrada la audiencia pública, los coordinadores de los grupos políticos representados en la misma no habían logrado ponerse de acuerdo sobre la valoración del candidato. En consecuencia, el tema había pasado a la Comisión en su totalidad. Los coordinadores aceptaron una propuesta procedimental de Bourlanges a tenor de la cual los miembros votarían, en secreto y a puerta cerrada, dos propuestas sucesivas: en primer lugar si Buttiglione podría asumir una de las vicepresidencias de la Comisión Europea y la cartera que se le había asignado; en segundo lugar, la posibilidad de que se le nombrara vicepresidente de la Comisión con la condición de que se le cambiasen sus atribuciones. La aprobación de la primera propuesta entrañaría el decaimiento de la segunda y el rechazo de ambas significaría el del nombramiento.

La votación de la primera propuesta arrojó un resultado negativo para Buttiglione por 27 votos contra 26. El de la segunda fue incluso más rotundo. En contra se expresaron 28 diputados y 25 a favor. Para complicar el asunto, unos días antes, el 7 de octubre, la Comisión de Asuntos Jurídicos había evaluado favorablemente la idoneidad del futuro comisario, aunque también en ella el centro y la izquierda parlamentarios (liberales, socialistas, verdes, comunistas y otros) habían expresado sus reservas sobre su capacidad para llevar a cabo una acción política positiva en materia de derechos de los ciudadanos, en particular en lo que se refería a la lucha contra la discriminación. Es evidente que el ministro italiano no despertaba grandes entusiasmos fuera del PPE. Su intervención no había disipado los temores que albergaba una parte no insignificante del Parlamento ante la tibieza de su grado de compromiso en un ámbito en el que, por desgracia, todavía queda tanto por hacer.

De golpe y porrazo, el rechazo del candidato italiano desató una tormenta mediática, que ya venía fraguándose, como no se recordaba desde los lejanos tiempos de la crisis de la Comisión Santer[17]. Al igual que esta, por su intensidad e implicaciones rompió el flujo normal de noticias procedentes de la Unión[18] y surgió de súbito, en el cielo de un otoño generalmente claro y, para lo que es Bruselas, poco lluvioso. A diferencia de aquélla, su etiología apareció evidente para la gran mayoría de los analistas: el rechazo a Buttiglione por parte de la Comisión de Libertades Civiles. Su encrespamiento respondió al juego combinado de dos comportamientos: el del ministro italiano que, apoyado por Berlusconi, se negó tercamente a presentar su dimisión, presentándose como víctima propiciatoria de la izquierda, y el del presidente Durão Barroso, que de manera no menos obstinada le brindó su respaldo y evitó cuidadosamente llegar a una confrontación, al menos pública, con el jefe del Gobierno italiano. En qué medida lo intentara no está documentado aunque ciertos indicios apuntan a que lo hizo.

Los efectos de estos dos comportamientos incidieron, como era previsible, en la dinámica política parlamentaria y en la más amplia de naturaleza interinstitucional. Es lo que dota al “caso Buttiglione” de una gran riqueza de contenido y de la capacidad de generar lecciones para el futuro.

El ministro italiano puso en pie de guerra a la clase política y a numerosos grupos de mujeres por una imprudente –cuando no absurda– frase pronunciada el 15 de octubre. Según la prensa, Buttiglione afirmó que “dice Robert Kagan que Europa es hija de Venus y América de Marte, pero a mí siempre me ha causado risa. Yo sé que para tener hijos se necesita un padre y una madre. Los niños que sólo tienen una madre y no tienen un padre son hijos de una madre no muy buena y los niños que sólo tienen un padre no son niños porque un hombre solo puede hacer un robot, pero no puede tener niños”[19].

Los efectos se hicieron sentir de manera inmediata. Los socialistas, los verdes y la izquierda unitaria manifestaron una clara reprobación del candidato, apoyado no menos públicamente desde las filas del PPE. Con todo, la contraposición –más bien cabría hablar de una auténtica cacofonía de voces discordantes– no puede explicarse analíticamente aplicando sólo un prisma ideológico. En el Parlamento Europeo menudean líneas de fractura que hacen que las tomas de posición sean menos inmediatamente comprensibles que en el caso de los parlamentos nacionales. Sobre la división puramente ideológica, que va desde la extrema izquierda a la extrema derecha, inciden también las sensibilidades nacionales, un gran arco de lecturas e interpretaciones culturales, la posición de los correligionarios de unos y otros en los Estados miembros, según estén en el Gobierno o en la oposición, el mayor o menor compromiso con el proyecto europeo (a veces incluso nulo), las espantadas personalistas y las proclividades a la proyección mediática.

Sería, pues, un error reducir la controversia que despertó el caso a la mera manifestación de una contraposición derecha-izquierda, entre cuyas filas se produjeron discusiones sin cuento. Al micrófono de Europe 1, Borrell transmitió su desolación, lo que un correligionario de Buttiglione interpretó como “insulto a las instituciones parlamentarias”. Varios medios se hicieron eco de un breviario de afirmaciones del político italiano, que oportunamente sacó a relucir Il Corriere della Sera. Muchos alabaron el valor y la honradez ideológica que se desprendía de sus manifestaciones. Para otros, exhalaban un tufillo integrista inaceptable en el puesto que estaba llamado a ocupar en la Comisión. Ciertos analistas indicaron, con razón, que un comisario encargado de defender las libertades no podía exponerse a alimentar dudas acerca de su firme compromiso al respecto, ya fuesen dudas públicas o privadas.

Bourlanges, en declaraciones a Le Figaro (26/X/2004), recordó que el ministro italiano había mostrado fallos preocupantes en una serie de temas. En el caso, por ejemplo, de la necesidad de intensificar la cooperación judicial entre los EEMM carecía de credibilidad, no en vano se trataba de un miembro de un Gobierno que no había nunca cesado de combatir a la judicatura y que se había opuesto al desarrollo de un espacio judicial único a escala de la Unión (este tipo de objeciones desapareció cuando se enjuició a su sucesor). En el caso de la política de asilo e inmigración, había apoyado una propuesta germano-italiana destinada a rechazar a los demandantes de asilo o a los inmigrados económicos hacia centros de retención en la frontera sur del Mediterráneo. De forma más significativa, la introducción de un discurso fundamentalista católico en ese motor de la Unión Europea que es la Comisión provocaría, por otro lado, efectos colaterales de cara a la discusión sobre la integración de un país candidato como Turquía y daría alas a todos los que tienden a confundir el islam religioso y el islam político[20].

Magali Uytterhaeghe no dudó en recordar que afirmaciones como las hechas por el político italiano supondrían en Bélgica el fin de una carrera política o el paso obligado hacia un partido de la extrema derecha. Hay ciertos temas en los que, simplemente, las sensibilidades políticas e ideológicas difieren en los Estados miembros. La posibilidad de un ascenso a la escena europea de un cierto fundamentalismo católico erizó los cabellos de numerosos políticos, decidores y gentes del común. No tardaron en aparecer informaciones que ligaron a Buttiglione con un movimiento de corte más bien integrista, Comunión y Liberación, de cuya fundación se han cumplido este año las bodas de oro y cuya página web no la caracterizan contenidos con los que incluso muchos católicos se sientan necesariamente a gusto[21].

La defensa de Buttiglione no se vio apoyada por ciertas excentricidades de políticos italianos. Silvio Berlusconi caracterizó el rechazo de “oscurantista”. El ministro de Agricultura Gianni Alemanno fue más lejos: se trataba nada menos que de un ataque contra el pueblo italiano y contra el mundo católico. El senador Ricardo Pedrizzi, de la posfascista Alianza Nacional, levantó un velo sobre rencores solapados: “No hay mucho que hacer en esa Europa presa de la deriva zapaterista y almodovariana que reniega de sus valores”. Mucho más allá fue en su apreciación Mirko Tremaglia, al frente de la cartera un tanto fantasmagórica como la de los italianos en el exterior. “Pobre Europa. Los maricones están en mayoría”, que levantaron gran polvareda en Italia[22]. Daniele Capezzone, secretario de los radicales, no se anduvo por las ramas: “Tremaglia es un fascista y ésta es la cultura que lleva al Gobierno”. Otros aliados tampoco ayudaron. El cardenal Renato Raffaele Martino abundó en que una “nueva inquisición” de talante agrio y un “prejucio contra todo lo que es cristiano” se esparcían a lo largo y a lo ancho de toda Europa. Según Richard Owen, el cardenal pensaba que un movimiento, “repleto de medios y de arrogancia”, aspiraba a silenciar la voz de la Iglesia y a minar la influencia católica (The Times, 19/X/2004). El “caso Buttiglione” se desplazó hacia lo que periodistas alemanes caracterizaron como una nueva Kulturkampf. Algunas declaraciones reflejaban, sin duda, un sentimiento de profunda preocupación de ciertos católicos ante la aceleración del cambio cultural y de valores que ha venido produciéndose en Europa. De ahí a afirmar que lo que se estaba produciendo era una acometida contra la religión o contra la Iglesia católica mediaba una distancia sideral.

Los católicos estuvieron en todas las batallas a favor del proyecto europeo. El presidente de la Comisión más admirado de toda la historia del mismo, Jacques Delors, siempre se reconoció como católico practicante. Numerosos comisarios lo han sido también. El autor de estas líneas tuvo el honor de trabajar a las órdenes de dos de ellos, Abel Matutes y Hans van den Broek. En ningún momento la variable religiosa jugó el menor papel para la elaboración de las políticas que ambos empujaron, incluso en el campo no exento de posturas axiológicas muy diversas como es el de los derechos humanos. En la Comisión Prodi, el comisario que sustituyó a Michel Barnier, cuando éste fue nombrado ministro de Negocios Extranjeros, fue Jacques Barrot, otro católico practicante. Los ejemplos podrían multiplicarse. Otra cosa es martillear ciertos principios caros a un sector de la jerarquía católica como hizo Buttiglione, minusvalorando la ley civil o contraponiendo unos valores no universales a otros que sí lo son. Por lo demás, en su reacción desmedida las voces vaticanas parecieron pasar por alto que la Constitución Europea garantiza a las Iglesias un reconocimiento y una independencia de que algunas de entre ellas apenas si han disfrutado[23].

Rocco Buttiglione, afirmó una comentarista belga, tenía el coraje de sus convicciones. Sólo quienes hacen gala de tal franqueza suelen convertirse  en blanco de críticas. Pero no cabía aceptar el nombramiento de “ese hombre retrógrado” para el desempeño de funciones tan sensibles en una autoridad como la Comisión. Aludir a la distinción kantiana entre moral y derecho no le hacía más creíble. Un comisario, al igual que un ministro, sólo lo será cuando cree firmemente en las políticas que debe llevar a cabo desde su cartera. Si Buttiglione hubiese tenido la talla suficiente, hubiera constatado que no era la persona adecuada para el puesto que se le había asignado y extraído las oportunas consecuencias[24].

Dos errores de Durão Barroso y los riesgos derivados

Hubo observadores que no dejaron de mencionar que la situación creada había sido el resultado de dos grandes errores del presidente electo y que de ella se desprendían ciertos peligros para la institución cuya dirección estaba a punto de asumir. Figura, en primer lugar, el que consistió en atribuir una cartera tan delicada a alguien que, evidentemente, carecía de las condiciones y de la sensibilidad necesarias para desempeñarla. Si lo hizo por insistencia de Berlusconi, demostró una gran flaqueza ante un jefe de Gobierno que no goza de demasiadas simpatías en la escena europea. De ello se derivaba ante todo un riesgo institucional. En el caso de que Durão Barroso no rectificase el rumbo, se exponía a una guerrilla permanente con el Parlamento que podría degenerar en una crisis política más seria a la primera de cambio. No cabía ignorar que en el Parlamento se levantaban voces que, recordando la crisis Santer, pensaban que era mejor tener otra al principio que no más tarde. Un segundo riesgo era de naturaleza ideológica. Las largas discusiones en el seno de la Convención, prolongadas incluso en el Consejo Europeo de la mano de ciertos jefes de Gobierno como los de España, Irlanda y Polonia sobre la necesidad de incluir una cláusula que hiciese referencia a las raíces cristianas de Europa, habían mostrado que existe un equilibrio inestable entre un campo católico conservador y una sensibilidad laica, que no es anticristiana pero que tampoco está dispuesta a retroceder, precisamente a nivel europeo, en el esfuerzo por alcanzar las altas cotas de libertad previstas, por consenso de todos los grupos políticos e ideológicos que participaron en su redacción, en la Carta de los Derechos Fundamentales, hoy incorporada a la Constitución. Por último, cabía detectar un riesgo diplomático. Durão Barroso había accedido a las pretensiones italianas de atribuir tal cartera a un ministro (y también de asignar la de Comercio, deseada por Londres, a un británico, para colmo reconocido homosexual). Con ello había invitado a que, en algunos círculos, emergiese la sospecha de que daba un premio a los Gobiernos que más se habían destacado en su apoyo a la aventura norteamericana en Irak (y no tardaron en recrudecerse las voces de todos quienes recordaron que, al fin y al cabo, el entonces jefe del Gobierno portugués había actuado como anfitrión en la famosa cita de las Azores)[25]. Quizá estas especulaciones fuesen una exageración pero, en política, las percepciones cuentan.

Al error inicial del presidente electo se añadió otro de naturaleza táctica. Durão Barroso se empeñó a lo largo de varias semanas en mostrar su apoyo al candidato rechazado por la Comisión de Libertades Civiles. Muchos eurodiputados, sobre todo entre aquellos que habían votado en contra del ministro italiano, consideraron que esta actitud implicaba una falta de consideración hacia el Parlamento y rompía alguna de las promesas que había hecho a la Cámara[26]. Es irrelevante a estos efectos que el mantenimiento de Buttiglione respondiera a convicciones personales o porque el jefe del Gobierno italiano se negara a sustituirle. En cualquier caso el apoyo pasó por tres fases. En un principio, Durão Barroso indicó desde Estonia que tenía gran respeto al Parlamento pero que el ministro italiano gozaba de toda su confianza (BQE, 15/X/2004). En una segunda fase, cuando el escándalo amenazaba con no amainar, en el entorno próximo al presidente electo se reconoció que el statu quo no era una opción y que habría que mover ficha. En una tercera fase, fue preciso echar marcha atrás y desdecirse de todas las afirmaciones en contrario.

La fase más interesante, desde el punto de vista analítico, fue la segunda. En ella Durão Barroso anunció a la conferencia de presidentes de los grupos políticos del Parlamento Europeo que, en la futura Comisión, todas las cuestiones relativas a los derechos fundamentales y a la política de no discriminación serían gestionados por un grupo de comisarios bajo su responsabilidad directa[27]. Esta sugerencia tenía añejos precedentes. Sin ir más lejos, el autor de este trabajo conoció dos de cerca. Bajo las Comisiones Delors y Santer (y también en el equipo Prodi) actuó un grupo de comisarios en materia de relaciones exteriores. En la segunda hubo otro en el ámbito de los derechos humanos. Sin entrar en largas disquisiciones, ninguna de ellas permitió, en la opinión de quien esto escribe, desarrollar una acción coordinada, no tanto al nivel de las grandes orientaciones (relativamente fáciles de enunciar y, por supuesto, públicas) sino en su traducción a la práctica y a la gestión diarias en una institución cuyo funcionamiento interno ha sido tradicionalmente bastante opaco. En la Comisión Prodi uno de los comisarios Relex, Chris Patten, asumió toda la responsabilidad en materia de derechos humanos, lo cual alivió las labores de coordinación. Ello no obstante, por mor de la reforma administrativa, aparecieron otras. No es demasiado fácil diseñar un modelo organizativo que institucionalice lo que, para el caso en cuestión, cabría denominar la “vigilancia colectiva” del comisario. Tampoco es, por supuesto, imposible si no se siguen mecánicamente los ejemplos del pasado (de hecho, el mecanismo enunciado subsistirá bajo el sustituto de Buttiglione porque debió de parecer oportuno calmar los temores de muchos eurodiputados).

El presidente electo puso en juego todo su encanto para lograr la aprobación parlamentaria a esta propuesta en la sesión del 26 de octubre. Reveló que Buttiglione le había comunicado su pesar por lo sucedido y que había reafirmado su fidelidad al principio de no discriminación. El, por su parte, no aceptaría a nadie en el colegio que defendiera posturas incompatibles con la Carta de Derechos Fundamentales. Confirmó la propuesta de supervisión del controvertido político italiano y aseguró que no se trataría de un grupo de vigilancia sin garra. Estaba, por lo demás, abierto a todas las sugerencias que le hicieran los diputados. Anunció medidas que robustecerían la política de la Unión en materia de antidiscriminación. No dejó de mencionar algunos ámbitos en los que habían surgido fenómenos preocupantes en ciertos países europeos como el antisemitismo, el racismo y la xenofobia. Trataría de desbloquear los obstáculos que en el Consejo habían dificultado la adopción de un marco global adecuado. Al hacer sus propuestas lo más probable es que Durão Barroso calculase que contaba con los votos del PPE y de una parte de la derecha. Debía ganarse, en consecuencia, a una parte del grupo liberal y, quizá, a algunos socialistas, a quienes presionarían sus capitales. Para ello debía aparecer como un hombre razonable, dispuesto a poner diques en torno a la figura controvertida de Buttiglione, y reforzar sus vínculos con los Estados miembros.

Pero sus cálculos, si es que fueron en tal dirección, no salieron. Martin Schulz respondió que la idea que animaba a Durão Barroso era bastante simple: había hecho sus equilibrios en la distribución de carteras y no se movía. Sus sugerencias eran meramente cosméticas. Schulz rechazó que pudiera hablarse de una crisis. En un sistema democrático, el dar o retirar la confianza al Ejecutivo es un acontecimiento relativamente normal. Para entonces era evidente que los socialistas tenían grandes discusiones entre sí y que algunos de entre ellos eran proclives a seguir los consejos de sus Gobiernos. Otros no.

Graham Watson, presidente del grupo liberal, reconoció que el presidente electo tenía que moverse dentro de constreñimientos objetivos. No había podido elegir a su equipo. Los liberales, por lo general, habían ofrecido su apoyo a otros miembros del mismo pero las ideas sobre vigilancia colectiva llegaban tardíamente y no respondían al problema de la idoneidad de Buttiglione. Los liberales parecían estar más divididos que los socialistas pero se movían en el filo de la navaja. A muchos de sus integrantes, las opiniones de Buttiglione les causaban un malestar profundo.

El eurodiputado verde Cohn-Bendit fue mucho más cáustico. Todo integrismo religioso, todo integrismo ideológico –afirmó– eran venenos para la democracia. El candidato italiano tenía todo el derecho del mundo a mantener sus opiniones personales pero también los eurodiputados tenían el derecho a indicar que no les parecía el político adecuado para defender la no discriminación en la Unión Europea.

En medio de una barrera de posturas encontradas, con el PPE sosteniéndole a todo trapo, Durão Barroso no convenció a los eurodiputados opuestos a Buttiglione. Es más, aumentó el número de aquéllos que empezaron a plantearse seriamente la conveniencia de negar la confianza a la Comisión. El fiel de la balanza se trasladó al grupo demócrata y liberal[28].

La afirmación de que el presidente electo recurrió a las capitales para que, desde éstas, se llamara al orden a los eurodiputados nacionales circuló como reguero de pólvora por los alvéolos de la Cámara. Se trataba de una técnica consagrada por el uso. No se ha olvidado, por ejemplo, en Bruselas, que los socialistas españoles y portugueses votaron a favor de Santer en 1994 porque desde Madrid y Lisboa se hicieron presiones al respecto. Menos conocido es que, en la gran crisis de la Comisión con el Parlamento de los años 1998-1999, el PP cerró filas, por orden directa del entonces presidente José María Aznar, en torno a los comisarios amenazados, fuesen o no socialistas, a pesar de que uno de sus miembros, hoy presidente del Tribunal de Cuentas, se había destacado por sus furibundos ataques contra el vicepresidente Marín. En esta ocasión, a tenor de datos publicados[29], el presidente José Luis Rodríguez Zapatero parece ser que hizo saber que no daría instrucciones porque se trataba de un asunto que debía dirimir el propio Parlamento[30].

Para entonces habían empezado a menudear los artículos críticos contra Durão Barroso. Quizá el más sonado se publicó en un medio de amplísima difusión internacional, el Financial Times. Según Wolfgang Munchau, el presidente de la Comisión había dado muestras de escaso juicio. Había asignado carteras a una serie de comisarios que iban a verse comprometidos irremediablemente y en las que, por ende, serían menos eficaces. Se había equivocado no sólo al valorar la dinámica política del Parlamento sino también lo que la Comisión necesitaba[31]. El presidente del Parlamento, Josep Borrell, intentó bajar la tensión. En declaraciones a La Repubblica afirmó que no se trataba de una batalla ni de una crisis. Era un ejemplo de una democracia en buen estado de funcionamiento y pugnando por superar ciertas dificultades. Retóricamente preguntó: “Piénsese en lo que hubiese ocurrido si las mismas cosas que Buttiglione dijo sobre la homosexualidad y el papel de las mujeres las hubiera dicho el primer ministro turco...”

En estas condiciones, se planteó la posibilidad muy real de que Durão Barroso pudiera lograr la investidura de su equipo sólo merced a los votos del PPE y de la extrema derecha, porque los socialistas hicieron piña, los liberales se encresparon y los verdes y la izquierda unitaria estaban altamente motivados contra Buttiglione. Sería, afirmó Francis Wurtz, presidente de este último grupo, una victoria pírrica. Este escenario alarmó a muchos[32]. La actitud favorable al otorgamiento de la confianza que exhibió durante algún tiempo el presidente del grupo liberal no encontró consenso entre sus correligionarios. Hubo analistas, como por ejemplo Leo Klimm, que predijeron que el Parlamento entraría por una senda de debilitamiento y de derrota si llegaba a dar luz verde a la Comisión tal y como estaba estructurada. Lo que no hubiera parecido posible unas semanas antes llevaba cariz de convertirse en dura realidad, con Durão Barroso en primera fila de los culpables. Evidentemente se trataba de un escenario en el que no sólo sufriría el colegio sino la propia institución y, por ende, su capacidad de ejercer algún tipo de liderazgo ante los múltiples retos que acechan en una Unión ampliada.

Donde dije digo...

En consecuencia, el presidente electo multiplicó sus gestiones en los días que precedieron al de la votación de la confianza, prevista para el 27 de octubre. Al tiempo, la tonalidad de los comentarios en los medios fue intensificándose. Para algunos, el “caso Buttiglione” quedó, en la práctica, relegado a un segundo término. De lo que se trataba era de ver si Durão Barroso echaba un pulso al Parlamento. Un problema circunstancial se había convertido en una prueba de fuerza interinstitucional, con sus ventajas y con sus inconvenientes. Es difícil mejorar el análisis del Financial Times Deutschland: “Vivimos en un sistema europeo en el que la relación de fuerza entre el Parlamento y la Comisión, entre el poder legislativo y el ejecutivo, está poco clara y escasamente desarrollada. El caso Buttiglione actúa como acelerador de una transformación democrática...”[33]. Riccardi extrajo varias enseñanzas de lo sucedido. En primer lugar, la democracia europea avanzaba. El nombramiento de los comisarios salía del círculo mágico de la prerrogativa exclusiva de los Gobiernos. En segundo lugar, la opinión pública se sentía afectada. En los medios de comunicación, en las tertulias, el nombramiento de la Comisión, que antes dejaba helado a todo el mundo, adquiría ahora una dimensión política evidente. En tercer lugar, ese “monstruo frío” que es la Unión Europea despertaba, por fin, sentimientos a veces irracionales, con frecuencia emocionales. En esta ocasión estaban ligados a cuestiones muy sensibles para la ciudadanía tales como el papel de las mujeres, los derechos de los homosexuales, el lugar que deban ocupar la religión y los católicos, los límites del laicismo, etc.[34]

En una atmósfera que empezó a recordar el clima en el que se coció en la arena parlamentaria la confrontación con la Comisión Santer, el presidente Durão Barroso no tardó en comprobar, tras largas conversaciones con los líderes de los grupos políticos, que era bastante difícil que le salieran las cuentas para lograr la confianza a favor de su equipo. El antagonismo que la situación había azuzado entre ellos había progresado tanto que no sólo estaba en peligro Buttiglione, denostado por la izquierda, sino también Kovacs, zaherido por la derecha. Las comisarias designadas Kroes y Udre, aunque por razones diferentes, concitaban también una oposición cada vez más intensa. La izquierda de la Cámara (socialistas, verdes, comunistas y otros) hizo bloque por fin. A la misma se unió un gran número de liberales, disgustados por el apoyo que Durão Barroso prestaba al controvertido ministro italiano. No cabe descartar que alguno de los miembros de la futura Comisión mostrase también su disconformidad con una línea de actuación que la hubiese hecho depender de los votos de la derecha y de la extrema derecha, sobre todo cuando se confirmó que, en contra de lo que se anunciaba, la izquierda socialista y unitaria se unían en el rechazo (la rumorología bruselense apunta por ejemplo, entre aquéllos, a Günter Verheugen, destinado a ser uno de los vicepresidentes socialdemócratas del equipo y responsable de la cartera de Empresas e Industria). Posiblemente se añadieron consideraciones tácticas: ni siquiera con los votos de tal sector podrían conseguirse todos los necesarios. El hecho es que por las razones que fueran, en el pleno del 27 de octubre Durão Barroso tiró la toalla y prefirió no someter a su equipo al voto de los eurodiputados. Necesitaba más tiempo, dijo, para consultar con el Consejo, estudiar más profundamente el tema y hablar con el Parlamento, a fin de conseguir el máximo apoyo posible para su equipo.

Borrell replicó que el terreno era novedoso. La situación no estaba prevista. La Comisión tenía que entrar en funciones el 1 de noviembre, según el Tratado, y el Parlamento debía pronunciarse antes sobre una propuesta. Ahora bien, la Cámara no podía hacer mucho si no mediaba ésta. ¿Qué pensaba el Consejo? El ministro de Asuntos Exteriores de Holanda afirmó que la Comisión Prodi seguiría en funciones tanto tiempo como fuese necesario. Por el PPE, Pöttering indicó que a ellos les hubiese gustado votar a la Comisión en ese plenario pero que comprendían que toda política es un proceso... Schulz fue mucho más tajante. A pesar de sus disensiones internas, el grupo socialista no habría expresado su confianza en el equipo de Durão Barroso. Las discusiones y las controversias suscitadas en las últimas semanas habían fortalecido la posición del Parlamento y, por consiguiente, servido para robustecer la democracia en el seno de la Unión. Watson recalcó que era precisamente la débil pulsación de la democracia lo que alentaba el euroescepticismo. Cohn-Bendit, inimitable, sacó a colación una cita de Mao Tse Tung: “comprendre la défaite, c´est préparer la victoire”. El presidente electo no debía volver con comisarios problemáticos. Por la izquierda unitaria, Wurtz le criticó duramente. Había abierto las puertas a los temores a un regreso de un orden moral y patriarcal obsoleto, más propio de los neoconservadores norteamericanos que de las esperanzas que albergaban los europeos[35]. Casi todo el mundo se sintió feliz. Nadie se regodeó recordando a Durão Barroso la inadecuación de las afirmaciones alarmistas que había prodigado en los días previos.

La ausencia de votación creó una situación para la cual no había precedentes. Esto no debe interpretarse como algo necesariamente negativo. En términos históricos fue sólo anteayer cuando se decidió que, dado el grado de maduración al que la Unión Europea había llegado, sería necesaria una Constitución. El sistema político de la Unión está en movimiento y aunque el texto constitucional ha balizado el terreno por recorrer quedan innumerables detalles de funcionamiento que sólo irán regulándose con el paso del tiempo, la creatividad política y jurídica y, no en último término, la fuerza normativa de los hechos. El que un presidente electo de la Comisión no se atreviera a presentar su equipo al Parlamento para obtener la confianza es cosa que no había ocurrido nunca, pero tampoco la historia parlamentaria de la Unión es tan extensa. El problema estribaba en cómo salir del atolladero creado.

La Comisión Prodi llevaba tiempo preparando su retirada hacia la historia. Como el cambio de guardia normal no pudo realizarse, el equipo saliente se declaró dispuesto a continuar actuando, aunque fuese de forma interina, inercial y sin tomar decisiones que no fuesen otra cosa que las relacionadas con los asuntos corrientes[36], mientras Durão Barroso procedía a los oportunos cambios en su equipo y regresaba al Parlamento para obtener la confianza. No se trataba, claro está, de volver a empezar pero sí de tener que recurrir a ciertas capitales para que retirasen a algunos de los comisarios designados. El problema más importante, por supuesto, se planteaba en el caso de Buttiglione. Por mucho sentimiento nacionalista que pusiera de manifiesto una parte de los medios italianos más o menos enfeudada con Berlusconi era obvio que la luz roja interpuesta contra su candidato implicaba una bofetada política.

Fue, no obstante, en el terreno de los medios de comunicación y de formación de la opinión donde los efectos se hicieron sentir más intensamente[37]. Aunque el arco de interpretaciones fue amplio, algunas concitaron una valoración muy extendida. La más importante fue, sin duda, la que destacó la victoria lograda por el Parlamento sobre el Ejecutivo[38]. De ella prenden sus esperanzas casi todos los que lamentan la falta del suficiente control democrático sobre los procesos decisionales que subyacen a la puesta en práctica de las políticas y actuaciones de la Unión Europea. En este sentido no cabe duda alguna de que la Comisión es un blanco fácil y seguro. No lo es tanto el Consejo, mucho más duro y parapetado tras los indispensables cortafuegos institucionales. Una segunda subrayó la derrota política de la derecha parlamentaria ligada al PPE. A pesar de su mayoría relativa siempre se vio obligada a jugar a la zaga de la izquierda, que llevó la iniciativa en todo momento. Ciertamente, la derecha lo tenía difícil. Apoyar a Buttiglione, amparado por el jefe del Gobierno italiano, no era fácil e iba a la contra de las afirmaciones retóricas que esgrimía el PPE en el sentido de querer dotar a la Cámara de un poder y una capacidad que no se compadecían con la sumisión a los caprichos o maniobras políticas de algunos de los integrantes del Consejo. Una tercera interpretación puso de manifiesto el ejemplo de creatividad que daba la Cámara. En el Tratado está inscrito incontrovertiblemente que le corresponde otorgar su confianza a la Comisión. Nada se dice sobre la posibilidad de negársela. El 27 de octubre lo que había sido algo más o menos teórico amenazó con convertirse en hecho normativo. No hubo votación pero la amenaza de que el bloque de la izquierda y del centro (más quizá algún diputado de la derecha) se expresase en contra, bastó para que Durão Barroso retirara a su equipo de la palestra. No tiene ello mucho que ver con la expresión de voluntades que llevó a la dimisión de la Comisión Santer. Con Durão Barroso la “sanción” se produjo con fines anticipatorios, antes de que el nuevo colegio entrara en funcionamiento[39].

Yves Thréard recordó el dicho de Jean Monnet: “Europa se hará en las crisis”. Los acontecimientos que indujeron la decisión insólita del presidente electo no llegaron a constituir una auténtica crisis pero la hubiesen creado caso de que Durão Barroso hubiese intentado una prueba de fuerza. En consecuencia, va a ser difícil poder pensar que, en el futuro, se constituya una Comisión cuyos componentes no cuenten con el aval singularizado de la Cámara. Los Estados miembros no tienen porqué desconsolarse. Al fin y al cabo, habían seguido la incitación del partido de la mayoría parlamentaria al designar a uno de la misma ideología. Ahora bien, es casi seguro que los Gobiernos considerarán restrictiva tal circunstancia y como un recorte de sus prerrogativas. Hasta ahora en ningún momento se había puesto en la picota a ninguno de los comisarios designados. Se trata, pues, de una novedad histórica.

Efectos en la Comisión

Lo ocurrido a finales de octubre de 2004 afectará en primer lugar al presidente que, hasta el momento, no se enfrentaba a obstáculos institucionales ligados a la distribución de carteras, una de sus prerrogativas esenciales. Será preciso que en adelante cuente con la sensibilidad de los eurodiputados y les escuche más detenidamente y con mayor apertura de espíritu. Las audiencias dejarán de ser asuntos de mero trámite. El ejemplo de un comisario previsto para la energía que sólo unos cuantos días antes empezó a preocuparse por aprender algo sobre sus futuras competencias no es verosímil que se repita con frecuencia.

¿Y que pasará en la institución? Esta es una pregunta difícil de responder. A lo largo de su actividad profesional en la Comisión, el autor de estas líneas no encontró nunca a nadie que públicamente estuviera dispuesto a minusvalorar al Parlamento. Tampoco se topó con nadie que expresara una valoración similar de los derechos humanos. Ahora bien, una cosa es lo que se afirma en público (que, por definición, suele ser lo que no choca con la ortodoxia al uso) y otra la procesión que va por dentro[40]. En mi opinión, tal vez sesgada, la cultura política de la Comisión no ha valorado lo suficiente la actividad de control democrática de la Cámara. Ello se basa, a mi parecer, en dos supuestos fundamentales. El primero, y más importante, es que una parte del funcionariado se siente vinculada a lo que los franceses denominan “una administración de concepción”, cuyo papel estriba en identificar el interés general europeo en las más variadas circunstancias. Esto ha ido generando con el paso del tiempo una postura que tal vez quepa caracterizar como “elitismo ilustrado”.

Dado que la Comisión es una institución multicultural, multiideológica y multinacional, cuyo funcionamiento está anclado en la doble búsqueda del perfeccionismo técnico y del consenso entre los participantes en el proceso de decisión, la racionalidad política y administrativa que subyace a éste choca con las ineficiencias, las transacciones múltiples y la complejidad oscura de su equivalente parlamentario. Esta tendencia aflora en las Administraciones de los Estados miembros, alguna de las cuales no trata con demasiados miramientos a su propia cámara, pero posiblemente sea más intensa en la Comisión. No está bien hablar mal del Parlamento y no se oirá a muchos altos funcionarios que lo hagan en público. De puertas adentro es otro cantar.

Naturalmente, no es fácil de demostrar este tipo de afirmaciones. Con todo, algún que otro sociólogo se ha aventurado. En el estudio quizá más profundo realizado hasta la fecha sobre los valores que guían la acción de los altos funcionarios de la Comisión, debido a Hooghe, se observa que, según la encuesta que llevó a cabo entre los mismos, sólo un 36% pensaba que la Comisión debería apoyar a la Cámara, aunque esta proporción desciende a un mero y ridículo 8% cuando el apoyo sea sin condiciones. Un notable 61% estaba en desacuerdo. La razón que aduce dicha autora es que muchos temían que cotas más elevadas de control parlamentario tuvieran como consecuencia un descenso en la eficacia de la formulación política[41]. Naturalmente, los resultados de las encuestas de Hooghe pueden discutirse pero, en este punto concreto, coinciden con la experiencia del autor.

El segundo supuesto es que, tradicionalmente también, la Comisión ha sido el motor más eficiente en el avance hacia una Europa más integrada, aplicando como hace el método comunitario. Si la Comunidad Europea hubiese estado basada, como es el caso del Consejo de Europa o de la OSCE, en un tipo de cooperación intergubernamental los resultados hubieran sido infinitamente inferiores. La posibilidad de que las posturas e intereses nacionales queden en minoría surte maravillas a la hora de buscar las correspondientes transacciones que puedan evitarla. Ahora bien, a lo largo de su ilustre historia los contactos de la Comisión han solido dirigirse hacia el Consejo, el otro polo de la decisión, ante el que defiende una cierta idea del interés común frente a la algarabía y disonancia de los intereses nacionales, todos respetables pero cuya adición no da por sí el resultado más congruente con el interés general. Sólo con la aparición de los procedimientos de co-decisión, el Parlamento irrumpió con fuerza en el proceso decisional final[42]. Pero su aplicación ha estrechado el contacto entre la Cámara y el Consejo y no tanto el que existía tradicionalmente entre la Cámara y la Comisión en un marco institucional en el que las dos instituciones, supranacionales, interactuaban en apoyo de los avances en la mecánica integradora. Desde hace tiempo, muchos funcionarios de la Comisión tienen la sensación de que su institución está dejada un tanto de lado. De aquí que haya voces, siempre anónimas, como la recogida por Caroline Chaumont que lamenten que la Comisión “se encuentra cada vez más bajo el imperio del Parlamento y del Consejo”. Nostalgia de los viejos buenos tiempos...

Podría achacarse al autor una cierta exageración. Sin embargo, hay en la Comisión sectores de la cúpula político-administrativa cuya cultura, caso de ser conocida, haría palidecer a muchos ciudadanos. En una de las periódicas confrontaciones de la Comisión con el Parlamento, por los pasillos de éste circuló el informe interno (obviamente, alguien lo había filtrado al exterior) que el director general del Servicio de Auditoría, el holandés Jules Muis, hombre de gran experiencia en el Banco Mundial, había enviado formalmente al gabinete del vicepresidente Kinnock, encargado de la reforma administrativa y de la gestión. En tal informe, Muis llamó la atención, en lenguaje tecnocrático, sobre la fragilidad de los mecanismos contables y de control de que adolecía la Comisión. Su crítica con respecto a la Dirección General de Presupuestos, bajo el liderazgo durante casi quince años de un francés, fue durísima. Muis reveló que en ella existía una carencia inmensa de funcionarios cualificados, que funciones absolutamente esenciales estaban sin cubrir y que había cristalizado un enfoque rígido y dogmático en una atmósfera dirigida a satisfacer los caprichos del sumo responsable. Muis indicó que éste había llegado incluso a negar ante el Tribunal de Cuentas que fuera necesario disponer en la Comisión de un sistema de contabilidad[43]. Sin duda, pensaba que con unos cuantos ábacos los funcionarios podrían apañarse. Tal tipo de informaciones no realza, evidentemente, a la institución ante los ojos de los parlamentarios, por mucho que estos últimos laboren bajo un techo de cristal[44].

Así, pues, Durão Barroso haría bien en no dejarse llevar mecánicamente por ciertas manifestaciones de una cultura político-administrativa que no encaja con las condiciones institucionales que van emergiendo en Europa. El hecho de que se trate de un presidente que, a diferencia de su antecesor, no se ha visto mezclado en las turbulencias que acompañaron los ajustes de cuentas tras el descalabro de la Comisión Santer le pone automáticamente en excelentes condiciones para inducir un giro[45], como en su momento hizo, con resultados esplendorosos, Jacques Delors. No es nada seguro que Durão Barroso vaya a ser ese “caballero de armadura un tanto empañada”, a quien se refirió The Economist en un sonado artículo. Por otro lado, es posible que la confrontación inesperada entre la Cámara, el nuevo presidente y algunos de los miembros designados de su equipo empiece a calar en la conciencia del funcionariado. Ya no cabe pensar que el Parlamento carezca de voluntad propia y que siga dócilmente indicaciones procedentes del exterior.

Un equilibrio interinstitucional en proceso de cambio

Es más difícil apreciar los efectos sobre el equilibrio institucional. Para algunos analistas, la batalla se da entre la Cámara y los Gobiernos de los Estados miembros, por vía de una Comisión interpuesta. Esta interpretación está en la lógica de ciertas experiencias históricas, particularmente la británica, de lucha y conquista de los derechos democráticos a través de un proceso de confrontación con el Ejecutivo al cual hubo que arrancárselos, no sin inmensas dificultades. Para otros, sin embargo, el episodio descrito no permite pensar que el vencedor fuese el Parlamento sino, paradójicamente, los Gobiernos[46], en la medida en que éstos aspiran a lidiar con una Comisión débil, por lo que no están dispuestos a enviar a Bruselas a personalidades fuertes, que puedan emanciparse fácilmente de la influencia o tutela de las capitales.

La evolución inmediatamente ulterior pareció dar pie a esta pluralidad de interpretaciones. Aprovechando la circunstancia de que el 29 de octubre de 2004 se celebró en Roma la ceremonia de firma de la Constitución Europea, hubo contactos entre los jefes de Estado y de Gobierno y Durão Barroso. De ellos y otros bilaterales surgió un conato de solución. Berlusconi terminó dejando caer a su primer candidato, cuya permanencia envenenaba cada día más la atmósfera. Gracias a un cambio de Gobierno en Letonia, no hubo grandes dificultades en sustituir a la comisaria designada, combatida desde la izquierda. La pugna se trasladó a los dos candidatos restantes: Kroes y Kovacs. Se afirmó repetidamente que el Gobierno holandés se negó en redondo a proponer una alternativa a la primera. En cuanto al segundo, a quien la derecha reprochaba su pasado comunista, Durão Barroso terminó desplazándolo hacia la cartera de Fiscalidad y Unión Aduanera, que había dejado vacante la candidata letona. El jefe de gabinete que había seleccionado esta última, ex ministro, se vio ofrecer repentinamente la cartera de Energía para la cual Kovacs había encontrado tanta resistencia.

Estos cambios fueron salomónicos y reflejaron, en mi opinión, el deseo del presidente electo de no contribuir a ahondar la victoria de la izquierda parlamentaria o la derrota de la derecha[47]. A la primera no le sacrificó Kroes. A la segunda le hizo caso en la medida en que trasladó a Kovacs a otras responsabilidades. Por un lado, el peso del Gobierno holandés fue determinante en la permanencia de Kroes en la cartera de Competencia. Por otro, se dobló la muñeca de Berlusconi, por quien había surgido todo el affaire. El 5 de noviembre se confirmó el nombre del sustituto: nada menos que el ministro de Asuntos Exteriores, Franco Frattini.

Diez días más tarde, el nuevo candidato italiano se sometió a la preceptiva audiencia. En ella se mostró infinitamente más hábil que su predecesor. En primer lugar, apoyó los compromisos del presidente sobre la creación de un grupo de comisarios responsable de vigilar su actuación en materia de derechos fundamentales y futuras propuestas legislativas contra la discriminación. En segundo lugar, expresó toda una serie de compromisos claros en los ámbitos de que sería responsable (fomentar el pleno respeto de los derechos fundamentales, tomar iniciativas proactivas para proteger las minorías, crear un marco jurídico claro en materia de asilo, fomentar políticas de integración, promover el reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales, garantizar los medios financieros adecuados para desarrollar el espacio de libertad, seguridad y justicia, presionar a los Estados miembros, etc.). Al tiempo, se desmarcó de ciertas actitudes de su propio Gobierno, que han reducido considerablemente la influencia de Italia en la Unión Europea. El centro y la izquierda manifestaron que la confianza que el candidato despertaba se vio atenuada por su renuencia a dar respuestas precisas y concretas sobre los asuntos más controvertidos. La Comisión de Libertades Civiles emitió un dictamen favorable a Frattini.

No se destacó que el candidato pertenecía a la dirección de Forza Italia y que era quien había redactado las disposiciones que habían permitido a Berlusconi compatibilizar sus negocios privados con la jefatura del Gobierno[48]. En este sentido, sin duda había asumido alguna mayor responsabilidad política en la gobernanza de su país que su malogrado antecesor, al fin y al cabo representante de un partido de escasa entidad política.

De todas maneras, el Parlamento continuó apretando ciertas tuercas. Tras el acuerdo de populares, socialistas y liberales, y por el voto aplastante de 478 diputados contra 84 (y 98 abstenciones), la Cámara solicitó formalmente la revisión del acuerdo marco que regula sus relaciones con la Comisión. Ya antes Durão Barroso había dado su consentimiento. Las modificaciones que dicha resolución introdujo pueden dividirse en seis categorías. En primer lugar, si el Parlamento llegase a retirar su confianza a cualquier miembro de la Comisión, el presidente del colegio le pedirá que dimita o justificará ante la Cámara porqué no lo hubiese hecho. Esto es un paso hacia delante de gran importancia y que responde a una ambición de muchos diputados desde hace bastante tiempo. Impulsará, sin duda, la dinámica hacia la creciente “parlamentarización” de la Comisión. Evitará la necesidad de tener que apretar el botón de la detonación nuclear que era el tener que exigir la dimisión de todo el colegio. De haber existido tal dispositivo legal, Santer hubiese podido desactivar muchas de las arremetidas parlamentarias que hubo de soportar.

En segundo lugar, el sustituto del comisario/a dimitido/a no podrá aparecer en ninguna capacidad oficial ante la Cámara o el Consejo hasta que su designación haya sido confirmada a través del procedimiento parlamentario normal (audiencia y voto en plenario). En el supuesto de que el presidente de la Comisión redistribuya las carteras dentro de su equipo, a lo largo de la vida de este, será necesario aplicar los mismos principios.

En tercer lugar, el presidente de la Comisión asumirá la responsabilidad plena de identificar cualquier conflicto de intereses que haga que un comisario/a se vea incapacitado de llevar a cabo sus tareas y será también responsable de cualesquiera decisiones que se adopten para hacer frente a tales circunstancias. No cabe duda que en la mente de muchos eurodiputados, el caso de la responsable de la cartera de Competencia debió estar presente. El tema Kroes continuó rodando por los pasillos del Parlamento hasta prácticamente el último minuto con un sector de la izquierda y de los liberales, entre estos últimos de manera destacada Jean-Louis Bourlanges[49], aireando sus muchos temores respecto a la imparcialidad de la futura comisaria en el ejercicio de sus funciones.

En cuarto lugar, la presencia de los comisarios/as en las reuniones plenarias y de comisión se considerará prioritaria. La institución informará a la Cámara, a ser posible en las primeras, de sus decisiones, sugerencias e iniciativas. Adicionalmente, el presidente del colegio o el vicepresidente encargado de las relaciones interinstitucionales establecerá contactos regulares con la conferencia de los presidentes de los grupos políticos de la Cámara.

En quinto lugar, el Parlamento, llevando a la práctica una ambición antigua, decidió que la Comisión habría de dar seguimiento a sus peticiones de plantear las propuestas legislativas que interesen a la Cámara y que explique, en todo caso, cuál es el seguimiento que intente dar a las posiciones de la misma, sobre todo si no tuviera el propósito de hacerlo. Se trata, al menos en lo que se refiere a la primera parte del compromiso, de una nueva erosión del monopolio de iniciativa en materia de legislación que corresponde formalmente, según el Tratado, a la Comisión, al menos en lo que se refiere a la aplicación del método comunitario. La forma en que se desarrolle tal principio dará cuenta cabal de hasta qué punto el Parlamento ha logrado una victoria en el plano conceptual, aunque tal no sea el caso en la práctica.

A finales de 2001, por ejemplo, la Comisión reconoció oficialmente que del abanico de fuentes que alimentan su prerrogativa tradicional de ejercicio de dicha iniciativa sólo un 10% procedía de la institución misma. La parte más significativa (un 30%) era consecuencia de obligaciones tradicionales ya contraídas. Le seguían las derivadas de la necesidad de adaptar legislación existente (20%). Las resoluciones del Consejo o del Parlamento, o las peticiones de los agentes sociales y de los operadores económicos, inducían entre un 20% y un 25%. El resto (de un 10% a un 15%) resultaba de obligaciones establecidas en el Tratado. Tal situación reflejaba que, en contra de lo que suelen afirmar los eurófobos, la Comisión actúa en gran medida a resultas de incitaciones externas. Con el nuevo compromiso asumido con el Parlamento es verosímil que el peso de éste influya más que anteriormente sobre tal abanico de fuentes. Subsistirá, no obstante, la plena responsabilidad de la Comisión en acotar el terreno, y gran parte de los términos operacionales, en que desee ejercer su derecho de iniciativa. Es algo importante pues, como es notorio, “el diablo se oculta en los detalles”.

En sexto lugar, y en lógica concordancia, la Cámara solicitó una mejora en la transparencia del trabajo preparatorio de la Comisión de cara a la adopción de la legislación futura y un acceso más amplio a documentos confidenciales. A la par el colegio debería adoptar las medidas necesarias para asegurar una mejor información de la Cámara sobre los futuros acuerdos internacionales que contraiga la Unión y ello tan pronto como empiecen las negociaciones. Esta petición respondía también a un viejo deseo.

En definitiva, la amplia panoplia de compromisos reseñados, que se desgranarán en un próximo futuro, traduce añejas ambiciones del Parlamento y será un factor adicional que contribuya al cambio cualitativo que ha venido produciéndose a lo largo de los últimos años en las relaciones mutuas entre los dos lados supranacionales del triángulo institucional. Se trata de aguas en las cuales la navegación ha tenido lugar en el pasado sin contar con información suficiente de las cartas de marear. En los años venideros las que se preparen identificarán los escollos y la forma de eludirlos con mucho mayor detalle. Queda por ver hasta qué punto el funcionariado de la Comisión cambiará de actitud frente a una Cámara a la que, en el pasado, con frecuencia menospreció[50].

Con la asunción de tales compromisos, el camino quedó expedito para el otorgamiento de la confianza. El 17 de noviembre tuvo lugar el debate de investidura. El presidente señaló que los cambios que había introducido en el equipo eran “una responsabilidad compartida” y que había tenido que formarlo en base a los candidatos propuestos por cada Gobierno. Por el PPE, Pöttering expresó su apoyo, aunque no dejó de lanzar un dardo envenenado. La renuncia de Buttiglione había sido “un gesto noble” –afirmó– y sugirió que el Gobierno húngaro debería haber seguido el ejemplo del letón (lo que hubiese implicado la sustitución de Kovacs). El socialista Schulz habría preferido que el presidente hubiera extraído las debidas conclusiones mucho antes y lamentó que el Gobierno italiano hubiese hecho gala de mayor flexibilidad que el holandés (que no sustituyó a su candidata). Tampoco dejó de asestar un pequeño dardo: “Usted intentó fraguar una mayoría en contra de mi grupo. No lo consiguió (...) Tome nota. Busque una colaboración con nuestro grupo político. Su Comisión será más fuerte con nuestro voto, no sólo buscando el apoyo de la extrema derecha”. Watson abordó el caso del comisario italiano. “Ha impresionado en su nueva cartera, aunque quizá deba aprender a cortar el hilo con su jefe en Italia”. La co-presidenta del grupo verde, Monica Frassoni, indicó que votarían en contra porque los cambios de equipo no habían sido suficientes. En el mismo sentido se expresó el comunista Wurtz: las grandes carteras económicas (Competencia, Mercado Interior, Comercio, en particular) quedaban en manos de comisarios muy proclives a enfatizar el libre juego del mercado y los cambios respondían “a un tratamiento homeopático cuando en realidad necesitaba pasar por el quirófano”.

Al día siguiente, 18 de noviembre, tres semanas después de su descalabro inicial, Durão Barroso tuvo la satisfacción de comprobar que el Parlamento le otorgaba su confianza por una holgada mayoría. Se expresaron a favor 449 eurodiputados en tanto que 149 lo hicieron en contra. Se abstuvieron 82. Es significativo que los votos positivos superaran en 36 a los obtenidos por el presidente designado en julio y que los negativos descendieran en un centenar. También es cierto que la participación se redujo en una treintena. Con todo, lo que importa es la primera comparación, que habla por sí sola. Gracias a ella podría afirmarse que el episodio abordado en este trabajo no se tradujo en un estrechamiento cuantitativo del margen de confianza otorgado al nuevo colegio. Por grupos políticos votaron a favor 240 diputados del PPE seguidos de algo más de esta mitad por el lado socialista, de algo más de la cuarta parte del liberal y de una docena de los no inscritos. El voto negativo se desplazó: la totalidad (40) de los verdes y asociados, algo más de 30 entre la izquierda unitaria y algo menos entre los socialistas y casi una cincuentena entre los soberanistas y la extrema derecha. Con ello el equipo Durão Barroso recolectó un 66% de los sufragios, algo menos que el 68% obtenido en 1999 por su predecesor.

En esta expresión de la confianza se puso de manifiesto el cuarteamiento entre ciertos grupos políticos. Así, por ejemplo, en las filas del PPE sólo un eurodiputado votó en contra. Entre los socialistas se desmarcaron 29 (muchos de ellos franceses). Otros 30 socialistas amén de 21 liberales (entre ellos Bourlanges) y casi tantos populares se decidieron por la abstención. Sólo la izquierda unitaria y los verdes mantuvieron una disciplina de grupo. Por distintas razones, tres comisarios quedaron en el punto de mira de diversos sectores de la Cámara: Neelie Kroes, Laszlo Kovacs y Franco Frattini.

Conclusiones

El encontronazo entre el Parlamento y el primer equipo Durão Barroso ha de enmarcarse en el proceso de paulatino reforzamiento de lo que ha sido tradicionalmente el lado más débil del “triángulo institucional”. Este reforzamiento ha sido querido por los Estados, confrontados con el déficit de legitimidad democrática en el corazón de la Unión y preocupados porque ésta no mantenga encendido el entusiasmo de los votantes europeos. Hay algo extraño en la antinomia que se ha abierto entre los logros de la Unión y la escasa estima en que se la tiene. La Unión, a pesar de las dificultades económicas actuales, ha sido uno de los mecanismos que ha impulsado el crecimiento y expansión de la economía europea. La protección de sectores débiles (como, por ejemplo, el agrícola), el fortalecimiento de la industria y los servicios con la creación del gran mercado interior, la práctica desaparición de las fronteras (en el espacio Schengen, pero también con la moneda única), la red de seguridad ante las turbulencias monetarias internacionales, la interpenetración de las sociedades (en particular, en los niveles que cuentan, los de la juventud) y, sobre todo, su contribución a la desaparición de la amenaza de la violencia como forma de comportamiento entre los Estados europeos, ampliados hasta las fronteras de la extinta Unión Soviética, han hecho que los últimos cincuenta años aparezcan como un oasis de paz y de prosperidad en la historia desgarrada de Europa. Pero no es menos cierto que pocos de los logros calan en la ciudadanía, que tiende hoy a considerarlos como realidades naturales, sin conciencia del esfuerzo ímprobo que ha costado forjarlas (también es verdad que, como comunicadora, la Unión es un auténtico desastre).

Para abordar eficazmente esta antinomia no es ya suficiente un enfoque basado en actuaciones de elitismo ilustrado. Es imprescindible profundizar la vertiente democrática del proyecto europeo. A partir del Tratado de Maastricht, la Cámara ha ido aprendiendo, a veces con dolor y en una cierta confusión, a volar por sí misma. Naturalmente, con constreñimientos y limitaciones (nadie da nada por nada y mucho menos en la pugna interinstitucional). El aprendizaje del Parlamento se dirigió no contra el Consejo sino, lógicamente, contra la Comisión que es su contrapartida supranacional. Era una estrategia previsible. Alguno de los “sabios” que lubricaron el proyecto europeo como fue Emile Noel, cuyo nombre no dirá demasiado a gran parte de la opinión pública europea pero de influencia interna nada desdeñable, la previó mucho antes de que la Cámara la pusiera en práctica. Por desgracia, la Comisión no le escuchó. El autor forma parte de quienes creen que la contra-estrategia deseable se vio trágicamente deformada por la crisis en que se sumergió el equipo Santer y cuyos engranajes analiza en una obra de próxima aparición.

El encontronazo entre el presidente electo José Manuel Durão Barroso y el Parlamento, descrito en este trabajo, habrá quizá mostrado que lo que empezó como un “accident de parcours” terminó desbordando su dinámica inicial e incidió con fuerza sobre algunos de los parámetros que ahorman la evolución de la Unión Europea: el papel del Parlamento en primer lugar pero también la forma en la que la Comisión habrá de evolucionar en el futuro.

El Parlamento ha salido fortalecido, obviamente, en su relación con la Comisión, pero indirectamente también con el Consejo. Uno de los ámbitos en los que se habrá creado un precedente difícil de pasar por alto es en la necesidad de dotar de mayor transparencia al proceso de nombramiento de comisarios/as. Los Estados miembros siempre han influido para que los comisarios/as de su nacionalidad obtuvieran determinadas carteras. A veces los presidentes de la Comisión seguían las sugerencias, en otras no. Nunca se sometieron tales temas a la discusión pública. Un vistazo a la historia es aleccionador. Margaret Thatcher, por ejemplo, recomendó vivamente a Delors que la cartera –crucial– de Mercado Interior fuese a parar a las manos, que ella consideraba seguras, de Lord Cockfield. También estuvo detrás del nombramiento de sir Leon (hoy Lord) Brittan para la de Competencia. Menos conocido es que, tras el impacto de la dimisión del equipo Santer, el primer ministro Tony Blair lanzase la idea, rápidamente aceptada, de que la reforma interna de la institución se asignara a un vicepresidente que, ¡oh, casualidad!, resultó ser un compatriota. Cuando Prodi le hizo caso, olvidó la declaración nº 32 anexa al Acta final del Tratado de Ámsterdam por la que la conferencia intergubernamental correspondiente había tomado nota de la intención de la Comisión de confiar las relaciones exteriores a un vicepresidente. No sería difícil mencionar otros muchos ejemplos.

Aunque el peso del Gobierno holandés parece haber sido decisivo en el mantenimiento de Neelie Kroes en la cartera de Competencia, es evidente que el caso ha sido suficientemente aireado, que las actividades de la comisaria se examinarán con lupa y que la Cámara ha tomado buena nota para el futuro. Por el lado del presidente de la Comisión, las “noches de los cuchillos largos” en que se resolvía la asignación de carteras, también han pasado a la historia. La erosión de las prerrogativas de los Gobiernos y del presidente de la Comisión en este ámbito es una mejora de la gobernanza europea. En su momento, habrá que volver a la idea de que el presidente del colegio elija sus colaboradores de entre varias alternativas, idea descartada por la Conferencia Intergubernamental,

Tras el descalabro relativo que la Comisión sufrió a manos de esta última[51] y que, en gran parte, ha quedado consagrado en la Constitución Europea, probablemente muchos de sus funcionarios hubiesen deseado que la confrontación descrita en este trabajo no hubiera tenido lugar y desde luego que no se hubiese llegado a los compromisos asumidos con el Parlamento[52]. Para establecer una valoración más precisa acerca del alcance operativo de los desplazamientos en el equilibrio institucional será preciso leer la letra, grande y pequeña, a tenor de la cual la Comisión los plasme en el acuerdo marco que rige las relaciones con la Cámara. También será preciso ver cómo se instrumentan. Es difícil que la Comisión siga una táctica de pequeñas concesiones y de recortes de lo acordado, por mucho que algún sector de la cúpula administrativa así lo desee. Al tiempo, sin embargo, y este es uno de los grandes desafíos de Durão Barroso, deberá conservar excelentes relaciones con el Consejo Europeo, evitando por todos los medios caer en la abulia intelectual y política de su predecesor. Llevar a cabo una actuación que refuerce, a la vez, las relaciones de la Comisión con los otros dos lados del “triángulo institucional” no será una tarea fácil.

Sería un error que en la Comisión se llorase sobre lo acaecido o que se interpretara como una derrota (públicamente jamás se dirá nada parecido). Pero es que no lo ha sido. La Unión del futuro habrá de ser más democrática o de lo contrario no será digna de las tradiciones nacionales que a la misma se han incorporado. ¿Por qué deberían los ciudadanos exigir cotas más elevadas de democracia en sus países de origen y rechazarlas al nivel europeo cuando las decisiones adoptadas en éste han venido introduciéndose cada vez con mayor intensidad en casi todos los resquicios de su vida cotidiana? Intensificar el buen gobierno democrático en el seno de la Unión es una condición absolutamente imprescindible para asegurar sus éxitos y para llevarla hacia nuevos derroteros. De no hacerlo así, la opinión pública europea no seguirá. La postura de una parte del partido socialista francés en rechazar una Constitución que, aún con sus defectos, constituye un gran paso adelante es suicida, explicable por sórdidas búsquedas de poder internas pero inexplicables en términos del forjamiento de una mejor Europa. En la época estable, y para algunos feliz, de la confrontación entre los bloques, la dialéctica libertad versus comunismo actuó como fuerza centrípeta de la integración europea. Desaparecida la Unión Soviética, y ampliada la europea, la dinámica se ha desplazado hacia otras dimensiones: conquista de cotas de libertad más elevadas versus conservadurismo o también, como afirmaba Jacques Delors, más o menos Europa.

La Unión se ha adentrado, por la puerta grande, en un proceso constituyente. El texto constitucional deja abiertos, no obstante, algunos resquicios de importancia. El equilibrio institucional no está estabilizado. Acontecimientos como el que ha sufrido, probablemente muy a su pesar, el presidente Durão Barroso son etapas dolorosas pero también necesarias en las que se generan lecciones que deben aprovecharse, creativamente, de cara al fortalecimiento sucesivo de la Unión Europea. Por el bien no sólo de Europa sino, y sobre todo, de sus ciudadanos.

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